Переход России к новому федерализму by World Bank Russia

Россия: переход к новому федерализму Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Институт Всемирного банка был создан Всемирным банком в 1955 г. для обучения должностных лиц, отвечающих за планирование развития, разработку стратегий, анализ инвестиций и реализацию проектов в ряде развивающихся стран. В настоящее время в своей работе ИВБ делает акцент на макроэкономический анализ и анализ стратегии в секторах. Посредством разнообразных курсов, семинаров, научно-практических конференций и других учебных мероприятий, большинство из которых проводится в других странах в сотрудничестве с местными организациями, ИВБ старается обеспечить развитие навыков, применяемых для анализа стратегии, а также лучше познакомить с опытом отдельных стран в области экономического и социального развития. Несмотря на то, что публикации ИВБ предназначены для проводимых им учебных мероприятий, многие из этих публикаций представляют интерес для гораздо более широкой аудитории. Данный отчет был подготовлен сотрудниками Всемирного банка. Представленные в нем суждения необязательно отражают точку зрения Совета Исполнительных директоров или правительств тех стран, которые они представляют. Разрешение на воспроизведение глав фотокопировальным способом для целей внутреннего или личного пользования, а также для целей внутреннего или личного использования конкретных клиентов или использования в классах при обучении предоставляется Всемирным банком при условии поступления соответствующего платежа в адрес Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, U.S.A.; telephone 978-750-8400, fax 978-750-4470. Пожалуйста, прежде, чем копировать, свяжитесь с Центром Copyright Clearance Center. Чтобы получить разрешение на репринтное воспроизведение отдельных статей или глав, пожалуйста, направьте факс с запросом и указанием полных данных в Отдел переизданий этого Центра (Republican Department, Copyright Clearance Center), факс 978-750-4470. Все другие запросы, связанные с получением прав и лицензий, следует направлять в Отдел публикаций Всемирного банка по вышеуказанному адресу или по факсу 202-522-2422. Перечень ранее вышедших публикаций Всемирного банка представлен в ежегодном Индексе публикаций, который можно получить в Отделе публикаций. Хорхе Мартинес-Васкес является профессором экономической теории и директором международных исследований в Школе общественной политики Эндрю Янга, Университет штата Джорджия. Джеймсон Бо является старшим исследователем в программе международных исследований в Университете штата Джорджия. Публикации в серии «Учебные материалы» предназначены для использования в курсах и семинарах ИВБ. Вопросы, связанные с политикой экономического развития, и выводы, сделанные из полученного опыта, представлены в них в форме, понятной для людей, не имеющих глубоких общих знаний по предмету или технических знаний. Данная серия будет особенно интересна для читателей, занимающихся проблемами общественной политики. Всемирный банк 1818 H Street, N.W. Washington, D,C, 20433, U.S.A. Teлефон: 202 477 1234 Факс: 202 477 6391 Интернет: www.worldbank.org e-mail: feedback@worldbank.org

УЧЕБНЫЕ МАТЕРИАЛЫ ИВБ

Россия: переход к новому федерализму Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Редакторы серии «Бюджетно-налоговая децентрализация»: Роберт Эбел Бланка Морено-Дотсон Виктор Вергара Сердар Йылмаз Опубликовано для Всемирного банка

Издательство «Весь Мир» Москва 2002

УРК 321 ББК 67.400.6 Март 29 Перевод книги на русский язык осуществлен Московским представительством Института Всемирного банка Март 29 Россия: переход к новому федерализму. / Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо /

Пер. с англ. — М: Издательство «Весь Мир», 2002. — 136 с. ISBN 5-7777-0184-1 В книге, подготовленной Институтом Всемирного банка, представлен подробный анализ реформирования государственного устройства и центральных и местных органов власти в России в современных условиях. Издание предназначено для руководителей, ученых-политологов, преподавателей и студентов.

Первоначально опубликовано в 2001 г. в Соединенных Штатах Америки на английском языке как Russia’s Transition to a New Federalism / Jorge Martinez-Vazquez and Jameson Boex. The World Bank. Washington D.C. (ISBN 0-8213-4840-X).

ООО Издательство «Весь Мир» является официальным дистрибьютором публикаций Всемирного банка в Российской Федерации Наш адрес: 101831, Россия, Москва, Колпачный переулок, 9а Тел.: (095) 923-68-39, 923-85-68 Факс: (095) 925-42-69 e-mail: vesmirorder@vesmirbooks.ru http://www.vesmirbooks.ru В Издательстве можно приобрести или заказать по каталогу любые издания международных организаций Подготовка к печати русского издания — Отдел международных изданий Издательства «Весь Мир» Корректор Агарева Е.Ю. Руководитель производственного отдела: Кузнецова Н.А. Верстка: Вострикова С.С. Лицензия ИД № 03510 от 15.12.2000 («Весь Мир») Подписано в печать 29.04.02. Печать офсетная. Формат 60 × 84 1/8 . Печ. л. 17,0 ООО Издательство «Весь Мир» 101831, Москва-Центр, Колпачный пер., 9а

Отпечатано в России

ISBN 5-7777-0184-1

1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A.

Содержание Предисловие ....................................................................................................................................

Вступительное слово .....................................................................................................................

Выражение признательности ........................................................................................................

xvi

Динамика децентрализации в Российской Федерации........................................................ Движущие силы децентрализации в Российской Федерации............................................. Обзор межбюджетных отношений в 1992–1998 гг.............................................................. Роль политики в процессе децентрализации........................................................................

1 2 6 10

Ответственность за расходы .............................................................................................. Как были закреплены расходные функции?......................................................................... Каковы результаты работы системы? ................................................................................... Закрепление расходов: нерешенные вопросы .....................................................................

15 15 24 31

Закрепление доходов и вопросы налогового администрирования...................................... Существующая система закрепления доходов .................................................................... Тенденции в сборе доходов ................................................................................................... Результаты работы системы................................................................................................... Роль искаженных стимулов и мягких бюджетных ограничений ....................................... Роль налогового администрирования ................................................................................... Реформирование системы закрепления доходов: дальнейшие шаги.................................

41 41 48 52 60 61 63

Система трансфертов .......................................................................................................... Развитие системы трансфертов ............................................................................................. Действующая в настоящее время система трансфертов ..................................................... Результаты работы системы трансфертов ............................................................................ Дальнейшие задачи в деле реформирования системы трансфертов ..................................

67 67 71 75 83

Заимствования, долг и меры финансового контроля на региональном и местном уровнях .................................................................................................................... Развитие законодательной базы заимствований .................................................................. Анализ дефицита и долга на региональном и местном уровнях ........................................ Пересмотр практики заимствований на региональном и местном уровнях: дальнейшие шаги....................................................................................................................

Осуществление реформы....................................................................................................... v

91 91 92 97 101

Содержание

Несогласованная или единая реформа.................................................................................. Характер федерализма (асимметричный или единообразный) и решение проблемы бюджетного дисбаланса ....................................................................... Соблюдение регионами федеральных законов .................................................................... Взаимодействие между властями федерального и регионального уровней ..................... Определение формы бюджетного федерализма .................................................................. 7

101 102 104 105 106

Послесловие: недавние реформы в области бюджетных отношений между разными уровнями власти в Российской Федерации .......................................................... Реформирование вертикали власти ....................................................................................... Закрепление расходов и ответственность за бюджет .......................................................... Распределение доходов и налоговые реформы.................................................................... Изменения в системе межбюджетных трансфертов............................................................

109 110 112 113 116

Заключение .....................................................................................................................................

117

Библиография .................................................................................................................................

119

Таблицы 1.1. Хронология важнейших событий в России в переходный период ................................. 2.1. Распределение расходных функций, 1997 г. ..................................................................... 2.2. Распределение расходов по уровням власти, 1992–1997 гг. (в % ВВП)......................... 2.3. Распределение расходов по уровням власти, 1992–1997 гг. (в % от общего значения).................................................................................................... 2.4. Функциональное распределение расходов по уровням власти, 1992–1997 гг. (в %) .... 2.5. Средний размер расходов регионов по категориям, 1994–1997 гг. (в % от общих расходов регионов)..................................................................................... 2.6. Структура расходов нижестоящих уровней власти в реальном выражении, 1992–1997 гг. ........................................................................................................................ 2.7. Экономические различия между регионами: ВРП на душу населения, некоторые годы, 1992–1996 гг. (в тыс. рублей) ................................................................................... 2.8. Показатели горизонтального фискального дисбаланса: консолидированные расходы в регионах на душу населения, 1992–1997 гг. (в тыс. рублей) ........................................ 2.9. Показатель выравнивания на разных этапах закрепления доходов, 1992–1997 гг. (коэффициент вариации кумулятивного распределения на душу населения)............... 2.10. Региональные социально-экономические и демографические переменные: дескриптивная статистика................................................................................................... 2.11. Детерминанты расходов на душу населения, 1994–1997 гг. .......................................... 2.12. Детерминанты расходов на душу населения по статье «народное хозяйство», 1994–1997 гг. ........................................................................................................................ 2.13. Детерминанты расходов на душу населения на жилье и коммунальные услуги, 1994–1997 гг. ........................................................................................................................ 2.14. Детерминанты расходов на душу населения на образование, 1994–1997 гг. ............... 2.15. Детерминанты расходов на душу населения на общественное здравоохранение и физкультуру, 1994–1997 гг. ................................................................................................

4 16 18 19 20 23 23 25 25 27 27 28 30 30 31 32

Содержание vii

2.16. Закрепление расходов в Бюджетном кодексе 1998 г. ...................................................... 3.1. Закрепленные законом доли участия в поступлениях от основных налогов, 1992–1998 гг. (в % от общей суммы) ................................................................................. 3.2. Закрепление налогов за уровнями власти в Налоговом кодексе 1998 г. ....................... 3.3. Собственные доходы и долевые поступления как процент от консолидированного показателя доходов властей регионального и местного уровней (за исключением трансфертов и субвенций), 1992–1997 гг. ......................................................................... 3.4. Распределение доходов среди уровней власти, 1992–1997 гг. (в %) .............................. 3.5. Консолидированные показатели собственных доходов властей регионального и местного уровней, 1997 г. ................................................................................................... 3.6. Сводная таблица: полномочия в отношении собственных доходов на региональном и местном уровнях, 1997 г. ................................................................................................. 3.7. Распределение доходов между уровней власти, 1992–1997 гг. (в % ВВП).................... 3.8. Структура доходов региональных и местных уровней власти в реальном выражении, 1992–1997 гг. ........................................................................................................................ 3.9. Показатели вертикальной бюджетной диспропорции для властей регионального и местного уровней, 1997 г. ................................................................................................... 3.10. Показатели вертикальной бюджетной диспропорции для властей регионального и местного уровней. Сопоставление стран........................................................................... 3.11. Показатели бюджетного неравенства между регионами: собранные доходы на душу населения (включая федеральную долю), 1993–1997 гг. (тыс. рублей) ......................... 3.12. Концентрация общих доходов (включая федеральную долю) в различных регионах, 1993–1997 гг. (процентная доля общих доходов, собранных в некоторых регионах).. 3.13. Концентрация доходов региональных властей в различных регионах, 1992–1997 гг. (процентная доля доходов региональных властей, собранных в некоторых регионах) .... 3.14. Анализ сбора региональных НПР, 1994–1997 гг. ............................................................. 4.1. Фонд финансовой поддержки регионов ............................................................................ 4.2. Формула распределения трансфертов ФФПР, 1999 г. ..................................................... 4.3. Источники получения средств для регионов, 1992–1997 гг. (средние размеры средств по источникам как процент от общих расходов)................. 4.4. Федеральные трансферты регионам, 1992–1997 гг. (в % ВВП) ...................................... 4.5. Состав трансфертов властям регионального и местного уровней в реальном выражении, 1992–1997 гг. .................................................................................................. 4.6. Анализ регрессии: трансферты ФФПР на душу населения, 1994–1997 гг. ................... 4.7. Анализ регрессии: прочие трансферты на душу населения (за исключением бюджетных ссуд), 1994–1997 гг. ......................................................... 4.8. Анализ регрессии: распределение региональных ресурсов (на душу населения), 1994 г. ......................................................................................................................................... 4.9. Анализ регрессии: распределение региональных ресурсов (на душу населения), 1995 г. ......................................................................................................................................... 4.10. Анализ регрессии: распределение региональных ресурсов (на душу населения), 1996 г. ............................................................................................................................................ 4.11. Анализ регрессии: распределение региональных ресурсов (на душу населения), 1997 г. ............................................................................................................................................

34 41 47

48 50 51 54 55 56 57 57 58 58 58 60 70 72 76 76 77 78 79 80 80 81 81

viii Содержание

4.12. Объяснение интенсивности сбора налогов для поступлений регионального уровня, 1994–1997 гг. ....................................................................................................................... 4.13. Объяснение интенсивности сбора налогов для всех поступлений (включая федеральную долю), 1994–1997 гг. .................................................................. 4.14. Исполненная доля ФФПР в каждом регионе, 1995–1997 гг. (в % от суммы, заложенной в бюджет).............................................................................. 5.1. Исполнение консолидированного бюджета, 1992–1997 гг. (в % ВВП).......................... 5.2. Относительные размеры долга регионального и местного уровней; сравнение некоторых стран ................................................................................................ 5.3. Анализ регрессии: прочие источники финансирования на душу населения, 1994–1997 гг. ....................................................................................................................... 7.1. Предусмотренные законами доли участия в доходах от основных налогов, 1999–2001 гг. (в %) ............................................................................................................. 7.2. Федеральная доля и доля регионального и местного уровней в консолидированных налоговых доходах, 1998–2001 гг. (в %) ........................................................................... 7.3. Предложение по бюджету 2001 г.: федеральная и региональная доля консолидированных доходов (млрд руб.)..........................................................................

82 83 85 94 94 96 97 116 117

Предисловие В Советском Союзе в 1970-е — 1980-е годы происходил процесс децентрализации — переход к частным предприятиям и развитие рынков. Несмотря на то, что в советские времена какие-то частные инициативы, например совместительство или малые сельскохозяйственные предприятия, всегда существовали — в основном в неформальном секторе экономики, — с середины 1980-х годов отмечалось их значительное развитие в рамках политики приватизации, которая начала осуществляться центральным правительством. Это была эра Михаила Горбачева, так называемая «перестройка». С увеличением в рамках советской системы движения за политическую самостоятельность и передачу полномочий, связанных с решением бюджетных вопросов, на местный уровень, политический и общественный ландшафт также претерпел значительные изменения. Затем, в ноябре 1991 г., Советское государство распалось. В результате практически сразу возникли вопросы, связанные с управлением и с решением проблем межгосударственных (межправительственных) отношений — как между бывшими республиками, ставшими теперь новыми независимыми государствами, так и в рамках самих этих государств. С этой точки зрения проблемы децентрализации бюджета и распределения ролей в государственном секторе, которое проводилось из центра, не только приобрели столь же важное значение, как и экономическая децентрализация, но и превратились в ключевые вопросы для успешного осуществления целей реформирования национальных государств — макроэкономической стабилизации, снижения бедности, приватизации государственных предприятий и национального строительства. Действительно, вопрос определения правильного перечня мер межправительственного бюджетного урегулирования был одной из главных проблем, с которыми столкнулись Россия и государства бывшего Советского Союза. Как сказала Кристин Уоллич в своем вступительном слове к данному изданию книги «Россия: переход к новому федерализму», с доводами которой сами авторы, Джеймсон Бо и Хорхе Мартинес-Васкес, в значительной степени согласны: «тень истории витает... над любой дискуссией по вопросу бюджетного федерализма в России» (стр. xii). Данная книга анализирует не только эту историю, но также прослеживает ее вплоть до сегодняшнего времени и той ситуации, в которой оказалось нынешние руководители России под руководством Владимира Путина, и тесно связывает выбор страны с широким кругом проблем, встающих перед любой страной в процессе государственной реформы. Таким образом, в дискуссию о динамике развития возможностей для России — при решении вопроса, кто и какие общественные услуги предоставляет государство и как финансировать эти услуги, — авторы вводят темы изменений в бюджетной политике или межгосударственных или межрегиональных сдержек и противовесов для власти. Более того авторы связывают эти темы с вопросами, как добиться хорошего управления: должно ли оно быть разделенным или объединенным, асимметричным или единым, руководимым из центра или контролируемым местными органами? Эта книга, кроме того, открывает серию исследований, которые будут опубликованы в серии ИВБ «Учебные материалы», в выпусках по вопросам управления и децентрализации, по-

Предисловие

скольку они входят в широкий ряд проводимых ИВБ программ по государственным финансам и финансовому управлению. Спектр программ ИВБ охватывает три следующие темы. •

•

Глобализация как отражение прогрессивной интеграции мировой экономики и локализация, отвечающая потребностям в большей самостоятельности и влиянии на управление простых граждан страны, — эти два понятия произрастают от одних корней и усиливают друг друга. Оба они отражают влияние более совершенных информационных и коммуникационных технологий и оба направлены на создание новых институтов, в то же время укрепляя и старые — на международном, национальном и местном уровнях. Таким образом, глобализация ограничивает национальные правительства не только в управлении рынками, но и в способности руководить принятием ряда решений по бюджету, что легко осуществлялось ими ранее. Эта тенденция привела к тому, что правительства стали передавать свои бюджетные, политические и административные полномочия местным правительствам; однако часто темпы передачи власти правительствами не соответствуют росту потребностей в усилении полномочий граждан на местах или темпам децентрализации собственно экономики. Переход от управления и институтов, посредством которых политическая власть осуществляет свое руководство, к более динамичному процессу, с привлечением участия граждан, когда люди коллективно определяют уровень и состав налоговых и общественных наборов услуг, неотделим от вопроса проведения децентрализации государства. Децентрализация — это одновременно и дисциплина, пронизывающая все общественное устройство, и тема, которая простирается от вопроса о роли и устройстве государственного сектора до анализа того, какие уровни управления (правительства, правительств) должны руководить предоставлением общественных услуг, контролировать и оплачивать его. Приближенность местных правительств к бедным, близость и понимание разнообразной институциональной среды, в которой бедные существуют в различных регионах и общинах, предоставляют значительные преимущества децентрализованным правительственным подразделениям для планирования и осуществления политики, направленной на борьбу с бедностью.

Для успешного осуществления поставленных задач ключевым фактором являются инвестиции в человеческий капитал посредством эффективного развития и распространения знаний. Центральным звеном программ Института Всемирного банка является определение того, как помочь людям, чтобы они в результате смогли помогать самим себе, за счет предоставления ресурсов, необходимых для обмена знаниями, наращивания потенциала и формирования партнерства. Мы с удовлетворением открываем эту бюджетную серию таким своевременным и важным вкладом. Винод Томас, Вице-президент Института Всемирного банка

Вступительное слово Куда идет Россия? Этот вопрос стал ключевым с тех самых пор, когда распался СССР в декабре 1991 г. Как отличающаяся большим разнообразием страна, включающая 11 временных поясов, 88 регионов и много национальностей, Россия продолжает нести бремя наследия социалистической системы. Политические и экономические вызовы, вставшие перед Россией в процессе перехода к более демократическому обществу и рыночно ориентированной экономике, имеют много аспектов. Книга обращается к одному из наиболее важных из этих аспектов: децентрализации советского государства, коим является Россия, и значению федерализма для роста российской экономики, для обеспечения равенства и благополучия ее разнообразных народов и национальной интеграции. Эта книга — третья из серии книг ИВБ по бюджетной децентрализации в России и других странах с переходной экономикой. В первой книге — «Россия и вызовы бюджетного федерализма» (Russia and Challenge of Fiscal Federalism, Wallich, 1994) — исследовались первые шаги децентрализации в России, и был сделан вывод, что страна осуществляет сложный переход от командной экономики к рыночной, и проект хорошо работающей межправительственной бюджетной системы является ключом к достижению широких политических целей — макроэкономической стабильности, равного предоставления социальных услуг, функционирования системы социальной защиты и особенно политической интеграции. Книга очерчивает природу проблем и возможных конфликтов, связанных с разделением полномочий между центром и регионами, и те способы, посредством которых умело построенная система межправительственных отношений, сможет снизить их количество. Вторая книга, с более широким охватом стран Центральной Европы и Содружества независимых государств (СНГ), называется «Децентрализация социалистического государства» (The Decentralization of the Socialist State, Bird, Ebel, and Wallich, 1995) и представляет систематизированный обзор и анализ межправительственных бюджетных проблем в семи странах с переходной экономикой. Ключевыми темами книги были: «местное финансирование — проблема неместная» и «осуществление реформирования субнациональных финансов, которое происходит практически в каждой стране с переходной экономикой, значительно отличается от этого процесса в странах с рыночной экономикой, очень похожих друг на друга, и важно это осознавать». Книга дает представление о процессе зарождения финансовой централизации в таких странах, как Венгрия и Польша (которые уже далеко продвинулись по пути реформ местного управления и могут уже сейчас приступать ко второму поколению реформ), и вместе с тем в странах, только начинающих процесс реформ, таких как Албания, Румыния и Украина. Настоящая книга является продолжением более ранних исследований, в ней эти темы обсуждаются в более широком страновом и сравнительном контексте, на основе намного более полных эмпирических данных, чем в предыдущих работах. Эта книга содержит множество данных, полученных на местах — на уровне областей и районов, и предлагает более четкий политический план по сравнению с теми, что использовались в прежние времена. xi

xii Вступительное слово

Ранние издания, посвященные переходу от командной системы к рыночной экономике, сосредоточивались обычно на крупных вопросах, таких как быстрая реформа цен, приватизация предприятий, политика макроэкономической стабилизации. Позже внимание сконцентрировалось на втором поколении реформ, затрагивающих такие проблемы, как реформирование правительства, гражданской службы, юридической и судебной систем; вопросы, связанные с банкротством; определение роли государственного сектора. Тема бюджетной децентрализации, происходящей в России и других странах бывшего Советского Союза и советской системы и в странах с переходной экономикой из Восточной и Центральной Европы, получила сравнительно мало внимания. Однако, то, как были решены проблемы межправительственных финансов (т.е. проблемы разделения финансов между правительствами разных уровней — Прим. ред.), влияет на процесс перехода, макроэкономическую стабилизацию, поддержание системы социальной защиты, что является ключевым фактором в обеспечении поддержки реформ. Таким образом, данная тема и эти книги заполняют большой пробел в литературе, посвященной переходному периоду. Бюджетная децентрализация происходит в начале переходного периода, ее предпосылками являются повышение экономической эффективности и политическая необходимость в большей независимости от центральных структур власти. Характеристикой ранних реформ по децентрализации был объем полномочий в расходовании средств, переданных субнациональным и региональным правительствам. Во многих странах макроэкономические ограничения для центральных правительств привели к тому, что бремя расходов, включая расходы на социальное обеспечение, образование, здравоохранение, легло на субнациональные правительства. Однако при этом, редко когда регионы обладали правами налогообложения, а системы трансфертов обычно оставались лимитированными, требовали специальных договоренностей и иногда взаимного выравнивания. В силу макроэкономических причин центральные правительства стран данного региона обычно сохраняют основные национальные налоговые поступления для своих бюджетов. В целом отсутствие права распоряжаться бюджетом, ответственности за бюджет и подотчетности, наряду с общим отсутствием самостоятельности в распоряжении бюджетными доходами и возможности устанавливать местные ставки налогов, ограничивает субнациональные бюджеты и негативно влияет на оказание общественных услуг на субнациональном уровне и на их эффективное и равное распределение. В ранних исследованиях предполагалось, что для анализа вопросов децентрализации в странах с переходной экономикой требуется широкая аналитическая программа. Такая программа необходима для следующего. Во-первых, необходимо принять во внимание, что субнациональные правительства сохраняют значительную долю собственности на предприятия, и этот фактор необходимо учитывать в программе при оценке стимулов для приватизации. Во-вторых, анализ следует сосредоточить на роли субнациональных структур в макроэкономической стабилизации. Хотя субнациональные расходы и дефицит бюджета сами по себе не способны создавать макроэкономические проблемы (субнациональные правительства не могут печатать деньги), мягкие бюджетные ограничения, вводимые многими правительственными учреждениями, означают, что субнациональный бюджетный дефицит в странах с переходной экономикой может быть (и часто бывает) ликвидирован путем денежной эмиссии. В-третьих, в соответствии с тем объемом полномочий, связанных с системой социальной защиты, который передается на субнациональный уровень (или реализуется с целью стабилизации), программа должна обратить пристальное внимание на проблемы распределения, особенно в странах, где доходная база широко не распределяется. Тень истории витает над этой книгой и над любой дискуссией по проблемам бюджетного федерализма в России. В СССР в начале 1990-х годов бюджетные отношения между централь-

Вступительное слово xiii

ным правительством и пятнадцатью республиками были очень строгими, а Советский союз был единой страной. Но к концу 1991 г. власть и деятельность центрального правительства СССР значительно сократились. Важным катализатором распада были решения республик Союза, под руководством России и Украины, остановить передачу собираемых доходов и трансфертов в союзный бюджет. Это было кульминацией в процессах гибели союзного бюджета и фактического распада центральных органов. Кроме того, когда стало невозможным противостоять давлению в отношении получения политической самостоятельности, в ноябре 1991 г. Россия провозгласила о своей независимости. Для России — Российской Федерации и ее 88 областей вопрос бюджетного федерализма столь же важен, как и для СССР. С самого начала были очевидны вставшие перед Россией проблемы децентрализации: потенциально огромные доходы от налоговых поступлений при продаже природных ресурсов могли оказаться предметом раздора в отношении того, кто и какую долю получает, и могли резко меняться, если цены подскакивали до мирового уровня. Очевидно также то, что этнические и региональные различия и требования бюджетного суверенитета сепаратистски настроенными регионами России возросли, и то, что, как и в бывшем Союзе, межправительственная система могла сыграть важную роль в увеличении (снижении) политических напряженностей. Таким образом, учитывая значительные центробежные силы, с которыми сталкивается сейчас Россия, вклад бюджетного федерализма в национальное строительство нельзя игнорировать. Ясно также и то, что перед страной стоит огромная проблема — обеспечить равноправие российского населения, которое распределено на территории 17 075 кв. км, почти в два раза превышающей территории Китая и США и в пять раз — территорию Индии. Контрасты между регионами огромны. Пять из 88 регионов России дают 40% всех доходов и 52% всех федеральных сборов и доходов, связанных с ресурсами. Один автономный округ в Сибири — ХантыМансийский, — по размерам равный Франции, имеет население, численность которого составляет 1/50 численности населения России, добывает 80% нефти, т.е. столько же или более, чем в Техасе или Кувейте. Однако в столице региона всего одна мощеная улица, по которой ходят пешеходы и домашний скот, стены домов сделаны из бруса, а окна — из картона, и это в регионе, где температура опускается до 40 градусов С и ниже. Во многих домах никогда не было водопровода. Экологический ущерб от эксплуатации нефтяных и газовых скважин придает этому, одному из самых богатых ресурсами городу, весьма непривлекательное отличие — быть в числе 10 зон, определенных Программой ООН по окружающей среде как «переживающие экологическую катастрофу», когда число врожденных дефектов и других нарушений здоровья превышает все возможные допустимые уровни. Российская система бюджетного федерализма и трансфертов внесла свой отрицательный вклад в неспособность таких регионов поднять стандарты предоставления общественных услуг до уровня, среднего по России. Эта книга анализирует формирующийся процесс бюджетного федерализма и влияние недавно принятого законодательства на межправительственные отношения в России. Она оценивает силу и слабость новых структур и намечает возможные направления дальнейшего реформирования. Книга, исследующая политическую динамику децентрализации, ответственность за расходы, нормативы по доходам, управление налогами, трансферты и заимствования, представляет интегрированный взгляд на бюджетный федерализм в России. Анализ сосредоточен на периоде 1992–1998 гг., и многие из аналитических, и эмпирических работ содержат данные на начало 1992 г. Книга начинается с анализа динамики децентрализации в России, включая исторический обзор и оценку политики до начала процесса децентрали-

xiv Вступительное слово

зации. Центробежные силы в России велики и оказывают значительное влияние на бюджет. Учитывая растущие несоответствия (диспаритет) в развитии региональной экономической базы, федеральное правительство уязвимо перед политическим давлением, исходящим от благополучных регионов, которые выступают против перераспределения доходов и субсидирования беднейших регионов. Некоторые регионы, такие как Дагестан и Татарстан, даже отказались от этой системы и пошли на заключение двусторонних соглашений, фактически создавая систему асимметричного федерализма, при которой более благополучные регионы вводят свое собственное понятие федерализма, в то время как существующая официальная система применяется по отношению к их более слабым собратьям. Растущие экономические и бюджетные несоответствия привели к резко выраженной дивергенции интересов среди регионов и отсутствию консенсуса в национальной политике. Это особенно верно для регионов, разрабатывающих природные ресурсы, и для сравнительно небольшого числа регионов, промышленность которых интегрирована в систему международной торговли. Федеральное правительство должно или заниматься более справедливым перераспределением ресурсов между регионами, или стремиться к достижению более быстрого, но географически неравномерного экономического роста. Авторы поднимают вопрос о том, будут ли специально выделены такие находящиеся на более низких ступенях развития регионы, что тем самым обеспечивает основу для дальнейшего разделения. Они справедливо утверждают, что эти тенденции должны сдерживаться в интересах национальной интеграции, сбалансированного роста и макроэкономической стабилизации. Авторы приводят сильные доказательства в пользу более эффективных нормативов ответственности в расходовании средств. Они рассматривают растущие несоответствия в расходах по регионам: в 1992 г. более богатые регионы России тратили в 12 раз больше средств на душу населения, чем беднейшие; а к 1997 г. этот разрыв достиг 22 раз. Авторы утверждают, что эти растущие различия не идут на пользу национальной интеграции. Система трансфертов, которой не было в начале децентрализации, была введена в 1993 г., но она уже оказала огромное воздействие на степень равенства регионов. В то время как эта система предназначена для мягкого выравнивания (трансферты связаны обратно пропорциональной зависимостью с региональными ВВП на душу населения), ее возможностей недостаточно для компенсации других, более мощных тенденций повышения концентрации экономического благополучия в тех регионах, которые выигрывают от реформ, интеграции в международную торговлю или запасов природных ресурсов. Кризисное состояние бюджетов во многих регионах привело их к необходимости заимствований, таким образом, субнациональный долг значительно возрос. Авторы не связывают это явление непосредственно с кризисом рубля 1997 г., но отмечают, что попытки федерального правительства переложить свой дефицит на субнациональные бюджеты путем передачи ответственности и мандата по расходам были только отчасти успешными и в конце концов обернулись тем, что правительство вынуждено было брать кредиты, чтобы частично профинансировать субнациональный дефицит. И в зависимости от того, в какой степени для ликвидации этого дефицита потребовалось прибегать к денежной эмиссии, это могло оказать косвенное влияние на кризис. Авторы делают вывод, что несмотря на то, что все необходимые реформы по бюджетной децентрализации были взаимосвязанными, здесь необходимо применить разделенные, но систематические подходы. Эта ситуация отражает трудности в достижении национального консенсуса: в отношении основных целей децентрализации, в определении степени и природы федерализма в России, по вопросам желаемой степени выравнивания и эффективности использования

Вступительное слово

бюджетных ресурсов, создания стимулов для мобилизации доходов и даже поддержания финансовой дисциплины и ответственности на уровне субнациональных правительств. Поскольку процесс определения всеобъемлющей стратегии бюджетного федерализма в России будет трудным и медленным, авторы рекомендуют такие институциональные механизмы, как Национальная консультативная комиссия, — для обеспечения консенсуса и формирования долговременной концепции системы. Хотя книга концентрируется на проблемах России, похожие тенденции и проблемы отмечены и для других бывших республик Советского Союза и таких же стран в других регионах. Техническая поддержка Коминтерна, предоставленная СССР в 1950-е годы, способствовала переносу тех или иных вариантов советской системы межправительственных финансовых отношений в целый ряд других стран, включая бывшую Югославию, Китай, Народно-Демократическую Республику Корею и Вьетнам. В связи с этим, данная книга будет интересна не только в государствах бывшего СССР, но и в других странах, которые переняли советскую систему межправительственных финансовых отношений, а сейчас, возможно, также нуждаются в новых формах и подходах к децентрализации. Хотя авторы являются академическими учеными, и излагаемый материал адресован скорее исследователям, данная книга представляет проблему межправительственных финансовых отношений в России и для широкой аудитории. Предназначена она для экономистов, специалистов по государственным финансам, академических исследователей, лиц, определяющим политику, и их советников; эта книга также представляет большой интерес для всех, кто занимается проблемами переходного периода. Интересна она будет и тем, кто специализируется в области систем социальной защиты, макроэкономической стабилизации, приватизации и роли государства и законодательства в ускорении перехода к рыночной экономике. Таким образом, данная книга важна для всех тех, кто вступает в лабиринт российских проблем. Вместе с другими книгами она предупреждает политиков о ключевой роли бюджетного федерализма в ускорении успешного перехода к рыночной экономике. В России важные изменения в субнациональных бюджетных отношениях будут еще какое-то время продолжаться. Все, кто заинтересован в успешном переходе, не должны пренебрегать связанным с ними риском. Бюджетный федерализм в России — это нетривиальное дело, которое может быть отложено «на потом», после принятия «крупных» решений по таким вопросам, как приватизация и стабилизационная политика. Как раз напротив, то, как страна решает проблему бюджетного федерализма, будет ключевым фактором для проведения широких реформ. Кристин И. Уоллич, Всемирный банк и Азиатский банк развития, октябрь 2000 г.

Выражение признательности Мы хотели бы выразить благодарность Рою Балу, Майклу Беллу, Ричарду Бэрду, Льву Фрейнкману, Альберту Игудину, Галине Курляндской, Джону Майкселлу, Елене Николаенко и Салли Уоллес за ценные комментарии и многие полезные предложения. Мы благодарим Льва Фрейнкмана, Александра Морозова и Степана Титова, которые поделились с нами различными видами данных. Это исследование осуществлено при финансовой поддержке Агентства международного развития США в рамках Проекта по российской бюджетной реформе, осуществляемого Университетом штата Джорджия и Институтом Всемирного банка. Мнения, выраженные в данном исследовании, принадлежат только самим авторам и не могут быть отнесены на счет ИВБ и Всемирного банка.

1 Динамика децентрализации в Российской Федерации Отношения между органами власти различных уровней составляют на сегодня, пожалуй, наиболее спорный вопрос в Российской Федерации. Сложные, запутанные проблемы, влияющие на состояние федеральной бюджетно-налоговой системы, включают в себя недавний распад Советского Союза, войну в Чечне, этнические, языковые, религиозные и исторические различия, существующие на огромной территории Российской Федерации, значительная неравномерность в наделенности полезными ископаемыми, растущие экономические и бюджетные различия между регионами и местными правительствами, а также распространенное убеждение в том, что некоторые регионы смогут улучшить свое положение, выйдя из состава Федерации. Сохранение Российской Федерации зависит от наличия работоспособной и приемлемой системы межбюджетных отношений. Во время провозглашения независимости в 1991 г. общепринятым считалось, что единственной политической системой, которая соответствовала бы размерам и разнообразию России, будет федеративное устройство государства (Polishchuk, 1996). С момента образования Российской Федерации в ней постоянно присутствуют требования децентрализации. Это стремление обрести большую автономию на региональном и местном уровне диктовалось как позитивными, так и негативными мотивами: с одной стороны, наблюдалось желание обеспечить более эффективную и справедливую работу государства, с другой — отмечалось отсутствие общенациональной солидарности, из-за чего действия ряда регионов противоречили общегосударственным интересам. В условиях политической нестабильности и переходной экономики основное влияние на развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации оказывали негативные мотивы. Установленная в законодательном порядке система бюджетных отношений между различными уровнями власти сильно отличается от реального положения дел. В годы, прошедшие после распада Советского Союза, на бумаге появились прозрачные и симметричные компоненты таких отношений. Прежде дифференцированные доли поступлений от долевых налогов были стандартизированы; на смену системе договорных трансфертов пришел механизм выравнивания, в основе которого лежала определенная формула. Статьи 71 и 72 Конституции 1993 г. Российской Федерации распределяют ответственность за расходы между федеральным правительством и «субъектами Федерации». Однако на деле межбюджетные отношения страдают от общей неразберихи, неудовлетворенности, а иногда — и открытого политического конфликта между федеральным правительством и регионами, а в ряде случаев — между региональными и местными органами власти. Начиная с провозглашения независимости от Советского Союза, центральное правительство боролось за власть с региональными структурами. Нечеткость положений, определяющих ответственность за расходы и закрепленных в Конституции 1993 г., а также наличие многочисленных двусторонних соглашений между федеральным правительством и отдельными регионами привели к снижению заложенной изначально прозрачности и симметрии межбюджетных отношений в Российской Федерации. 1

Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Движущие силы децентрализации в Российской Федерации В соответствии с положениями Конституции 1993 г., в состав Российской Федерации входят 89 субнациональных регионов, или «субъектов Федерации», в том числе 49 областей, 21 республика, 6 краев и 2 города (Москва и Санкт-Петербург). Кроме того, в Российской Федерации имеется 11 округов, которые являются подразделениями в составе более крупных областей, но имеют собственные бюджеты. За исключением Чечни, которая не является членом Федерации, национальное правительство поддерживает регулярные бюджетные отношения с 88 регионами. Главный экономический аргумент в пользу децентрализации в России (сходным с теми, что приводятся в других странах с переходной экономикой) заключается в крахе социалистической модели экономики и централизованного государственного контроля, который она представляла. Бюджетная децентрализация в России поддерживается убежденностью в том, что децентрализация является действенным способом повышения эффективности правительства и укрепления демократических институтов. До недавнего времени политики практически не обращали внимания на риски, связанные с этим процессом, в частности более неравное распределение ресурсов и возможную угрозу макроэкономической стабильности.

Борьба за бюджетные полномочия Децентрализация в Российской Федерации шла «сверху вниз»: федеральное правительство делегировало регионам ряд полномочий по расходам. Кроме того, центральное правительство ввело для органов власти регионального и местного уровней жесткие положения относительно расходов, одновременно предоставив им ограниченные возможности по сбору доходов (Igudin, 1988). В качестве средства децентрализации делегирование обеспечивало непрерывный централизованный контроль за расходами и помощь из федерального бюджета. Однако Конституция 1993 г. предоставила региональным властям конституционное право управлять собственными делами, формулировать и исполнять собственные бюджеты практически без вмешательства со стороны федеральных властей. Считалось, что такая передача ответственности (или подход «снизу вверх») придала Российской Федерации черты федеративного государства. Это смешение моделей децентрализации явно выражено в Конституции 1993 г., где исходная точка бюджетной власти намеренно обозначена нечетко (Teague, 1996). В реальности эти полномочия делятся между центром и регионами, но решения относительно их распределения пока не принято. «Механизм безопасности», предусмотренный в Конституции 1993 г., позволял федеральному правительству заключать двусторонние договоры с региональными властями. Когда в 1994 г. были заключены первые такие договоры, стало понятно, что регионы смогут обходить положения Конституции 1993 г. (OECD, 1997a; Teague, 1996). Неуважение к федеральным законам проявлялось в принятии конституций и законодательных актов региональными законодательными собраниями. McLure, Wallich, and Litvack (1996) отмечали, что российское государство является федерацией только по своему названию. Авторы обращали внимание на незначительные правовые полномочия регионов и практическое отсутствие у них независимости в вопросах доходов. В то же время многие регионы объявили о том, что им принадлежат такие полномочия, которые по сути существуют в конфедеративном государстве: они отказывались переводить налоговые поступления в центральный бюджет или брали на себя полномочия федерального правительства в регионе. Бюджетные отношения, для кото-

Динамика децентрализации в Российской Федерации

рых были характерны конфронтация, а иногда хаотичная борьба за власть, получили в Российской Федерации название «бюджетного феодализма» (Lavrov, 1998). Кроме того, благоприятные условия, предоставленные Российской Федерацией национальным республикам, таким как Татарстан и Башкортостан, привели к зависти и спровоцировали со стороны многих других регионов попытки подражания1. Лояльность федерального центра к национальным регионам спровоцировала асимметричное развитие федерализма, когда одни регионы оставляли за собой больше ресурсов, чем другие.

Политические факторы Реформирование системы межбюджетных отношений в Российской Федерации включает в себя массу экономических и технических вопросов, однако децентрализация остается прежде всего политическим процессом. Политическая природа бюджетной децентрализации в Российской Федерации, безусловно, связана с огромными размерами территории страны, глубокими различиями в уровне промышленного развития и наличия ресурсов, а также национальным и языковым разнообразием. Эти факторы провоцируют центробежные стремления, противостоять которым можно лишь при наличии интегрированной экономики, позволяющей регионам быть более благополучными в том случае, если бы они оставались частью Российской Федерации, нежели чем при существовании в качестве независимых государств. По состоянию на 1999 г. переход к рынку не обеспечил экономического роста и процветания для всех регионов или хотя бы для большинства из них. Российская Федерация была создана в 1991 г., когда Россия и другие бывшие республики СССР отказались перечислять налоги в союзный бюджет, заявили, что их законы предшествуют союзным, и в конечном итоге объявили о своей независимости. Вследствие данного дезинтеграционного процесса начальная политическая позиция России оказалась слабой; возник прецедент, на основании которого российские регионы стали требовать все большей автономии (Teague, 1996). В период 1992–1993 гг., когда президент Борис Ельцин и парламент сами были вовлечены в борьбу за власть, регионы (особенно национальные республики) стали все более агрессивно «захватывать» полномочия. В качестве временного решения проблемы в марте 1992 г. был подписан Федеративный договор, призванный отрегулировать отношения между федеральными и региональными властями, однако Татарстан и Башкортостан отказались подписать этот документ. Федеративный договор не снял вопросы относительно разделения власти между федеральными и региональными; ответов на них не было и в последовавшей за ним Конституции 1993 г. Краткая хронология основных событий в переходный период в России представлена в табл. 1.1. Позиции относительно вопросов и стратегий федеративного устройства все больше расходились между «богатыми» и «бедными» регионами. Регионы-доноры отдавали в виде налогов больше, чем получали в виде долей от налоговых поступлений и трансфертов, в то время как дотационные регионы получали из Москвы чистый приток средств. Состав группы регионовдоноров был несколько неоднородным, с точки зрения политики трансфертов и деления налоговых поступлений, и включал в себя Москву, Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Самарскую, Свердловскую, Волгоградскую, Тюменскую области, Ханты-Мансийский округ, Красноярский край и Республику Саха (Якутия).

————— 1

Заявить о том, что большинство их населения составляют представители основной национальности, из 21 национальной республики могут лишь шесть.

Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Таблица 1.1. Хронология важнейших событий в России в переходный период Дата

Событие

Июнь, 1991 Октябрь, 1991

Борис Ельцин становится первым общенародно избранным президентом России Вводится в действие закон «Об основных принципах бюджетной системы и бюджетного процесса» Декабрь, 1991 Россия, Украина и Беларусь объявляют о роспуске СССР и создают Содружество независимых государств Декабрь, 1991 Введен в действие закон «Об основных принципах налоговой системы в Российской Федерации» Март, 1993 Съезд народных депутатов голосует за наделение себя полномочиями отстранять президента от власти за неконституционные действия и приостанавливать действие президентских указов Апрель, 1993 Введен в действие закон «Об основах бюджетных прав и прав формирования и использования внебюджетных фондов» Декабрь, 1993 В ходе референдума принята новая Конституция; проведены выборы в парламент; усиливается поддержка представителям национальных образований Август, 1995 Введен в действие закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации Декабрь, 1995 Проведены выборы в парламент; значительный успех КПРФ Июль, 1996 Проведены президентские выборы; Ельцин побеждает кандидата от коммунистов Зюганова Сентябрь, 1997 Введен в действие Закон о финансовых основах деятельности органов местного самоуправления Апрель, 1998 Ельцин отправляет в отставку Черномырдина и назначает премьер-министром Кириенко Июль, 1998 Правительство достигает договоренности с МВФ о предоставлении крупного антикризисного пакета займов. Государственная Дума одобряет Бюджетный кодекс, но не принимает остальные компоненты антикризисной программы Август, 1998 Правительство объявляет о девальвации рубля и приостанавливает выплаты по государственным облигациям Сентябрь, 1998 – Кириенко отправлен в отставку; последовательно назначаются и отправляются в август, 1999 отставку несколько премьер-министров Декабрь, 1999 Ельцин уходит; премьер-министр Путин становится исполняющим обязанности президента Источник. Авторы.

За формальное объединение этих регионов выступал мэр Москвы Юрий Лужков. Несмотря на то, что для «торга» с федеральным центром регионы создавали широкие объединения по географическому признаку (например, Северо-Западное, Поволжское, Центрально-Черноземное, Уральское и Сибирское региональные объединения), основным фактором политического процесса все чаще становится разрыв между регионами-донорами и дотационными регионами. По мере развития демократических институтов на региональном и местном уровнях все большую роль в процессе децентрализации стала играть передача полномочий. Значительные изменения в балансе власти между федеральным правительством и регионами произошли после принятия Конституции 1993 г. и последующего закона, который требовал, чтобы во всех субъектах Российской Федерации к окончанию 1996 г. все главы исполнительной власти были назначены по результатам общенародного голосования. К установленному сроку эту задачу выполнили все субъекты, кроме пяти; к 1997 г. данная система распространилась на все субъекты

Динамика децентрализации в Российской Федерации

Федерации без исключения. До выборов многие регионы послушно выполняли распоряжения; однако после губернаторских выборов федеральным властям пришлось с каждым регионом вступать в индивидуальные переговоры. Негативные тенденции набирали силу частично и вследствие того, что федеральные власти не обеспечили региональные правительства достаточными средствами для оказания базовых услуг, а региональный электорат был уверен в том, что в Москве процветали злоупотребления, мошенничество и кумовство. Сепаратистские требования и открытое противодействие федеральным властям после 1993 г. получили значительное подкрепление в условиях вакуума власти, который образовался во время финансового кризиса 1998 г., когда было отправлено в отставку правительство Кириенко. На этот раз (как и раньше в переходный период) несколько регионов заявили о том, что они прекращают перечислять средства в центральный бюджет. В ряде других регионов ввели меры контроля за ценами и запретили вывоз продовольствия. В Калининграде даже намеревались ввести режим чрезвычайного положения.

Асимметричный федерализм Реагируя на сопротивление регионов и центробежные силы, федеральные власти систематически предоставляли «политически сложным» регионам больше преимуществ и льгот, чем «лояльным»; из-за этого система федерализма оказалась асимметричной (Wallich, 1994). Многие исследователи отмечали закономерность, которая в явном виде стала проявляться в 1992 г.: преимущественный подход в отношении 21 национальной республики, выражавшийся в более значительной государственной поддержке, разрешении оставлять за собой большую часть налоговых доходов, а также в выпуске специальных указов, предоставляющих экономические льготы (Lavrov, Treisman, 1996, 1998b). Асимметричный федерализм, принимающий форму конкретных политических и экономических положений, нередко воспринимается как гибкая политика, учитывающая особенности регионов, и успешно применяется в Канаде и Испании (McLure, Wallich, and Litvack, 1996). Он также провозглашался удачным инструментом для решения проблемы, связанной со все большим противоречием интересов и расхождением между богатыми регионами, обладающими более крепкой экономической базой и более сильными стимулами для сопротивления межрегиональному перераспределению, и более бедными регионами, которые все сильнее зависят от федеральных трансфертов (Freinkman, Titov, and Treisman, 1998). Неопределенность Статей 71 и 72 Конституции 1993 г. в отношении разделения полномочий между федеральным правительством и субъектами Федерации, а также положения, позволяющие федеральным властям заключать двусторонние соглашения с отдельными регионами, указывают на законность асимметричного федерализма. Двусторонние соглашения служат договорной основой, на которой подробно выстраиваются договоренности о функциональных обязанностях центра и региона, в том числе в сфере бюджетных отношений, закрепления доходов и ответственности за расходы, государственного имущества, отраслевого регулирования, а также о правах собственности и использования природных ресурсов, положения о защите окружающей среды и региональной миграции. До 1995 г. такие соглашения использовались для прояснения межбюджетных отношений, существовавших между Российской Федерацией и национальными республиками. Хотя такие двусторонние соглашения носят законный характер, они были довольно негативно восприняты в регионах с однородным национальным составом. Начиная с 1995 г., договорные положения стали распространяться и на другие типы регионов, такие как области, края,

Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

округа, а также города. Соответственно, федеральным властям пришлось одновременно вести целый ряд переговоров, в ходе которых уступки одному региону вступали в конфликт с теми, что предоставлялись другим регионам. Результаты оказались асимметричными, так как не все участники обладали равной убедительностью и весом в ходе переговоров (Solnick, 1995), причем наиболее строптивые регионы Москва скорее поощряла, чем наказывала. В итоге все регионы были заинтересованы в том, чтобы не слишком строго следовать федеральным законам и требовать особого к себе отношения. Практика асимметричного федерализма привела к ослаблению государства и ухудшению экономической ситуации во всех регионах (Treisman, 1996). Почему федеральные власти остановили свой выбор на механизме, который вызывает раздор и недовольство со стороны регионов, что в конечном итоге грозит распадом Российской Федерации? Согласно Solnick (1995), федеральное правительство могло пойти на заключение отдельных двусторонних соглашений, рассматривая этот шаг в качестве более оптимального решения потому, что было не способно ввести единые правила и требовать их соблюдения. Иначе говоря, необходимость для федерального правительства «покупать» согласие регионов могла быть вызвана политической реальностью. До введения в действие системы двусторонних соглашений некоторые региональные правительства постоянно сопротивлялись федеральной фискальной дисциплине. Можно считать, что двусторонние соглашения ослабили скоординированные действия и требования национальных республик и предотвратили выход Татарстана из состава России. В итоге асимметричный федерализм, с одной стороны, подпитывал центробежные силы в России, а с другой — помогал с ними бороться. Двусторонние соглашения — лишь одна из нескольких причин низкой фискальной заинтересованности и собираемости доходов на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований. Начиная с 1993 г. в Российской Федерации отсутствует стройное представление о децентрализации. Наличие разных точек зрения у регионов делает невозможным достижение консенсуса. В Российской Федерации сохранятся трудности при реализации общей стратегии реформ и поиске верного сочетания основных целей децентрализации: справедливости в распределении ресурсов между регионами, стимулировании экономического роста и сохранении макроэкономической стабильности и бюджетной и кредитно-денежной дисциплины.

Обзор межбюджетных отношений в 1992–1998 гг. Децентрализация государственных функций является неотъемлемой частью процесса перехода Российской Федерации к рынку; в ней можно выделить три этапа: а) ранние годы перехода (1992–1993), б) процесс реформ, начавшийся в 1994 г., и в) недавние реформы (1997–1998). После данного обзора будет рассмотрена роль политических обстоятельств, которые имели очень большое значение при оформлении каждого этапа политики децентрализации.

Ранние годы перехода, 1992–1993 гг. Наиболее яркой характеристикой раннего этапа децентрализации было продолжение подходов и методик, унаследованных от бывшего Советского Союза, когда для финансирования всех бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований использовались индивидуальные доли участия в налоговых поступлениях и договорные трансферты. Однако в процессе перехода ответственность за расходы во многих областях (в том числе оказание государственной поддержки при обеспечении продуктами питания и медицинскими услугами, дотации предприятиям общественного транспорта и коммунальных услуг, что раньше было сферой ответственности федерального правительства) была переведена на уровень органов власти муниципальных обра-

Динамика децентрализации в Российской Федерации

зований. Это означало значительное расширение участия властей этого уровня в экономике. Кроме того, в Российской Федерации регионам были делегированы полномочия по осуществлению многих программ социального обеспечения и инвестиционных программ. Рост ответственности органов власти субъектов Федерации и муниципальных образований за расходы сопровождался увеличением их доли в общих государственных расходах и повышением важности межбюджетных трансфертов. Эти изменения происходили на фоне резкого сокращения участия государства в экономике; совокупные государственные расходы сократились с 52% валового внутреннего продукта (ВВП) в 1992 г. до 42% в 1994 г. (Freinkman, Titov, and Treisman, 1998). Региональные власти получали средства из трех различных источников: доходы от региональных и местных налогов, доли в поступлениях от основных налогов, от налога на доход предприятий (НДП), подоходного налога с физических лиц, налога на добавленную стоимость (НДС) и акцизов, а также трансферты. Регионы имели ограниченную бюджетную автономию, что было главным фактором, препятствовавшим полной децентрализации2. Региональные и местные органы власти не только не располагали сколько-нибудь значительными полномочиями по сбору доходов; они находились в двойном подчинении у федеральных властей и властей субъектов Федерации и муниципальных образований. На протяжении всего советского периода доли участия в поступлениях от основных налогов сохранялись на достаточно низком уровне и большинство регионов получали ежегодные субвенции из союзного бюджета. В начальный период перехода федеральное правительство сохранило свои традиционные полномочия по регулированию доли отчислений по крайней мере одного основного налога, тем самым фактически сократив объем средств, поступающих в области с широкой налоговой базой, и увеличив приток средств в регионы с более узкой базой. В 1992 и 1993 гг. доли участия в налоговых поступлениях были увеличены до такой степени, что общие субвенции из федерального бюджета требовались меньшему числу областей. Однако в одном лишь 1993 г. доля участия в поступлениях менялась трижды. Трансферты в 1992–1993 г. осуществлялись в форме договорных субвенций, которые использовались в том случае, когда доходов из двух других источников не хватало для покрытия оговоренных минимальных требуемых расходов бюджета. На местном уровне в районах (единицы административно-территориального деления, сходные с округами в США) и городах имелась сходная общая структура источников финансирования, а доли от доходов и субвенции из регионального бюджета они получали тем же образом, что и региональные власти — из центрального бюджета. Каждый орган местной власти имеет собственную долю в налоговых поступлениях применительно хотя бы к одному основному налогу, доходы от которого делятся между региональными и местными властями. Такой регулирующий принцип в разделе налоговых доходов позволил вышестоящим властям перераспределять средства в пользу образований, располагающих меньшими доходами. «Платой» за возможность «регулировать» доходы таким образом стало устранение бюджетной автономии нижестоящего уровня государственной власти и формирование отрицательных фискальных стимулов. В частности, региональные органы власти нередко возвращали (или «выцарапывали») себе излишки средств в местном бюджете за предыдущий год или нивелировали любое увеличение местных доходов (например, благодаря улучшению собираемости), просто сокращая местную долю в подлежащих разделу налоговых поступлениях.

————— 2

Полная децентрализация была предоставлена в 1991 г. законом «Об основных принципах бюджетной системы и бюджетного процесса» и в 1993 г. — законом «Об основах бюджетных прав».

Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

В период с 1991 по 1993 г. ряд законов, которые были приняты для регулирования бюджетных вопросов, также предвосхищали положения Конституции 1993 г.: закон «Об основных принципах бюджетной системы и бюджетного процесса» (октябрь 1991 г.), закон «Об основных принципах налоговой системы в Российской Федерации» (декабрь 1991 г.), закон «Об основах бюджетных прав и прав формирования и использования внебюджетных фондов» (апрель 1993 г.). Многие их положения (особенно те, что были предусмотрены 2аконом «Об основных принципах налоговой системы») не выполнялись (Igudin, 1998; Lavrov, 1998; Wallich, 1994). Хотя случаи несоблюдения национальных законов регионами имели место и в советское время, из-за продолжающегося сопротивления часть этих положений превратились в декларации. В итоге возник прецедент «избирательного соблюдения» федеральных законов регионами. Вскоре после распада СССР некоторые национальные республики (прежде всего Саха (Якутия), Татарстан и Башкортостан) прекратили перевод налогов в Москву и стали настаивать на введении «одноканальных отношений», согласно которым регионы оставляли бы у себя все доходы от налогов и совершали бы в федеральный бюджет единственный платеж, размер которого определялся бы в ходе переговоров. Либо из-за того, что шла напряженная борьба между законодательной и исполнительной властью, либо вследствие отсутствия действенных инструментов, позволявших обеспечить исполнение законов, единственной реакцией федерального правительства на эти требования стала передача регионам ответственности за осуществление всех федеральных программ. Итак, в период 1992–1993 гг. продолжала действовать советская система. Региональные и местные бюджеты фактически являлись продолжением инструментов национального уровня, а для системы межгосударственных отношений была характерна жесткая централизация финансов. Участие в налоговых поступлениях и межбюджетные трансферты, размер которых определялся в номинальном выражении исходя из норм расходов, устанавливаемых в ходе переговоров, по-прежнему использовались как инструменты учета для балансировки бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований. Из того небольшого числа изменений, которые были внесены в бюджетную систему на начальном периоде перехода, самым существенным стало значительное перемещение ответственности за расходы с федерального на уровень субъектов федерации и муниципальных образований. Такое перераспределение полномочий частично объяснялось необходимостью сбалансировать федеральный бюджет, а также попытками прекратить предоставление субсидий и услуг, на которые у государства больше не было средств.

Реформы 1994–1997 гг. В период 1994–1997 гг. региональные органы власти приобрели большую бюджетную независимость, и федеральное правительство прекратило практику бессистемной передачи ответственности за расходы органам власти субъектов Федерации и муниципальных образований, которая была характерна для более ранних этапов перехода. Однако обязанности разных уровней власти по-прежнему не были определены удовлетворительным образом, а федеральное правительство по-прежнему предоставляло полномочия органам власти субъектов Федерации и муниципальных образований, не подкрепляя их соответствующими финансовыми возможностями. При распределении доходов доли в отношении всех основных налогов, которые делились между федеральным правительством и региональными властями, были стандартизированы для всех регионов и оставались практически неизменными все десять лет. Для компенсации отмены регулируемых долей участия в поступлениях в 1994 г. был введен механизм выравнивания, в основе которого лежала определенная формула. Кроме того, региональные власти получили еще большую

Динамика децентрализации в Российской Федерации

независимость в области формирования поступлений, — положения федеральных законов разрешали им вводить новые местные/региональные налоги. Также регионам было разрешено сократить ставку налога на доход предприятий (НДП) в пределах с 22 до 0%. Реформы, осуществленные в 1994 г., не смогли обеспечить прозрачной, стабильной и рациональной системы бюджетных отношений между органами власти разных уровней. Единообразные положения об участии в налоговых поступлениях соблюдались регионами не всегда, а право вводить новые налоги, предоставленное региональным/местным властям, привело к появлению огромного числа мелких налогов, что вызвало существенные экономические искажения. Кроме того, не были решены фундаментальные проблемы с закреплением доходов. Например, базой для деления поступлений от НДС по-прежнему являлось место его уплаты, а не место производства добавленной стоимости.; поступления от НДП делились в зависимости от того, где располагалась головная контора предприятия-плательщика. Из-за ограниченности финансирования и серьезных проблем, присущих механизму выравнивания, способность новой системы трансфертов, основанной на расчетной формуле, выровнять расходы по регионам, была ограниченной. Новая формула была предназначена для устранения разрыва между уровнем собираемости и размерами нормативных расходов, а не для выравнивания фискальных возможностей и фактических потребностей в расходах. Недовольство регионов данной формулой заставило законодательную власть все чаще пускаться в политические переговоры относительно результатов, полученных при использовании формулы. Федеральное правительство так и не дополнило трансферты, предоставляемые по расчетной формуле, системой категориальных или условных дотаций, призванной отвечать отраслевым целям. Вместо этого федеральное правительство сохранило бессистемный и непрозрачный механизм взаимных расчетов. Такие не указанные в бюджете и формируемые главным образом на договорной основе фонды определяются на стадии исполнения бюджета. Кроме того, федеральное правительство по-прежнему предоставляло региональным властям ссуды, которые часто не возвращались. Положения Конституции 1993 г. и реформы 1994 г. укрепили позицию федерального правительства по отношению к регионам и обеспечили определенный порядок и стабильность в отношениях разных уровней власти. Двусторонние договоры, которые первоначально подписывались с национальными республиками (Татарстан, Республика Саха (Якутия) и Башкортостан), упорядоченным образом передавали часть полномочий регионам. Реформы, прошедшие в период 1992–1994 гг., позволили успешно решить проблему регионального сепаратизма, сохранив все регионы (за исключением Чечни) в составе Российской Федерации. На этом промежуточном этапе практически единственной областью реформ были бюджетные отношения между федеральными и региональными властями. Региональным властям было позволено строить отношения с местными властями по своему усмотрению. По большей части бюджетные отношения внутри регионов закрепляли советскую модель.

Реформы 1997 и 1998 гг. Начиная с конца 1997 г. и вплоть до девальвации рубля и финансового кризиса в августе 1998 г. правительство осуществляло масштабные реформы, основанные на проекте Налогового кодекса, Бюджетном кодексе, законе «О финансовых основах деятельности органов местного самоуправления», а также Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации. В Бюджетном кодексе, принятом в 1998 г., рассматривались вопросы расходов и бюджета, в проекте Налогового кодекса — вопросы закрепления доходов. Концепция реформы, разработанная межведомственной рабочей группой во главе с представителями Министерства финан-

10 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

сов, продемонстрировала готовность федерального правительства упорядочить бюджетноналоговые системы внутри самих регионов. В частности, региональные власти должны были согласовывать средние минимальные коэффициенты долевого участия в налоговых поступлениях для основных налогов с местными властями. Концепция реформы также требовала серьезных изменений в системе трансфертов, однако в этой области содержащаяся в ней программа, несмотря на ее амбициозность, была неполной и недостаточно скоординированной.

Роль политики в процессе децентрализации В Российской Федерации в процессе разработки и осуществления отношений между разными уровнями власти в бюджетной сфере политика присутствует постоянно. Однако наблюдатели существенно расходятся во мнении относительно того, какое влияние оказала политика на общие результаты деятельности системы. Согласно одной точке зрения, неспособность политической системы учесть чрезвычайно разнообразные экономические и политические интересы регионов провоцировала конфликт и способствовала росту экономической нестабильности в России в переходный период (Ordeshook, 1995; Polishchuk, 1996). По другому мнению, политическая система успешно предотвратила распад страны, прибегнув к практическим решениям, таким как предоставление особого бюджетного статуса территориальным образованиям, благодаря чему все регионы (за исключением Чечни) отказались от выхода из состава Российской Федерации (Freinkman, Titov, and Treisman, 1998; Treisman, 1996, 1998a, 1998b). Половина из 450 депутатов Государственной Думы была избрана по общенациональным партийным спискам. Соответственно, Государственная Дума не представляла в достаточной степени региональные интересы, которые впоследствии преследовались региональными администрациями почти исключительно через Совет Федерации. Согласно некоторым заявлениям, депутаты из менее экономически развитых регионов постоянно «скупались» представителями национальных сил, которые контролировали значительные ресурсы и собственность (Ordershook, 1995; Polishchuk, 1996). Влияние политического процесса на содержание межбюджетных отношений можно поделить на три четких периода: а) до принятия Конституции (1992–1993), б) после принятия Конституции (1993–1996) и в) рост озабоченности политиков в связи с увеличением «стоимости» двусторонних налоговых договоров (1997–1998). Совпадение по времени политических периодов и этапов в развитии межбюджетных отношений подчеркивает важность политики в деле формирования бюджетно-налоговых отношений между разными уровнями власти в России.

Период до принятия Конституции, 1992–1993 гг. До принятия Конституции 1993 г. для политических отношений между федеральным и региональными правительствами была характерна политическая «дерзость» со стороны регионов по отношению к федеральным властям. Ряд национальных республик развернули политические кампании (так называемый «парад суверенитетов»), направленные на получение особого статуса, и впоследствии подписали с федеральным правительством двусторонние договоры. В этот период центральное правительство в одностороннем порядке перевело в регионы ответственность за расходы и определенные мандаты; при этом, с точки зрения регионов, не было обеспечено в достаточном объеме дополнительное финансирование. В ответ на этот шаг региональные власти пригрозили прекратить перечисление в федеральный бюджет налоговых поступлений, собранных на их территории. Несмотря на то, что в начале 1992 г. перечисление до-

Динамика децентрализации в Российской Федерации 11

ходов в бюджет прекратили или сильно сократили только Татарстан, Чечня, Саха (Якутия) и Башкортостан, к концу этого года отказались платить налоги 20 регионов, а к 1993 г. еще 10 регионов задерживали у себя средства, причитающиеся федеральному бюджету (Wallich, 1994). Коллективный вес регионов по сравнению с федеральным правительством выражался также в том, что регионы фактически отказались следовать положениям о закреплении доходов, которые были включены в закон «Об основных принципах налоговой системы» от декабря 1991 г. Среди прочих мер данный закон предусматривал исключительное закрепление НДС, налогов на внешнеторговые операции и некоторых акцизов за федеральным правительством, а личный подоходный налог и налог на доход предприятий передавал регионам.

Подходы в период после принятия Конституции, 1993–1996 гг. Второй период начался с принятия новой (1993 г.) Конституции и с применения жестких мер со стороны федерального правительства по отношению к консервативному Верховному Совету и недовольным регионам. Конституция 1993 г. предоставляла существенные полномочия федеральной исполнительной власти по сравнению с законодательной властью и регионами, однако не дала четкого определения полномочий и не разрешила прежние споры между центром и регионами. Конституция также предоставляла федеральному правительству возможность заключать со многими регионами двусторонние соглашения. Несмотря на то, что конфронтация между федеральным центром и некоторыми регионами по-прежнему подвергала Российскую Федерацию «проверке на прочность» в посткоммунистический период, природа разногласий изменилась: на смену центробежным стремлениям на разных уровнях власти пришло соперничество между регионами за особое к себе отношение и получение наиболее выгодного фискального режима. Все чаще напряженность между регионами усиливалась из-за имевшихся между ними экономических и бюджетных различий. В то время как бедные регионы поддерживали более высокие ставки федеральных налогов и увеличение объемов трансфертов, более богатые резко возражали против таких действий. Несмотря на то, что политические противоречия встречаются не только в России, здесь сложилась особенно опасная ситуация: не совпадающие экономические и политические интересы могли быть четко обозначены региональными границами, что создавало благоприятные условия для развития сепаратистских настроений (Polishchuk, 1996). С учетом постоянного давления со стороны недовольных регионов сформировалась более организованная и долгосрочная форма договорных отношений между национальными органами власти и властями субъектов Федерации и муниципальных образований. Федеральный центр, получив полномочия согласно Конституции 1993 г., заключил с регионами ряд двусторонних договоров, пытаясь найти равновесие между региональными целями и национальными интересами. Регионы, сначала используя националистические лозунги, а затем угрозы и требования, старались получить (и получили) льготный фискальный режим, предусматривающий, помимо прочего, договорные налоговые положения, создание свободных экономических зон и принятие программ регионального развития. В то же время более бедные регионы требовали увеличить перераспределение доходов между регионами; ряд регионов требовал от федеральных властей снова взять на себя финансирование многочисленных общественных благ и услуг, ответственность за которые прежде была передана регионам. Эти требования регионов в наиболее явной форме удовлетворялись выделением трансфертов. Lavrov (1995) and Treisman (1996, 1998a, 1998b), среди прочих исследователей, обнаружили, что федеральные трансферты чаще предоставлялись в ответ на политическое давление, а не для достижения таких целей, как выравнивание или обеспечение справедливости. Федеральное пра-

12 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

вительство систематически использовало трансферты, чтобы «задобрить» своих региональных оппонентов и недовольных. Так, те регионы, которые не поддержали Бориса Ельцина и его сторонников на выборах, или на раннем этапе перехода объявили о своем суверенитете, получили больше средств, чем «лояльные» регионы.

Опасения относительно двусторонних соглашений, 1997–1998 гг. В период, последовавший за принятием Конституции, темпы инфляции сдерживались благодаря рестриктивной кредитно-денежной политике, однако федеральное правительство решало противоречащие друг другу бюджетные требования путем привлечения внутренних, а впоследствии и внешних заимствований для того, чтобы финансировать растущий дефицит бюджета. Высокие процентные ставки и «короткая» природа заимствований привели к значительному росту платежей по обслуживанию долга, а в конечном итоге к девальвации рубля и дефолту в августе 1998 г. Помимо растущего давления на бюджет, предоставление многим регионам особого бюджетного режима сопровождалось и другими издержками. Среди этих неденежных издержек — недовольство и обиды между регионами, компрометация цели по созданию единого национального рынка, а также появление условий, которые позволяли требовать особых условий практически любому региону, где органы исполнительной и законодательной власти (теперь избираемые по демократической процедуре) не могли не защищать узких, местнических интересов своих избирателей. Однако в период с 1997 по 1998 г. среди федеральных властей росло понимание негативных последствий таких двусторонних соглашений для федеральной бюджетной политики. Помимо большого числа налоговых льгот и освобождений, предоставленных Российской Федерацией в ранние годы перехода, двусторонние соглашения рассматривались как фактор, который обуславливал неудовлетворительную собираемость федеральных налогов. Впрочем, устранить ущерб, нанесенный двусторонними соглашениями, оказывается гораздо сложнее, чем отменить налоговые льготы и освобождения. Приведение двусторонних соглашений в соответствие с общей законодательной базой обеспечило бы наделение всех регионов стандартными коэффициентами долевого участия в поступлениях от основных налогов. Не совсем ясно, была ли в какой-то мере выполнена эта задача. Главным инструментом, с помощью которого федеральные власти добиваются соблюдения соответствующих положений, является удержание выравнивающих средств, предназначенных для Фонда финансовой поддержки регионов, и других трансфертов. Однако даже если правительство попыталось бы ограничить объемы финансирования регионов, немалое число регионов (включая наиболее проблемные в политическим отношении) не почувствует эффекта от этой меры; они не получают выравнивающих трансфертов, а в рамках взаимных расчетов им поступают лишь незначительные средства.

Аспекты бюджетной децентрализации в Российской Федерации Ниже приведен подробный анализ различных аспектов российской системы бюджетных отношений между разными уровнями власти. В каждой главе рассматривается какой-то один конкретный компонент бюджетной децентрализации в Российской Федерации. Представление российской системы таких отношений в дальнейших главах подкрепляется данными эмпирического анализа. Большинство данных, использованных для этой цели, поступили из Министерства финансов Российской Федерации. Здесь, что типично для стран с переходной экономикой, надежность бюджетных данных представляется ограниченной, поскольку в России широко применя-

Динамика децентрализации в Российской Федерации 13

ются такие методы государственного финансирования, которые не отражены в сообщаемых цифрах бюджета и включают в себя частое использование неденежных бюджетных операций. Например, органы власти нередко осуществляют взаимные расчеты, в рамках которых задолженность по предоставлению бюджетных средств обменивается на задолженность по налоговым платежам. Кроме того, в январе 1997 г. была проведена деноминация рубля: один новый рубль стал соответствовать 1000 «старых». Там, где об этом не сообщено дополнительно, все суммы приведены в «старых», неденоминированных рублях.

14 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

2 Ответственность за расходы Несмотря на то, что структура ответственности за расходы в России была «унаследована» от Советского Союза, нижестоящие власти с самого начала переходного периода имели возможность достаточно свободно принимать решения относительно расходов. В данной главе рассматривается формальное распределение ответственности за расходы, а также фактические расходы в период 1992— 1997 гг. Кроме того, рассматриваются результаты работы системы распределения расходов. В заключение приводятся обобщение и анализ возможных вариантов распределения расходов.

Как были закреплены расходные функции? При анализе распределения ответственности за расходы в России в период перехода следует учитывать несколько аспектов. Во-первых, каким образом ответственность за расходы распределена (деюре и де-факто) среди различных уровней власти? Во-вторых, менялся ли характер такого распределения со временем? В-третьих, какие тенденции или закономерности можно вывести, анализируя расходы по основным функциональным областям на протяжении переходного периода?

Законодательное закрепление ответственности за расходы Четкого закрепления расходных функций в Российской Федерации не содержится ни в Конституции, ни в каком-либо ином законодательном акте. Во время перехода лишь в Статьях 71 и 72 Конституции 1993 г. содержалось явное указание ответственности за расходы: одни виды расходов закреплялись исключительно за федеральными властями, другие передавались для совместного исполнения федеральным и региональным уровнями. За региональными властями каких-либо особых расходных функций не закреплено. При этом конституционные положения весьма туманны. Конституция 1993 г. не содержала решений в отношении противоречий между федеральными и региональными властями в областях совместного ведения и не давала представления о том, кто несет основную ответственность за осуществление совместных функций, указанных в Статье 72. Ближе всего к решению задачи по более четкому закреплению расходных функций подошли в рамках Бюджетного кодекса, который был принят Государственной Думой в 1998 г., однако вступил в силу только с 1 января 2000 г. Хотя в Конституции 1993 г. заявлено, что федеральные или региональные власти могут делегировать функции местным органам власти, в ней не указано, какая конкретно ответственность лежит на местных властях. Поэтому перечень расходных полномочий местных органов власти содержался в законе «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от августа 1995 г. Согласно Статье 6 данного закона, федеральные и региональные власти не обладают прямой компетенцией в осуществлении расходных функций на местном уровне (Igudin, 1998). То, каким образом было реализовано закрепление ответственности за расходы в течение последних шести лет, мало соответствует положениям, указанным в Конституции 1993 г. Фактическое закрепление расходных функций в России в значительной мере соответствует общему принципу, согласно которому каждый уровень власти должен отвечать за расходы в пределах своих территориальных границ (табл. 2.1). Федеральное правительство должно отвечать за пре15

16 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

доставление услуг, имеющих значение для всей страны, такое как национальная оборона и безопасность. Услуги, которые важны для многих сообществ, (например, специализированные клиники), находятся в ведении властей субъектов Федерации, в то время как услуги, влияющие на положение членов данного конкретного сообщества (например, удаление бытового мусора) — сфера компетенции властей муниципальных образований. Таблица 2.1 Распределение расходных функций, 1997 г. Вид расходов

Федерация

Регионы

Оборона

100%, за исключением жилья для военнослужащих 100%

Строительство жилья для Нет военнослужащих

Правосудие/ внутренняя безопасность Внешнеэкономические связи Образование

Культура и парки

Нет

Национальные программы Некоторые регионы осуществляют связи самостоятельно Все университеты и исВсе технические и проследовательские институ- фессиональные училища ты Национальные музеи и театры Научные медицинские учреждения

Музеи областного значения Здравоохранение Больницы высокой категории, психиатрические больницы, больницы для ветеранов, диагностические центры, специальные больницы (кардиология и т.д.) Дороги Строительство и содержа- Строительство и содержание дорог федерального ние областных дорог значения Общественный транспорт Нет Большая часть общественного транспорта

Местные власти

Нет Нет Зарплата, строительство и эксплуатация и содержание всех начальных и средних школ Нет Больницы средней категории, первичное клиническое обслуживание, лекарства

Содержание дорог районного значения и городских дорог Некоторые виды общественного транспорта, включая системы метрополитена Пожарная охрана Нет Большая часть пожарной Добровольные пожарохраны ные дружины, военизированные дружины и службы предприятий Библиотеки Специальные библиотеки Специальные библиотеки Большинство местных (например, Библиотека библиотечных служб им. Ленина) Милицейская служба Национальная милиция Дорожная милиция Местная милиция бе(ГИБДД) и национальная зопасности милиция Удаление бытового мусора Нет Нет Удаление бытового мусора Канализация Нет Капиталовложения в ин- Большая часть эксфраструктуру плуатационных расходов Коммунальные службы (газ, Нет Субсидии предприятиям Субсидии предприяэлектричество и вода) тиям

Ответственность за расходы 17

Вид расходов

Федерация

Регионы

Жилищное строительство

Нет

Субсидирование цен

Часть субсидий продовольствия и медикаментов

Компенсации по линии социального обеспечения

Частично в ведении центрального правительства

Окружающая среда

Экологические проблемы национального масштаба

Государственные предприятия

Федеральные инвестиционные программы, дотированный кредит, дотации определенным отраслям (угольный сектор, сельское хозяйство, налоговые льготы)

Частичное строительство Частично строительи субсидирование жилья ство, субсидирование и содержание жилья Нет Топливо; общественный транспорт; продовольствие (молоко, хлеб); медикаменты Частично в ведении обла- Управление програмстных властей мами, финансируемыми более высокими уровнями Местные экологические Нет проблемы (например, охрана лесов) Субсидии в определенные Различные явные и отрасли (сельское хозяй- скрытые дотации и ство), инвестиции, бесльготы процентные ссуды, налоговые льготы

Местные власти

Источник. Обновленные данные по Martinez-Vazques (1994).

Существует много расходных областей, в которых ответственность делится между двумя или тремя уровнями власти (см. табл. 2.1). Конституционные и нормативно-правовые положения внесли еще большую неясность, так как ими не были разграничены расходные функции с точки зрения ответственности за финансирование, регулирование и непосредственно осуществление расходов. Главные изменения в распределении расходных функций имели место в 1992 и 1993 гг., когда федеральное правительство перевело значительную долю ответственности на региональный и местный уровни власти (Martinez-Vazques, 1994; World Bank 1996). Предоставление потребительских субсидий по линии социального обеспечения, денежные выплаты уязвимым группам, социальные программы для пенсионеров и инвалидов, детские и семейные пособия, а также помощь бездомным, — за все эти функции стали отвечать региональные власти. Также на нижестоящий уровень власти была переведена ответственность за предоставление субсидий другого рода, включая субсидирование сельского хозяйства, транспорта и разнообразные инвестиции в инфраструктуру. Кроме того, на региональные власти частично возложили ответственность за обеспечение жильем военнослужащих. Хотя эти масштабные реформы в области расходов и помогли поставить под контроль дефицит федерального бюджета, они просто перенесли проблемы финансирования на уровень субъектов федерации и муниципальных образований, что привело к вытеснению расходов по другим (особенно социальным) статьям (Freinkman and Titov, 1994; Titov, 1997). Хотя впоследствии федеральное правительство снова взяло на себя часть расходных функций, переведенных на уровень регионов на начальном этапе перехода, основная часть этой ответственности осталась на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований. После 1994 г. ответственность за осуществление правоохранительной деятельности была закреплена за региональными властями, и распределение расходных функций в Российской Федерации стало более стабильным (Titov, 1997). Однако на практике структура расходных функций продолжала меняться по мере того, как многие совместные обязанности корректировались в годовых бюджетах (Igudin, 1998). Особенно это проявилось в отношении распределе-

18 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

ния ответственности между региональными и местными властями, где многие функции осуществлялись этими структурами совместно, а фактическое деление ответственности на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований в различных регионах было неодинаковым. Выдача федеральным правительством распоряжений («мандатов») на осуществление расходов также способствовала пересмотру совместных обязанностей после 1994 г. Еще одним фактором, обусловившим различия в расходных функциях, стали особые положения, введенные двусторонними договорами между центром и регионами. Многие соглашения в обмен на большую долю налоговых поступлений предусматривали передачу регионам многих или всех функций федерального правительства, включая общие административные расходы, расходы на образование и строительство.

Изменения в характере расходов После 1992 г. объем экономических ресурсов, которыми мог располагать государственный сектор в реальном выражении, существенно сократился; это было вызвано уходом государства из многих областей экономической деятельности, началом осуществления бюджетно-налоговой политики и сокращением валового внутреннего продукта (ВВП) более чем на 40%. Будучи представленными как доля ВВП, общие государственные расходы (за исключением внебюджетных фондов) сократились с 52,0% ВВП в 1992 до 36,4% в 1997 г. (табл. 2.2) Таблица 2.2. Распределение расходов по уровням власти, 1992–1997 гг. (в % ВВП) Уровень власти Федеральный бюджет Консолидированный бюджет регионов Региональные бюджеты Местные бюджеты Итого

1992 39,7 12,3 6,0 6,3 52,0

1993 23,8 16,1 8,0 8,1 39,8

1994 23,4 18,2 9,7 8,5 41,6

1995 18,5 15,2 7,8 7,3 33,6

1996 21,0 16,0 8,0 8,0 37,8

1997 19,0 17,4 — — 36,4

Нет данных. Примечание. Наличие трансфертов другим уровням власти может привести к двойному учету. В исследование были включены 88 регионов. Источник. Freinkman, Titov, and Treisman (1998); данные Министерства финансов.

Наибольший рост расходов властей регионального и местного уровней пришелся на 1992–1993 гг.; они достигли пика в 1994 г. (18,4% ВВП), а к 1997 г. составляли 17,4% выделяемых государством средств. В годы перехода доля регионального и местного уровней в общих государственных расходах постепенно и существенно увеличивалась, — с 23,7% в 1992 до 47,9% в 1997 г. (табл. 2.3), причем основные изменения в этом показателе совпали по времени с первоначальной децентрализацией расходов в 1992—1993 гг. Точные данные о дополнительном фискальном бремени для региональных и местных властей, которое появилось после отделения непроизводственных расходов (включая расходы государственных предприятий на содержание жилья, детских садов и поликлиник) отсутствуют (Martinez-Vazques, 1993; World Bank, 1996). Вместе с тем предприятия сообщали о снижении расходов на социальную сферу с 4,1% ВВП в 1992 г. до 3,3% ВВП в 1994 г. (Martinez-Vazques, 1993). Последствия для властей субрегионального уровня были весьма неодинаковы в разных регионах, так как в каждом из них данная проблема имела различную остроту. Сильнее всего пострадали регионы, в которых при Советском Союзе были размещены государственные предприятия. Перенос ответственности за содержание жилья на местные бюджеты серьезно сказался на их состоянии

Ответственность за расходы 19

вследствие постепенного значительного роста цен на энергоносители и отказа региональных властей вводить тарифы, обеспечивающие полное возмещение расходов на содержание жилья и оказание коммунальных услуг. Кроме того, власти регионального и местного уровней периодически брали на себя ответственность за федеральные расходы, например, когда задержки по заработной плате и денежному довольствию преподавателям вузов, военнослужащим, сотрудникам Государственной налоговой службы (ГНС) и правоохранительных структур приводили к социальной напряженности, такие выплаты осуществлялись из региональных бюджетов (Freinkman, Titov, and Treisman, 1998). Компенсация региональным и местным бюджетам поступала в виде дополнительной выручки от приватизации предприятий, частичного возмещения из федерального бюджета посредством взаимных расчетов, а также за счет повышения собираемости налогов. Например, в 1993 г. был введен местный налог с оборота со ставкой в 1,5%; цель — помочь регионам финансировать дополнительные расходы, связанные с децентрализацией. Общий характер децентрализации расходов представлен в табл. 2.3. Половина всех расходов была включена в федеральный бюджет, другая половина осуществлялась через региональные и местные уровни власти. Примерно половина субнациональных расходов приходилась на местные бюджеты. Однако на основании приведенного наблюдаемого характера распределения расходов невозможно представить фактический порядок осуществления расходов в условиях децентрализации. Во многих случаях существенные решения принимались должностными лицами вышестоящего уровня власти. Так, федеральные власти сыграли значительную роль в формировании политики образования, например определяя программы обучения и выбор учебников. Степень истинной свободы на региональном и местном уровнях — сложный вопрос, который требует дальнейшего изучения.

Характер расходов по функциональным классификациям Доли каждого уровня власти по основным категориям расходов приведены в табл. 2.4. Хотя федеральное правительство оплачивало 100% расходов на национальную оборону, стоимость осуществления остальных функций делилась между бюджетами различных уровней. Власти регионального и местного уровней в 1996 и 1997 г. оплачивали свыше четырех пятых от всех расходов на образование и здравоохранение, причем основное бремя приходилось на бюджеты местного уровня. Расходы на здравоохранение в течение всего периода 1992—1997 гг. оставались практически неизменными, хотя роль региональных властей в данном секторе усилилась. Таблица 2.3. Распределение расходов по уровням власти, 1992–1997 гг. (в % от общего значения) Уровень власти

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Федеральный бюджет Консолидированный бюджет регионов Региональные бюджеты Местные бюджеты Итого

76,3 23,7 11,5 12,1 100,0

59,7 40,3 20,2 20,2 100,0

56,2 43,8 23,4 20,3 100,0

54,9 45,1 23,2 21,8 100,0

57,7 42,3 21,2 21,2 100,0

52,1 47,9 — — 100,0

Нет данных Примечание. Наличие трансфертов другим уровням власти может привести к двойному учету. В исследование были включены 88 регионов. Источник. Freinkman, Titov, and Treisman (1998); данные Министерства финансов.

20 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Таблица 2.4. Функциональное распределение расходов по уровням власти, 1992–1997 гг. (в %) Уровень власти

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Администрация и правосудие Федеральный бюджет Консолидированный бюджет регионов Региональные бюджеты Местные бюджеты

100,0 80,5 19,5 5,5 14,0

100,0 79,6 20,4 6,1 14,3

100,0 81,4 18,6 6,2 12,4

100,0 63,1 36,9 — —

100,0 63,7 36,3 19,0 17,3

100,0 62,0 38,0 — —

Оборона Федеральный бюджет Консолидированный бюджет регионов Региональные бюджеты Местные бюджеты

100,0 100,0 0,0 0,0 0,0

Народное хозяйство Федеральный бюджет Консолидированный бюджет регионов Региональные бюджеты Местные бюджеты

100,0 80,8 19,2 8,7 10,5

100,0 48,6 51,4 24,6 26,8

100,0 30,4 69,6 34,8 34,9

100,0 26,3 73,7 35,4 38,2

100,0 27,5 72,5 32,4 40,1

100,0 21,6 78,4 — —

Образование Федеральный бюджет Консолидированный бюджет регионов Региональные бюджеты Местные бюджеты

100,0 33,8 66,2 14,5 51,8

100,0 19,5 80,5 18,9 61,6

100,0 19,9 80,1 19,1 61,0

100,0 15,9 84,1 19,7 64,4

100,0 14,5 85,5 18,0 67,5

100,0 13,2 86,8 — —

Культура и СМИ Федеральный бюджет Консолидированный бюджет регионов Региональные бюджеты Местные бюджеты

100,0 51,2 48,8 21,2 27,6

100,0 34,8 65,2 30,2 35,0

100,0 39,6 60,4 28,9 31,5

100,0 31,6 68,4 30,8 37,6

100,0 34,7 65,3 29,3 36,0

100,0 16,5 83,5 — —

Здравоохранение и физкультура Федеральный бюджет Консолидированный бюджет регионов Региональные бюджеты Местные бюджеты

100,0 11,3 88,7 28,5 60,2

100,0 10,5 89,5 30,2 59,3

100,0 11,8 88,2 33,4 54,8

100,0 9,9 90,1 33,4 56,7

100,0 10,2 89,8 33,1 56,8

100,0 11,8 88,2 — —

Социальная защита Федеральный бюджет Консолидированный бюджет регионов Региональные бюджеты Местные бюджеты

100,0 71,8 28,2 20,4 7,8

100,0 52,0 48,0 34,9 13,2

100,0 50,3 49,4 34,9 14,8

100,0 18,5 81,5 31,1 50,3

100,0 31,2 68,8 26,8 42,0

100,0 41,3 58,7 — —

Ответственность за расходы 21

Значительное смещение расходных функций в период с 1932 по 1997 г. отражает изменение доли региональных властей в категории «народное хозяйство», куда включены в основном жилищные субсидии, субсидии сельскому хозяйству и промышленности, а также социальная защита. В то время как в 1992 г. 80,8% всех расходов в народном хозяйстве осуществляло федеральное правительство (что говорило о его значительном участии в чисто рыночной деятельности), к 1997 г. эта доля сократилась до 21,6%. Региональные расходы в категории «народное хозяйство» были в основном представлены субсидиями промышленным предприятиям и транспорту, в то время как местные власти субсидировали жилье и коммунальные услуги. Масштабы децентрализации финансирования социальной защиты были менее существенными, чем для статей в категории «народное хозяйство», но тем не менее, заметными. Консолидированная доля регионов в общих расходах на социальную защиту (за исключением пенсий, пособий по инвалидности или выплат из федерального фонда пособий по безработице) выросла до максимального уровня — 81,5 процент — в 1995 г. с 28,2% в 1992 г.; в 1997 г. регионы отвечали только за 58,7%. В среднем состав консолидированных бюджетов регионов в период 1994–1997 гг. оставался стабильным (табл. 2.5). Самое значительное отклонение от среднегодовой доли регионального бюджета, идущей на здравоохранение, составило всего 0,9%. Для образования средняя доля консолидированного регионального бюджета выросла с 21,7% в 1992 г. до 24,4% в 1997 г. Расходы на образование и здравоохранение в разных регионах отличались незначительно, о чем свидетельствует низкое значение коэффициентов вариации в табл. 2.5. (Коэффициент отклонения определяется как значение среднеквадратического отклонения переменной, деленное на ее среднее значение.) В среднем самая большая доля консолидированных бюджетов регионов направлялась на расходы в категории «народное хозяйство», и, хотя различия среди регионов со временем имели тенденцию к некоторому увеличению, они оставались относительно небольшими. Самым важным компонентом расходов в категории «народное хозяйство» были расходы на субсидирование жилья и коммунальных услуг. В среднем в 1994–1997 гг. регионы тратили на такие субсидии больше средств, чем на здравоохранение. Финансирование образования несколько превышало размер средств, выделяемых на жилищные и коммунальные субсидии. Доля жилищных субсидий в бюджетах региональных и местных уровней власти оставалась со временем относительно постоянной. Сельскохозяйственные субсидии снизились с 7,1% в 1994 г. до 4,9% в 1997 г. Более высокий коэффициент вариации, характерный для бюджетов данных уровней применительно к сельскохозяйственным субсидиям, отражает более значительные различия в расходах между регионами. Доля расходов на социальную защиту в консолидированных региональных бюджетах в период с 1994 по 1997 г. значительно не изменилась; она продолжала составлять относительно небольшую часть бюджетов на уровнях ниже федерального. Общая озабоченность в Российской Федерации (и международного сообщества) была связана с теми последствиями для возможностей властей регионального и местного уровней оказывать базовые услуги здравоохранения, образования и социальной помощи, к которым могли привести распоряжения («мандаты») об осуществлении расходных функций, не подкрепленные соответствующими средствами, и общее ужесточение фискальной политики. Правительство России заявило, что социальные секторы (здравоохранение, образование и социальная защита) не пострадают от перераспределения бюджета в 1992 и

22 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

1993 гг.; тем самым эти области были защищены от резких сокращений расходов, прошедших в других секторах, таких как оборона. Кроме того, закон «О бюджетном процессе» перевел многие социальные расходные статьи в разряд защищенных, применив положение, названное секвестром бюджета: расходная часть бюджета корректировались в течение финансового года с учетом недополученных налоговых поступлений. Тем не менее на начальных этапах перехода в социальной сфере прошли существенные сокращения. В период 1992–1994 гг. в России была закрыта почти треть всех детских садов. Прекратилось содержание существующих объектов здравоохранения и образования, а новое строительство практически не велось. Финансовые средства, выделяемые на закупку расходных средств и поддержание деятельности (за исключением средств на заработную плату) были сокращены до минимума, а то и вовсе изъяты. Из многих школ со всей страны приходили сообщения о дефиците учебников, в больницах не хватало основных материалов и лекарств (Martinez-Vazques, 1994). Тем не менее после сложностей первых лет резкого сокращения объема средств, выделяемых на социальные нужды бюджетами регионального и местного уровней, не произошло. Реальные расходы на душу населения достигли пика в 1994 г.; на тот же год приходится наивысшее значение подушевых расходов на образование и здравоохранение в реальном выражении (табл. 2.6). Хотя реальный объем финансирования регионами образования и здравоохранения в период с 1994 по 1997 г. сократился, реальные подушевые расходы на социальную защиту за это время несколько выросли. Несмотря на то, что структура расходов в консолидированных бюджетах регионов после 1993 г. изменилась незначительно, относительные доли региональных и местных уровней власти в разных регионах менялись существенно (Lavrov and others, 1996; Freinkman. Titov, and Treisman, 1998). Степень централизации региональных финансов была гораздо выше в тех регионах, которые больше зависели от федеральных трансфертов. Кроме того, в регионах, где больше ответственности за расходы было закреплено за местными властями, вероятность проведения рыночных реформ была выше. Требование от субнациональных властей осуществлять расходы, не подкрепленное достаточным финансированием со стороны федеральных властей (не обеспеченные средствами распоряжения), остается в настоящее время одной из наиболее сложных проблем межбюджетных отношений в России. Наличие необеспеченных распоряжений приводит к двум конкретным трудностям: ограничивается свобода бюджетных действий нижестоящих уровней власти; федеральные структуры забирают средства у регионов. Историю возникновения не обеспеченных средствами распоряжений можно отследить с 1992 г.; тогда, на начальном этапе перехода, федеральное правительство закрепило за нижестоящими уровнями власти ответственность за расходы по многим программам социального обеспечения. Среди прочего, перераспределение расходных функций предусматривало предоставление денежных пособий наиболее уязвимым слоям общества, пенсионных выплат и пособий инвалидам, семейных и детских пособий, оказание поддержки бездомным, а также предоставление общих потребительских субсидий на жилье и коммунальные услуги.

36,0 (0,17) 34,8 (0,25) 41,2 (0,24) 32,2 (0,25)

Народное хозяйство 19,9 (0,35) 20,4 (0,34) 21,9 (0,38) 20,9 (0,34)

7,1 (0,54) 6,4 (0,60) 5,4 (0,66) 4,9 (0,62)

2,9 (0,57) 3,9 (0,56) 4,1 (1,20) 3,3 (0,65)

21,7 (0,17) 22,6 (0,22) 24,0 (0,23) 24,4 (0,21)

Образование 15,8 (0,17) 16,1 (0,19) 15,7 (0,20) 15,2 (0,19)

Здравоохранение и физкультура

2 017,2 662,7 — — — 313,4 266,8 34,0

1 671,6 559,4 — — — 261,2 241,6 33,5

320,1 120,3

2 023,7 821,7 529,9 120,1 57,6 401,2 250,2 114,8

1 625,8 664,4 407,1 97,0 84,7 322,0 242,0 125,1

1590,3 735,5 409,5 78,5 74,2 335,8

252,7 128,3

1761,3 648,9 414,9 76,5 77,2 372,5

В реальном выражении: на душу населения в рублях 1995 г. 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Нет данных. Примечание. В исследование включены 88 регионов. Источник. Расчеты авторов на основании данных Министерства финансов.

Общие расходы Народное хозяйство Жилищное строительство Сельское хозяйство Транспорт Образование Здравоохранение и физкультура Социальная защита

Расходы

6,6 (0,32) 8,1 (0,30) 8,9 (0,34) 7,9 (0,36)

Социальная защит

19,0 (0,25) 18,3 (0,49) 10,3 (0,18) 20,4 (0,29)

Прочее

75,5 27,8

82,6 68,1 — — — 65,1

83,3 28,2

99,7 80,7 — — — 78,1

100,0 100,0

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

78,2 95,4

80,3 80,9 76,8 80,7 147,2 80,3

75,6 104,1

78,6 89,5 77,3 65,3 128,9 83,7

78,9 106,7

87,0 79,0 78,3 63,7 134,2 92,8

В реальном выражении: индекс (1994 г. = 100,0) 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Таблица 2.6. Структура расходов нижестоящих уровней власти в реальном выражении, 1992–1997 гг.

Примечание. Цифры в скобках соответствуют коэффициентам вариации. В исследование включены 88 регионов. Источник. Расчеты авторов на основании данных Министерства финансов.

1997

1996

1995

1994

Год

Сектор народного хозяйства Жилье и коммунальные Сельское услуги хозяйство Транспорт

Таблица 2.5. Средний размер расходов регионов по категориям, 1994–1997 гг. (в % от общих расходов регионов)

Ответственность за расходы 23

24 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Хотя, возможно, региональные власти и могли бы оказывать данные услуги более эффективно, чем федеральное правительство, перераспределительная природа программ социального обеспечения оправдывает их полное финансирование из федерального бюджета. Однако федеральное правительство обосновало такое делегирование полномочий, заявив, что в общей схеме финансирования для нижестоящих уровней власти (совместное участие в налоговых поступлениях и предоставление трансфертов) учтены дополнительные затраты, связанные с выполнением новых обязанностей по предоставлению этих услуг. Нижестоящие уровни власти не согласились (и не соглашаются) с такой оценкой; по их мнению, федеральное правительство выпускает такие мандаты без достаточного обеспечения средствами, пытаясь решить собственные проблемы с бюджетом. По истечении периода 1990-х годов понимание проблемы нефинансируемых «мандатов» Российской Федерации стало лучше и она стала чаще обсуждаться; этому способствовали ужесточение режима экономии на всех уровнях власти, а также масштаб проблем, связанных с наличием таких «мандатов». Учитывая это, законом «О финансовых основах местных органов самоуправления», принятым в сентябре 1997 г., региональным властям запрещалось издавать в адрес местных властей распоряжения о передаче в их ведение ответственности за определенные статьи расходов без достаточного обеспечения средствами. Положения Бюджетного кодекса 1998 г., который вступит в силу в 2000 г., будут запрещать использование необеспеченных «мандатов» на всех уровнях власти. Несмотря на официальное запрещение такой практики, способности данных нормативных актов положить ей конец повсеместно даются весьма скептические оценки.

Каковы результаты работы системы? Важность бюджетно-налоговых различий между регионами в годы перехода существенно увеличилась. Растущий разрыв в уровнях расходов в регионах в значительной мере был вызван повышением экономического неравенства регионов. В табл. 2.7 представлена динамика валового регионального продукта (ВРП) в расчете на душу населения в период с 1992 по 1996 г. (последний год, для которого имеются данные). ВРП был рассчитан Госкомстатом (государственным статистическим ведомством) для регионов Российской Федерации, не являющихся автономными. Данные по автономным регионам выводились, исходя из следующего допущения: интенсивность сбора налогов в них была сопоставимой с той, что отмечалась в области, на территории которой они расположены. Поскольку некоторые автономные регионы имели относительно высокие показатели сбора доходов на душу населения, анализ с использованием налоговых поступлений мог бы дать смещенные результаты в том случае, если бы приписываемые данные неудачно отражали фактические уровни ВРП.

Фискальное неравенство Горизонтальный дисбаланс (или фискальное неравенство) между регионами во время перехода значительно усилился. Как видно из табл. 2.8, коэффициент вариации для расходов на душу населения по разным регионам в период с 1992 по 1997 г. существенно вырос. Приведенные цифры не отражают различия между отдельными регионами с течением времени. Так, расходы на душу населения в Костроме выросли с 1992 по 1996 г. на 90% в реальном выражении, в то время как в Республике Тува они за тот же период сократились на 56% (Freinkmen, Titov and Treisman, 1998). Главным фактором, определяющим эти различия, является быстро растущее экономическое неравенство среди регионов. Экономические различия между российскими регионами на момент обретения независимости были существенными.

Ответственность за расходы 25

Таблица 2.7. Экономические различия между регионами: ВРП на душу населения, некоторые годы, 1992–1996 гг. (в тыс. рублей) Год

Среднее

1992 1994 1995 1996

124,7 3 712,3 9 487,9 13 554,6

Коэффициент вариации

Минимум

Максимум

0,87 0,75 0,84 1,04

24,6 618,1 1 881,9 2 628,0

786,0 20 909,6 59 004,5 108 443,5

Примечание. В исследование включены 88 регионов. Источник. Расчеты авторов на основании данных Госкомстата.

Фактором, дополнительно способствующим росту различий в расходах между регионами, могло стать увеличение разброса цен в разных регионах. Следует ожидать постепенного выравнивания цен по мере того, как будут сокращаться федеральные субсидии, выделяемые на «северный завоз». Существенные различия цен в регионах сохранялись также из-за отсутствие межрегиональной интеграции рынков (Berkowitz and Dejong, 1998). Таблица 2.8. Показатели горизонтального фискального дисбаланса: консолидированные расходы в регионах на душу населения, 1992–1997 гг. (в тыс. рублей) Год

Среднее

1992 1993 1994 1995 1996 1997

18,9 219,7 959,7 1 918,2 2 861,5 3 762,6

Коэффициент вариации

Минимум

0,83 0,78 1,19 1,01 1,05 1,17

7,2 100,6 359,8 720,2 1 050,3 1 336,7

Максимум 85,1 1 189,2 8 000,7 13 004,3 16 521,1 30 543,5

Примечание. В исследование включены 88 регионов. Источник. Расчеты авторов на основании данных Госкомстата.

В годы перехода к рынку коэффициент вариации для ВРП вырос с 0,87 в 1992 г. до 1,04 в 1996 г., а разница между самыми бедными и самыми богатыми регионами выросла с 31 раза в 1992 г. до 41 раза в 1996 г. После того как внесены поправки на стоимость жизни, средние показатели продукта на душу населения в самых бедных и самых богатых квинтилях регионального распределения в 1994 г. различались в четыре раза (Working Center for Economic Reform, 1997). Рост неравенства между регионами можно в значительной степени объяснить все большей концентрацией экономической деятельности в немногочисленной группе регионов (Working Center for Economic Reform, 1997); концентрация экономического благосостояния была более ярко выражена для определенной категории предприятий. В переходный период нефте- и газодобыча были в основном сосредоточена в двух автономных округах — Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком. В 1995 г. примерно три четверти всего металла производилось в 10 регионах страны. Москва получала 20% всех доходов, однако в ней проживало всего 7% населения страны. Говоря о доходе, второе и третье место со значительным отставанием занимали Тюменская область (4,5% всех доходов и 1% населения) и Санкт-Петербург (4,3% всех доходов и 3% населения).

26 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Экономические различия стали более глубокими из-за того, что многие решения о размещении промышленных объектов, которые принимались в Советском Союзе, оказались в условиях рынка экономически неприемлемыми; также этому способствовал развал военно-промышленного комплекса (Polishchuk, 1996). Хотя в 1998 г. ВВП России составлял примерно половину от значения, которое отмечалось на начальной стадии перехода, результаты регионов были чрезвычайно неодинаковыми, что отражало структурные изменения в экономике. Регионы, в которых имелись природные ресурсы, были размещены металлургические и химические предприятия или удалось развить сектор внешнеторговых или финансовых услуг, находились в относительно благополучной ситуации. Прямые иностранные инвестиции были сосредоточены в небольшом числе регионов, главным образом в Москве. Положение сельскохозяйственных районов и тех областей, где были расположены оборонные и другие промышленные предприятия, в постсоветской экономике было далеким от процветания (Sutherland and Hanson, 1996).

Влияние налогово-бюджетной системы на различия в региональных бюджетах Неразвитость рынка и тот факт, что экономический рост имел место лишь в небольшом числе регионов, в сочетании с отсутствием подвижности рабочей силы требовали, чтобы государство более активно участвовало в решении проблемы фискального неравенства между регионами. Вообще бюджетно-налоговая система, предусматривающая закрепление доходов и разнообразных трансфертов, в целом помогла сократить бюджетные различия между регионами. Тем не менее, выравнивающий эффект такой системы в целом оказался недостаточно выраженным для того, чтобы не отставать от темпов роста различий в показателях собранных доходов. Влияние налогово-бюджетной системы на различия в региональных бюджетах приведено в табл. 2.9. В первом столбце таблицы показаны различия в сборе доходов, включая федеральную долю в совместных налогах, которая постепенно увеличивалась с 0,68 в 1993 г. до 1,52 в 1997 г. На втором этапе процесса распределения средств учитываются региональные долевые доходы (за исключением федеральной доли), собственные источники дохода и прочие региональные доходы (до получения трансфертов). Здесь видно значительное снижение коэффициента вариации по сравнению с первым этапом. Таким образом, механизм закрепления доходов обеспечил более равное распределение ресурсов по регионам. Все трансферты, включая те, что предназначались для выравнивания различий между регионами, привели к тому, что в процессе перехода распределение бюджетных ресурсов между регионами оказалось неравным. Однако коэффициент вариации расходов на душу населения был в 1995–1997 гг. значительно ниже, чем аналогичный показатель сбора всех доходов. На раннем этапе перехода региональные различия в расходах были выше, чем различия в показателе сбора доходов. Для рассмотрения роли традиционных детерминантов вариации в расходах на душу населения в разных регионах использовался анализ регрессии1. Независимые переменные включали: фискальный потенциал регионов, способности оплачивать услуги государства, исходя из ВРП,

————— 1

В качестве зависимых переменных в регрессионном анализе, результаты которого представлены в табл. 2.10–2.15, выступали консолидированные показатели расходов на душу населения на региональном и местном уровнях. Поскольку уровни цен в регионах были весьма различными, было рассчитано несколько анализов с использованием в качестве зависимой переменной расходов на душу населения на субнациональном уровне с поправкой на стоимость жизни. Результаты, полученные при расчете этих анализов, оказались идентичными тем, что представлены в табл. 2.10–2.15.

Ответственность за расходы 27

потребность в услугах государства, выраженную социально-экономическими характеристиками (табл. 2.10), а также менее традиционный детерминант — интенсивность сбора налогов в регионе, представленная как соотношение уровня собираемости и фискального потенциала. В отличие от западных стран с рыночной экономикой, закон предоставлял региональным и местным властям ограниченную свободу действий относительно сбора налогов. Число налогов, которые можно ввести на этом уровне власти, невелико; здесь можно изменять некоторые ставки и предоставлять небольшие налоговые льготы. Несмотря на то, что в России используется механизм централизованного налогового администрирования, фактическая интенсивность сбора налогов силами региональных отделений ГНС и налоговой полиции в разных регионах и структурах местной власти весьма неодинакова. Налоговые органы нередко демонстрируют фактическую приверженность интересам региональных и местных властей, которые не всегда совпадают с интересами федерального правительства. Кроме того, решения региональных и местных властей в сфере бюджетно-налоговой политики и широкое распространение бартерных сделок и «подпольной» экономики еще в большей степени снижают возможности регионов по сбору налогов. Таблица 2.9. Показатель выравнивания на разных этапах закрепления доходов, 1992–1997 гг. (коэффициент вариации кумулятивного распределения на душу населения) Собственные, долевые Доходы после Доходы после всех и другие региональные получения средств трансфертов и Региональные Общие доходыа доходыб из ФФПРв расчетовг расходы

Год 1992 1993 1994 1995 1996 1997

— 0,68 0,85 1,12 1,33 1,52

0,88 0,67 0,89 0,86 1,11 1,39

0,88 0,67 0,92 0,89 1,03 1,22

0,77 0,79 1,14 0,94 1,00 1,18

0,83 0,78 1,19 1,01 1,05 1,17

— Нет данных а Определяемые как сумма поступлений от долевых налогов и собственных источников, включая федеральную долю подлежащих разделу доходов. б За исключением трансфертов и других источников финансирования. в Фонд финансовой поддержки регионов был создан в 1994 г. На раннем этапе выравнивание осуществлялось применением переменных долей и других выравнивающих трансфертов. г За исключением бюджетных ссуд. Примечание. В исследование включены 88 регионов. Источник. Расчеты авторов на основании данных Министерства финансов.

Таблица 2.10. Региональные социально-экономические и демографические переменные: дескриптивная статистика Независимая переменная Индекс стоимости жизни Процент населения моложе работоспособного возраста Процент населения старше работоспособного возраста Процент бедного населения (1995)

Среднее значение 113,3 24,0 18,5 30,6

Примечание. Приведены данные за 1996 г., если не указано иное. Источник. Расчеты авторов на основании данных Госкомстата.

Коэффициент вариации Минимум Максимум 0,44 0,16 0,29 0,38

68,0 18,2 4,4 16,1

357,0 35,5 27,1 73,2

28 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

В других странах для регионов, обладающих более значительным фискальным потенциалом или имеющих более значительные потребности в расходах, обычно характерны более высокие уровни расходов. Кроме того, более высокие расходы отмечаются в регионах, где присутствует более высокий спрос на услуги государства (о чем свидетельствует более высокая интенсивность сбора налогов). Поскольку расходы и доходы характеризуют интенсивность сбора налогов, можно полагать, что ее в анализ регрессии включать не следует. Однако после того, как она была исключена из расчетов регрессии, результаты анализа остались практически неизменными Анализ с использованием таких показателей, как фискальный потенциал, потребности в услугах и интенсивность сбора налогов, объяснил более 90% вариации в расходах на душу населения на региональном и местном уровне, которая отмечалась в период с 1994 по 1997 г. (табл. 2.11). На протяжении всех этих лет расходы на душу населения были выше в тех регионах, где был выше подушевой ВРП. Коэффициенты регрессии для подушевого ВРП имели положительное значение, были значительными и более высокими с каждым годом; это указывало на то, что различия в региональной экономической базе или фискальном потенциале играли важную роль в объяснении размеров государственных расходов в регионах из расчета на душу населения. Региональные расходы на душу населения были также выше в тех регионах, где отмечалась более высокая потребность в расходах, представленная стоимостью жизни и процентом населения, младше или старше трудоспособного возраста. Эти категории больше нуждаются в услугах государства, особенно в сфере образования и здравоохранения. Коэффициенты регрессии для данных переменных были положительны и практически всегда статистически значимы. Четвертая переменная, которая рассматривалась применительно к потребности в расходах («процент населения региона, живущий в бедности»), не оказывала сколько-нибудь существенного влияния на различия в расходах на душу населения. Таким образом, либо между уровнями бедности и региональными расходами не было связи, либо уровни бедности были неверно измерены. Более высокие расходы на душу населения отмечались также в регионах, получавших больше всего трансфертов, или прилагавших наибольшие усилия по сбору налогов. Таблица 2.11. Детерминанты расходов на душу населения, 1994–1997 гг. Независимая переменная Константа ВРП на душу населения (тыс.) Индекс стоимости жизни Процент населения моложе работоспособного возраста Процент населения старше работоспособного возраста Процент бедного населения Трансферты на душу населения (руб.) Интенсивность сбора налогов R2

1994

1995

1996

1997

–2 516,2 117,9 6,52 37,5 29,0 –1,1 0,84 30,2 0,98

–2 115,7 81,3 17,8 11,6 –7,0 –5,0 0,80 63,4 0,91

–4 607,7 131,0 13,2 53,7 64,1 –9,8 1,86 46,8 0,97

–13 088,3 215,9 28,1 202,4 201,4 0,0 0,97 44,8 0,95

Примечание. Курсивом показана статистическая значимость при уровне в 5%. Интенсивность сбора налогов определена как общий показатель собранных доходов в виде процента от валового регионального продукта (ВРП). В исследование включены 88 регионов. Источник. Расчеты авторов на основании данных Министерства финансов.

Ответственность за расходы 29

Состав региональных и местных расходов Расходы региональных и местных властей различались не только по объему, но и по составу. Для выявления детерминантов различий в расходах по важнейшим категориям (народное хозяйство, образование и здравоохранение — табл. 2.12–2.15) снова был применен анализ регрессии. Расчеты проводились для того, чтобы ответить на два вопроса: влияет ли тип полученного финансирования на расходы по определенным статьям? Какую роль играют потребности в расходах в различии расходов по разным регионам? При анализе факторов, определяющих расходы на образование, здравоохранение и народное хозяйство, выявляются несколько последовательных закономерностей: в большинстве случаев наблюдаются неоптимальные, неадресные жилищные и коммунальные субсидии, которые федеральные власти безуспешно пытались устранить. Регрессии, объясняющие различия между регионами в расходах по статье «народное хозяйство» в табл. 2.12, показывают, что в период с 1994 по 1997 г. расходы по этой статье были выше в тех регионах, которые имели более высокие общие доходы, а также в регионах, которые получали больше трансфертов из федерального бюджета. Эти результаты совпадают с полученными в ходе предыдущих исследований. Titov (1997) и Freinkmаn and Haney (1997) проверили различные гипотезы относительно факторов, определяющих склонность властей регионального и местного уровней расходовать средства на предоставление субсидии (в качестве показателя субсидий использовались расходы по статье «народное хозяйство»). Titov (1997) обнаружил, что расходы по статье «народное хозяйство» были тесно связаны с региональным ВВП в 1992 г., но не в 1994 г. Freinkmаn and Haney (1997) нашли, что склонность расходовать больше средств в качестве субсидий снизилась в тех регионах, которые испытывают экономические трудности, и выросла в тех, что получают более значительные федеральные трансферты. Важным оказалось и то, что регионы, выделяющие больше средств на субсидии, осуществляли более масштабные заимствования и испытывали более серьезный дефицит бюджета. (см. статью «прочие источники финансирования» в табл. 2.12). Потребности в расходах, которые выводились на основании доли населения младше или старше работоспособного возраста, стоимости жизни и уровня бедности, не влияли на объем предоставляемых субсидий, за исключением 1996 и 1997 гг., когда коэффициенты регрессии для стоимости жизни и доли населения младше работоспособного возраста были отрицательными и статистически значимыми. Результаты регрессии, объясняющие различия в расходах на жилищные и коммунальные субсидии (как подкатегорию статьи «народное хозяйство»), показали сходные базовые закономерности (табл. 2.13). Кроме того, анализ продемонстрировал, что регионы с более высокими потребностями в расходах на образование (представленными как процент населения младше работоспособного возраста) выделяли меньше средств на жилищные субсидии. Результаты регрессии, объясняющие различия в расходах на образование (табл. 2.14) и здравоохранение (табл. 2.15), также показывают интересные закономерности. Регионы с более высокими доходами имели возможность тратить на образование и здравоохранение больше, однако с каждого дополнительного рубля доходов регионы тратили меньше, чем по статье «народное хозяйство» (табл. 2.12). По большей части выравнивающие трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов также вели к росту расходов на образование и здравоохранение, однако другие виды трансфертов не влияли на размер этих расходов. Данный результат совпадает с мнением, согласно которому механизм взаимных расчетов главным образом связан с расходами по статье «народное хозяйство».

30 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Таблица 2.12. Детерминанты расходов на душу населения по статье «народное хозяйство», 1994–1997 гг. Независимая переменная Константа Доля поступлений, оставляемая в распоряжении местных органов власти Трансферты ФФПР Прочие трансферты Прочие источники финансирования Индекс стоимости жизни Процент населения моложе работоспособного возраста Процент населения старше работоспособного возраста Процент бедного населения R2

1994

1995

1996

1997

121,03

–612,00

798,41

2 129,58

0,44 0,63 0,26 0,77 –0,31 –4,18 –0,33 –0,32 0,98

0,45 0,08 0,66 0,19 1,37 4,35 16,27 –0,05 0,93

0,62 0,58 1,18 0,36 –5,34 –28,57 –8,43 4,26 0,98

0,52 0,40 0,61 0,52 –8,61 –56,40 –27,22 4,50 0,97

Примечание. Курсивом показана статистическая значимость при уровне в 5%. К прочим трансфертам отнесены взаимозачеты, субвенции и иные небольшие трансферты, но не включены бюджетные ссуды. Прочие источники финансирования определены как разность между расходами и суммой всех доходов и трансфертов. В исследование включены 88 регионов. Источник. Расчеты авторов на основании данных Министерства финансов.

Таблица 2.13. Детерминанты расходов на душу населения на жилье и коммунальные услуги, 1994–1997 гг. Независимая переменная Константа Доля поступлений, оставляемая в распоряжении местных органов власти Трансферты ФФПР Прочие трансферты Прочие источники финансирования Индекс стоимости жизни Процент населения моложе работоспособного возраста Процент населения старше работоспособного возраста Процент бедного населения R2

1994

1995

1996

1997

447,14

550,64

2 495,37

4 985,91

0,31 0,60 0,22 0,51 –1,11 –12,88 –5,35 0,16 0,94

0,23 0,32 0,20 0,06 0,24 –23,32 –4,44 0,86 0,86

0,23 0,65 0,98 0,16 –4,98 –57,79 –38,97 –2,68 0,87

0,14 0,39 –0,11 0,36 –5,64 –100,96 –90,99 –5,69 0,86

Весьма интересными были и некоторые другие закономерности. В 1996 и 1997 г. для увеличения своих расходов на образование и здравоохранение региональные власти использовали прочие источники финансирования (например, бюджетные ссуды), а регионы, где наблюдался более высокий уровень бедности, тратили на образование меньше, по крайней мере в 1995 и 1997 гг. Кроме того, анализ регрессий показывает, что между расходами на образование и здравоохранение и конечным числом потребителей этих услуг (детей и престарелых соответственно) какой-либо системной связи нет.

Ответственность за расходы 31

Закрепление расходов: нерешенные вопросы Государственная стратегия реформирования бюджетных отношений между разными уровнями власти нашла выражение в Концепции реформирования бюджетных отношений между разными уровнями власти, подготовленной Рабочей группой по бюджетным отношениям между разными уровнями власти в 1998 г. Ранние варианты сосредоточивались почти исключительно на реформировании межбюджетных трансфертов и необходимости пересмотра системы управления бюджетом на региональном и местном уровнях. Приведенный здесь анализ дополняет результаты, представленные в Концепции 1998 г., подчеркивая те области закрепления расходов, которые потребуют внимания политиков в ближайшем будущем.

Более четкое разграничение государственного и частного секторов Несмотря на то, что участие государства в чисто рыночных видах деятельности по меркам советской плановой экономики сократилось весьма существенно, региональные и местные власти продолжают практику вмешательства в работу частной экономики. В 1997 г. региональные и местные власти по-прежнему тратили в среднем 32,2% своих бюджетов на субсидии частным потребителям или производителям (табл. 2.5). Также среди региональных и местных властей отмечается тенденция вовлечения в предпринимательскую деятельность с целью стимулировать экономическую активность и занятость. Положения Конституции 1993 г., запрещающие федеральным органам власти вмешиваться в бюджетные решения региональных властей, ограничили возможность центра требовать рационализации расходов на региональных и местных властей в области жилья и коммунальных услуг. В соответствии с Концепцией реформы от 1998 г., наиболее эффективным подходом к сокращению расходов на субсидирование, осуществляемых на региональном и местном уровне, может стать программа условных дотаций, которая требует от участвующих в ней сокращения данного вида расходов или отказа от него. Таблица 2.14. Детерминанты расходов на душу населения на образование, 1994–1997 гг. Независимая переменная Константа Доля поступлений, оставляемая в распоряжении местных органов власти Трансферты ФФПР Прочие трансферты Прочие источники финансирования Индекс стоимости жизни Процент населения моложе работоспособного возраста Процент населения старше работоспособного возраста Процент бедного населения R2

1994

1995

1996

1997

–318,08

–510,39

36,14

–723,65

0,15 0,14 0,17 0,06 0,93 8,47 4,20 –0,54 0,99

0,13 0,26 –0,05 –0,05 3,04 12,76 5,18 –2,17 0,96

0,10 0,17 –0,11 0,30 3,53 3,97 –6,64 –3,19 0,94

0,08 0,15 –0,07 0,16 7,37 23,94 0,43 –6,23 0,94

32 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Более ясное оформление ответственности за расходы Для создания стабильной и прозрачной системы бюджетных отношений между различными уровнями власти потребуется четкая институциональная база, позволяющая устранять противоречия в закреплении ответственности за расходы между различными уровнями. Ответственность за расходы в Бюджетном кодексе закреплена более явно, чем в Конституции 1993 г. (табл. 2.16), однако необходима еще большая четкость. В Главе 11 Кодекса определено, какие расходы осуществляются исключительно из бюджетов каждого уровня власти, и указаны расходы, совместно финансируемые из бюджетов различных уровней. Вместе с тем важные виды ответственности не были четко закреплены за уровнями власти. Например, в качестве статей расходов, финансируемых из местного бюджета, были упомянуты только учреждения образования и здравоохранения, находящиеся в муниципальной собственности. Соответственно, местные власти не могут уяснить, какой уровень образования (начальное, среднее и т.д.) или какие образовательные продукты или услуги они обязаны финансировать. Так, региональные и местные власти в Ленинградской области расходятся во мнениях относительно того, кто должен платить заработную плату учителям. В итоге каждый год наблюдается задолженность по заработной плате учителям (Bahl and others, 1998). Действительно, положения, закрепленные в Бюджетном кодексе, гораздо менее четки, чем реальное положение дел, которое наблюдалось в течение последних лет. Закрепление ответственности за расходы в Бюджетном кодексе — еще один пример юридической неопределенности, которая оставалась серьезной проблемой для России в переходный период. В Концепции реформирования бюджетных отношений между разными уровнями власти от 1998 г. также не содержится ее решения; фактически в Концепции воспроизводится схема закрепления расходов, представленная в Бюджетном кодексе. Как Концепция, так и Кодекс нуждаются в пересмотре. Таблица 2.15. Детерминанты расходов на душу населения на общественное здравоохранение и физкультуру, 1994–1997 гг. Независимая переменная Константа Доля поступлений, оставляемая в распоряжении местных органов власти Трансферты ФФПР Прочие трансферты Прочие источники финансирования Индекс стоимости жизни Процент населения моложе работоспособного возраста Процент населения старше работоспособного возраста Процент бедного населения R2

1994

1995

1996

1997

181,46

119,41

534,25

534,49

0,10 0,08 0,14 –0,13 –0,08 –3,61 –2,68 –0,14 0,97

0,11 0,18 0,06 –0,01 0,54 –2,34 –2,10 –0,26 0,95

0,09 0,16 –0,05 0,16 0,37 –9,97 –9,37 –0,79 0,94

0,06 –0,16 –0,24 0,07 2,24 –6,34 –13,84 –3,10 0,90

Подходящей отправной точкой для внесения ясности в закрепление ответственности за расходы станет уяснение их фактического закрепления, которое существовало в последние годы. Необходимо провести тщательное исследование фактического закрепления расходов, предусмотрев

Ответственность за расходы 33

разную степень подробности. Lavrov (1998) рекомендовал осуществить детальный анализ фактического закрепления расходов в качестве предварительной меры к пересмотру той схемы, которая приведена в Бюджетном кодексе. Следующим шагом стало бы выявление тех видов расходов де факто, с которыми связаны проблемы. По крайней мере прояснение бюджетных отношений между Федерацией и регионами потребует закрепления основной ответственности за совместные расходы, указанные в Статье 72 Конституции 1993 г. Расходы субъектов Федерации должны предусматривать главную ответственность за финансирование функций государства, которые традиционно исполняются местными или региональными властями (например, муниципальное управление, правоохранительная деятельность, начальное и среднее образование). Федеральное правительство должно нести главную ответственность за финансирование областей, имеющих общенациональное значение, или тех, что по своей природе носят перераспределительный характер (например, области гражданских прав и социальной политики). Кроме того, исходя из основной ответственности необходимо определить приоритетные расходы, так чтобы еще четче разделить федеральную деятельность и работу субъектов Федерации. Закрепление основной ответственности за расходы и выявление приоритетных расходов могут осуществляться либо в ходе обычного законодательного процесса, либо путем внесения поправок в Конституцию.

Пересмотр существующей схемы закрепления расходов Четких правил, которыми следовало бы руководствоваться при закреплении ответственности за расходы за различными уровнями государственной власти, не существует. Адекватное закрепление, как правило, достигается путем компромисса между противоречивыми целями, которые преследует политика децентрализации. Впрочем, существует несколько общих принципов, которыми можно руководствоваться в создании и пересмотре схемы закрепления ответственности за расходы. Для того чтобы услуги государства предоставлялись эффективно, необходимо удовлетворять потребности и предпочтения налогоплательщиков наименее дорогостоящим способом. Поскольку власти муниципальных образований расположены относительно близко к налогоплательщикам, эффективность, как правило, можно увеличить, переведя предоставление услуг на самый низший уровень власти. В качестве обоснования этого шага используют «принцип вспомогательности». Вместе с тем за вышестоящими уровнями власти следует закрепить ответственность за финансирование тех общественных услуг, которые имеют значительный «эффект распространения» через границы более мелких юрисдикций; дело в том, что власти нижестоящих уровней не сумеют должным образом сохранить выгоды от такого эффекта в своих юрисдикциях. Кроме того, вышестоящие уровни власти должны нести ответственность за финансирование услуг, обеспечивающих существенную экономию от масштабов и эффект распространения, хотя данный вид эффективности производства вполне может обеспечиваться и нижестоящими уровнями власти, когда ими заключаются договоры на предоставление таких услуг с негосударственными предприятиями или с более крупными государственными структурами. Для повышения эффективности при закреплении расходов необходимо наличие результативного демократического представительства, должных бюджетных учреждений, включая те, что позволяют властям регионального и местного уровней варьировать состав бюджета; кроме того, нужно иметь возможность связывать стоимость оказания услуг с соответствующими тарифами, платой или местными налогами. За расходы, предпринимаемые властями в целях обеспечения справедливости или выравнивания доходов, а также макроэкономической стабилизации, должно отвечать федеральное правительство. Попытки нижестоящих властей перераспределять доход при значительной подвижности налогоплательщиков легко могут привести к отрицательному результату.

Обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, другие расходы на общегосударственное управление по перечню, определяемому при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Функционирование федеральной судебной системы Осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах (финансовое обеспечение реализации межгосударственных соглашений и соглашений с международными финансовыми организациями, международного культурного, научного и информационного сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, взносы Российской Федерации в международные организации, другие расходы в области международного сотрудничества, определяемые при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год) Национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу Государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта Государственная поддержка атомной энергетики Ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба Исследование и использование космического пространства Содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти Российской Федерации Формирование федеральной собственности Обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации

А. Расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета

Таблица 2.16. Закрепление расходов в Бюджетном кодексе 1998 г.

34 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, газификации и водоснабжения, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов Обеспечение правоохранительной деятельности Обеспечение противопожарной безопасности Научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектноизыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс Обеспечение социальной защиты населения Обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности Обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба Развитие рыночной инфраструктуры Обеспечение развития федеративных и национальных отношений Обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации Обеспечение деятельности средств массовой информации Обеспечение финансовой помощи другим бюджетам Прочие расходы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Б. Расходы, финансируемые совместно (из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований)

Источник. Бюджетный кодекс 1998 г.

В. Расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации Обеспечение функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации Обслуживание и погашение государственного долга субъектов Российской Федерации Проведение выборов и референдумов субъектов Российской Федерации Обеспечение реализации региональных целевых программ Формирование государственной собственности субъектов Российской Федерации Осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации Содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации Обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов Российской Федерации Оказание финансовой помощи местным бюджетам Обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень Компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных расходов местных бюджетов Прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектов Российской Федерации Г. Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов Содержание органов местного самоуправления Формирование муниципальной собственности и управление ею Организация, содержание и развитие предприятий, учреждений, организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления Содержание муниципальных органов охраны общественного порядка Организация, содержание и развитие муниципального жилищнокоммунального хозяйства Муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения Благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований Организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных) Содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов Организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления Обеспечение противопожарной безопасности Охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований Реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления Обслуживание и погашение муниципального долга Целевое дотирование населения Содержание муниципальных архивов Проведение муниципальных выборов и местных референдумов Финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного самоуправления, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации

Ответственность за расходы 35

36 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Еще более важным обстоятельством оказывается то, что потребность в социальных расходах обычно выше в относительно более бедных юрисдикциях, которые в меньшей степени способны собственными силами профинансировать подобные программы. Власти регионального и местного уровней могут иметь определенное преимущество в осуществлении программ, направленных на перераспределение, однако за редкими исключениями такие программы следует финансировать на общенациональном уровне. Федеральные власти могут решать более широкий спектр макроэкономических проблем. Вместе с тем власти нижестоящих уровней способны эффективно определять и осуществлять стратегии регионального развития. Благодаря данным общим принципам закрепления ответственности за расходы можно выявить неудачные решения, однако они не дают единственного или оптимального варианта распределения расходов. Вследствие сочетания целей эффективности, справедливости и макроэкономической стабильности могут возникнуть совершенно иные, но столь же приемлемые варианты закрепления расходов. Вообще большинство фактических схем закрепления расходов в России не нарушают принципов их закрепления. Такие схемы можно сохранить во многих областях, поскольку «мандаты» ясны всем участникам отношений. Однако даже в этих областях наличие формального и ясного определения ответственности могло бы сократить риск спорного перераспределения расходных функций, а также повысить стабильность межбюджетных отношений. Кроме того, существуют некоторые области расходов, где ныне действующую (де факто) практику следует пересмотреть. Важнейшей из таких областей является сфера социального обеспечения. Главный недостаток существующего положения связан с разделением ответственности за финансирование и осуществление услуг. В то время как ответственность за финансирование большинства государственных расходов, направленных на перераспределение, следует возложить на федеральный уровень, многие региональные и местные власти тем не менее имеют сравнительные преимущества в реализации ряда программ социального обеспечения, так как находятся ближе к тем, кто нуждается в подобных услугах. Перераспределительные программы, которые следует реализовывать силами местных властей, а финансировать из федерального бюджета, включают в себя программы школьного питания для детей из малоимущих семей или создание приютов для престарелых малоимущих граждан. В других областях требуется пересмотреть схему закрепления ответственности за различными уровнями власти. Исходя из более четкого разделения ответственности, следует пересмотреть доли удержания для основных налогов и систему трансфертов, чтобы они служили надлежащими источниками финансирования статей, главная ответственность за которые возложена на власти субъектов Федерации и муниципальных образований. Учитывая бюджетные ограничения, которые в настоящее время испытывает Российская Федерация, в переходный период объем финансирования, доступный для нижестоящих уровней власти, скорее всего не позволит обеспечить идеального минимального уровня услуг государства. Тем не менее власти субъектов Федерации и муниципальных образований будут должны выполнять свою конституционную обязанность, наилучшим возможным образом используя имеющиеся в их распоряжении ресурсы. Говоря о действиях государства в регионах, роль правительства России должна быть ограничена установлением общенациональных целей (как в Германии) либо посредническими функциями при гармонизации региональных стратегий (как в Канаде). Поскольку основная ответственность за вопросы деятельности регионов должна лежать на субъектах Федерации, необходимо препятствовать практике выпуска федеральным правительством нефинансируемых распоряжений («мандатов») в таких сферах, находящихся в ведении регионов.

Ответственность за расходы 37

Приведение в соответствие многочисленных законов, указов и ведомственных распоряжений, которые влияют на закрепление расходов и дублируют решения в этой области, скоре всего окажется более трудной задачей. Роль федеральных учреждений, таких как Министерство образования, следует определять в контексте предоставления общественных услуг (например, начального и среднего образования) на региональном и местном уровне. Для этого требуется провести различия между потребностью в децентрализации нормативных полномочий, ответственностью за финансирование и оказание общественных услуг.

Решение проблемы нефинансируемых распоряжений («мандатов») Наличие нефинансируемых распоряжений («мандатов») — проблема, присущая не только Российской Федерации. Она встречается практически во всех странах с федеративным устройством. По мере постепенного изменения ролей федеральных и региональных властей в Федерации нередко вскрываются области с нечетко определенной юрисдикцией. Такие неясности возникают, несмотря на то, что в федеративных странах закрепление ответственности за расходы обычно отражено в конституциях. Например, когда федеральные власти устанавливают национальные стандарты загрязнения воды и атмосферного воздуха, данный вопрос нередко становится предметом спора: заменяет ли собой распоряжение федерального правительства обеспечить защиту окружающей среды права региональных властей самостоятельно регулировать собственные внутренние дела без вмешательства со стороны федерального центра. Естественно, в том случае, когда федеральный «мандат» сопряжен с нефинансируемыми затратами на его выполнение, напряженность между различными уровнями власти обостряется. В любой децентрализованной системе государственного управления некоторое дублирование или параллелизм федеральных и региональных полномочий неизбежны. В качестве варианта предупреждения политического тупика в ситуации, когда в области совместных расходных функций возникает конфликт, можно предложить следующее: указать в конституции или в законах, имеют ли действия федеральных структур преимущество по сравнению с региональными. Доминирующее положение одного уровня власти по отношению к другому часто называют «верховенством». Хотя принцип верховенства можно использовать для разрешения конфликтов, связанных с закреплением ответственности за расходы и споров относительно нефинансируемых распоряжений, данное решение не обязательно будет всеобъемлющим или желательным. Кроме того, проблемы в связи с нефинансируемыми распоряжениями могут возникнуть даже в том случае, когда обязанности разных уровней власти прописаны четко и исключительным образом. Boex and Martinez-Vazquez (1998b) проанализировали варианты решения проблемы нефинансируемых распоряжений («мандатов») в Канаде, Германии и Соединенных Штатах. Опыт этих стран дает целый набор вариантов действий, на основании которых можно разработать решение для Российской Федерации. Из опыта указанных стран можно извлечь несколько полезных уроков. ПРОЯСНИТЬ ЗАКРЕПЛЕНИЕ РАСХОДОВ. В то время как ответственность за расходы в Конституциях Канады и Германии четко закреплена, в Конституции Соединенных Штатов такой ясности нет. В структуре германской федерации ответственность практически за все области политики закреплена за федеральным правительством, что фактически ограничивает роль властей регионального уровня (земель) осуществлением федеральной политики в соответствии с местными традициями. Федеральное правительство Германии при выдаче новых распоряжений («мандатов») не обязано предоставлять землям средства. В отличие от этого, в Канаде в рамках четко разграниченного и сбалансированного закрепления ответственности государства за федераль-

38 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

ным правительством и властями провинций косвенно содержится запрет на выдачу нефинансируемых распоряжений. Так как споры относительно закрепления расходов и федеральных «мандатов» в Канаде и Германии происходят реже, их легче разрешить политическими средствами. В Соединенных Штатах причиной юридических споров между федеральными властями и властями штатов федеральные «мандаты» становятся часто. Хотя в Конституции США перечислены полномочия федерального правительства, суды толкуют их расширительно, несмотря на Десятую поправку к Конституции США, которая закрепляет все полномочия, не делегированные правительству США, «за штатами соответственно или за народом». ЗАПРЕТИТЬ ВЫДАЧУ НЕФИНАНСИРУЕМЫХ РАСПОРЯЖЕНИЙ. Применительно к составлению бюджета аспекты, находящиеся единственно или главным образом в ведении региональных властей, должны быть выведены за пределы федеральных полномочий. Соответственно, следует запретить законом практику выдачи нефинансируемых федеральных распоряжений в этих областях во избежание «сбрасывания» федеральных обязанностей на регионы без соответствующего финансирования В Бюджетный кодекс 1998 г. было включено положение соответствующего содержания. Запрет на выдачу нефинансируемых «мандатов» представляется простым решением соответствующей проблемы. Однако в своем крайнем выражении этот подход имеет и недостатки. Некоторые распоряжения (даже в отсутствии финансирования) могут быть вполне приемлемы для региональных и местных властей. Например, распоряжения, обеспечивающие гражданские и избирательные права или дающие гражданам равный доступ и возможности, явно отвечают общенациональным интересам. На практике «мандаты», требующие подотчетности, например требования представления отчетов о деятельности судебных и финансовых структур в ведении региональных и местных властей, также приемлемы и редко встречают сопротивление в других странах, даже если средства для их финансирования не предоставляются. Жесткий запрет на выдачу всех нефинансируемых распоряжений привел бы и к практическим трудностям. Подобный закон общего действия стал бы причиной «административного кошмара». Анализ полномочий штатов в Соединенных Штатах показывает, что программы финансирования «мандатов» очень сложны с административной точки зрения, политически неоднозначны, чрезвычайно дорогостоящи и нередко не срабатывают (Kelly, 1995). Кроме того, прямой запрет на выдачу нефинансируемых распоряжений можно обойти, благодаря «творческой» работе законодателей. Другим вариантом может стать введение в законодательном порядке верхней границы тех затрат, которые можно возлагать на регионы в части исполнения федеральной политики, прежде чем вступят в действие положения закона, запрещающего выдачу нефинансируемых распоряжений; таким образом, по крайней мере будет обеспечен тщательный анализ федеральной политики на предмет того, не возлагает ли она чрезмерное бремя на региональные власти. ВЫЯВИТЬ И ПЕРЕСМОТРЕТЬ СУЩЕСТВУЮЩИЕ НЕФИНАНСИРУЕМЫЕ РАСПОРЯЖЕНИЯ. Положения многих федеральных законов в России требуют от региональных и местных властей предоставлять социальные услуги в соответствии с федеральными нормами, (например, размер материальной помощи). Однако власти этих уровней не получают дополнительных средств для покрытия данных расходов. Первый шаг на пути действенного решения проблемы существующих нефинансируемых «мандатов» состоит в выявлении того, какие федеральные программы (с учетом более ясно обозначенного закрепления ответственности за расходы) содержат положения, ведущие к образованию нефинансируемых распоряжений.

Ответственность за расходы 39

В качестве образца для реформ, необходимых в России, можно указать недавний пересмотр подхода к нефинансируемым распоряжениям («мандатам») в США. Согласно положениям Закона о пересмотре нефинансируемых распоряжений от 1995 г., Экспертная комиссия по межбюджетным отношениям (1996) разработала два набора критериев для оценки предложений политики. В одном содержались критерии для «мандатов», особенно беспокоящих власти штатов и местные власти; в другом были представлены рекомендации в отношении пересмотренных «мандатов». Для анализа федеральных программ, которые, по мнению властей субъектов Федерации и муниципальных образований, представляют для них бремя, можно было бы создать совместный комитет, в состав которого вошли бы представители Совета Федерации, Государственной Думы, Министерства финансов, а также, возможно, представители региональных и местных властей. При выявлении нефинансируемого распоряжения совместный комитет должен оценить размер бремени, связанного с таким «мандатом», и рекомендовать его устранение, финансирование или пересмотр. Хотя устранение или пересмотр нефинансируемых распоряжений дали бы регионам гораздо большую гибкость в реализации политики, Государственная Дума вряд ли пойдет на такие действия, поскольку она изначально ввела в действие требования по сокращению дефицита федерального бюджета. Тем не менее, согласно положениям Бюджетного кодекса 1998 г., после января 2000 г. федеральному правительству будет запрещено требовать от властей субъектов Федерации и муниципальных образований финансировать такие федеральные программы из средств регионов (собственных средств, средств от долевого участия в налоговых доходах и выравнивающих трансфертов). Соответственно, Министерству финансов следует создать систему целевых дотаций для финансирования в регионах тех услуг, предоставления которых требуют федеральные власти. Такой подход заставляет Государственную Думу реалистично взвешивать затраты, связанные с «мандатами», и брать на себя финансовую ответственность за те федеральные программы, которые она принимает. УКРЕПИТЬ НАДЗОРНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ. Политическая система России уже включает в себя мощную защиту от чрезмерного применения нефинансируемых «мандатов» в лице Совета Федерации, в который входят представители регионов. Совет Федерации может блокировать принятие федеральных законов, содержащих нефинансируемые распоряжения, хотя решения Совета можно преодолеть, набрав в Государственной Думе большинство в две трети голосов; таким образом, прежде, чем нефинансируемое распоряжение станет законом, его должно одобрить подавляющее большинство законодателей. С целью дальнейшего ограничения практики использования нефинансируемых «мандатов» поправкой к Конституции можно предусмотреть, чтобы при голосовании в Государственной Думе по законопроектам, которые могут повлиять на состояние региональных бюджетов, доля проголосовавших «за» была бы еще выше. В отношении предложений о введении нефинансируемых «мандатов» в России можно использовать практику, принятую в США: там Бюджетное управление Конгресса проводит экспертизу каждого законодательного предложения и применяет объективные критерии для выяснения того, не содержит ли такое предложение нефинансируемый «мандат». РАСШИРИТЬ СОТРУДНИЧЕСТВО МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ВЛАСТЯМИ И ВЛАСТЯМИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ. Благодаря установлению рабочих отношений между различными уровнями государственной власти, в федеративном государстве можно устранить напряженность между ними. В России в системе межбюджетных отношений доверие и

40 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

сотрудничество между федеральным правительством и властями субъектов Федерации и муниципальных образований отсутствуют. В атмосфере сотрудничества федеральные, региональные и местные власти с большей вероятностью смогут найти творческие решения проблемы нефинансируемых распоряжений. Сотрудничество между различными уровнями власти в рамках рабочих групп и консультативных советов стимулирует лучшее понимание друг друга, а более интенсивная коммуникация позволяет региональным властям выявить те федеральные «мандаты», которые более не представляются полезными, и представить в федеральные законодательные органы рекомендации по их пересмотру или отмене. Ориентированный на достижение консенсуса подход к политике, принятый в Германии, служит важной гарантией, предупреждающей чрезмерное использование нефинансируемых федеральных распоряжений. Федеральное правительство ведет широкие консультации с властями федеральных земель через многочисленные советы и тщательно оценивает те последствия для горизонтальной и вертикальной справедливости, к которым могут привести предложения на федеральном уровне. В большинстве других федеративных государств наблюдается аналогичное сотрудничество. Так, в Австралии рабочая группа, включающая в себя представителей федерального и региональных казначейств, ежегодно готовит «Национальный бюджетный прогноз». В этом документе представлены среднесрочные прогнозы федеральных и региональных финансов; на ежегодной встрече между премьер-министром Австралии и премьерами штатов и территорий «Прогноз» распространяется в качестве информации для ознакомления. В ходе данной встречи главы федерального и региональных правительств получают возможность обсудить распределение государственных средств, общее направление развития экономики страны, а также рассмотреть другие вопросы, связанные с межбюджетными отношениями в Австралии. Внутригосударственные бюджетные отношения в Австралии также закрепляются через Ссудный совет, в состав которого входят федеральный министр финансов и его коллеги, представляющие штаты и территории; Совет координирует государственные заимствования, осуществляемые федеральными и региональными властями.

3 Закрепление доходов и вопросы налогового администрирования В переходный период положительному пересмотру подверглись положения, регламентирующие долевое участие федеральных властей и властей регионального и местного уровней в поступлениях от основных налогов: налога на добавленную стоимость (НДС), подоходного налога с физических лиц (ПНФЛ) и налога на доход предприятий (НДП). Динамика изменений долевого участия в 1992–1998 гг. приведена в табл. 3.1. В то время как долевое участие в налоговых доходах остается для большинства регионов основным источником поступлений, все более важным инструментом финансирования региональных и местных бюджетов становились в переходный период налоги, не предусматривающие долевого распределения. В данной главе рассматриваются наиболее важные вопросы, связанные с закреплением доходов за различными уровнями власти в Российской Федерации. Приведен анализ тенденций собираемости доходов и предстоящей реформы системы сбора налогов. Кроме того, обсуждается роль стимулов и структуры налогового администрирования.

Существующая система закрепления доходов Главными категориями при закреплении доходов в Российской Федерации являются долевые доходы и собственные доходы. Под долевыми доходами понимают поступления от четырех основных налогов (НДС, ПНФЛ, НДП и акцизы), которые делятся в меняющихся пропорциях между федеральным и региональным бюджетами. Помимо этого власти регионального и местного уровней получают собственные доходы. Впрочем, таковыми считаются лишь поступления от налогов, постоянно закрепленных за региональными и местными властями (хотя соответствующие власти практически не имеют полномочий по изменению ставок или базы большинства таких налогов). Тем не менее собственные доходы приобретают в региональных и местных бюджетах все больше значение и могут рассматриваться в качестве предшественников налогов, находящихся в ведении региональных и местных властей. Вообще в практике закрепления доходов после обретения независимости можно выделить три периода, для которых характерны различные подходы к долевому участию в доходах и к политике независимости нижестоящих уровней власти в налоговой сфере. Хотя в целом постепенно практика закрепления доходов стала лучше, адекватная система такого закрепления в Российской Федерации пока не создана.

Закрепление доходов на начальном этапе переходного периода В 1993 г. поступления от НДС и в ряде случаев от других основных налогов, таких как НДП и акцизы, делились между федеральными и региональными бюджетами на с привязкой к территории происхождения. Это означает, что регион, собравший налоги, «делился» 41

42 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

доходом с федеральным правительством. Поступления от ряда мелких налогов полностью зачислялись в региональные и местные бюджеты. Однако наиболее важные налоги регулировались так же, как и прежде, в советской системе. Корректируя доли участия для каждого региона, федеральное правительство предоставляло ровно столько средств, сколько было необходимо для финансирования минимального расходного бюджета, который оговаривался с Министерством финансов. Прогнозируемая сумма собственных доходов вычиталась из минимальных расходных бюджетов, и, таким образом, выводилась сумма, которая подлежала финансированию за счет долевого участия в налоговых доходах. Несмотря на активную «торговлю» между Министерством финансов и регионами, доли участия были менее важны, чем расчетный дефицит финансирования. В более бедных регионах, где показатели собираемости были низки, дефицит финансирования, который оставался после объединения собственных доходов и долевых доходов, покрывался за счет «субвенций», или единовременных перечислений средств из федерального бюджета. Аналогичным образом местные бюджеты финансировались из региональных. Система закрепления доходов на раннем этапе перехода спонтанно развивалась в прямом противоречии с положениями закона. В конце 1991 г. вступил в силу закон «Об основных принципах налоговой системы»; согласно этому закону, поступления от НДС, таможенных пошлин, акцизных сборов и налогов на финансовые учреждения закреплялись исключительно за федеральным правительством, которое не обязано было делиться ими с другими уровнями власти. «Основные принципы» закрепляли ПНЛФ и НПД за федеральным правительством, так чтобы регулировать поток поступлений в региональные и местные бюджеты. Кроме того, за региональными и местными властями законом был закреплен 21 мелкий налог; также (что еще важнее) запрещалось вводить какой-либо налог, не указанный в законе. Положения закона «Об основных принципах» в части долевого участия в доходах не были осуществлены на практике. Федеральное правительство не смогло преодолеть сопротивления регионов, и особенно их нежелания «делиться» доходами от НДС. Помимо этого, общие положения действовали не во всех регионах. В 1992 г. Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия) незаконно объявили о своем бюджетном суверенитете и с пользой для себя стали пользоваться «одноканальным» режимом: региональные власти оставляли у себя все доходы от налогов и договаривались с федеральным центром о размере единой выплаты в федеральный бюджет. Чечня вовсе не платила никаких налогов, а еще 24 региона в 1993 г. по крайней мере часть дополнительных доходов оставляли у себя. Такие субъекты Федерации, как Ингушетия, были объявлены зонами свободной торговли и практически освобождены от налогов. Схема закрепления доходов в 1992–1993 гг. представляла ряд серьезных проблем. Отсутствие независимости региональных властей в вопросах доходов не позволило системе межбюджетных отношений воспользоваться тем приростом эффективности, который давали способности региональных и местных властей увеличивать или уменьшать размер средств, направляемых на оказание общественных услуг. Долевые налоги (в частности НДС) оказались неудобным инструментом. Предприятия, работавшие в нескольких регионах, получали в этих регионах зачеты и вычеты по НДС. Механизма, позволяющего упорядочить перемещение средств между регионами, не существовало. Кроме того, НДП взимался по месту регистрации предприятия, а поступления от него не распределялись среди регионов согласно какому-либо критерию экономической активности.

—

25 63–66в 100 50 0 100

75 37–34в 0 50 100 0

75 34 10 50 100

Федер.

100

25 66 90 50 0

Регион.

—

53 100 50 0

Регион.

1995

—

47 0 50 100

Федер.

1992, 1 кв.

75 34 10 50 100

Федер.

100

25 66 90 50 0

Регион.

—

20 59 100 50 0

Регион.

1996

—

80 41 0 50 100

Федер.

1992, 2 кв.–4 кв.

75 34 0 50 100

Федер.

100

25 66 100 50 0

Регион.

—

20–50 69 100 50 0

Регион.

1997

—

80–50 31 0 50 100

Федер.

1993

75 34 40 50 100

Федер.

100

25 66 60 50 0

Регион.

100

25 63–66в 100 50 0

Регион.

1998

75 37–34в 0 50 100

Федер.

1994, 1 кв.

Кв. — квартал — Нет данных. а 100% поступлений от НДС на импортные товары, драгоценные металлы и камни было закреплено за федеральным уровнем. б В этих налогах могло участвовать федеральное правительство. в Ставка федерального налога на прибыль составляла 13%; ставки налога на прибыли в регионах колебались от 22% (для большинства предприятий) до 25% (для банков и страховых компаний). Доли участия, приведенные в таблице, были рассчитаны исходя из ставки налога на прибыль в 13/22 и 13/25. Источник. Пересмотренные и обновленные данные из World Bank (1996).

НДС Налог на прибыль ПНФЛ Акциз на алкогольную продукцию Акциз на энергоносители Акциз на товары отечественного производства

Регион.

Федер.

Налог

1994, 2 кв.–4 кв.

0 100б 100б 50 —

100 0 0 50 —

Регион.

Федер.

Налог

Закон «Об основных принципах налогообложения», 1991

Таблица 3.1. Закрепленные законом доли участия в поступлениях от основных налогов, 1992–1998 гг. (в % от общей суммы)

Закрепление доходов и вопросы налогового администрирования 43

44 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Еще более важным было то, что «договорной» подход к закреплению доходов создавал для регионов неверные стимулы. Поскольку любое повышение интенсивности сбора налогов на региональном уровне сводилось на нет из-за сокращения регулируемой доли в доходах, субвенциях или трансфертах, власти регионального и местного уровней не были заинтересованы в улучшении собираемости налогов ни путем введения собственных налогов, ни с помощью ужесточения налоговой дисциплины. Из-за наличия таких отрицательных стимулов, порожденных подобной практикой закрепления доходов, гораздо более важную роль в региональных финансах стали играть внебюджетные фонды. Использование внебюджетных фондов оказалось единственным способом сокрытия дополнительных ресурсов от Министерства финансов при переговорах о минимальном бюджете; они позволяли увеличить общий уровень финансирования. Разумеется, аналогичные отрицательные стимулы существовали и на местном уровне: власти муниципальных образований применяли те же приемы, чтобы «спрятать» от властей вышестоящего уровня свои дополнительные доходы. Поскольку регулируемые доли в доходе ежегодно пересматривались, неопределенность в отношении общего уровня финансирования также не позволяла региональным и местным властям рационально планировать свои расходы. В целях решения данной проблемы положения закона «О бюджетных правах», принятого в апреле 1993 г., требовали, чтобы федеральное правительство устанавливало строго фиксированные доли по основным налогам, за исключением НДС, на срок не менее пяти лет. В последующие годы данное требование удовлетворялось лишь частично.

Пересмотр системы закрепления доходов в 1994–1997 гг. В 1994 г. для всех регионов были введены стандартные доли участия в доходах для основных налогов. Как видно из табл. 3.1, эти положения об участии в налоговых поступлениях оставались практически неизменными на протяжении всего десятилетия. Коме того, в этот период власти регионального и местного уровней получили определенную степень независимости в части доходов. ОСНОВНЫЕ ИСТОЧНИКИ ДОЛЕВЫХ ДОХОДОВ. Согласно положениям Закона о федеральном бюджете 1994 г., единообразные доли участия в доходах, действовавшие в том г., должны были оставаться неизменными вплоть до 1998 г.: 0/100 для ПНФЛ, 75/25 для НДС, 37/63 для НДП, 50/50 для акцизов на алкогольную продукцию, 100/0 для акцизов для энергоносителей и 0/100 для товаров отечественного производства. Федеральное правительство удерживало в своем распоряжении все доходы от таможенных пошлин, НДС на импортные товары, драгоценные металлы и камни, углеводороды, а также от подакцизных товаров и лицензионных сборов на производство алкогольной продукции. В отличие от прежнего решения правительства, 10% от полученных от ПНФЛ средств, остававшихся в распоряжении федерального правительства, в 1995 и 1996 гг. были предназначены для распределения среди властей субъектов Федерации и муниципальных образований на содержание жилищного фонда, социальных и культурных объектов. Однако в большинстве случаев размер полученных таким образом средств примерно соответствовал тому, что имели бы регионы, не отдай они центру 10% поступлений от ПНФЛ. В результате от подобной практики в 1997 г. отказались, и ПНФЛ снова был полностью закреплен за властями регионального и местного уровней. В проекте бюджета на 1999 г. рекомендовалась иная схема, согласно которой собирался бы федеральный ПНФЛ по ставке в 3%, и региональный ПНФЛ по прогрессивной шкале при доходах, превышающих 60 000 руб.

Закрепление доходов и вопросы налогового администрирования 45

Введение в 1994 г. стандартных единых долей участия в доходах стало заметным достижением в системе межбюджетных отношений. Поскольку доли участия уже нельзя было использовать в целях выравнивания, также была внедрена система выравнивающих трансфертов, основанная на расчетной формуле. Эти меры помогли устранить отрицательные стимулы, не позволявшие увеличить собираемость, и обеспечили достаточную стабильность для того, чтобы региональные власти смогли лучше планировать использование своих ресурсов. Впрочем, отрицательные стимулы, из-за которых снижалась собираемость, исчезли не полностью. Федеральное правительство по-прежнему было готово «торговаться» с регионами, используя систему взаимных расчетов (не отражавшихся в бюджете и непрозрачных трансфертов). Это позволяло центру забирать часть дополнительных доходов, полученных властями регионального и местного уровней. Начиная с 1994 г., федеральное правительство также заключило со многими регионами двусторонние соглашения. Эти соглашения отходили от стандартных положений о совместном участии в доходах и позволяли некоторым регионам оставлять у себя более высокую долю доходов. Хотя закрепление доходов улучшилось благодаря применению стандартных долей участия в доходах, административные проблемы и недостатки в этой области остались. Долевое участие в поступлениях от НДС осуществлялось с привязкой к месту сбора налога без корректировок, а НДП по-прежнему делили с привязкой к месту регистрации предприятия, так как формула распределения долями на основании размеров фонда оплаты труда и собственности практически никогда не использовалась. Кроме того, перевод прогрессивного ПНФЛ в ведение региональных и местных властей в полном или почти полном объеме с привязкой к территории происхождения налога снижал его эффективность в плане перераспределения и выравнивания. СОБСТВЕННЫЕ ДОХОДЫ. В период 1994–1997 гг. власти субъектов Федераций и муниципальных образований получили определенную независимость в части формирования доходов. Президентский указ «О формировании республиканского бюджета и его отношении к субъектам Российской Федерации», изданный в декабре 1993 г., отменял положения закона «Об основных принципах», запрещавшие вводить новые местные налоги. Данный указ привел к появлению многочисленных мелких, необоснованных налогов и прочих странных сборов, особенно с предприятий. После того как налогоплательщики стали обращаться с судебными исками, некоторые из этих налогов были отменены. Полномочия регионов по введению новых налогов на соответствующем уровне были отозваны в 1996 г. другим Указом Президента. Другие изменения в налоговом законодательстве обеспечили определенную независимость региональных и местных властей в налоговых вопросах. Это помогло властям менять интенсивность сбора налогов. Хотя федеральная ставка НДП в 13% не может быть изменена решением региональных властей, важные положения закона позволяли им применять региональную ставку НДП в пределах от 0 до 22 от базы налогообложения. Реформы, осуществленные после 1993 г., привели к тому, что власти многих регионов стали предоставлять конкретным инвесторам налоговые отсрочки и льготы. Они также вводили ставки налогов на имущество предприятий и имущество физических лиц, которые соответствовали максимальному значению, установленному на федеральном уровне. Следуя федеральным положениям, регионы также устанавливали ставки, сроки, а иногда и базу для других (нередко менее существенных) источников доходов, таких как лесной налог, водный налог, экологический налог, налог на места отдыха (resort fee), транспортный налог, региональные лицензионные сборы и налог на рекламу. Местные органы власти имели право вводить два налога с оборота при реализации продукции: налог на содержание жилого фонда (1,5%) для финансирования жилья и

46 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

социальной инфраструктуры, снятой предприятиями с баланса, и налог на содержание дорог (2,5%) для финансирования местной инфраструктуры. Они также имели право взимать налог на образование в размере до 1% от фонда оплаты труда предприятий. Кроме того, местные власти могли использовать еще несколько мелких местных налогов. БЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ РЕГИОНАЛЬНЫМИ И МЕСТНЫМИ УРОВНЯМИ ВЛАСТИ. Несмотря на улучшения в распределении доходов между федеральными и региональными властями, бюджетные отношения на уровне «субъекты Федерации — муниципальные образования» не менялись на протяжении всего переходного периода. В то время как в большинстве регионов по-прежнему использовали договорные доли участия в доходах, единой практики не существовало. Часть регионов пересмотрела бюджетные отношения с местными властями по примеру реформ отношений между центром и регионами 1994 г. (Lavrov and others, 1996). Так, в 1995 г. 10 регионов использовали единые доли участия в доходах при работе с местными властями, однако только в двух из них (Свердловская область и Еврейская автономная область) была введена система трансфертов с применением расчетных формул. Igudin (1998) показал, как различные регионы оформляли участие своих местных властей в доходах. В некоторых субъектах Федерации доли участия не менялись годами, в то время как в других стандартные единые доли использовались для районов, однако для городов эти доли регулировались. Поскольку власти местного уровня чувствовали, что находятся в полной зависимости от региональных властей, они требовали от федерального правительства ввести стандарты раздела доходов между регионами и муниципальными образованиями. Разумеется, большинство губернаторов воспротивилось таким ограничениям, и закон «О финансовых основах» первоначально Советом Федерации был отвергнут. Впоследствии Дума внесла в него ряд изменений, и закон с поправками был принят как Думой, так и Советом Федерации. Закон «О финансовых основах местного самоуправления» 1997 г. стал результатом компромисса между региональными и местными властями. Им в обязательном порядке вводились минимальные доли участия для местных властей, но лишь как средний показатель для всех органов власти муниципальных образований в данном субъекте Федерации. В среднем на местном уровне должно оставаться не менее 50% поступлений от ПНФЛ, 5% от НДП, 10% от НДС, 5% от акцизных сборов на алкогольную продукцию и 10% — от акцизов на другие товары. Самым худшим последствием такого оформления отношений между региональными и местными властями стало то, что местные власти по-прежнему не заинтересованы в том, чтобы повышать собираемость. Несмотря на закон 1993 г. «О бюджетных правах» и закон 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления», положения которых ясно запрещают изъятие местных доходов, региональные власти систематически «срезают» дополнительные местные доходы, снижая доли участия в доходах или размеры трансфертов в последующий бюджетный период (Zhuravskaya, 1998).

Новые положения в проекте Налогового кодекса 1998 г. Пожалуй, можно говорить о третьей стадии или периоде закрепления доходов, который начнется после внедрения проекта Налогового кодекса. В 1998 г. Государственная Дума приняла общую часть проекта Налогового кодекса, в которой рассматриваются вопросы налогового администрирования, права и обязанности налогоплательщиков и закрепление налогов за различными уровнями власти (табл. 3.2). НДС, ПНФЛ, НДП и акцизы сохранены в качестве федеральных налогов, поступления от которых делятся с властями регионального и местного уровней. За региональными и местными властями закрепили ряд новых налогов, но при этом изъяли из их веде-

Закрепление доходов и вопросы налогового администрирования 47

ния многие из существовавших прежде. Применение новых налогов зависит от принятия той части Налогового кодекса, в которой содержится структура всех налогов. Таблица 3.2. Закрепление налогов за уровнями власти в Налоговом кодексе 1998 г. Федеральные налоги Налог на добавленную стоимость Акцизы на отдельные виды товаров Акцизы на отдельные виды минерального сырья Налог на прибыль (доход) предприятий Подоходный налог с физических лиц Взносы в государственные внебюджетные фонды Таможенные пошлины и таможенные сборы Государственные пошлины Налог на пользование недрами Налог на воспроизводство минеральной базы Налог на дополнительный доход от добычи углеводородов Сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами Лесной налог Водный налог Экологический налог Федеральные лицензионные сборы

Региональные налоги Налог на имущество организаций Налог на недвижимость Дорожный налог Транспортный налог Налог с продаж Налог на игорный бизнес Региональные лицензионные сборы

Местные налоги Земельный налог Налог на имущество физических лиц Налог на рекламу Налог на наследование или дарение Местные лицензионные сборы

Примечание. Приведенная схема закрепления налогов содержится в общей части Налогового кодекса, который был принят Думой и подписан Президентом. Конкретная часть Налогового кодекса, в которой раскрывается каждый из этих налогов, по состоянию на июнь 1999 г. не принята. Источник. Налоговый кодекc 1998 г.

Проект Налогового кодекса 1998 г. предусматривал потенциально существенное повышение независимости региональных властей в вопросах доходов. Если данный проект Кодекса будет принят, власти этого уровня смогут вводить налог с окончательных продаж до 5% в отношении товаров общей категории и до 10% — для подакцизных товаров. Но прежде, чем законодатели получили возможность принять эти положения, в 1998 г. был введен новый региональный налог с продаж с максимальной ставкой в 5% и более узкой базой, чем было предусмотрено в налоговом кодексе 1998 г.; он стал компонентом пакета чрезвычайных мер, связанных с финансовым кризисом. В декабре 1998 г. Министерство финансов направило в Государственную Думу предложение о повышении регионального налога с продаж до максимального значения в 10% и о сокращении общей ставки НДС с 20 до 14%. В основе предложения о частичной замене НДС более высоким налогом с продаж лежало ошибочное убеждение в том, что налог с розничных продаж будет легче взимать и что он обеспечат больше денежных поступлений, чем НДС. Однако ни раздел доходов от НДС, ни введение регионального НДС не обеспечит вертикального баланса между федеральным правительством и властями регионального и местного уровней или независимости в вопросах доходов для властей этих уровней.

48 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Проектом Налогового кодекса 1998 г. также предусматривалось введение на региональном уровне налога на недвижимость по западной модели; поступления от такого налога должны были делиться между региональными и местными властями. В случае принятия такого положения регионы могли бы использовать налог на недвижимость в качестве замены трем существующим налогам на собственность (земельный налог, налог на имущество физических лиц и налог на имущество организаций) и располагать определенной свободой в установлении ставки налога. Доходный потенциал данного налога сомнителен, так как обеспечить должное администрирование будет непросто. Хотя начиная с 1993 г. осуществлялась работа по внедрению такого налога в двух пилотных городах (Тверь и Нижний Новгород), можно говорить о том, что реально введен в действие будет только налог на жилые строения (но не на землю) в Нижнем Новгороде.

Тенденции в сборе доходов В то время как в переходный период основные поступления региональных бюджетов складывались из долевого участия в доходах и трансфертов, отмечается усиление роли собственных доходов. В 1992 г. собственные доходы регионов представляли лишь 15,5% от общего объема поступлений, но к 1997 г. их доля выросла до 43,0% (табл. 3.3). Эти цифры говорят об увеличении значимости новых региональных налогов, которые были введены в 1994–1996 гг., и о неудовлетворительной собираемости основных долевых налогов.

Основные источники долевых доходов В неспокойный начальный период перехода доли налоговых поступлений регулировались, бюджеты готовились ежегодно, а «сброс» федеральной ответственности за расходы приводил к бюджетным трудностям для региональных и местных властей. Тем не менее региональные и местные налоговые поступления выросли с 39,7% в 1992 г. до 54,4% в 1993 г. (табл. 3.4). В итоге проведенных в 1994 г. реформ системы долевого участия в доходах и трансфертов, доля региональных и местных властей в общем объеме налоговых поступлений установилась на уровне, близком к 50%, и оставалась таковой вплоть до 1996 г. Данные, которые имеются для 1997 г., показывают, что соотношение распределения доходов выросло до 57,5% в пользу властей регионального и местного уровней. На протяжении переходного периода фактические показатели раздела доходов между федеральным центром и властями регионального и местного уровней всегда отличались от положений, указанных в ежегодном законе о федеральном бюджете. Некоторые расхождения между долями, указанными в законах о федеральном бюджете (табл. 3.1), и фактическими показателями доходов (табл. 3.4) очевидны для большинства налогов, однако ярче всего они проявляются в отношении НДС. Таблица 3.3. Собственные доходы и долевые поступления как процент от консолидированного показателя доходов властей регионального и местного уровней (за исключением трансфертов и субвенций), 1992–1997 гг. Источник поступлений

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Собственные доходы Долевые поступления

15,5 84,5

15,2 84,8

27,8 72,2

32,0 68,0

40,1 59,9

43,0 57,0

Источник. Данные Министерства финансов (1998).

Закрепление доходов и вопросы налогового администрирования 49

Можно указать несколько причин такого несовпадения установленных законом и фактических долей участия в налоговых поступлениях. В 1994 г. регионы стали в одностороннем порядке (впоследствии такая практика была закреплена законодательно) удерживать на своей территории больше поступлений от НДС, вместо того чтобы получать бюджетные трансферты. В первые годы переходного периода некоторые субъекты Федерации полностью или частично отказались переводить налоговые поступления в федеральный бюджет. Позже двусторонние договоры с федеральным правительством предоставили ряду регионов возможность удерживать у себя более значительные доли доходов. В отношении большинства налогов задолженность по их уплате для федеральной части нарастала быстрее, чем для региональной. Кроме того, непогашенные займы на конец года компенсировались за счет трансфертов, причитавшихся этим регионам в следующем г. Более подробно долевые источники дохода рассмотрены в работе Freinkman, Titov, and Treisman (1998) и World Bank (1996). Причины различий в задолженности по выплате федеральных и региональных налогов также очевидны. Во-первых, лишь часть налоговых платежей в Государственной налоговой службе совершалась «живыми деньгами»; главным образом это объяснялось распространенностью среди российских предприятий бартера и других неденежных форм платежей. В таких условиях региональные власти были в большей степени готовы и способны принимать налоговые платежи в виде зачетов (т.е. аннулируя взаимную задолженность государства и налогоплательщиков) и в других неденежных формах, например бартером. Поскольку некоторые региональные и местные налоговые инспекторы сохраняли значительную лояльность руководителям соответствующего уровня, собираемость долевых налогов в регионах была выше. Региональные и местные налоговые органы могли бы прилагать больше усилий по сбору доходов, причитающихся бюджетам этого уровня, либо предприятиям, испытывающим «денежный голод», можно было разрешить погасить задолженность по выплате налогов в региональные и местные бюджеты до того, как ими будут уплачены федеральные налоги.

Собственные доходы В переходный период важность собственных доходов постепенно росла (табл. 3.3)1. Относительная значимость различных собственных доходов на региональном и местном уровне приведена в табл. 3.5. Свыше 80% собственных доходов, полученных на региональном и местном уровнях, относится к трем категориям: налоги на имущество, налоги на использование природных ресурсов и местные сборы на обеспечение жильем и содержание милиции. Хотя рост масштабов таких собственных доходов не подвергается сомнению, нередко неясно, приводит ли их увеличение к реальному повышению независимости в вопросах доходов. Для того чтобы получить большую автономию, власти регионального и местного уровней должны обладать значительной свободой в установлении либо базы, либо ставки налога. В то время как нередко доходы от налога закреплялись за региональным или местным уровнями власти, ставки и базы этих налогов определялись или ограничивались федеральным законодательством.

————— 1

В отличие от налоговой системы Российской Федерации, в мировой практике долевые поступления никогда не считались собственными доходами. Вместо этого региональные доли долевых поступлений рассматриваются в качестве трансфертов, так как власти регионального и местного уровней практически не влияют ни на базу, ни на ставки таких налогов.

50 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Таблица 3.4. Распределение доходов среди уровней власти, 1992–1997 гг. (в %) Уровень власти

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Общие налоговые доходы Федеральный бюджет Консолидированный бюджет регионального и местного уровней Региональный бюджет Местный бюджет

100,0 60,3

100,0 45,6

100,0 48,3

100,0 48,4

100,0 49,8

100,0 42,5

39,7 19,4 20,3

54,5 28,3 26,1

51,7 26,4 25,3

51,6 26,2 25,4

50,2 23,7 26,5

57,5 — —

Налог на прибыль Федеральный бюджет Консолидированный бюджет регионального и местного уровней Региональный бюджет Местный бюджет

100,0 41,3

100,0 32,5

100,0 35,1

100,0 35,6

100,0 36,6

100,0 32,4

58,7 30,1 28,6

67,5 39,7 27,7

64,9 38,9 26,1

64,4 39,0 25,4

63,4 38,4 25,0

67,6 — —

НДС Федеральный бюджет Консолидированный бюджет регионального и местного уровней Региональный бюджет Местный бюджет

100,0 75,1

100,0 64,4

100,0 67,2

100,0 75,4

100,0 74,8

100,0 68,5

24,9 15,1 9,8

35,6 22,5 13,1

32,8 21,1 11,7

24,6 14,0 10,6

25,2 15,7 9,5

31,5 — —

Подоходный налог с физических лиц Федеральный бюджет Консолидированный бюджет регионального и местного уровней Региональный бюджет Местный бюджет

100,0 0,0

100,0 0,6

100,0 9,0

100,0 9,2

100,0 2,3

100,0 22,8 77,2

100,0 23,2 76,8

99,4 25,8 73,6

91,0 24,2 66,8

90,8 24,6 66,3

97,7 — —

Акцизные сборы Федеральный бюджет Консолидированный бюджет регионального и местного уровней Региональный бюджет Местный бюджет

100,0 47,9

100,0 50,5

100,0 60,1

100,0 72,8

100,0 86,8

100,0 80,2

52,1 41,9 10,2

49,5 40,2 9,3

39,9 32,0 7,9

27,2 21,3 5,8

13,2 10,3 2,9

19,8 — —

Налог на имущество Федеральный бюджет Консолидированный бюджет регионального и местного уровней Региональный бюджет Местный бюджет

100,0 0,0

100,0 5,0

100,0 0,8

100,0 1,2

100,0 52,4 47,6

100,0 45,5 54,6

100,0 41,8 58,2

95,0 42,3 52,8

99,2 44,1 55,1

98,8 — —

100,0 0,0

100,0 29,1

100,0 15,3

100,0 24,4

100,0 25,1

100,0 19,7

100,0 63,9 36,1

70,9 40,6 30,3

84,7 44,9 39,7

75,6 36,4 39,2

74,9 39,0 35,9

80,3 — —

100,0 91,8

100,0 77,8

100,0 70,7

100,0 61,3

100,0 43,1

100,0 42,9

8,2 2,3 5,9

22,2 8,9 13,3

29,3 13,1 16,2

38,7 17,3 21,4

56,9 16,6 40,2

57,1 — —

Налог на пользование природными ресурсами Федеральный бюджет Консолидированный бюджет регионального и местного уровней Региональный бюджет Местный бюджет Прочие налоги Федеральный бюджет Консолидированный бюджет регионального и местного уровней Региональный бюджет Местный бюджет

Закрепление доходов и вопросы налогового администрирования 51

Уровень власти

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Неналоговые доходы Федеральный бюджет Консолидированный бюджет регионального и местного уровней Региональный бюджет Местный бюджет

100,0 59,2

100,0 —

100,0 38,0

100,0 70,9

100,0 75,1

100,0 66,4

40,8 33,6 7,1

— — —

62,0 35,7 26,3

29,1 22,2 7,0

24,9 18,8 6,1

33,6 — —

Межбюджетные трансферты Федеральный бюджет Консолидированный бюджет регионального и местного уровней Региональный бюджет Местный бюджет

100,0 6,6

100,0 —

100,0 3,5

100,0 1,7

100,0 0,3

100,0 0,2

93,4 33,1 60,3

— — —

96,5 54,4 42,1

98,3 42,6 55,7

99,7 46,4 53,2

99,8 — —

— Нет данных. Примечание. Приведенные данные могут не совпадать из-за ошибок округления. Источник. Freinkman, Titov, and Treisman (1998); данные Министерства финансов.

Таблица 3.5. Консолидированные показатели собственных доходов властей регионального и местного уровней, 1997 г.

Собственные доходы Налоги на имущество Налог на имущество физических лиц Налог на имущество предприятий Прочие налоги на имущество Сборы за пользование природными ресурсами Платежи за пользование минеральными ресурсами Налог на истощение минеральных ресурсов Земельный налог Прочие сборы за пользование природными ресурсами Прочие налоги Налог на обеспечение жильем и содержание милиции Налог на фонд заработной платы Прочие налоги на доход Специальный налог с продаж Прочие налоги с продаж Прочие налоги Итого доходов властей регионального и местного уровней из собственных источников Региональные неналоговые доходы Поступления по долевым доходам

Триллионов руб.

Процент

46,9 0,4 46,4 0,1 28,6 11,9 6,9 8,4 1,4 44,8 23,6 9,1 0,4 0,9 6,6 4,1

39,0 0,4 38,6 0,1 23,8 9,9 5,7 7,0 1,2 37,2 19,6 7,6 0,3 0,7 5,5 3,4

120,3

100,0

21,0 208,7

17,5 173,4

Примечание. Приведенные данные могут не совпадать из-за ошибок округления. Источник. Расчеты авторов на основании данных Министерства финансов.

Степень контроля региональных и местных властей над собственными доходами показана в табл. 3.6. Как видно из таблицы, региональные власти могли устанавливать ставку налога на имущество предприятий (хотя и в рамках, введенных на федеральном уровне), который обеспечивал практически все поступления от налогов на имущество. Аналогичным образом, налог на содержание жилого фонда явно находился в ведении местных органов власти. Напротив, данные таблицы 3.6 говорят о том, что власти регионального и местного уровней не контролируют ни базу, ни ставку налога на пользование природными ресурсами. За исключением периода 1993–1996 гг., когда властям регионального и местного уровней бы-

52 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

ло позволено вводить собственные налоги, все налоги вводились федеральными законами; таким образом, регионы не имели возможности активно участвовать в формировании налоговой системы. Если рассматривать данные, приведенные в табл. 3.5 и 3.6, вместе, видно, что власти регионального и местного уровней обладают определенной автономией в вопросах доходов, особенно в отношении налогов на предприятия, имущество (имущество предприятий) и содержание жилого фонда. Однако федеральные пределы на ставку налога ограничивают возможность властей регионального и местного уровней удовлетворять свои бюджетные потребности и желания. Более значительная независимость в вопросах доходов может быть достигнута в том случае, если властям регионального и местного уровней предоставить более широкие возможности по установлению ставок федеральных налогов, большую свободу во введении собственных источников дохода, а также большую самостоятельность в распоряжении средствами, полученными из таких источников. Независимость регионов в разработке налоговых баз менее желательна: она может привести к тому, что издержки по соблюдению соответствующих положений для налогоплательщиков, работающих в нескольких территориально-административных единицах, окажутся выше.

Результаты работы системы Указанные тенденции в закреплении доходов повлияли на результаты работы системы сбора доходов, обусловив различные последствия. Во-первых, по сравнению с периодом до начала перехода доходы региональных и местных бюджетов выросли как доля валового внутреннего продукта (ВВП). Во-вторых, более значительная независимость властей регионального и местного уровней в вопросах доходов способствовала улучшению вертикального бюджетного баланса. В-третьих, большая свобода на региональном и местном уровнях в сочетании с углублением экономических различий между регионами привело к более значительным горизонтальным бюджетно-налоговым дисбалансам. В-четвертых, сформировались четкие закономерности в распределении государственных ресурсов между властями регионального и местного уровней.

Доход как доля ВВП Доля совокупных доходов регионального и местного уровней в ВВП в переходный период изменилась, хотя и не кардинальным образом. В 1992 г. эта доля составляла 13,8% ВВП, достигла максимального значения в 18,2% в 1994 г., а в 1997 г. равнялась 16,6% (табл. 3.7). Доля федеральных доходов в ВВП после 1992 г. оставалась до 1997 г. на более низком уровне (между 12 и 14%). Общая доля доходов обоих уровней власти (не учитывая внебюджетные фонды) в составляла 32,6% в 1992 г. и 28,6% — в 1997 г. Согласно сообщениям западной прессы, основной причиной экономических проблем России является низкая собираемость налогов. Несмотря на то, что соотношение между налоговыми поступлениями и ВВП в России ниже, чем в среднем в странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), нередко забывают, что в России доля налогов в ВВП (не учитывая внебюджетные фонды) превышает аналогичный показатель целого ряда стран ОЭСР, включая Японию, Швейцарию и Соединенные Штаты2.

————— 2

В 1997 г. соотношение налогов и ВВП в Российской Федерации (без учета неналоговых доходов) составляло 22,0%. Согласно OECD (1997b), невзвешенное среднее соотношение налоговых поступлений и ВВП (без учета социального обеспечения) для всех стран ОЭСР составило в 1993 г. 28,5%. Доля налогов в Российской Федерации выше, чем в Японии (19,3%), Испании (21,7%), Швейцарии (20,8%), Турции (18,9%) и Соединенных Штатах (21,0 процент).

Закрепление доходов и вопросы налогового администрирования 53

Поскольку ВВП в переходный период существенно сократился, приведена табл. 3.8, чтобы более полно показать динамику реальных налоговых доходов в региональных бюджетах. В постоянных рублях 1995 г. доходы на душу населения в начале переходного периода неуклонно снижались. Данная тенденция несколько улучшилась в 1997 г., когда собираемость реальных доходов на душу населения выросла почти на 10%, однако реальные подушевые доходы все еще были значительно ниже, чем в 1994 г. Индексы, приведенные в табл. 3.8 (за 100 взят 1994 г.), показывают, что в переходный период в качестве источника дохода худшие результаты из всех основных налогов показал НДП. Эти данные отражают не только неудовлетворительные результаты деятельности экономики вообще и низкую прибыль в частности; они также демонстрируют изменения в нормативных документах. Разрешив производить более значительные вычеты и отменив налоги на излишки заработной платы, федеральное правительство сузило базу НДП. Также на показатели НДП могли повлиять налоговые льготы и временные освобождения от уплаты налогов, которые предоставляли предприятиям власти регионального уровня. Хотя ни один из различных источников доходов не достиг блестящих результатов, лучшая по сравнению с другими картина наблюдалась в отношении НДС и акцизов; это может объяснять продолжающееся жесткое противодействие властей регионального и местного уровней мерам по реформированию положений, регламентирующих совместное участие в доходах — реформа предполагает передачу им более значительной доли прямых налогов на доход, НДП и ПНФЛ и сокращение (или полное изъятие) доли НДС.

Вертикальная бюджетная диспропорция Вертикальная сбалансированность присутствует в том случае, когда имеется примерное соответствие между расходными функциями, закрепленными за каждым уровнем власти, и бюджетными ресурсами, которыми они располагают для осуществления таких функций. В Российской Федерации отсутствие независимости в вопросах доходов на региональном и местном уровнях стало основной причиной некоторой вертикальной диспропорции. Она объясняется еще некоторыми причинами, в том числе следующими: •

предполагаемой потребностью централизованного администрирования наиболее важных налогов; • закреплением наиболее эластичных источников дохода за федеральным правительством, несмотря на то, что за предоставление общественных услуг, спрос на которые более эластичен по доходу, отвечают государственные служащие в структурах регионального и местного уровней; • боязнью федерального правительства налоговой конкуренции или злоупотреблений со стороны региональных и местных властей; • отражением доминирующей политической власти федерального правительства. Для устранения подобной вертикальной диспропорции обычно используются механизмы совместного участия в доходах и трансферты. Однако согласно требованиям политической подотчетности и экономической эффективности власти регионального и местного уровней должны удерживать собственные доходы (Boadway, Roberts, and Shah, 1994). Хотя власти этих уровней для финансирования своих бюджетов все чаще используют собственные доходы, их контроль над данными источниками нередко был незначительным. Часто база и ставки налогов определялись федеральным правительством.

Федеральный Федеральный

Законодательный уровень, определяющий базу Региональный (федеральный лимит) Федеральныйа

Законодательный уровень, определяющий ставку налога

Местный

Местный Местный

Местный Региональный/местный Местный Местный Федеральный/региональный

Региональный

Федеральный/региональный Местный Федеральный/ региональный/местный Федеральный/ региональный/местный Федеральный/региональный

Бюджет(ы), в который(ые) поступают налоговые доходы

Власти регионального и местного уровней имеют право снижать ставку и вводить освобождения от налога. Власти регионального уровня устанавливают конкретную минимальную ставку за определенную категорию земли, а местные власти имеют право повышать ставку налога. Источник. На основании информации из Министерства финансов.

Земельный налог Федеральный Федеральныйб Налог на пользование минеральными ресурсами Федеральный Федеральный Налог на истощение минеральных ресурсов Федеральный Федеральный Транспортный налог (включая налог на пользование дорогами, налог на владельцев автотранспортных средств и налог на приобретение автотранспортных средств) Федеральный/региональный Федеральный/региональный Налог на обеспечение жильем и содержание милиции Федеральный Местный (федеральный лимит) Расходы на образование Федеральный Региональный (федеральный лимит) Налог на рекламу Федеральный Местный (федеральный лимит) Налог на места отдыха (Resort fees) Местный Местный Налог на операции с иностранной валютой Федеральный Федеральный Налог на перепродажу автомобилей и компьютеров Федеральный Местный (федеральный) лимит Налог на гоночный игорный бизнес Местный Местный Налог на промышленное строительство в районах национальных курортов Местный Местный

Налог на имущество предприятий Налог на имущество физических лиц

Налог

Таблица 3.6. Сводная таблица: полномочия в отношении собственных доходов на региональном и местном уровнях, 1997 г.

54 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Закрепление доходов и вопросы налогового администрирования 55

Обычно вертикальная диспропорция измеряется двумя различными способами. При первом анализируют профицит или дефицит каждого консолидированного уровня власти не только до привлечения заемных средств, но и после распределения полученных доходов и предоставления трансфертов. Полученный показатель имеет смещение в сторону центрального или федерального правительства, так как во многих странах де-юре или де-факто власти регионального и местного уровней ведут себя более консервативно, чем центральная власть. В большинстве стран центральное правительство имеет право свободно занимать средства для покрытия текущих операций. Напротив, власти местного уровня во многих странах могут привлекать заемные средства (если это им вообще разрешено) только для финансирования инвестиций. Кроме того, данный показатель вертикальной диспропорции значим только в том случае, если допустить, что дефицит не был получен в результате злоупотреблений и расточительства. Таблица 3.7. Распределение доходов между уровней власти, 1992–1997 гг. (в % ВВП) Уровень власти

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Федеральный бюджет Консолидированный региональный бюджет Региональные бюджеты Местные бюджеты Итого

18,8 13,8 6,8 7,0 32,6

13,1 16,6 8,4 8,2 29,7

13,6 18,2 9,7 8,5 31,8

14,2 14,8 7,5 7,3 29,1

14,6 15,5 8,1 8,5 30,0

12,0 16,6 — — 28,6

— Нет данных. Примечание. Трансферты другим уровням власти могут приводить к двойному учету. Приведенные данные могут не совпадать из-за округления. Источник. Freinkman, Titov, and Treisman (1998); данные Министерства финансов.

В переходный период в Российской Федерации образовался значительный (хотя и снижающийся) бюджетный дефицит; при этом ситуация с консолидированным бюджетом властей регионального и местного уровней изменилась от небольшого положительного сальдо возник небольшой дефицит. Таким образом, исходя из данного размера дефицита, можно предположить, что во время переходного периода в России имелась вертикальная бюджетная диспропорция. Однако эти данные требуют тщательной интерпретации. Поскольку власти регионального и местного уровня не имели возможности осуществлять масштабные заимствования (особенно на ранних этапах перехода), начальные профициты и небольшие дефициты бюджетов этого уровня могут отражать институциональные ограничения и неопределенность в отношении бюджета, а вовсе не состояние «здоровья» бюджетно-налоговой системы. В первые годы переходного периода региональные и местные власти могли придерживать определенные средства на внебюджетных счетах, чтобы покрывать неотложные расходы, особенно учитывая участившиеся случаи дефицита доходов из-за нестабильной экономической ситуации, неудовлетворительного прогнозирования доходов и секвестра межбюджетных трансфертов. Другой способ измерения бюджетных диспропорций предусматривает анализ расходов региональных и местных властей, которые финансируются из тех источников средств, которые находятся в ведении соответствующих уровней власти. Коэффициент вертикальной диспропорции рассчитывается как единица минус доля расходов региональных и местных властей, финансируемых из источников, неподконтрольных соответствующим уровням.

1 805,9 849,1 329,6 302,0 66,0 19,0 340,2 2 165,1

106,0 1 831,2

1993

1 692,9 684,3 320,4 369,7 82,4 32,3

1992

468,0 2 050,6

1 345,5 576,0 318,6 194,0 54,8 237,1

1994

191,8 1 583,9

1 277,5 511,4 224,8 164,5 44,6 113,1

1995

Источник. Расчеты авторов на основании данных Министерства финансов.

Собственные и долевые доходы, из которых НДП ПНФЛ НДС Акцизный сбор Прочие и неналоговые доходы Трансферты (за исключением займов) Всего доходов

Категория доходов

211,0 1 497,1

1 182,5 297,5 239,5 193,9 38,3 102,4

1996

В реальном выражении: рубли 1995 г. на душу населения

193,6 1 632,9

1 296,9 270,3 290,2 210,1 49,5 141,6

1997

22,7 89,3

125,8 118,8 100,6 190,6 150,4 13,6

1992

72,7 105,6

134,2 147,4 103,5 155,7 120,4 8,0

1993

100,0 100,0

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

1994

41,0 77,2

94,9 88,8 70,6 84,8 81,4 47,7

1995

В реальном выражении: индекс (1994 = 100)

Таблица 3.8. Структура доходов региональных и местных уровней власти в реальном выражении, 1992–1997 гг.

56 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

45,1 73,0

87,9 51,7 75,2 100,0 69,9 43,2

1996

41,4 79,6

96,4 46,9 91,1 108,3 90,3 59,7

1997

Закрепление доходов и вопросы налогового администрирования 57

Поскольку доходы, контролируемые федеральным правительством, определены нечетко, обычно рассчитывают несколько вариантов такого коэффициента (Hunter, 1977). В табл. 3.9 приведены расчеты трех индексов вертикальной диспропорции, которые соответствуют различным определениям доходов, находящихся в федеральном ведении, для 1997 г. В первом определении рассматриваются все источники дохода (за исключением долевых доходов и трансфертов), закрепленные за региональными и местными властями в качестве собственных доходов. Второе определение в качестве собственных рассматривает также доходы от долевого участия в налоговых поступлениях; в третьем определении к собственным доходам, находящимся в ведении региональных и местных властей, добавляют несвязанные (выравнивающие) дотации и поступления от долевых налогов. Таблица 3.9. Показатели вертикальной бюджетной диспропорции для властей регионального и местного уровней, 1997 г. Коэффициент

Показатель

Коэффициент вертикальной бюджетной диспропорции №1 Коэффициент вертикальной бюджетной диспропорции №2 Коэффициент вертикальной бюджетной диспропорции №3

0,270 0,841 0,916

Примечание. Коэффициенты вертикальной бюджетной диспропорции были рассчитаны по методике Hunter (1977):  долевые доходы + несвязанные (выравнивающие ) и прочие трансферты   Коэффициен т № 1 = 1 −  общие расходы    несвязанные (выравнивающие ) и прочие трансферты   Коэффициен т № 2 = 1 −  общие расходы    прочие трансферты   Коэффициен т № 3 = 1 −    общие расходы 

Источник. Расчеты авторов на основании данных, предоставленных Министерством финансов.

Таблица 3.10. Показатели вертикальной бюджетной диспропорции для властей регионального и местного уровней. Сопоставление стран Страна

Коэффициент №1

Коэффициент №2

0,270 0,186 0,156 0,172 0,088 0,191 0,244 0,069 0,111 0,288

0,841 0,717 0,512 0,611 0,686 0,654 0,794 0,491 0,869 0,345

Россия Австрияб Бельгия Дания Эстонияв Финляндияг Германияб Латвияв Литвав Нидерланды

Примечание. Определения коэффициентов см. в табл. 3.9. Использованы данные 1991 г., если не указано иное. а По бюджетным данным 1997 г. б Региональный и местный сектор включает в себя федеральные земли и органы местного самоуправления. в По бюджетным данным 1994 г. г Коэффициенты рассчитаны с использованием данных о местных расходах за 1990 г. Источник. Рассчитано на основании данных, предоставленных министерствами финансов Российской Федерации, Эстонии, Латвии и Литвы; МВФ (1994); ОЭСР (1997b).

58 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Таблица 3.11. Показатели бюджетного неравенства между регионами: собранные доходы на душу населения (включая федеральную долю), 1993–1997 гг. (тыс. рублей) Год

Среднее значение

Коэффициент вариации

1993 1994 1995 1996 1997

251,9 722,0 1 950,9 2 732,0 3 723,3

0,68 0,86 1,12 1,33 1,52

Минимум 31,2 24,4 158,7 268,9 251,5

Максимум 943,5 3 878,0 15 681,4 24 862,2 41 940,4

Источник. Расчеты авторов на основании данных, предоставленных Министерством финансов.

Таблица 3.12. Концентрация общих доходов (включая федеральную долю) в различных регионах, 1993–1997 гг. (процентная доля общих доходов, собранных в некоторых регионах) Регионы сбора доходов

1993

1994

1995

1996

1997

5 регионов с максимальным сбором 10 регионов с максимальным сбором 20 регионов с максимальным сбором Коэффициент вариации, собранные доходы на душу населения

33,7 47,5 64,9

32,0 45,8 64,6

34,5 48,0 67,2

37,6 50,9 68,9

40,9 54,9 70,9

0,68

0,85

1,12

1,33

1,52

Источник. Расчеты авторов на основании данных, предоставленных Министерством финансов.

Таблица 3.13. Концентрация доходов региональных властей в различных регионах, 1992–1997 гг. (процентная доля доходов региональных властей, собранных в некоторых регионах) Регионы сбора доходов

1992

1993

1994

1995

1996

1997

27,0 42,2 62,7

28,0 43,1 62,7

30,2 44,1 64,1

30,4 45,2 64,5

31,6 46,5 65,6

34,1 49,4 67,3

0,89

0,67

0,86

1,14

1,51

Источник. Расчеты авторов на основании данных, предоставленных Министерством финансов.

По своей конструкции коэффициенты вертикальной диспропорции принимают значения от нуля до единицы, причем значения ближе к нулю означают более высокую степень вертикальной бюджетной диспропорции. Малые значения коэффициента согласно первому определению (когда долевые доходы и трансферты не рассматриваются как часть собственных средств региональных и местных властей) указывают на значительную степень такой диспропорции. Адекватную картину можно получить, сопоставив коэффициенты вертикальной диспропорции для России с аналогичными показателями для некоторых других стран Западной Европы и стран с переходной экономикой в 1990-е годы (табл. 3.10). Российская Федерация показала относительно неплохой результат: степень вертикальной сбалансированности весьма близка к той, что наблюдается в Германии. Однако сравнение, представленное в табл. 3.10, не отражает ту степень свободы, с которой региональные и местные власти могут распоряжаться собственными доходами. В России возможности этих уровней власти по определению ставок и определению базы региональных и местных налогов ограничены.

Закрепление доходов и вопросы налогового администрирования 59

Горизонтальные различия в показателях сбора доходов применительно к разным регионам Подобно неравенству в расходах на душу населения, различия в получаемых доходах на душу населения в переходный период неуклонно увеличивались. Как видно из табл. 3.11, средний коэффициент вариации для показателя сбора доходов (включая федеральную долю) в разных регионах в период с 1993 по 1997 г. вырос на 124%. В 1993 г. самые высокие доходы из расчета на душу были выше, чем самые низкие, в 30 раз. К 1997 г. эта разница существенно увеличилась. Различия были обусловлены все большей концентрацией экономической деятельности в небольшом числе регионов. Разумеется, между экономической деятельностью и налоговыми базами и доходами существует тесная корреляция. На пять регионов с самыми высокими показателями сбора доходов в 1997 г. приходилось 40,9% всех собранных доходов (включая федеральную долю); это больше, чем в 1993 г., когда это значение составило 33,7% (табл. 3.12). На 20 регионов с самыми высокими показателями сбора доходов в 1997 г. приходилось 70,9% всех доходов. Если не учитывать федеральную долю (табл. 3.13), видно, что степень концентрации выросла незначительно. Неровное распределение природных ресурсов в Российской Федерации привело к заметным горизонтальным различиям в показателях сбора доходов на душу населения. Доходы региональных и местных бюджетов от налогов, сборов и платежей за пользование природными ресурсами (включая плату за пользование недрами, пользование месторождениями минерального сырья и их разведку) в 1997 г. в среднем составляли лишь 7,7% от региональных налоговых поступлений. Однако неравномерность распределения природных ресурсов означает, что эти доходы чрезвычайно сконцентрированы в нескольких регионах. В то время как в 1997 г. на долю пяти богатейших регионов (Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО, Тюменская область, Татарстан и Якутия (Саха)) приходилось лишь 5,5% населения страны, они собрали 52,7% всех региональных доходов от налогов, сборов и платежей за природные ресурсы. Влияние неодинаковой наделенности природными ресурсами на положение дел с региональными бюджетами усугубляется двумя факторами. Во-первых, относительная значимость налогов и сборов, связанных с природными ресурсами, в региональных бюджетах в период с 1995 по 1997 г. в среднем росла. Во-вторых, тесная корреляция между показателями региональных доходов от природных ресурсов и валовым региональным продуктом (ВРП) привела к усилению различий в этих доходах между регионами, имеющими разные запасы сырьевых ресурсов (табл. 3.14). Также обратите внимание на то, что корреляция между доходами от природных ресурсов и общими доходами регионов высока — 0,96 в 1997 г., и на протяжении всего переходного периода она увеличивалась. Данные показатели корреляции говорят о том, что предприятия добывающих отраслей платили налоги и на смежные виды экономической деятельности, такие как переработка и транспортировка. Еще одним фактором, который мог повлиять на усиление различий в положении властей регионального уровня, мог стать способ распределения по долям налоговых поступлений, предполагающих участие в них. Последствиям применения тех или иных механизмов распределения по долям сложно дать количественное выражение, не располагая подробной информацией о налогоплательщиках, но, поскольку предприятия выплачивают все НДП по месту их регистрации, а не в том регионе, где они осуществляют экономическую деятельность, собранные доходы скорее всего будут сосредоточены в меньшем числе регионов. Благодаря верным механизмам распределения по долям можно было бы установить связь между местом осуществления экономи-

60 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

ческой деятельности (например, производством) и распределением доли дохода (например, от НДП). Отсутствие должного механизма распределения по долям НДП было выгодно региональным и национальным экономическим центрам, и прежде всего городу Москве. Концентрации регионального дохода также могло способствовать распределение по долям доходов от НДС по принципу привязки к территории его происхождения; различия между регионами были бы меньшими, если бы поступления от НДС делились между регионами на подушевой основе (как в Германии) или на основе прогнозируемых потребительских расходов (как в приморских провинциях Канады). Распределение по долям доходов от ПНФЛ с привязкой к месту работы, а не к месту проживания также внесло определенный вклад в концентрацию налоговых доходов в тех регионах, где расположены промышленно-экономические центры.

Распределение доходов между властями регионального и местного уровней Распределение доходов между властями регионального и местного уровней было весьма неодинаковым в зависимости от типа налога (табл. 3.4). Наиболее централизованными источниками дохода на региональном и местном уровне были НДС и акцизы, наиболее децентрализованными — налоги на имущество и ПНФЛ. В менее состоятельных регионах, которые в большей степени зависели от федеральных трансфертов, обычно наблюдалась более высокая децентрализация. Начиная с 1996 г. региональные власти оставляли у себя более высокую долю ПНФЛ и предоставляли компенсацию местным бюджетам в виде относительно высоких трансфертов (Lavrov and others, 1996). Таблица 3.14. Анализ сбора региональных НПР, 1994–1997 гг. Переменная

1994

1995

1996

1997

Средний НПР (процент от показателя сбора доходов в регионе) Коэффициент вариации, собираемость НПР на душу населения Корреляция между сбором НПР на душу населения и Подушевым ВРПа Подушевым показателем сбора доходов в регионе

2,60 3,03

5,23 2,35

6,55 2,85

7,68 3,40

0,81 0,80

0,88 0,85

0,95 0,94

0,95 0,96

НПР — Налог на пользование природными ресурсами. а Для 1997 г. были использованы данные о ВРП за 1996 г. Источник. Расчеты авторов на основании данных, предоставленных Министерством финансов.

Однако при наличии практики составления минимального расходного бюджета порядок закрепления доходов за регионами по-прежнему практически не имел значения. Так как региональные власти имеют возможность менять правила распределения доходов и уровни трансфертов, состав источников финансирования гораздо менее важен, чем общий уровень финансирования. Этот уровень нередко определяется до проведения между властями регионального и местного уровней каких-либо обсуждений или переговоров о закреплении доходов.

Роль искаженных стимулов и мягких бюджетных ограничений Крупным недостатком межбюджетных отношений в России является отсутствие у властей регионального и местного уровней стимулов увеличивать собираемость доходов и оптимизировать расходы. На начальном этапе перехода, в 1992–1993 гг., «торг» относительно уровней расходов, регулируемые доли участия в доходах и «договорные» трансферты не создали жестких ограничений для властей регионального и местного уровней, мотивации для увеличения собственных

Закрепление доходов и вопросы налогового администрирования 61

доходов и заинтересованности в оптимизации расходов. Реформы 1994 г., действие которых сохранялось до конца десятилетия, существенным образом способствовали введению жестких бюджетных ограничений, однако в конечном итоге этой цели не достигли. Как региональные, так и местные власти по-прежнему весьма заинтересованы в том, чтобы занижать и «прятать» свои доходы во внебюджетных фондах. Хотя на региональном и местном уровнях значение внебюджетных фондов может уменьшаться, его удовлетворительной оценки пока не имеется (Freinkman, Titov, and Treisman, 1998; Kirkow, 1996). Можно выделить несколько подходов при работе с бюджетом, которые провоцируют появление в России искаженных фискальных стимулов. Во-первых, власти регионального и местного уровней реагируют на стимулы, возникающие из-за того, что для измерения региональных потребностей в расходах и поддержания существующих инфраструктурных мощностей используются бюджетные нормы расходов, а не их рационализация. В итоге власти регионального и местного уровней не смогли обеспечить повышения эффективности, улучшив состав ресурсов, и по-прежнему заинтересованы в сокрытии средств от властей вышестоящего уровня во внебюджетных фондах. Во-вторых, из-за неудовлетворительной структуры межбюджетных трансфертов власти регионального и местного уровней были меньше заинтересованы в сборе доходов. Например, регионам, в которых размеры собственных и долевых доходов были недостаточны для финансирования минимальных расходов, предоставлялись выравнивающие трансферты. Благодаря использованию для оценки бюджетного потенциала показателей сбора доходов в текущем или в базовом году, такой подход «затыкания дыр» обеспечивал компенсацию (по крайней мере частичную) любого снижения интенсивности сбора налогов за счет увеличения трансфертов. Искаженные фискальные стимулы были еще больше распространены среди властей местного уровня, которые в большинстве регионов «договаривались» о размере выделяемых в их бюджет средств так же, как в советские времена. Региональные власти постоянно забирали с местного уровня значительную часть дополнительных доходов. В итоге местные власти больше беспокоились о том, как спрятать средства, используя всевозможные варианты внебюджетных фондов, и как «выторговать» побольше помощи у вышестоящих уровней власти, чем о том, как увеличить собираемость налогов. Согласно Freinkman, Titov, and Treisman (1998), из-за мягких бюджетных ограничений местными властями на жилищно-коммунальные услуги, транспорт и сельское хозяйство выделялось больше субсидий, чем на здравоохранение и образование.

Роль налогового администрирования Серьезной проблемой, затруднявшей внедрение системы межбюджетных отношений в России, стала неспособность федерального правительства осуществлять действенный контроль за региональными отделениями ГНС. Отсутствие в переходный период работоспособной казначейской системы также мешало гладкой работе механизма закрепления доходов.

Административно-управленческая структура Государственной налоговой службы С самого начала переходного периода федеральный центр пытался добиться соблюдения положений федеральных налоговых законов. Так, из-за сопротивления регионов не был реализован порядок закрепления доходов, указанный в законе «Об основных принципах налоговой системы Российской Федерации» от декабря 1991 г.; региональные и местные отделения федеральной

62 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

ГНС выполняли распоряжения властей регионального уровня, а не своих федеральных начальников. Проблемы в сфере налогового администрирования обусловлены исторически. В Советском Союзе система налогового администрирования состояла из сети налоговых отделов в финансовых управлениях регионального и местного уровней; они подчинялись местным, республиканским и союзным властям. После обретения независимости в Российской Федерации во избежание краха, постигшего СССР, вскоре была создана общенациональная система налогового администрирования, которая находилась только в федеральном подчинении. Несмотря на то, что после создания Российской Федерации ГНС по закону получила статус федерального учреждения и была переименована в Министерство налогов, во многом она оставалась конфедерацией местных и региональных отделов, сотрудники которых подчинялись властям как федерального, так и нижестоящих уровней. Многие региональные и местные налоговики по-прежнему прислушивались к мнению региональных и местных руководителей и выполняли их неофициальные указания, получая за это жилье, помещения и другую поддержку. Такое положение дел отрицательно сказывалось на собираемости налогов на региональном уровне и объеме средств, перечисляемых в федеральный бюджет. В сущности, «перевернутая» система сбора доходов осталась неизменной с советских времен. В определенных случаях перевод средств федеральному правительству по-прежнему осуществлялся местными и региональными отделами, что позволяло удерживать часть средств из платежей. Эта проблема особенно остро ощущается в Татарстане и Башкортостане, так как эти регионы использовали так называемое «одноканальное» положение. Из действий, которые необходимо осуществить в рамках реформирования системы налогового администрирования, самым важным, пожалуй, является создание учреждения, которое находилось бы исключительно в федеральном подчинении. Однако серьезных попыток решить проблему «верности» региональными властям (например, перечислять все денежное содержание налоговых инспекторов из федерального бюджета или осуществлять ротацию кадров, переводя сотрудников из одного региона в другой) предпринято не было. В системе налогового администрирования в Российской Федерации остается немало и других проблем, требующих решения. Необходимы ли налоговые органы регионального и местного уровней, учитывая положения проекта Налогового кодекса? Следует ли объединить функции Министерства налогов и Налоговой полиции, как делается во многих странах? Должно ли Министерство налогов осуществлять сбор взносов в систему социального обеспечения с переводом их во внебюджетные фонды? Какова роль федерального правительства применительно к налогам на имущество? Пока идет поиск ответов на эти вопросы, Министерство по налогам и сборам могло бы начислять и собирать новые региональные и местные налоги, за исключением налога на имущество, а правительство в это время использовало бы дефицитные ресурсы с тем, чтобы усовершенствовать систему налогового администрирования на федеральном уровне и предупредить возникновение новых таких структур в ведении властей регионального и местного уровней. Впрочем, поскольку основной задачей Министерства является получение доходов для федерального бюджета, оно может уделять меньше внимания начислению и сбору только региональных и местных налогов. Соответственно, в долгосрочной перспективе более эффективным вариантом представляется передача функций по сбору региональных и местных налогов органам налогового администрирования соответствующего уровня. Министерство по налогам и сборам должно также играть важную роль в создании прозрачной и справедливой системы связанных с бюджетом отношений между всеми уровнями власти.

Закрепление доходов и вопросы налогового администрирования 63

Недоверие, присутствующее в отношениях уровня «федерация — область», усугубляется неспособностью Министерства по налогам и сборам собирать заложенные в бюджет доходы для каждого уровня власти. Такое недоверие проявляется в требовании, согласно которому налогоплательщики обязаны отдельно перечислять федеральную и областную доли НДП. Очевидно, что эту несложную, но важную обязанность по разделу налоговых доходов необходимо передать от налогоплательщиков в Министерство по налогам и сборам.

Казначейская система Недоверие регионов к осуществлению налогового администрирования федеральным центром находит свое отражение и в переводе налоговых доходов. Власти регионального уровня сомневаются в способностях и желании федеральных властей возвращать деньги в регионы после того, как средства поступили в федеральный бюджет. Во время переходного периода в России отсутствовала развитая казначейская система, которая позволила бы легко переводить средства на всей территории страны. В итоге система межбюджетных отношений была построена таким образом, чтобы свести к минимуму число финансовых потоков, посредством которых часть средств (например, собранные федеральные доходы) направлялась бы в Москву, а другая часть (например, выравнивающие трансферты) поступала бы на иные цели из Москвы регионам. Наличие обратных потоков денежных средств (то, что в других странах составляет всего лишь предмет учета) в России оказало существенное влияние на формирование бюджетных отношений между различными уровнями власти.

Реформирование системы закрепления доходов: дальнейшие шаги Дальнейшие действия по масштабному реформированию системы закрепления доходов относятся к сфере отношений «федеральный центр — регионы» и «регионы — местный уровень власти». В частности, говоря об отношениях между центром и регионами, модно выделить следующие проблемы: раздел налоговых доходов и распределение по долям, собственные доходы, степень независимости в вопросах доходов, а также обеспечение вертикальной сбалансированности. При осуществлении нескольких вариантов реформ (в том числе тех, что включены в проект Налогового кодекса и Концепцию реформирования бюджетных отношений между различными уровнями власти в Российской Федерации в 1999–2001 гг.) указанные проблемы полностью решены не были. В том случае, если Налоговый кодекс будет принят, его положения лишь в незначительной степени коснутся вопросов независимости в вопросах доходов. В «Концепции реформирования» содержатся лишь рекомендации относительно использования коэффициента долевого участия в доходах сроком действия на три года; остальные вопросы закрепления доходов обойдены молчанием. Потребность в реформировании отношений между властями регионального и местного уровней ощущается еще острее, так как власти многих регионов попрежнему используют договорные бюджеты и регулируют ставки налогов и размеры трансфертов в местные бюджеты.

Вопросы раздела доходов и их распределения по долям НДС не следует делить с властями местного уровня по принципу привязки к территории его сбора. Нередко между НДС, уплаченным в каком-то регионе, и фактической добавленной стоимостью, полученной в этом регионе, возникает несоответствие; из-за этого нельзя осуществлять прямой раздел доходов от НДС. Исходя из этого аргумента НДС следует на 100% закрепить за федеральным уров-

64 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

нем3, однако отказаться от раздела доходов от НДС может быть политически трудной, а то и невозможной задачей. Такая попытка предпринималась в 1992–1993 гг. по положениям закона «Об основных принципах налоговой системы», однако регионы рассматривали поступления от НДС как свои собственные и не соблюдали положения данного закона. Более приемлемым вариантом мог бы стать раздел доходов от НДС с применением иного механизма распределения по долям. Так. НДС можно было бы делить среди регионов, исходя из подушевого принципа, или предусмотреть другие несложные формулы (Igudin, 1998). Еще одна проблема применительно к разделу доходов связана с принятым в настоящее время порядком применения прогрессивного ПНФЛ. Поступления от этого налога не следует на 100% закреплять за региональным и местным уровнями, так как это препятствует перераспределению ресурсов на территории страны (что противоречит предназначению прогрессивного налогообложения дохода). Сохранив ПНФЛ в качестве федерального, предусмотрев более низкие его ставки и предоставив властям регионального и местного уровней «пристраивать» к нему пропорциональные подоходные налоги с определенной минимальной и максимальной ставками, можно обеспечить некоторую независимость властей регионального и местного уровней в вопросах расходов при использовании той же базы налогообложения, что и федеральный ПНФЛ. Третья проблема здесь возникает в связи с распределением по долям поступлений от НДП. В налоговых законах уже предусмотрена формула, по которой поступления от НДП распределяются на основании средних показателей фонда заработной платы и имущества, принадлежащего предприятиям в разных регионах, и проект Налогового кодекса принимает ее во внимание. Однако существующая формула применяется весьма редко. Вместо этого предприятия платят все налоги в том регионе, где они были зарегистрированы. Очевидным решением проблемы будет требование, согласно которому предприятия, работающие в нескольких регионах, должны подавать налоговую декларацию в каждом из этих регионов; такой вариант приемлем только в случае упрощения тех запутанных требований, которыми обставлена подача такой декларации. Кроме того, формула (даже если бы она использовалась) наносила бы ущерб тем регионам, которые приобретают больше, чем производят. Данное уравнение можно скорректировать, введя компонент продаж (по опыту США), однако из-за этого для применения формулы потребуется еще больше данных. Таким образом, из-за обозначенных проблем с распределением по долям НДП нельзя рассматривать в качестве удачной основы для раздела доходов. В случае, если гражданин не имеет нескольких источников доходов и не обязан подавать налоговую декларацию, сборы от ПНФЛ поступают в те юрисдикции, где человек работает, а не в юрисдикции по месту его жительства. Однако налогоплательщики — физические лица потребляют общественные услуги и нуждаются в них больше именно по месту своего проживания, а не по месту работы. В других странах региональные подоходные налоги нередко привязаны к месту проживания налогоплательщика.

Вопросы относительно закрепления доходов Важным нерешенным вопросом, связанным с собственными доходами, является порядок закрепления доходов от налогов на пользование природными ресурсами: следует ли их оставлять в регионах

————— 3

Отношения, установленные между федеральным правительством Канады и властями провинции Квебек, возможно, единственный пример удачного использования НДС одновременно властями общенационального и регионального уровней (Bird and Gendron, 1998; McLure, 1998). Такая двойная система требует высокой эффективности налогового администрирования, которая в настоящее время в Российской Федерации отсутствует.

Закрепление доходов и вопросы налогового администрирования 65

(современная практика) или их нужно передать на федеральный уровень (McLure, 1994; McLure, Wallich, and Litvack, 1996; Mikesell, 1998)? Как следует из литературы, доходы от использования природных ресурсов должны обычно поступать в федеральный бюджет, так как эти ресурсы нередко считаются общенациональной собственностью. Кроме того, начисление налогов на пользование природными ресурсами на региональном уровне может привести к серьезному неравенству между регионами. Тем не менее в региональный бюджет должна поступать плата регионам в счет компенсации затрат, связанных с эксплуатацией природных ресурсов. Для того чтобы определить окончательный порядок раздела доходов от этих налогов, потребуется консенсус в стране и равновесие между целями экономической эффективности и горизонтальной сбалансированности, с одной стороны, и предоставлением справедливой компенсации властям регионального и местного уровней за ущерб, нанесенный окружающей среде, и эксплуатацию природных ресурсов — с другой. Вместо налогов на имущество предприятий, землю и налога на личное имущество (табл. 3.5 и 3.6) Налоговым кодексом введен единый налог на имущество на региональном уровне. Это не соответствует международной практике, согласно которой данный налог часто вводится властями местного уровня. Однако в Российский Федерации использование такого налога на региональном уровне может быть обосновано административными соображениями. Требование к региональным властям «делиться» поступлениями от этого налога с местными бюджетами и предоставление местным властям права вводить добавочную ставку налога на имущество (в определенных границах) могут являться разумным компромиссом. Впрочем, до тех пор, пока местные власти не будут уверены в том, что дополнительные доходы не станут забираться властями регионального уровня, они не будут заинтересованы во введении долевого налога на имущество. Отсутствие рынков недвижимости, прав собственности на землю, а также многочисленные институциональные ограничения не позволяют ввести в Российской Федерации адвалорный налог на имущество. На столь раннем этапе развития налога на недвижимое имущество в России основное внимание следует уделять успешному завершению эксперимента в Нижнем Новгороде и Твери, а также извлечению выводов в интересах внедрения такого налога в других регионах.

Вопросы, связанные с независимостью в вопросах доходов Существенную озабоченность применительно к закреплению доходов вызывает то, что власти регионального и местного уровней в России по-прежнему не располагают достаточной независимостью в вопросах доходов. Такая независимость — ключевой элемент, необходимый для работы системы межбюджетных отношений. В проекте Налогового кодекса предусмотрено больше независимости регионов в вопросах доходов; им разрешено вводить региональный налог с продаж, который теоретически мог бы стать адекватным инструментом для обеспечения достаточности поступлений и независимости на региональном и местном уровнях. Однако высокие издержки, связанные с применением регионального налога с розничных продаж и обеспечением его соблюдения, усугубляются существующим НДС. Переход к общенациональному налогу с розничных продаж при ставке в 5 или 10% и снижение ставки НДС до 10% с точки зрения доходов не является ни оптимальным, ни возможным. Согласно имеющимся оценкам, снижение ставки НДС в сочетании с введением регионального налога с продаж со ставкой 10% обеспечит поступление лишь 60% от тех доходов, которые в настоящее время дает НДС. По сравнению с налогом с продаж, НДС вообще является более эффективным (экономически нейтральным) налогом. Проблема с налогом с продаж заключается в том, что сложно избежать налогообложения промежуточного производства, не создав при этом возможности уклонения от налога. Важной причиной этого положения является то, что НДС легче собирать, так как он взимается на разных уровнях производства. Если налог на каком-то уровне не платится, то его все равно можно

66 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

полностью взыскать на следующем. В отличие от этого, налог с продаж взимается только при окончательной реализации или на последнем этапе производства, где налоговым инспекторам сложнее всего обеспечить сбор. Кроме того, мировой опыт показывает, что налог с розничных продаж при ставке в 10% может спровоцировать значительные масштабы уклонения. В качестве еще одного способа повысить независимость в вопросах доходов в проекте Налогового кодекса предлагается ввести региональный налог на имущество. Как отмечалось выше, налог на недвижимость обладает существенным потенциалом, однако в течение определенного времени он не сможет заработать в полной мере. Независимость в вопросах доходов на региональном и местном уровнях можно обеспечить быстрее и в большем объеме, введя подоходный налог с физических лиц, используя метод «пристройки». Данный налог будет использовать ту же базу, что и национальный подоходный налог, и позволит региональным властям варьировать его единую ставку до максимального предела, определенного на федеральном уровне. Несмотря на то, что предложение использовать такой механизм звучало с самого начала переходного периода, и несмотря на то, что его поддерживают аналитики и ученые и оно вошло в бюджет 1999 г., регионы сопротивляются введению такого налога, поскольку в настоящее время они оставляют в своем распоряжении все доходы от ПНФЛ.

Вертикальная сбалансированность и закрепление доходов Для того чтобы децентрализованная система была эффективной, власти регионального и местного уровней должны располагать достаточной независимостью в вопросах доходов. Если налогоплательщики соответствующей юрисдикции полагают, что имеющихся ресурсов недостаточно для финансирования необходимых государственных услуг, они могут изменить свои налоги. Таким образом, независимость в вопросах доходов — фактор, позволяющий не только более эффективно осуществлять расходы, но и достигать вертикальной сбалансированности.

Закрепление доходов за местными властями Во многих регионах власти продолжают строить свои отношения с властями местного уровня по старой модели. В таких регионах вопросы закрепления доходов не являются приоритетными, и при финансировании договорного минимального расходного бюджета не вспоминают. Вместе с тем во все большем числе регионов проводятся реформы по образу тех, что имеют место на уровне «федеральный центр — регионы». Половинчатый подход к закреплению доходов в отношениях между региональными и местными властями (подобно тому, который содержится в законе «О финансовых основах местного самоуправления» 1997 г.) явно не дает результатов. Пересмотра требуют все отношения между двумя уровнями государственной власти: вопросы, связанные не только с закреплением доходов, но и с закреплением расходов, трансфертами и с самим бюджетным процессом. Намерения федерального центра начать комплексную реформу отношений между властями регионального и местного уровней затрагивают важные конституционные аспекты, связанные со степенью развития федерализма в России. Действия, необходимые для пересмотра отношений между региональными и местными властями, будут сходны с теми, что нужны для завершения реформы отношений «центр — регионы». Это верно вне зависимости от того, найдут ли федеральные власти основание для проведения таких реформ (например, введя Бюджетный кодекс для регионального и местного уровней), либо регионы будут осуществлять их самостоятельно. Также очевидно, что наличие рациональных, стабильных и прозрачных отношений между федеральным правительством и регионами будет весьма полезным в деле пересмотра отношений между региональными и местными властями.

4 Система трансфертов В процессе перехода межбюджетные трансферты в России составляли относительно небольшую долю доходов властей регионального и местного уровней; в 1997 г. сумма всех федеральных трансфертов властям этих уровней достигла всего 14% от консолидированных доходов региональных и местных бюджетов. Применительно к среднему региону на трансферты приходилось 20% бюджетных ресурсов; для 10 регионов доля трансфертов в имевшихся ресурсах составила 40%. Межбюджетные трансферты в российской системе можно отнести к одной из двух общих категорий: выравнивающие трансферты, призванные сократить различия в бюджетных возможностях и потребностях разных регионов, и прочие трансферты, которые включают в себя субвенции и взаимные расчеты, и представляют собой главным образом не отраженные в бюджете, непрозрачные платежи, которые осуществляются в процессе исполнения бюджета. В 1994 г. система выравнивающих трансфертов претерпела кардинальные изменения: на смену системе договорных субвенций пришла схема выравнивания на основании расчетной формулы. Однако изза договорной и непрозрачной природы взаимных расчетов у регионов сохранялись мягкое бюджетное ограничение и отрицательные стимулы к сбору доходов. В отношении местных властей существовали аналогичные недостатки и проблемы с мотивацией из-за того, что трансферты из регионального в местный бюджет выделялись по договорному принципу.

Развитие системы трансфертов Для системы межбюджетных трансфертов с федерального уровня на уровень регионов характерны три четких периода. По времени они соответствуют этапам, имевшим место в закреплении доходов.

Трансферты на раннем этапе перехода, 1992–1993 гг. В период 1992–1993 гг. большинство трансфертов представляли собой договорные субвенции тем регионам, у которых собственные и долевые доходы были недостаточными для финансирования минимальных расходов, размер которых первоначально согласовывался с Министерством финансов. Весь бюджетный процесс, а также определение таких паушальных субвенций были непрозрачны и подверженны политическому манипулированию и давлению. Невзирая на указанные недостатки, эти трансферты способствовали выравниванию. В отношениях между региональными и местными уровнями применялся аналогичный подход.

Пересмотр системы трансфертов, 1994 г. В 1994 г. Правительство Российской Федерации ввело систему выравнивающих трансфертов, основанную на расчетной формуле. Данная система действительно применялась в 1994 и 1995 г. В период с 1996 по 1998 г. результаты, полученные с помощью данной формулы, стали предметом политического торга. Параллельно с выравнивающими трансфертами на основе расчетной форму67

68 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

лы федеральное правительство сохранило ряд других видов трансфертов, которые в основном были бессистемными и непрозрачными. Формула Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) (так называлась новая система выравнивающих трансфертов) предусматривала два вида выравнивающих трансфертов. Первый (программа «Регионы, нуждающиеся в финансовой помощи») обеспечивал выравнивание доступности ресурсов в разных регионах. Второй (программа «Регионы, нуждающиеся в дополнительной финансовой помощи») обеспечивал выделение дополнительных средств регионам, в которых имелись неудовлетворенные расходные потребности. Общая сумма средств, которыми мог располагать ФФПР, определялась ежегодно в федеральном бюджете. Правила финансирования ФФПР менялись практически каждый год, начиная с его появления в 1994 г. До конца 1994 г. уровень средств, идущих на финансирование ФФПР, был установлен в размере 22% от федеральной доли поступлений от НДС; в 1995 г. уровень финансирования был увеличен до 27% от федеральных поступлений от НДС. Для 1996 и 1997 г. порядок финансирования был изменен: его уровень составил 15% от всех налоговых поступлений федерального бюджета, за исключением импортных пошлин и 10% федеральной доли от ПНФЛ. В 1998 г. уровень финансирования ФФПР в бюджете был снижен до 14% от федеральных доходов за исключением тех же категорий. В табл. 4.1 представлена формула для расчета первого вида трансфертов ФФПР. Хотя порядок основных расчетов в процессе перехода не менялся, некоторые коэффициенты были пересмотрены. В 1997 г. для выравнивания доходов в разных регионах на первом этапе расчетов использовали доходы на душу населения с поправкой на базовый год (последний год, для которого имелись данные). С целью снизить отрицательные стимулы к сбору доходов, использовались данные о доходах за один из предшествующих годов. Для определения размеров трансфертов ФФПР регионы Российской Федерации были разделены на три группы (две группы включали в себя регионы, расположенные в районах Севера, третья — все остальные регионы); это было сделано для того, чтобы показать различия в стоимости жизни1. В каждой из трех групп право на получение выравнивающих трансфертов получали те регионы, где скорректированные показатели сбора доходов на душу населения были ниже 92% от среднего показателя для группы в целом. С помощью второго и третьего этапов расчетов определяют размер трансферта, сопоставляя имеющиеся для этих регионов средства с потребной суммой, выведенной на первом этапе расчетов. Формула для расчета второго вида трансфертов ФФПР (табл. 4.1) в ее варианте от 1997 г. основывалась на данных о расходах в базовом г. (за таковой был принят 1991 г.). Вплоть до 1996 г. в качестве базового года при оценке потребностей в расходах принимался 1993 г.; в 1997 г. посчитали, что фактические потребности в расходах будут лучше отражать данные за указанный год. С тем чтобы дать приблизительные показатели потребностей в расходах за 1997 г. для всех регионов, в данные за базовый год были внесены поправки на изменения в законодательстве, имевшие место за эти годы. Потенциал получения дохода для второго вида трансфертов определялся так же, как и для первого. Размер каждого трансферта в рамках второй программы выводился как разность между суммой скорректированных доходов и трансферта из первой программы (если таковой предоставлялся) и прогнозируемыми потребностями в расходах. В ходе дальнейших расчетов выводятся суммы финансирования, необходимые тем регионам, где не хватает средств на совершение расходов.

————— 1

В 1996 г. и ранее с тем, чтобы учесть различия в стоимости жизни, Российская Федерация была поделена на 11 групп регионов.

Система трансфертов 69

К существенным недостаткам системы ФФПР относят следующие. •

•

• •

•

После 1995 г., когда результаты, полученные с помощью формулы, подверглись политическому манипулированию, прозрачность и объективность подхода, применяемого ФФПР, были скомпрометированы. Способность системы обеспечивать выравнивание была ограниченной, так как средства, которыми располагали для выравнивания, составляли относительно небольшую долю региональных и местных бюджетов. Непрерывные изменения формул в обеих программах настроили многие регионы против такой системы, поскольку эти изменения не защищали их от потерь финансирования. Существовало широко распространенное убеждение в том, что данный механизм не решает задачи выравнивания ресурсов между регионами. Фактические показатели сбора доходов и фактические данные о расходах на душу населения применительно к базовому году не давали должного представления о бюджетных возможностях и потребностях в расходах. Так, допущение, согласно которому расходы в 1991 г. отражали потребности регионов в расходах в 1997 г., было нереалистичным, особенно учитывая масштабные изменения в структуре экономики России, имевшие место в переходный период. Деление регионов на географические группы могло воспрепятствовать выравниванию между группами и не отражало должным образом региональных различий в стоимости жизни. Формула, которая использовалась во второй программе, следовала принципу «затыкания дыр», который был характерен для системы субвенций в 1992–1993 гг., а до того в СССР. Принцип «затыкания дыр» и ежегодный пересмотр вносили отрицательные стимулы, так как регионы, которые повышали собираемость, обоснованно опасались того, что размер причитающихся им трансфертов из ФФПР будет сокращен.

Помимо средств из ФФПР с 1994 по 1998 г. использовались и некоторые другие типы трансфертов; они не были основаны на формулах или правилах, и в некоторые годы с их помощью было выделено больше средств, чем через ФФПР (Freinkman, Titov, and Treisman, 1998; IEPT, 1998; Morozov, 1998; Titov, 1997). Самой важной из таких форм трансфертов были «взаимные расчеты». С технической точки зрения они представляли собой трансферты, оформленные после принятия закона о годовом бюджете. Однако в реальности взаимные расчеты образовали некую общую категорию; она включала в себя трансферты, предоставляемые вместо выделения в федеральном бюджете средств на финансирование региональных инвестиционных программ. Эти трансферты шли на компенсацию расходов, связанных с осуществлением регионами федеральных программ в рамках соответствующих «мандатов», а также в качестве помощи в чрезвычайных ситуациях (Morozov, 1998). При наличии нескольких федеральных «мандатов» текущее бюджетное законодательство не требовало, чтобы компенсация предоставлялась в виде взаимных расчетов. Вместо этого такие расходы включались в оценку расходных потребностей регионов, и потому, как считалось, финансирование для таких федеральных «мандатов» включало в себя выравнивающие трансферты. Но на самом деле многие федеральные «мандаты» не финансировались ни через систему взаимных расчетов, ни посредством выравнивающих трансфертов.

70 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Таблица 4.1. Фонд финансовой поддержки регионов Первая программа: регионы, нуждающиеся в финансовой помощи (переменные базового года с поправкой на изменения в законодательстве) Этап 1:  средний доход доходы        Население Заявка * на душу населения = α   * 0,92 −  на душу населения  ∗ региона i   региона i  в данной группе регионов  в регионе i    [Средние расходы на душу населения] Этап 2:

(для регионов, нуждающихся в трансферте по результатам Этапа 1) Доля региона i Заявка региона i в пуле средств = S Ii = Сумма заявок для программы I всех регионов

Этап 3: Фактический выравнивающий Пул средств, = S Ii ∗ имеющихся для трансферт региону i в программе I программы I

Вторая программа: регионы, нуждающиеся в дополнительной финансовой помощи (переменные базового года с поправкой на изменения в законодательстве) Этап 4:

Этап 5:

  выравнивающий трансферт   Заявка  текущие расходы   доходы    −   +  =  для региона j  региона j  в регионе j   в регионе j    в программе I    (для регионов, нуждающихся в трансферте по результатам Этапа 1) Доля региона j Заявка региона j в пуле средств = S IIi = Сумма заявок для программы II всех регионов

Этап 6: Фактический выравнивающий Пул средств, = S IIi ∗ имеющихся для трансферт региону j в программе II программы II Источник. Martinez-Vasquez and Boex (1997).

В категорию взаимных расчетов было включено много различных форм выплаты средств на договорной и субъективной основе. После 1994 г. важным компонентом взаимных расчетов стали договорные платежи властям регионального и местного уровней в счет содержания жилого фонда, которые совершались постфактум. Хотя эти трансферты определялись в процессе исполнения бюджета, получателями средств в рамках этих расчетов являлись практически все регионы (за исключением нескольких). К другим трансфертам, используемым в системе межбюджетных отношений в России, относились дотации городу Москве за выполнение столичных функций, дотации Сочи, районам

Система трансфертов 71

Севера для обеспечения северного завоза, и «закрытым» городам, которые входили в состав военно-промышленного комплекса и на которые распространялся режим максимальной секретности2. Бюджетные ссуды, предоставляемые Министерством финансов региональным властям, нередко превращались в трансферты после того, как их списывали по завершении финансового года. Некоторые регионы получали федеральную помощь на поддержание конкретных отраслей или предприятий, таких как угольный сектор или сельское хозяйство. Как и в случае со взаимными расчетами, многие из этих трансфертов выделялись по мере необходимости и не были прозрачными (Morozov 1998).

Пересмотр системы трансфертов в 1998 г. Общее недовольство механизмом ФФПР, который использовался с 1994 г., привело к его постепенному упразднению. С 1999 г. Правительством Российской Федерации для ФФПР была введена новая упрощенная формула выравнивания (табл. 4.2). Самый существенный момент в новой формуле заключался в использовании индекса бюджетных расходов (или потребностей в расходах) для «нормализации» или корректировки доходов на душу населения. Согласно новой формуле, выравнивающие трансферты направляются тем регионам, в которых нормализованные доходы на душу населения оказываются ниже определенного порогового значения.

Действующая в настоящее время система трансфертов В данном разделе рассматриваются три компонента существующей в настоящее время системы трансфертов: выравнивающие трансферты, прочие трансферты, включая взаимные расчеты, и трансферты между региональным и местным уровнями. Учитывая ту частоту, с которой бюджетные ссуды «прощаются», их иногда относят к категории трансфертов, но в главе 5 они будут считаться частью дефицитного финансирования.

Выравнивающие трансферты Формула ФФПР 1998 г. была лучше предыдущей; она была проще и ближе к идеальной ситуации, в которой в качестве норм выравнивания использовались бы показатели бюджетных возможностей и потребностей в расходах, а не фактические доходы и расходы в базовый год (Boex and Martinez-Vazquez, 1998a). Как и в исходном механизме ФФПР, новая формула включала в себя два компонента: определение уровня финансирования и формулу выравнивания. Общий уровень финансирования для ФФПР по-прежнему определялся в годовом бюджете как доля от федеральных налоговых поступлений (за исключением импортных пошлин). В основе нового инструмента выравнивания лежали показатель сбора доходов (или фискального (бюджетного) потенциала на этапе 2) и показатель бюджетных расходов на этапе 3. На этапе 4 фискальный потенциал каждого региона нормализуется по индексу потребности в расходах. Каждый регион, где нормализованные доходы на душу населения ниже среднего значения, потенциально может претендовать на получение выравнивающего трансферта. Однако если средств для выравнивания всех находящихся ниже среднего значения регионов бывает недостаточно, то граница выравнивания постепенно снижается, чтобы можно было «подтянуть» до нее те регионы, которые испытывают особые трудности (этапы 5 и 6).

————— 2

Бюджетами «закрытых» городов напрямую ведало Министерство финансов. Считается, что жители таких городов имели более высокий уровень жизни (Campbell, 1996).

72 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Таблица 4.2. Формула распределения трансфертов ФФПР, 1999 г. Этап 1:

Определить размер финансирования для ФФПР

Этап 2:

Определить доход на душу населения (показатель бюджетного потенциала): R RiPC = i Ni Определить индекс бюджетных расходов (показатель потребностей в расходах):

Этап 3:

j =1

K i = ∑ H ij / min i ∑ H ij Этап 4:

Определить нормализованный доход на душу населения: R PC RPi = i Ki

Этап 5:

Выделить выравнивающие трансферты (ti) регионам, где RP < RP : ti = RP − RPi ⋅ K i ⋅ N i Если необходимо, осуществлять выравнивание только до уровня RPv:

Этап 6:

(

)

∑ RPi ⋅ N i ⋅ K i

i =1

∑ ⋅ Ni ⋅ Ki

i =1

Примечание. На этапе 2, Ri — скорректированные показатели сбора доходов (показатель фискального потенциала), Ni — население; Hij — норма расходов на душу населения для региона i и категории расходов j. Если сумма трансфертов, выделенных на этапе 5, превышает размер средств ФФПР, порог выравнивания снижается до RPv, значение которого определяется в ходе итеративного процесса, когда одновременно выясняется число регионов, имеющих право на получение выравнивающих средств (m). Источник. Boex and Martinez-Vazquez (1998a).

Для успешной работы нового механизма трансфертов ФФПР важно было иметь конкретные показатели фискального потенциала и бюджетных потребностей. Обновленная формула выравнивания в качестве показателя фискального потенциала использовала доход на душу населения; в 1999 г. показатели дохода на душу населения строились на данных за 1997 г. Этот показатель будет ежегодно корректироваться, пока не появится возможность заменить доход на душу населения другим, более подходящим показателем фискального потенциала региона. Применительно к потребностям в расходах для 1999 г. были выведены различия в стоимости жизни для разных групп регионов. Ожидается, что Министерство финансов разработает всеобъемлющий набор норм для оценки того, как различаются потребности в расходах в разных регионах. Выбранные показатели фискального потенциала и потребностей были основными факторами, в связи с которыми новая формула ФФПР вызывала беспокойство. Говоря о показателе бюджетных возможностей, из-за того, что для бюджета 1999 г. использовались данные о фактически собранных в 1997 г. доходах, регионы продолжали получать неверные сигналы относительно их налоговой активности. Усовершенствовать показатель фискального потенциала можно будет после того, как поступят современные данные о налоговых базах или составе ВРП. Еще один повод для беспокойства — предлагаемое постепенное введение в течение 1999 г. бюджетных норм расходов для жилищно-коммунальных услуг, здравоохранения, образования, социального обеспечения, общественного транспорта, культуры и государственного управления. К 2000 г. все региональные потребности в расходах будут определяться исключительно на осно-

Система трансфертов 73

вании норм. За последние годы имели место неоднократные попытки вывести различные индексы потребностей. Lavrov (1998) рассмотрел такие индексы, включая те, что разработаны Министерством финансов, Министерством экономики, Центральным НИИ экономики, и Государственным комитетом по строительству. Он обнаружил, что между большинством из них присутствуют весьма значительные корреляции. Представляется неясным, готовится ли возвращение к «физическим нормам» (подобным тем, что использовались в советское время) либо к более широкого определенным подушевым нормативам. В то время как использование норм стоимости или финансирования при формулировании бюджета проблемы не представляет, применение норм, открыто закрепленных в законе, вызывает серьезную озабоченность. СОСТАВЛЕНИЕ БЮДЖЕТА НА ОСНОВАНИИ НОРМ ПРИВОДИТ К НЕОПТИМАЛЬНОМУ УПРАВЛЕНИЮ СРЕДСТВАМИ. Для процесса подготовки бюджета в России характерен подход, согласно которому бюджеты должны строиться исходя из потребностей, а не с точки зрения того, какие общественные услуги можно реализовать, учитывая текущие поступления. Такой подход приводит к созданию нереалистичных бюджетов и к неудовлетворительным бюджетным результатам. Все те, кто на практике работает с бюджетом, используют для его составления те или иные нормы или ориентиры по расходам. Данный процесс усложняется, когда нормы для разных категорий функциональных расходов устанавливаются законом до того, как будут приняты во внимание вопросы финансового обеспечения. Таким образом, налогоплательщики ожидают определенный уровень общественных услуг, даже если средств на осуществление всех программ может быть недостаточно. В отличие от этого, благодаря использованию фактических норм, специалисты, составляющие бюджет, могут успешно распределять средства в рамках существующих бюджетных ограничений, не вызывая подобных ожиданий. Кроме того, в децентрализованной федеративной системе роль федерального правительства в обеспечении выравнивания между регионами нередко менее значительна, чем это было в СССР. Некоторые различия в региональных расходах следует рассматривать как нечто положительное, поскольку при этом власти регионального уровня имеют возможность пересматривать свои расходы, направляя их с учетом интересов конкретного региона и требований о предоставлении общественных услуг. В отличие от этого, при наличии бюджетных норм процесс следует за имеющимися ресурсами, из-за чего сложнее оценивать результаты бюджетной работы, уровень и качество услуг. НАЛИЧИЕ БЮДЖЕТНЫХ НОРМ ПРИВОДИТ К НЕВЕРНЫМ СТИМУЛАМ ДЛЯ БЮДЖЕТНОГО УПБюджетные нормы, основанные на физических показателях, формируют стимулы, которые несовместимы с эффективным размещением бюджетных ресурсов. Так, физические нормы, которые исходят из мощности инфраструктуры (например, количество школ, больниц и т.п.), приводят к тому, что региональные власти получают стимул к созданию избыточных мощностей или сохранению устаревших объектов. Кроме того, использование физических норм расходов при выделении трансфертов может привести к еще большему неравенству среди регионов. Это может произойти в том случае, если регионы, располагающие средствами или являющиеся политическими «фаворитами», будут расширять мощности своей физической инфраструктуры (например, строить больше больниц или учебных заведений, чем более бедные, менее «обласканные» регионы, имеющие схожие потребности в расходах). В системе физических норм расходов будет считаться, что более богатые регионы имеют более значительную потребность и потому будут получать больше средств на цели выравнивания. РАВЛЕНИЯ.

74 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Следует отметить, что подобных проблем можно избежать, используя вместо физических норм подушевые нормы в денежном выражении. Если потребности в расходах оценивать не по физическим показателям, то чиновники будут заинтересованы в том, чтобы закрывать, а не сохранять школы и больницы с избыточными мощностями, и перераспределять высвободившиеся средства на повышение качества услуг, предоставляемых оставшимися. НОРМЫ НЕПРОЗРАЧНЫ И СОПРЯЖЕНЫ С ВЫСОКИМИ АДМИНИСТРАТИВНЫМИ ЗАТРАТАМИ. Наличие многочисленных норм приводит к тому, что управление бюджетом становится сложным, непрозрачным и дорогостоящим. Практика установления расходных норм без учета доходов может привести к разочарованию населения, так как налогоплательщики посчитают себя обманутыми из-за невыполненных обещаний и прекратят участие в политическом процессе. Если доходов для выполнения объявленных норм недостаточно, приходится сокращать нормы, чтобы обеспечить сбалансированность бюджета, прибегнув для этого к переговорам; по истечении нескольких лет показатель потребности в расходах может оказаться настолько сложным, что бюджетный процесс фактически превратится в систему договорных трансфертов, выделяемых из политических соображений. При распределении выравнивающих трансфертов более эффективно могли бы использоваться другие показатели потребности в расходах. Одним из таких показателей, на который в конце 1990-х годов в правительстве Российской Федерации стали обращать все большее внимание, стала Представительная система расходов, — показатель потребности в расходах, который был разработан Консультативным комитетом США по вопросам межбюджетных отношений (1990). Несмотря на то, что теоретически данный инструмент надежен, успех его применения зависит от наличия у региональных и местных властей таких уровней свободы распоряжения бюджетом и независимости в вопросах доходов, которые невозможно обеспечить в условиях переходного периода.

Взаимные расчеты и прочие трансферты Несмотря на то, что механизм ФФПР подвергается дальнейшему реформированию, Правительство России по-прежнему использует взаимные расчеты и другие бессистемные трансферты. При этом взаимные расчеты являются основной формой невыравнивающих трансфертов; на них приходится около четверти всех трансфертов (включая те, что предоставляются ФФПР) и три четверти невыравнивающих трансфертов. До начала переходного периода взаимные расчеты использовались для компенсации бюджетам нижестоящих уровней власти тех потерь, которые они несли из-за изменений налогов или выдачи новых распоряжений («мандатов») на совершение расходов. В процессе перехода взаимные расчеты превратились по сути в односторонний поток трансфертов от федерального центра к региональным властям; в то же время перечень обязательных расчетов расширялся, включив в себя помощь в чрезвычайных ситуациях, субвенции и расчеты, заменявшие финансирование региональных инвестиционных программ (Morozov, 1998). Последняя группа трансфертов включает в себя субвенции и субсидии. Субвенции представляли собой средства, которые предоставлялись целевым порядком на финансирование определенных капитальных или текущих расходов и выделялись Государственной Думой после переговоров между Правительством и властями регионов. На долю субвенций приходится около четверти всех невыравнивающих трансфертов, однако в общей сумме трансфертов они составляют всего одну десятую часть. В связи с распределением невыравнивающих трансфертов возникает два вопроса. Вопервых, эти трансферты не обеспечивают стабильности бюджета, так как все они выделяются на основании субъективных, бессистемных и непрозрачных критериев. Субвенции распределяются

Система трансфертов 75

по результатам «торга» и переговоров по бюджету; взаимные расчеты часто вообще не включаются в бюджет. Во-вторых, учитывая доступность бюджетных ссуд и других способов финансирования текущих расходов, взаимные расчеты формируют для региональных властей мягкие бюджетные ограничения.

Трансферты между региональными и местными бюджетами В значительной степени отношения между региональными и местными властями в переходный период следовали положениям системы, которая использовалась в советское время. Нередко минимальные расходы устанавливались в ходе переговоров между властями регионального и местного уровней. Разрыв между местными потребностями в расходах и собственными и долевыми доходами покрывался за счет договорных трансфертов. Из-за того, что по-прежнему использовался такой устаревший подход, сохранялись и те серьезные проблемы со стимулами, что существовали в прежней системе. Некоторые регионы, включая Свердловск и Пензу, ввели для раздела доходов внутри региона стандартные нормы (Igudin, 1998). При разделе доходов по стандартной норме средства, поступавшие на местный уровень, оставались относительно небольшими с тем, чтобы более богатые районы и муниципалитеты не получили значительные излишки бюджетных средств; такое положение вело к тому, что в отношениях властей регионального и местного уровней повышалось значение трансфертов. Лучше понять вопросы, связанные с отношениями внутри регионов, может помощь анализ положения в каком-то конкретном регионе. Недавно Bahl and others (1998) было проведено комплексное обследование межбюджетных трансфертов в Ленинградской области. В этом регионе в местные бюджеты поступали три типа дотаций: целевые субвенции для покрытия стоимости лекарств и частичной компенсации предприятиям связи расходов, связанных с требуемым снижением тарифов для пенсионеров и других групп населения; субсидии, которые выплачиваются местным властям главным образом для «затыкания дыр» и покрытия общего разрыва между минимальными расходами и средствами, получаемыми из других источников доходов; а также взаимные расчеты, не предусмотренные в бюджете трансферты, выплачиваемые постфактум. На долю взаимных расчетов в Ленинградской области приходилось 45% всех региональных трансфертов, гораздо больше, чем во взаимоотношениях «федеральный центр — регионы». Бессистемные выплаты («затыкание дыр») и целевые субсидии составили 45 и 10% от совокупных региональных трансфертов соответственно (Bahl and others, 1998).

Результаты работы системы трансфертов Похоже, что данные по выравнивающим трансфертам подтверждают эффективность таких трансфертов в качестве инструмента выравнивания для регионов Российской Федерации. Однако для системы трансфертов характерны существенные недостатки, включая ограниченность средств, рост различий в расходах между регионами, а также незаинтересованность в том, чтобы повышать налоговую активность.

Сокращение значений трансфертов в переходный период В 1994 г., когда значения трансфертов достигли своего пика, они составляли в среднем 35,8% средств в региональных бюджетах. Как показано в табл. 4.3, к 1997 значение трансфертов и других расчетов снизилось, составив всего 20,6%. На смену межбюджетным трансфертам в качест-

76 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

ве источника средств пришли «иные источники финансирования», главным образом бюджетные ссуды и различные виды заимствований. Самое сильное сокращение трансфертов имело место в 1995 г. В то время как взаимные расчеты и иные (невыравнивающие) трансферты в 1994 г. в среднем составляли 26,4% от всех средств регионов, в 1995 г. этот показатель упал до 5,6%. Относительная доля выравнивающих трансфертов в бюджетах регионального и местного уровней в период с 1995 по 1997 г. оставалась достаточно стабильной. В 1997 г. для среднего региона трансферты ФФПР составляли 16,4% государственных бюджетных средств. Таблица 4.3. Источники получения средств для регионов, 1992–1997 гг. (средние размеры средств по источникам как процент от общих расходов) Переменная

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Собственные, долевые и прочие региональные доходы Трансферты ФФПРа Прочие трансферты и расчеты Прочие источники финансированияб

87,2 0,0 16,3 –3,5

75,7 0,0 30,1 –5,8

66,5 9,4 26,4 –2,3

73,6 17,3 5,6 3,6

68,5 15,0 7,6 9,0

67,9 16,4 4,2 11,5

а ФФПР был создан в 1994 г. До этого выравнивание осуществлялось с помощью изменений доли участия в доходах и других выравнивающих трансфертов. б Определяются как расходы за вычетом доходов и трансфертов. Включают в себя главным образом бюджетные кредиты и заимствования. Источник. Freinkman, Titov and Treisman (1998); данные Министерства финансов.

Уровень федеральных трансфертов регионам, представленный как доля валового внутреннего продукта (ВВП), служит еще одним интересным показателем относительно малой значимости этих средств (табл. 4.4). В 1997 г. сумма федеральных трансфертов (за исключением бюджетных ссуд) составила 1,92% ВВП. С учетом бюджетных кредитов и ссуд федерального правительства данный показатель для 1997 г. увеличивается до 2,67%. Приведенные значения за 1997 год показательны для переходного периода в 1992–1993 и 1995–1997 гг. В 1994 г. в результате появления ФФПР и резкого увеличения размеров взаимных расчетов совокупное значение федеральных трансфертов и ссуд регионам выросло до 3,84% ВВП. В реальном выражении федеральные трансферты регионам (за исключением бюджетных ссуд) с 1994 по 1997 г. сократились вдвое (табл. 4.5). Таблица 4.4. Федеральные трансферты регионам, 1992–1997 гг. (в % ВВП) Трансферты

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Всего федеральных трансфертов и ссуд Всего федеральных трансфертов Субвенции ФФПР Взаимные расчеты Прочие трансферты Бюджетные кредиты и ссуды

1,67 1,58 0,75 0,00 0,83 0,00 0,09

2,57 2,53 0,66 0,00 1,85 0,02 0,04

3,84 3,82 0,43 0,37 2,93 0,09 0,02

2,18 2,13 0,12 1,25 0, 70 0,06 0,05

2,80 2,58 0,12 1,18 0,14 0,14 0,22

2,67 1,92 0,13 1,27 0,43 0,09 0,75

Примечание. Приведенные данные могут не совпадать из-за ошибок округления. Источник. Данные Министерства финансов.

211,0 109,1 85,2

22,7 0,0

89,3

191,8 128,0 47,1

1 831,2 2 165,1 2 050,6 1 583,9 1 497,1 1 632,9

468,0 95,6 307,2

1992

—

340,2 0,0 255,7

1997

193,6 131,5 44,6

106,0 0,0

— Нет данных. Источник. Данные Министерства финансов.

Категория Трансферты (за исключением бюджетных ссуд) ФФПР Взаимные расчеты Всего доходов (за исключением ссуд и заимствований)

В реальном выражении: на душу населения в рублях 1995 г. 1992 1993 1994 1995 1996

105,6

72,7 0,0 83,3

100,0

100,0 100,0 100,0

77,2

41,0 133,9 15,3

73,0

45,1 114,1 27,7

В реальном выражении: индекс (1994 = 100) 1993 1994 1995 1996

Таблица 4.5. Состав трансфертов властям регионального и местного уровней в реальном выражении, 1992–1997 гг.

79,6

41,4 137,5 14,5

1997

78 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

ФФПР по замыслу представлял собой механизм выравнивания. Однако сомнения относительно способности фонда решать данную задачу существовали с момента его создания в 1994 г. Тем не менее не следует анализировать выравнивающую роль ФФПР в отрыве от окружающих его условий. Оказывали ли другие трансферты выравнивающее воздействие на региональные бюджеты? Если нет, то насколько эти трансферты ослабляли выравнивание, обеспечиваемое ФФПР? Таким образом, важно учитывать не только результаты ФФПР в достижении выравнивания, но и итоги функционирования всей системы трансфертов, а в конечном итоге всей системы межбюджетных отношений.

Обеспечивают ли трансферты выравнивание? Действительно ли деятельность ФФПР приводит к выравниванию? Этот вопрос относится к наиболее обсуждаемым темам в практике бюджетного федерализма в России. Ответ на него зависит от избранного подхода. Влияние экономических факторов на распределение трансфертов представлено в табл. 4.6 и 4.7. В табл. 4.6 приведен анализ регрессии трансфертов ФФПР из расчета на душу населения по значению валового регионального продукта (ВРП) на душу населения, а также нескольким показателям потребности: стоимости жизни, проценту населения младше и старше работоспособного возраста, а также проценту живущих в бедности (дескриптивную статистику выборки см. в табл. 2.10)3. За период 1995–1997 гг. для всех лет коэффициенты регрессии оставались отрицательными и статистически значимыми; это показывало, что более богатые регионы получали меньше трансфертов из ФФПР. Положительные и статистически значимые коэффициенты регрессии для переменных стоимости жизни и пожилого населения и молодежи также подтверждают заявление о том, что трансферты ФФПР способствовали выравниванию бюджетных потребностей. Вместе с тем процент бедного населения в регионах ни в один из рассматриваемых годов не повлиял на размер средств, выделяемых из ФФПР. Таблица 4.6. Анализ регрессии: трансферты ФФПР на душу населения, 1994–1997 гг. Независимая переменная Константа ВРП на душу населения (тыс.) Индекс стоимости жизни Процент населения моложе работоспособного возраста Процент населения старше работоспособного возраста Процент бедного населения Интенсивность сбора налогов R2

1994

1995

1996

1997

–1 743,0 –13,0 6,8 26,3 37,3 –1,4 –8,6 0,68

–4 219,4 –18,6 16,6 72,0 69,8 –4,5 –1,0 0,81

–3 450,8 –7,6 13,1 65,3 50,7 0,3 –2,3 0,76

–5 000,5 –10,3 18,9 93,8 72,1 –1,8 –3,0 0,74

Примечание. Курсивом показана статистическая значимость при уровне в 5%. Интенсивность сбора налогов определяется как общий показатель собранных доходов в виде процента от валового регионального продукта (ВРП). Источник. Расчеты авторов на основании данных Министерства финансов.

————— 3

Зависимые переменные в табл. 4.6 и 4.7 не отражают того факта, что трансферты, поступающие различным регионам, фактически могут обеспечивать разные уровни поддержки вследствие региональных различий в ценах. При прочих равных условиях федеральный трансферт региону с относительно более низким уровнем цен обеспечивает больший выравнивающий эффект. Поэтому регрессии также оценивались с использованием в качестве зависимых переменных реальных уровней трансфертов на душу населения с поправкой на стоимость жизни в регионе. Данная поправка не сказалась на результатах регрессии и выводах.

Система трансфертов 79

Таблица 4.7. Анализ регрессии: прочие трансферты на душу населения (за исключением бюджетных ссуд), 1994–1997 гг. Независимая переменная Константа ВРП на душу населения (тыс.) Индекс стоимости жизни Процент населения моложе работоспособного возраста Процент населения старше работоспособного возраста Процент бедного населения Интенсивность сбора налогов R2

1994

1995

1996

1997

–2 569,6 –55,2 12,3 37,3 29,1 –1,1 14,6 0,79

–1 509,4 –6,7 6,5 16,3 24,2 0,9 4,9 0,63

–1 306,9 –0,6 6,1 15,0 24,5 –1,3 3,0 0,59

–1 498,2 –6,1 0,8 –29,4 –35,4 –0,8 1,5 0,36

Анализ регрессии поступивших не из ФФПР трансфертов на душу населения за 1994– 1997 гг. (табл. 4.7), дает схожую, хотя и не столь убедительную, картину выравнивания. Категория «прочие трансферты» включает в себя субвенции, взаимные расчеты и некоторые другие мелкие трансферты, но не включает бюджетные ссуды. Все коэффициенты регрессии для ВРП на душу населения были отрицательны, однако имели статистическую значимость только для двух из четырех рассмотренных лет. Согласно Stewart (1996), как трансферты ФФПР, так и другие трансферты можно интерпретировать как выравнивающие по отношению к потребностям в расходах. Регионы, где потребности в расходах (представленные стоимостью жизни и долей населения старше и младше работоспособного возраста) выше, в период с 1994 по 1996 г. также имели положительные, но не всегда значимые показатели. Вместе с тем в 1997 г. данные трансферты с точки зрения нуждающихся стали выполнять функцию, обратную выравниванию. Коэффициенты регрессии для населения старше и младше работоспособного возраста были отрицательны и статистически значимы. Это говорит о том, что в 1997 г. регионы с непропорционально малочисленным экономически активным населением получали из источников, отличных от ФФПР, меньше трансфертов. Исходя из представленных данных, можно заключить, что в период с 1994 по 1997 г. трансферты ФФПР выполняли выравнивающую функцию. Приведенный в табл. 4.6 анализ распространенности показывает также, что при распределении трансфертов ФФПР важную роль сыграли экономические факторы. Это не относилось к другим трансфертам, рассмотренным в табл. 4.7. Объясняющая ценность экономических переменных, включенных в регрессию, со временем неуклонно снижалась; к 1997 г. экономические переменные объясняли вариацию этих трансфертов примерно на треть. Согласно анализу регрессии, представленному в табл. 4.8–4.11, трансферты смогли сократить бюджетные диспропорции лишь в ограниченной степени. В таблицах показаны пять зависимых переменных в подушевом выражении: показатель общих собранных доходов в регионах, включая федеральную часть долевых налогов, региональные доходы до получения каких-либо трансфертов, региональные доходы после получения трансфертов из ФФПР, региональные доходы после получения всех трансфертов и региональные расходы.

80 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Таблица 4.8. Анализ регрессии: распределение региональных ресурсов (на душу населения), 1994 г. Независимая переменная Константа ВРП на душу населения Индекс стоимости жизни Процент населения моложе работоспособного возраста Процент населения старше работоспособного возраста Процент бедного населения Интенсивность сбора налогов R2

Всего доходов

Региональные доходы

После ФФПР

После всех Региональные трансфертов расходы

–932,9 182,2 –0,4

–1 746,2 138,8 2,4

–3 489,2 125,8 9,2

–6 058,9 70,6 21,6

–6 147,0 60,4 22,7

11,4

30,4

56,7

94,0

91,0

–4,7 0,3 44,2 0,98

15,1 –0,7 29,3 0,89

52,4 –2,1 20,7 0,94

81,5 –3,1 35,3 0,90

84,9 –3,2 35,3 0,89

Таблица 4.9. Анализ регрессии: распределение региональных ресурсов (на душу населения), 1995 г. Независимая переменная

Всего доходов

Константа –4 352,6 ВРП на душу населения 268,1 Индекс стоимости жизни –1,6 Процент населения моложе работоспособного возраста 51,6 Процент населения старше работоспособного возраста 39,2 Процент бедного населения 8,5 Интенсивность сбора налогов 88,8 R2 0,98

Региональные доходы

После ФФПР

После всех Региональные трансфертов расходы

120,5 100,6 5,55

–4 099,0 82,0 22,1

–5 608,3 72,3 28,7

–6 690,1 61,1 33,2

16,9

55,1

71,4

82,2

–21,9 –5,6 32,2 0,91

47,9 –10,1 31,1 0,91

72,1 –9,3 36,0 0,90

68,0 –7,9 66,5 0,88

За редкими исключениями трансферты снижали важность фискального потенциала (представленного ВРП на душу населения) в распределении ресурсов на региональном и местном уровнях. Кроме того, трансферты выделялись регионам с более высокими потребностями в расходах (представленными стоимостью жизни и долей населения старше и младше работоспособного возраста). В конечном итоге в последующие годы переходного периода выравнивающий эффект трансфертов существенно ослаб, и, как показывают результаты регрессии для региональных расходов на душу населения в отношении регионального фискального потенциала, они привели к формированию значительных различий между регионами в уровнях расходов.

Система трансфертов 81

Таблица 4.10. Анализ регрессии: распределение региональных ресурсов (на душу населения), 1996 г. Независимая переменная

Всего доходов

Константа –4 305,9 ВРП на душу населения 254,3 Индекс стоимости жизни –4,4 Процент населения моложе работоспособного возраста 44,1 Процент населения старше работоспособного возраста 38,9 Процент бедного населения 4,6 Интенсивность сбора налогов 113,3 R2 0,96

Региональные доходы

После ФФПР

После всех Региональные трансфертов расходы

–878,6 127,5 8,3

–4 329,4 119,9 21,4

–5 636,3 119,3 27,5

–13 435 115,7 48,8

–4,4

61,0

76,0

202,8

–2,2 –5,9 24,1 0,92

48,4 –5,67 21,8 0,88

72,9 –6,9 24,8 0,89

203,6 –11,7 48,1 0,92

Таблица 4.11. Анализ регрессии: распределение региональных ресурсов (на душу населения), 1997 г. Независимая переменная

Всего доходов

Константа –9 363,2 ВРП на душу населения 348,0 Индекс стоимости жизни –4,9 Процент населения моложе работоспособного возраста 106,5 Процент населения старше работоспособного возраста 135,4 Процент бедного населения 17,0 Интенсивность сбора налогов 115,2 R2 0,97

Региональные доходы

После ФФПР

После всех Региональные трансфертов расходы

–4 187,1 210,6 3,57

–9 192,0 200,3 22,4

–7 693,9 194,2 23,2

–16 465 200,2 48,2

63,0

156,8

127,4

264,8

51,7 –1,0 27,5 0,96

123,8 –2,8 30,2 0,93

88,3 –3,6 31,7 0,94

240,8 –4,22 43,7 0,94

Оказывают ли трансферты отрицательное влияние на интенсивность сбора налогов региональными властями? Одно из важнейших критических замечаний в адрес системы трансфертов, действовавшей в период 1994–1997 гг., заключалось в том, что применявшаяся формула провоцирует регионы на снижение интенсивности сбора налогов. Эта проблема рассматривается в табл. 4.12. Зависимая переменная (интенсивность сбора налогов) определена как показатель сбора доходов от региональных налогов, выраженный в виде процента ВРП. Аналогичный набор оценок регрессии представлен в табл. 4.13 (здесь интенсивность сбора налогов определена с точки зрения показа-

82 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

теля общих доходов, включая федеральную долю). Полученные результаты аналогичны тем, что имелись при включении в интенсивность сбора налогов только региональных доходов. Коэффициент регрессии для трансфертов ФФПР, представленных как процент от всех региональных расходов, на протяжении всех четырех лет оставался отрицательным и статистически значимым (за исключением 1997 г.). Отрицательное воздействие трансфертов ФФПР на интенсивность сбора налогов выражено не очень сильно, но вместе с тем заметно. Так, в 1996 г. на каждые 10% увеличения трансфертов ФФПР как доли в региональном бюджете приходилось снижение коэффициента интенсивности сбора налогов на половину процента. Действительно, исходя из эмпирических данных можно предположить, что трансферты ФФПР отрицательно сказывались на интенсивности сбора налогов в переходный период. Однако недостатки в определении такой интенсивности позволяют дать и другие объяснения такому итогу. Возможно, ВРП — неудачный показатель регионального фискального потенциала, так как в нем не учитывается экономическая структура региона. Например, показатель ВРП может завышать фискальный потенциал регионов, где в значительной степени развито сельскохозяйственное производство. Если способность таких сельскохозяйственных регионах собирать доходы ограничена, то показатель интенсивности сбора налогов будет занижать действительную интенсивность; из-за этого параметры регрессии покажут отрицательную связь между интенсивностью сбора налогов и трансфертами ФФПР. Кроме того, показатель интенсивности сбора налогов может не принимать в расчет более высокие потребности в расходах в регионах определенного типа. Если регионы, для которых ВРП завышает бюджетный потенциал, систематически имеют более высокие обоснованные потребности в расходах (например, для ремонта и содержания инфраструктуры), то больше средств ФФПР поступит в регионы, где измеренная интенсивность сбора налогов ниже. Таблица 4.12. Объяснение интенсивности сбора налогов для поступлений регионального уровня, 1994–1997 гг. Независимая переменная

1994

1995

1996

1997

Константа ВРП на душу населения (тыс.) Индекс стоимости жизни Налоги с предприятий Подоходный налог с физических лиц Налог с продаж Трансферт ФФПР (процент от расходов) R2

6,40 –0,46 0,06 0,08 –0,12 0,14 –0,14 0,48

8,35 –0,06 0,03 0,06 –0,12 0,07 –0,04 0,45

11,36 –0,02 0,02 0,06 –0,09 0,01 –0,05 0,34

6,65 0,05 0,02 0,07 0,00 0,12 –0,03 0,41

Примечание. Курсивом показана статистическая значимость при уровне в 5%. Показано как процент от общих региональных доходов. Источник. Расчеты авторов на основании данных Министерства финансов.

Отрицательное влияние на интенсивность сбора налогов было более ярко выражено на местном уровне, где на протяжении всего переходного периода часто сохранялись договорные минимальные расходные бюджеты, регулируемые доли участия в доходах и договорные трансферты. Zhuravskaya (1998) рассмотрела бюджеты 35 крупных городов в 29 регионах за период с 1992 по 1997 г. и обнаружила, что с каждого рубля, на который увеличивались собственные до-

Система трансфертов 83

ходы местного бюджета за конкретный год, региональные власти забирали себе 90 коп. путем сокращения трансфертов или доли совместного участия в доходах. Таблица 4.13. Объяснение интенсивности сбора налогов для всех поступлений (включая федеральную долю), 1994–1997 гг. Независимая переменная

1994

1995

1996

1997

Константа ВРП на душу населения (тыс.) Региональная доля поступлений Индекс стоимости жизни Налоги с предприятий Подоходный налог с физических лиц Налог с продаж Трансферт ФФПР (процент от расходов) R2

28,5 –0,64 –0,25 0,08 0,09 –0,17 0,17 –0,21 0,57

38,3 –0,06 –0,31 0,04 –0,01 –0,10 0,04 –0,10 0,73

47,0 –0,02 –0,40 0,02 –0,01 –0,10 –0,07 –0,09 0,66

36,4 0,09 –0,42 0,03 0,09 0,01 0,23 –0,02 0,51

Различия между заложенными в бюджете и фактическими трансфертами Важной причиной недовольства ФФПР со стороны регионов была значительная задержка по времени между поступлением налоговых доходов в федеральный бюджет и окончательным переводом средств из ФФПР регионам. На самом деле, задержки были лишь частью проблемы при использовании механизма ФФПР. Результаты фактического осуществления заложенных в бюджет трансфертов были неудовлетворительными. Как видно из табл. 4.14, запланированные к перечислению суммы и суммы, фактически полученные при исполнении бюджета, не совпадали (имело место как недофинансирование, так и превышение запланированной суммы). Простое объяснение таким колебаниям в 1995, 1996 и 1997 гг. найти невозможно. Отрывочные данные говорят о том, что такие колебания были вызваны политическими факторами. Вместе с тем такое расхождение могло быть обусловлено широким применением бюджетных ссуд.

Дальнейшие задачи в деле реформирования системы трансфертов Пересмотр всей системы трансфертов является совершенно необходимым условием для успешного реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации. Если не решить проблемы системы трансфертов в целом, власти регионального и местного уровней попрежнему будут иметь бюджетные стимулы, поощряющие безответственное обращение со средствами. Программа реформирования системы трансфертов должна включать в себя предложения в трех широких областях. Во-первых, следует подумать о том, как усовершенствовать новый механизм выравнивания ФФПР. Во-вторых, нужно целиком сменить существующую систему непрозрачных и бессистемных взаимных расчетов, списания ссуд и специальных субвенций на систему отраженных в бюджете, объективных и прозрачных трансфертов, которые способствовали бы достижению целей федерального правительстве помимо выравнивания. В-третьих, необходимо пересмотреть механизм выделения трансфертов из региональных в местные бюджеты в контексте более широких реформ закрепления доходов и ответственности за расходы.

84 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Пересмотр системы выравнивающих трансфертов Внедрение в 1994 г. инструмента выравнивания, основанного на расчетной формуле, и его первое усовершенствование в 1998 г. стали важными этапами движения к созданию объективного, прозрачного и действенного механизма выравнивания. Тем не менее ряд факторов не позволил ФФПР обеспечить выравнивание между регионами. ПРАВИЛО ВЫДЕЛЕНИЯ СРЕДСТВ. Определение соответствующего уровня финансирования — явно политическое решение; необходимо обеспечить баланс между достижением выравнивания и расходами на другие государственные программы. Законодатели должны также уяснить, что перераспределение средств в пользу более бедных регионов неизбежно влечет за собой налогообложение богатых регионов; данный процесс способен затормозить общий экономический рост. При выведении правила выделения средств ФФПР им следует подумать о балансе между стабильностью и гибкостью. Нынешний подход, согласно которому уровень финансирования бюджета определяется ежегодно, дал федеральному правительству желаемую гибкость, но вместе с тем привнес неопределенность для властей регионального уровня. Во многих странах общий размер финансирования фиксируют на три года в виде определенного процента от доходов центрального правительства, который можно изменить только в оговоренных чрезвычайных ситуациях. Данный подход может оказаться приемлемым компромиссом для Российской Федерации. Даже при наличии эффективного механизма ФФПР нужно подумать о том, как он будет применяться на практике. Выравнивание можно обеспечить либо с помощью вертикальных мер, используя федеральные источники, либо посредством горизонтального, «братского» подхода. Во втором случае более богатые регионы отчисляют часть своих доходов в некий фонд выравнивания. Такой подход, распространенный в странах Скандинавии и некоторых государствах Центральной Европы, а также частично внедренный в странах Балтии, в России вряд ли будет применим. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФОРМУЛЫ ВЫРАВНИВАНИЯ. Можно предложить меры по совершенствованию формулы выравнивания в трех направлениях. •

•

Следует усовершенствовать показатель интенсивности сбора налогов, который применяется в расчетах выравнивания с тем, чтобы избежать проблем со стимулами, обусловленных использованием данных о фактических показателях сбора за предыдущие периоды. Некоторые показатели фискального потенциала, которые могли бы улучшить процесс выравнивания, рассматриваются в Boex and Martinez-Vazquez (1997a) и рассчитаны для регионов Российской Федерации в Boex and Martinez-Vazquez (1997b). Следует пересмотреть показатель региональных потребностей в расходах. В качестве альтернативных показателей таких потребностей могут использоваться подушевые расходные нормы в денежном выражении, индексы потребности в средствах, основанные на широких социально-экономических показателях потребности, а также Представительная система расходов. Применение норм в денежном выражении и индексов потребностей в расходах в качестве показателей бюджетных потребностей рассмотрено в Boex and Martinez-Vazquez (1998a). Предварительный подход и начальные оценки для Представительной системы расходов применительно к Российской Федерации содержатся в Rafuse (1996).

Система трансфертов 85

Таблица 4.14. Исполненная доля ФФПР в каждом регионе, 1995–1997 гг. (в % от суммы, заложенной в бюджет) Регион

1995

1996

1997

Республика Адыгея Агинский Бурятский АО Алтайский край Республика Алтай Амурская обл. Архангельская обл. Астраханская обл. Республика Башкортостан Белгородская обл. Брянская обл. Республика Бурятия Челябинская обл. Читинская обл. Чукотский АО Республика Чувашия Республика Дагестан Эвенкийский АО Республика Ингушетия Иркутская область Ивановская обл. Еврейский АО Республика Кабардино-Балкария Калининградская обл. Республика Калмыкия Калужская обл. Камчатская обл. Республика Карачаево-Черкесия Республика Карелия Кемеровская обл. Хабаровский край Республика Хакасия Ханты-Мансийский АО Кировская обл. Республика Коми Коми-Пермяцкий АО Корякский АО Костромская обл. Краснодарский край Красноярский край Курганская обл. Курская обл. Ленинградская обл. Липецкая обл. Магаданская обл. Республика Мари Эл Республика Мордовия Город Москва Московская обл.

96,1 100,4 105,9 111,0 100,5 103,0 106,0 Донор 80,9 97,9 101,5 72,4 97,7 111,7 107,0 133,5 94,7 101,0 86,2 101,7 156,2 99,0 94,9 98,0 94,2 94,5 94,9 50,0 95,3 93,2 99,4 Донор 92,2 87,6 101,4 103,3 93,1 93,8 Донор 91,6 94,6 104,5 Донор 101,0 102,2 101,6 Донор 74,1

115,3 102,5 98,1 137,6 77,8 136,2 106,1 Донор 136,4 134,1 77,4 121,4 87,7 84,1 101,6 87,8 129,0 107,6 105,1 82,7 100,7 105,7 73,3 98,2 120,5 39,5а 90,0 103,7 136,6 123,9 91,8 Донор 96,8 157,2 89,1 147,4 132,0 89,2 Донор 105,5 105,5 73,6 Донор 100,6 105,0 98,9 Донор 50,1б

178,0 110,0 112,0 172,0 116,0 74,0 106,0 Донор 80,0 84,0 143,0 81,0 103,0 128,0 122,0 111,0 153,0 216,0 73,0 113,0 105,0 138,0 123,0 120,0 96,0 74,0 132,0 115,0 83,0 101,0 100,0 Донор 113,0 111,0 102,0 95,0 87,0 116,0 Донор 110,0 96,0 114,0 Донор 108,0 109,0 121,0 Донор 69,0

86 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Регион

1995

Мурманская обл. Ненецкий АО Нижегородская обл. Республика Северная Осетия Новгородская обл. Новосибирская обл. Омская обл. Оренбургская обл. Орловская обл. Пензенская обл. Пермская обл. Приморский край Псковская обл. Ростовская обл. Рязанская обл. Республика Саха (Якутия) Сахалинская обл. Самарская обл. Саратовская обл. Смоленская обл. Город Санкт-Петербург Ставропольский край Свердловская обл. Таймырский АО Тамбовская обл. Республика Татарстан Томская обл. Тульская обл. Республика Тува Тверская обл. Тюменская обл. Республика Удмуртия Ульяновская обл. Усть-Ордынский Бурятский АО Владимирская обл. Волгоградская обл. Вологодская обл. Воронежская обл. Ямало-Ненецкий АО Ярославская обл.

90,0 94,3 Донор 95,2 107,7 103,1 94,4 97,1 102,1 95,4 81,0 90,3 96,3 107,3 70,1 89,8 98,9 Донор 95,0 92,9 Донор 109,8 Донор 98,1 126,8 0,0 98,1 97,8 105,6 93,9 89,6 108,0 94,7 93,3 92,0 83,5 90,3 101,2 Донор Донор

1996 в

25,8 90,7 114,2 112,2 98,3 112,4 214,3 118,4 91,6 126,6 26,4г 19,0д 113,8 88,6 121,1 56,2 93,3 Донор 88,8 101,6 79,2 114,0 Донор 103,3 82,3 Донор 112,8 116,8 118,4 109,1 46,7 102,7 117,9 1,9е 104,6 151,2 122,8 104,1 Донор 25,1

1997 67,0 142,0 94,0 99,0 105,0 141,0 74,0 102,0 149,0 106,0 66,0 68,0 94,0 116,0 80,0 68,0 106,0 Донор 104,0 119,0 94,0 100,0 Донор 124,0 110,0 121,0 104,0 114,0 178,0 112,0 117,0 38,0 89,0 111,0 114,0 83,0 13,0 113,0 Донор 111,0

АО — автономный округ. Примечание. Вместо 0,0% получено а) 39,5%, б) 50,1%, в) 25,8%, г) 26,4%, д) 19,0%, е) 1,9% из своей доли 1995 г. Источник. Расчеты авторов на основании данных Министерства финансов.

•

Менее однозначным шагом по усовершенствованию формулы выравнивания является внедрение стимулов к повышению интенсивности сбора налогов региональными властями. Реформы 1998 г. не предусматривали таких стимулов для повышения собираемости налогов. Вместо этого каждый регион — получатель средств ФФПР — был обязан осуществить программу (которая подлежала утверждению региональными законодательными актами и Министерством финансов) повышения собираемости собственных

Система трансфертов 87

доходов. Несмотря на то, что, согласно общепринятому принципу бюджетного федерализма, система трансфертов должна быть нейтральна относительно интенсивности сбора налогов, временное стимулирование такой интенсивности может быть оправдано в такой стране, как Российская Федерация, где показатели собираемости доходов на региональном и местном уровне неудовлетворительны. Предусмотреть в формуле выравнивания стимул для повышения интенсивности сбора налогов несложно, но неверно направленные стимулы для более богатых регионов могут привести к еще большему региональному неравенству. Побуждение к росту интенсивности сбора налогов посредством стимулов должно оказаться более действенным шагом, чем заключение с регионами отдельных соглашений о сборе доходов. РЕГИОНЫ. В бюджете Российской Федерации 1998 г. в обязательном порядке было предусмотрено распределение 1,3 млрд руб. среди «депрессивных регионов». В бюджете не содержалось ни определения «депрессивных регионов», ни какой-либо схемы или формулы распределения этих средств. Специальный пул средств для перечисления неблагоприятным регионам предусмотрен помимо Российской Федерации еще в ряде стран. Например, в Канаде в рамках специальной формулы финансирования территорий выделяется финансовая помощь регионам, находящимся в трудном положении, таким, как Юкон, Северо-Западные территории и Нунавут. Данный вариант может вполне подходить для России, учитывая значительные финансовые и экономические различия между ее регионами и наличие группы чрезвычайно бедных регионов. В новой формуле выравнивания для ФФПР, введенной в 1999 г., наиболее нуждающиеся регионы получили гораздо больше внимания, чем в предыдущей. Осуществление программы выравнивания для регионов, находящихся в тяжелом экономическом положении, потребует критериев для объективного определения таких регионов, а также специальной формулы для распределения имеющихся средств среди соответствующих регионов (Martinez-Vazquez, Boex, and Bahl, 1998). ЗАЩИТА РЕГИОНОВ. Считается, что важной причиной недовольства Думы средствами, которые предполагалось выделить из ФФПР в бюджете 1998 г., было то, что ряд регионов не получил бы такие суммы, которые они получали раньше. Любой новый механизм будет более приемлем с политической точки зрения, если он частично защищает регионы от последствий реформ. Недостаток такого положения заключается в том, что тратятся средства, которые могли бы использоваться для целей выравнивания. Тем не менее, если определенные временные меры способствуют политической приемлемости усовершенствованного механизма выравнивания, то их следует рассматривать.

Введение категориальных трансфертов В то время как руководители уделяют значительное внимание реформированию ФФПР, пересмотр остальных компонентов системы трансфертов достаточного внимания не получает. То множество трансфертов, которое характерно для переходного периода (и среди них взаимные расчеты, прощенные ссуды и другие формы трансфертов), — нестабильный и непрозрачный источник финансирования регионов, создающий к тому же искаженные фискальные стимулы. От использования механизма взаимных расчетов следует отказаться, а вместо него ввести систему основанных на расчетной формуле, прозрачных и объективных категориальных трансфертов. Согласно литературе по государственным финансам, помимо выравнивания межбюджетные трансферты можно использовать для достижения нескольких законных целей федерального

88 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

правительства. С тем чтобы достичь этих целей, правительству России необходимо разработать систему трансфертов, в которой каждой отдельной цели соответствовала бы отдельная программа трансфертов. Попытка преследовать несколько целей с единственным инструментом редко дает желательный результат; примером такого смешения целей служит использование выравнивающих субсидий ФФПР для поддержания в 1997 г. части региональных фондов медицинского страхования. Созданию действенной системы трансфертов также мешали ограниченные возможности федеральных властей контролировать поведение властей регионального уровня и отсутствие механизмов принуждения к соблюдению соответствующих положений. Даже с учетом указанных проблем, федеральное правительство могло бы предусмотреть следующие компоненты. •

• •

Явные категориальные субсидии, выделяемые целевым образом на программы, имеющие общенациональное значение (например, программы в сфере образования, здравоохранения, защиты окружающей среды). Прямые трансферты регионам в счет компенсации расходов по программам, предусмотренным федеральными «мандатами». Ряд долевых субсидий, чтобы заинтересовать власти регионального и местного уровней в увеличении расходов на статьи, обеспечивающие внешние эффекты (например, транспортные системы) либо имеющие общенациональное значение (например, образование и здравоохранение).

Для системы трансфертов в России характерно невнимание к потребностям в капитальных вложениях. Ни один вид трансфертов не выделялся с четкой целью стимулировать инвестиции в инфраструктуру на региональном и местном уровнях. Инвестиции необходимы для обновления и расширения социальной и физической инфраструктуры страны; они нужны для сглаживания существенных различий в степени развития инфраструктуры в разных регионах. В Концепции реформирования бюджетных отношений между различными уровнями власти для поддержания инфраструктуры на региональном и местном уровнях предусмотрено создание нового фонда трансфертов (Фонд инвестиционной поддержки регионального развития). Строго говоря, предлагаемая структура не является отдельным фондом; скорее, она методологически объединяет уже существующие федеральные, региональные и отраслевые инвестиционные программы. Основная мысль данного подхода — создать комплексный план инвестиций для регионов; его координация будет осуществляться Министерством экономики, которое будет выделять регионам долевые инвестиционные субсидии. Допустив, что процесс не будет излишне бюрократичным, можно предположить, что с его помощью удастся удовлетворить потребности в инвестициях в физическую инфраструктуру. Morozov (1998) предлагает варианты совершенствования Фонда инвестиционной поддержки регионального развития, и в том числе прекращение или замораживание большинства инвестиционных программ, предусмотренных федеральным правительством, сокращение их числа и осуществление меньшего количества программ в рамках закрытых долевых субсидий. «Концепция реформирования» также предусматривает создание Фонда развития региональных финансов; цель этого фонда — содействовать властям регионального уровня в реформировании системы государственных финансов, стимулировать привлечение доходов и совершенствование расходов. Данная цель достигается посредством выдачи ссуд при условии проведения регионами требуемых реформ. Эта программа могла бы стать полезной для принятия Регионального бюджетного кодекса.

Система трансфертов 89

Реформирование системы трансфертов на уровне «регион — местный уровень» Во многих регионах система отношений между региональным и местным уровнями в переходный период полностью копировала ту, что существовала в советское время. Поскольку данная система основана на минимальных расходных бюджетах, регулируемых долях участия в доходах и «аварийных» трансфертах, ее положения не содержат стимулов для местной власти собирать собственные доходы. Несмотря на то, что изъятие части средств, на которую увеличились доходы на местном уровне, путем уменьшения трансфертов в местные бюджеты было четко запрещено законом «О финансовых основах местного самоуправления» (принят в сентябре 1997 г.), во многих регионах подобная практика продолжалась. Необдуманное использование временных, бессистемных трансфертов на уровне «регион-местный уровень» способствует как сохранению искаженных фискальных стимулов, так и неоптимальному финансовому поведению местных властей. В действительности на региональном и местном уровне требуется пересмотреть весь бюджетный процесс, которым руководствуются в отношениях между собой власти этих уровней, и в том числе порядок распределения трансфертов. Такие изменения невозможно осуществить в приказном порядке; для того чтобы шаги в этом направлении возымели эффект, потребуется определенное время. Впрочем, уже сейчас в систему отношений между регионами и властями местного уровня можно внести некоторые улучшения, которые помогут снять проблему стимулов, присущую нынешней системе трансфертов. К подобным улучшениям относится введение объективных и нейтральных показателей потребности в расходах и фискального потенциала для определения региональных и местных потребностей в расходах и межбюджетных трансфертах (Bahl and others, 1998). Кроме того, благодаря введению хорошей казначейской системы при создании механизма межбюджетных отношений для регионального и местного уровней можно снять технические проблемы, связанные с потоками средств; таким образом, регионы смогут сосредоточиться на достижении вертикальной и горизонтальной сбалансированности при распределении региональных средств. Проекты технической помощи в проведении реформы межрегиональных бюджетных отношений в ряде пилотных регионов могут показать другим, менее решительным регионам, что реформа выгодна как региональным, так и местным властям. Федеральное правительство может демонстрировать положительный опыт, проводя конференции и семинары, а также готовя документацию, в которой изложен опыт успешных региональных реформ. Если федеральные власти будут более непосредственно участвовать в осуществлении комплексных реформ на региональном и местном уровнях, то это может вызвать проблемы конституционного характера, а также спровоцировать недовольство регионов федеральным вмешательством в отношения между регионами и муниципальными образованиями. Соответственно, роль федеральных властей может ограничиться информированием регионов о масштабах отрицательных стимулов, формированием и предоставлением законодательной поддержки Региональному бюджетному кодексу, а также поощрением добровольного использования систем трансфертов, основанных на расчетной формуле. Кроме того, федеральное правительство должно служить примером ответственного применения трансфертов.

90 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

5 Заимствования, долг и меры финансового контроля на региональном и местном уровнях Пересмотр законодательной базы, на которой строятся заимствования и долг властей регионального и местного уровней, станет основой бюджетных отношений между разными уровнями власти в Российской Федерации. Действуя в условиях растущей нехватки бюджетных средств и либерального нормативного режима, власти регионального уровня в переходный период все чаще прибегали к заимствованиям и другим способам дефицитного финансирования. К 1997— 1998 гг. со стороны федерального правительства росло беспокойство в связи с той опасностью для экономической стабильности в стране и недостаточно ответственным обращением с бюджетными средствами, которые стали следствием чрезмерно свободной политики в области заимствований на региональном и местном уровнях. В результате Правительство России приступило к мерам, которые должны были ограничить полномочия властей регионального уровня в привлечении заемных средств.

Развитие законодательной базы заимствований При Советском Союзе ресурсы в бюджеты регионального и местного уровней выделялись таким образом, чтобы покрывать оговоренные минимальные расходы. В итоге власти соответствующих уровней не испытывали дефицита и не прибегали к заимствованиям (за исключением случаев обращения в Министерство финансов за временным финансированием). Регионы были обязаны погасить кредиты до истечения финансового года, что, как правило, им удавалось. Эта традиционная система заимствований сохранялась и на начальном этапе переходного периода. Были приняты два закона (закон «Об основах бюджетных прав» от 1993 г. и закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 г.), которыми вводился гораздо более либеральный механизм заимствований. Положения этих законов не устанавливали явных ограничений на размеры заимствований для властей регионального и местного уровней; средства можно было привлекать на любые цели, в том числе для финансирования текущих расходов. Многие региональные и местные органы власти немедленно воспользовались предоставленными правами. Начиная с 1996 г. обеспокоенность в связи с безответственным управлением средствами на региональном и местном уровнях и последствиями этого для экономической стабильности в стране заставила Правительство России изменить свой подход. Предпринимались попытки с помощью законов и указов упорядочить практику обращения властей регионального и местного уровней за заемными средствами. Согласно закону «О рынках ценных бумаг» 1996 г., при эмиссии облигаций регионами требовалось одобрение федеральных властей и раскрытие соответствующей информации при регистрации эмиссии. Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от сентября 1997 г. ограничил размер заимствований, разрешенных местным властям, уровнем в 15% от расходов бюджета. 91

92 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

В данном законе содержатся еще несколько важных ограничений: эмиссия облигаций разрешена только в целях финансирования инвестиций, но не текущих расходов; банкам, находящимся в муниципальной собственности, запрещено привлекать заемные средства во избежание проблемы морального риска (одна и та же структура предоставляет кредиты и осуществляет заимствования); федеральные гарантии на муниципальные облигации не распространялись. Однако положения закона «О финансовых основах…» применялись только к властям местного уровня, но не к властям регионов. Бюджетный кодекс, одобренный в 1998 г., ограничивал дефицит бюджета на региональном уровне 5% от бюджетных доходов (до получения трансфертов и ссуд), а дефицит местного бюджета — 3% от бюджетных доходов (до получения трансфертов и ссуд). Введя требование, согласно которому расходы на ежегодное обслуживание долга не должны превышать 15% всех бюджетных расходов, Бюджетный кодекс ограничил верхний уровень долга для властей как регионального, так и местного уровней. Нарушение этого требования могло привести к ревизии бюджета или передачи контроля за исполнением бюджета органам вышестоящего уровня власти. Бюджетным кодексом на региональном и местном уровнях заимствования разрешались только для финансирования инвестиций, а полномочия по осуществлению внешних заимствований предоставлялись лишь федеральному правительству. В 1997 и 1998 гг. рядом Указов Президента некоторые власти регионального уровня были уполномочены осуществлять эмиссию еврооблигаций («евробондов»). В Указах содержались ограничения на заимствования, сходные с теми, что предусматривались Бюджетным кодексом 1998 г. Положения Указов предусматривали регистрацию в Министерстве финансов и вводили правила раскрытия информации в отношении финансов регионального и местного уровней. Согласно Titov, and Treisman (1998), к концу 1997 г. еврооблигации выпустили власти 12 регионов, а многие другие готовились к выпуску.

Анализ дефицита и долга на региональном и местном уровнях Тенденции в области расходов, доходов и трансфертов на региональном и местном уровнях в 1993–1999 гг. вели к резкому увеличению дефицита бюджетов этих уровней. Несмотря на то, что балансы бюджетов можно рассматривать несколькими способами, все они вели к единому выводу: власти регионального и местного уровней аккумулировали задолженность.

Размер дефицита и уровень задолженности на региональном и местном уровнях В переходный период состояние консолидированного бюджета субъектов Федерации и муниципальных образований претерпело изменения активного сальдо (после получения трансфертов и бюджетных ссуд) в 1,44% валового внутреннего продукта (ВВП) в 1992 г. до дефицита (после получения трансфертов и бюджетных ссуд) в размере 0,80% ВВП в 1997 г. (табл. 5.1). Если рассматривать бюджетные ссуды между разными уровнями власти как средство дефицитного финансирования (а не как разновидность трансферта), то вместо положительного сальдо в 1,35% ВВП в 1992 г. дефицит консолидированного бюджета субъектов Федерации и муниципальных образований к 1997 г. будет равен 1,55% ВВП. Истинный размер этого дефицита в табл. 5.1 занижен. В исполненных бюджетных счетах отражены не все типы задолженности на региональном и местном уровнях (и среди них — нетрадиционные способы финансирования, например, задолженность или использование внебюджетных фондов). Также не показаны обязательства по ссудным гарантиям, которые были предоставлены муниципальным предприятиям или поставщикам. Если учитывать как показанную, так

Заимствования, долг и меры финансового контроля на региональном и местном уровнях 93

и скрытую задолженность властей регионального и местного уровней (за исключением ссуд из федерального бюджета), то совокупный размер этой задолженности, согласно оценкам, к началу 1998 г. достиг 6% ВВП. Основная часть этой задолженности приходится на уровень субъектов федерации; муниципальная доля консолидированной задолженности оценивается в 20% (Freinkman, Titov, and Treisman, 1998) . Такие масштабы (6% ВВП) задолженности властей регионального и местного уровней по мировым меркам не считаются высокими (табл. 5.2). Обеспокоенность скорее вызывают характеристики этой задолженности: высокие процентные ставки и малые сроки погашения, та цель, с которой привлекаются средства (часто для финансирования текущих расходов), а также ухудшение ситуации с бюджетом и растущая неспособность властей этих уровней обслуживать такой долг. Кроме того, уровни задолженности региональных и местных властей очень быстро выросли на 70% в 1997 г. (Freinkman, Titov, and Treisman, 1998). Однако столь значительный в процентном отношении рост является результатом как увеличения заимствований, так и начального низкого уровня задолженности. Если представить дефицитное финансирование властей регионального и местного уровней в реальном выражении, то видно, что в переходный период его объем стабилизировался.

Дефицитное финансирование на региональном и местном уровне Власти регионального и местного уровней нашли немало способов (как стандартных, так и необычных) финансирования дефицита своих бюджетов. Многие нетрадиционные варианты финансирования в бюджетных счетах не отражены. БЮДЖЕТНЫЕ ССУДЫ. Традиционно Министерство финансов ссужает средства властям регионального и местного уровней, главным образом для решения краткосрочных проблем с ликвидностью. В переходный период размеры федеральных бюджетных ссуд росли. Средства, которые изначально выделялись в виде ссуд, по мере ухудшения фискального положения регионов все чаще списывались федеральным центром как трансферты. В итоге бюджетные ссуды часто учитывались как вариант трансферта. На самом деле наличие бюджетных ссуд вводило для властей регионального и местного уровней мягкие бюджетные ограничения, изза чего стимулы ограничивать расходы или увеличивать сбор доходов отсутствовали. Поскольку ссуды часто списывались, то их не учитывали при выведении размеров долга регионального и местного уровней. Чрезмерное выделение подобных ссуд могло способствовать ухудшению финансового положения федерального правительства, которое обусловило кризис в августе 1998 г. КОММЕРЧЕСКИЙ ДОЛГ. К началу 1998 г. представленный долг властей регионального и местного уровней, который был привлечен на коммерческих условиях (без учета бюджетной задолженности, гарантий и задолженности перед федеральным правительством), составлял 1,5% ВВП (Freinkman, Titov, and Treisman,1998). Основным источником коммерческого дефицитного финансирования были кредиты коммерческих банков, особенно учитывая, что в начале 1997 г. было запрещено использование векселей. Примерно треть всего коммерческого долга властей этого уровня была в форме кредитов. Аспектом этого рынка коммерческих ссуд региональным и местным властям, который вызывал наибольшее беспокойство, было осуществление непрозрачных сделок, при которых имели место злоупотребления и коррупция. Данные проблемы усугублялись тем фактом, что некоторые регионы фактически являлись владельцами тех коммерческих банков, из которых получали кредиты.

94 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Таблица 5.1. Исполнение консолидированного бюджета, 1992–1997 гг. (в % ВВП) Уровень власти Федеральное правительство Доходы Расходы Баланс (после трансфертов) Баланс (до трансфертов) Консолидированные региональные власти Доходы Расходы Баланс (после трансфертов) Баланс (до трансфертов) ВВП, триллионов рублей

1992

1993

1994

1995

1996

1997

18,80 39,65 –20,85 –19,44

13,13 23,77 –10,64 –8,07

13,60 23,40 –9,80 –6,18

14,24 18,45 –4,21 –2,11

14,56 21,79 –7,23 –4,45

12,00 18,95 –6,95 –4,28

13,78 12,34 1,44 0,04 19,00

16,59 16,06 0,53 –2,04 171,50

18,23 18,24 –0,01 –3,63 610,70

14,83 15,15 –0,32 –2,42 1 630,10

15,45 15,99 –0,54 –3,32 2 200,00

16,62 17,42 –0,80 –3,47 2 602,30

Источник. Freinkman, Titov, and Treisman (1998); данные Министерства финансов.

В переходный период для финансирования дефицита региональных и местных бюджетов стали шире использоваться облигации. После того как в 1994 г. были образованы рынки муниципальных и региональных облигаций, они стали развиваться практически с нуля; динамика их развития в значительной мере походила на рост рынков федеральных облигаций и государственных ценных бумаг. Первым на внутренний рынок вышел в 1994 г. Санкт-Петербург; за ним последовали Москва и Татарстан. Облигации в качестве инструмента финансирования использовались все чаще. К концу 1997 г. более четверти всего непогашенного коммерческого долга на региональном и местном уровнях было выражено в облигациях. В совокупности около 70 субъектов Федерации выпустили «внутренние» облигации, а около десяти — «евробонды». Все эмиссии облигаций должны были регистрироваться в Министерстве финансов. Таблица 5.2. Относительные размеры долга регионального и местного уровней; сравнение некоторых стран

Страна Австралия (1996) Германия (1996) Швейцария (1995) Соединенные Штаты (1995) Россия (оценка для 1997)

Долг на региональном и местном уровне (как процент от расходов на региональном и местном уровнях) 57 91 100 65 40

Долг на региональном и местном уровнях (как % ВВП) 11 21 25 13 6

Источник. Freinkman, Titov, and Treisman (1998); расчеты авторов по данным Международного валютного фонда.

Благодаря либеральным нормативным положениям, регламентирующим их выпуск и обращение, вплоть до 1996 г. широко использовались векселя. Векселя представляют собой долговые расписки, которыми власти субъектов Федерации расплачиваются за товары или услуги вместо денег. Законом «О переводных и простых векселях» в начале 1997 г. их использование в качестве платежного средства было запрещено. Однако власти многих регионов продолжали выпускать векселя или стали использовать иные инструменты, выполнявшие аналогичные функции. Например, коммерчес-

Заимствования, долг и меры финансового контроля на региональном и местном уровнях 95

кие структуры (включая государственные предприятия, находящиеся в ведении региональных властей) выпускали векселя для финансирования своей работы на региональном и местном уровне. БЮДЖЕТНАЯ ЗАДОЛЖЕННОСТЬ И ДРУГИЕ НЕПОКАЗАННЫЕ СПОСОБЫ ДЕФИЦИТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ. Бюджетный дефицит рассчитывался по кассовому методу. В итоге бюджетные счета не

отражают накопление начисленных, но не совершенных расходов, таких как задолженность по выплате заработной платы или оплате поставщикам. Бюджетная задолженность властей регионального и местного уровней в середине переходного периода стала все чаще использоваться для финансирования дефицита. Размеры такой задолженности выросли с 1% ВВП в 1994 г. до 2,6% ВВП в 1997 г. (Freinkman, Titov, and Treisman, 1998). Помимо задолженности в бюджете не были отражены и другие альтернативные долговые инструменты, в том числе, некоторые виды внешних заимствований, заимствования через внебюджетные фонды и коммерческие финансовые инструменты.

Зачем субъекты Федерации осуществляют дефицитное финансирование? За некоторыми исключениями, объемы реальных ресурсов, доступных субъектам Федерации, в переходный период резко сократились. Имелись два варианта поведения: сократить расходы или допустить дефицит бюджета. Хотя большинство регионов избрало оба пути, некоторые из них были более склонны к тому, чтобы допускать дефицит и накапливать долг. Что стало причиной роста заимствований со стороны субъектов Федерации: снижение доходов, более высокие потребности в средствах, или просто более свободный доступ к финансированию (см. табл. 5.3)? В качестве зависимой переменной выступают «прочие источники финансирования», включающие в себя как федеральные бюджетные ссуды, так и средства из любых представленных источников. Результаты анализа регрессии представляют четкую закономерность. В 1996 и 1997 гг. регионы с более значительными потребностями в средствах (которые представлены долей населения младше и старше работоспособного возраста) и регионы с более высокой стоимостью жизни систематически использовали бюджетные ссуды и заимствования чаще, чем другие субъекты Федерации. Отрицательное значение коэффициента для валового регионального продукта (ВРП) на душу населения показывает, что масштабы заимствований в бедных регионах были выше; впрочем, эти коэффициенты регрессии статистически не значимы. Увеличение объясняющей ценности регрессий (с 0,20 в 1994 г. до 0,60 в 1997 г.) может свидетельствовать о том, что потребности в расходах стали более серьезными детерминантами бюджетного дефицита в регионах и использования заемных средств.

Другие факторы, объясняющие рост дефицита на региональном и местном уровнях Есть еще несколько объяснений сохраняющемуся росту дефицита бюджетов регионального уровня. Большинство из них так или иначе связано с необходимостью финансировать расходы. ПЕРЕВОД ЧАСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ РАСХОДОВ НА РЕГИОНАЛЬНЫЙ И МЕСТНЫЙ УРОВЕНЬ. Тенденция роста дефицита на региональном и местном уровнях в переходный период резко отличается от динамики дефицита федерального бюджета, который сократился с 20,85% ВВП в 1992 до 6,95% ВВП в 1997 г. (табл. 5.1). В период с 1992 по 1997 г. федеральные расходы снизились с примерно 40% ВВП до 20% ВВП. Вместе с тем, многие федеральные расходы на начальном этапе перехода (1992–1993 гг.) передавались нижестоящим уровням власти, когда их бюджеты (в совокупности) имели положительное сальдо. Перенос ответственности за расходы после 1994 г. продолжился, главным образом в форме нефинансируемых распоряжений («мандатов»).

96 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Таблица 5.3. Анализ регрессии: прочие источники финансирования на душу населения, 1994–1997 гг. Независимая переменная

1994

1995

1996

1997

Константа Подушевой ВРП Индекс стоимости жизни Процент населения моложе работоспособного возраста Процент населения старше работоспособного возраста Процент бедного населения Интенсивность сбора налогов R2

–88,2 –10,1 1,1 –2,9 3,4 –0,1 –0,1 0,20

–1 081,8 –14,2 4,6 10,7 –4,1 1,4 30,5 0,35

–7 789,3 –3,5 21,3 12,7 13,1 –4,8 23,3 0,62

–8 541,6 7,7 24,8 136,0 151,4 0,7 0,6 0,60

Примечание. В анализе использована разность между расходами и суммой всех доходов и трансфертов. «Прочие источники финансирования» главным образом включают в себя бюджетные ссуды и заимствования. «Интенсивность сбора налогов» определяется как общий показатель сбора доходов, представленный в виде процента валового регионального продукта (ВРП). Курсивом показана статистическая значимость при уровне в 5%. Источник. Расчеты авторов на основании данных Министерства финансов.

НИЗКАЯ БЮДЖЕТНАЯ ДИСЦИПЛИНА. Региональным властям ставят в ответственность все более частое обращение к бюджетным ссудам и внешним заимствованиям для финансирования расходов, которые уже давно нужно было сократить или прекратить. Одним из наиболее ярких примеров нецелесообразных расходов является сохранение субъектами Федерации значительного уровня расходов по статье «народное хозяйство», которая включает в себя главным образом жилищные и коммунальные субсидии. Региональные власти также обвиняют в том, что они не проводят оптимизацию расходов: ими не используются наиболее рентабельные способы предоставления услуг (например, закрытие объектов, имеющих избыточные мощности, или привлечение для оказания определенных услуг частных подрядчиков). Такая негибкость может говорить о наличии искаженных стимулов, которые передаются через бюджетный процесс (например, власти регионального и местного уровней заинтересованы в сохранении объектов общественного назначения, так как это позволяет максимизировать средства, выделяемые из бюджета). ОТСУТСТВИЕ ЗАИНТЕРЕСОВАННОСТИ В ПОВЫШЕНИИ СБОРА ДОХОДОВ. Неудовлетворительные положения о разделе доходов и трансфертные схемы, призванные обеспечить «затыкание дыр» (особенно на уровне «субъект Федерации — муниципальное образование») стали причиной низкой налоговой активности (интенсивности сбора налогов). Низкая интенсивность сбора налогов на местном уровне потребовала более существенных межбюджетных трансфертов и потенциально явилась причиной более значительного дефицита региональных бюджетов. ОГРАНИЧЕННАЯ НЕЗАВИСИМОСТЬ В ВОПРОСАХ ДОХОДОВ И ВЕРТИКАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТНЫЙ ДИСБАЛАНС. Способность регионов принимать меры в отношении растущего дефицита была ограничена из-за отсутствия существенных собственных ресурсов. Зависимость бюджетов регионального и местного уровней от федеральных средств обусловила вертикальный дисбаланс. Вертикальная сбалансированность бюджета имеет место в том случае, когда ответственность за осуществление расходных функций, закрепленная за каждым уровнем власти, соответствует находящимся в их распоряжении бюджетным средствам для выполнения этих функций. Хотя для устранения дисбаланса можно использовать как долевое участие в доходах, так и трансферты, соображения политической подотчетности и экономической эффективности требуют, чтобы региональные и местные власти имели определенную самостоятельность в отношении некоторых

Заимствования, долг и меры финансового контроля на региональном и местном уровнях 97

собственных источников доходов (например, налогов и сборов), чтобы расширять или сужать их исходя из собственных потребностей. Тем не менее, в Российской Федерации власти этого уровня не получили достаточных полномочий для сбора собственных доходов. Дальнейшее повышение бюджетной независимости дало бы региональным и местным властям возможность реагировать на растущие бюджетные нужды, повышая сбор доходов; тем самым они получили бы альтернативу росту бюджетного дефицита и сокращению расходов.

Приводит ли чрезмерное заимствование на региональном и местном уровнях к макроэкономической нестабильности? Безответственная практика заимствований региональными и местными властями может отрицательно сказаться на экономической стабильности Российской Федерации, особенно если федеральное правительство будет выступать в качестве кредитора последней инстанции. Региональные и местные власти вытесняют других потенциальных отечественных заемщиков, что мешает экономическому росту (особенно если такие займы идут на финансирование текущих расходов). Тем не менее (по крайней мере на поверхности), причиной финансового кризиса и девальвации рубля в августе 1998 г. были не заимствования на региональном и местном уровне, а заимствования федерального правительства в сочетании с быстрым ростом краткосрочной задолженности при чрезвычайно высокой процентной ставке. Впрочем, вопрос о том, были ли вынуждено федеральное правительство покрывать дефицит бюджетов нижестоящего уровня посредством бюджетных ссуд, остается открытым. Не была ли причиной чрезмерных заимствований на федеральном уровне потребность косвенно финансировать долги регионов? Оглядываясь назад, можно видеть, что федеральное правительство не воспользовалось возможностями полностью избавиться от дефицита. Так, в 1997 г. дефицит федерального бюджета можно было существенно сократить, если бы федеральные власти оставили у себя те средства, которые были переведены властям нижестоящего уровня (табл. 5.1). Разумеется, дефицит федерального бюджета можно было устранить, сократив на то же значение федеральные расходы по другим статьям. Пожалуй, попытки федерального правительства перевести свой дефицит на нижестоящие уровни, передавая полномочия и выдавая «мандаты», оказались успешными лишь частично. В конечном итоге федеральное правительство по-прежнему было вынуждено прибегать к заимствованиям для покрытия части расходов властей нижестоящих уровней.

Пересмотр практики заимствований на региональном и местном уровнях: дальнейшие шаги Существует несколько базовых подходов, с помощью которых можно обеспечить дисциплину и ответственность в практике заимствований на региональном и местном уровнях. Финансовые рынки могли бы заставить региональные и местные власти, выступающие в качестве заемщиков, вести себя осмотрительно. В рыночных условиях кредиторы взимают с недостаточно ответственных или привлекающих чрезмерные суммы заемщиков более высокую плату и в конечном итоге отказывают в кредите органам власти, ведущим себя безответственно. Такой механизм действует только при наличии развитых рынков капитала и соответствующих условий, включая требования раскрытия информации, рейтинговые агентства и законы о банкротстве. Относительно простые, самореализующиеся правила рыночного подхода делают его более привлекательным и в конечном итоге более приемлемым. Однако отсутствие достаточно развитых рынков и финансовых учреждений не позволяет использовать такой механизм. Второй подход предполагает введение федеральным правительством законодательных ограничений на размеры заимствований для властей нижестоящего уровня, а также использование

98 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

федеральных государственных структур для обеспечения соблюдения этих требований. Страны, где рынки капитала и соответствующие институты менее развиты, нередко используют для решения проблемы заимствований региональными и местными властями данный вариант. Чтобы успешно решить проблему долга на этом уровне, также потребуется разработать инструменты на случай банкротства и помощи при сложной финансовой ситуации, а также устранить дисбаланс, который обусловливает трудности для властей этого уровня.

Введение законодательных ограничений на размер заимствований Прежде, чем обращаться к законодательному подходу к заимствованиям, которые осуществляются властями регионального и местного уровней, соответствующие структуры должны подумать о следующем: во-первых, уместны ли ограничения, введенные в отношении размера заимствований этих уровней власти, и, во-вторых, предусмотрены ли верные механизмы контроля и обеспечения соблюдения требуемых положений? Ограничения общего уровня долга для региональных и местных властей представляются достаточными. Ограничение размеров обслуживания долга уровнем в 15% от годовых расходов осмотрительно и соответствует мировой практике. Прочие аспекты ограничений заимствований властями этого уровня, которые предусмотрены Бюджетным кодексом 1998 г., более неоднозначны и требуют пересмотра. Так, разрешение финансировать посредством займов все виды расходов является примером неудачного финансового управления. Заимствования следует привлекать только для финансирования инвестиций. Экономическое обоснование таких заимствований заключается в том, что стоимость созданной инфраструктуры будет покрываться за счет будущих налогоплательщиков, которые будут получать от нее выгоды. Разумеется, в том случае, когда заемные средства идут на покрытие текущих расходов, это обоснование исчезает. В такой ситуации будущие налогоплательщики будут финансировать потребление нынешнего поколения. Еще один аспект заимствований на региональном и местном уровнях, который следует принимать во внимание, является использование внешних средств. Основные цели национальной макроэкономической стабильности требуют, чтобы федеральный уровень более тесно контролировал и одобрял любые внешние заимствования, осуществляемые властями регионального и местного уровней. Однако прямой запрет на все формы внешнего заимствования может лишить бюджеты этого уровня более дешевых и доступных средств для осуществления целесообразных и хорошо продуманных инвестиционных проектов. Результативность любых ограничений на заимствования для региональных и местных властей будет зависеть от качества и действенности контроля и правоприменительной деятельности со стороны федеральной власти. Единственным инструментом правоприменения, который был предусмотрен в Бюджетном кодексе 1998 г., является требование, согласно которому все облигации, эмитентами которых выступают региональные и местные власти, должны регистрироваться в Министерстве финансов. Данное требование совершенно недостаточно для контроля и принуждения к соблюдению установленных законом ограничений на заимствования. В 1999 г. федеральное правительство объявило о своих планах по созданию в структуре Министерства финансов органа, выполняющего функцию мониторинга в отношении властей регионального и местного уровней. Вместе с тем подробностей о том, как будет действовать данная программа или какие ограничения будут введены, представлено не было. Поскольку федеральные власти в 1990-х годах не осуществляли контроль и мониторинг деятельности властей регионального и местного уровней, данная область потребует немедленного внимания к себе, а также выделения значительных средств из федерального бюджета.

Заимствования, долг и меры финансового контроля на региональном и местном уровнях 99

Банкротство и меры на случай чрезвычайной финансовой ситуации на региональном и местном уровне Компонентом всеобъемлющей стратегии, направленной на борьбу с безответственным распоряжением бюджетными средствами на региональном и местном уровнях в России, должно стать введение процедуры банкротства регионов или муниципальных образований в том случае, если соответствующие власти окажутся не в состоянии погасить свою задолженность в установленный срок. Во всех странах определенной защитой правительства-«должника» от кредиторов служат законы о банкротстве или неплатежеспособности муниципальных образований; они позволяют решить проблему задолженности, договорившись о ее реструктуризации, реорганизации или рефинансирования. Когда регион или муниципальное образование обращается за защитой в случае банкротства, то работу его финансовых органов могут поместить под судебный надзор, чтобы обеспечить осуществление адекватного плана пересмотра задолженности. Власти регионального или местного уровней следует считать неплатежеспособными, если они не в состоянии погасить свой долг при наступлении срока платежа. Признаками неплатежеспособности является невыплата заработной платы, пенсий, вознаграждения подрядчикам или отсутствие платежей в счет погашения основной суммы задолженности или процентов по ней. Следуя этому определению, многие регионы и муниципальные образования Российской Федерации могли бы обратиться за защитой на случай банкротства. В то же время в отношении региона, который испытывает лишь временные финансовые затруднения, не следует применять механизм соглашения, предусмотренного на случай банкротства. Цель процедуры банкротства на региональном и местном уровне — принудить соответствующие власти к ответственному поведению в отношении бюджета. Благодаря банкротству, власти, оказавшиеся не в состоянии поддерживать платежеспособность, получают время для исправления ситуации, спровоцировавшей неплатежеспособность, и для восстановления своего финансового состояния. В отличие от законов о банкротстве компаний и физических лиц, процедуры для властей регионального и местного уровней не должны предусматривать ликвидации их активов для удовлетворения требований кредиторов. Подобный шаг оставил бы жителей соответствующих административно-территориальных образований без органов власти. Вместо этого можно осуществить реорганизацию региональной или муниципальной задолженности, продлив срок ее погашения, сократив ее основную сумму или процентные платежи либо осуществив рефинансирование задолженности, предоставив новый кредит. В ходе реорганизации преимущественными кредиторами обычно считались держатели облигаций, поэтому обслуживание долга, как правило, осуществляется в соответствии с графиком. Вместе с тем могут нарушаться другие договорные обязательства. Например, для того, чтобы региональные или местные власти смогли восстановить свое финансовое «здоровье», может потребоваться сокращение заработной платы ниже уровней, ранее предусмотренных контрактами. Банкротство региона или муниципального образования — кардинальная мера, и к ней следует прибегать только при наиболее серьезных бюджетных нарушениях. Альтернативой банкротству является использование мер, предусмотренных на случай чрезвычайной финансовой ситуации. При этом властями вышестоящего уровня вводятся меры чрезвычайного характера для ограничения финансового и экономического ущерба от неверного управления средствами. Например, в Соединенных Штатах в 20 штатах существуют законы, предусматривающие помощь со стороны властей штата округам, испытывающим сложное финансовое положение. Хотя в каждом штате используется собственный подход, общие цели таких программ выглядят следующим образом.

100 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

• Сохранять и защищать финансовую платежеспособность органов местной власти. • Оказывать помощь властям местного уровня в бесперебойном предоставлении необходимых услуг и в выполнении ими своих финансовых обязательств. • Оказывать помощь властям местного уровня в совершенствовании местных процедур финансового управления. Наличие чрезвычайной финансовой ситуации в штате США определяется на основании ряда объективных критериев: например, если власти соответствующего уровня не выполняют своих обязательств или если на протяжении двух лет подряд они не имеют достаточных средств, чтобы покрыть дефицит бюджета. При возникновении чрезвычайной финансовой ситуации муниципальное образование или регион переходит под контроль властей вышестоящего уровня; создается совет, который осуществляет надзор за местными операциями и предоставляет техническую помощь. Власти регионального или местного уровней и надзорный совет совместно разрабатывают план погашения задолженности, выплаты пенсий, а также совершения всех остальных обязательных выплат параллельно с сокращением расходов путем отказа от малоприоритетных бюджетных статей. По сравнению с вариантом банкротства региона или муниципального образования советы по чрезвычайному положению в штатах предусматривают гораздо большую степень утраты местного контроля и прилагают больше усилий по реформированию и ознакомлению местных чиновников с ответственными подходами к управлению средствами. Вместе с тем такие советы обладают полномочиями по изменению местных приоритетов и бюджетных решений, принятых в соответствии с местным политическим процессом, и потому могут стать для местных чиновников большим неудобством, чем банкротство.

Решение проблемы вертикального и горизонтального бюджетного дисбаланса Дефицит на региональном и местном уровнях в Российской Федерации не исчезнет без решения проблемы вертикального и горизонтального бюджетного дисбаланса. Требования о выделении дополнительных средств будут расти на всех уровнях власти. Следует пересмотреть баланс между потребностями в расходах и имеющимися ресурсами на разных уровнях власти, чтобы перенацелить расходы на приоритетные направления и повысить эффективность государственных расходов всех уровней. Хотя в переходный период в устранении вертикального бюджетного дисбаланса был достигнут существенный прогресс, по-прежнему необходимо повышать самостоятельность властей местного уровня. Предоставление этим властям полномочий по введению (при желании) налогов является наиболее действенным (если не единственным) способом решения проблемы вертикального дисбаланса. Поскольку регионы, испытывающие более высокие потребности в расходах, с большей вероятностью будут прибегать к дефицитному финансированию, возможны случаи горизонтального дисбаланса, которые не были устранены с помощью системы трансфертов. В результате важные программы регионального и местного уровней (например, здравоохранения и образования) могут оказаться без средств. Внимание к проблеме вертикального и горизонтального дисбаланса позволит представить «полную картину», — то, что в значительной степени отсутствовало в ходе реформ в переходный период.

6 Осуществление реформы В данной главе рассматривается то, каким образом следует реформировать бюджетные отношения между разными уровнями власти. Поднимаются основные вопросы, которые следует учесть Правительству России при разработке и осуществлении реформ: а) несогласованная или единая стратегия реформ; б) асимметрия или единообразие в работе с регионами; в) соблюдение федерального законодательства со стороны властей регионального и местного уровней и правоприменение; г) улучшение взаимодействия между властями федерального и регионального уровней, а также д) приемлемая форма федерализма для страны (в частности, степень вовлечения федеральной власти в отношения между регионами и властями местного уровня, а также их регулирования).

Несогласованная или единая реформа В переходный период в Российской Федерации связная и единая стратегия реформирования бюджетных отношений между разными уровнями власти отсутствовала. Единая стратегия предполагает формулирование, сочетание и достижение основных результатов, на которых строится политика децентрализации. Для выработки всеобъемлющей стратегии реформ правительству необходимо определить тот масштаб и характер федерализма, который оно хотело бы получить, желательную степень выравнивания в распределении бюджетных ресурсов между регионами, обеспечить эффективное использование этих ресурсов, сформировать стимулы для мобилизации доходов, а также сохранить бюджетную дисциплину и ответственность со стороны властей регионального и местного уровней. Возможно, несогласованность процесса реформ объясняется сложностью в достижении общенационального консенсуса относительно общих целей политики бюджетной децентрализации. Определение общей стратегии реформ, который требует анализа значимости различных целей, по-прежнему будет непростым и долгим. Взгляды на децентрализацию, которых придерживаются в Администрации Президента и Министерстве финансов, существенно отличаются от представлений, которые имеются в Государственной Думе, и особенно — в Совете Федерации, где между «имущими» и «неимущими» регионами наблюдается значительное расхождение в интересах и оценках. Нынешняя стратегия реформирования межбюджетных отношений, которой придерживается Правительство Российской Федерации, представлена в Концепции реформирования бюджетных отношений между разными уровнями власти; ее проект был подготовлен в 1998 г. Рабочей группой по проблемам бюджетных отношений между разными уровнями. Несмотря на то, что данный документ неоднократно пересматривался, приобретая с каждой новой редакцией более комплексный вид, Концепция реформирования 1998 г. по-прежнему не обеспечивает единой стратегии реформирования. В ней рассматриваются отдельные вопросы политики и содержатся рекомендации, но связь между ними не разъясняется. Кроме того, в ней нет количественного выражения бюджетных последствий предлагаемых реформ, не показано их воздействие на вертикальную и горизонтальную сбалансированность в межбюджетных отношениях. 101

102 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Несогласованность стратегии реформ нередко приводила к принятию отрывочных, половинчатых и нередко противоречащих друг другу или не сочетающихся друг с другом законов, на которых строились межбюджетные отношения. Вместе с тем некоторые регионы просто отказывались следовать тем или иным содержащимся в законе нормам или вступали с федеральной властью в «торг», требуя освобождения от действия законов. Наиболее заметной чертой законодательной базы, на которой строились бюджетные отношения разных уровней власти в переходный период, была ее двусмысленность и тенденция со стороны правительства откладывать решение важнейших вопросов. Одновременно решить многочисленные проблемы в области межбюджетных отношений невозможно. Вместо подобных попыток правительству следует доработать Концепцию реформирования бюджетных отношений между разными уровнями власти, чтобы она обеспечивала всеобъемлющую и единую стратегию реформирования; в ней необходимо систематически проанализировать все существующие законы и представить проекты поправок к ним, чтобы эти законы соответствовали общей стратегии и задачам. С тем чтобы повысить шансы реформ на успех, в определении и осуществлении соответствующего плана должны принимать непосредственное участие представители всех трех уровней государственной власти. Реформы, проводимые по принципу «сверху вниз», обязательно будут встречены на региональном и местном уровнях с настороженностью и неприятием. Это справедливо для любой страны, но для Российской Федерации особенно. Власти регионального и местного уровней должны сыграть особенно важную роль в улучшении межбюджетных отношений «регион — муниципальное образование», что позволит разработать Региональный бюджетный кодекс. В этой области федеральное правительство должно скорее осуществлять координацию, чем использовать свои исполнительные полномочия. Хотя Совет Федерации представляет региональные интересы, он не может адекватно представлять и формулировать интересы властей местного уровня. Возможно, потребуется новый институциональный механизм, который позволил бы привлекать к разработке и осуществлению всеобъемлющей реформы бюджетных отношений как региональный, так и местный уровни.

Характер федерализма (асимметричный или единообразный) и решение проблемы бюджетного дисбаланса Учитывая прецеденты, пришедшие из советского прошлого и закрепленные необходимостью удовлетворять требования национальных регионов, асимметричный федерализм (неодинаковое обращение с регионами или их положение) может оказаться неизбежным. Подобный подход может быть оправдан также необходимостью иметь дело с регионами, находящимися в необычных условиях, и чрезвычайно неодинаковыми способностями регионов осуществлять стратегии и программы; вместе с тем он подрывает национальную солидарность и порождает систему, для которой характерно отсутствие «единства интересов» (Igudin, 1998). На протяжении большей части переходного периода на федеральное правительство оказывалось давление с тем, чтобы оно предоставило регионам новые или расширило существующие льготы. Однако на федеральном уровне росло осознание проблем, связанных с использованием двусторонних договоров. В итоге в 1998 г. в федеральном бюджете было предусмотрено требование такого пересмотра всех двусторонних договоров, так чтобы обеспечить их соответствие положениям, содержащимся в годовом бюджете. Данные о том, что какая-либо оценка была действительно осуществлена, отсутствуют. Аналогичные планы по пересмотру всех двусторонних договоров предлагались и на разных стадиях разработки бюджета 1999 г.

Осуществление реформы 103

Даже при сохранении в будущем проблем, связанных с требованиями автономии со стороны национальных регионов, самой серьезной трудностью в процессе реформирования системы бюджетного федерализма в России в долгосрочной перспективе скорее всего будет рост бюджетного неравенства между регионами. Несмотря на то, что в советское время выделялись значительные средства для выравнивания бюджетных диспропорций между регионами и сохранения нежизнеспособных предприятий в отдаленных районах страны, экономические и фискальные различия между регионами на момент обретения страной независимости были существенными, а в переходный период они стали еще большими. Неразвитость рыночных отношений (за исключением нескольких географических регионов), отсутствие мобильности рабочей силы, адекватных и общедоступных социальных услуг обусловили ситуацию, в которой различия можно устранить только нерыночными мерами. Неспособность федерального правительства обеспечить выравнивание экономических условий в регионах привела к росту политической напряженности (Polishchuk, 1996). Такое невнимание со стороны федеральных властей имеет свои причины. Из-за растущего неравенства в распределении налоговых баз федеральное правительство стало более уязвимым для политического давления со стороны более богатых регионов; эти регионы все неохотнее платят более высокие федеральные налоги, поступления от которых перераспределяются в пользу более бедных регионов. В то же время ситуация более бедных регионов ухудшается, так федеральный уровень все чаще воспринимает их проблемы как результат поведения самих регионов, неудовлетворительного налогового и экономического управления. Увеличение экономических и бюджетных различий между регионами обусловило существенное расхождение в их интересах и отсутствие согласия по общенациональным вопросам. В итоге федеральное правительство стоит перед дилеммой: либо увеличивать масштабы перераспределения между регионов, либо достигать более быстрого, но географически неравномерного экономического роста. При первом подходе федеральные власти забирают налогами ресурсы у тех регионов, которые добились лучших экономических результатов. При втором подходе выравнивание (если таковое возможно) будет обеспечено за счет миграции и других механизмов корректировки рынка. Правительство пока не сделало явного выбора в пользу той или иной модели реформ, но похоже, что второй вариант лучше отражает те направления, которым следуют федеральные власти. Похоже также, что федеральное правительство сокращает средства, предназначенные для выравнивания. Кроме того, им предлагается «двойной» режим, в рамках которого регионы, более других зависящие от федеральных трансфертов, будут вынуждены пересмотреть свои подходы к составлению бюджета. При этом регионы, бюджет которых на 50 и более процентов составляют средства из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), должны будут полностью передать свои бюджетные полномочия властям федерального уровня (IEPT 1998)1. Подобный механизм может быть наиболее жизнеспособным с политической точки зрения, однако пока неясно, повысит ли он возможности бедных регионов по предоставлению адекватных базовых услуг, включая здравоохранение и образование. При этом в указанных федеральных предложениях не делают различий между регионами с неудовлетворительным управлением бюджетом и регионами со слабой экономической базой. Хотя эти аспекты тесно связаны между собой, ответственным за разработку политики необходимо тщательным образом разграничивать их, чтобы

————— 1

Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Республика Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Марий Эл и Республика Тува.

104 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

улучшить управление бюджетов в тех регионах, для которых характерно как неудовлетворительное управление, так и недостаток доходов. Следует выяснить, не приведут ли предлагаемые меры к формированию постоянной прослойки регионов «второго сорта», которые зависят от федеральной помощи, закладывая тем самым основу для еще большего расхождения между регионами. Несмотря на то, что определенную степень асимметрии в бюджетных отношениях между разными уровнями власти в Российской Федерации следует воспринимать как неизбежную, в ходе дальнейших реформ необходимо строить отношения между федеральным центром и регионами по возможности единообразно и избегать усиления уже существующей в системе асимметрии.

Соблюдение регионами федеральных законов Бюджетный федерализм в России осложняется открытой враждой между федеральным правительством и рядом регионов. Эта проблема стояла более остро в начальные годы переходного периода, однако к концу 1990-х годов она не исчезла. Напряженные отношения в сочетании с неспособностью эффективно контролировать деятельность властей регионального уровня мешали федеральному правительству требовать соблюдения федеральных законов на всей территории страны. В то время как наиболее «строптивые» регионы вовсе не перечисляли доходы от федеральных налогов в федеральный бюджет, существовало и много иных форм несоблюдения законов. В последнее время федеральное правительство предпринимает больше открытых попыток обеспечить соблюдение федеральных законов. В законе «О федеральном бюджете 1996 г.» содержался ряд санкций по отношению к регионам, нарушающим федеральное законодательство, регламентирующее вопросы налогообложения и бюджета. Эти санкции включают в себя временную приостановку финансирования всех федеральных программ, прекращение выплаты трансфертов, займов и кредитов, прекращение выпуска экспортных лицензий, временную приостановку централизованных поставок из государственных источников, а также сокращение объемов кредитования и предоставления денежной наличности регионам Центральным банком. Хотя сложно сказать, были ли предприняты какие-либо из указанных действий, Министерство финансов действительно де факто переложило дополнительную ответственность за расходы по федеральным программам на те регионы, которые удерживали часть собранных доходов без соответствующей санкции. Кроме того, с тем, чтобы обеспечить соблюдение федеральных положений, федеральные власти прибегли к «подкупу» региональных структур с помощью трансфертов (Памятная записка Правительства 1998 г.). В первой половине 1998 г., в соответствии с положениями Указа Президента от 5 мая 1997 г., Министерством финансов с большинством регионов—получателей бюджетных ссуд были подписаны соглашения об устранении задолженности по выплате заработной платы на местном уровне. Федеральное правительство списывало бюджетные ссуды тем регионам, которые соглашались на осуществление тех федеральных положений, которые прежде ими не соблюдались: прекращалась практика налоговых зачетов, устранение задолженности по выплате заработной платы, приведение тарифной сетки на региональном и местном уровнях в соответствие с федеральными стандартами, а также введение практики возмещения затрат при оплате жилищно-коммунальных услуг на основании федеральных стандартов. С тем чтобы обеспечить выполнение этих соглашений, федеральные власти угрожали сократить размеры выравнивающих трансфертов любому региону-«нарушителю» на сумму, эквивалентную размерам ссуды, причитающейся к погашению. Проект бюджета на 1999 г. предусматривал схожий механизм обеспечения соблюдения соответствующих положений. В нем содержались положения о прекращении выделения выравни-

Осуществление реформы 105

вающих трансфертов и любых других дотаций или ссуд регионам, которые нарушают оговоренный перечень федеральных законов. Однако некоторые из федеральных требований (например, устранение в региональных бюджетах всех неденежных форм платежа) вряд ли будут выполнены, так как свыше половины всех налоговых поступлений региональных властей составляют неденежные платежи. Декларативные заявления, которые впоследствии не будут соблюдаться, ослабили позицию федерального центра в регионах. Последствия кризиса 1998 г. для отношений между федеральным центром и регионами до сих пор неясны. В течение ряда недель после кризиса многие регионы выказывали открытое неподчинение федеральному правительству и нарушали федеральные законы в некоторых областях. Для того чтобы система бюджетных отношений между разными уровнями власти заработала, чрезвычайно важно развить способности, позволяющие добиваться исполнения федеральных законов. С тем, чтобы обеспечить исполнение законов, возможно, потребуется внести поправки в Конституцию 1993 г., а федеральным властям придется преследовать случаи нарушения со стороны регионов в судебном порядке. На уровне повседневных отношений совершенствование соблюдения законов потребует усиления и реформирования существующих структур, таких как Министерство налогов и сборов, или создания новых структур (например, казначейского органа для исполнения федерального бюджета). Обретение федеральными властями реального контроля над собранными федеральными налоговыми доходами (если это действительно произойдет) сможет укрепить усилия в области правоприменения в отношении всех регионов. Вместе с тем федеральному центру следует рассматривать региональные власти как партнеров; сотрудничество и согласие обычно обеспечивают гораздо более высокую лояльность со стороны регионов, чем конфликт и принуждение.

Взаимодействие между властями федерального и регионального уровней Важной характеристикой фискального федерализма в России является отсутствие взаимодействия и обмена мнениями между федеральными и региональными властями. Мировая практика взаимодействия в бюджетной сфере весьма разнообразна, — от кооперативного федерализма в Германии, где федеральные и региональные бюджетные подходы и цели координируются, и совещаний премьер-министров в Австралии, Канаде и Новой Зеландии, в ходе которых происходит неформальный обмен мнениями, до полного отсутствия координации между разными уровнями власти по бюджетным вопросам в Соединенных Штатах. Природа федерализма в России и история бюджетных отношений между разными уровнями власти в переходный период показывают, что многие из существующих конфликтов и трений в межбюджетных отношениях можно было бы избежать благодаря более широкому взаимодействию между федеральными и региональными властями. Такое взаимодействие можно обеспечить, приняв на вооружение некоторые аспекты подходов, применяемых в США и Канаде. Министерство финансов могло бы проводить официальные ежегодные совещания по бюджетным отношениям между разными уровнями власти, на которые приглашались бы чиновники, отвечающие за финансы, из всех регионов. Поскольку решения такого совещания не имели бы обязательной силы, оно позволило бы представителям Министерства финансов и их коллегам из регионов открыто обменяться информацией и мнениями относительно приоритетных направлений политики. В качестве альтернативы совещания региональных финансистов (или в качестве дополнения к ней) можно предусмотреть другую встречу с участием премьер-министра или президента и губернаторов регионов. На более постоянной основе федеральное правительство могло бы создать консультационный совет по вопросам бюджетных отношений между разными уровнями власти, в состав которого вошли бы представители всех трех ветвей власти (аналогично Консультативному совету США по вопросам бюджетных отношений между разными уровнями власти). Такой объективный консультативный орган мог бы оказаться особенно полезным

106 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

для выявления программ, в отношении которых существуют нефинансируемые «мандаты», и для выработки политических рекомендаций относительно их прекращения, финансирования или изменения. В переходный период Министерство финансов действительно проводило ряд ежегодных совещаний с представителями регионов для того, чтобы обсудить порядок распределения средств ФФПР. Таким совещаниям можно придать официальный статус как части бюджетного процесса и расширить их тематику, чтобы они охватывали не только вопросы, связанные с выравнивающими средствами, но и среднесрочные планы относительно совместного участия в доходах и закрепления расходных функций, заимствования и бюджетную стратегию всех регионов. Кроме того, такое совещание могло бы стать для регионов форумом для обмена опытом по вопросам бюджетных отношений на уровне «регионы — муниципальные образования».

Определение формы бюджетного федерализма Между бюджетным федерализмом де юре и системой бюджетного федерализма, в действительности существующей в Российской Федерации, имеются значительные различия. Из-за такого расхождения нерешенными остаются многие важные проблемы, что может существенно сказаться на результатах и эффективности принимаемых решений в области межбюджетных отношений. Какой степенью самостоятельности должны обладать местные власти по отношению к региональным? Следует ли федеральным властям напрямую заниматься вопросами местного характера, действуя в обход региональных властей? Насколько федеральный центр может контролировать региональные власти, требуя от них осуществления тех или иных действий в отношении местного уровня? Это фундаментальные вопросы относительно природы федерализма в России. Универсального рецепта федеративной структуры государства нет. Страны мира с федеративным устройством решают эти вопросы по-разному, исходя из своей истории и политических нужд. В России Конституция 1993 г. провозгласила самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (которая включает власти федерального и регионального уровней). На самом деле в сфере выделения средств и закрепления расходных функций местные власти следуют указаниям региональных властей, а то и полностью находятся под их контролем. По большей части региональные власти были довольны таким временным положением; по крайней мере они рассматривали такой «диктат» как необходимое зло в условиях нестабильности экономики. Однако представителей федерального и местного уровней перестал удовлетворять порядок общения региональных властей с местным уровнем в бюджетных вопросах. Неясно, будет ли целесообразным для федерального центра вмешиваться в бюджетные отношения между региональными и местными властями. Тем не менее в Указе Президента № 685 от 1996 г. содержалось требование к региональным властям выделять не менее 5% от налоговых доходов властям местного уровня. Это требование практически не дало результатов. Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от сентября 1997 г. был принят Государственной Думой и Советом Федерации после нескольких пересмотров, на проведении которых настаивал Совет Федерации. В законе провозглашался запрет на выдачу нефинансируемых распоряжений («мандатов») и удержание властями регионов местных доходов. В целом данный закон практически не содержал препятствий для регионов в их «общении» с местными властями. Тем не менее в основе противодействия со стороны регионов лежало опасение того, что в конечном итоге они потеряют контроль над властями местного уровня. Значе-

Осуществление реформы 107

ние закона «О финансовых основах местного самоуправления» состоит в том, что с его помощью делается попытка демонтировать традиционную иерархическую структуру, в рамках которой власти местного уровня подчинены исключительно региональным властям. Кроме того, данный закон вводит систему, которая разделяет (или по крайней мере регулирует) бюджетные отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Учитывая исторический контекст и недостаточное институциональное развитие многих регионов, для России в условиях переходного периода наиболее приемлемым был бы подход, предусматривающий широкие федеральные полномочия в отношении бюджетных параметров на региональном и местном уровнях, но вместе с тем оставляющий регионам определенную свободу выбора. При этом федеральные законы могли бы предоставить региональным властям гораздо большую самостоятельность в вопросах доходов и более высокую бюджетную определенность, чем ранее. Проект реформирования бюджетных отношений между разными уровнями власти должен включать в себя законы, вводящие реальные ограничения на поведение региональных властей в отношении властей местного уровня. Первым шагом в достижении действенного бюджетного федерализма в России может стать введение в действие Регионального бюджетного кодекса.

108 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

7 Послесловие: недавние реформы в области бюджетных отношений между разными уровнями власти в Российской Федерации Работа над рукописью данной книги, «Переход России к новому федерализму», была завершена в июне 1999 г., за шесть месяцев до одного из наиболее значительных политических изменений в России после начала перехода к рынку: 31 декабря 1999 г. Президент Борис Ельцин объявил о своей отставке и назначил исполняющим обязанности Президента Владимира Путина, который занимал тогда пост премьер-министра. Путин открыто рассматривает роль отношений между властями федерального и регионального уровней в качестве важного направления работы государства в России; он приступил к реализации целевой программы, предполагающей налоговую реформу и реформу отношений между уровнями власти. Многие (в особенности представители зарубежных СМИ) оценивают эти реформы как новый этап в централизации власти в России и выражают озабоченность относительно возможных недемократических тенденций таких реформ1. После своего избрания на пост президента в марте 2000 г. Путин действительно предпринял ряд шагов по укреплению позиции федеральной власти в отношениях с регионами. В мае 2000 г. им был выпущен указ, согласно которому Российская Федерация была поделена на семь федеральных округов; во главе каждого из них был поставлен полномочный представитель президента, следящий за региональным законодательством и обеспечивающий соблюдение региональными администрациями федеральных законов. Кроме того, Путин ужесточил федеральный контроль за деятельностью региональных администраций, обеспечив принятие закона, которым Президенту Российской Федерации предоставлялось право временно приостанавливать действие региональных законов, противоречащих федеральному законодательству, а также смещать губернаторов в случае, если их действия нарушают федеральные законы. Ожидается также, что налоговые реформы, предлагаемые нынешней администрацией, приведут к значительному снижению самостоятельности региональных и местных властей в области доходов. Тщательный анализ важнейших тенденций в бюджетных отношениях между разными уровнями власти в России за последние десять лет, представленный в предыдущих главах, позволяет оценить те реформы, которые проведены Путиным к настоящему моменту. Главным наблюдением в этой связи является то, что тенденции к укреплению федерального центра и возобновлению централизации бюджетных ресурсов начались в 1997–1998 гг., задолго до прихода Путина к власти; они были вызваны растущей обеспокоенностью федеральных властей несоблюдением регионами федеральных законов. Как отмечалось в главе 1, причины для беспокойства у феде-

————— 1

В статье New York Times (1 июня 2000. с.А11) говорится, что реформы Путина «заходят слишком далеко в формировании образа г-на Путина… не как демократического президента, а как диктатора по латиноамериканскому образцу». Статья, посвященная планам реформ в Financial Times (20 июля 2000 г.) приводится высказывание губернатора одного из регионов, который заявил, что реформы «подают неудачный пример, не имеющий ничего общего с демократическим обществом». 109

110 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

рального правительства имелись. В течение всего раннего этапа переходного периода некоторые регионы систематически игнорировали требования федерального законодательства, принуждая бессильный федеральный центр вступать с ними в переговоры. Результатом подобных компромиссов стал асимметричный федерализм, который привел к напряженности в отношениях между властями федерального и регионального уровней, а также между разными регионами. Бюджетные реформы конца 1990-х годов, наряду с реформами, которые предпринял Путин после своего избрания, являются важным этапом в политике децентрализации в России. Путинскую программу реформ можно рассматривать в качестве (более связного) продолжения действий по укреплению установленного Конституцией положения федеральной власти в системе федеративных отношений. В настоящее время неясно, в какой степени Президент Путин намеревается восстановить роль федеральных институтов и будут ли последующие реформы ограничивать местное самоуправление на региональном и местном уровнях. Мы полагали, что рукопись была бы неполной, если бы в ней не был представлен анализ реформ, проводимых Путиным, с учетом тенденций децентрализации, характерных для первого десятилетия переходного периода. После того как будут получены текущие бюджетные данные по российским регионам, мы предполагаем обновить информацию, содержащуюся в книге, и представить более полное рассмотрение осуществляемых реформ.

Реформирование вертикали власти Политические процессы в отношениях между федеральной властью и регионами на начальном этапе переходного периода в значительной степени определялись распадом СССР. Последовавший за этим вакуум власти позволил национальным регионам оказывать давление на исполнительную и законодательную власть (которые боролись между собой за главенство), выдвигая сепаратистские требования. В отличие от централизованного контроля в советские времена, на раннем этапе перехода регионы имели возможность воспользоваться тем, что они фактически контролировали ключевые инструменты государственного администрирования, в том числе налоговые органы и части и подразделения внутренних войск. В итоге федеральный центр не имел средств для борьбы с регионами-«нарушителями» и обеспечения исполнения федеральных законов. Как было показано в предыдущих главах, такие политические реальности принудили федеральное правительство вступать в сделки с недовольными регионами во избежание их выхода из состава Федерации. Растущая обеспокоенность федерального правительства недостаточной результативностью и убедительностью своих действий после 1998 г. заставила его совершать конкретные шаги, направленные на укрепление своей позиции в вертикали власти. Пожалуй, первым важным законом, который изменил соотношение сил в пользу федерального центра, стал закон «О принципах разграничения предметов ведения и полномочий», вступивший в действие в июне 1999 г. Данным законом разграничивались полномочия федеральных органов государственной власти и органами власти регионального уровня и четко обозначалось верховенство федеральной конституции, законов и указов по отношению к региональным конституциям, законам и указам. В течение первой половины 2000 г. были проведены дополнительные реформы, призванные укрепить федеральное верховенство в отношениях между разными уровнями власти. Программа реформ, предназначенная Путиным для упорядочения федеративных отношений в России, предусматривала ряд административных реформ, в том числе более тщательный прямой анализ действий регионов со стороны федерального правительства, а также политические и законодательные реформы, которые обеспечивали федеральному центру возможность судебных действий в случае несоблюдения или нарушении регионами федерального законодательства.

Послесловие: недавние реформы в области бюджетных отношений 111 между разными уровнями власти в Российской Федерации

Как отмечалось ранее, одним из первых шагов Путина по укреплению вертикали власти стал указ о создании семи федеральных округов, во главе которых были поставлены полномочные представители Президента, осуществляющие контроль за соблюдением федеральных законов. Полномочные представители сменили 80 представителей Президента в регионах, которые были назначены Президентским Указом в 1997 г. и фактически превратились в декоративные фигуры. Политическая реакция на этот указ была неоднозначной — от испуга региональных властей, обеспокоенных перспективами утраты власти, до сомнений и опасений того, что он может привести к формированию еще одного уровня неэффективной федеральной бюрократии. Хотя пока еще слишком рано судить о действенности новых мер административного контроля в совокупности с рассмотренными выше законодательными мерами, они, как представляется, способствовали тому, что регионы стали в большей степени соблюдать федеральные законы. Пожалуй, наиболее неоднозначный пакет политических реформ, который был предложен Путиным и принят Государственной Думой и Советом Федерации с некоторыми изменениями, предусматривал действия по ограничению власти губернаторов. Если учитывать события новейшей истории в России, когда некоторые руководители регионов систематически и откровенно игнорировали федеральные законы и нормы, преследуя собственные политические цели, то эти шаги можно считать логическими и обоснованными. Ситуация усугублялась тем, что губернаторы обладали депутатским иммунитетом, так как их пост автоматически обеспечивал им место в Совете Федерации, — верхней палате российского парламента. Для того чтобы изменить данное положение, в законе «О поправках к закону «О порядке формирования Совета Федерации» содержалось предложение изменить состав Совета Федерации, заменив в нем губернаторов региональными представителями, которые избирались бы законодательными собраниями субъектов Федерации. Несмотря на то, что закон поначалу встретил жесткое противодействие со стороны губернаторов в Совете Федерации, в конечном итоге он был одобрен обеими палатами; тем самым было устранено законодательное препятствие, не позволявшее федеральной системе юстиции эффективно решать проблему коррупции среди губернаторов2. В результате договоренностей, достигнутых с Советом Федерации, эти реформы вступят в действие только в 2002 г., когда истечет срок пребывания в Совете Федерации его нынешних членов. Вторым компонентом в пакете реформ, предложенных Путиным, был законопроект «О поправках к закону о принципах организации территориальных законодательных и исполнительных органов в Российской Федерации»; им предусматривалось наделение Президента полномочиями по смещению губернаторов или приостановке деятельности законодательных собраний субъектов Федерации в случае нарушения ими федерального законодательства. Несмотря на то, что Государственной Думой в законопроект были внесены некоторые поправки, обеспечивающие процесс судебного контроля, основное содержание закона осталось без изменений3. Итак, если ранее федеральное правительство фактически не имело рычагов давления на регионы, нарушавшие федеральные законы, окончательная редакция данного закона предоставила федеральному правительству Российской Федерации действенный юридический инструмент для борьбы с ними. Кроме того, предлагаемые поправки к закону «Об общих принципах организа-

————— 2

Государственная Дума одобрила законопроект 23 июня 2000 г., но поначалу Совет Федерации отклонил его. Однако после того, как Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации по смежному законопроекту, Совет Федерации 26 июля 2000 г. одобрил его большинством голосов. 3 30 июня 2000 г. Совет Федерации наложил вето на данный законопроект. Государственная Дума преодолела вето 19 июля 2000 г.

112 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

ции местного самоуправления» предоставят Президенту право смещать за несоблюдение федерального законодательства государственных чиновников местного уровня, однако такое смещение может произойти только после судебного контроля и только в том случае, если соблюдение федеральных норм муниципальными образованиями не смогли обеспечить власти субъектов Федерации. В сообщениях некоторых СМИ эти реформы были обозначены как граничащие с недемократическим подходом. Если подходить к данному закону объективно, то в своей первоначальной редакции он предоставил бы Президенту слишком широкие полномочия по практически беспрепятственному смещению глав исполнительной власти или приостановке работы законодательных органов. Однако благодаря тому, что предусмотрен судебный контроль, пакет реформ в его теперешнем виде, как представляется, не ущемляет прав властей регионального или местного уровней, если они действуют в рамках Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Пока неясно, будет ли Президент использовать эти новые полномочия объективно и беспристрастно и смогут ли суды реально предупредить злоупотребление им этими полномочиями.

Закрепление расходов и ответственность за бюджет Как и на протяжении большей части переходного периода, закрепление ответственности за расходы в последние годы оставалось стабильным. Как отмечается в главе 2, фактическое закрепление ответственности за расходы обычно следует принципам разумной бюджетной децентрализации. Реформы в области бюджета с 1998 г. были сосредоточены на оптимизации и прояснении законодательно оформленного разделения ответственности за расходы между разными уровнями власти. Так, законом «О принципах разграничения предметов ведения и полномочий» 1999 г. четко установлено верховенство федеральных законов и указов в областях совместного ведения федеральных и региональных органов власти. Кроме того, в 2000 г. в Статью 85 Бюджетного кодекса были внесены изменения, согласно которым устанавливается разграничение в законе о годовом бюджете финансируемых совместно расходных полномочий для каждого вида деятельности. В Бюджетный кодекс включен еще ряд изменений, призванных усовершенствовать бюджетный процесс; ими разъяснялись санкции за нарушение федеральных законов о бюджете и вводились дополнительные ограничения и положения по заимствованиям, совершаемым властями регионального и местного уровней. Обеспокоенность по-прежнему вызывают две основные характеристики закрепления ответственности за расходы. Во-первых, закрепление остается чрезмерно централизованным, так как федеральное правительство по-прежнему использует бюджетные нормы и выдает нефинансируемые «мандаты». Во-вторых, закрепление ответственности за расходы на уровне «регионы — местные власти» остается неясным. Хотя ранее важность для процесса децентрализации тех отношений, что присутствуют внутри регионов, не учитывалась, сейчас федеральное Министерство финансов признает значимость этих связей для системы бюджетного федерализма и активно помогает тем регионам, которые пересматривают бюджетные отношения на уровне «регион — местные власти». Федеральное правительство также предпринимает конкретные шаги, направленные на решение сложной проблемы нефинансируемых распоряжений. Прежде всего в предложении по бюджету на 2001 г. предусмотрен 71 млрд руб., предназначенных для выделения трансфертов регионам в качестве компенсации за выполнение федеральных программ в рамках нефинансируемых распоряжений. В отношении тех федеральных «мандатов», которые федеральное правительство неспособно или не желает финансировать, изменениями в Статье 83 Бюджетного кодекса, которые вступят в действие в 2001 финансовом году, предусмотрено, что закон о годовом

Послесловие: недавние реформы в области бюджетных отношений 113 между разными уровнями власти в Российской Федерации

бюджете будет включать в себя перечень «мандатов», которые будут отозваны из-за нехватки средств. В отношении частично финансируемых распоряжений в законе о бюджете должно быть четко обозначено, какая часть таких распоряжений не будет финансироваться федеральным правительством. Разумеется, пока неясно, будет ли этих мер достаточно для прекращения практики выпуска нефинансируемых распоряжений. Успех или неудача этих мер в конечном итоге будут зависеть от их реализации на практике и от того, будут ли их придерживаться органы федеральной законодательной и исполнительной власти.

Распределение доходов и налоговые реформы Начало реформированию налоговой системы России было положено в 1998 г.; действия в этой области стали частью пакета антикризисных мер, направленных на преодоление последствий августовского кризиса 1998 г. Первая часть нового Налогового кодекса, в которой представлены общие принципы налогообложения в Российской Федерации, была принята законодателями в 1999 г. Однако впоследствии налоговая реформа забуксовала, так как вторая, более важная часть Налогового кодекса, в которой содержатся положения об отдельных налогах, завязла в законодательном процессе из-за отсутствия политического согласия между законодательной и исполнительной властью относительно природы реформ. В месяцы, последовавшие за своим избранием на пост Президента, Путин оказывал беспрецедентное прямое влияние с целью обеспечить согласие в рядах исполнительной власти относительно деталей правительственного пакета налоговых реформ и его проведения через парламент. Важные налоговые реформы содержались в четырех главах второй части Налогового кодекса, а также в промежуточных налоговых законодательных актах, которые были одобрены парламентом в июле 2000 г4. Налоговые реформы Путина направлены на упрощение и оптимизацию структуры налогов и снижение общего налогового бремени. Еще одной целью данных реформ является централизация ресурсов государственного сектора. Следует отметить, что как проект Налогового кодекса, так и тенденция к централизации доходов появились в 1998 г., задолго до прихода Путина к власти. Хотя данная глава не претендует на полноту анализа последних реформ, содержащихся в Налоговом кодексе и других промежуточных документах, два аспекта налоговой реформы оказывают существенное воздействие на бюджетные отношения между разными уровнями власти и заслуживают упоминания. Во-первых, вводимые на региональном и местном уровнях налоги с оборота (такие, как налог на содержание жилого фонда и дорожный налог), которые обеспечивают значительную часть собственных доходов властей этих уровней, существенно сокращаются и в конечном итоге будут упразднены. Во-вторых, ПНФЛ, доходы от которого главными образом поступают в региональные и местные бюджеты, в 2001 г. будет пересмотрен. Предусмотрено значительное упрощение структуры налога; вместо прогрессивной шкалы с максимальной ставкой в 30% будет введена единая ставка в 13%. Ожидается, что это изменение приведет к соответствующей потере доходов для властей регионального и местного уровней. Другие недавние налоговые реформы тоже отрицательно сказываются на бюджетах регионального и местного уровней. В ходе общего сокращения ставки НДП в 1999 г. с 35 до 30%, ре-

————— 4

Главы Налогового кодекса, посвященные подоходному налогу с физических лиц, налогу на добавленную стоимость, акцизам и социальным налогам были приняты парламентом и подписаны Президентом Путиным в августе 2000 г. В остальных главах Налогового кодекса рассмотрены налоги на прибыль предприятий и на имущество.

114 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

гиональная ставка НДП была снижена с 22 до 19%. Несмотря на имевшиеся ранее недопонимание и политические заявления об обратном, регионы по-прежнему смогут предоставлять освобождение от региональной доли НДП, что фактически позволит им полностью контролировать региональную долю этого налога. Имеется еще несколько изменений, которые могут сказаться на налоге на прибыль предприятий. В частности, с 1 января 2001 г. муниципальные образования получат возможность «пристраивать» местный налог на прибыль предприятий, максимальная ставка которого составляет 5%. Многие (но не все) осуществленные в последнее время налоговые реформы разумны с фискальной точки зрения. Вообще, они упрощают налоговую систему и снижают предельные ставки налогов, тем самым уменьшая стимулы к уклонению от уплаты налогов. Однако некоторые меры в реальности не упростят, но усложнят систему; например, предлагаемый «пристраиваемый» муниципальный налог на прибыль предприятий существенно затруднит администрирование налога на прибыль. Несмотря на то, что эти налоговые реформы и изменения в закреплении налоговых доходов в принципе отвечают разумной бюджетной практике, они приводят к существенным потерям долевых поступлений для региональных и местных властей и практически не способствуют повышению их налоговой самостоятельности. В отличие от этого федеральные источники дохода (такие, как акцизы) в ходе проводимых налоговых реформ значительно выросли. В этом смысле данные реформы не способствуют реализации многих потенциальных выгод децентрализованной бюджетной системы, но скорее ставят их под угрозу. Второй пакет бюджетных реформ, проводимых в последнее время, также преследовал цели перераспределения налоговых поступлений в пользу федерального правительства. В табл. 7.1 приведены положения о разделе доходов в период 1999–2001 гг. В то время как долевое участие в доходах с 1994 по 1997 г. было относительно стабильным, до и после августовского кризиса 1998 г. положения о разделе доходов претерпели несколько существенных изменений. Изменения в закреплении доходов (особенно доходов от ПДФЛ) отражают борьбу за ресурсы между федеральным правительством и властями регионов. Невзирая на длительный период стабильности в разделе доходов с 1994 по 1997 г., порядок раздела поступлений от ПДФЛ в последнее время меняется ежегодно. Хотя с самого начала переходного периода региональные власти получали 100% поступлений от этого налога (за исключением дополнительного федерального сбора в размере 3% в период 1995–1996 гг.), в 1998 г. федеральное правительство увеличило федеральную долю в этих доходах до 40%. В 1999 г. собранные доходы от ПДФЛ снова были полностью отданы регионам, и снова был введен дополнительный 3%-й федеральный сбор; в итоге фактическая доля регионов составила 90%. Еще одним примером «отката» назад стали положения закона о бюджете на 2000 г., согласно которым дополнительный сбор отменялся и вводился новый порядок раздела доходов; в соответствии с ним, 84% поступлений от ПНФЛ направлялось регионам, и 16 — федеральному правительству. Согласно предложению федерального правительства по бюджету на 2001 г., такой порядок раздела будет сохраняться и по мере введения новой, единой ставки подоходного налога. Поэтому и в 2001 г. доходы властей регионального и местного уровней будут снижаться не только из-за дальнейшего сокращения их доли при разделе доходов, но и вследствие новой, более низкой ставки ПНФЛ. Помимо централизации доходов от ПНФЛ, более высокой степени централизации ресурсов государственного сектора способствует и постепенный пересмотр закрепления доходов от НДС. С 1994 г. по первого квартала 1999 г. доходы от НДС делились между федеральным и регио-

Послесловие: недавние реформы в области бюджетных отношений 115 между разными уровнями власти в Российской Федерации

нальным бюджетом в соотношении 75/25%. В этот период региональная доля НДС составляла от 15 до 20% поступлений от суммы их собственных доходов и долевого участия в доходах. Однако начиная со второго квартала 1999 г., доля региональных властей в доходах от НДС была сокращена до 15%. В предложении по бюджету на 2001 г. предполагается направлять на федеральный уровень 100% доходов от НДС. Хотя такой шаг снимет существующие проблемы с распределением поступлений НДС по долям среди регионов, централизация доходов от НДС приведет к существенному сокращению региональных доходов. Таблица 7.1. Предусмотренные законами доли участия в доходах от основных налогов, 1999–2001 гг. (в %) Налог НДСа НДПб ПНФЛв Акцизы на алкогольную продукцию Акцизы на энергоносители Акцизы на товары отечественного производства

1991 (кв.1) Фед. Регион.

1992 (кв. 2—4) Фед. Регион.

2000 Фед. Регион.

2001 (предлаг.) Фед. Регион.

75 37–34 10

25 63–66 90

85 37–29 10

15 63–71 90

85 37–29 16

15 63–71 84

100 37–29 16

0 63–71 84

50 100

50 0

50 100

50 0

50 100

50 0

50 100

50 0

100

Кв. — квартал. а 100% доходов от НДС на импортные товары, драгоценные металлы и камни поступают в федеральный бюджет. б Во 2-м квартале 1992 г. федеральная ставка НДП была снижена до 11%; региональные ставки НДП были снижены до 19% для большинства предприятий и до 27% — для банков и страховых компаний. в В 1999 г. взимался 3%-й федеральный дополнительный сбор. Источник. Бюджетное законодательство (за разные годы).

Совокупные последствия налоговых реформ, осуществленных после 1998 г., и изменения порядка закрепления источников дохода в рамках вертикального бюджетного баланса отражены в том, как со временем менялось распределение ресурсов между разными уровнями власти. В начале переходного периода федеральная доля в общих налоговых поступлениях неуклонно снижалась. В то время как в 1992 г. за федеральным уровнем было закреплено примерно 60% от общих доходов, к 1997 г. федеральная доля сократилась до 42,5% (табл. 3.4). Данная тенденция резко изменилась в 1998 г.; наблюдается неуклонный рост федеральной доли консолидированных налоговых доходов, которая достигла минимального значения в 1997 г. Ожидается, что к 2001 г. доля федерального правительства во всех налоговых поступлениях снова выйдет на уровень 60% (табл. 7.2). Таким образом, после периода некоторой децентрализации бюджетных ресурсов на начальных этапах переходного периода, в последнее время баланс доходов в России существенно сместился в пользу федерального правительства5.

————— 5

Определение «верного» уровня централизации доходов – политическое решение, принимая которое пытаются достичь равновесия между различными целями, в том числе макроэкономической стабильностью и административной эффективностью; для этого нередко необходимо, чтобы инструменты бюджетноналоговой политики находились в централизованном ведении, и желание предоставить властям регионального и местного уровней собственные и долевые доходы с тем, чтобы финансировать децентрализованное предоставление общественных благ.

116 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

Изменения в системе межбюджетных трансфертов С 1998 г. реформы системы межбюджетных трансфертов осуществлялись по трем направлениям. Во-первых, произошли существенные улучшения в закреплении выравнивающих трансфертов. Во-вторых, достигнут прогресс в распределении целевых трансфертов для покрытия федеральных распоряжений («мандатов»). В-третьих, федеральное правительство стимулирует введение объективных, основанных на расчетной формуле трансфертов на уровне «регион — местные власти». Эти реформы соответствуют рекомендациям, которые приводились в главе 4. Пожалуй, наибольший прогресс в области трансфертов наблюдается в совершенствовании методики распределения средств ФФПР. Механизм, который использовался для этой цели до 1999 г., в немалой степени напоминал подход «затыкания дыр», характерный для советских времен. Он приводил к снижению стимулов к сбору налогов для регионов и сохранению устаревшей или избыточной инфраструктуры для того, чтобы получать максимальные межбюджетные трансферты. Однако в новой методике, введенной в 2000 г., для измерения бюджетного потенциала регионов вместо показателей сбора доходов используется измененная представительная система доходов, а вместо физических бюджетных норм — бюджетные потребности регионов. Благодаря этим улучшениям, удалось обеспечить прозрачную и объективную методику, свободную от искаженных стимулов, присутствовавших в подходе, который применялся до 1999 г. Федеральные власти также поддерживают использование подобных, основанных на расчетной формуле трансфертов на уровне «регион — местные власти». Несмотря на то, что уже были сделаны первые шаги по введению целевых трансфертов, все еще остается немало работы. Федеральное правительство недавно осуществило ряд мер, призванных положить конец практике выдачи нефинансируемых федеральных распоряжений («мандатов»), тем самым восстановив в некоторой степени вертикальную бюджетную сбалансированность в Российской Федерации в отношениях «центр — регионы». Чрезвычайное усиление централизации доходов, которое предполагается бюджетом 2001 г., позволяет федеральному правительству направить на выплату целевых трансфертов в счет компенсации регионам затрат, связанных с осуществлением таких федеральных программ, 71 млрд. руб. Благодаря этим трансфертам будет достигнуто лучшее сочетание региональной ответственности за расходы и имеющихся в их распоряжении бюджетных ресурсов. Однако на момент написания данной книги формула распределения этой компенсации за федеральные «мандаты» еще не установлена, и это приводит к существенной бюджетной неопределенности при подготовке регионами бюджета 2001 г. Таким образом, эффект от предлагаемых целевых трансфертов пока определить невозможно. Таблица 7.2. Федеральная доля и доля регионального и местного уровней в консолидированных налоговых доходах, 1998–2001 гг. (в %) 2000 (бюджет) 2001 (оценка)а 2001 (предложение)а

Категория

1998

1999

Федеральная доля Доля регионов и местного уровней Итого

43,4

50,8

52,3

55,4

59,7

56,6 100,0

49,2 100,0

47,7 100,0

44,6 100,0

40,3 100,0

Примечание. В таблице представлены доходы из Фонда восстановления полезных ископаемых. а Суммы бюджета 2001 г. показывают оценки в соответствии с законами 2000 г. и предложением правительства по бюджету. Источник. Расчеты авторов на основании данных Министерства финансов.

Послесловие: недавние реформы в области бюджетных отношений 117 между разными уровнями власти в Российской Федерации

Независимо от того, как будут распределены средства между регионами, введение целевых трансфертов может существенно улучшить вертикальную сбалансированность между разными уровнями власти (табл. 7.3). В совокупности, предлагаемый уровень межбюджетных трансфертов в бюджете 2001 г. приведет к тому, что ресурсы государства (налоговые доходы и трансферты) будут распределены в соответствии с закреплением расходных функций, которые традиционно делились между федеральными и региональными властями поровну. Однако, несмотря на указанные улучшения в сфере межбюджетных трансфертов, нынешние реформы в конечном итоге не устраняют наиболее важной причины бюджетного дисбаланса, — отсутствия самостоятельности региональных и местных властей. Таблица 7.3. Предложение по бюджету 2001 г.: федеральная и региональная доля консолидированных доходов (млрд. руб.) Категория Налоговые доходы до получения дотаций (как процент от общего) Всего дотации Из них — средства ФФПР Из них — компенсация за «мандаты» Всего доходов после получения дотаций (как процент от общего)

Федеральный уровень

Региональный уровень

1 193,5 (57,5) –208,7 –98,8 –71,1 984,8 (47,5)

881,9 (42,5) 208,7 98,8 71,1 1 090,6 (52,5)

Доходы включают в себя средства Дорожного фонда. Источник. Расчеты авторов на основании данных Министерства финансов.

Заключение Включение в работу данной главы отражает тот факт, что переход России к новому виду федерализма — непрерывный и весьма динамичный процесс. В то время как для начального этапа переходного периода была характерна существенная децентрализация государственных ресурсов, реформы в области децентрализации, которые прошли в 1997–1998 гг., направлены на укрепление федеральной власти, оптимизацию бюджетно-налоговых отношений между разными уровнями власти, а также рост централизации доходов. Несмотря на то, что в России после отставки Ельцина отношениям между центром и регионами придается все большее значение (как Правительством, так и СМИ), современные реформы межбюджетных отношений явно следует рассматривать как продолжение тех тенденций, которые были заложены задолго до прихода к власти Путина. Проводимые реформы безусловно укрепят федеральное правительство (как политически, так и финансово) за счет регионального и местного уровней. Вместе с тем децентрализация бюджетно-налоговой и политической власти в начале переходного периода, возможно, скорее являлась «побочным эффектом» распада СССР и процесса перехода, а не путем к достижению устойчивой структуры федерации. Наблюдаемая в последние годы тенденция к усилению федерального контроля не должна быть неожиданной. Современные тенденции отвечают уровню бюджетно-налоговой децентрализации в России, который имелся до начала перехода; кроме того, предлагаемые реформы не противоречат опыту федерализма в других странах. Некоторую централизацию бюджетных ресурсов в России можно обосновать, исходя из важности, которую следует придавать задаче достижения макроэкономической стабильности, а также учитывая продолжающиеся центробежные стремления в Российской Федерации. В любом случае Путин

118 Хорхе Мартинес-Васкес и Джеймсон Бо

старается восстановить контроль над теми федеральными структурами, которые Ельциным сначала были отданы и над которыми Ельцин в конечном итоге контроль потерял. Согласно оптимистичной точке зрения на политику Путина, он пытается возвратить порядок и симметрию в непокорную и асимметричную федеральную систему, а также структурировать процесс перехода, который иногда принимает хаотичные формы. В соответствии с менее оптимистичными взглядами, которые высказывают наиболее ярые критики реформ, мы присутствуем при первых шагах по формированию гораздо более централизованной политической системы, в которой практически упраздняется региональное и местное самоуправление и возвращается традиционный авторитарный контроль Москвы. Как бы то ни было, один аспект реформ представляется очевидным: снижение значимости децентрализованных источников собственных и долевых доходов является существенной угрозой самостоятельности в области доходов на региональном и местном уровне и выгодам от бюджетной децентрализации. Путин придал маятнику бюджетноналогового федерализма дальнейшее ускорение в сторону централизации, и лишь время покажет, насколько далеко этот маятник качнется.

Библиография Bahl, Roy, Galina Kourliandskaia, John Mikesell, Sally Wallace, Natalia Golovanova, Dmitry Shiskin, Andre Timofeev, Alexander Derugin, Yelena Nikolayenko, Inna Verbine, and Natatsha Minkova. 1998. “Intergovernmental Fiscal Relations in Leningrad Region”. Georgia State University Consortium Russian Fiscal Reform Project, Moscow. Berkowitz, Daniel, and David N. DeJong. 1998. “Russia’s Internal Borders.” University of Pittsburgh, Pittsburgh, Pennsylvania. Bird, Richard M., and Pierre Pascal Gendron. 1998. “Dual VATs and Cross-border Trade: Two Problems, One Solution.” International Tax and Public Finance 5: 429–42. Bird, Richard M., Robert D. Ebel, and Christine I. Wallich, eds. 1995. Decentralization of the Social State: Intergovernmental Finance and Transition Economies, Washington, D.C.: World Bank. Boadway, R., S. Roberts, and A. Shah. 1994. “The Reform of Fiscal Systems in Developing and Emerging Economies: A Federalism Perspective.” Policy Research Working Paper WPS 726. World Bank, Washington, D.C. Boex, Jameson, and Jorge Martinez-Vazquez. 1997a. “An Analysis of Alternative Measures of Fiscal Capacity for Regions of the Russian Federation.” Georgia State University, School of Policy Studies, Atlanta, Georgia. _____. 1997b. “Fiscal Capacity: An Overview of Concepts and Measurement Issues and Their Applicability to the Russian Federation.” Georgia State University, School of Policy Studies, Atlanta, Georgia. _____. 1998a. “Reforming the Fund for the Financial Support of the Regions: An Analysis of the Proposed Equalization Mechanism.” Georgia State University Consortium Russian Fiscal Reform Project, Moscow. _____. 1998b. “A Review of Solutions to Unfunded Mandates and Their Potential Application to the Russian Federation.” Georgia State University Consortium Russian Fiscal Reform Project, Moscow. Campbell, Adrian. 1996. “City Government in Russia.” In John Gibson and Philip Hanson, eds.. Transformation from Below: Local Power and the Political Economy of Post-communist Transition. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar. Freinkman, Lev, and Michael Haney. 1997. “What Affects the Propensity to Subsidize: Determinants of Budget Subsidies and Transfers Financed by the Russian Regional Governments in 1992–1995.” Policy Research Working Paper no. 1818. World Bank, Washington, D.C. Freinkman, Lev, and Stepan Titov. 1994. “The Transformation of the Regional Fiscal System in Russia: The Case of Yaroslavl.” Report no. IDP-143. World Bank, Washington, D.C. Freinkman, Lev, Stepan Titov, and Daniel Treisman. 1998. “Russian Federation: Preempting a Potential Debt Crisis: Fiscal Performance in Russia’s Regions.” World Bank, Washington, D.C. Hunter, J. S. H. 1977. Federalism and Fiscal Balance: A Comparative Study. Canberra, Australia: Australian National University Press and Centre for Research on Federal Financial Relations. Igudin, A. G. 1998. “Analysis and Assessment of the Existing System of Intergovernmental Fiscal Relations in the Russian Federation.” Ministry of Finance of the Russian Federation, Research Institute of Finance, Moscow. IEPT (Institute of Economic Problems in the Transition Period). 1998. “Basic Issues of the Concept of Development of Fiscal Relations between the Federal and Subnational Governments.” Moscow. IMF (International Monetary Fund). 1994. Government Finance Statistics Yearbook. Washington, D.C. Kelly, Janet M. 1995. “Lessons from the States on Unfunded Mandates.” National Civic Review 84 (2): 133–39. Kirkow, Peter. 1996. “Distributional Coalitions, Budgetary Problems and Fiscal Federalism in Russia.” Communist Economies and Economic Transformation 8(3): 277–98. Lavrov, Alexei. 1995. “Russian Federation: First Steps, First Results.” Moscow: Segodnya 104. _____. 1998. “Intergovernmental Fiscal Relations in Russia: An Agenda for Reforms.” Presidential Administration, Moscow. Lavrov, A. M., O. V. Kuznetsova, J. W. David, and E. E. Skatershchikova. 1996. “The Budgetary System of the Subjects of the Russian Federation.” World Bank, Moscow. Le Houerou, Philippe, and Michal Rutkowski. 1996. “Federal Transfers in Russia: Their Impact on Regional Revenues and Incomes.” Comparative Economic Studies 38 (2/3): 21–44. Martinez-Vazquez, Jorge. 1993. “Financing Social Expenditures in the Russian Federation: The Role of Oblast and Rayon Governments.” Unpublished report prepared for the World Bank. Georgia State University, Atlanta.

119

120

Библиография

_____. 1994. “Expenditures and Expenditure Assignments.” In C. I. Wallich, ed., Russia and the Challenge of Fiscal Federalism. Washington, D.C: World Bank. Martinez-Vazquez, Jorge, and Jameson Boex. 1997. “A Methodological Note on the Reform of Equalization Transfers in the Russian Federation.” Report funded by the World Bank and the U.S. Agency for International Development. Georgia State University, Atlanta. Martinez-Vazquez, Jorge, Jameson Boex, and Roy Bahl. 1998. “A Methodology for Implementing Transfers to Depressed Regions in the Russian Federation.” Georgia State University Consortium, Russian Fiscal Reform Project, Moscow. McLure, Charles E., Jr. 1994. “The Sharing of Taxes on Natural Resources and the Future of the Russian Federation.” In C. I. Wallich, ed., Russia and the Challenge of Fiscal Federalism. Washington, D.C.: World Bank. _____. 1998. “Federal and Oblast Taxation of Sales in Russia: Issues, Solutions, and International Experience." Georgia State University Consortium, Russian Fiscal Reform Project, Moscow. McLure, Charles E., Jr., Christine I. Wallich, and Jennie I. Litvack. 1996. “Special Issues in Russian Federal Finance: Ethnic Separatism and Natural Resources.” In Richard M. Bird, Robert D. Ebel, and Christine I. Wallich, eds., Decentralization of the Socialist State: Intergovernmental Finances in Transition Economies. Washington D.C.: World Bank. Mikesell, John. 1998. “The Distribution of Natural Resource Taxes in the Russian Federation.” Georgia State University Consortium, Russian Fiscal Reform Project, Moscow. Morozov, Alexander. 1998. “Intergovernmental Transfers Reform in the Russian Federation.” Fiscal Policy Note. World Bank, Washington, D.C. OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). 1997a. Economic Surveys: Russian Federation. Paris. Paris. _____. 1997b. OECD Revenue Statistics 1965–1996. Ordeshook, Peter O. 1995. “Reexamining Russia: Institutions and Incentives.” Journal of Democracy (April): 46–61. Polishchuk, Leonid. 1996. “Russian Federalism: Economic Reform and Political Behavior.” Social Science Working Paper no. 972. California Institute of Technology, Division of Humanities and Social Sciences, Pasadena, California. Rafuse, Robert W. 1996. “Fiscal Federalism and Fiscal Disparities among the Regions of the Russian Federation: Some Preliminary Estimates.” Intergovernmental Fiscal Reform Project. Barents Group LLC, Moscow, Russian Federation. Solnick, Steven L. 1995. “Federal Bargaining in Russia.” East European Constitutional Review 4 (4): 52–58. Stewart, Kitty. 1996. “Are Intergovernmental Finances in Russia Equalizing?” European University Institute, Department of Economics, Florence, Italy. Sutherland, Douglas, and Philip Hanson. 1996. “Structural Change in the Economies of Russia’s Regions.” Europe-Asia Studies 48 (3): 367–92. Teague, Elizabeth. 1996. “Russia and the Regions: The Uses of Ambiguity.” In John Gibson and Philip Hanson, eds., Transformation from Below: Local Power and the Political Economy of Post-communist Transition. Cheltenham U.K.: Edward Elgar. Titov, Stepan. 1997. “Different Aspects of Developments in Russia’s Regional Fiscal System in Transition.” Institute for the Economy in Transition Project, Moscow. Treisman, Daniel. 1996. “The Politics of Intergovernmental Transfers in Post-Soviet Russia.” The British Journal of Political Science 26 (3): 299–335. _____. 1998a. Fiscal Redistribution in a Fragile Federation: Moscow and the Regions in 1994. The British Journal of Political Science 28 (1): 185–222. _____. 1998b. Deciphering Russia’s Federal Finance: Fiscal Appeasement in 1995 and 1996. Europe-Asia Studies 50 (5): 893– 906. United States Advisory Commission on Intergovernmental Relations. 1990. Representative Expenditures: Addressing the Neglected Dimension of Fiscal Capacity. Information Report M 174. Washington, D.C. _____. 1996. The Role of Federal Mandates in Intergovernmental Relations: A Preliminary ACIR Report. Washington, D.C. Wallich, Christine I., ed. 1994. Russia and the Challenge of Fiscal Federalism. Washington D.C.: World Bank. Working Center for Economic Reform. Various years. Russian Economic Trends. London: Whurr Publishers. World Bank. 1996. Fiscal Management in the Russian Federation. Washington D.C. Zhuravskaya, Ekatherina. 1998. “Incentives to Provide Local Public Goods: Fiscal Federalism Russian Style.” Harvard University, Cambridge, Massachusetts.