Управление государственными расходами на сельское хозяйство и развитие сельских районов

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

47656

Управление государственными расходами, выделяемыми на сельское хозяйство и развитие сельских районов в странах с переходной экономикой: уроки, извлеченные странами ЕС - практика и опыт

СОДЕРЖАНИЕ

СТРАНИЦА

Резюме ..................................................................................................................................................iv Предисловие......................................................................................................................................... v Сокращения и условные обозначения ...........................................................................................vi 1.

Введение ....................................................................................................................................... 1

2.

Рекомендации по стратегическому планированию государственных расходов ........... 2 2.1

3.

4.

Типология государственного бюджета ............................................................................. 2

2.1.1

Товары и услуги, реализуемые населению................................................................. 2

2.1.2

Внешние факторы ...................................................................................................... 3

2.1.3

Целевые вмешательства ........................................................................................... 3

2.2

Типология ОЭСР ................................................................................................................. 4

2.3

Типология Всемирной торговой организации (ВТО) ...................................................... 5

Тенденции сельскохозяйственных расходов в ЕС - типология ОЭСР ............................ 8 3.1

Оценка поддержки производителя (PSE) .......................................................................... 8

3.2

Оценка поддержки общих услуг (GSSE)........................................................................... 8

3.3

Резюме тенденций сельскохозяйственных расходов в ЕС ............................................ 10

Мониторинг и оценка программ государственных расходов.......................................... 12 4.1

Подходы к оценке государственных расходов ............................................................... 12

4.2

Краткий обзор подхода Комиссии ЕС к оценке программ............................................ 13

4.2.1

Руководящие принципы Комиссии ЕС по выбору ключевых показателей

эффективности ......................................................................................................................... 14 4.3

Бюджетная система на базе результативности в Великобритании (БПСР) ................. 15

5.

Новое направление для сельскохозяйственной политики ЕС ........................................ 18

6.

Уроки для стран с переходной экономикой ........................................................................ 22

7.

6.1

Государственные расходы на основе стратегических целей......................................... 22

6.2

Управление и оценка государственных расходов .......................................................... 22

6.3

Ассигнование государственных расходов в федеральных системах............................ 23

Политика сельскохозяйственных расходов в Российской Федерации: рассмотрение на практическом примере ...................................................................................................... 25 7.1

Общие тенденции федеральных расходов на агропромышленный комплекс............. 25

7.2

Функциональное распределение расходов на сельское хозяйство и развитие сельских

районов на федеральном уровне ................................................................................................... 25 7.2.1

Программа стабилизации зерна.............................................................................. 26

7.2.2

Программа лизинга ................................................................................................... 26

7.2.3

Сельскохозяйственное страхование....................................................................... 27

7.2.4

Субсидирование процентной ставки ...................................................................... 27

ii

7.2.5

Другие программы .................................................................................................... 27

7.2.6

Непрозрачные налоговые расходы .......................................................................... 28

7.2.7

Периодическое списание долгов .............................................................................. 29

7.3

Непоследовательность федеральных и региональных программ ................................. 29

7.4

Управление программами государственных расходов .................................................. 31

7.4.1

Реформа бюджетного процесса............................................................................. 32

7.4.2

Мониторинг и оценка государственных расходов ................................................ 32

7.4.3

Реформа оказания общих услуг ............................................................................... 34

Приложение 1 представляет собой Приложение 2: “Внутренняя поддержка: основание для освобождения от обязательств по сокращению” Соглашения по сельскому хозяйству Уругвайского раунда ............................................................................................ 36 Литература ......................................................................................................................................... 41

iii

Резюме Государственные инвестиции в сельское хозяйство и развитие сельских районов важны для большинства стран с переходной экономикой. Однако, часто выбор этих расходов, как по уровню, так и по составу недостаточно прозрачен. В странах с федеральной системой часто есть еще одна проблема - недостаточная последовательность в определении и реализации политики расходов на государственные нужды между федеральным и региональным правительством. Кроме того, процедуры контроля и оценки этих расходов полностью отсутствуют, а если и существуют, то страдают от большого числа недостатков. В данной работе приводится ряд уроков для стран с переходной экономикой, извлеченных из опыта ЕС в решении данных проблем. В работе вначале предлагается простой, но при этом практический подход к подготовке обоснования для выделения государственных расходов на сельское хозяйство и развитие сельских районов на конкурсной основе. Предложенный подход вовлекает использование типологии расходов. Предлагаются и рассматриваются три типологии, совпадающие в значительной мере, и соответствующие классификации политики в сфере сельского хозяйства и развития сельских районов, а именно, типология, основанная на государственном финансировании, типология ОЭСР и типология ВТО. Исследуются и обсуждаются тенденции изменения государственных расходов на сельское хозяйство и развитие сельских районов по типологии ОЭСР, как единственной системы классификации, позволяющей последовательные сравнения, как в международном масштабе, так и по времени. Выделяются и обсуждаются процедуры для контроля и оценки программ расходов на государственные нужды, использовавшихся с определенным преимуществом в случае со Структурными фондами и Фондами сплочения ЕС. Аналогичным образом, недавние реформы общей сельскохозяйственной политики предлагаются в качестве основы для обеспечения большей последовательности между федеральной и региональной политикой в странах с переходной экономикой. Наконец, Российская Федерация используется в качестве практического примера для изучения применимости подходов, предлагаемых, чтобы гарантировать более четкий стратегический подход к определению и управлению политикой государственных расходов на сельское хозяйство и развитие сельских районов в странах с переходной экономикой.

iv

Предисловие

Данное исследование является дополнением к раннему вкладу в диалог между Всемирным банком и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации в сфере отраслевой политики (P083842). Данный отчет был подготовлен профессором Джерри Бойлем на основе информации и данных собранных с целью подготовки аналитической работы для Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, руководства пилотных регионов и российских ученых. Это исследование были потготовленно под общим руководством Бекзода Шамсиева, Старшего сельскохозяйственного экономиста, департамента устойчивого развития, региона Европы и Центральной Азии.

v

Сокращения и условные обозначения

ВТО ВВП EC GSSE КПЭ ОЭСР ОСП PSE ПД

Всемирной торговой организации Валовой Внутренний Продукт Европейский Союз General Services Supports Estimates ключевые показателей эффективности Организация Экономического Сотрудничества и Развития Ориентированно-Стружечная Плита Producer Supports Estimates Программы деятельности

vi

1.

Введение

Большинство стран с переходной экономикой сталкиваются с рядом трудностей в области управления ограниченными государственными средствами и эти проблемы можно разделить на три основных категории. Во-первых, после принятия общего решения о выделении средств на государственные нужды (включая расходы по уплате налогов) на определенные цели, необходимо выработать стратегический и действенный механизм, с помощью которого эти средства будут распределены максимально целесообразно. Во-вторых, следует разработать продуманный комплекс процедур, призванный обеспечить достижение намеченных результатов за счет эффективного расходования выделяемых денежных средств по всем направлениям финансирования. И, в-третьих – эта проблема характерна, в частности, для крупных стран с переходной экономикой, и заключается в слабо налаженных связях между центром и регионами в области планирования и исполнения бюджета. В настоящем документе рассматриваются подходы к распределению и управлению государственными расходами на сельское хозяйство и развитие сельских районов стран с переходной экономикой в Восточной Европе. В частности, в данном документе предпринята попытка извлечь уроки из опыта государств Евросоюза, которые могли бы оказаться полезными для указанных стран. В заключение в качестве примера будет рассмотрен опыт Российской Федерации.

1

Рекомендации по стратегическому планированию государственных расходов

2.

Выработка системы типологии или классификации - важная отправная точка в ходе принятия стратегических решений в области государственных расходов. Такая система позволяет расставить приоритеты и эффективно отсеивать статьи расходов, которые не соответствуют критериям классификации. Так как средства из государственного бюджета всегда выделяются в ограниченном объеме и существуют альтернативные статьи расходов, наличие такой системы - необходимое, но недостаточное условие для рационализации процесса принятия решений. Также при наличии ряда удовлетворяющих критериям статей расходов следует обеспечить выделение на них бюджетных средств таким образом, чтобы получить от вложенных средств максимальную отдачу. Существует ряд различных типологий и систем классификации, которые можно усовершенствовать для использования применительно к государственным расходам и иным финансовым вложениям в сельское хозяйство. Между этими формулировками существует много совпадений, и в целом, представляется возможным провести параллели между ними. Три наиболее часто используемые типологии – это: 1. Типология государственного бюджета; 2. Типология ОЭСР; 3. Типология Всемирной торговой организации (ВТО).

2.1

Типология государственного бюджета

Типология государственных расходов с точки зрения государственного бюджета1 основана на понятии “дефект рынка”. Когда происходит так называемый “обвал рынка”, то на первый взгляд, это является основанием для вмешательства государства. Такое вмешательство может происходить в форме либо регулярных вмешательств, либо прямых государственных или налоговых расходов. Таким образом, можно сказать, что все формы государственного вмешательства должны проходить единую проверку на правомерность (оправданность). Для проведения такой проверки нужно дать более-менее точный ответ на вопрос: “В какой отрасли произошел сбой рыночного механизма?” Дефекты рынка проявляются в трех сферах: i. ii. iii.

2.1.1

Предоставление населению общественных благ и услуг; Внешние факторы в виде ошибочных цен на продукцию и материальнотехнические ресурсы; “Целевые” вмешательства, направленные на ликвидацию дефицита информации в любом его проявлении

Товары и услуги, реализуемые населению

Предоставление населению общественных благ и услуг, таких как базовое образование, научные исследования и разработки, информация общего характера по безопасности пищевых 1 Такой подход в последние годы широко применялся в Ирландии при определении национальных приоритетов в области инвестиционных капиталовложений в контексте программ долгосрочных инвестиций, поддержанных структурными фондами и фондом сплочения Евросоюза (см., например, данные Института экономических и социальных исследований и др. за 1994, 1999 и 2006 гг.).

2

продуктов и т.п. является обоснованием для государственного вмешательства, без чего частным сектором такие блага и услуги были бы оказаны не в полной мере или не оказаны вовсе. Ввиду относительной ограниченности этих благ и услуг уровень их рентабельности обычно очень высок (например, научные исследования и разработки). Следует отметить, что сам факт признания какой-либо деятельности общественным благом не оправдывает выделение на нее значительных бюджетных средств. Соотношение “цена-качество” блага или услуги должно достигать соответствующего значения по международным стандартам. Необходимо также подтвердить, что благо или услуга предоставляются с максимально рациональным использованием ограниченных бюджетных средств.

2.1.2

Внешние факторы

Внешние факторы, возникающие вследствие некорректного ценообразования на конечные товары или материально-технические ресурсы, также являются – возможно, менее явным – основанием для вмешательства государства в форме налогов или субсидий. Классические примеры внешних факторов наподобие загрязнения вследствие чрезмерного применения удобрений и химикатов могут оправдать введение налогов на материально-технические ресурсы для предотвращения чрезмерного использования. Некорректное ценообразование на средства производства, возможно, вследствие недоразвитости рынков капитала, может стать основанием для введения кредитных субсидий. Конечно, в ряде ситуаций – к примеру, в случае с мелкими производителями, – такой производитель не может получить доступ к кредитованию независимо от его стоимости. Такое положение дел складывается даже в случаях с хорошо финансово и экономически обоснованными инвестиционными проектами. Таким образом, возникает обоснованность применения по отношению к таким категориям производителей кредитных субсидий.

2.1.3

Целевые вмешательства

Последняя категория так называемых “целевых вмешательств” обычно возникает в случае c дефицитом информации и т.д. Для стимулирования инвестиций в новые технологии со стороны производителей необходимо приводить примеры успеха, поскольку, несмотря на значительную финансовую отдачу таких вложений, их объемы и скорость стабильно остаются низкими вследствие недостатка информации. По своей природе целевые вмешательства должны быть ограниченными по времени - для них должны существовать конкретные сроки. Из этого краткого обзора становится ясно, что вероятных обстоятельств, способных стать обоснованием государственного вмешательства в любую отрасль, достаточно немного. И, тем не менее, во многих странах – в частности, в секторе сельского хозяйства, – можно наблюдать факты серьезного вмешательства со стороны государства, особенно в форме субсидирования продукции и материально-технических ресурсов. В большинстве случаев такое вмешательство лишено всякого обоснования с точки зрения “дефекта рынка ” и в ряде стран лишь усугубляет скрытые проблемы в экономике, которые впоследствии негативно проявляются на арене международной торговли. Такого рода вмешательства часто получают правительственную поддержку, так как в них почти отсутствует прозрачность, как со стороны инвестора, так и бенефициара. Практически в любых обстоятельствах скрытой политической целью этих вмешательств является достижение необходимого результата в сфере распределения доходов, что само по себе является вполне легитимным проявлением социальной политики правительства. Однако попытки правительств решить исключительно социально-политические задачи за счет преобразований в сельскохозяйственном секторе зачастую приводят к реализации реформ, не имеющих должного экономического обоснования и в то же время порождающих серьезные глубинные искажения рынка. К тому же на их осуществление уходят

3

слишком большие объемы средств налогоплательщиков по сравнению с альтернативными методами управления перераспределением доходов. Хорошим примером последствий выбора неверного пути развития может послужить общая сельскохозяйственная политика ЕС (ОСП). Реализация этой политики привела к тому, что цены на сельскохозяйственную продукцию в течение нескольких лет оставались значительно выше уровня конкурентоспособности, что привело к перепроизводству продукции, тем самым неизбежно нарушило равновесие на мировом рынке. Кроме того, несправедливой была и схема финансирования: ОСП проводилась за счет трансфертов от потребителей производителям, в основном, состоятельным, причем всего несколько крупных получили львиную долю. Так, по оценкам экспертов в 2005 г. в 15 странах ЕС примерно 57% средств были переведены всего 6% производителей; 80% средств – на счета 20% производителей (по данным Еврокомиссии за 2006 г.). К настоящему времени ЕС уже в течение нескольких лет предпринимает попытки реформировать ОСП. Курс реформ был направлен на то, чтобы прекратить поддержку сектора, исходя из объемов производства. Иными словами, средства поддержки производителей сельскохозяйственной продукции были пересмотрены таким образом, чтобы не стимулировать перепроизводство. Сейчас на территории ЕС производители получают средства в силу традиций, существовавших до ОСП, а не в зависимости от объемов производства. Следует отметить, что со временем эти трансферты “претерпят изменения” - иначе говоря, их суммы уменьшатся в реальном исчислении. Такое нововведение в политике влечет за собой два важных последствия. Во-первых, в долгосрочной перспективе средства будут поступать не от потребителей через рынок, а от налогоплательщиков, что позволит улучшить прозрачность денежных потоков, тем самым, открывая общественности новые возможности для проверки. Во-вторых, эти выплаты производителям не обосновываются социальными причинами, а рассматриваются как затраты на производство общественных благ2, таких как сохранение образа жизни и защита сельских районов. Поэтому данные выплаты будут осуществляться за счет сельскохозяйственного бюджета. Однако ввиду “фактора изменений” с течением времени фактический объем этих выплат снизится, а сэкономленные средства пойдут на поддержку развития сельских районов - так называемой “второго столпа” ОСП. Выделение средств на развитие сельских районов традиционно будет производиться, исходя из наибольшей общественной полезности благ. Основной недостаток типологии государственного бюджета – отсутствие сравнительной базы данных по странам, созданной на ее основе. Любую классификацию нужно будет осуществлять в зависимости от специфики каждой отдельно взятой страны.

2.2

Типология ОЭСР

В результате исследовательской деятельности ОЭСР в последние годы существенный вес приобрела отдельная типология (см. данные ОЭСР за 2004 г.). Она проводит различия между оценкой поддержки общих служб (GSSE) и оценкой поддержки производителей (PSE). В целом, GSSE оказывает поддержку сельскохозяйственным производителям косвенно, так как прямыми получателями правительственной помощи выступают ведомства – исследовательские и образовательные учреждения и т.п. Однако, в конечном счете, их деятельность – пусть и не напрямую – отражается на производителях. С другой стороны, PSE предусматривает получение производителями средств напрямую. Меры по поддержке производителей могут быть далее включены в поддержку рынка (MSE), то есть деньги будут поступать производителям напрямую через искажение рынка (например, интервенционные закупки, тарифы на импорт и выплаты экспортерам) и другие формы поддержки, финансируемые за счет поступлений от налогоплательщиков. Эксперты ОЭСР предложили крайне полезный показатель – эквивалент субсидирования производителя (PSE), фактически отражающий ту 2

Это требование называют “перекрестным соответствием”.

4

часть прибыли производителя, которую он получил в результате реализации мероприятий по поддержке производителей. Поддержка общих услуг в значительной мере связана с предоставлением общественных благ и услуг. В свою очередь, поддержка производителей требует анализа каждого пункта в отдельности на предмет его соответствия условию “дефекта рынка”. Очевидно, что поддержка рынка (MSE) данному условию не соответствует. Что касается прочих компонентов PSE, то обоснованность этих платежей можно установить, поставив вопрос: стимулируют они перепроизводство или нет. Важнейшее преимущество типологии ОЭСР состоит в том, что этой организацией уже создана международная сравнительная база данных, доступ к которой можно получить в любой момент.

2.3

Типология Всемирной торговой организации (ВТО)

В последние годы в качестве дополнения к типологии ОЭСР (а иногда и вместо нее) типология ВТО в рамках агрегированного показателя поддержки сельского хозяйства (АПП) стала использоваться значительно чаще. Эта типология классифицирует государственные расходы на развитие сельского хозяйства и сельских районов по принципу соответствия статьи расходов параметрам, присущих так называемым “зеленой”, “желтой” и “голубой” корзинам. Считается, что расходы “зеленой корзины” не искажают рынок, и, в сущности, являются предоставлением общественных благ и услуг, или мерами в рамках GSSE по типологии ОЭСР. Сюда также относятся статьи, которые хотя и предусматривают прямое поступление денежных средств производителям, но, как считается, не ведут к искажению рынка и торговли. По терминологии Еврокомиссии сюда входят так называемые “несвязанные” платежи, или традиционные выплаты по терминологии ОЭСР. Насчет того, искажают ли рынок статьи расходов “голубой корзины”, существуют некоторые сомнения. Основные споры на этот счет ведутся вокруг степени их “свободы”. К этой категории относят расходы, подпадающие под классификацию “частично несвязанные”. И, наконец, к “желтой корзине” относят статьи расходов, очевидно искажающих рынок в форме стимулирования увеличения объемов производства. Сюда относятся выплаты, определяемые, исходя из величины производственных показателей (т.е. поголовьем скота или единицами посевных площадей). Субсидии на материально-технические ресурсы (такие как удобрения, топливо и т.п.) также относятся к “желтой корзине”. Согласно Приложению 2 Уругвайского соглашения по сельскому хозяйству3, меры “зеленой корзины” на поддержку отечественных производителей, представленные как свободные от обязательств по сокращению “…должны отвечать важнейшему требованию, а именно: не искажать (или, в крайнем случае, воздействовать минимально на) конъюнктуру в сфере торговли и производства. Соответственно, все меры, в отношении которых запрашивается освобождение, должны соответствовать следующим основным критериям: (a) данная поддержка предоставляется на основе финансируемой из государственного бюджета правительственной программы (включая доходы, не востребованные правительством), а не за счет перечисления средств от потребителей; и (b) это мероприятие не должно, в конечном итоге, оказывать ценовую поддержку производителям”. Меры, входящие в “зеленую корзину”, сведены в таблицу 1.

3

Приведено в Приложении 1 к настоящему документу.

5

Tаблица 1: Меры “зеленой корзины” ВТО Общие услуги · Исследовательская деятельность; · Борьба с вредителями и контроль над заболеваниями; · Обучение и подготовка; · Консультативные службы; · Службы распространения знаний и опыта; · Службы контроля; · Услуги по маркетингу и продвижению на рынок; · Инфраструктурные услуги; · Общие услуги (без разделения по видам). Прямые платежи производителям · Поддержка “несвязанного” дохода; · Программы по гарантированию доходов и страхованию от их потери; · Страхование урожая от стихийных бедствий · Реорганизационное содействие в рамках программ по выбытию производителя; · Реорганизационное содействие в рамках программ по выбытию ресурсов; · Реорганизационное содействие путем оказания помощи в виде инвестиций; · Экологические программы; · Программы региональной помощи; · Иные платежи (без разделения по видам) Создание государственных складских запасов для обеспечения продовольственной безопасности Внутригосударственная продовольственная помощь

На первый взгляд, многие из этих мероприятий не соответствуют “основополагающему требованию” Приложения 2. Действительно, многие развивающиеся страны, входящие в состав ВТО, обеспокоены тем, что у более развитых стран существует слишком большое пространство для маневрирования, а именно – для легкого перевода мер по поддержке сельскохозяйственной отрасли из “голубой корзины” в “зеленую” (см. например, Berthelot, 2005 г.). В числе приводимых ими аргументов присутствует тот факт, что как отдельные меры “зеленой корзины”, так и вся их совокупность могут обеспечить конкурентное преимущество странам, способным финансировать их реализацию. Некоторые меры “зеленой корзины” выделяются, в частности, по тому признаку, что их сложно обосновать с точки зрения государственного бюджета. Так, может показаться, что “маркетинг и продвижение на рынок” сельскохозяйственной продукции создает конкурентное преимущество для отдельных компаний. В Приложении 2 к Соглашению предпринята попытка исключить эту возможность путем “…исключения статей расходов, чье целевое назначение не указывается и которые могут быть использованы продавцами для снижения отпускных цен или предоставления прямых экономических выгод потребителям их товаров” (см. Приложение 1). Это ограничение, казалось бы, оправдывает мероприятия общего плана, такие как маркетинговая компания по стимулированию потребления молочных продуктов. Аналогичным образом поддержку “инфраструктурных услуг” можно рассматривать как направленную против конкуренции, но в Приложение 2 конкретно оговорено исключение “…предоставления субсидий на оборудование для внутрихозяйственных нужд … [и] …не должно быть субсидирования материальнотехнических ресурсов, эксплуатационных расходов и снижения цен для конечных потребителей” (см. Приложение 1). Это призвано стимулировать инфраструктурную поддержку отрасли в целом, а не отдельных производителей или компаний, например, создание складских сооружений для нужд конкретной отрасли. Мероприятия, вызывающие наибольшее число споров в отношении “основополагающего требования” Приложения 2, касаются так называемых “прямых выплат” производителям.

6

Целью, заложенной в Приложении, является ограничение мер “зеленой корзины” “несвязанными выплатами”. Считается, что такие выплаты ограничивают приемлемость, которая определяется адресной помощью базисного года. Из “зеленой корзины” безоговорочно исключаются прямые выплаты, определяемые видом, ценой и объемами производства и осуществленные в любом году, следующем за базисным годом. Аналогичным образом исключаются платежи, связанные с факторами производства. Более того, в Приложении 2 подчеркивается, что “для получения таких выплат не требуется” никакого производства. Выплаты по страхованию от потери доходов всегда противоречивы, и в Приложении 2 оговорено, что платежи могут быть связаны “…исключительно с доходами; они не должны определяться видом или объемами производства…”, “…ценами” или “…использованными факторами производства” (см. Приложение 1). Инвестиционная помощь по структурным реформам подпадает под эти же ограничения по приемлемости, как и меры “зеленой корзины”. Меры по поддержке должны быть связаны только с теми с производственными решениями, которые предусматривают прекращение производства товара или продукта. Типологии ВТО присущи два недостатка. Во-первых, классификационная система построена не на экономической, а на законодательной основе. Иными словами, типология представляет результат, полученный в ходе переговоров. А во-вторых, доступ к международной сравнительной базе данных для применения типологии ограничен.

7

Тенденции сельскохозяйственных расходов в ЕС - типология ОЭСР

3.

Типология расходов на сельское хозяйство и развитие сельских районов ОЭСР - единственная из трех обсуждаемых типологий, и для нее можно проанализировать международные сопоставимые данные. Следовательно, с использованием этой типологии целесообразно рассмотреть недавние тенденции расходов на сельское хозяйство и развитие сельских районов в ЕС. По типологии OECD можно разделить общую предполагаемую стоимость или расходы на реализацию сельскохозяйственной политики ЕС (TSE) на два широких компонента: 1. оценка поддержки производителя (PSE) - оценка поддержки, которая получена непосредственно производителями.

2. оценки поддержки общих услуг (GSSE) - оценка косвенной поддержки, которая получена производителями. Таким образом, Реализация сельскохозяйственной политики = PSE+GSSE. Каждый из этих компонентов может быть далее подразделен на субкомпоненты.

Оценка поддержки производителя (PSE)

3.1

1. Поддержка рыночной цены (MPSE) - оценивает переводы от потребителей через вмешательство на рынок (экспортные субсидии и вмешательство); 2. Платежи за выпуск продукции; 3. Засеянные культурами сельскохозяйственные площади / поголовье животных; 4. Исторически сложившиеся права; 5. Использование материально-технических ресурсов; 6. Ограничения использования материально-технических ресурсов; 7. Платежи, связанные с доходами хозяйств; 8. Разное Пункты (2) - (8) финансируются путем трансферта средств налогоплательщиков. Пункт (4) относительно новое дополнение к корзине мер поддержки ЕС, и он относится к так называемой общей схеме выплаты региону (SAPS), который теперь заменил совокупность существовавших до 2006 г. критериев [выплат на основе] урожая и [выплат на основе] поголовья животных. Поскольку эти платежи связаны с исторически сложившимся правом, считается, что они “не связаны” и поэтому не влияют на уровень производства. Оценка поддержки общих услуг (GSSE)

3.2 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

Научные исследования и разработки; Сельскохозяйственное образование; Инспекционные услуги; Инфраструктура; Маркетинг и рекламирование; Складирование государственных запасов; Разное

8

Указанные статьи расходов типично финансируются путем общих трансфертов средств налогоплательщиков, но могут также финансироваться из налогов, взимаемых с производителей. Основные тенденции сельскохозяйственных расходов в ЕС приведены в Таблице 2. Таблица 1: Долгосрочные тенденции сельскохозяйственных расходов в ЕС Реализация сельскохозяйственной политики (TSE), млн. Евро Реализация сельскохозяйственной политики, % от ВВП Переводы средств, поступающих от налогоплательщиков, % от TSE Оценки поддержки общих услуг, % TSE % оценки поддержки производителя** Поддержка рыночной цены, % оценки поддержки производителя

1986-88 106372 2,82 24,2 9,1 41 86,9

2002-04 113401 1,24 48,5 8,2 34 54,6

Источник: ОЭСР, 2005 г. * Сельскохозяйственные площади, пригодные для использования ** Оценка поддержки производителя в % соотношении к общим доходам производителя

Целесообразно осветить ряд особенностей этих долгосрочных тенденций в расходах. Так, значительно снижается общий уровень расходов и трансфертов в отрасль по отношению к валовому внутреннему продукту ЕС. Они теперь составляют менее 1,3% ВВП ЕС. Общий уровень выплат в рамках поддержки (TSE) на хозяйство и на гектар немного увеличился, и в 2004 г. они составили около 12 000 и 970 евро соответственно4. Главная перемена в структуре расходов сельского хозяйства очевидна. Поступления от потребителей через искусственное искажение рыночных цен значительно снизились в процентном отношении к общей предполагаемой поддержке производителя, а поступления от налогоплательщиков соответственно увеличились. Это изменение представляет собой глубокое изменение характера сельскохозяйственной политики ЕС. С одной стороны, оно отражает намерение ЕС устранить искажения рынка и повысить эффективность трансфертов. С другой стороны, это создает очень очевидные напряженные отношения политикоэкономического характера. Так как сейчас средства налогоплательщиков, направляемые на сельскохозяйственные расходы, используются очень прозрачно, политическая система более тщательно рассматривает масштаб и использование таких расходов. В значительной степени такое политическое внимание не было очевидным до тех пор, пока основным инструментом политики была рыночная поддержка цен производителя. Со временем можно ожидать усиление давления со стороны налогоплательщиков ЕС с целью сокращения масштабов трансфертов в отрасль. Связанное структурное изменение происходит также в смещении с рыночной поддержки производителя на другие инструменты. Это отражено в сокращении доли рыночной поддержки в общем объеме поддержки производителя. Кроме того, отмечается довольно устойчивая тенденция доли GSSE в общем уровне сельскохозяйственной поддержки. В Таблице 3 приведено развитие ключевых компонентов поддержки производителей в ЕС. Главные события здесь - общее сокращение вклада от прямой рыночной поддержки и существенное увеличение вклада выплат региону и на основе поголовья скота. В лучшем случае, эти платежи лишь частично не связаны и, следовательно, фактически воздействуют на рынок таким же образом, как и рыночная поддержка. Однако эти платежи финансируют налогоплательщики, что поднимает вопрос о политической устойчивости этих трансфертов. Недавняя реформа общей сельскохозяйственной политики (Комиссия ЕС, 2003 г.), которая 4 По оценке Комиссии Европейского Союза (2004 г.) население, занятое в сельском хозяйстве в 25 странах ЕС, составляет около 10 млн. при общей площади пригодных для сельского хозяйства земель в 126 млн. га.

9

возвестила о так называемой общей схеме выплат региону или SAPS, отражена в таблице в виде крайнего увеличения числа платежей этого типа, которые зависят от исторически сложившегося права производителей ЕС на выплаты региону и на основе поголовья скота. Эти платежи станут намного более существенным компонентом в общем объеме PSE в будущем, поскольку они заменят традиционные выплаты регионам на основе поголовья скота, и ЕС продвигается по пути либерализации сельскохозяйственных цен. Эти платежи считаются полностью не связанными с произведенной продукцией и оправдываются ЕС не на основе обеспечения дохода, а с целью поддержки производства экологических общественных благ, которые, как утверждается, востребованы более широкими слоями общественности ЕС. Таблица 2: Тенденции в основных компонентах PSE ЕС, % Поддержка рыночной цены Выплаты за выпуск продукции Выплаты, связанные с посевными площадями / поголовьем скота Исторически сложившиеся права Материально-технические ресурсы Ограничения использования материально-технических ресурсов

1986-88 86,9 4,9 2,6 0,0 4,9 0,7

2002-04 54,9 3,5 28,2 0,6 8,0 4,9

Источник: ОЭСР (2005 г.)

Как видно из Таблицы 2 прослеживается более или менее устойчивая тенденция в доле поддержки услуг в общих расходах. В Таблице 4 представлена тенденция компонентов GSSE. Сворачивание системы интервенций ЕС высвободило ресурсы, которые служили для значительного увеличения расходов в таких сферах, как “научные исследования”, “сельскохозяйственное образование” и “маркетинг и рекламирование”. Примечательно, что, по некоторым оценкам, треть всех сельскохозяйственных расходов ЕС расходуется на “маркетинг и рекламирование”. На первый взгляд, эту сферу, предположив, что расходы ограничены общими мерами, и две другие упомянутые сферы, можно рассматривать как составляющие расходов на общественные блага и услуги. Поэтому эти меры поддержки с большей вероятностью выдержат расследование со стороны политической системы. Таблица 3: Тенденции основных компонентов GSSE ЕС, % Позиция Научные исследования и разработки Сельскохозяйственное образование Инспекционные услуги Инфраструктура Маркетинг и рекламирование Складирование государственных запасов Разное

1986-88 11,0 1,0 1,6 11,6 25,1 49,4 0,4

2002-04 17,2 10,1 4,6 23,1 33,4 9,9 1,5

Источник: ОЭСР (2005 г.).

3.3

Резюме тенденций сельскохозяйственных расходов в ЕС

Вкратце отмечаются следующие основные тенденции расходов ЕС на сельское хозяйство: 1. Сельскохозяйственная поддержка ЕС снижается, причем как в отношении валового внутреннего продукта, так и уровня доходов производителя.

2. Структура общей поддержки смещается от рыночной поддержки к поддержке со стороны налогоплательщиков.

10

3. В дальнейшем поддержка производителя будет в гораздо большей степени зависеть от не связанных платежей, но они, очень вероятно, уменьшатся в реальном исчислении изза политического давления.

4. Несвязанные платежи обосновываются как платежи за производство общественных благ (сохранение окружающей среды и образа жизни в сельских районах), а не дотации на сельскохозяйственную деятельность как таковую.

5. Очевидно возрастание поддержки общих услуг, особенно научных исследований и разработок, образования, маркетинга и рекламирования.

6. Больше ресурсов будет направлено с поддержки сельскохозяйственной отрасли на поддержку развития сельских районов.

11

4.

Мониторинг и оценка программ государственных расходов

Ассигнование государственных расходов на сельское хозяйство и развитие сельских районов в соответствии с принципами государственного финансирования является очень важным первым шагом в обеспечении разумного использования ограниченных государственных средств. Однако этот шаг не будет иметь большого значения, если в итоге не будет мониторинга и оценки эффективности и результативности программ расходов. В ЕС разработана система мониторинга и оценки программ расходов, которую обязаны использовать все государства члены, получающие финансирование Сообщества. Основные элементы этой системы кратко выделены ниже.

4.1

Подходы к оценке государственных расходов

Оценка программ государственных расходов обычно преследует две цели. Первая связана с определением эффективности программ, и вторая должна определить результативность программ. Эффективность программы отражается широко, когда результаты программы совместимы с ее целями. С другой стороны, результативность касается отдачи программы на вложенные государством средства (VFPM). С точки зрения министерства, которое несет ответственность за реализацию данных мер политики, эту озабоченность можно выразить, задав вопрос, ведут ли действия министерства к максимальному достижению целей, установленных для министерства правительством. Иными словами, можно ли перераспределить ресурсы, чтобы достигнуть большего количества целей? Оценки могут быть количественными или качественными по характеру. Оба подхода обладают слабыми и сильными чертами и, в идеале, должны служить дополнением друг друга. Качественный подход направлен на обеспечение определенного понимания результатов программы, которые всегда трудно выразить количественно. Это также является его главной слабостью. Подход не является систематическим, и на этом основании невозможно сделать надежные общие выводы. Как правило, количественный подход, следует предпочитать, но и у него есть собственные серьезные недостатки. Во-первых, важные цели программы могут быть неисчислимыми как таковые. Во-вторых, индикаторы, используемые для определения количества, не будут совершенными, а иногда будут вводить в заблуждение. Тем не менее, более серьезный недостаток сводит на нет проведение количественной оценки. Это касается проблемы, касающейся фактического положения, или, другими словами, что бы случилось, если вмешательство не имело место. Даже если мы сможем надежно измерить количественные результаты программы, мы никогда не сможем убедиться, что эти результаты являются следствием реализации оцениваемой программы либо какого-либо другого фактора или факторов, которые явно не рассматриваются. Методологическое решение проблемы, касающейся фактического положения, относительно легко, но в ходе решения возникают фундаментальные проблемы беспристрастности. Решение вовлекает разработку социальных экспериментов как неотъемлемой части подготовки программ государственных расходов. Это предполагает выбор “опытной” и “контрольной” групп для специфической программы. “Опытная” группа получает выгоду от программы, тогда как “контрольная” группа преимуществами программы не пользуется. Если обе группы случайно выбраны из населения, можно сравнить результаты в двух этих группах, и если “опытная” группа получила значительно больше уместных результатов по сравнению с “контрольной” группой, можно смело делать вывод, что результат мог быть получен благодаря вмешательству. Основное возражение против “экспериментального” подхода к оценке, по крайней мере, в отношении важнейших программ, касается возможного

12

исключения их потенциальных бенефициаров. Только при определенных ограниченных обстоятельствах это можно считать оправданным. Если не использовать “экспериментальный” подход будет чрезвычайно трудно, а то и невозможно установить, что измеряемые результаты отражают вклад программы или воздействие какого-либо другого фактора или факторов. Если можно успешно и благополучно установить причину и эффект, методологию оценки можно продвинуть еще на один шаг вперед, проведя полноценный анализ издержек и результатов. Данный анализ программы расходов предполагает определение количества общих затрат программы и выгод в денежном выражении и сравнения затрат и выгод с использованием различных итоговых индикаторов, например, подсчет соотношения доходов и издержек, или внутренней нормы доходности программы. Также очевидно, что реализация экспериментального подхода будет очень дорогостоящей, и, таким образом, он может быть реально применен лишь при небольших расходах.

4.2

Краткий обзор подхода Комиссии ЕС к оценке программ

Комиссия ЕС предложила более простой количественный подход, способный оценить реализацию программы с точки зрения измеримых целей, которые были определены для программы в будущем.5 По сравнению с “экспериментальным” этот подход намного более эффективен по затратам, и его можно применять ко всем государственным расходам. Тем не менее, очевидный недостаток методологии состоит в том, что разработчики программ могут увлечься элементами “игры”, преднамеренно устанавливая цели начисто лишенные честолюбия по конкретным мерам и их элементам перед началом анализа. Это приведет к появлению эффекта “раздувания” фактических усилий по достижению цели. Однако такая стратегия “игры” не окажет долгосрочного воздействия. В конечном счете, такое поведение должно стать прозрачным, и таким образом, с течением времени будет сведено на нет. Прежде всего, данный подход предполагает, что ассигнование государственных расходов для конкретной функциональной области структурировано на основании Программы деятельности (ПД). Каждая ПД, в свою очередь, может подразделяться на ряд Мер и Компонентов. Компоненты, в свою очередь, можно структурировать в ряд Проектов, каждый из которых является элементом ПД. Такая архитектура государственных расходов является естественным следствием стратегического выбора расходов, который делается на политическом уровне. В идеальной ситуации стратегия государственной политики и организация государственных расходов должны соответствовать друг другу. Тем не менее, следует отметить, что в странах с переходной экономикой далеко не все государственные расходы фактически структурированы по принципу программа деятельности / мера / компонент / проект. Как правило, это происходит, поскольку механизмы организации расходов государственного бюджета архаичны. Так, в них часто используются категории расходов, которые почти или вовсе не имеют отношения к повседневным приоритетам политики. Кроме того, в странах с переходной экономикой финансирование значительной части расходов ведется из “внебюджетных” статей (см. Раздел 7, где эти и другие проблемы обсуждаются в контексте Российской Федерации). С учетом выделения средств на основе программы следующим шагом будет определение адекватных ключевых показателей эффективности (КПЭ), которые соответствуют четырем потенциально разным уровням оценки программы, а именно, на основе затрат, на основе продукта, на основе результата и на основе воздействия. Для каждого из этих уровней оценки менеджеры программ должны определить цели для их ключевых показателей эффективности на данный период программы, например, 5-6 лет. Тогда оценка этих целей ведется по 5

См. Европейская Комиссия ЕС (1999 г.), сборник MEANS, том 2, Брюссель.

13

отношению к реально достигнутым результатам, а эффективность деятельности можно определить в конце конкретного периода, например, среднесрочного анализа или обзора после реализации программы. Оценка программы принимает две формы, а именно, оценка, основанная на использовании ожидаемых величин или оценка, основанная на использовании фактических величин. В первом случае оценка программы касается предшествующей оценки предложенных программ деятельности, что является жизненно важной частью планирования и принятия решения по государственным расходам. Хорошо известно, что, как только принимаются меры контроля над бюджетом, впоследствии их очень трудно ограничить, уже не говоря об отмене. Следовательно, очень важно гарантировать эффективную отдачу государственных средств путем осуществления строгой предшествующей оценки или оценки, основанной на использовании ожидаемых величин. Оценка, основанная на использовании фактических величин, принимает форму исторической оценки эффективности программ действий. Оценка программы обычно проводится на четырех уровнях: затраты, продукт, результат и воздействие. Самой простой формой являются разнообразные оценки на основе затрат. В экономике большинства стран используется такая форма оценки, которая уже стала традиционной. При ее проведении собирается информация о ключевых показателях эффективности (КПЭ) на основе затрат, например, о числе бенефициаров схемы закупки сельскохозяйственного оборудования для хозяйств. Оценка на основе продукции также не очень требовательна и предполагает использование КПЭ, которые касаются результатов схемы, например, числа тракторов, приобретенных в результате осуществления закупок оборудования для хозяйств. Оценка на уровне результатов несколько более требовательна и в ходе ее проведения предпринимается попытка определить прямые результаты или результаты производительности схемы, например, число дополнительных гектаров, под урожаем, засеянных в результате реализации схемы закупки оборудования для хозяйств. Наконец, при оценке уровня воздействия принимается во внимание денежный вклад схемы в добавленную стоимость, например, дополнительный доход хозяйства, полученный в результате реализации схемы. На этом уровне оценка, вне сомнения, очень требовательна. Как правило, будет невозможно контролировать все факторы, вероятно, воздействующие на данный сектор. Поэтому, обычно, в большинстве случаев при оценке государственных расходов, соответствующей структуре [принятой в] ЕС оценка уровня воздействия либо опускается, а если она действительно проводится, то анализ, как правило, ведется с некоторой осторожностью. Эта система может быть реализована для любой желательной совокупности расходов, т. е. проекта, компонента, меры, программы деятельности и общих расходов. Таким образом, подсчет фактической ценности КПЭ как отношения их “целевых” ценностей можно сделать на более низких уровнях агрегации (например, уровень компонента) и свести на более высокий уровень (например, уровень программы действий). Важное требование этой методологии состоит в разработке соответствующих ключевых показателей эффективности (КПЭ) для различных уровней оценки. Европейская Комиссия предложила очень полезные руководящие принципы, чтобы помочь в определении подходящих ключевых показателей эффективности.

4.2.1 Руководящие принципы Комиссии ЕС по выбору ключевых показателей эффективности Согласно Европейской Комиссии (1999 г.), показатель можно определить как “измерение цели, которую предстоит достичь, мобилизованный ресурс, полученный эффект, средство измерения качества или переменной контекста”. В сборнике MEANS, который отражает

14

данные исследования Европейской Комиссии в оценке социально-экономических программ, восемь таких критериев определены следующим образом: 1. Уместность: показатель должен охватить темы и проблемы, которые существенно влияют на развитие устойчивого туризма; 2. Пригодность: важным для показателя является его фактическое существование, т.е. он должен определяться количественно через равные промежутки времени, а издержки, связанные со сбором измерений не должны превышать его полезность; 3. Значение: хороший показатель должен быть четко определен и однозначно понят каждым, кто его использует. Показатель должен точно отразить измеряемое понятие, т.е. что называют обоснованностью его применения; 4. Свежесть: соответствующая информация должна быть доступной регулярно, и должна быть доступна в то время, когда это требуется; 5. Чувствительность: анализируемое количество должно непосредственно отвечать той деятельности, эффективность которой определяется, и идеально изменения количества должен быть непосредственно связаны с анализируемой деятельностью; 6. Надежность: та же самая мера, использованная двумя разными людьми, должна произвести тот же самый показатель; 7. Сравнимость: Идеально показатель должен учесть сравнение в разрезе разных областей, особенно когда используется для решений о местоположении и ресурсах; 8. Нормативность: Любая ценность, данная показателю должна быть сравнима с нормой, то есть должна поддаваться определения точек отсчета, с которыми могут сравниваться результаты.

4.3

Бюджетная система на базе результативности в Великобритании (БПСР)6

На уровне стран-членов ЕС, Великобритания является образцом того, что известно как бюджетная система на базе результативности, которую можно рассмотреть в качестве основной методологии, обеспечивающей эффективное управление расходами программы. БСПР в Великобритании зависит от общей макроэкономической политики, и система связана с четырьмя ключевыми принципами: 1. согласованность с долгосрочным режимом для управления государственными финансами; 2. четкий акцент на результаты политики, а не вклады и затраты; 3. стимулирование для поощрения многолетнего планирования министерствами и ведомствами; 4. принятие принципов наращивания учета при управлении государственными средствами. В основе БПСР лежат так называемые Соглашения о государственных услугах (PSAs), что все агентства, осуществлявшие расходование средств, включаются в Казначейство (Министерство финансов). Фактически, эти PSAs составляют ряд измеримых результатов, касающихся такой политики правительства, когда министерства, расходующие средства, принимают на себя обязательства достичь целей взамен на их трехлетний предел расходов (DEL). У каждого PSA есть цель – соотношение цены и качества, а также имеется указание на то, кто несет ответственность за достижение целей. Казначейство рекомендует, чтобы у PSAs был определенный набор факторов (определенность, измеримость, достижимость, уместность и расчет по времени) и “не должно быть неправильных стимулов: [нельзя] поощрять сотрудников приукрашивать или искажать результаты своей работы; уделять внимание случаям, не требующим значительных усилий, 6

Более подробную информацию можно получить на следующем вебсайте (http://www.hm-treasury.gov.uk)

15

избегая при этом более важных и проблематичных случаев; или жертвовать качеством ради достижения результатов” (Davies, 2004г.). Все министерства также заключают так называемые Соглашения по оказанию услуг (SDAs) с Казначейством. В SDAs включены положения программ, которые правительственные ведомства соглашаются реализовать для достижения целей соответствующего PSA. Министерства должны принять на себя обязательства по повышению эффективности расходов и предоставить подробное описание своих административных бюджетов. Неспособность достичь согласованных результатов неблагоприятно отразится на будущих пределах расходов (DELs). Результаты деятельности каждого из расходующих средства отделов, а также ее PSA предоставляются для изучения общественности два раза в год. В качестве подходящего примера можно привести PSA отдела по охране окружающей среды, продовольствия и делам сельских районов (DEFRA): PSA 1. Способствовать устойчивому развитию как под эгидой правительства в Великобритании, так и в международном масштабе в соответствии со следующими показателями: • •

•

достижение положительных тенденций по важнейшим показателям Правительства по устойчивому развитию; выполнение Великобританией обязательств Саммита по устойчивому развитию в сферах устойчивого потребления и производства, производства химических веществ, поддержания биологического разнообразия, чистоты океанов, рыболовства и сельского хозяйства; положительная динамика в сфере выполнения международных согласованных обязательств по решению проблем, связанных с изменением климата.

PSA 2. Снизить выброс парниковых газов на 12,5% ниже уровня 1990 г., согласно обязательствам по Киотскому протоколу, и достичь к 2010 г 20% снижения выброса двуокиси углерода по отношению к уровню 1990 г. путем реализации мер по эффективному использованию энергии и возобновляемых ресурсов (совместно с DTI и DFT).

PSA 3. Проявлять заботу о природном наследии, сделав сельскую местность привлекательной для всех заинтересованных лиц и сохранив биологическое разнообразие следующим образом: • изменить тенденции долгосрочного снижения численности птиц на сельскохозяйственных угодьях к 2020 г. (в соответствии с ежегодными подсчетами); • обеспечить к 2010 г. благоприятные условия для 95% всех национальных заказников дикой природы.

PSA 4. Уменьшить к 2008 г. разницу в производительности труда между наименее развитыми сельскими районами и средним показателем по стране, обеспечив прогресс к 2006 г. и улучшив доступ к услугам в сельских районах.

PSA 5. Добиться большей ориентации на клиента, конкурентоспособности и устойчивости субъектов сельского хозяйства и пищевой промышленности и обеспечить дальнейший прогресс путем Общей сельскохозяйственной политики и переговоров с ВТО по сокращению поддержки Общей сельскохозяйственной политики, искажающей торговлю.

PSA 6. К 2005-2006 гг. обеспечить переработку или превращение в компост, по крайней мере, 25% бытовых отходов, с дальнейшим повышением этого показателя к 2008 г.

PSA 7. Ликвидировать топливную зависимость в уязвимых домашних хозяйствах в Англии к 2010 г. в соответствии со стратегией Правительства по борьбе с топливной бедностью.

16

PSA 8. Улучшить качество воздуха, контролируя в атмосфере % угарного газа, свинца, диоксида азота, частиц двуокиси серы, бензола и 1,3 бутадиена (совместная цель с DFT).

PSA 9. Улучшить заботу о животных, контролировать состояние здоровья домашних животных и защитить общество от болезней животных через совместное с промышленностью управление риском, включая: • снижение на 40% числа случаев инфекции губчатого энцефалита овец (с 0,33% до 0,20%) к 2010 г.; • снижение числа случаев коровьего губчатого энцефалита, выявленного в ходе активного и пассивного наблюдения, до менее 60 случаев в 2006 г. с целью ликвидации болезни к 2010 г.; • снижение распространения коровьего туберкулеза на новые районы ниже возрастающей тенденции 17,5 подтвержденных новых случаев в год к концу 2008 г.

17

5.

Новое направление для сельскохозяйственной политики ЕС

В феврале 2006 г. в ЕС были приняты Стратегические руководящие принципы Сообщества (CSG) для реализации политики развития сельского хозяйства и сельских районов на период 2007 - 2013 гг. (Совет ЕС, 2006 г.). Данные руководящие принципы являются кульминацией процесса реформ, проходившего в Союзе в течение приблизительно 20 лет. Общая сельскохозяйственная политика теперь структурирована в две опоры: опора рынка (“Первая опора”) и опора развития сельских районов (“Вторая опора”). Цель “Первой опоры” состоит в создании унитарного рынка, определив однородный набор правил на центральном уровне, которые осуществляются на уровне государства - члена, но подлежат контролю и анализу со стороны центра. Опора рынка включает согласованный в ЕС набор всех инструкций и правил: безопасность пищевых продуктов; фитосанитария, ветеринарные меры и стандарты; сельскохозяйственная статистика и информационные системы; ассоциации производителей; и консультативные услуги хозяйствам, и т.д. и организацию общего рынка, охватывающую вмешательство на рынок и рекламу. Третий элемент “Первой опоры” является недавно введенной общей схемой выплат региону (SAPS), которые постепенно будет доминировать в бюджете общей сельскохозяйственной политики (Совет ЕС, 2003 г.). Эти недавно принятые рамки создают оптимальные условия для функционирования рынков. Поддержка организованного функционирования рынков обеспечивается путем предоставления общественных благ и услуг. С этого момента и далее поддержка производителям будет обеспечиваться через “несвязанные” платежи производителям в виде SAPS. “Вторая опора” общей сельскохозяйственной политики, которая делает акцент на сельском развитии, структурирована по четырем осям: конкурентоспособность сельского хозяйства и лесоводства (ось 1); управление земельными ресурсами и окружающая среда (ось 2). На оси 3 располагаются качество жизни и диверсификация экономической деятельности, а ось 4 (ЛИДЕР) подчеркивает вклад в сельское развитие в местном масштабе со стороны управляемых структур территориально организованных по принципу “снизу вверх”. На каждой из этих осей расположен ряд индикативных мер, которые конкретные государства - члены могут довольно гибко выбирать, исходя из того, что лучше подходит им, учитывая специфические обстоятельства и потребности. Индикативные меры (ось 1) включают средства улучшения экономических показателей сельского хозяйства, например, сокращение издержек производства, увеличение размера экономических авуаров, продвижение инноваций и улучшение реакции на сигналы рынка. Определенные меры поддержки могут включить физические капиталовложения и инвестиции в человеческий капитал (например, досрочный выход на пенсию, молодые фермеры, обучение и консультативные услуги). Меры, которые расположены на оси 2, призваны гарантировать оказание экологических услуг сельскохозяйственными производителями в сельских районах, а также сохранение устойчивых методов управления земельными ресурсами, включая сферы с физическими и естественными препятствиями. Хозяйства, имеющие соответствующие права, получают платежи согласно схеме защиты окружающей среды сельских районов (REPS) взамен принятия определенных устойчивых методов ведения сельского хозяйства. Цель мер на оси 3 состоит в том, чтобы иметь “живущую сельскую местность” и оказать помощь в поддержке и улучшении социально-экономической структуры сельских районов. Индикативные меры, которые предназначены, чтобы сделать сельские районы более привлекательными для работы и жизни, касаются улучшения доступа к основным услугам и

18

инфраструктуре и лучшей окружающей среде. Цель состоит в том, чтобы способствовать устойчивому росту и занятости, а также улучшить доступ к современной информации и информационным технологиям. Особые меры могут включать поддержку ориентации хозяйства на деятельность, не связанную с сельским хозяйством (например, сельский туризм), помощь в проведении мероприятий за пределами хозяйства, и углубление связей между сельским хозяйством и другими секторами сельской экономики. Власти ЕС стремятся гарантировать территориальное применение столпа развития сельских районов путем продвижения реализации через субрегиональные объекты. Они разработаны в тесном сотрудничестве между национальными, региональными и местными властями или при использовании инновационных, построенных по принципу “снизу вверх” структур ЛИДЕР (см. Европейскую обсерваторию сельских районов, 2006 г.) (“местные группы действия (LAGs)” по терминологии ЛИДЕР), в тех местах, где они существуют (см. Вставку 1). Политика определяется на общем уровне ЕС и осуществляется со значительной степенью гибкости на уровне государства - члена. Такой результат должен быть обеспечен за счет совместного финансирования и реализации договоренностей о минимальных расходах на уровне оси между ЕС и государствами - членами Союза. Эти меры предназначены, чтобы гарантировать, что каждое Государство - член сосредоточится на общих согласовываемых приоритетах ЕС для четырех осей политики. При этом государство - член и регион имеют достаточную гибкость для определения баланса между отраслевым измерением (реструктурирование сельского хозяйства) и территориальным измерением (управление земельными ресурсами и социально-экономическое развитие сельских районов). Гибкость, предоставленная государствам - членам, соответствует укоренившемуся принципу ЕС делегирования инициативы низшим подразделениям исполнительной власти. Согласно этому принципу за реализацию политики должно отвечать официально назначенное юридическое лицо, которое расположено ближе всех к намеченному воздействию политики. В то же время Союз гарантирует, что Государства - члены осуществляют стратегическую политику в виде схемы через соответствующие разработанные договоренности о совместном финансировании. Нормы совместного финансирования ЕС определяются на уровне оси, с минимальным вкладом Сообщества 20% и максимуме в 50% (75% для “регионов конвергенции” - тех регионов, где валовой внутренний продукт на душу населения составляет менее 75% среднего показателя по ЕС).

19

Вставка 1. Инициатива ЕС Лидер в сфере сельскохозяйственного развития С начала 90-х гг. в ЕС принята инновационная программа поддержки развития сельских районов ЛИДЕР. Данная программа разрабатывалась параллельно с использованием “структурных” фондов и фондов “сплочения” (поддержка в рамках Сообщества) с целью оказания помощи наиболее удаленным и беднейшим регионам Европейского Союза. ЛИДЕР, которая расшифровывается как организованные действия по развитию сельских районов, разработана по инициативе Европейской Комиссии для отобранных регионов Сообщества. В отличие от “структурных” или “единых” фондов, где значительная роль отводится странам-членам ЕС, которые предлагают и разрабатывают различные меры в рамках программы действий, на разработку ЛИДЕР очень повлияла воля Комиссии (Генеральный Директорат по сельскому хозяйству и развитию сельских районов). При этом Комиссия учла опыт в применении мер по поддержке развития сельского хозяйства в странах-членах ЕС. Важно отметить, что по сравнению со “структурными” фондами (в т.ч. расходы в рамках ОСП) или фондами “сплочения” ЛИДЕР располагает довольно скромными средствами, поэтому его важность заключается, прежде всего, в инновационном подходе к развитию сельских районов. Сейчас реализуется третье поколение инициативы ЛИДЕР: нынешняя инициатива известна как ЛИДЕР+, предыдущая инициатива называлась ЛИДЕР II, а первая носила название ЛИДЕР I. ЛИДЕР обеспечивает финансирование местных групп действия, а они, в свою очередь, вправе выделить средства для местных проектов развития, и имеют широкие полномочия по использованию данных средств. Поддержку получают проекты, направленные на развитие: от сельского туризма и вплоть до мелкого бизнеса с сельскохозяйственной ориентацией. С одной стороны, программу ЛИДЕР можно было бы представить как просто еще один механизм для распределения государственных средств. Однако следует учесть ряд инновационных особенностей модели ЛИДЕР: Территориальный подход. Традиционно в ЕС большинство мероприятий, финансируемых государством, структурированы на отраслевой основе, и это особенно характерно для сельскохозяйственной политики ЕС. Задача сельскохозяйственного развития – развитие определенных областей. Отраслевая политика очень важна, но ее следует задействовать лишь для продвижения развития определенных областей. Отраслевые меры, которые себя хорошо зарекомендовали в одном регионе, могут потребовать усовершенствования и изменений для того, чтобы дать столь же эффективный результат в другом регионе. Интегрированный подход. Развитие сельских районов требует, чтобы политика и агентства, работающие в сельских районах и ответственные за местное развитие, плотно и продуктивно взаимодействовали в достижении целей по развитию данных регионов. Подход “снизу вверх”. Традиционно отраслевая политика разрабатывалась на центральном уровне, тогда как ее реализация шла на местах. Такой подход нельзя считать оптимальным для определенных регионов, так как при планировании на центральном уровне может отсутствовать информация о потребностях и возможностях, которые есть на местах. Более того, практика показывает, что централизованно планируемые мероприятия усиливают зависимость получателей государственных средств и, следовательно, подрывают инициативу. ЛИДЕР дал оценку достоинств подхода “снизу вверх” с самого начала и во многих случаях определил возможности развития, которых иначе могло бы не быть. Партнерский подход. Ряд агентств, как частных, так и государственных, оказывает влияние на жизненный уклад людей в сельских районах. Во многих случаях эти агентства действуют независимо друг от друга. ЛИДЕР облегчил появление партнерских взаимоотношений между различными агентствами, что привело к более тесному сотрудничеству, эффективному определению и реализации возможностей развития сельских районов. Стремление к новшеству. Различные поколения модели ЛИДЕРА способствовали развитию инновационного подхода в поддержке развития сельских районов. Новшества рассматриваются как ключевой фактор в содействии устойчивому развитию сельских районов. Организационная структура ЛИДЕРА позволяет создавать условия для появления инновационных решений на местном уровне.

20

Поддержка тесного сотрудничества между местными группами действия. В каждой стране-члене ЕС работают несколько групп местного действия, функционирующих на основе ЛИДЕРА. Структура ЛИДЕРА способствует взаимному обмену опытом, как в рамках одной страны, так и между странамичленами ЕС. Несмотря на то, что “передовой опыт” можно успешно переносить из одного региона в другой, важно также избежать ошибок. Опора на местное финансирование и управление. В слабо развитых сельских районах ресурсы всегда ограничены, а доступ к финансам может ограничен. Данные ограничения могут привести к довольно высоким административным издержкам, которые возникнут при взаимодействии между финансирующими агентствами и довольно небольшими субъектами. Кроме того, чрезмерно централизованные финансовые агентства могут слабо знать местные условия, а это, в свою очередь, может стать барьером в определении потенциальных банкротов и продуктивных предложений по развитию. Использование программы ЛИДЕР может привести к более эффективной и рациональной форме финансирования. Реализация программы полагается на местные модели управления для достижения положительных

Для оси 2 (и инициативы ЛИДЕР) максимальная норма совместного финансирования - 55% (80% для “регионов конвергенции”), выражая приоритет ЕС, отраженный в этих осях. Для обеспечения сбалансированной реализации стратегии по всей территории Союза, было установлено минимальное финансирование для каждой тематической оси. Предложенные минимальные проценты финансирования в 10%, 25%, 10% и 5% (2,5% для “новых” государств - членов) для осей 1, 2, 3 и 4 соответственно - гарантия обеспечения реализации стратегии в пределах каждого государства – члена, которая отразит, по крайней мере, три главных цели политики. Тем не менее, процент установлен достаточно низко, чтобы дать государствам членам или регионам значительную степень гибкости (финансирование ЕС составляет 55%), чтобы подчеркнуть ось политики, которую они считают приоритетной с учетом их ситуации и потребностей. Наряду с существенной автономией, предоставляемой отдельным государствам - членам для осуществления цели общей политики, предусмотрена ответственность, которую государства члены несут, чтобы гарантировать, что средства Сообщества потрачены эффективно и разумно в соответствии с установленной практикой отчетности. Государства - члены должны будут гарантировать создание уместных систем управление и контроля в соответствии с различными детальными требованиями, что предполагает, среди прочего, четкое определение функций органов, осуществляющих управление и контроль средств и отчетливого распределения функций между каждым органом. Усиленный мониторинг, оценка и система отчетности, основанные на общей структуре ЕС, согласованной между государствами - членами и Комиссией должны быть введены для того, чтобы обеспечить и гарантировать больше прозрачности и ответственности в использования средств ЕС. На основе представляемых ежегодных национальных отчетов о выполнении программ и реализации национальных стратегий, Комиссия ежегодно издает отчет об успехах в достижении приоритетов ЕС по развитию сельских районов.

21

6.

Уроки для стран с переходной экономикой

В данном документе рассмотрены методы, используемые в ЕС для выделения государственных расходов на сельское хозяйство и развитие сельских районов, контроля и оценки государственных расходов в этих секторах. Анализируется характер отношений в управлении этими расходами, существующих в ЕС между центром (представленным учреждениями, такими как Комиссии ЕС и Совет Министров) и государствами - членами Союза. В каждой из этих трех сфер есть множество уроков, которые можно использовать с соответствующими изменениями, по мере необходимости, во многих странах с переходной экономикой.

6.1

Государственные расходы на основе стратегических целей

ЕС извлек дорогой урок, а именно, что искажение рынка, будь то вследствие прямого вмешательства на рынок через протекционистскую политику или косвенно путем перевода “связанных” платежей производителям ведет к неустойчивости и дисбалансу. Тщетность протекционистской политики подтверждает это в очень многих ситуациях, и немногие правительства в данный момент рискнут даже рассмотреть ее введение. Однако такое же нежелание, возможно, не касается менее выраженной формы поддержки производителя (например, выплаты регионам и на основе поголовья скота), которые ведут к искажению рынка, в той же мере, как и вмешательство или системы поддержки экспорта. В этой связи урок заключается в том, что политику государственных расходов следует определять стратегически. Это означает, что правительства стран с переходной экономикой должны оценить некоторые основные факторы при планировании расходов на сельское хозяйство, а именно: 1. Средства налогоплательщиков ограничены и должны использоваться там, где они обеспечивают самое большое воздействие на рост всей экономики.

2. Государственные расходы не должны заменять расходы частного сектора.

3. Политика государственных расходов может быть оправдана только в том случае, если она касается конкретных “дефектов и обвалов рынка”.

4. Субсидии производителя в форме платежей на основе продукции и вклада обычно не способствуют ликвидации “дефектов рынка” и, таким образом, мешают устойчивому росту.

5. Ограниченные государственные ресурсы должны быть, прежде всего, направлены на поддержку общих служб, а поддержку производителя следует уменьшить соответствующим образом.

6.2

Управление и оценка государственных расходов

Так называемые Структурный фонд и фонд сплочения ЕС оказали важное воздействие на выравнивание жизненного уровня в Европейском Союзе, особенно в таких странах, как Ирландия. Однако важной особенностью этих фондов, которая в значительной степени осталась незамеченной, было требование к государствам - членам, которые использовали средства этих фондов, осуществлять строгий мониторинг и оценку. Эту систему можно легко изменить и применить в странах с переходной экономикой. Такие методы как организация расходов на реализацию программы действий - важный первый шаг к обеспечению эффективного управления государственными расходами. Прежде всего, структура программы действий позволит синхронизировать распределение бюджетных расходов с целями государства и создает основу для создания строгой системы оценки. Система ЕС полагается на определение ряда соответствующих ключевых показателей эффективности (КПЭ), которые, в свою очередь, позволят периодически определять степень реализации ПД или ее компонента.

22

Без четкой структуры программы последовательный набор КПЭ.

расходов

будет

почти

невозможно

определить

Внедрение строгой системы мониторинга и оценки должно обеспечить руководителей программ эффективным инструментом для управления расходами, что позволит им определить, какие программы работают эффективно и с отдачей, а какие - нет. Это позволит сократить или закрыть некоторые программы, а другие расширить и ввести новые. Тем не менее, во многих в странах с переходной экономикой преобладает практика, когда распределение расходов лишь поверхностно связано с политикой и приоритетами, заявленными правительством. Реализация программ начинается с явно недостаточным предшествующим анализом потенциальной эффективности, а если они приняты, то редко подвергаются значительному сокращению, уже не говоря о прекращении реализации. В ЕС система мониторинга и оценки далека от идеала относительно способности системы определить причину и эффект государственных вмешательств. Тем не менее, у нее есть весьма значительная заслуга: она ведет к появлению вопросов о реализации проектов и мер и, в конечном счете, программ действий, которые могут привести к повторному анализу и рассмотрению программ, не функционирующих должным образом. Кроме того, система очень прозрачна, что позволяет провести публичное обсуждение эффективности государственных расходов, выделенных в интересах рассматриваемых секторов.

6.3

Ассигнование государственных расходов в федеральных системах

Политика ЕС в области сельского хозяйства и развития сельских районов определяется на уровне ЕС и осуществляется с большой степенью гибкости на уровне государств - членов. Такой результат обеспечивает реализация договоренностей о совместном финансировании и уровне минимальных расходов по оси между ЕС и государствами - членами. Эти меры являются гарантией того, что каждое государство - член будет стремиться достичь общих согласованных приоритетов ЕС. При этом у государства - члена и на региональном уровне имеется достаточная гибкость в определении баланса между секторным измерением (реструктурирование сельского хозяйства) и территориальным измерением (управление земельными ресурсами и социально-экономическое развитие сельских районов). Гибкость, предоставленная государствам - членам в соответствии с укоренившимся принципом ЕС делегирования инициативы низшим подразделениям исполнительной власти, означает, что за реализацию политики должно отвечать официально назначенное юридическое лицо, которое расположено ближе всех к намеченному воздействию политики. В то же самое время государства - члены обязаны осуществлять строгий мониторинг, оценку и внедрить систему управления, которые органы ЕС проверяют в ходе аудита. Такая структура, на первый взгляд, может показаться подходящей для использования в качестве образца рационализации распределения функциональных обязанностей между федеральными, региональными и местными органами власти, что характерно для многих больших стран с переходной экономикой. Структура ЕС может быть удачным примером для сельского хозяйства и развития сельских районов. Унитарный рынок является непременным условием для возрождения сельскохозяйственного сектора. И все же многие страны с переходной экономикой не в состоянии достигнуть этого результата из-за того, что на местном и региональном уровне идет противодействие политике, проводимой федеральной властью. Возможностей для различных действий в осуществлении более широкой политики сельского развития может быть и больше. Тем не менее, в подходе ЕС есть многое, что можно рекомендовать странам с переходной экономикой. Точка зрения ЕС состоит в том, что осуществление успешной политики развития сельских районов потребует подхода к ее реализации в рамках общей структуры, позволяя, в то же самое время, различные меры на

23

уровне региональных и местных органов власти, что отражает их отличительные особенности, обстоятельства и потребности. В странах с переходной экономикой федеральное правительство может стать инициатором реализации программ развития сельских районов при совместном финансировании грантов региональными и местными органам власти. Это делается, например, для развития сотрудничества государственного и частного капитала между федеральными программами и сельскохозяйственными предприятиями, которые заключают договоры о сбыте, между реструктурированными хозяйствами и сетями поставок и т.д. Как и в ЕС, договоренности о финансировании между федеральными и региональными и местными органами власти могут предусматривать минимальные уровни расходов и различные нормы совместного финансирования определенных мер. За счет повышенных норм финансирования более бедных сельскохозяйственных регионов со стороны центральных органов можно также поощрять принцип выравнивания жизненного уровня, который был в основе региональной политики и политики сплочения ЕС. Чтобы эта система, основанная на структуре ЕС, работала эффективно и с отдачей, достаточно будет установить строгий мониторинг, оценку и систему отчетности, как указано выше, на основе общей федеральной структуры согласованной с региональными и местными органами власти для обеспечения прозрачности и отчетности за использование государственных ресурсов.

24

7. Политика сельскохозяйственных рассмотрение на практическом примере7 7.1

расходов

в

Российской

Федерации:

Общие тенденции федеральных расходов на агропромышленный комплекс

Российская Федерация является хорошим примером для рассмотрения проблем, которые возникают в связи с выделением средств и управлением реализацией программ в сфере сельского хозяйства в странах с переходной экономикой. В большинстве этих стран используются процедуры, системы планирования и управления расходами, которые очень близко напоминают используемую в России систему, и, следовательно, у них есть много общих вопросов и проблем, характерных для этой системы, хотя и в различной степени. За последние годы в России произошла значительная рационализация сельского хозяйства и увеличение бюджета на развитие сельского хозяйства и сельских районов. Общий уровень государственной поддержки сельского хозяйства соответствует уровню бюджетных расходов, преобладающих в международной практике. В 2003 г. расходы консолидированного бюджета на сельское хозяйство и развитие села составили менее 1% ВВП. Текущий уровень бюджетных расходов сопоставим с уровнем во многих странах ОЭСР. Например, общие бюджетные расходы на сельское хозяйство в США составляют 0,73% от ВВП, в странах ЕС - в среднем 0,68%, тогда как расходы в Российской Федерации оцениваются примерно в 0,95%. Общая бюджетная поддержка в расчете на одного работника или как доля от стоимости производства в Российской Федерации ниже, чем в других странах. Однако на основе лишь этих цифр невозможно сделать вывод, что уровень поддержки сельского хозяйства и села в России определенно является низким. Во-первых, в Российской Федерации широко используется (особенно на уровне правительства области, как изложено ниже) внебюджетная поддержка, не отраженная в этих данных. Во-вторых, сельское хозяйство пользуется значительными налоговыми льготами. Хотя налоговые льготы распространены и в других странах, степень налоговых льгот в России в совокупности приводит к почти полному освобождению сельскохозяйственных товаропроизводителей от налогов. Оценить суммы таких налоговых расходов трудно, но можно предположить, что в совокупности они составляют все бюджетные расходы на развитие сельского хозяйства и сельских районов. Несмотря на то, что общие опубликованные бюджетные ассигнования на развитие сельского хозяйства и сельских районов соответствуют приемлемым международным параметрам, следует отметить, что реальный уровень государственной поддержки в РФ гораздо выше. В этом разделе сначала будет определена эффективность основных программ расходов для обоснования выделения государственных средств на проведение мероприятий, как указано в разделе 2.1. Затем мы сосредоточимся на аспекте последовательности федеральной и региональной политики. Наконец, будут рассмотрены некоторые проблемы, возникающие непосредственно при составлении бюджета. По каждой из этих тем указывается на то, как некоторые методы, преобладающие на уровне ЕС, фактически реализуются в Российской Федерации или которые можно было бы рассмотреть для внедрения.

7.2 Функциональное распределение расходов на сельское хозяйство и развитие сельских районов на федеральном уровне Положительной особенностью событий в сфере бюджетных расходов в России является смещение поддержки в сторону мер, в меньшей степени искажающих рынок. После 2000 г. разбивка расходов программ федерального бюджета характеризуется некоторыми положительными особенностями.

7

Данный раздел основан на исследовании Всемирного банка (2006 г.) Повышение эффективности государственной поддержки сельскохозяйственной отрасли и сельской экономики.

25

Так, расходы на общие услуги остались без изменений, а расходы на производственную поддержку снижены. Отменены неэффективные субсидии на возделывание культур (в том числе компенсацию на приобретение минеральных удобрений, поддержку производства льна и конопли). Аналогичным образом прекращена реализация менее эффективных программ поддержки животноводства (в частности, субсидии на производство шерсти, на программу разведения северного оленя и на поддержку производства концентрированных кормов для скота). Реализация программы предоставления сезонных займов также была прекращена в пользу более эффективной программы субсидирования процентной ставки. Тем не менее, есть ряд тенденций, которые не соотносятся с хорошо обоснованным объяснением расходов на государственные вмешательства. Ниже кратко рассматриваются наиболее важные из них.

7.2.1

Программа стабилизации зерна

Учитывая большую разницу сезонных и межсезонных цен на зерно (франко-ферма) и значительные региональные различия на зерновых рынках, существование федеральной стабилизационной программы оправдано сбоями в работе рынков зерновой продукции. Однако реализация этой программы оставляет желать лучшего. Принимавшиеся меры имели спонтанный характер; лимиты, установленные на общие бюджетные расходы и фонды, выделенные для интервенций, были ниже тех, которые могут практически поддерживать объявленные цены; отсутствовала общественная информация о ценах, запасах или интервенционных закупках; интервенционные целевые цены были объявлены после принятия крестьянами решения о севе. При реализации программы также не было обеспечено надлежащего контроля над поставками зерна на склады и хранилища. Задержки с бюджетными выплатами привели к срыву проведения сельскохозяйственных мероприятий в надлежащие сроки, и в результате большинство выгод получили посредники, а не крестьяне, которые были целевыми бенефициарами.

7.2.2

Программа лизинга

Лизинг в настоящее время является наименее эффективным инструментом политики, используемым федеральным правительством в сельскохозяйственной отрасли. Программа разрабатывалась с целью стимулирования частных инвестиций в сельское хозяйство и с целью поддержки создания современных конкурентоспособных хозяйств. Центральное место в этой программе развития занимают меры по расширению и модернизации капитальной базы отрасли благодаря стимулированию инвестиций товаропроизводителей в сельскохозяйственную технику и высокопродуктивное животноводство за счет субсидирования программ лизинга. Хотя основополагающие цели текущих государственных программ поддержки лизинга оборудования являются законными и необходимыми, политика и меры, применяемые для их достижения, таковыми не являются. Так, не увеличился, а наоборот, сократился доступ товаропроизводителей к сельскохозяйственным машинам. Государственные интервенции в рамках федеральных и региональных программ сдерживают расширение деятельности частного сектора (поставщиков, коммерческих банков, лизинговых предприятий), которая необходима для активизации закупок оборудования. Текущая государственная практика, связанная с лизингом и кредитом, не способствует, а сдерживает создание равных условий для конкуренции.

26

7.2.3

Сельскохозяйственное страхование

В последние годы расходы федерального правительства на страхование сельского хозяйства резко увеличились. Большинство развитых стран субсидирует страхование сельского хозяйства. Правительства стран считают субсидии на страховые премии общественным благом, поскольку эти субсидии сокращают частные и государственные издержки, связанные с банкротством. При этом существует и веское фискальное основание для поддержки субсидий на страховые премии, поскольку такая поддержка стимулирует более широкое использование страхования и в результате сокращает государственные расходы на помощь в случае стихийного бедствия. Такая программа помогает сгладить временной профиль государственных расходов посредством выплаты предсказуемой субсидии на страховые премии вместо хаотических расходов на помощь в случае стихийного бедствия. Субсидии получают непосредственно страховые компании, а не покупатели [страхового полиса], как происходит в большинстве стран. В такой системе есть изъяны и почва для злоупотреблений. Для данной сферы характерна высокая степень концентрации, что ведет к монопольному ценообразованию. Страхование также страдает из-за слабой нормативноправовой базы, низкой культуры исполнения контрактов и случаев мошенничества.

7.2.4

Субсидирование процентной ставки

Хотя программы субсидирования процентной ставки предпочтительнее традиционных форм кредитной поддержки, в долгосрочной перспективе они ведут к искажению рынка, а также могут привести к чрезмерной капитализации отрасли. В нынешней ситуации в России, когда банковский сектор развит слабо, а сельское хозяйство не имеет достаточной капитализации, субсидирование процентных ставок через коммерческие банки, вероятно, наиболее эффективный подход к рекапитализации сельского хозяйства и стимулированию коммерческих банков кредитовать сельское хозяйство. Данная программа является существенным шагом вперед по сравнению с предыдущими программами кредитования сельского хозяйства, когда правительство предоставляло ссуды или гарантии напрямую сельскохозяйственным предприятиям, при этом серьезно рискуя. В нынешней ситуации правительству нет необходимости обеспечивать ликвидность банковской системы и принимать на себя риск неплатежей по средствам, переданным в ссуды банкам или сельскохозяйственным предприятиям. Риск по программе субсидирования процентной ставки меньше риска выдачи государством ссуд или риска предоставления государственных гарантий. Тем не менее, предпочтительным долгосрочным решением является переход к рыночным процентным ставкам и акцент на рост предложения кредита со стороны развивающихся кредитных учреждений, которые предоставляют кредиты сельскому хозяйству.

7.2.5

Другие программы

Федеральное правительство реализует большое число программ в животноводстве и растениеводстве, поддерживая возделывание отдельных культур и разведение отдельных видов домашних животных. Тем не менее, многие из программ постепенно сворачиваются. Будет продолжена реализация программ поддержки развития семеноводства и разведения племенного скота. Поскольку улучшение генофонда домашних животных и производство негибридных семян связано с общественным благом, то государственные расходы на

27

программы их поддержки обоснованны. Фактически их можно считать не программами субсидирования, а общими услугами, предоставляемыми федеральным правительством. Имеется ряд программ, которые соответствуют целям государственного финансирования и другим критериям, недостаточно финансируемых в настоящее время. Так, программы охраны окружающей среды не получают достаточного финансирования, особенно в сравнении с уровнем в странах ЕС-15, где 60% всех расходов на развитие сельских районов или “второй столп” общей сельскохозяйственной политики выделяются на мероприятия в сфере экологии и землеустройства. Тем не менее, следует отметить, что в ЕС доля расходов на эти цели обратно пропорциональна уровню развития сельского хозяйства в государствах-членах Союза. В Российской Федерации увеличиваются расходы на широкомасштабное развитие села, включая сельскую инфраструктуру, медицинские и социальные услуги, хотя при этом отмечается дефицит финансирования. В этой связи Федеральная целевая программа социального развития села до 2010 г. является важным дополнительным компонентом в деле развития сельского хозяйства и сельских районов в России. Эта новая программа предусматривает прямую поддержку государственных инвестиций в сельские районы без привязки к сельскохозяйственным предприятиям и может оказаться очень эффективной в оказании помощи и содействия реструктуризации хозяйств. Еще одной привлекательной чертой программы является требование к региональным правительствам обеспечить ее совместное финансирование (около 80% от общего объема), что служит стимулом её высокой приоритетности для регионов. Однако на практике регионы не всегда могут обеспечить соразмерные средства в нужном объеме, несмотря на все предпринимаемые усилия, что вызывает существенный дефицит, который федеральное правительство должно впоследствии ликвидировать. Наиболее актуальной проблемой на селе является высокий уровень безработицы или недостаточная занятость сельского населения. Программу можно расширить, непосредственно решив эти проблемы путем поддержки альтернативной занятости в сельской местности. Меры поддержки могут включать специальные программы подготовки для малого сельского предпринимательства, гранты на организацию малого бизнеса, малых или средних частных хозяйств, на улучшение доступа к рынкам, на поддержку организаций потребителей и товаропроизводителей. Инициатива ЕС ЛИДЕР (см. Вставку 1) представляет собой превосходный пример очень успешной территориальной программы сельского развития, которая может полезной для адаптации и использования ее опыта в Российской Федерации.

7.2.6

Непрозрачные налоговые расходы

Как Федеральное правительство, так региональные правительства оказывают серьезную косвенную поддержку сельскому хозяйству путем применения к сельскохозяйственным предприятиям дифференциальных налоговых ставок. Так, в новой редакции 1992 г. Налогового Кодекса сельскохозяйственные товаропроизводители освобождаются от ряда налогов (налог на прибыль от реализации сельскохозяйственной продукции, включая переработанные сельскохозяйственные товары; налог на недвижимое имущество в собственности организаций; налог за использование дорог; налог на владельцев автомобильного транспорта и на его покупку, (в настоящее время - транспортный налог)). Сельскохозяйственные товаропроизводители не платят налог за использование водных ресурсов. Частные хозяйства освобождены от земельного налога в течение пяти лет с момента их создания. Кроме того, сельскохозяйственные производители пользуются налоговыми льготами при платежах в фонд социального и медицинского страхования и пенсионный фонд. Помимо освобождений от уплаты налога на федеральном уровне, региональные правительства также предоставляют различные налоговые льготы.

28

Некоторые из этих налоговых расходов можно обосновать как переходную меру (или “целевое вмешательство”) для стимулирования капиталовложений в сельское хозяйство, которое в течение многих лет страдало от оттока капитала. Однако вместо общего снижения налоговых ставок для субъектов сельского хозяйства более эффективным было бы разрешить вычитать лишь затраты на капитальные инвестиции. Со временем такие высокодифференцированные налоговые ставки необходимо будет привести в соответствие с налогами в других отраслях, иначе в долгосрочной перспективе это несоответствие может привести к диспропорциональным инвестициям в экономике.

7.2.7

Периодическое списание долгов

Основным источником фактического субсидирования, что оказало серьезное влияние на государственные расходы в Российской Федерации, была периодическая помощь обанкротившимся сельскохозяйственным предприятиям. Так как правительство приняло такие меры в 1994-1995 гг. и 2003-2004 гг., предполагается, что этот процесс может повториться. Накопление долгов на уровне хозяйств накладывает на федеральное правительство потенциальные обязательства, которые не предусмотрены нормальным бюджетным процессом. Списание долгов в 1994-1995 гг. в основном, касалось долгов, накопленных перед федеральным правительством. Такое общее списание правительством всех долгов сельскохозяйственных предприятий перед государством стало вознаграждением для злостных должников. С точки зрения реструктуризации данная программа была неудачной и вместо ожидаемого положительного результата привела к росту неплатежей после списания, а также к снижению финансовой дисциплины на уровне хозяйств. Отсутствие жестких бюджетных ограничений позволило многим сельскохозяйственным предприятиям и далее вести неэффективную деятельность. И после списания долгов в 1994-1995 гг. хозяйства продолжали накапливать крупные долги, задолженности по налогам перед государством, а также штрафы за просроченные ссуды и задержку уплаты налогов. Хотя периодическое списание долгов на переходном этапе может быть необходимой мерой для спасения сельского хозяйства от полного упадка, такой инструмент не является устойчивым для поддержки сельскохозяйственного развития, поскольку поощряет неэффективное хозяйствование и порождает надежду на повторные списания в будущем.

7.3

Непоследовательность федеральных и региональных программ

Большая часть отмеченных позитивных изменений связана с федеральным бюджетом. Проблемы и вопросы, касающиеся реформы сельскохозяйственной политики возникают преимущественно на региональном уровне. В результате расходы на региональном уровне все еще связаны, в основном, с мерами поддержки неэффективного производства. Между региональными правительствами существуют серьезные различия в уровне расходов и типах инструментов, которые используются для поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также мероприятий по развитию села. В регионах используются различные инструменты политики, начиная с поддержки централизованных закупок зерна государством, государственных закупок оборудования и заканчивая вмешательствами, ориентированными на рынок и касающимися сферы общественных благ, например, создание государственной инфраструктуры на селе, наука и образование, охрана окружающей среды и обеспечение безопасности продуктов питания. В 2003 г. доля расходов на развитие сельского хозяйства и села в процентах к общим региональным расходам колебалась от 0,1 до 7%. Такое расхождение отражает широкие различия, как в налогооблагаемой базе региональных правительств, так и в сельскохозяйственной политике. Данные исследований свидетельствуют, что такое расхождение приводит к серьезному искажению торговли (как по регионам, так и по

29

продуктам) из-за субсидий на средства производства, в частности, и из-за региональных торговых барьеров. Например, у многих региональных правительств есть также и собственные программы интервенций на рынок зерна, которые обычно управляются через так называемые “Продовольственные фонды”. Такие меры фактически являются программами закупок в неденежной форме. Такие меры не только подрывают развитие единого, хорошо функционирующего национального рынка зерна (при этом предпочтение отдается крупным сельскохозяйственным предприятиям) и пагубно влияют на развитие более активного частного сельскохозяйственного сектора, но и тормозят появление эффективной системы маркетинга. Некоторые региональные правительства обеспечивают минимальные потребности в продовольствии для государственных учреждений, типа больниц и школ, в то время как другие региональные правительства монополизируют закупки зерна в их регионах и, таким образом, вызывают серьезные искажения на местных и национальных рынках. Во многих случаях эти вмешательства финансируются “из внебюджетных средств” через предприятия, принадлежащие государству. Этим предприятиям часто дают привилегии, которые другие компании не имеют, типа доступа к правительственному кредиту или субсидиям, или, они действуют как агенты для поставки кредита фермерам региональными правительствами. Их привилегированное положение препятствует развитию частной торговли и вызывает фрагментацию национального рынка. В долгосрочной перспективе ценовые программы поддержки в финансовом отношении и экономически являются дорогостоящими и неустойчивыми. Предпочтительной политикой был бы переход к мерам, которые подкрепляют долгосрочную производительность и конкурентоспособность сектора. В итоге, для обеспечения эффективности федеральных интервенций на зерновом рынке следует или прекратить, или активно регулировать региональные программы ценовых интервенций, которые включают в себя и создание региональных монополий по закупке сырья и запрет на вывоз зерна из региона. В долгосрочной перспективе программы ценовых интервенций ведут к большим издержкам, как финансовым, так и экономическим, например, к перепроизводству и ухудшению связи с рынком, снижению конкурентоспособности; наносится ущерб окружающей среде и ухудшается благосостояние потребителей. При необходимости поддержки дохода хозяйств лучше перейти на программы прямой поддержки доходов или программы, повышающие конкурентоспособность инвестиций на уровне хозяйств, продаж или переработки сельскохозяйственной продукции, чтобы избежать повторения негативного опыта многих стран ОЭСР, обошедшегося слишком дорого при реализации программ ценовой поддержки. В связи с неэффективностью программы федеральные ценовые субсидии на минеральные удобрения были отменены в 2004 г. Ввиду высокого международного спроса на удобрения и почти полного отсутствия новых инвестиций в предприятия, производящие удобрения, или используемое ими оборудование, российские предприятия по производству удобрений работали на пределе мощностей. Повышение спроса в результате субсидирования удобрений привело к росту внутренних цен на удобрения. Вследствие этого основные субсидии на удобрения достались отрасли по производству удобрений, а не хозяйствам, для которых предназначалась эта поддержка. Правительства многих регионов все еще поставляют материально-технические средства для сельскохозяйственного производства напрямую сельскохозяйственным предприятиям, как правило, в кредит или на бартерной/кредитной основе. Эта работа часто проводится единственным агентом, выбранным для реализации программы поставки и субсидирования удобрений в регионе. Международный опыт показывает, что как стратегический инструмент поддержки сельского хозяйства прямое субсидирование материально-технических средств неэффективно и фактически равно мерам поддержки цен на сельскохозяйственные продукты, особенно в производстве зерна.

30

Вопреки передовому международному опыту, Россия пошла по пути децентрализации поддержки товаропроизводителей и централизации предоставления основных услуг. Политика федерального правительства направлена, с одной стороны, на децентрализацию, как финансирования, так и управления оказанием поддержки сельскохозяйственным производителям, передав эти функции региональным правительствам, с другой стороны, и на централизацию финансирования и управления оказанием общих услуг, например, ветеринарных и т.п. Это идет вразрез с тенденциями в ряде стран ОЭСР. Как правило, управление и финансирование программ поддержки сельского хозяйства, например, программы поддержки производителей зерна, осуществляется централизованно для обеспечения единообразия на уровне производителей. С другой стороны, оказание поддержки оказания основных услуг, например, ветеринарных, обычно осуществляется децентрализованным образом, чтобы приблизить управление этими услугами к их получателям. Недавняя реформа Общей сельскохозяйственной политики с ее четким разграничением возможностей стратегических вмешательств между центром и государствами - членами ЕС могла бы стать моделью для рационализации соответствующих ролей центрального и региональных правительств (см. Раздел 6.3). Федеральное правительство должно отвечать только управление унитарным рынком сельскохозяйственных продуктов, а региональные правительства должны подчиняться ему в отношении мер, которые посягают на четкое функционирование рынков. С другой стороны, политика развития сельских районов могла быть намного более разнообразной. Федеральное правительство могло бы поощрять “передовые методы” путем использования мер по совместному финансированию. В то время как у регионов было бы гораздо больше автономии в отношении такой политики, взамен на это предполагается, что они стали бы намного более ответственно подходить к реализации этой политики. Для обеспечения лучшей координации региональной и Федеральной аграрной политики и расходов, было бы важно и на Федеральном и на региональном уровне использовать те же самые системы подготовки бюджета, мониторинга и классификации бюджета. В настоящее время это не является общепринятой практикой.

7.4

Управление программами государственных расходов

Ряд реформ системы управления государственными ресурсами может повысить эффективность использования государственных средств, кроме того, имеется целый ряд примеров из опыта ЕС, которые можно использовать. Традиционные методы управления бюджетными расходами предстоит полностью приспособить к формирующейся рыночной модели распределения ресурсов. Управление государственными расходами можно значительно укрепить посредством обеспечения логической последовательности при разработке и реализации федеральной и региональной политики, реформы бюджетного процесса и решения проблем, созданных внебюджетными расходами, деятельностью государственных предприятий (ГП) и государственных унитарных предприятий (ГУП). Успешная реализация этих реформ высвободит остро необходимые ресурсы, которые могут быть направлены на решение актуальных задач государственной политики, которые не финансируются вообще или финансируются недостаточно.

31

7.4.1

Реформа бюджетного процесса

Бюджетную дисциплину можно значительно укрепить при наличии более детальной информации о структуре общегосударственных услуг. В 2004 г. общие услуги составили около 55% от общих ассигнований федерального бюджета на сельское хозяйство и развитие села. Почти 45% этих ассигнований классифицируется как “Общее управление и содержание подведомственных учреждений”. Еще одна значительная доля бюджета, 33%, выделена на образование, кроме того, на науку выделено 9%. На основе имеющихся бюджетных данных весьма трудно определить степень эффективности этих расходов - это можно сделать лишь в общих чертах. Во-первых, невозможно провести разграничение между капитальными, операционными издержками и расходами на персонал. Во-вторых, отсутствует информация о организациями, дополнительных бюджетных платежах, собираемых многими предоставляющими такие услуги. В-третьих, эти расходы невозможно дифференцировать по качеству и объему предоставленных услуг. Бюджетный процесс в Российской Федерации не соответствует потребностям сельского хозяйства и села, поскольку отсутствует логическая связь между определением стратегических интервенций и их финансированием. Основной его недостаток состоит в неспособности синхронизировать годовые бюджетные ассигнования на сельское хозяйство и село со среднесрочными стратегиями их развития. Другой недостаток состоит в значительных трудностях, которые существующая система бюджетной классификации несет руководителям на всех уровнях правительства при подготовке бюджетов, отражающих стратегические цели. В этой связи существующая система стимулирует бюджетные потребности, которые вписываются в существующую классификацию независимо от того, поддерживают ли они текущую политику. Процесс выработки стратегии необходимо более тесно увязать с бюджетным процессом, что может быть достигнуто, например, благодаря программному подходу к принятию решений о расходовании государственных средств, как это делается, например, в ходе реализации сельскохозяйственных программ ЕС. Это будет способствовать “привязке” программ к процессу подготовки бюджета. Еще одной мерой, которая также поможет получить этот результат, является переход к процессу планирования многолетнего бюджета, как это делается в Великобритании. Следует также увязать федеральные целевые программы с процессом подготовки годового бюджета.

7.4.2

Мониторинг и оценка государственных расходов

Системы бюджетного управления и отчетности не обеспечивают уровня информации или контроля, необходимого для определения эффективности или рациональности государственных расходов. Процесс распределения бюджета и выделения ассигнований не является прозрачным. Бюджет распределяется бюрократически, сверху вниз на каждом уровне при слабой обратной связи. Информация, направляемая министерству финансов и министерству сельского хозяйства в качестве обратной связи о фактическом использовании бюджета, объединена в ряд широких категорий, что делает невозможным отслеживание степени эффективности расходов. Наиболее расплывчатой является отчетность по региональным бюджетам. Некоторые регионы относят более 50% расходов к категории “прочие расходы” без предоставления каких-либо пояснений. Усиливается тенденция относить сельскохозяйственные расходы к несельскохозяйственным категориям бюджета. Это, повидимому, оказалось возможным потому, что такие расходы трудно отследить, а также потому того, что федеральные трансферты зависят от удержания расходов на сельское хозяйство ниже определенных пределов. Применение такого метода ЕС как программный подход к составлению бюджета и выделение расходов на несколько лет очень способствовало бы более эффективному мониторингу и

32

оценке государственных расходов. Кроме того, внедрение подхода ЕС к мониторингу и оценке, используя ключевые показатели эффективности для вклада, продукции, результата и оценки на основе воздействия также очень улучшило бы отдачу и результативность государственных расходов. Наконец, необходимо улучшить систему аудита. За аудит использования бюджетов правительств на федеральном и региональном уровнях отвечают Счетные палаты. Для всех структур, которые получают бюджетные фонды, ежеквартально проводятся частичные аудиторские проверки выборочных статей бюджета, при этом комплексные годовые аудиты необязательны. Для предприятий, не получающих бюджетных средств, аудит Счетной палаты не требуется. Тем не менее на предприятия, не получающие бюджетных средств, распространяются правила бухгалтерского учета, действующие для частных предприятий, что требует проведение независимого аудита раз в три года. Неизвестно, характерно ли это для России, но представляется, что Счетная палата может быть использована в политических целях и для предотвращения проведения действительно независимого аудита. Предоставление отчетности на суд общественности является еще одним принципом, обеспечивающим целостность и объективность системы аудита. В России общественность имеет доступ к весьма обобщенной информации об аудите. Министерство сельского хозяйства является первым федеральным министерством, которое начнет разработку бюджетной системы, основанной на показателях результативности (БСПР), однако для ее практического освоения потребуется несколько лет. Успешная реализация БСПР в России приведет к коренным изменениям всего бюджетного процесса и системы бюджетных расходов, и будет способствовать превращению государственного финансирования Российской Федерации в одну из лучших в мире систем за счет использования передовых методов работы. Международный опыт БСПР показывает, что такие системы чрезвычайно трудно реализовать на практике. Для получения положительных результатов требуются весьма сложные системы управления8. В США 47 из 50 штатов используют определенную форму БСПР для управления государственными расходами и обеспечения государственных услуг (Всемирный банк, 2003 г.). Недавно Великобритания стала лидером в сфере БСПР (см. Раздел 4.3) . Даже при относительно высоком уровне подготовки в области управления, систем бухгалтерского учета и прозрачности правительства этих стран столкнулись с тем, что у БСПР есть ограничения. Основная выгода от такой системы состоит в улучшении управления и мониторинга обеспечения государственных услуг. Однако, как механизм обратной связи для процесса составления годового бюджета, БСПР имеет более ограниченное применение, чем первоначально предполагалось. Основной урок международного опыта состоит в том, что БСПР не является механическим процессом и для эффективности этой системы требуется высокий уровень раскрытия информации для общественности и её прозрачность. Реализация в России бюджетной системы на базе результативности потребует не только определения широких задач, бюджетных ассигнований для их решения и мониторинга полученных результатов. Необходимо будет серьезно изменить бюджетную и расходную системы. Как указывалось выше, для обеспечения более точной обратной связи с должностными лицами, принимающими решения, потребуется модернизация системы бюджетной классификации, учета и отчетности. Неотъемлемой частью бюджетной системы должно стать предоставление информации общественности, что будет радикальным изменением существующей системы. В целом, потребуется реформировать основные системы составления бюджета, учета и мониторинга перед тем, как успешно внедрить систему управления на базе показателей результативности.

8

Подробную информацию о БСПР см http://www.odi.org.uk/publications/working_papers/wp203.pdf

33

7.4.3

Реформа оказания общих услуг

Имеются значительные дополнительные возможности для повышения эффективности оказания общих услуг. Так, Федеральное правительство проводит реорганизацию многих подведомственных организаций, которые отвечают за предоставление общих услуг, с целью повышения их эффективности и результативности. Внебюджетные расходы значительны, непрозрачны и могут серьезно исказить реальную ситуацию. Основной проблемой, требующей срочного решения, является высокий уровень внебюджетных расходов, многие из которых вообще не отражаются в отчетности. Оценка расходов показывает, что внебюджетное финансирование деятельности может составлять значительную долю бюджетных расходов. В России существует два типа структур, которые работают с внебюджетными расходами и доходами: государственные управления, взимающие плату за оказание услуг, государственные унитарные предприятия и государственные предприятия9. То, что государственным ведомствам разрешается собирать плату за обеспечение общественных услуг, а государственные предприятия и ГУП оказывают услуги от имени государства, не является отрицательной практикой. Однако качество таких услуг должно подвергаться такому же уровню регулирования и мониторинга, как и прямые бюджетные расходы. В 1990-е годы в условиях хаоса был ослаблен контроль над государственными предприятиями и ГУП, что негативно отразилось на мониторинге. Особую озабоченность вызывает минимум обратной информации о доходах, расходах и услугах, которую эти организации представляют правительству, и почти полное отсутствие информации для общественности. Так как большинство государственных учреждений получает средства из государственного бюджета, они (учреждения) подвергаются более жесткому финансовому контролю и аудиту, чем государственные предприятия или ГУП. Серьезную озабоченность вызывает тот факт, что в некоторых регионах создаются государственные предприятия и ГУП, например, “продовольственные фонды”, которые являются нежизнеспособными коммерческими структурами. После нескольких лет деятельности их активы передаются новому предприятию, и за компанией-“пустышкой” остается долг, создающий условное обязательство для федерального или регионального бюджета. Основной проблемой управления сбором внебюджетных доходов и использования таких фондов является практическое исполнение установленных процедур и стандартов. На практике не существует стандартного подхода к управлению такими фондами. Для некоторых ведомств доходы от платы накапливаются на казначейском счете министерства финансов, и эти фонды полностью или частично возвращаются ведомству для покрытия его расходов на основе договоренностей с министерством финансов. В других случаях государственные ведомства сохраняют все доходы или часть от взимаемой ими платы на личных счетах для покрытия расходов в будущем. Представление отчетов министерству финансов по таким расходам не является обязательным. Ведомства иногда занимаются коммерческой деятельностью, и получаемые фонды смешиваются с доходами от такой деятельности и расходами на государственные услуги. Это создает министерству финансов или другому исполнительному ведомству значительные трудности в приведении в соответствие расходов и оказанных государственных услуг.

9 Государственные унитарные предприятия полностью принадлежат федеральному правительству, правительству региона или муниципалитету и не преобразованы в акционерные компании. Предприятия в государственной собственности – акционерные компании, полностью или частично принадлежащие федеральному, региональному или муниципальному правительствам.

34

Для коммунальных услуг, которые оказываются правительственным агентством за плату, передовые международные методы и практика требуют регулирования, как структуры оплаты, так и стандартов обслуживания. Правительственные агентства, которые взимают плату, следует обязать отчитываться по всем доходам и расходам, связанным с взиманием платы, и предоставлять отчетность обо всей финансовой деятельности министерству финансов и главному бюджетному агентству, которому они подчинены. Финансовую деятельность и выполнение стандартов должны проверять независимые аудиторы, а информация должна обнародоваться. В числе преимуществ того, что регионы получают большую степень автономности в реализации политики развития сельских районов, можно привести тот факт, например, что они подвергаются более строгой проверке. Такая практика используется при реализации сельскохозяйственной политики и политики развития сельских районов ЕС. Требования к проведению аудита и раскрытие информации для общественности приводят к уменьшению неэффективного использования средств, а также снижают потенциал для коррупции. Для государственных предприятий и государственных унитарных предприятий, которые оказывают коммунальные услуги или осуществляют политику от имени правительства, вероятно, потребуется новое законодательство, в котором будут предусмотрены более высокие требования к отчетности, проведению независимого аудита и предоставление общественности финансовой информации и сведений о предоставленных услугах. Федеральное правительство уже проводит пересмотр и переориентацию функций многих государственных ведомств. Так, многие коммерческие функции, находившиеся в ведении правительства, приватизированы, но необходимы дальнейшие улучшения. Следует также свернуть коммерческую деятельность государственных учреждений, вступающую в конфликт с функциями регулирования. Необходимо приветствовать изменения в этом направлении. Коммерческая деятельность, не обеспечивающая общественные услуги, должна быть выведена из списка обязанностей ГП и ГУП. Целесообразно рассмотреть возможность приватизации такой деятельности. При реструктуризации ГП и ГУП важно обеспечить последовательность коммерциализации или приватизации предприятий. Многие ГП и ГУП являются монополиями, и их коммерциализация или приватизация без первоначального ограничения степени монопольной власти посредством регулирования может оказать более пагубный эффект на конкуренцию, чем просто существование ГП или ГУП. Отсутствие четкого разграничения функций правительства и коммерческой деятельности чрезвычайно затрудняет выработку государственной политики в России на переходном этапе. Явный конфликт интересов, порожденный тем, что правительство и определяет “правила игры” для бизнеса и в то же время принимает участие в бизнесе, приводит к искажениям, пагубным для экономического развития. Предприятия, находящиеся в государственной собственности и имеющие связи с правительством (особенно на региональном уровне), довольно эффективно занимаются лоббированием в пользу сохранения своего привилегированного положения.

35

Приложение 1 представляет собой Приложение 2: “Внутренняя поддержка: основание для освобождения от обязательств по сокращению” Соглашения по сельскому хозяйству Уругвайского раунда 1. Меры внутренней поддержки, в отношении которых запрашивается освобождение от обязательств по сокращению, должны отвечать важнейшему требованию: не оказывать или оказывать как можно меньшее неблагоприятное воздействие на торговлю или производство. Соответственно, все меры, в отношении которых запрашивается освобождение, должны соответствовать следующим основным критериям: (a) данная поддержка предоставляется на основе финансируемой из государственного бюджета правительственной программы (включая невостребованные правительством доходы), а не за счет перечисления средств от потребителей; и (b) данная поддержка не имеет следствием поддержание цен производителей; критериям и условиям, а также связанным с реализацией политики специфическим изложенным ниже. Правительственные программы предоставления услуг Услуги общего характера Меры такого рода предусматривают расходы (или невостребованные доходы) для выполнения программ, на основе которых предоставляются услуги или льготы сельскому хозяйству или сельским жителям. Ими не охватываются прямые выплаты тем, кто занимается производством или переработкой. Такие программы, включенные в приводимый перечень, но не ограниченные им, должны отвечать общим критериям, указанным в пункте 1 выше, и конкретным условиям проведения политики, изложенным ниже: (a) научные исследования, в том числе общего характера, исследования в связи с программами охраны окружающей среды, и исследовательские программы по конкретным продуктам; (b) борьба с вредителями и с болезнями, включая общие меры борьбы с вредителями и с болезнями и меры, относящиеся к конкретному продукту, как, например, системы раннего предупреждения, карантин и уничтожение; (c) услуги по подготовке кадров, включая как общие, так и специальные приспособления для обучения; (d) услуги по распространению знаний и опыта и консультационные услуги, включая предоставление средств для облегчения передачи информации и результатов исследований производителям и потребителям; (e) инспекционные услуги, включая общие инспекционные услуги и проверку отдельных продуктов для целей здравоохранения, безопасности, сортировки по качеству или стандартизации; (f) услуги по маркетингу и продвижению на рынок, включая маркетинговую информацию, консультации и продвижение конкретных продуктов, но исключая расходы на неконкретные цели, которые могут быть использованы продавцами для снижения их продажных цен или предоставления прямых экономических льгот покупателям; и (g) услуги по инфраструктурному обеспечению, включая: электроснабжение, дороги и другие средства транспорта, рыночное и портовое оборудование, водоснабжение, плотины и дренажные системы, работы по созданию инфраструктуры в сочетании с программами по охране окружающей среды. Во всех случаях расходы направляются только на оборудование или строительство капитальных сооружений и исключается субсидирование объектов инфраструктуры в фермерских хозяйствах, если это не касается сетей общедоступных сооружений общественного пользования. Не включаются субсидии на покрытие затрат и эксплуатационных расходов или сборы с потребителя, имеющего льготы.

2.

36

3. Создание государственных резервов для обеспечения продовольственной безопасности. Расходы (или невостребованные доходы) для целей накопления и хранения запасов продовольствия, которые составляют неотъемлемую часть указанной в национальном законодательстве программы по обеспечению продовольственной безопасности. Она может охватывать правительственную помощь частным складам продовольствия. Объем и накопление таких резервов соответствуют заранее определенным целям, относящимся исключительно к продовольственной безопасности. Процесс накопления и распределения резервов должен быть прозрачным с финансовой точки зрения. Закупки продовольствия правительством осуществляются по текущим рыночным ценам, а продажи из продовольственных резервов - по ценам не ниже, чем текущие внутренние рыночные цены на конкретный продукт соответствующего качества.

4. Внутренняя продовольственная помощь Расходы (или невостребованные доходы) на предоставление внутренней продовольственной помощи нуждающейся части населения. Право на получение продовольственной помощи связано с четко определенными критериями, относящимся к целям обеспечения питанием. Такая помощь предоставляется в форме прямых поставок продовольствия заинтересованным лицам или предоставления средств, позволяющих приобрести пищу правомочными реципиентами продовольствия по рыночным или субсидируемым ценам. Закупки продовольствия правительством осуществляются по текущим рыночным ценам, а финансирование и управление являются прозрачными.

5. Прямые выплаты производителям Поддержка, предоставляемая в виде прямых выплат (или невостребованные доходы, включая платежи в натуральном выражении) производителям, в отношении которых запрашивается освобождение от обязательств по сокращению, должна соответствовать основным критериям, изложенным в пункте 1 выше, равно как и специфическим критериям, применяемым к индивидуальным видам прямых выплат, как это указано в пунктах 6 - 13 ниже. Когда освобождение от сокращения запрашивается в отношении любого существующего или нового вида прямых выплат, кроме тех, которые указаны в пунктах 6 - 13, то это должно соответствовать критериям (b) - (е) пункта 6 в дополнение к общим критериям, изложенным в пункте 1.

6.

“Несвязанная” поддержка доходов (а) Право на такие выплаты определяется четко установленными критериями, такими как доход, статус как производителя или землевладельца, степень загрузки или уровень производства в определенный и фиксированный базовый период. (b) Сумма таких выплат в любом данном году не связана с и не основывается на виде или объеме продукции (включая поголовье скота), произведенной данным производителем в любом году после базового периода. (с) Сумма таких выплат в любом данном году не связана с и не основывается на ценах, внутренних или мировых, относящихся к любой продукции, произведенной в любом году после базового периода. (d) Сумма таких выплат в любом данном году не связана с и не основывается на факторах производства, задействованных в любом году после базового периода. (е) Для получения таких выплат производства не требуется.

7. Финансовое участие правительства в программах страхования и обеспечения доходов (а) Право на такие выплаты определяется потерями в доходах (причем учитываются только доходы, получаемые от сельского хозяйства), которые превышают 30% от среднего валового дохода или эквивалента в виде чистого дохода (исключая любые выплаты, полученные по таким или аналогичным программам) за предыдущий трехлетний период или от среднего показателя за три года, рассчитанного на

37

(b) (с)

(d)

основе предыдущего пятилетнего периода, из которого исключены самый высокий и самый низкий годичные показатели. Любой производитель, отвечающий этому условию, имеет право на получение выплат. Сумма таких выплат компенсирует менее 70% потерь производителя в доходе за тот год, в котором производитель получает право на получение такой помощи. Сумма любых таких выплат зависит только от дохода; она не зависит от вида или объема продукции (включая поголовье скота), произведенной данным производителем; или от цен, внутренних или мировых, применяемых в отношении такой продукции; или от используемых факторов производства. Когда производитель получает в одном и том же году выплаты на основе настоящего пункта и на основе пункта 8 (помощь при стихийных бедствиях), общий размер таких выплат составляет менее 100% общих потерь производителя.

8.

Выплаты (осуществляемые либо напрямую, либо путем финансового участия правительства в программах страхования урожая) в порядке помощи при стихийных бедствиях (а) Право на такие выплаты возникает только после официального признания правительственными органами, что стихийное или подобное бедствие (включая вспышки заболеваний, заражение вредителями, ядерные аварии и войну на территории данного члена) произошло или имеет место; и обуславливается производственными потерями, которые превышают 30% от среднего уровня производства за предшествующий трехлетний период или от среднего показателя за три года, рассчитанного на основе предшествующего пятилетнего периода, из которого исключены самый высокий и самый низкий годовые показатели. (b) Выплаты, производимые в связи с бедствием, применяются только в отношении возникших вследствие рассматриваемых стихийных бедствий потерь дохода, поголовья скота (включая платежи в связи с ветеринарным обслуживанием животных), земли или других факторов производства. (с) Выплаты компенсируют не более чем общую стоимость таких потерь и не обусловлены требованием или конкретным предписанием вида или количества будущей продукции. (d) Выплаты, произведенные во время стихийного бедствия, не превышают уровень, необходимый для предупреждения или смягчения дальнейших потерь, определенных в критерии (b) выше. (е) Когда производитель получает в одном и том же году выплаты на основе настоящего пункта и на основе пункта 7 (программы страхования и обеспечения дохода), общий размер таких платежей не превышает 100% общих потерь производителя.

9.

Содействие структурным изменениям посредством программ, побуждающих производителей прекратить свою деятельность (а) Право на такие выплаты обусловливается соответствием четко определенным критериям в рамках программ, предназначенных для облегчения прекращения деятельности лиц, занятых производством товарной сельскохозяйственной продукции, или их перемещения в сектора деятельности, не относящейся к сельскому хозяйству. (b) Выплаты обусловлены полным и непрерывным прекращением производства товарной сельскохозяйственной продукции реципиентом.

38

10.

Содействие структурным изменениям посредством программ по прекращению использования ресурсов (а) Право на такие выплаты обусловливается соответствием четко определенным критериями в рамках программ, направленных на прекращение использования земли или других ресурсов, включая домашний скот, для целей производства товарной сельскохозяйственной продукции. (b) Выплаты зависят от исключения земли из сферы производства товарной сельскохозяйственной продукции самое меньшее на три года, а в случае с домашним скотом - от его убоя или окончательного избавления от него на постоянной основе. (с) Для реализации выплат не требуется и не предписывается конкретно какое-либо альтернативное использование таких земель и других ресурсов, связанное с производством товарной сельскохозяйственной продукции. (d) Выплаты не зависят ни от видов, ни от количества продукции, ни от цен, внутренних или мировых, применяемых в отношении продукции, произведенной с использованием земли или других ресурсов, остающихся в производстве.

11.

Содействие структурным изменениям посредством стимулирования инвестиций (а) Право на такие выплаты обусловливается соответствием четко определенным критериям в рамках правительственных программ, предназначенных для содействия финансовой или физической реструктуризации в деятельности производителя вследствие объективно доказанных структурных потерь. Право на такие выплаты может также основываться на четко определенной правительственной программе по денационализации сельскохозяйственных угодий. (b) Сумма таких выплат в любом конкретном году не обуславливается и не определяется видами или объемами продукции (включая поголовье скота), произведенной данным производителем в любом году после базового периода за исключением предусмотренного критерием (е) ниже. (с) Сумма таких выплат в любом данном году не обуславливается с и не определяется ценами, внутренними или мировыми, на любую продукцию, произведенную в любом году после базового периода. (d) Выплаты предоставляются только на период времени, необходимый для реализации инвестиций, в отношении которых они предназначены. (е) При выплатах реципиентам не наказывается и никаким образом не указывается, какие сельскохозяйственные продукты должны быть произведены реципиентами, за исключением требования к ним не производить какой-либо конкретный продукт. (f) Выплаты ограничиваются суммой, требуемой для компенсации структурного ущерба.

12.

Платежи по программам охраны окружающей среды (а) Право на такие выплаты регулируется как часть четко определенной правительственной программы охраны или сохранения окружающей среды и зависит от выполнения конкретных условий, предусмотренных данной правительственной программой, включая условия, относящиеся к методам производства или затратам. (b) Сумма выплат ограничивается размерами дополнительных расходов или потерь дохода, связанных с выполнением правительственной программы.

39

13.

Выплаты по программам региональной помощи (а) Право на такие выплаты предоставляется лишь производителям в неблагоприятных регионах. Каждый такой регион должен представлять собой четко обозначенную географическую зону, иметь определенные экономические и административные признаки и рассматриваться как неблагоприятный на основе нейтральных и объективных критериев, четко изложенных в законе или нормативном акте и свидетельствующих о том, что трудности данного региона порождены более серьезными причинами, чем просто временные обстоятельства. (b) Сумма таких выплат в любом данном году не обуславливается и не определяется видами или объемами продукции (включая поголовье скота), произведенной данным производителем в любом году после базового периода, за исключением сокращением производства этой продукции. Сумма таких выплат в любом данном году не обуславливается и не (с) определяется ценами, внутренними или мировыми, применяемыми в отношении любой продукции, произведенной в любом году после базового периода. (d) Выплаты предоставляются только производителям в регионах, имеющих право на помощь, однако, как правило, доступны для всех производителей в таких регионах. Выплаты, связанные с факторами производства, осуществляются по (е) регрессивной шкале сверх порогового уровня по данному фактору производства. (f) Выплаты ограниваются размерами дополнительных расходов или потерь дохода, связанных с осуществлением сельскохозяйственного производства на обозначенной территории. Источник: Всемирная торговая организация, Уругвайский раунд, Соглашение по Сельскому хозяйству

40

Литература Berthelot, J. (2005), “The Green Box is a Black Box which Holds the Gold Box”, Solidarité, December, Gaillac, France.

Davies, P. (2004), “Policy Evaluation in the United Kingdom”, paper presented at the KDI International Policy Evaluation Forum, Seoul, Korea, May. Economic and Social Research Institute (ESRI), G. Boyle, DKM Economic Consultants (1994), Ex Ante Appraisal Of The Irish National Development Plan 1994-99 (Summary), Chapter 4, in S. Cantillon, J. Curtis and J. FitzGerald, Economic Perspectives for the Medium Term, ESRI, Dublin, March.

ESRI, G. Boyle, T.McCarthy & J. Walsh (1999), National Investment Priorities for the Period 2000-2006, ESRI, Dublin, February.

ESRI (2006), Ex Ante Evaluation of the Investment Priorities for the National Development Plan (2007-2013), E. Morgenroth and J. FitzGerald (Editors), Dublin, October.

EU Commission (1999), MEANS Collection, Volume 2, Brussels.

EU Commission (2005), The Agricultural Situation in the Community 2004, Directorate General for Agriculture and Rural Development, Brussels.

EU Commission (2006), Indicative Figures on the Distribution of Aid, By Size-Class of Aid, Received in the Context of Direct Aid Paid to the Producers According to Council Regulation (EC) No. 1259/1999 and Council Regulation (EC) No. 1782/2003 (Financial Year 2005), Brussels.

EU Council (2003), Regulation (EC) No. 1782 of 29 September 2003, Official Journal of the EU, October.

EU Council (2006), Council Decision of the 20th February 2006 on Community Strategic Guidelines for Rural Development (Programming Period 2007 to 2013), 2006/144/EC, Official Journal of the EU, February, Brussels.

European Observatory of Rural Areas (2006), LEADER+ Magazine, EU Commission, Brussels.

OECD (2004), Agricultural Support: How is it Measured and What does it mean? OECD Observer, Policy Brief, Paris.

OECD (2005), Agricultural Policies in OECD Countries: Monitoring and Evaluation 2005, Volume 2005, No. 4, Paris.

World Bank (2003), Performance Based Budgeting: Beyond Rhetoric, PREM Notes Number 78, World Bank, February. Всемирный банк (2006), Российская Федерация: повышение эффективности государственной поддержки сельскохозяйственной отрасли и сельской экономики, Отдел экологически и социально устойчивого развития, регион Европы и Центральной Азии, май (неопубликованный проект).

41