Сотрудничество 57-58 by World Bank Russia

№ 57—58, июнь 2007

ДОКЛАД ОБ ЭКОНОМИКЕ РОССИИ №14, июнь 2007 г. I. ПОСЛЕДНИЕ ТЕНДЕНЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

Российское правительство одобрило и внесло в Государственную Думу первый трехлетний бюджет, что является важ ным шагом в увеличении сроков бюджетно го планирования. Кроме того, изменены правила управления сверхдоходами от реа лизации нефти и газа. В соответствии с новыми правилами Стабилизационный фонд разделяется на Резервный фонд, при званный защитить бюджет от колебаний цен на нефть, и Фонд будущих поколений, средства которого будут инвестированы в долгосрочные активы. Однако инвести ционная стратегия и возможное использо вание средств Фонда будущих поклонений вызывают вопросы и споры.

В начале 2007 г. в России наблюдалось заметное ускорение экономического роста и роста инвестиций. Впервые за многие го ды в обрабатывающей промышленности были отмечены впечатляющие темпы рос та, однако, по крайней мере, некоторые из факторов, стимулирующих этот рост, но сили временный характер. Инвестицион ный бум продолжился и во втором кварта ле этого года и, как ожидается, в 2007 году экономика России будет продолжать рас ти относительно быстрыми темпами. Вопреки ожиданиям, в первом полугодии 2007 года произошло дальнейшее укрепле ние платежного баланса России благодаря масштабному притоку капитала, что ос ложнило проведение макроэкономической политики. Темпы роста денежной массы

В течение первых четырех месяцев 2007 г. российская экономика росла ускоренны

приближаются к рекордным значениям, при этом объем стерилизации растущего денежного предложения за счет накопле ний в Стабилизационном фонде сокраща ется по сравнению с прошлым периодом. В начале 2007 г. инфляция находилась в допу стимых пределах, однако ее сдерживание на запланированном уровне во втором по лугодии может оказаться затруднитель ным.

ми темпами благодаря высоким ценам на энергоносители, значительному притоку капитала, быстрому росту внутреннего спроса и необычно теплой зиме. Почти во всех секторах экономики отмечалось зна чительное повышение темпов роста по сравнению с аналогичным периодом 2006 года. В секторах, обслуживающих внут ренний рынок, таких как торговля (рост составил 13,6 процента) и строительство

ВВП и промышленное производство

Cотрудничество (23,7 процента), продолжился бурный рост. Однако большее удивление у многих экономических экспертов вызвал наблю давшийся в течение этого периода быст рый рост промышленности (7,5 процента) и, в особенности, рост обрабатывающих отраслей (12,5 процента). Согласно офи циальным оценкам, в первом квартале 2007 г. рост совокупного производства ба зовых видов экономической деятельности (который часто используется как прибли зительный показатель для оценки роста ВВП) составил 8,8 процента по сравнению с 4,2 процента за соответствующий пери од 2006 г. (таблица 2).

12,5 процентов роста в обрабатываю щей промышленности, зарегистрирован ные в первые четыре месяца 2007 г., силь но контрастируют с устойчивой тенденци ей к снижению темпов роста в обрабаты вающих отраслях, отмечавшейся в послед ние годы на фоне быстрого укрепления реального курса рубля, низкого уровня инвестиций и достаточно высокой степе ни загрузки производственных мощнос тей (Рисунок 1). Причиной многих, хотя и не всех впе чатляющих показателей российской обра батывающей промышленности в начале 2007 г., стали временные факторы: очень теплая зима, довольно низкий рост в обра батывающей промышленности в первом квартале 2006 г. и необычно высокий рост заказов на производство продукции ма шиностроения. Быстрый рост в пищевой промышленности (12,6 процента за пер вые четыре месяца 2007 г. по сравнению с аналогичным периодом 2006 г.) оказал важный вклад в общий показатель роста обрабатывающего сектора. Вместе с тем выпуск продукции пищевой промышлен ности был особенно низок в начале 2006 г. из за очень холодной погоды и новых пра вил реализации алкогольной продукции, что повлияло на снижение объемов произ водства в начале 2006 года и, как след

№ 57—58, июнь 2007

ствие, значительно более высокие темпы роста пищевой промышленности в начале 2007 года. Данные по пищевой промыш ленности за март и апрель 2007 г. свиде тельствуют о несколько более умеренном, хотя и сохраняющемся устойчивом росте (8,0 и 9,6 процента, соответственно). Еще одним фактором, оказавшим суще ственное влияние на высокие темпы роста в обрабатывающей промышленности в на чале 2007 г., стал ускоренный рост в маши ностроении. Беспрецедентный рост инвес тиционного спроса (см. ниже) может быть связан с резким увеличением заказов на производство машин и оборудования, электротехники и оптического оборудова ния, а также транспортных средств (рис. 2). Рост заказов на механическое оборудо вание был особенно значительным: в пери од с января по апрель 2007 г. он составил 52,5 процента по сравнению с падением производства в этой отрасли на 41 процент за аналогичный период 2006 г. (таблица 3).

В большой степени этот спрос может объ ясняться потребностями со стороны круп ных государственных компаний, в том чис ле РАО "ЕЭС России". Так, за первые че тыре месяца 2007 г. производство гидрав лических турбин выросло в 2,7 раз по срав нению со значительным спадом, отмечен ным год назад. Те же тенденции наблюда ются и в производстве других видов обору дования для производства электроэнергии. За первые четыре месяца 2007 г. производ ство оборудования специального назначе ния выросло на 17,9 процента по сравне нию с ростом в 6,0 процента годом ранее. Очень быстрыми темпами росло производ ство специализированного оборудования для нефтеперерабатывающей, черной и цветной металлургии (таблица 3). Бум в строительстве, возможно, стимулировал увеличение заказов на краны, тракторы и другую строительную технику. В целом рост инвестиционного спроса на машины и оборудование в большой степени обус

Cотрудничество

ловлен заказами естественных монопо лий, предприятий сырьевых отраслей, ме таллургии и строительства. Будет ли перелом тенденции в россий ской обрабатывающей промышленности долговременным? Согласно последним данным о промышленном росте за апрель

(таблица 4). Факторы, ограничивавшие рост в обрабатывающей промышленности в последние годы, по прежнему присут ствуют. В 2007 г. ожидается продолжение значительного реального укрепления руб ля (см. ниже). Часть отраслей обрабатыва ющей промышленности, ориентирован

2007 г., первый квартал года был скорее исключением. Согласно оценке Росстата, в апреле 2007 г. объем промышленного производства превысил аналогичный по казатель апреля 2006 г. лишь на 4,6 про цента, в то время как рост производства в обрабатывающей промышленности со хранился на уровне 7 процентов, в основ ном благодаря сохранению относительно высоких темпов роста в машиностроении

ные на внутренний спрос и функциониру ющие в условиях ограниченной конку ренции со стороны импорта, могут и далее процветать в условиях бума на внутрен нем российском рынке. Однако решение ключевой задачи обеспечения конкурен тоспособности экспорта, не связанного с сырьевыми отраслями и металлургией, в сложившихся условиях будет оставаться проблематичным.

№ 57—58, июнь 2007

Инвестиции В начале 2007 г. рост инвестиций при обрел характер инвестиционного бума. Несмотря на то что рост инвестиций в ос новной капитал, который по оценкам со ставил 19,9 процента за первые четыре ме сяца этого года, можно отчасти объяснить необычно теплой погодой в январе и фев рале, данные за март (18,5 процента) и ап

рьевой сектор, металлургия и внутренний рынок (неторгуемый сектор) остаются на иболее привлекательными направлениями для большинства российских и иностран ных инвесторов. Обрабатывающий сектор получил 17,9 процентов от общего объема капитальных инвестиций, из которых по чти половина была направлена в металлур гию и пищевую промышленность (таблица 5). Общий объем инвестиций в обрабаты

рель (19,4 процента) указывают на то, что рост инвестиций в 2007 г. может даже пре высить рекордное значение в 17,4 процен та, зарегистрированное в 2000 году. На блюдается растущий интерес как россий ских, так и иностранных инвесторов к ин вестированию на российском рынке, кото рый характеризуется укреплением нацио нальной валюты и более высокой рента бельностью по сравнению со многими дру гими странами мира. Несмотря на описанные выше необыч но высокие темпы роста в обрабатывав шей промышленности в начале 2007 г., сы

вающий сектор за первые квартал этого года был лишь на 4 процента больше, чем в первом квартале 2006 года. Согласно оценке, за первый квартал 2007 г. приток прямых иностранных инве стиций (ПИИ) достиг рекордного значения в 9,8 млрд. долларов США. Большая часть этих инвестиций (7,7 млрд. долларов США) пришлась на добывающие отрасли (7,4 млрд. долларов США из Нидерландов). Прямые иностранные инвестиции в обра батывающую промышленность составили лишь 0,7 млрд. долларов США (7 процентов совокупного притока ПИИ), причем при

Cотрудничество мерно половина общего объема (264 млн. долларов США) пришлась на производ ство продуктов питания, напитков и та бачной продукции. Для сравнения, в пер вом квартале 2006 г. ПИИ составили 3,8

та ведет к сокращению профицита счета текущих операций, приток капитала в на чале 2007 года более чем компенсировал это сокращение, способствуя достиже нию очередных рекордных значений про

млрд. долларов США, при этом на обраба тывающую промышленность пришлось 15 процентов совокупного объема притока ПИИ (577 млн. долларов США).

фицита платежного баланса и усилению давления на рубль в сторону его укрепле ния. Со второго полугодия 2006 г. отмечает ся ослабление счета текущих операций, обусловленное относительной стабилиза цией цен на энергоносители и существен ным превышением роста импорта над ро стом экспорта. Несмотря на то что в пер вом квартале 2007 г. увеличение цен на нефть привело к более высокому чем ожи далось профициту счета текущих опера ций, который, согласно оценке, составил

Платежный баланс, потоки капитала и прямые инвестиции Значительные изменения в платежном балансе России меняют общую макроэко номическую картину в стране и создают новые трудности для макроэкономичес кой политики. В то время как рост импор

№ 57—58, июнь 2007

21,8 млрд. долларов США, его значение оказалось ниже профицита в 30.5 млрд. долларов США за соответствующий пери од 2006 г. (таблица 7). Рост импорта в пер вом квартале 2007 г. превысил 35 процен тов, в то время как экспорт за тот же пери од вырос лишь на 3,7 процента. Если цены на нефть не повысятся, то профицит счета текущих операций платежного баланса России будет и далее сокращаться. Между тем, основным событием начала 2007 г. стало увеличение притока капитала, что позволило более чем компенсировать снижение профицита счета текущих опе раций платежного баланса и обеспечить рекордное накопление валютных резер вов. В первом квартале года значительно му профициту счета операций с капиталом и финансовыми инструментами способ ствовало увеличение иностранных заим ствований предприятий (24 млрд. долларов США), большая часть которых может быть связана с финансированием заявок на уча стие в конкурсной приватизации остаю щихся активов НК "Юкос". В то время как в первом квартале 2007 г. корпоративный сектор испытал мощный приток капитала, в банковском секторе на блюдался нетто отток, который пришел на смену масштабному притоку капитала во втором полугодии 2006 г. (таблица 8). В апреле и мае приток капитала в Рос сию продолжал демонстрировать рекорд ные значения, которые намного превзо шли ожидания. Согласно предваритель ным оценкам, приток капитала только в ап реле составил 17 млрд. долларов США и, согласно текущим прогнозам Банка Рос сии, за первые пять месяцев этого года их объем может составить около 45 млрд. дол ларов США. Благодаря лишь первичному размещению акций "Внешторгбанка" при ток капитала увеличился на 8 млрд. долла ров США. Валовые международные резер вы Банка России резко возросли с 303,7 млрд. долларов США в начале 2007 г. до 338,8 млрд. долларов США на конец перво го квартала года, 369 млрд. долларов США на конец апреля и превысил 400 млрд. дол ларов США к концу мая. Таким образом, несмотря на снижение профицита счета текущих операций, платежный баланс продолжает укрепляться, а темп прироста

Cотрудничество

валютных резервов в России заметно ус корился. В связи с этим возникает ряд во просов, связанных с проведением макро экономической политики, которые изло жены ниже.

В начале 2007 г. инфляция в целом ос тавалась в допустимых пределах, хотя пра вительству, возможно, будет сложно удер жать контроль над инфляцией до конца года и выполнить целевой показатель на год в 8 процентов. Согласно предвари

же оказалась на один процентный пункт ниже показателя за аналогичный период прошлого года. В тоже время рост денеж ного предложения (агрегат M2) за первые четыре месяца года составил 11,2 против 5,2 за аналогичный период 2006 г. Анализ корзины товаров, используе мых для расчета ИПЦ, позволяет выявить источники более низкой инфляции в на чале 2007 г. по сравнению с 2006 г. (табли ца 10). большая часть разницы в показате лях инфляции (1% из 1,6%) объясняется динамикой цен на два компонента ИПЦ: плодоовощную продукцию и регулируе мые тарифы на ЖКХ. Менее значитель

тельным данным, за первые три месяца 2007 г. инфляция потребительских цен (ИПЦ) составила 3,4 процента по сравне нию с 5,0 процента за соответствующий период 2006 г. (таблица 9). Относительно высокий показатель инфляции в первые месяцы года связан с ежегодным повыше нием регулируемых тарифов на комму нальные услуги, а также с некоторыми другими сезонными факторами. Это по вышение в 2007 г. было не столь значи тельным как в 2006 году. Вместе с тем, не смотря на ускорение роста денежной мас сы в конце 2006 г. и в начале 2007 г., базо вая инфляции ИПЦ (исключая админист ративное и сезонное повышение цен) так

ное повышение цен на продукты питания объясняется более благоприятными по годными условиями и ростом объемов производства сельскохозяйственных про дуктов, как описано выше. Что касается других основных компонентов в корзине ИПЦ, то, согласно отчетности Росстата, наблюдалось либо относительно умерен ное снижение, либо даже повышение цен (большинство услуг). Таким образом, бо лее низкую инфляцию в начале 2007 г. не следует рассматривать как большое до стижение в ослаблении давления со сто роны базовой инфляции. Согласно пред варительным оценкам, в апреле 2007 г. по требительские цены росли более быстры

Инфляция и стабилизационная политика

№ 57—58, июнь 2007

ми темпами, чем год назад (0,6 процента против 0,4 процента в 2006 г.). Учитывая увеличение притока капита ла по счетам платежного баланса, а также

ка роста денежного предложения в России аналогична динамике накопления валют ных резервов, поскольку основным источ ником денежной эмиссии в экономике яв

ограниченный набор инструментов де нежно кредитной политики для стерили зации, правительству и Банку России, по всей видимости, будет сложно удержать инфляцию под контролем. Как и в про шлые годы, основным способом стерили зации масштабного притока капитала ос тается накопление значительного профи цита бюджета в Стабилизационном фонде. В прошлые годы дополнительный приток капитала в большой степени был обуслов лен резким повышением цен на нефть. В этом случае Стабилизационный фонд яв лялся автоматическим инструментом сте рилизации, поскольку большая часть до полнительных нефтяных доходов, обус ловленных ростом цен на нефть, поступала в бюджет за счет сбора дополнительных налогов и затем накапливалась в Стабили зационном фонде. В 2007 году увеличение профицита платежного баланса связано не с повышением цен на нефть, а с притоком капитала, который не стерилизуется через Стабилизационный фонд. На рисунке 10 показана тесная связь, сложившаяся за последние годы между ро стом международных валютных резервов (главным образом, за счет притока капита ла) и Стабилизационным фондом. Динами

ляется покупка иностранной валюты. До весны 2006 г. размер Стабилизационного фонда увеличивался в целом параллельно с валютными резервами. В течение этого времени размер накоплений в Стабилиза ционном фонде составлял примерно поло вину роста валовых международных ре зервов, т.е. более половины дополнитель ного прироста денежной массы, обуслов ленного покупкой иностранной валюты, было фактически стерилизовано в Стаби лизационном фонде. С тех пор приток ка питала, который не поглощается за счет накопления в Стабилизационном фонде, стал еще более важным источником на копления резервов (и роста денежной мас сы). Соответственно, с апреля 2006 г. по ап рель 2007 г. произошло ослабление вза имосвязи между накоплением средств в Стабилизационном фонде и накоплением валютных резервов, которое в среднем со ставило лишь 33 процента. В марте мае 2007 г. размер сбережений в Стабилизаци онном фонде составил лишь 15,2 процента от объема накопления резервов. В то же время, как показано выше, рост денежной массы ускорился. Несмотря на то, что ускорение эконо мического роста до настоящего времени

Cотрудничество

способствовало поглощению дополни тельной ликвидности в российской эконо мике, последствия для стабилизационной политики, связанные с ослаблением роли автоматического стабилизатора, которым является Стабилизационный фонд, могут оказаться серьезными. Учитывая, что ис точником давления является платежный баланс, наиболее очевидной ответной эко номической мерой могло бы быть допуще ние более быстрого номинального укреп ления рубля. С конца 2006 г. рубль укре пился в номинальном выражении по отно шению к доллару США на 1,7 процента, при этом по отношению к евро его курс снизился на 0,4 процента. Если давление в сторону реального укрепления рубля не будет ослаблено за счет его номинального укрепления, то задача недопущения суще ственного роста инфляции на неторгуе мые товары и услуги чрезвычайно услож нится. Между тем для России ускорение номинального укрепления курса рубля

представляет как преимущества, так и се рьезные риски. К опасностям относятся волатильные потоки капитала, поступаю щие по счетам операций с капиталом и финансовыми инструментами. Ожида ния, связанные с быстрым номинальным укреплением рубля, могут потенциально способствовать еще большему притоку ка питала в Россию, что может свести на нет стабилизационный эффект этой экономи ческой меры. За последние несколько лет потоки спекулятивного капитала, по види мому, тесно связаны с номинальным ук реплением рубля (см. Доклад об экономи ке России №13). Наряду с поддержанием общей стабильности на валютных рынках в настоящее время было бы все же целесо образно рассмотреть различные вариан ты, допускающие большую гибкость ва лютного курса (номинальное укрепление рубля). Стерилизация притока капитала по средством других мер экономической по

№ 57—58, июнь 2007

литики является весьма сложной задачей в России. Внутренний рынок облигаций по прежнему чрезвычайно мал по сравнению с масштабом притока капитала. Банк Рос сии уже повысил нормативы обязатель ных резервов для кредитных организаций с 3,5 до 4,5 процента (4 процента по рубле вым вкладам физических лиц) с 1 июля 2007 г. Дальнейшее повышение резервных требований сможет способствовать извле чению избыточной ликвидности в случае, если наблюдаемые в последнее время тем пы притока иностранного капитала не за медлятся. Повышение процентных ставок является еще одним возможным способом поглощения ликвидности. Однако оно чре вато теми же рисками, что и номинальное укрепление рубля, поскольку может при влечь дополнительный приток капитала. Независимо от того, какие конкретные меры будут предприняты в области денеж но кредитной политики, неожиданно мощный приток капитала по счетам пла тежного баланса должен привести к оче редному существенному реальному укреп лению рубля 2007 г. К концу апреля реаль ное укрепление рубля составило 2,3 про цента, и как ожидается, его темп ускорит ся. Бюджетная политика и федеральный бюджет В соответствии с предварительными оценками за четыре месяца 2007 года, фе

деральный бюджет был исполнен с профи цитом в размере 5,9 процента ВВП. Вместе с тем, доходы федерального бюджета (21,2 процента ВВП) оказались значительно ни же, чем в соответствующем периоде 2006 года (24,3 процента). Эта разница объясня ется снижением налоговых сборов в топ ливно энергетическом секторе в условиях более низкой цены на нефть, а также сни жением поступлений от НДС в процент ном отношении к ВВП. В настоящее время правительство работает над изменениями в Закон о федеральном бюджете на 2007 год, которые предусматривают повыше ние расходов как минимум на 0,8 процента ВВП. Дополнительные расходы предпола гается финансировать из двух источников: (a) доходы, полученные от реализации ос тавшихся активов НК "ЮКОС" в феде ральный бюджет в части погашения дол гов компании перед бюджетом, и (b) разо вый трансферт в бюджет из Стабилизаци онного фонда. Существенная часть этого дополнительного финансирования будет, по видимому, направлена на капитализа цию специализированных государствен ных институтов развития, в том числе Бан ка развития, Венчурного фонда и Фонда реформирования ЖКХ. Окончательные объемы дополнительных расходных обя зательств федерального бюджета на 2007 год еще не определены в таблице 11 пред ставлена весьма консервативная оценка. В последнем варианте проекта поправок в федеральный бюджет на 2007 год прогно

Cотрудничество зируется снижение доходов на 2 процен тов ВВП (Таблица 11). Федеральное правительство сущест венно продвинулось в осуществлении бюджетной реформы, в особенности в разработке механизма более долгосрочно го стратегического бюджетного планиро вания. После принятия соответствующих поправок в Бюджетный кодекс, Прави тельство РФ утвердило и внесло в Государ ственную Думу первый трехлетний (2008 2010) среднесрочный федеральный бюд жет Российской Федерации. Для подго товки этого бюджета потребовалось про делать серьезную работу по инвентариза ции федеральных расходных обязательств и распределению полномочий между ми нистерствами, ведомствами и бюджетны ми организациями. Федеральные целевые (инвестиционные) программы и приори тетные национальные проекты полностью интегрированы в бюджет в разрезе функ циональной и ведомственной классифи каций. Трехлетние бюджетные планы бы ли составлены с учетом докладов о резуль татах и основных направлениях деятель ности министерств, федеральных агентств и федеральных служб, что стало первым шагом на пути создания системы бюджетного планирования, ориентиро ванного на результат. Федеральные расхо ды, предусмотренные на последующие го ды, делятся на приоритетные расходы в соответствии с бюджетом принятых обя зательств, заранее распределенные по конкретным статьям бюджета, и нерас пределенный резерв (условно утвержден ные расходы), который будет распреде ляться только в процессе будущего утвер ждения годовых бюджетов. Общие плано вые параметры трехлетнего бюджета представлены в таблице 11. Мировой опыт в области среднесроч ного бюджетного планирования показы вает, что разработка и применение этого инструмента на практики в России потре бует достаточно много времени и усилий. Тем не менее, сам процесс подготовки трехлетнего бюджета, потребовавший ин вентаризации федеральных расходов, приоритетов и инвестиционных про грамм, по видимому, внес ценный вклад в повышение эффективности бюджетного

планирования в России. Бюджетный про цесс страдал от "близорукого" подхода, со средоточенного на годовом бюджете, в ущерб более перспективному видению и многолетнему финансированию приори тетных проектов. Поправки, недавно внесенные в Бюд жетный кодекс, также имеют большое значение для управления нефтяными сверхдоходами (средства Стабилизацион ного фонда). В соответствии с поправка ми, в 2008 году Стабилизационный фонд будет разделен на два фонда: Резервный фонд и Фонд будущих поколений. Теперь в эти фонды будут зачисляться сверхдохо ды как от нефти, так и от газа (ранее за числялись только нефтяные доходы). Ре зервный фонд будет страховать бюджет от колебаний цен на энергоносители. Сю да будут поступать доходы в объеме до 10 процентов ВВП, с последующим инвести рованием в надежные и ликвидные акти вы, такие как государственные облигации. Дополнительные сверхдоходы, превыша ющие этот норматив, будут зачисляться в Фонд будущих поколений. Инвестицион ный портфель этого фонда будет более ди версифицированным, включающим более долгосрочные и более рискованные акти вы, такие как акции и облигации надеж ных эмитентов. Ежегодный "нефтегазовый трансферт" в бюджет за счет нефтегазовых доходов (настоящих или прошлых) будет использо ваться для финансирования "ненефтега зового" дефицита федерального бюджета (дефицит, рассчитанные в отсутствие нефтегазовых доходов). В проекте трех летнего бюджета нефтегазовый транс ферт предусмотрен на уровне 4,9 процен та ВВП на 2007 год, 6,1 процента ВВП на 2008 и 5,3 процента ВВП на 2009 и 4,5 ВВП на 2010. После 2010 года он должен состав лять 3,7 процента ВВП. В Бюджетном ко дексе также предусмотрена предельная величина ненефтегазового дефицита фе дерального бюджета в размере 4,7 процен та ВВП. Это означает, что финансирова ние дефицита годового бюджета не может превышать 1 процент ВВП. Значительная неопределенность суще ствует вокруг Фонда будущих поколений. В соответствии с передовым опытом дру

№ 57—58, июнь 2007

гих нефтедобывающих стран, средства этого фонда должны инвестироваться в долгосрочные иностранные активы, кото рые в среднесрочный период обеспечили бы стране серьезный источник бюджет ных доходов, не связанных с нефтью и га

зом. Одно из предложений это использо вание средств этого фонда для капитализа ции Пенсионного фонда РФ, дефицит ко торого растет и, если не принять эту меру, будет расти в среднесрочной перспективе. В своем последнем Послании к Федераль ному собранию Президент предложил ис пользовать часть средств Фонда будущих поколений (также называемого "Фонд на ционального благосостояния") для финан сирования текущих проектов или для по крытия дефицита Пенсионного фонда. Кроме того, было предложено инвестиро вать часть средств Фонда будущих поколе ний не в зарубежные активы, а в корпора тивные бумаги российских компаний. Та кая мера отчасти противоречит основной задаче Фонда, которая состоит в стерили зации избыточных доходов топливно энергетического сектора, а также в созда нии источника бюджетных доходов, не за висящих от нефти и газа. Кроме того, это приведет к усугублению уже довольно су щественного инфляционного давления в стране.

Доходы и занятость В полном соответствии с экономичес ким ростом, реальные располагаемые до ходы и уровень реальной заработной пла ты населения росли еще более быстрыми

темпами в январе апреле 2007 года. По официальным оценкам, этот рост составил 11,5 процента и 18,5 процента соответ ственно. Почти во всех секторах экономи ки темпы роста оплаты труда превысили 15 процентов. Самыми быстрыми темпами росла заработная плата в государственном секторе, торговле и строительстве (около 22 23 процентов). Эти тенденции роста зарплат в сочетании с продолжающимся повышением реального курса рубля позво ляют предположить, что в 2007 году сред няя ежемесячная заработная плата в дол ларовом выражении превысит 500 долла ров США. Несмотря на высокий и увеличиваю щийся спрос на рабочую силу в России и незначительный рост трудоспособного на селения, уровень безработицы (по опреде лению МОТ) с 2005 года остается практи чески неизменным, 7.2 7.6 процентов. Ве роятно, что эта безработица может носить либо структурный характер (связанный с процессом реструктурирования), либо со средоточена в отдельных регионах. Дей ствительно, безработица особенно сосре доточена в бедных аграрных республиках Южного федерального округа. Данные по

Cотрудничество регистрируемой безработице (по регио нам) позволяют предположить, что безра ботица на юге России приблизительно в три раза превышает средний уровень без работицы в Центральном, Северо Запад ном и в Приволжском федеральных окру гах и почти в два раза превышает соответ ствующий показатель по Сибири и Даль нему Востоку. Последние инициативы в области экономической политики Инициативы в области российской экономической политики в настоящее время в основном связаны с двумя посла ниями Президента РФ В.В. Путина: с Бюд жетным посланием от 9 марта 2007 года и Посланием Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 года. В Бюджетном по слании подчеркивается важность прове дения консервативной бюджетной поли тики в условиях инфляционного давления, развития системы среднесрочного бюд жетного планирования и осуществления реформ межбюджетных отношений и ме стного самоуправления, которые делеги руют больше расходных полномочий ни жестоящим уровням власти. В Послании Федеральному собранию особое внима ние уделено политике реализации основ ных целей экономического развития стра ны, в том числе доступности жилья, разви тию инфраструктуры, инновациям, ди версификации экономики и развитию пенсионной системы. Говоря о пенсион ной системе, Президент предложил не только увеличить среднюю пенсию как

минимум на 65 процентов в течение 2007 2009 гг., но и представил план стимулиро вания развития накопительной пенсион ной системы в России: на каждую тысячу рублей добровольного взноса гражданина государство должно добавить еще одну тысячу рублей в пенсионный фонд добро вольных сбережений. Для достижения це лей развития, Президент предложил со здать ряд государственных фондов и ин ститутов развития. Он также упомянул, что новый Фонд будущих поколений бо лее правильно было бы назвать Фондом национального благосостояния, посколь ку его средства должны работать на улуч шение благосостояния как будущих, так и нынешних поколений. Он отметил, что было бы правильно использовать ресурсы Фонда национального благосостояния для поддержки дефицитной пенсионной сис темы. В таблице 13 перечислены основные предложения по государственным про граммам, содержащиеся в Послании На циональному собранию, а также предло женные объемы по их финансированию. Некоторые из этих расходов уже учтены в проекте трехлетнего бюджета, о котором говорилось выше. Предлагается, что дру гие расходы будут покрываться за счет до ходов, полученных в 2007 году от реализа ции активов ЮКОСа в счет погашения долгов компании перед бюджетом, а так же за счет разового трансферта из Стаби лизационного фонда. Особое внимание было уделено вопросу доступного жилья: в 2007 году планируется создать фонд ре формирования ЖКХ в сумме 250 милли

№ 57—58, июнь 2007

ардов рублей. В эту сумму включены 100 миллиардов рублей, выделяемых на пере селение граждан из ветхого и аварийного жилья. На формирование капитала государ ственных институтов развития и строи тельство дорог в 2007 году будет направле но 300 миллиардов и 100 миллиардов руб лей соответственно. В Послании также со держится предложение, удивившее мно гих специалистов, выделить 130 миллиар дов рублей (из них 50 миллиардов уже уч тены в проекте бюджета) на создание фон да поддержки нанотехнологий. Выделение такой суммы для одного научного направ ления беспрецедентно для России. Усиление напряженности в экономиче ских отношениях между Россией, ЕС и другими странами "Большой восьмерки" вновь внесло некоторую неопределен ность относительно сроков вступления России в ВТО. Россия заявила, что ее наме рение завершить процесс вступления ос тается в силе, а ЕС и США дали понять, что продолжают поддерживать Россию в ее намерении стать членом ВТО.

II. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ В РЕГИОНАХ РОССИИ И ЭФФЕКТЫ АГЛОМЕРАЦИИ Многие исследования, проведенные в последнее время, выделяют значительное и, возможно, увеличивающееся региональ ное неравенство в России как набирающую силу проблему для развития страны. Фак торы, объясняющие экономический рост в России в последние годы, распределены между регионами более неравномерно, чем факторы, поддерживавшие рост сразу после кризиса в 1998 году. В связи с этим возросла дифференциация региональных темпов роста. Тем не менее, изучение ста тистических данных не подтверждает су ществования тренда, ведущего к усилива ющемуся региональному неравенству. На оборот, много бедных регионов демон стрируют более быстрые темпы роста в последние годы, в то время как богатые ре сурсам регионы растут медленнее. Наибо лее важным трендом оказывается усиле ние концентрации роста в Центральном,

Северо Западном и Южном округах. Ста тистический анализ подтверждает гипо тезу о том, что сильные эффекты город ских и региональных агломераций способ ствуют экономическому росту в этих ок ругах. Огромные масштабы и разнообразие территории Российской Федерации пред ставляют особую проблему для экономи ческого развития страны. В процессе пере ходного периода 90х годов сформирова лись значительные региональные разли чия по темпам экономического роста и по доходам. Эти различия отражают очень неравномерное территориальное распре деление сравнительных экономических преимуществ и ресурсных богатств, а так же являются наследием территориального планирования, в результате которого оп ределенная часть населенных пунктов и экономической деятельности оказалась сосредоточена в районах, отличающихся сомнительными перспективами достиже ния конкурентоспособности на мировых рынках. Серьезные региональные диспро порции экономического развития устой чиво сохраняются и в последнее время, в период экономического роста. Средний ВРП на душу населения, скорректирован ный на межрегиональную покупательную способность, в десяти богатейших регио нах России превышал средний ВРП на ду шу населения в десяти самых бедных реги онах в 4,2 раза в 2004 году. Однако с 1999 года во многих бедных регионах экономика росла непропорцио нально более быстрыми темпами, чем по всей стране. Как показано в разделе II "До клада об экономике России" N 11 за 2005 год и в исследовании Всемирного банка по проблемам бедности1, в период 1999 — 2003 гг в целом ряде сравнительно бедных регионов темпы экономического роста и сокращения бедности превысили средние показатели. Факторы экономического рос та, действовавшие в России после кризиса 1998 года (слабый рубль, избыточные мощ ности, дешевые энергоносители), создава ли благоприятные условия для роста во многих регионах, в особенности в депрес сивных промышленных регионах, кото 1

Russian Federation: Reducing Poverty through Growth And Social Reform, World Bank, Feb, 2005.

Cотрудничество рые переживали наиболее глубокий спад в 1990е гг. Однако эти первоначальные двигатели роста постепенно ослабевали, и в настоя щее время их действие практически со шло на нет. Факторы, обеспечивавшие рост в последующие годы (высокие цены на сырье, бурный рост внутреннего спро са, агломерации), предполагают крайне неравномерное распределение преиму ществ между различными российскими регионами и, по видимому, больше не спо собствуют такому общему экономическо му росту в масштабах всей страны. На ос нове имеющихся ограниченных данных в "Докладе об экономике России №11" было отмечено стремительное увеличение раз броса данных по промышленному произ водству, свидетельствующее о возможном усугублении межрегиональной диффе ренциации в будущем. Основываясь пре имущественно на социальных данных,

Н. Зубаревич2 и некоторые другие экспер ты утверждают, что серьезное неравен ство между регионами, расположенными в зонах активного роста в Европейской ча сти России, а также ресурсо добывающи ми регионами и остальной Россией, по ви димому, усугубляется. Этот вопрос был рассмотрен в ходе ра боты над новым "Меморандумом об эко номическом положении Российской Фе дерации" Всемирного банка, посвящен ном проблемам регионального развития в России. Данные за 2005 или 2006 гг. по ва ловому региональному продукту пока еще 2

Зубаревич, Н.В., "Регионы России: социальная про екция экономического роста" Демоскоп Weekly, #273, 22 января — 4февраля, 2007.

не опубликованы, что не позволяет их ис пользовать для исследования самых по следних тенденций. Вместе с тем, данные по объемам производства в области про мышленности, сельского хозяйства, тор говли и строительства по этим годам уже доступны. В следующем разделе использу ются данные по росту промышленного производства, который в большинстве российских регионах демонстрирует вы сокую степень корреляции с валовым ре гиональным продуктом. Данные по объ емам производства в других секторах по зволяют сделать похожие выводы. Последние тенденции в области роста промышленного производства: сравнительный анализ периодов 1999 2003 и 2004 2006 гг Результаты сравнения роста промыш ленного производства в период 1999 2003

и в 2004 2006 гг. еще раз подтверждают тот факт, что неравномерность его распреде ления между регионами серьезно усугу билась. (Рис. 2.1 и 2.2) В то самое время, когда медианное значение показателя промышленного роста в российских реги онах снизилось с 7,6 до 5,8 процента, стан дартное отклонение распределения увели чилось с 3,8 до 6,1 процента. Более высокая дифференциация роста промышленного производства, действи тельно, по видимому, связано с углубляю щимся разрывом между регионами Цент рального, СевероЗападного (вблизи Моск вы и Санкт Петербурга) и Южного окру гов и остальной территорией России. На

№ 57—58, июнь 2007

рис. 2.3 и 2.4 представлен среднегодовой про мышленный рост за периоды 1999 2003 и 2004 2006 по федеральным округам. За ис ключением Центрального федерального ок руга, в котором уже в период 1999 2003 гг. на блюдались более высокие средние темпы ро ста, в остальных регионах показатели роста были распределены более равномерно, хоть и несколько выше в Северо Западном, Южном округах и в Сибири и чуть ниже на Волге и Дальнем Востоке. В 2004 2006 гг. среднегодо вой темп промышленного роста фактически

промышленного производства усилились по регионам и федеральным округам, сам по се бе не означает наличие тенденции к диффе ренциации, то есть из усиления неравномер ности роста не следует углубление неравен ства между регионами. Это было бы справед ливо, если бы регионы с более динамичным ростом были бы действительно самыми бога тыми регионами. Интересно отметить, что в целом такая закономерность отсутствовала и в период 1999 2003, и в период 2004 2006 гг. Как показано на диаграммах на рис. 2.5 и 2.6,

усилился в Центральном, Северо Западном и Южном округах и одновременно замедлился в стране в целом. Средний промышленный рост в других федеральных округах был практически в два раза меньше, чем рост в Центральном, Северо Западном и Южном округах. Тот факт, что различия по темпам роста

где отражена зависимость между среднего довым ростом промышленного производства и (логарифм) ВРП на душу населения за пер вый год периодов 1999 2003 и 2004 2006, во многих случаях самые высокие темпы роста демонстрируют регионы с относительно низ ким подушевым ВРП. Более того, если убрать немногочисленные выбросы на этих диаг

Cотрудничество раммах, обнаружится обратная зависи мость между этими величинами, то есть: регионы с более низким подушевым ВРП в целом демонстрировали более высокие темпы роста промышленного производ ства в оба периода. Эта зависимость под тверждается различными эконометричес кими моделями, в том числе теми, которые вводят корректировку на различия в уров не инвестиций и в обеспеченности чело веческими ресурсами. Почему более поздние данные по прежнему свидетельствуют о межрегио нальной конвергенции уровня производ ства на душу населения (в среднем более бедные регионы растут быстрее), несмот ря на то, что на данном этапе основные факторы экономического роста очень не равномерно распределены по регионам, и что распределение самого роста промыш ленного производства стало более нерав номерным? По видимому, это связано с двумя обстоятельствами: (a) быстрым рос том в ряде регионов Европейской части России и Юга, в которых в 2003 году был еще сравнительно низкий подушевой ВРП, (b) более медленным ростом в ряде богатых ресурсами регионов с относи тельно высоким ВРП на душу населения. Полная картина представлена в таблице в Приложении 2.1. Во многих регионах центральной части России в начале переходного периода объ емы производства и подушевой доход бы ли ниже средних. Большинство этих реги онов переживало сильный спад в 1990е го ды. Кроме того, можно утверждать, что до недавнего времени близость к Москве и Санкт Петербургу была скорее недостат ком, чем преимуществом. В момент нача ла формирования агломераций экономи ческого роста вокруг этих городов, пре имущества капиталовложений в человече ский и физический капитал в Москве и в Санкт Петербурге возросли по сравне нию с соседними областями. Помимо того, что Санкт Петербург и (в особенности) Москва привлекали львиную долю инвес тиций, остававшихся от сырьевых отрас лей, они еще и перетягивали наиболее квалифицированных и способных работ ников из соседних регионов.

Однако в последнее время эта тенден ция, возможно, развернулась в противо положном направлении. По мере расши рения агломераций Москвы и Санкт Пе тербурга, а также с ростом перегруженно сти и стоимости жизни в этих городах, ус тойчиво росла привлекательность близле жащих регионов для инвестиций и разме щения бизнеса. В результате, хотя в 2003 году в ряде регионов в центральной части Европейской России ВРП на душу населе ния был все еще ниже среднего, многим областям, в период с 2004 2006 гг., удалось обеспечить достаточно высокие темпы ро ста промышленности: Калужская, Твер ская, Владимирская, Воронежская, Рязан ская, Брянская, Костромская, Тульская и Ивановская области. В Поволжье картина более противоречивая, но и там несколь ким бедным регионам округа удалось в по следние годы превысить средние темпы роста промышленного производства: Рес публика Марий Эл, Чувашия, Саратов ская и Пензенская области. На юге Рос товская область и Краснодарский край с подушевым ВРП меньше среднего пере живали бум. В относительно бедных и преимущественно аграрных националь ных республиках Южного федерального округа процесс экономического развития шел несколько иным путем, чем в стране в целом. Там в период 2004 2006 гг. были продемонстрированы как самые высокие темпы роста (хотя и с низкой базы), так и самые низкие темпы роста промышленно сти. К богатым сырьевым регионам с поду шевым ВРП выше среднего, которые де монстрировали в последнее время относи тельно медленный рост промышленного производства, можно отнести Башкортос тан, Татарстан, Тюменскую область, Ке меровскую область, Республику Коми, Пермский край, Мурманскую область, Ре спублику Саха (Якутия), Красноярский край и Томскую область. Несомненно, од ним из факторов, внесших свой вклад в процесс сглаживания межрегиональных различий в период 2004 2006 гг., был суще ственно более низкий рост в добывающих отраслях. Исключением является Саха лин, где высокие темпы роста в последние годы были вызваны осуществлением не

№ 57—58, июнь 2007

которых особых проектов газового секто ра. Фактором, работающим на углубление дифференциации, был продолжающийся быстрый рост в 2004 2006 ряда регионов вблизи Москвы или Санкт Петербурга с подушевым ВРП выше среднего: Ленин градская область, Москва, Московская об ласть, Санкт Петербург (услуги), Карелия, Белгородская, Орловская, Новгородская, Вологодская, Архангельская области. Кро ме того, несколько регионов Западной Си бири с более высоким ВРП на душу населе ния (Новосибирская и Омская области) также смогли удержать относительно вы сокие темпы роста.

боты будут опубликованы осенью 2007 го да. Ниже представлены некоторые предва рительные выводы: Инвестиции, человеческий капитал, высокая ресурсная (топливно энерге тическая) обеспеченность, близость к портам, климат (отсутствие вечной мерзлоты), — все эти факторы, по всей видимости, способствовали росту эко номики регионов в период 1999 2004 гг. Инфраструктурные переменные, такие как плотность сети автомобильных и железных дорог, более сложно связать с экономическим ростом в регионах. Городская агломерация, определяе мая как размеры самого крупного горо да в регионе, оказалась одной из самых важных объясняющих переменных для анализа регионального роста.

Различия в региональном росте и эффекты агломерации До какой степени увеличение геогра фической концентрации роста объясняет ся так называемыми эффектами агломера ции в отличие от других географических преимуществ, таких как климат, инфра структура, природные богатства3? Эффек ты агломерации связаны с преимущества ми, возникающими в результате географи ческой близости к рынкам, которые могут принимать ряд конкретных экономичес ких форм, от непосредственной включен ности в производственные цепочки до воз можности получения доступа к различным производственным ресурсам и возможно сти лучше обслуживать растущий спрос. В случае России следует говорить, прежде всего, о двух видах эффектов агломера ции: масштабы городов (городская агломе рация) и эффекты трансмиссии экономи ческого роста от одного региона к другому (пространственная корреляция роста). В процессе работы над новым "Мемо рандумом об экономическом положении Российской Федерации" Всемирного бан ка рассматривается дифференциация ре гионального роста на основе данных по ва ловому региональному продукту за период с 1999 по 2004 год включительно4. Были проанализированы такие факторы как климат, энергоемкость, человеческий ка питал, инфраструктура, инвестиционный климат и близость к портам, а также эф фекты агломерации. Результаты этой ра

Пространственные (трансмиссион ные) эффекты агломерации также представляются достаточно важными. При отсутствии серьезных преиму ществ от близости к относительно бога тым регионам, очевидны существен ные преимущества от близости к быст ро растущим регионам с масштабной экономикой. Расчетные трансмиссион ные эффекты в особенности значитель ны в регионах, соседствующих с Моск вой и Санкт Петербургом, а также с Ро стовской областью на юге. На карте (рис.2.7) графически изобра жены расчетные эффекты пространствен ной агломерации для России, которые представляют собой долю среднегодового роста ВРП за период 1999 2004 в одном ре гионе, которую можно объяснить ростом в других регионах. В основе этой карты ле жит статистическая регрессия, которая связывает рост в отдельных регионах с ис 3

В ряде исследований, в том числе в Gaddy, Clifford and Hill, Fiona. The Siberian Curse: How Communist Planners Left Russia Out in the Cold (Brookings Inst., 2003) подчеркивается сравнительно невыгодное по ложение ряда северных и восточных российских ре гионов, обусловленное суровыми климатическими условиями. Эта работа осуществлялась в тесном взаимодействии с Институтом экономики переходного периода в Москве в рамках проекта по региональному разви тию в России, финансируемого CIDA.

Cотрудничество

ходным уровнем ВРП, уровнем инвести ций, ресурсной обеспеченностью (топ ливно энергетической), городской агло мерацией (размер самого большого горо да) и пространственными эффектами (темпы роста в других регионах, взвешен ные по размеру и удаленности). Другие вариации этой регрессии, в которых ме няются экзогенные переменные, дают похожий результат при оценке простран ственных эффектов агломерации. В соот ветствии с данными, представленными в предыдущем разделе, пространственные эффекты агломерации в особенности сильно проявляются в Европейской части России вокруг Москвы и Санкт Петер бурга, а также на юге. Заключительные положения Обобщенный анализ, представленный выше, выявил неоднородную картину ре гионального развития России. Положи тельным обстоятельством является то, что большинство российских регионов про должают демонстрировать значительные темпы роста и сокращения бедности. Во преки предположениям, высказанным в

ряде исследований, по видимому, пока нельзя говорить о наличии общей тенден ции к усилению дифференциации по уровню объемов производства среди рос сийских регионов. Многие регионы, де монстрирующие более высокие темпы ро ста, имеют относительно более низкие по казатели ВРП на душу населения. С дру гой стороны, усиление концентрации рос та в Европейской России при наличии эф фектов агломерации имеет важные по следствия для экономической политики. Как только подавляющее большинство быстро растущих европейских регионов Центрального округа превысят средний по стране уровень ВРП, их дальнейший ускоренный рост будет ассоциироваться скорее с дифференциацией, чем со сбли жением. Учитывая климатические и дру гие географические преимущества, име ющаяся в настоящее время в Европей ской части России, агломерация роста в ближайшем будущем с большой вероят ностью может распространиться в Повол жье. На карте (рис. 2.7) уже видно, что пространственные эффекты агломерации достаточно проявлены в этом округе, хотя и в меньшей степени, чем почти во всей

№ 57—58, июнь 2007

остальной Европейской части России. Од нако общие проблемы региональных дис пропорций, по видимому, будут только усугубляться в среднесрочной и долго срочной перспективе на фоне сильных эф фектов агломерации. Поэтому важно раз работать национальную стратегию для ре шения этих задач. Разработке такой стра тегии Российское правительство в послед нее время уделяет повышенное внимание.

III: РАЗВИТИЕ ЦЕЛЕВОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ В РОССИИ В то время как большой объем социаль ной помощи бедному населению в России по прежнему имеет слабую целевую на правленность, Россия развивает целевую социальную помощь по трем направлени ям: детские пособия; жилищные пособия и пособия на оплату услуг ЖКХ; и регио нальные программы для бедного населения. Однако успех применения целевой помощи в России до сих пор был достаточно огра ниченным по сравнению с программами в других странах. Специальное исследова ние, которое находится на стадии завер шения, расследует причины низкой эффек тивности целевой социальной помощи и приходит к выводу, что Россия может су щественно улучшить эффективность це левой помощи за счет объединения усилий на федеральном, региональном и местном уровне. Наблюдающийся с 1999 г. широкомас штабный экономический рост способство вал серьезным успехам в области сокра щения бедности в России. Согласно оцен ке, доля семей, живущих ниже прожиточ ного уровня, сократилась с почти 30 про центов в 1999 году до менее 14 процентов в 2006 году. Тем не менее, бедность остается серьезной проблемой в России, в особен ности, в некоторых регионах. В России по прежнему остаются регионы, большая часть населения которых живет за чертой бедности. Как отмечалось во второй части настоящего доклада, контраст между быс тро развивающимися и отсталыми регио нами в России в среднесрочной и долго

срочной перспективе может возрасти. Учитывая особое внимание, уделяемое поддержанию точек роста в рамках прово димой экономической политики, важность эффективной системы социальной защи ты в России в среднесрочной перспективе должна возрасти. Деятельность Всемирного банка в Рос сии по борьбе с бедностью, проводимая в последнее время, сосредоточена на вопро сах социальной помощи, в особенности, на региональном уровне, а также на повыше нии эффективности действующей систе мы социальной помощи в России. В рамках Программы Всемирного банка по беднос ти Институт экономики города (Москва), Независимый институт социальной поли тики (Москва) и Институт экономики го рода (Вашингтон) недавно провели ком плексное исследование "Совершенствова ние программ социальной помощи для борьбы с бедностью" (публикация запла нирована на осень 2007 г.). В данном разде ле представлены некоторые результаты этой работы. Помимо использования дан ных обследования домашних хозяйств и региональных обследований, в данном ис следовании собрана углубленная качест венная информация, полученная в пяти регионах: Твери, Татарстане, Томске, Кал мыкии и Карачаево Черкессии. Данная информация была получена в результате проведения детальных интервью с пред ставителями администраций, руководите лями районных отделений, работниками социальной сферы и другими официаль ными лицами, участвующими в реализа ции программ социальной помощи. Как подчеркивается в Докладе Всемир ного банка "Об оценке бедности" за 2005 г. и в Части 3 "Доклада об экономике России" № 9, действующая в настоящее время сис тема социальной помощи в России являет ся довольно регрессивной по сравнению с большинством систем других стран со средним уровнем доходов. Это выражает ся в том, что по международным стандар там действительно бедное население полу чает только малую долю социальных льгот. Основной причиной этого является то, что 90 процентов всех расходов на социальное обеспечение в России нацелено не на ока зание прямой помощи бедному населе

Cотрудничество

№ 57—58, июнь 2007

Cотрудничество

нию, а на оказание помощи различным группам населения независимо от уровня доходов (пенсионеры, ветераны войны, инвалиды и пр.). Лишь 8 процентов запла нированных расходов доходит до 20 про центов беднейшей части населения5. В то же время в России развивается целевая социальная помощь (основанная на про верке уровня доходов) по трем направле

Как показано на рисунке 3.1, эффек тивность деятельности России по предос тавлению целевой помощи бедному насе лению сопоставима с эффективностью аналогичной деятельностью некоторых других стран СНГ и Латинской Америки, но значительно уступает эффективности стран Восточной Европы, Бразилии или США. Согласно последним оценкам (2005

ниям: детские пособия, жилищные посо бия и пособия на оплату услуг ЖКХ, и ре гиональные программы для бедного насе ления. Совокупные расходы на эти целе вые программы составляют примерно 0,3 процента ВВП (80 млрд. рублей). В данном разделе Доклада уделяется внимание толь ко обсуждению этих целевых программ. Как действующие в России программы социальной помощи соотносятся с про граммами в других странах мира? Исполь зуя данные обследования бюджетов домо хозяйств в различных странах, можно оценить и сравнить доли целевой социаль ной помощи, фактически получаемой бед нейшей частью населения. Данные оцен ки приведены на графике 3.1

г.), лишь 40 процентов получателей дет ских пособий и пособий домохозяйствам являлись действительно бедными, что зна чительно уступает лучшим показателям других стран (80 процентов), включая и некоторые переходные экономики. Од ним из следствий относительно неэффек тивной целевой помощи в России являет ся то, что средний размер пособий зачас тую получается очень небольшим, по скольку они распределяются между боль шим числом людей, многие из которых не являются бедными. Например, размер ба зового пособия на ребенка составляет от 70 до 105 рублей в месяц, сумма которого недостаточна, чтобы серьезным образом повлиять на уровень бедности. В связи с этим Россия может многое сделать для улучшения качества социальной помощи

Ovcharova L., Popova D., Pishniak A. Income and Social Services: Inequality, Disadvantage Poverty Independent Institute for Social Poverty. Moscow: State University Higher School of Economics, 2005. P. 74.

№ 57—58, июнь 2007

за счет повышения эффективности своих программ. Почему точность целевого подхода в России столь низка? В докладе "Совер шенствование программ социальной по мощи для борьбы с бедностью" выделен ряд проблем, связанных с разработкой программ помощи, оценкой и проверкой уровня доходов и недостаточным взаимо действием между государственными орга нами в области обмена информацией. В целом предоставление социальной помощи на основе проверки уровня дохо дов является сложной задачей в тех стра нах, где велика доля теневой экономики, и сложно точно измерить уровень доходов. Это является основной причиной того, что в менее развитых странах, как правило, сложнее реализовывать меры по оценке

чтобы оценить расхождения с полученны ми недавно административными данными (отчетность о доходах для получения посо бий в 2006 г.) на примере случайной вы борки получателей социальной помощи. Как следует из рисунка 3.2, данные о раз мере доходов систематически занижают ся, а отчетность о доходах, особенно не связанных с заработной платой, практиче ски, не предоставляется. Проверки сведений о размере доходов, предоставляемых претендентами, путем проверки документов, проведения пере крестных проверок или выборочных про верок, проводятся очень редко или отсут ствуют полностью. Основными проблема ми в этой области являются нехватка пер сонала, нечеткость правил и недостаточ ный обмен информацией между государ

нуждаемости и реализации целевой соци альной помощи. На рисунке 3.2 использу ется информация о структуре доходов на селения, полученная в результате обследо вания домашних хозяйств, проведенного в 2003 году, в котором учитывались множес твенные источники доходов (Nobus), с тем

ственными органами. Основным предме том проверок, как правило, является нали чие требуемой документации, а не провер ка точности предоставленных сведений. Налоговая служба, Пенсионный фонд и Служба занятости располагают ценной информацией, которая могла бы быть ис

Cотрудничество пользована для проведения перекрестной проверки и подтверждения информации. Однако эти органы, как правило, не обме ниваются подобной информацией с орга нами социальной помощи. Общий мониторинг предоставления социальной помощи, в том числе оценка точности целевого подхода, носят мини мальный характер и проводятся в России довольно редко. Доклад "Совершенство вание программ социальной помощи для борьбы с бедностью" представляет собой первую попытку проведения комплексно го исследования такого типа. Поэтому в настоящее время органы, ответственные за разработку социальной политики, и ру ководители социальных программ не рас полагают достаточной информацией для оценки и улучшения качества целевой со циальной помощи. Несмотря на то, что существующие в России институциональные условия в оп ределенной степени осложняют развитие более эффективной целевой социальной помощи, мировой опыт указывает на то, что в России уже имеется потенциал для достижения значительного прогресса в этом направлении. Несмотря на то что та кие страны, как Польша, Болгария, Румы ния и Бразилия, испытывают определен ные институциональные проблемы анало гичные России, тем не менее, они доби лись существенного улучшения собствен ных систем социальной защиты за счет придания им большей целевой направлен ности. Во всех этих странах программы социальной помощи были разработаны с учетом единой и последовательной цели как можно лучше охватить социальной по мощью наиболее бедное население, при этом они проводят регулярный монито ринг выполнения этой цели. Все эти стра ны проводят оценки нуждаемости, кото рые выходят за пределы проверки уровня доходов и включают оценку имущества и других активов, а также перекрестную проверку информации. В целях повыше ния стимулов для предоставления досто верных сведений широко используются другие методы. Например, дееспособные лица в Албании и Румынии обязаны вы полнять общественную работу в общине в качестве условия получения пособия. Это

ослабляет стимулы для недобросовестной практики со стороны более обеспеченных лиц. Недавно российские регионы (субъек ты Федерации) получили большую неза висимость по управлению собственными программами социальной помощи и могут воспользоваться богатым мировым опы том для укрепления целевой направленно сти и эффективности своих программ. Многочисленные региональные пилотные программы будут способствовать естест венному формированию передовой прак тики в России, которая может быть рас пространена на другие регионы. Повыше ние эффективности социальной помощи на региональном уровне поможет высво бодить ресурсы, необходимые для реали зации других приоритетных направлений бюджета. Федеральному правительству должна быть отведена ключевая роль в стимули ровании принятия таких программ на ре гиональном уровне и создании основопо лагающей базы для адекватного монито ринга, взаимодействия между государ ственными органами (в том числе по обме ну информацией) и проверки сведений. Такая инициатива по улучшению социаль ной помощи в полной мере соответствует общей цели развития бюджетирования ориентированного на результат в Россий ской Федерации. Социальная помощь яв ляется той частью бюджетирования ори ентированного на результат, которая ока зывает прямое влияние на сокращение бедности.

№ 57—58, июнь 2007

Cотрудничество

Регулирование рекордного притока капитала — сложная задача для развивающихся стран В докладе "Глобальные финансы и мировое развитие 2006" отмечается совершен ствование мер экономической политики, рост торгового оборота и потоков капита ла из развивающихся стран в развивающиеся страны... ТОКИО, 30 мая 2006 года. Согласно ежегодному докладу Всемирного банка GlobalDevelopmentFinance2006 ("Глобальные финансы и мировое развитие 2006"), в 2005 году чистый приток частного капитала в развивающиеся страны достиг рекорд но высокого уровня, составив 491 миллиард долларов США. Это было обусловлено процессом приватизации, слияниями и поглощениями компаний, финансированием внешнего долга, а также устойчивым интересом инвесторов к рынкам облигаций, но минированных в местной валюте, в странах Азии и Латинской Америки. Рост потоков капитала, включая рекордный объем банковского кредитования и выпуска облига ций, помимо прочего, совпал с тем, что темпы экономического роста развивающихся стран в прошлом году составили 6,4%, превысив более чем в два раза 2,8% ный пока затель роста экономики в развитых странах. "Такое увеличение притока капитала стало результатом большей уверенности в перспективах роста экономики некоторых развивающихся стран", — заявил Фран суа Бургиньон, главный экономист и старший вице президент Всемирного банка по экономике развивающихся стран. — "Страны пользуются преимуществами от улуч шения состояния мирового рынка и инвестиционного климата, при этом более тесная глобальная финансовая интеграция ставит перед разработчиками политики как раз витых, так и развивающихся стран сложные задачи по поддержанию экономическо го роста и финансовой стабильности". Несмотря на неопределенности, вызванные высокими ценами на нефть, повыше нием глобальных процентных ставок и ростом дисбаланса мировой платежной систе мы произошло резкое увеличение притока частного капитала в развивающиеся стра ны. Объем потоков частных кредитов в развивающиеся страны по оценкам достиг 192 миллиардов долларов США по сравнению с 85 миллиардами долларов США в 2003 году. Это было связано с высоким уровнем ликвидности на глобальных рынках, ста бильным повышением кредитоспособности развивающихся стран, снижением до ходности капитала в богатых странах и повышением интереса инвесторов к активам на финансовых рынках стран с развивающейся экономикой. Многие из этих стран повысили свой кредитный рейтинг в дополнение к рекордно низким "спрэдам" по своим облигациям, что позволило им в 2005 году в свою очередь достичь рекордного объема выпуска облигаций в 131 миллиард долларов США по сравнению с 102 милли ардами долларов США в 2004 году. Данный прирост капитала — результат роста ВВП примерно до 6,4% в 2005 году в странах с низким и средним уровнем доходов, который происходил в основном за счет Китая и Индии, где темпы экономического роста составили 9,9% и 8% соответ ственно. За исключением этих двух стран, темпы роста в других странах импортерах нефти снизились и составили 4,3% по сравнению с 5,7% в 2004 году. До конца 2008 го да темпы роста предположительно будут превышать 5% в Африке, Азии и Восточной Европе и будут близки к 4% в Латинской Америке.

№ 57—58, июнь 2007

"Ожидается, что в течение ближайших двух лет высокие цены на нефть, повыше ние процентных ставок и растущее инфляционное давление на экономику будут сдер живать экономический рост в большинстве развивающихся регионов мира. Однако, по темпам экономического роста, эти регионы по прежнему будут опережать страны с высоким уровнем доходов на душу населения", — говорит Ханс Тиммер, руководи тель группы специалистов Всемирного банка по тенденциям развития мировой эконо мики, которая готовила раздел доклада, посвященный экономическим перспективам. — "В то время как дефицит счетов текущих операций в целом в развивающихся стра нах достаточно низок, дефицит в странах импортерах нефти значительно вырос, в ре зультате высоких цен на нефть, а в некоторых случаях, из за неустойчиво высоких темпов роста". Резкий рост притока капитала также является результатом увеличение торговых потоков и финансовой интеграции между развивающими странами. В 2004 году объем торговли "Юг Юг", то есть между развивающимися странами, увеличился до 562 мил лиардов долларов США по сравнению с 222 миллиардами США в 1995 году, и в том же 2004 году на его долю приходилось 26% всего торгового оборота развивающихся стран. Объем прямых иностранных инвестиций (ПИИ) между развивающимися странами также увеличился, достигнув в 2003 году 47 миллиардов долларов США по сравнению с 14 миллиардами долларов США в 1995, и в 2003 году он составил 37% от общего объ ема ППИ в развивающихся странах. "Несмотря на то, что потоки частного капитала между развивающимися странами составляют относительно небольшую часть общемировых потоков, у первых есть по тенциальная возможность изменить облик финансов на цели развития, особенно, ес ли темпы экономического роста в развивающихся странах по прежнему будут опере жать темпы роста в развитых странах", — говорит Мансур Дайлами, ведущий автор доклада "Глобальные финансы и мировое развитие 2006". Большая часть прямых иностранных инвестиций из развивающихся стран в разви вающиеся страны осуществляется компаниями из стран со средним уровнем доходов и инвестируется ими в том же регионе мира. Например, российские и венгерские ком пании осуществляют инвестиции в Восточной Европе и Центральной Азии, а южноафриканские компании инвестируют средства в других странах Юга Африки. Однако, около половины прямых иностранных инвестиций из Китая направляется на разработку природных ресурсов в Латинской Америке. "Притом, что данные благоприятные экономические показатели основывались на разумных мерах экономической политики, они также являются результатом благоприятных внешних условий, которые, как ожидается, могут ухудшаться. Многие развивающиеся страны уже исчерпали профицит бюджета и другие преимущества, которые позволяли им компенсировать рост цен на нефть, сохраняя при этом быстрые темпы роста. В результате они остаются уязвимыми для дальнейших внешних потря сений", — говорит Ури Дадуш, Директор Группы анализа перспектив развития в со ставе Всемирного банка, которая готовит доклад "Финансирование мирового разви тия 2006". — "Эти риски могут включать "перегрев" экономики некоторых стран, не контролируемый рост глобальных диспропорций, внезапное нарушение поставок нефти и возможное падение цен на другие сырьевые ресурсы, являющиеся источни ком доходов во многих развивающихся странах". На фоне обнадеживающей тенденции увеличения притока капитала в развиваю щиеся страны между ними сохраняется разрыв в отношении доступа к международ ным кредитным ресурсам. Одна группа стран, начиная с 2002 года, регулярно выпус кает облигации. В нее входят такие "звезды" как Китай, Чили, Венгрия, Малайзия, Мексика, Польша, Россия и Таиланд, обладающие инвестиционным рейтингом и

Cотрудничество меньшим "спрэдом" по облигациям, чем в среднем в других развивающихся страна, являющихся эмитентами облигаций. Вторая группа стран имеет доступ к банковским кредитам благодаря наличию источников стабильных доходов в виде экспорта, транс фертных платежей или добывающих отраслей, но не имеет доступа к рынкам облига ций. Третья группа включает страны с низким уровнем доходов, которые не имеют доступа к частному капиталу, за исключением краткосрочных инструментов финан сирования торговли или прямых иностранных инвестиций, и, в основном, зависят от официального финансирования своих долгосрочных потребностей в капитале. Эта последняя группа стран получает выгоды от увеличения помощи в целях раз вития и по списанию долга. В 2005 году доноры увеличили объем официальной помо щи в целях развития (ОПР) до 0,33% от их валового национального дохода (ВНД), что значительно выше 0,22% в 2001 году, и, лишь немногим, ниже самого высокого пока зателя в 0,34%, достигнутого в начале 1990 х гг. Большая часть упомянутого рекордно го роста объемов официальной помощи до 27 миллиардов долларов США стала воз можной благодаря списанию внешнего долга всего двум странам — Ираку и Нигерии. Однако последние тенденции указывают на то, что доноры принимают усилия по уве личению объемов программ помощи. Объем официальной помощи в целях развития, вероятно, уменьшится в 2006 2007 гг. по сравнению с рекордным показателем в 106,5 миллиардов долларов США в 2005 году в связи с сокращением масштабов списания долга, но будет вновь постепенно увеличиваться до 0,36% ВНД в 2010 году. Доноры планируют к 2010 году выделить не менее половины 50 миллиардного прироста офи циальной помощи в целях развития странам Африки, расположенным южнее Саха ры, таким образом, вдвое увеличив объем помощи данному региону. Кроме того, спи сание долга, предоставляемое в рамках "Инициативы по облегчению долгового бре мени беднейших стран с высоким уровнем задолженности (HIPC)" и "Инициативы по сокращению многостороннего долга (MDRI)", значительно облегчит его обслужива ние бедными странами — участниками инициатив, обеспечив им дополнительные финансовые средства, необходимые для поддержания прогресса в достижении "Це лей развития тысячелетия". Дополнительная информация о докладе "Глобальные финансы и мировое разви тие 2006" размещена на сайте: www.worldbank.org/gdf2006

Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России 25 апреля 2007 года в Министерстве экономического развития и торговли РФ про шла итоговая конференция “Местное самоуправление и гражданское участие в сель ской России”. Цели конференции — представить лучшие практики гражданского уча стия и практики планирования развития сельских поселений, созданных в ходе реа лизации трехлетнего пилотного проекта Всемирного банка, а также открывать об суждение концепции и направлений сельского развития, открывающихся вследствие расширения возможностей местного самоуправления в связи вступлением в дей ствие нового законодательства о МСУ.

№ 57—58, июнь 2007

В контексте осуществления реформы местного самоуправления, руководству фе деральных министерств (Министерство экономического развития и торговли, Минис терство регионального развития, Министерство сельского хозяйства) ведущим специ алистам Администрации Президента, экспертному сообществу (Urban Institute, Центр фискальной политики, Институт экономики города, Центр правовой поддержки мест ного самоуправления, Центр экономического и финансового развития, Центр Страте гических Разработок); агентствам развития (USAID, DIFID, CIDA, Fiscal Decentralization Initiativе и др.) были представлены результаты пилотного проекта Все мирного банка “Местное самоуправление и гражданское участие в сельской России”. Проект осуществлен CAF Russia с привлечением экспертов Urban Institute, Института экономики города, Центра фискальной политики, Центра правовой поддержки мест ного самоуправления и некоторых других организаций. Были представлены ряд выступлений и работ, касающихся следующих вопросов: Методики обучения основам бюджетного процесса, подготовки и организации проведения бюджетных слушаний, обучения муниципальных консультантов органи зации взаимодействия власти, населения и местного бизнеса и по правовым вопросам, Методика составления плана повышения качества услуг, обеспечение взаимодей ствия заинтересованных сторон при реализации этих планов, роль Фондов местных сообществ в решении проблем сельских поселений, Рекомендации по правовому обеспечению сельского местного самоуправления и участия в нем граждан и презентация модельных нормативно правовых актов и ре зультатов их апробации в пилотных поселениях, Совершенствование планирования развития сельских поселений на основе мони торинга оказания бюджетных услуг и учета мнения населения о направлениях мест ного развития. Главы сельских поселений из Перми, Пензы и Адыгеи рассказывали о практике вы страивания нового типа отношений с населением — участии населения в формирова нии и исполнении местного бюджета, совместной мобилизация ресурсов для достиже ния определенных всем сообществом приоритетов, совместной оценке результатов работы. Российские и международные консультанты проекта рассказывали об опыте сель ского территориального развития, его адаптации к контексту сельской России. В фо кусе внимания — пути перехода от узкого сельскохозяйственного подхода к развитию российской деревни к более широким стратегиям развития села. В ходе конференции была представлена аналитическая работа российских и меж дународных экспертов по измерению качества самоуправления, обсуждено внедре ние объективных и прозрачных параметров для измерения деятельности местных ад министраций. Эксперты Всемирного банка представили предварительные результаты исследований: Чего хотят сельские жители России? и Что определяет качество мест ного самоуправления? Исследования базируются на опросах местных администраций и сельского населения на территориях проекта и контрольных территориях, на исторических и др. данных и посвящены анализу контекста, необходимого для успешного развития самоуправления. Во время конференции были розданы сборники материалов по практическому осуществлению и оценке качества реформы самоуправления на селе. Сборник также содержит рекомендации федеральным, региональным и местным властям по корректировке подходов к реформе местного самоуправления в сельской России.

Cотрудничество

Составляющие добродетельной власти, и чего хотят сельские жители России Мария Амелина Всемирный банк