Укрепление доверия: развитие финансового сектора в России

РОССИЯ: УКРЕПЛЕНИЕ ДОВЕРИЯ РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВОГО СЕКТОРА В РОССИИ

III

РОССИЯ: УКРЕПЛЕНИЕ ДОВЕРИЯ РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВОГО СЕКТОРА В РОССИИ

Издательство «Весь Мир» Москва 2002

УДК 33 ББК 65.261 Росс 76

Перевод книги на русский язык осуществлен Всемирным банком (Группа по развитию частного и финансового секторов, Регион Европы и Центральной Азии). Настоящее издание подготовлено сотрудниками Всемирного банка. Содержащиеся в нем суждения не обязательно отражают взгляды Совета исполнительных директоров или представляемых ими стран. Всемирный банк не гарантирует точности данных, содержащихся в настоящей публикации, и не несет никакой ответственности за последствия их использования. Национальные границы, цвета, обозначения и прочая информация, указанная на карте, включенной в настоящее издание, не являются выражением мнения Всемирного банка относительно правового статуса какой4либо территории либо поддержки или признания таких границ.

Росс 76 Россия: укрепление доверия. Развитие финансового сектора в России. / Пер. с англ. — М: Издательство «Весь Мир», 2002. — 260 с.

ISBN 5477774018942 Книга посвящена проблеме выработки доверия к российской финансовой системе. В публикации рассматриваются вопросы реформирования финансового сектора. Основное внимание уделено правовой и регулятивной инфраструктуре, эффективности банковской системы, регулированию и реструктуризации банков и финансированию предприятий. Книга будет полезна экономистам, руководителям банков, банковским специалистам различного профиля, работникам государственных финансовых и экономических учреждений, а также студентам экономических вузов. Все права защищены. Никакая часть настоящего издания не может быть воспроизведена, помещена на хранение в информационно4поисковую систему или передана в любой форме или любыми средствами, включая электронные, механические, фотокопировальные, магнитные и прочие, без предварительного разрешения Всемирного банка

Отпечатано в России

ISBN 5477774018942

© 2001 Международный банк реконструкции и развития/ Всемирный банк 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, USA

V

Предисловие

Российский финансовый сектор претерпел существенные изменения в первые годы преобразований. Десять лет назад, в самом начале переходного периода, в России практически не было работающей финансовой системы. С тех пор были сформированы основы правовой, нормативной и институци4 ональной инфраструктуры, и система была вынуждена приспосабливаться и развиваться в трудных условиях периодической экономической, финансо4 вой и политической нестабильности. Главным фактором развития финансового сектора в условиях рыночной экономики является формирование доверия со стороны участников рынка. Формирование доверия к финансовым системам — это длительный процесс, и в период финансового кризиса 1998 г. он подвергся суровому испытанию, которое выявило целый ряд недостатков в практической реализации рефор4 мы финансового сектора. После кризиса 1998 г. правительству удалось стабилизировать финансо4 вую систему, однако многое еще предстоит сделать для того, чтобы реализо4 вать потенциальные выгоды рыночного посредничества, связанные с эффек4 тивным распределением ресурсов и созданием возможностей стабильного и устойчивого роста российской экономики. Владельцы сбережений должны обрести уверенность в надежности финансовых учреждений и доверить им свои финансовые сбережения. Финансовые учреждения, в свою очередь, должны повысить качество посреднических услуг и с готовностью предостав4 лять кредиты производственным предприятиям, которые они не контролиру4 ют и которые не являются их собственностью. Осознавая необходимость создания дополнительного стимула для осуще4 ствления реформ, в декабре 2001 г. Правительство и Центральный банк Рос4 сийской Федерации одобрили совместную стратегию реформирования бан4 ковской системы. Наряду с некоторыми другими инициативами — такими, как введение в действие важных поправок к банковскому законодательству и публикация Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг правил кор4 поративного управления — этот факт вселяет надежду и служит признаком того, что Россия стоит на пороге новой эры финансовых реформ. Эта книга — продукт осуществляемой Всемирным банком работы в под4 держку российской финансовой системы — содержит оценку текущего разви4 тия событий в финансовой системе и план дальнейшей реализации важней4 ших мероприятий. Ее цель заключается в том, чтобы способствовать более широкому пониманию и достижению более широкого консенсуса в отноше4 нии первоочередных реформ среди основных заинтересованных сторон как в самом Правительстве, так и в Совете Федерации, Государственной Думе, органах нормативного регулирования, судебной системе и финансовом сооб4 ществе в целом. Сезаре Калари Вице президент, Всемирный банк

VI

Б л а го д а р н о с т ь

Эта книга подготовлена группой специалистов Всемирного банка под ру4 ководством Майкла Фукса, который спланировал и скоординировал эту ра4 боту и является редактором книги. Материалы для книги представили: Норитака Акамацу, Лаура Ард, Тор4 стен Бек, Салли Бакстон, Джеймс Фостер, Марина Фролова, Ричард Хендс, Гордон Джонсон, Клифф Айзек, Эндрю Лавгроув, Джо Энн Полсон, Сьюзан Ратлидж, Сергей Шаталов, Фил Смит, Марк Сент4Джайлс, Эзен Улгенерк, Мариус Висмантас, Кирилл Воробьев, Марк Уокер и Игорь Яшенко. Авторы выражают особую благодарность рецензентам Лайошу Бокрошу, Милларду Лонгу и Ларри Промиселу за ценные замечания и предложения. Важный вклад внес также Кристоф Руль. Особую признательность следует выразить Патрику Оноэну и Александру Флемингу, которые проанализирова4 ли весь текст до того, как он был окончательно доработан. Авторы благодарят за содействие Центральный банк Российской Федера4 ции и сотрудников российского Правительства, без которых эта книга не могла бы появиться на свет. Замечания Центрального банка и правительст4 венных структур к одному из предыдущих вариантов этой книги, которые были учтены в настоящей редакции, также заслуживают самой искренней благодарности. Большую помощь в работе оказали справочные и аналитичес4 кие материалы, предоставленные сотрудниками Европейского банка рекон4 струкции и развития, а также представителями других доноров. Неоценимое содействие оказали: Анаит Адамян, Зейнеп Кантур и Ирина Чуклева (работа с данными); Татьяна Сигал и Анна Сукиасян (технические редакторы); Марина Кузнецова (координатор группы); Сьюзан Грэм (коррек4 тор).

VII

Содержание

Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xiii Глава 1. Укрепление доверия в целях развития российского финансового сектора. Общий обзор . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 Доверие, развитие финансового сектора и экономический рост . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 Правовая инфраструктура и финансовый учет и отчетность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 Банковская система: структура и функционирование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9 Банковское регулирование и реструктуризация . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14 Улучшение финансирования предприятий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23 Правовая инфраструктура и система учета и отчетности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34 ЧАСТЬ I. ИНФРАСТРУКТУРА ПРАВА И ОТЧЕТНОСТИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35 Глава 2. Права кредиторов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36 Правовая система обеспеченных сделок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37 Основные компоненты реформы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37 Виды имеющегося залогового обеспечения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37 Механизмы правоприменения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38 Информационные механизмы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44 Другие препятствия, связанные с использованием механизма залога . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46 Приложение 2.1. Права кредиторов: международный опыт . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47 Глава 3. Система Корпоративного Банкротства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55 Роль и функции систем банкротства в рыночной экономике . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55 Обзор практики корпоративного банкротства в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56 Правовая база для корпоративного банкротства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60 Осуществление режима банкротства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63 Оценка основных характеристик режима банкротства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .66 Система для реструктуризации и управления просроченной задолженностью предприятий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .68 Вывод . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69 Глава 4. Раскрытие информации и прозрачность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75 Стандарты финансовой отчетности и раскрытие информации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75 Стандарты аудита и раскрытие информации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77 Обеспечение соблюдения правил и раскрытие информации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78 Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78 Приложение 4.1. Сопоставление российских и международных стандартов финансовой отчетности и аудита . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .79 ЧАСТЬ II. БАНКОВСКАЯ СИСТЕМА: СТРУКТУРА И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .85 Глава 5. Роль финансовой системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86 Важность финансового сектора для экономического развития . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86 Ключевая роль реформы банковской системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88 Масштабы и структура российской банковской системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88 Господство государственных банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90 Роли и структура владения банковского сектора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92 Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .94

VIII Глава 6. Анализ некоторых аспектов банковской практики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .96 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .96 Структура и качество активов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .97 Структура обязательств банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .101 Оценка банковского капитала . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .104 Рентабельность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .106 Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .106 Глава 7. Государственные банки в финансовом секторе России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .108 Государственные банки: показатели деятельности и рост . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .108 Отход от системы государственных банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .109 Государственные банки в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .110 Государственные банки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .111 Роль Сбербанка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .111 Государственное управление Сбербанком . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112 Стратегический анализ Сбербанка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .116 Реструктуризация Сбербанка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119 Внешторгбанк . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120 Внешэкономбанк . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121 Новые банки развития . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121 Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .123 Приложение 7.1. Реформирование государственных банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .124 Сохраняющееся доминирующее положение на рынке . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132 Рыночная доля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132 Государственные банки в Германии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134 Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .136 Глава 8. Содействие приходу иностранных банков в банковский сектор России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .142 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .142 Иностранные инвестиции и иностранные банки в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .142 Нормативно4правовая основа иностранных инвестиций в банковский сектор . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .144 Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .147 ЧАСТЬ III. РЕГУЛИРОВАНИЕ И РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ БАНКОВ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .158 Глава 9. Эффективный банковский надзор как способ обеспечения доверия к банковской системе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .159 Совершенствование общих условий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .160 Политическая воля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .161 Роль банковского сектора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .162 Определение роли органов банковского надзора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .163 Повышение действенности надзорного процесса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .165 Глава 10. Нужна ли Российской Федерации система страхования вкладов? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .172 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .172 Системы страхования вкладов в других странах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .172 Выгоды и риски страхования вкладов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .173 Введение системы страхования вкладов в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .174 Структура систем страхования вкладов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .176 Создание равных для всех участников условий? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .177 Создание режима доверия через систему стимулов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .177 Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .179 Глава 11. Реструктуризация и ликвидация банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181 Правовая защита интересов кредиторов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181 Преимущественные права вкладчиков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181 Эффективное санирование проблемных банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .182

IX Реструктуризация банков при осуществлении конкурсного производства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .186 Дискредитация требований вкладчиков при реструктуризации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .188 Ликвидация банков при проведении судебных процедур . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .189 Административные аспекты ликвидации банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .191 Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .193 Глава 12. АРКО . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .195 Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .195 Аналоги АРКО в других странах с переходной экономикой . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .195 Общий обзор деятельности АРКО . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198 Правовая система и финансирование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198 Опыт АРКО в восстановлении банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .199 Восстановление банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .199 Программа страхования депозитов АРКО . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .202 Опыт АРКО в ликвидации банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .204 Приватизация банков, находящихся под управлением АРКО . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .206 Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .207 ЧАСТЬ IV. ФИНАНСИРОВАНИЕ ПРЕДПРИЯТИЙ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .211 Глава 13. Доступ предприятий к источникам финансирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .212 Коммерческий кредит . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .212 Банковское финансирование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .213 Векселя . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .216 Лизинг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .217 Прочие инструменты финансирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .218 Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .218 Глава 14. Развитие рынков капитала . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .221 Программа массовой приватизации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .221 Реформа банковской и платежной системы России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .226 Развитие рынка государственного долга . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .226 Мобилизация сбережений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .228 Совершенствование корпоративного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .229 Законодательные инициативы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .234 Исполнение закона . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .236 Надзор за рынками капитала . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .238 Роль органа надзора за рынками капитала . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .240 Прозрачность и раскрытие информации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .241

X

В с та в к и

Вставка 1.1. Развитие финансовой системы и экономический рост . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 Вставка 1.2. Консолидация банковского сектора: Совместная стратегия правительства и ЦБР . . . . . . . . .11 Вставка 1.3. Сбербанк и его реорганизация . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 Вставка 1.3. Сбербанк и его реорганизация (продолжение) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14 Вставка 1.4. Реструктуризация государственных банков, помимо Сбербанка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15 Вставка 1.5. Укрепление банковского надзора: Совместная стратегия правительства и ЦБРР . . . . . . . . . .17 Вставка 1.6. Проблемные области в подходе арко к реструктуризации банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24 Вставка 1.7. Преодоление факторов, сдерживающих предоставление кредитов сектору МСП . . . . . . . . . .25 Вставка 1.8. Краткое изложение совместной программы правительства и ЦБР по развитию российской банковской системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30 Вставка 1.8. Краткое изложение совместной программы правительства/ЦБР по развитию российской банковской системы (продолжение) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31 Вставка 1.9. Первоочередные меры по востановлению доверия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34 Вставка 2.1. Положительные характеристики российского залогового права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39 Вставка 2.2. Рекомендации по расширению доступа к кредитам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48 Вставка 2.3. Принципы и правила эффективных систем банкротства и прав кредиторов: рекомендации по обеспеченным сделкам (фрагмент) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49 Вставка 2.4. Основные принципы современного законодательства об операциях с обеспечением . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50 Вставка 5.1. Основные функции финансового сектора . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .87 Вставка 5.2. Период после кризиса 1998 г.: Упущенная возможность для консолидации банковской системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .91 Вставка 5.3. Консолидация банковского сектора: Совместная стратегия правительства и ЦБР . . . . . . . . .94 Вставка 7.1. Государственные агентства гарантирования экспортных кредитов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .122 Вставка 8.1. Место России по уровню присутствия иностранного капитала в банковском секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .143 Вставка 8.2. Выход крупных иностранных банков на рынки разных стран в 19904х гг. . . . . . . . . . . . . . . . .148 Вставка 8.2. Выход крупных иностранных банков на рынки разных стран в 19904х гг. (продолжение) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .149 Вставка 8.3. Общепринятые принципы надзора за деятельностью иностранных банков . . . . . . . . . . . . . .152 Вставка 8.3. Общепринятые принципы надзора за деятельностью иностранных банков (продолжение) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .153 Вставка 10.1. Структура предлагаемой в России системы страхования вкладов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .177 Вставка 12.1. Программа страхования депозитов АРКО . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .202 Вставка 13.1. Просроченная задолженность и безналичные расчеты . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .213 Вставка 13.2. Mеры предосторожности при управлении кредитными рисками . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .219

Р и су н к и

Рисунок 1.1. Очередность проведения реформ в финансовом секторе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33 Рисунок 5.1. Количество работающих банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92 Рисунок 7.1. Развитие финансовой системы Бразилии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .127 Рисунок 7.2. Развитие финансовой системы Китая . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129 Рисунок 7.3. Общий объем депозитов различных секторов в рамках банковской системы Китая . . . . . .133 Рисунок 7.4. Развитие финансовой системы в Германии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .135 Рисунок 12.1. Влияние введения системы страхования вкладов на банки4участники программы . . . . . .203 Рисунок 14.1. Источники финансирования корпораций в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .224

XI Рисунок 14.2. Использование финансирования предприятий путем выпуска новых акций . . . . . . . . . . . .224

Та бл и ц ы

Таблица 1.1. Глубина финансовых рынков (2000 г.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 Таблица 4.1. Правила, предусмотренные МСФО, но отсутствующие в РСФО . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80 Таблица 4.2. Различия между требованиями МСФО и РСФО в отношении раскрытия информации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80 Таблица 4.3. Правила РСФО, отличные от правил МСФО . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81 Таблица 4.4. Тридцать девять утвержденных Российских стандартов аудита и эквивалентные им Международные стандарты аудита . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82 Таблица 5.1. Данные денежно4кредитного обзора российской банковской системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89 Таблица 5.2. Международное сравнение глубины банковской системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89 Таблица 5.3. Число кредитных организаций по оплаченному капиталу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90 Таблица 5.4. Структура банковского сектора, 1 января 2001 года . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92 Таблица 6.1. Основные статистические данные о составе активов российских банков . . . . . . . . . . . . . . . . .98 Таблица 6.2. Доля РВПС в кредитных портфелях до вычета резервов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100 Таблица 6.3. Доля не приносящих дохода активов в общих активах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .101 Таблица 6.4. Основные статистические данные о составе обязательств . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102 Таблица 6.5. Основные статистические данные о рентабельности подвергнутых анализу банков . . . . . . .105 Таблица 7.1. Доля государства в капитале 10 крупнейших банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .108 Таблица 7.2. Данные по различным сегментам банковского рынка . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .111 Таблица 7.3. Доля Сбербанка в российской банковской системе (в соответствии с РСФО) . . . . . . . . . . . .114 Таблица 7.4. Рыночная доля в рамках банковской системы Китая . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132 Таблица 7.5. Рыночная доля активов, приходившаяся на государственные банки в 1995 г. . . . . . . . . . . . .134 Таблица 7.6. Германия: рыночная доля различных банковских групп в 1999 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134 Таблица 7.7. Структура банковской системы в международном сопоставлении . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .136 Таблица 7.8. Сравнение структуры государственных банков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .137 Таблица 8.1.Иностранные банки, работающие в РФ по сост. на октябрь 2000 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154 Таблица 8.2. Величина некоторых иностранных банков, работающих в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .155 Таблица 8.3. Основные активы и обязательства некоторых иностранных банков, работающих в России, на 12 января 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .157 Таблица 12.1. Банки, находившиеся в портфеле АРКО на 31 декабря 2000 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .197 Таблица 12.2. Мировые соглашения АРКО, подписанные с учетом интересов корпоративных вкладчиков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .201 Таблица 12.3. Страховое покрытие депозитов по программе АРКО . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .203 Таблица 12.4. Сравнительная таблица увеличения объема застрахованных вкладов с общим увеличением объема вкладов в регионах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .204 Таблица 13.1. Роль коммерческого кредита . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .214 Таблица 13.2. Кредиты частному сектору . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .215 Таблица 13.3. Спреды процентных ставок . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .215 Таблица 13.4. Структура платежей за товары, работы и услуги в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .216 Таблица 14.1. Глубина финансового рынка (2000 г.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .223 Таблица 14.2. Причины неспособности привлекать иностранных инвесторов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .225 Таблица 14.3. Оценка корпоративного управления в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .230 Таблица 14.4. Штрафы за административные правонарушения в 2001 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .237

XII

С о к ра щ е н и я и а к ро н и м ы

КУА АРКО БМР НБЭСР ЦБР ЦВЕ ИПЦ ЕБРР ППП Евросоюз ФКРЦБ ПИИ ККДИИ ПРФУ ФПГ ФСФО ГАТТ ВВП ГКО

— — — — — — — — — — — — — — — — — — —

КМАП (IAPC) МСБУ СМСБУ МБРР МФБ МФК МВФ МОКЦБ МСА ИПБ КПБ РППК Минфин НДР НДК ОЭСР ВБР РПА РСБУ РБР РСА ТКУ МСП ГП «ТАСИС»

— — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — — —

ВЭБ ВТБ ВТО

— — —

компания по управлению активами Агентство по реструктуризации кредитных организаций Банк международных расчетов Национальный банк экономического и социального развития Центральный банк России Центральная и Восточная Европа индекс потребительских цен Европейский банк реконструкции и развития Проект поддержки предприятий Европейский союз Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг прямые иностранные инвестиции Консультативный комитет по делам иностранных инвесторов Проект развития финансовых учреждений финансово—промышленная группа Федеральная служба финансового оздоровления и банкротства Генеральное соглашение по тарифам и торговле валовой внутренний продукт государственные казначейские обязательства (краткосрочные ценные бумаги федерального правительства) Комитет по международной аудиторской практике Международные стандарты бухгалтерского учета Совет по международным стандартам бухгалтерского учета Международный банк реконструкции и развития Международная федерация бухгалтеров Международная финансовая корпорация Международный валютный фонд Международная организация комиссий по ценным бумагам Международные стандарты аудита Институт профессиональных бухгалтеров Кузбасспромбанк резервы на покрытие потерь по кредитам Министерство финансов неденежные расчеты недействующий кредит Организация экономического сотрудничества и развития внебиржевой рынок Российские правила аудита Российские стандарты бухгалтерского учета Российский банк развития Российские стандарты аудита Трастовая компания для урегулирования малые и средние предприятия государственное предприятие Программа технической помощи Содружеству Независимых Государств Внешэкономбанк Внешторгбанк Всемирная торговая организация

XIII

Рез юм е

Надежный и эффективный финансовый сектор не всегда является гарантией долгосрочного роста, одна4 ко без надежного и эффективного финансового сектора трудно обеспечить долгосрочный рост. После финансового кризиса августа 1998 г. российское правительство направило основные усилия на стабилизацию макроэкономики и консолидацию государственных финансов. Благодаря весьма ус4 пешному проведению этой работы, а также благодаря тому, что девальвация рубля и повышение цен на сырье дали толчок развитию экономики, в 2000 и 2001 гг. Российская Федерация добилась впечатляю4 щего экономического роста. Несмотря на то, что в отдельных отраслях российской экономики — особенно в отраслях, связанных с экспортом сырья и импортозамещением, — в последние годы наблюдается значительный рост, он не имеет широкой базы, что обуславливает его чувствительность к колебаниям цен на сырье и обменного курса. Расширение этой базы зависит от предоставления доступа к финансированию гораздо большему числу предприятий, многие из которых относятся к категории малого и среднего бизнеса, не связанного с крупными промышленными группами. При том, что после 1998 г. была проведена большая работа по стабилизации российского финансового сектора, остается невыполненной масштабная программа ре4 структуризации отрасли. Доверие — это ключ к развитию рыночного финансового посредничества; оно позволяет владельцам сбережений доверять их финансовым учреждениям в виде вкладов, а финансовым учреждениям — пре4 доставлять кредиты предприятиям, не находящихся под их контролем и не являющихся их собственностью. Отсутствие доверия было главной характеристикой российской финансовой системы последних лет. Доверие было подорвано и участниками рынка, и правительством. Те, кто контролировал обанкротивши4 еся банки, уводили активы, чтобы не выполнять обязательства перед кредиторами, включая вкладчиков; финансовая информация практически не раскрывалась; соблюдение договорных прав было непредсказу4 емым; государственные банки имели льготный статус; корпоративное управление было неподконтроль4 ным; банковский надзор был недостаточно строгим. В настоящее время банки имеют недостаточную ка4 питализацию и выдают кредиты главным образом связанным сторонам. Не выполняется важная функция финансовых систем в странах с рыночной экономикой — содействие распределению ресурсов. В процес4 се укрепления доверия следует уделить особое внимание поддержанию доверия со стороны тех постав4 щиков средств — будь4то розничные вкладчики или миноритарные акционеры, — которые в настоящее время пользуются наименьшей правовой защитой и наименее информированы. В центре любой комплексной стратегии укрепления доверия к российской банковской системе должны быть четыре главных вопроса: 1) содействие развитию финансового посредничества за счет со4 вершенствования правовой инфраструктуры и системы учета и отчетности финансового сектора, 2) со4 вершенствование существующей структуры и повышение эффективности банковской системы 3) повы4 шение действенности банковского регулирования и надзора, а также реструктуризации и ликвидации банков, и (4) облегчение доступа к финансированию для предприятий.

Правовая и регулятивная инфраструктура В настоящее время российские банки не имеют возможности предоставить достаточный объем кредит4 ных ресурсов предприятиям реального сектора, который испытывает острую нехватку оборотных средств и долгосрочного финансирования. Большинство предприятий использует в качестве источников оборот4 ных средств финансовые ресурсы групп, членами которых они являются, а также различные неформаль4 ные виды финансирования (например, задолженность по платежам и налогам и векселя). В целом банки (как российские, так и иностранные) не стремятся расширять масштабы формализованного посредниче4 ства ввиду того, что они не имеют надлежащей защиты как кредиторы. Укрепление прав кредиторов отчасти зависит от совершенствования правовых основ, обеспечиваю4 щих защиту интересов кредиторов и реальную дисциплину. К числу необходимых законодательных изме4 нений относятся более четкое определение очередности требований кредиторов и введение упрощенного порядка удовлетворения этих требований (как на судебной, так и на внесудебной основе). Кроме того, необходимо введение более совершенного порядка уведомления, включая создание централизованного реестра залогов движимого имущества и системы сбора кредитной информации.

XIV

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Права кредиторов тесно связаны с системой банкротства, обеспечивающей четкий и справедливый механизм взыскания долгов предприятий, которые находятся на грани банкротства или уже обанкроти4 лись. Главные проблемы системы банкротства связаны с ее практическим применением, особенно с осу4 ществлением мер, направленных на недопущение манипулирования требованиями в пользу менеджмен4 та или конкретных кредиторов. Решение этих вопросов практической реализации требует повышения квалификации судей и формирования специального корпуса судей по проблемам банкротства, совер4 шенствования критериев несостоятельности и банкротства во избежание подачи заведомо ложных заявок и создания условий для более активного участия кредиторов в процедуре банкротства. Рыночные финансовые системы опираются на своевременный обмен надежной информацией с тре4 тьими сторонами. Действующие российские нормы раскрытия информации, бухгалтерского учета и ау4 дита не дают полного представления о финансовом положении и управлении предприятиями и банками. Несовершенные требования бухгалтерского учета и раскрытия информации дают возможность предприя4 тиям и банкам скрывать финансовую и нефинансовую информацию в целях уклонения от уплаты нало4 гов, минимизации собственных проблем, ослабления позиций миноритарных акционеров и т.д. Следова4 тельно, первостепенное значение имеет поэтапное внедрение Международных стандартов финансовой отчетности (МСФО), а также введение требования раскрытия корпоративной финансовой и иной ин4 формации в соответствии с международными нормами (например, представление сведений о собствен4 никах с учетом реального контроля, а не номинального владения).

Структура и эффективность банковской системы Укрепление доверия к российской банковской системе зависит от принятия мер по консолидации бан4 ковской системы, а также совершенствованию структуры и повышению эффективности российских го4 сударственных банков. Повысить эффективность банковского сектора можно также за счет расширения доступа на рынок для иностранных банков. Многие из 1 300 российских банков, имеющих лицензии на осуществление банковской деятельнос4 ти, не отличаются финансовой устойчивостью и не имеют достаточного уровня капитализации (по край4 ней мере с точки зрения МСФО). Кроме того, большинство российских банков не очень активно привле4 кают вклады населения. По существу, они являются «карманными банками», которые призваны выпол4 нять определенные функции по поручению их владельцев. Тем не менее как учреждения, получившие лицензию на работу с вкладами, эти банки имеют право принимать вклады населения, и если они нена4 дежны в финансовом отношении, то это подрывает доверие к банковской системе. Угроза дестабилиза4 ции банковской системы может возрасти в случае внедрения системы страхования вкладов, которая поз4 волит привлекать вклады населения даже самым слабым банкам. Задача надлежащего осуществления надзора за таким огромным числом организаций, работающих с вкладами, может оказаться непосильной для Центрального банка РФ (Банк России). Таким образом, важным шагом к укреплению доверия к бан4 ковской системе является консолидация этой системы за счет: 1) создания стимулов к слиянию банков; 2) постепенного повышения минимально допустимого размера капитала для всех банков; и 3) отзыва ли4 цензий на осуществление банковской деятельности (т.е. работу с вкладами) у многих организаций, кото4 рые не намерены привлекать вклады населения. Первостепенное значение для укрепления доверия к финансовой системе имеет реформирование го4 сударственных банков. После кризиса 1998 г. доля новых кредитов, предоставленных государственными банками на территории России, существенно возросла, благодаря принятым правительством мерам по поддержанию ликвидности и капитала этих банков. Мировой опыт свидетельствует о том, что госу4 дарственные банки не могут обеспечить эффективного распределения ресурсов в долгосрочной перспек4 тиве, что, в свою очередь, является препятствием для роста. Кредиты, предоставляемые государственны4 ми банками, как правило, определяются не разумными рыночными критериями, а политическими сооб4 ражениями. В основном они выделяются крупным влиятельным или государственным предприятиям, что лишает кредитных ресурсов мелкие и средние предприятия. В результате у государственных банков накапливаются значительные убытки, которые могут, в конечном итоге, стать серьезным бременем для бюджета. Несмотря на то, что в среднесрочной перспективе главной задачей должна быть последовательная приватизация государственных банков и их передача солидным стратегическим инвесторам, плохое ис4 полнение этой задачи может не только не устранить, а наоборот,усугубить существующие недостатки уп4 равления этими банками. В частности, то, что Сбербанк, который намного превосходит по размерам все остальные российские государственные банки, играет решающую роль в платежной системе и предостав4 лении социальных платежных услуг, означает, что любое резкое и радикальное изменение в его работе

резюме

XV

может иметь отрицательные и далеко идущие последствия. Следовательно, действия правительства долж4 ны быть осторожными и осмотрительными. Тем временем, можно уже сейчас принять меры, направленные на совершенствование деятельности государственных банков, в целях выравнивания условий игры для государственных и частных банков. Многие из этих мер предусматривают отмену льгот, которыми пользуются Сбербанк и другие крупные российские государственные банки (Внешторгбанк и Внешэкономбанк). Сбербанк пользуется целым ря4 дом финансовых льгот, таких как государственные гарантии по вкладам населения и широкий доступ к средствам финансовой поддержки. Для Сбербанка установлены минимальные требования в отношении раскрытия информации об управлении банком и его финансах; следовательно, их необходимо расши4 рить. Стратегическое решение относительно будущей роли Сбербанка — станет ли он стопроцентным коммерческим банком или сохранится в качестве банка сбережений, инвестирующего средства в ограни4 ченный набор безопасных активов, — окажет воздействие в масштабах всей страны. Пока идет изучение возможных стратегических вариантов, необходимо ввести количественные ограничения на быстро рас4 ширяющийся и потенциально рискованный портфель корпоративных кредитов Сбербанка. Внешторгбанк не является центральным звеном банковской системы и не выполняет важнейших агентских или социальных функций от имени государства. Необходимо как можно скорее подготовить Внешторгбанк к приватизации и передаче солидному стратегическому инвестору. Несмотря на то, что Внешэкономбанк все же выполняет некоторые банковские функции, его главная задача — управление государственным внешним долгом. Не так давно ВЭБ рассматривал возможность выполнения новой агентской функции по гарантированию экспортно4импортных операций. При том, что на данном этапе планируется преобразование ВЭБ в полноценный государственный банк, мы не видим большой пользы от создания еще одного государственного банка. Субсидирование отраслей и отдельных предприятий че4 рез государственные банки — например, Российский банк развития и Россельхозбанк — ведет к подмене банковских функций функциями государственного субсидирования. Управление субсидиями могло бы стать более качественным и прозрачным в случае их перечисления не через банки, а через государст4 венные агентства. Один из способов резкой активизации кредитования частному сектору и укрепления доверия к фи4 нансовым посредникам заключается в том, чтобы предоставить возможность иностранным банкам ис4 пользовать свои знания, технологии и капитал для расширения кредитования российских предприятий. Однако иностранные банки до сих пор не выражали желания увеличить объемы кредитования предприя4 тий в сложившихся российских условиях. Таким образом, приход на российский рынок иностранных банков зависит, прежде всего, от повышения прозрачности и совершенствования требований раскрытия информации для банков и предприятий, а также от совершенствования практического правопримене4 ния, особенно в том, что касается защиты прав кредиторов и процедур банкротства предприятий.

Регулирование и реструктуризация банков При том, что банковские лицензии позволяют владельцам и управляющим банков привлекать вклады на4 селения, розничные вкладчики не имеют соответствующих возможностей или необходимых знаний, что4 бы понять, в каком положении находятся банки, где они размещают свои вклады. Таким образом, фор4 мирование доверия к банкам зависит от развития функции банковского надзора. Несмотря на то, что в России существуют достаточно развитые правовые основы банковского надзо4 ра и нормативного регулирования банковской деятельности, формирование доверия к банковской систе4 ме зависит от желания властей применять дисциплинарные меры. Необходимо повышение действеннос4 ти банковского надзора, особенно в области инспектирования, лицензирования (в том числе изучения финансовых структур и бизнес4планов), практического применения критериев деловой репутации и про4 фессиональной пригодности к акционерам и менеджменту, более строгого соблюдения требований в от4 ношении капитализации и осуществления надзора за деятельностью банковских групп на консолидиро4 ванной основе. Конечно, введение страхования вкладов в частных банках — пусть даже частичного — могло бы в определенной степени способствовать выравниванию условий игры для государственных и частных банков, однако такое страхование было бы преждевременным без принятия мер, направленных на мо4 дернизацию структуры и повышение эффективности банковского сектора, повышение действенности надзора по линии Банка России, а также общее улучшение условий соблюдения требований по раскры4 тию информации и договорных прав в экономике. Одной из важнейших предпосылок к введению стра4 хования вкладов является предоставление органу банковского надзора возможности ограничения рисков схемы страхования за счет проведения предварительного отбора банков для участия в схеме страхования,

XVI

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

а также текущего мониторинга включенных в такую систему банков. Если ввести страхование вкладов в банках, деятельность которых не подлежит строгому надзору, отдельные безответственные или нечест4 ные владельцы (управляющие) банков могут использовать возможность получения более широкого до4 ступа к застрахованным вкладам для финансирования сомнительных банковских операций, провал кото4 рых приведет к необходимости выплаты залога из фонда страхования. Такое поведение будет скорее спо4 собствовать подрыву, а не формированию доверия к банковскому сектору. Огромное значение имеет также разработка процедур и правил реструктуризации и ликвидации бан4 ков в целях защиты прав кредиторов. В настоящее время розничные вкладчики не имеют надлежащей за4 щиты в связи с затягиванием процесса реструктуризации и/или ликвидации банков, принятием мер по реструктуризации на основании неточных оценок действительной жизнеспособности бизнеса и низ4 кой эффективностью процедуры судебной ликвидации банков. Все это может нанести ущерб вкладчи4 кам. Необходимо ускорить процесс определения проблемных банков (например, за счет использования МСФО); разрабатывать планы реструктуризации на основе оценки жизнеспособности бизнеса, а не соот4 ветствия формальным критериям; упорядочить процесс ликвидации и внедрить административные про4 цедуры; не тормозить процесс ликвидации банков за счет попыток достижения договоренностей, ущем4 ляющих законные права определенных категорий кредиторов.

Финансирование предприятий Малые и средние предприятия (МСП), как правило, являются двигателем роста в странах с переходной экономикой. С учетом этого банки должны иметь стимулы к тому, чтобы направлять больше кредитных ресурсов в сектор МСП. При том, что этот процесс можно ускорить за счет принятия мер, направленных на более активное взыскание долгов (например, мер, аналогичных тем, что были приняты при предостав4 лении иностранных кредитных линий), а также описанных выше мер по совершенствованию работы фи4 нансовой системы, развитие фондового рынка тоже может внести важный вклад в достижение этой цели. В России сформированы базовые основы рынка капиталов, однако этот рынок по4прежнему недо4 статочно развит. Отчасти это отражает отсутствие доверия к банковскому сектору, отвечающему за предо4 ставление таких услуг, как хранение, платежи и расчеты, связанные с осуществлением сделок на фондо4 вом рынке. Это также свидетельствует о низком качестве корпоративного управления и, в частности, о несоблюдении прав миноритарных акционеров; о недостаточном уровне развития рынка государствен4 ных долговых обязательств, который является главным ориентиром для остальных финансовых рынков; о сложности и неопределенности законодательства, что приводит к путанице, пересечению функций и конфликтам между органами регулирования, а также об отсутствии надлежащего контроля за осуще4 ствлением законодательно установленных прав и обязанностей. В предстоящий период основными задачами реформирования рынка капиталов должны быть разви4 тие внутреннего рынка государственных долговых обязательств; создание специальных судов или арбит4 ражных процедур по ценным бумагам; совершенствование судебной процедуры осуществления прав ми4 норитарных акционеров; усиление координации между органами регулирования.

*** Формирование доверия к российской финансовой системе — трудная и комплексная задача, решение которой требует взаимодействия многих взаимозависимых переменных величин, а также представителей финансовой, правительственной и судебной систем. Вопросы реформирования финансового сектора тес4 но связаны между собой. В последующих главах мы раскрываем эту взаимосвязь и приводим более пол4 ное и подробное описание мер в поддержку процесса реформ. Несмотря на то, что реформирование рос4 сийского финансового сектора — это долгосрочная задача, определенные меры по укреплению сектора можно принять уже сегодня и таким образом усилить его роль как одного из факторов, содействующих устойчивому росту российской экономики.

1

Гл а ва 1 Ук р е п л е н и е до в е р и я в ц е л я х ра з в и т и я ро с с и й ско го ф и н а н с о в о го с е к то ра . Общий обзор

введение В ПЕРИОД НЕПОСРЕДСТВЕННО ПОСЛЕ РАЗРА4 ЗИВШЕГОСЯ В АВГУСТЕ 1998 Г. ФИНАНСОВОГО КРИЗИСА РОССИЙСКИЕ ВЛАСТИ СОСРЕДОТО4 ЧИЛИ СВОИ УСИЛИЯ НА МАКРОЭКОНОМИЧЕС4 КОЙ СТАБИЛИЗАЦИИ И УКРЕПЛЕНИИ ГОСУ4 ДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ. В РЕЗУЛЬТАТЕ УС4 ПЕШНЫХ ДЕЙСТВИЙ В ЭТОМ НАПРАВЛЕНИИ, А ТАКЖЕ СТИМУЛОВ, СОЗДАННЫХ ДЕВАЛЬВА4 ЦИЕЙ РУБЛЯ И РОСТОМ ЦЕН НА СЫРЬЕВЫЕ МАТЕРИАЛЫ, В 2000 — 2001 ГГ. БЫЛ ДОСТИГНУТ ВПЕЧАТЛЯЮЩИЙ РОСТ ЭКОНОМИКИ.

Как и в других странах с рыночной экономи4 кой, в России устойчивый экономический рост будет зависеть от создания надежного финансо4 вого сектора. Несмотря на то, что в последние го4 ды в ряде отраслей российской экономики, осо4 бенно в тех из них, которые связаны с экспортом сырья и производством импортозамещающей продукции, наблюдался стремительный рост, сле4 дует отметить, что этот рост опирается на узкую базу и подвержен влиянию колебаний цен на сы4 рье и обменных курсов валют. Расширение базы экономического роста зависит от обеспечения источников финансирования для гораздо более широкого круга предприятий, в основном малых и средних, которые не связаны с крупными про4 мышленными группами. Несмотря на то, что за прошедший с момента кризиса период для ста4 билизации финансового сектора было сделано немало, предстоит еще очень серьезная работа для обеспечения указанному сектору возможнос4 тей лучше поддерживать инвестиционные про4 цессы и экономический рост в ходе следующего этапа российских преобразований. Упадок финансового сектора сопровождался полной утратой доверия к нему. На протяжении последних десяти лет доверие к российской фи4 нансовой системе подрывалось неоднократно, и наиболее яркими проявлениями этого стали ги4 перинфляция начала 19904х годов и отказ госу4 дарства от своих финансовых обязательств в 1998 г. Доверие оставалось на очень низком уровне и в период после кризиса банковской системы в августе 1998 г., когда «неблагополучные» банки уклонялись от выполнения своих обязательств

перед вкладчиками и другими кредиторами путем увода и сокрытия своих активов. Оно пострадало в результате недостаточной прозрачности банков4 ских операций, вызванной расплывчатой или не4 полной финансовой информацией, и еще больше ослабло вследствие непредсказуемости правовых условий с точки зрения обеспечения соблюдения договорных прав, а также привилегированного положения государственных банков, неэффек4 тивности рынков капитала, неудовлетворитель4 ного корпоративного управления и недостаточно активного надзора за финансовым рынком. На завоевание доверия требуется достаточно много времени в любых условиях, а в России на фоне нынешней ситуации эта задача будет особенно трудной. Проблема в настоящее время состоит в том, как создать и укрепить доверие к финансовой системе. Завоевание доверия требует работы в не4 скольких направлениях в рамках финансового сектора. Во4первых, развитие финансовой систе4 мы зависит от создания базовой правовой ин4 фраструктуры, способной обеспечивать проведе4 ние сделок на рыночных условиях (т.е. между не связанными друг с другом третьими сторона4 ми), подкрепленной адекватными стандартами финансового учета, отчетности и аудита; участ4 ники (посредники, клиенты и источники финан4 сирования) должны быть уверены в том, что их интересы должным образом защищены. Во4вто4 рых, обеспечение доверия зависит от совершен4 ствования структуры и функционирования фи4 нансового сектора в целях обеспечения надежно4 го и эффективного предоставления финансовых услуг. В4третьих, в первую очередь для защиты интересов слабейших участников (мелких вклад4 чиков и миноритарных акционеров) необходимо укрепить регулирование финансовой системы в целях обеспечения такого положения, при ко4 тором отслеживаются и эффективно блокируют4 ся неосмотрительные или незаконные действия участников, а также предпринимаются шаги по реструктуризации нежизнеспособных финан4 совых институтов. Наконец, процесс завоевания доверия должен охватывать и более широкие ас4 пекты финансирования предприятий, включая развитие российского рынка капитала. Для уг4

2

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

лубления масштабов финансового посредничест4 ва и повышения его эффективности необходимы успехи на всех вышеуказанных направлениях. Эти различные аспекты деятельности по разви4 тию доверия сыграют решающую роль в ходе жизненно важной перестройки финансовой сис4 темы. В данной главе, представляющей собой крат4 кое изложение книги, сначала рассматриваются взаимосвязи между мерами по укреплению дове4 рия, развитию финансового сектора и обеспече4 нию экономического роста. Далее в ней предлага4 ется краткое изложение всех четырех разделов книги, посвященных мерам, которые помогут ук4 репить доверие путем: 1) стимулирования финан4 сового посредничества за счет совершенствования правовой инфраструктуры развития финансового сектора, подкрепленной адекватными стандарта4 ми финансового учета, отчетности и аудита; 2) со4 вершенствования существующей структуры и функционирования банковской системы; 3) по4 вышения эффективности банковского регулиро4 вания и реструктуризации и 4) обеспечения пред4 приятиям более широкого доступа к финансиро4 ванию. Глава заканчивается кратким обзором мер, которые необходимо предпринять для восстанов4 ления доверия к финансовому сектору с тем, что4 бы укрепить его способность оказывать поддерж4 ку процессу реструктуризации реального сектора экономики и обеспечения притока инвестиций в указанный сектор.

доверие, развитие финансового сектора и экономический рост РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВЫХ СИСТЕМ ТРЕБУЕТ РАЗВИТИЯ ДОВЕРИЯ К ИНСТИТУТАМ, А ЭТОТ ПРОЦЕСС ЗАНИМАЕТ ДОСТАТОЧНО ДЛИТЕЛЬ4 НОЕ ВРЕМЯ ДАЖЕ ПРИ САМЫХ БЛАГОПРИЯТ4 НЫХ УСЛОВИЯХ. СТАБИЛЬНЫЙ И ЭФФЕКТИВНО РАБОТАЮЩИЙ ФИНАНСОВЫЙ СЕКТОР САМ ПО СЕБЕ НЕ ОБЯЗАТЕЛЬНО ГАРАНТИРУЕТ ЭКОНО4 МИЧЕСКИЙ РОСТ В ДОЛГОСРОЧНОЙ ПЕРСПЕК4 ТИВЕ, ОДНАКО БЕЗ НЕГО ОБЕСПЕЧЕНИЕ ТАКО4 ГО РОСТА ВЕСЬМА ЗАТРУДНИТЕЛЬНО.

Преимущества создания надежной финансо4 вой системы представляются весьма значительны4 ми, особенно в российских условиях, поскольку отсутствие доверия к российской финансовой си4 стеме стимулировало развитие затратных и неэф4 фективных видов деятельности (см. вставку 1.1). Задача обеспечения движения вперед в этой сфе4 ре состоит в том, чтобы добиться положительной, а не отрицательной отдачи от финансового секто4 ра, превратить неблагоприятный цикл развития в благоприятный и воспользоваться плодами по4 ворота вспять значительного оттока капитала,

происходившего на протяжении предыдущего де4 сятилетия. Доверие к российской финансовой системе, как и ее развитие, серьезно пострадали в результа4 те кризиса, разразившегося в августе 1998 г. Мас4 штабы этой системы были невелики и в докри4 зисный период, а имевший место с тех пор рост лишь вывел ее приблизительно на предкризисный уровень. В конце 2001 г. денежная масса (М2) банковской системы страны составляла не более 23%. ВВП, а требования к частному сектору — лишь 15% ВВП. Активы всех вместе взятых 1300 российских банков не превышают активы одного западного банка средних размеров. В таблице 1.1 приводятся сравнительные данные за 2000 г. по масштабам финансовых систем различных стран, включая Россию. Что касается небольших размеров финансо4 вой системы в настоящее время, можно, конечно, утверждать, что это и хорошо: в ходе кризиса 1998 г. более масштабная система создала бы гораздо бо4 лее серьезную угрозу экономической стабильнос4 ти и могла бы замедлить или затормозить после4 дующий экономический подъем. Поскольку бан4 ки являлись инструментами для проведения опе4 раций с «отрицательной» добавленной стоимос4 тью, одним из результатов уменьшения масшта4 бов банковской системы могло стать сокращение кредитования экономически нежизнеспособных предприятий, что в конечном итоге способствова4 ло восстановлению и росту экономики после кри4 зиса. Однако в настоящее время возникает вопрос устойчивости указанного экономического роста в отсутствие более эффективной финансовой сис4 темы и расширения экономической базы. Обесце4 нение рубля и рост цен на сырье обеспечили же4 ланные сиюминутные стимулы для роста, однако их влияние ощутили на себе в полной мере лишь весьма узкие сектора экономики, в первую оче4 редь экспортно4ориентированные и импортоза4 мещающие отрасли. Более того, воздействие этих факторов уже частично обратилось вспять. В на4 стоящее время для российской экономики харак4 терна двойственная структура. Потоки сбереже4 ний концентрируются в небольшом количестве крупных компаний, основным источником дохо4 дов которых является добыча и переработка сырь4 евых материалов и которые впоследствии переме4 щают значительные финансовые ресурсы за ру4 беж в виде бегства капитала. Опираясь на рост своих доходов в последнее время, эти компании расширили сферу своих интересов на отечествен4 ном рынке и, в частности, начали приобретать ак4 тивы в смежных отраслях экономики. Накоплен4 ный в иных условиях опыт показывает, что верти4 кально интегрированные компании распределяют ресурсы исключительно неэффективно. В настоя4

доверие, развитие финансового сектора и экономический рост

Вставка 1.1. Развитие финансовой системы и экономический рост Хорошо развитая финансовая система стимулирует экономический рост следующим образом.

• Она обеспечивает более эффективное распределение ресурсов за счет увеличения инвестиций в развивающиеся отрасли и снижения их притока в депрессивные сектора. Не способствуя повышению уровня сбережений в экономике, более развитая финансовая система стимулирует подъем в наиболее быстро растущих секторах и в тех отраслях, которые особенно сильно зависят от внешнего финансирования.

• Она делает экономический рост более стабильным, способствуя диверсификации производственной базы и снижению зависимости от сырьевых отраслей..

• Она помогает снизить уровень бедности за счет ускорения темпов экономического роста, смягчения последствий экономических потрясений (предоставляя населению и мелким предпринимателям надежные учреждения для хранения сбережений и получения кредита) и сокращения потенциально обременительных последствий финансовых кризисов для государственного бюджета. В экономике рыночного типа эффективные финансовые системы также содействуют экономическому росту, так как они снижают трансакционные издержки, улучшают распределение дефицитных ресурсов и тем самым способствуют росту производительности и делают экономическую систему менее уязвимой. В частности, это достигается следующими путями.

• Осуществление платежей. Снижение стоимости проведения сделок благодаря экономически эффективной системе осуществления платежей.

• Мобилизация сбережений. Предоставление населению и предприятиям финансово стабильных и заслуживающих доверия сберегательных инструментов.

• Распределение ресурсов. Облегчение сбора информации о предприятиях и мобилизация капиталовложений в надежные и экономически эффективные инвестиционные проекты.

• Управление. Контроль над директорами предприятий в целях обеспечения целевого расходования предоставленных финансовых средств и своевременного возврата кредитов.

• Трансформация рисков. Преобразование рисков путем их агрегирования и обеспечения положения, при котором их принимают на себя стороны, наиболее способные их нести. В ходе выполнения всех указанных функций финансовые системы выступают в качестве агентов, действующих от имени других сторон в целях поддержания экономического роста. С другой стороны, отсутствие указанных функций или злоупотребления в ходе их выполнения в рамках неэффективной финансовой системы способны затруднить экономический рост. Ниже приводятся некоторые примеры негативных последствий неудовлетворительного функционирования системы.

• Отсутствие платежной системы. Стимулирование непрозрачных и дорогостоящих способов осуществления платежей и сохранение «мягких» ограничений на бюджеты предприятий в результате неэффективных форм неденежных расчетов, например бартера.

• Недостаточная мобилизация сбережений. Стимулирование небезопасных и неэффективных форм хранения сбережений (хранение наличных денежных средств) и бегства капитала, зачастую усугубляющихся уклонением от уплаты налогов и отмыванием дене г.

• Неправильное распределение ресурсов. Сохранение неэффективной структуры предприятий за счет некоммерческого кредитования внутри промышленных групп и заимствований у государственных банков (на непрозрачных и некоммерческих условиях), следствием чего является неоптимальное распределение ресурсов и рост налогово-бюджетных обязательств.

• Нарушения в сфере корпоративного управления. Возможности для руководства банков и предприятий манипулировать результатами деятельности и практиковать патронаж («карманные» банки), что сохраняет влияние определенных групп акционеров на предприятиях.

• Концентрация рисков. Создание препятствий для финансирования компаний и их развития и, вследствие нежелания других сторон принимать на себя бремя трансформации рисков, их концентрация в государственных банках, что влечет за собой рост косвенных бюджетных обязательств. Потенциальные выгоды развития финансовой системы с точки зрения экономического роста рассматриваются в главе 5.

3

4

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Таблица 1.1. Глубина финансовых рынков (2000 г.) Страна

Россия Чехия Венгрия Словацкая Республика Польша Франция Германия Италия Нидерланды** Великобритания Япония США

М2 (деньги и квази-деньги)

Банковские требования к частному сектору

Общее кол-во облигаций*

Совокупный акционерный капитал

Млрд долл. США

Проц. ВВП

Млрд долл. США

Проц. ВВП

Млрд долл. США

Проц. ВВП

Млрд долл. США

Проц. ВВП

55 37 20

22 76 44

31 25 11

12 50 26

9 8 13

4 15 28

39 11 12

16 23 26

18 68

94 41

6 41

31 26

2 20

13 12

1 31

4 19

656 1 179 599 326 1570 5 797 6 084

51 63 56 89 111 126 61

942 2 280 775 501 1 899 5 175 4 846

73 122 72 137 134 112 49

716 1 178 941 197 565 4967 10768

55 63 88 54 40 108 108

1 475 1 432 728 695 2933 4 547 16 635

114 76 68 190 207 99 168

* Облигации представляют собой долговые ценные бумаги, срок выплаты по которым наступает через год или более длительное время. В их общее количество входят государственные и корпоративные облигации. Данные по облигациям для всех развитых стран и России приводятся на сентябрь 2000 г. ** Для Нидерландов данные по банковским требованиям к частному сектору включают в себя данные в отношении всех резидентов зоны евро. Источники: IFC Emerging Markets Bonds Electronic Database; IFC Securities Market Development Group Database2001; IMF — International Financial Statistics (IFS) January 2001; IMF — IFS Electronic Database (SIMA); BIS Quarterly Review, March 2001; IMF — Report on Post Program Monitoring Discussions; Deutsche Bundesbank Monthly ReportApril 2001; EIU — Country Profiles -Russia (2000); Электронная база данных Центрального Банка РФ.

щее время другие отрасли, не входящие в сферу деятельности таких крупных группировок и зачас4 тую контролируемые более мелкими компаниями, имеют лишь весьма ограниченный доступ к внеш4 нему финансированию. Таким образом, если це4 лью является обеспечение в России в последую4 щие годы устойчивого роста на основе диверси4 фицированной индустриальной экономики и сек4 тора услуг (в противоположность финансируемым несколькими крупными конгломератами «точкам роста»), руководству страны следует сосредото4 чить свои усилия на развитии благоприятных ус4 ловий для широкомасштабного финансового по4 средничества между обладателями сбережений и инвесторами. Следовательно, экономический рост в Рос4 сии в решающей степени зависит от создания на4 дежной и эффективной финансовой системы. Развитие финансовых систем предполагает завое4

вание и укрепление доверия к институтам, что да4 же в самых благоприятных условиях занимает до4 вольно длительное время. Положить начало этой деятельности по завоеванию доверия следует именно сейчас путем принятия мер по укрепле4 нию правовой и бухгалтерской инфраструктуры, усовершенствованию банковской деятельности, ужесточению банковского регулирования и созда4 нию основ для развития рынка капитала.

правовая инфраструктура и финансовый учет и отчетность ФИНАНСОВОЕ ПОСРЕДНИЧЕСТВО МЕЖДУ НЕ СВЯЗАННЫМИ ДРУГ С ДРУГОМ СТОРОНАМИ ЗА4 ВИСИТ ОТ БЛАГОПРИЯТНЫХ УСЛОВИЙ ДЕЯ4 ТЕЛЬНОСТИ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИХ СОБЛЮДЕ4 НИЕ ЗАКОНОВ И ДОГОВОРНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ.

правовая инфраструктура и финансовый учет и отчетность РАЗВИТИЯ И УГЛУБЛЕНИЯ ПРОЦЕССОВ ПО4 СРЕДНИЧЕСТВА СЛЕДУЕТ ОЖИДАТЬ ЛИШЬ В ТОМ СЛУЧАЕ, ЕСЛИ УКАЗАННЫЕ УСЛОВИЯ СПОСОБСТВУЮТ ФИНАНСОВОМУ ПОСРЕДНИ4 ЧЕСТВУ МЕЖДУ НЕ СВЯЗАННЫМИ МЕЖДУ СО4 БОЙ ТРЕТЬИМИ СТОРОНАМИ. УЛУЧШЕНИЕ ТА4 КИХ УСЛОВИЙ ВКЛЮЧАЕТ В СЕБЯ ТРИ КЛЮЧЕ4 ВЫХ МОМЕНТА: УКРЕПЛЕНИЕ ПРАВ КРЕДИТО4 РОВ, ВНЕДРЕНИЕ НАДЕЖНЫХ ПРОЦЕДУР ДЛЯ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ НЕПЛАТЕЖЕСПОСОБНОС4 ТИ ПРЕДПРИЯТИЙ И УРЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗНО4 ГЛАСИЙ И СПОРОВ И ПОВЫШЕНИЕ УРОВНЯ РАСКРЫТИЯ ИНФОРМАЦИИ И ПРОЗРАЧНОСТИ.

повышение уровня доверия путем укрепления прав кредиторов СОВРЕМЕННАЯ, ОСНОВАННАЯ НА РАБОТЕ С ЗА4 ЕМНЫМИ СРЕДСТВАМИ ЭКОНОМИКА ДОЛЖНА ОПИРАТЬСЯ НА ПРАВОВУЮ БАЗУ, ДАЮЩУЮ ВОЗМОЖНОСТИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ОБЕСПЕЧЕ4 НИЯ ЗА СЧЕТ ЛЮБЫХ ФОРМ СОБСТВЕННОСТИ, В ТОМ ЧИСЛЕ НЕДВИЖИМОЙ, ДВИЖИМОЙ, МА4 ТЕРИАЛЬНОЙ, НЕМАТЕРИАЛЬНОЙ, СУЩЕСТВУ4 ЮЩЕЙ И БУДУЩЕЙ, В ГЛОБАЛЬНЫХ МАСШТА4 БАХ ЛЮБЫМИ ЗАЕМЩИКАМИ В ИНТЕРЕСАХ ЛЮБЫХ КРЕДИТОРОВ. В СВОЮ ОЧЕРЕДЬ ЭФ4 ФЕКТИВНОЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ ЭТОЙ ОС4 НОВЫ ЗАВИСИТ ОТ ЧЕТКИХ И НЕДОРОГИХ МЕ4 ХАНИЗМОВ РЕГИСТРАЦИИ, ПРЕДСКАЗУЕМЫХ, БЫСТРЫХ И ФИНАНСОВО НЕОБРЕМЕНИТЕЛЬ4 НЫХ ВОЗМОЖНОСТЕЙ УДОВЛЕТВОРЕНИЯ ОБЕСПЕЧЕННЫХ ТРЕБОВАНИЙ БЕЗ ЗАДЕЙСТ4 ВОВАНИЯ ПРОЦЕДУР БАНКРОТСТВА И НАДЕЖ4 НОЙ СИСТЕМЫ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ НЕПЛАТЕ4 ЖЕСПОСОБНОСТИ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩЕЙ УПО4 РЯДОЧЕННЫЙ И СПРАВЕДЛИВЫЙ МЕХАНИЗМ ВОЗВРАТА ДОЛГОВ ОБАНКРОТИВШИМИСЯ ИЛИ ПРОБЛЕМНЫМИ ПРЕДПРИЯТИЯМИ. КОГДА ВСЕ ЭТИ ПРЕДПОСЫЛКИ СОЗДАНЫ, ЗАЕМЩИКИ ПОЛУЧАЮТ ШИРОКИЙ ДОСТУП К КРЕДИТАМ НА БОЛЕЕ ВЫГОДНЫХ УСЛОВИЯХ, КРЕДИТОРЫ ИМЕЮТ ВОЗМОЖНОСТЬ ПРИНИМАТЬ ГРАМОТ4 НЫЕ РЕШЕНИЯ ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ СРЕДСТВ НА ОСНОВЕ БОЛЕЕ ТОЧНЫХ ОЦЕНОК СВЯЗАННЫХ С СООТВЕТСТВУЮЩИМИ СДЕЛКА4 МИ РИСКОВ, А В БОЛЕЕ ОБЩЕМ ПЛАНЕ ВСЕ УЧАСТНИКИ РЫНКА НАЧИНАЮТ СОБЛЮДАТЬ ФИНАНСОВУЮ ДИСЦИПЛИНУ.

Вместе с тем в российской правовой базе был выявлен целый ряд серьезных недостатков, кото4 рые необходимо устранить в целях развития уже достигнутого прогресса, реализации потенциаль4 ных экономических выгод проведенных реформ и укрепления доверия со стороны участников рынка. Существующие недостатки (рассматривае4 мые подробнее в главе 2) включают в себя.

5

• Проблемы с системой правоприменения. Рос4 сийское законодательство в целом не поз4 воляет кредиторам принудительно приво4 дить в исполнение имущественное обеспе4 чение посредством внесудебных средств са4 мозащиты, а вместо этого в общем случае предписывает правоприменение посредст4 вом судебных или арбитражных разбира4 тельств с последующей продажей имущест4 ва должников на публичном аукционе. Это долгий и дорогостоящий процесс, который используется должниками для оттягивания решения своей участи. Он является непред4 сказуемым ввиду несогласованности дейст4 вий судебных органов (между судами обще4 го права и коммерческими судами, а также между судебными органами в различных регионах) и отсутствия квалифицирован4 ных судебных приставов, призванных ис4 полнять решения судов. Вследствие этих проблем кредиторы обычно стремятся уменьшить свой риск, сокращая пред4 ложение и доступность кредитов («рационирова4 ние кредита»), требуя дополнительного залогово4 го обеспечения («чрезмерное обеспечение»), по4 вышая действующую процентную ставку и (или) сокращая срок кредитования.

• Недостатки системы определения приори тетности требований. После ликвидации или банкротства требования кредиторов, как обеспеченные, так и необеспеченные, удовлетворяются в равной мере из совокуп4 ных доходов от продажи имущества долж4 ника в порядке приоритетности, установ4 ленном законом. Выплаты обеспеченным кредиторам производятся без учета стоимо4 сти их обеспечения—они попросту объеди4 няются в один класс кредиторов, а выплаты им производятся на пропорциональной ос4 нове как представителям этого класса. Тем самым обеспечивается несправедливая вы4 года тем кредиторам, которые обладают не4 достаточным обеспечением. Другая пробле4 ма заключается в том, что, несмотря на то что все обеспеченные кредиторы име4 ют приоритет над необеспеченными креди4 торами в плане удовлетворения их требова4 ний, в очереди претендентов на выплаты они — лишь вторые, а на первом месте на4 ходятся истцы, добивающиеся погашения задолженностей по выплате заработной платы. Во многих случаях эти требования о выплате заработной платы исчисляются значительными суммами. В результате обеспеченные кредиторы вполне могут по4 лучить выплаты в счет удовлетворения их требований в меньшем размере, чем стои4 мость их залогового обеспечения. Это при4

6

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

водит к тому, что при рассмотрении вопро4 са о возможности предоставления кредита кредиторы не могут полагаться на имуще4 ственное обеспечение, которое могут пре4 доставить заемщики. Кроме того, в соответствии с российским за4 конодательством приоритетность того или иного обеспеченного требования будет зависеть от вре4 мени его приведения в исполнение — результат будет разным в зависимости от того, происходит ли это в процессе обычного ведения залогодате4 лем своей хозяйственной деятельности, при его ликвидации или во время судебного разбиратель4 ства по делу о его банкротстве. Во всех этих слу4 чаях должен применяться единый подход. Кроме того, следует свести к абсолютному минимуму ко4 личество требований, имеющих приоритет над требованиями обеспеченных кредиторов, и ограничить их максимальный размер.

• Отсутствие системы регистрации обеспече ния в форме движимого имущества. Россий4 ское законодательство не предусматривает регистрации несобственнических залогов движимого имущества. Обеспечение в фор4 ме движимого имущества имеет решающее значение для финансирования малых и средних предприятий (МСП). По роду своей деятельности МСП владеют движи4 мым имуществом, таким как оборудование, товарно4материальные запасы и дебитор4 ская задолженность. В настоящее время единственным средством регистрации не4 собственнических залогов движимого иму4 щества в России является ручная запись в книге учета залогов, которую обязан вес4 ти сам залогодатель, если он является орга4 низацией или физическим лицом, зарегис4 трированным в качестве предпринимателя. В этой системе сплошь и рядом встречают4 ся злоупотребления, и большинство креди4 торов относится к ней с вполне оправдан4 ным скептицизмом.

• Отсутствие системы сбора и раскрытия ин формации о заемщиках. В Российской Феде4 рации никогда не существовало системы сбора и раскрытия информации о заемщи4 ках. Не имея доступа к достоверной инфор4 мации о финансовом положении должни4 ка, кредитор не в состоянии правильно оценить кредитный риск, связанный с тем или иным предполагаемым заемщиком или сделкой. В отсутствие надежной фи4 нансовой информации кредитор, скорее всего, воспользуется хотя бы одной из вы4 шеупомянутых мер по уменьшению риска (например, чрезмерным обеспечением или рационированием кредита).

создание эффективных процедур для решения проблем неплатежеспособности предприятий и урегулирования споров и разногласий между ними ВТОРОЙ АСПЕКТ ПРОБЛЕМЫ СОЗДАНИЯ БЛАГО4 ПРИЯТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ ДЛЯ ФИНАНСО4 ВОГО ПОСРЕДНИЧЕСТВА СВЯЗАН С МЕХАНИЗ4 МАМИ РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ И СВОРАЧИВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРИМЕНИТЕЛЬНО К ПРЕДПРИ4 ЯТИЯМ. ПРОЦЕДУРЫ БАНКРОТСТВА, КАК И ОБ4 ЩИЕ ПРОЦЕДУРЫ ВЗЫСКАНИЯ ЗАДОЛЖЕННОС4 ТИ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ, СТАБИЛИЗИРУЮТ КОММЕРЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ, ПОЗВОЛЯЯ УЧАСТНИКАМ РЫНКА БОЛЕЕ ТОЧНО ОЦЕНИ4 ВАТЬ, МИНИМИЗИРОВАТЬ И КОНТРОЛИРОВАТЬ РИСКИ НЕВЫПОЛНЕНИЯ ПРЕДПРИЯТИЯМИ СВОИХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ И БАНКРОТСТВА. ЕСЛИ ОБЫЧНЫЕ, НЕ ПРЕДУСМАТРИВАЮЩИЕ БАН4 КРОТСТВА ПРОЦЕДУРЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ (ЗАЩИЩАЮЩИЕ ПРАВА КРЕДИТОРОВ) ОБЕСПЕ4 ЧИВАЮТ МЕХАНИЗМ ДЛЯ УРЕГУЛИРОВАНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ СПОРОВ МЕЖДУ КРЕДИТОРАМИ И ДОЛЖНИКАМИ, ТО ПРОЦЕДУРЫ БАНКРОТСТ4 ВА ПРЕДОСТАВЛЯЮТ СРЕДСТВО ПРИНЯТИЯ КОЛЛЕКТИВНЫХ РЕШЕНИЙ В ТЕХ СЛУЧАЯХ, КОГДА ПРОВАЛЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТОГО ИЛИ ИНОГО ПРЕДПРИЯТИЯ ЗАСТАВЛЯЮТ УСОМ4 НИТЬСЯ В ЕГО ЖИЗНЕСПОСОБНОСТИ. СЛЕДО4 ВАТЕЛЬНО, СИСТЕМА БАНКРОТСТВА ИГРАЕТ ОЧЕНЬ ВАЖНУЮ РОЛЬ В ПОДДЕРЖАНИИ ДОВЕ4 РИЯ К ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЕ КОММЕРЧЕС4 КИХ ПРЕДПРИЯТИЙ И УЧАСТНИКОВ РЫНКА И В СТАБИЛИЗАЦИИ ЭТОЙ СИСТЕМЫ, СЛУЖА ДИСЦИПЛИНАРНЫМ МЕХАНИЗМОМ КАК ДЛЯ ФИНАНСОВОГО, ТАК И ДЛЯ КОРПОРАТИВНОГО СЕКТОРОВ. ЭФФЕКТИВНАЯ ПРОЦЕДУРА БАН4 КРОТСТВА ПООЩРЯЕТ ОСМОТРИТЕЛЬНОСТЬ И ЗДРАВУЮ КУЛЬТУРУ КРЕДИТОВАНИЯ ПО4 СРЕДСТВОМ: А) СОЗДАНИЯ МЕХАНИЗМА (ТАКО4 ГО КАК ОЗДОРОВЛЕНИЕ) ФИНАНСОВОЙ РЕСТ4 РУКТУРИЗАЦИИ ФИРМ, ОТНОСИТЕЛЬНАЯ ОЦЕНКА ДОХОДНОСТИ КОТОРЫХ ПРЕВЫШАЕТ ИХ ЛИКВИДАЦИОННУЮ СТОИМОСТЬ, ЧТО ПОЗ4 ВОЛЯЕТ СОХРАНИТЬ КАК КОММЕРЧЕСКУЮ ЦЕННОСТЬ, ТАК И ТРУДОВЫЕ РЕСУРСЫ; Б) ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПОРЯДОЧЕННОГО МЕХАНИЗ4 МА СВОРАЧИВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБАНКРО4 ТИВШИХСЯ ПРЕДПРИЯТИЙ; В) ПРЕКРАЩЕНИЯ НЕПРОДУКТИВНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ АКТИ4 ВОВ ПРЕДПРИЯТИЙ И ПЕРЕДАЧИ ИХ ПОСРЕД4 СТВОМ ЛИКВИДАЦИИ БОЛЕЕ ЭФФЕКТИВНЫМ УЧАСТНИКАМ РЫНКА; Г) ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ КРЕДИТОРАМ ОКОНЧАТЕЛЬНОГО И СПРАВЕД4 ЛИВОГО МЕХАНИЗМА ВЗЫСКАНИЯ ДОЛГОВ; И Д) УЛУЧШЕНИЯ ПРИВЕДЕНИЯ В ИСПОЛНЕ4 НИЕ ПРАВ КРЕДИТОРОВ В ЦЕЛЯХ РАСШИРЕНИЯ КРЕДИТНЫХ ПОТОКОВ.

правовая инфраструктура и финансовый учет и отчетность Достаточность правовой базы и мер по реали зации процедуры банкротства предприятий. После принятия в 1998 г. нового закона о банкротстве правовую базу банкротства предприятий в России можно охарактеризовать как относительно хоро4 шо проработанную, достаточно всеобъемлющую и в целом согласующуюся с международными стандартами эффективной практики. Закон о банкротстве 1998 г. заменил и усовершенствовал закон 1992 г., который был плохо проработан и основывался на смешении элементов различ4 ных правовых систем. Рост успешно доведенных до конца дел о банкротстве в последние годы сви4 детельствует о том, что новая система является более продуманной и понятной. Но все же она ра4 ботает не столь эффективно, как могла бы. Так, одним из серьезных поводов для критики являет4 ся непоследовательность в ее практической реа4 лизации (с содержанием дело обстоит в порядке). Главной проблемой с реализацией является мани4 пулирование системой в целях обеспечения нео4 боснованного преимущества менеджменту или отдельным кредиторам в ущерб остальным кредиторам. Это включает в себя «подтасовку» со4 става комитетов кредиторов и лишение прав представительства других кредиторов, неправо4 мерный отказ в удовлетворении законных требо4 ваний и удовлетворение мошеннических требова4 ний, сговор между внешними управляющими и менеджментом и (или) судьями, использование судебного разбирательства по делу о банкротстве в качестве одного из методов враждебного погло4 щения компании, коррупцию и (или) безответст4 венность среди внешних управляющих, не прини4 мающих в расчет требования и (или) интересы кредиторов. Институциональные основы реализации ре4 жима несостоятельности остаются фрагментиро4 ванными, непоследовательными и не способны4 ми обеспечить надлежащее рассмотрение дел о несостоятельности. Рассмотрением дел занима4 ются арбитражные суды, которые имеют широкий круг обязанностей. В ряде юрисдикций (включая Москву), где суды сильно загружены и им прихо4 дится рассматривать довольно запутанные дела, некоторым судьям поручено заниматься исклю4 чительно делами о несостоятельности, и в этом случае они действуют более последовательно. Большинство жалоб на реализацию процедуры банкротства касается ситуации за пределами Москвы, где «пропускная способность» судов и сложность рассматриваемых ими дел варьиру4 ются в широких пределах. В качестве одной из ключевых проблем упоминается произвол. Необходимо сосредоточить внимание на кри4 териях отбора, обучения и аттестации судей, спе4 циализирующихся на рассмотрении дел о несо4 стоятельности, а также улучшить уже существую4

7

щие образовательные программы. Кроме того, следует сделать упор на повышении прозрачности внутри системы, улучшении доступа кредиторов к информации и обеспечении законного участия кредиторов в качестве необходимого противовеса произволу судей и управляющих имуществом должников (внешних управляющих конкурсной массой). Недостаток регулирования и потенциала для арбитража в системе продолжает подрывать дове4 рие к процедуре банкротства. Главным ведомст4 вом, осуществляющим регулятивную функцию, является Федеральная служба финансового оздо4 ровления и банкротства (ФСФО). ФСФО занима4 ется обучением, аттестацией и надзором за дея4 тельностью внешних управляющих конкурсной массой. До настоящего времени ею было выдано более 12 тыс. лицензий—с одной стороны, это большое достижение, а с другой стороны, это сви4 детельствует о невысоком уровне стандартов ли4 цензирования и о наличии большого числа плохо подготовленных и неквалифицированных управ4 ляющих конкурсной массой. Учитывая отноше4 ние общего числа выданных лицензий к общему числу возбужденных дел, в действительности можно прийти к обоснованному выводу о том, что многие лицензированные управляющие кон4 курсной массой не участвуют в процедуре бан4 кротства. Что еще более важно, процедура отсева некомпетентных управляющих конкурсной мас4 сой и отзыва у них лицензий и процедура устране4 ния и предотвращения злоупотреблений в систе4 ме осуществляются неэффективно и слабо прора4 ботаны. Наконец, в свете предполагаемых злоупо4 треблений во многих областях необходимо про4 анализировать существующую систему в целях обеспечения независимости и беспристрастности судов, управляющих имуществом должников и управляющих конкурсной массой, а также при4 нять меры по предотвращению конфликтов инте4 ресов. Препятствия для оздоровления предприятий и урегулирования споров и разногласий между ними. При оздоровлении предприятий в контексте су4 дебных разбирательств по делам о банкротстве также имеют место злоупотребления с целью не допустить банкротства несостоятельных пред4 приятий и прибрать к рукам состоятельные. Не4 обходимо создать более легитимную культуру проведения «спасательных работ», подчиненную цели спасения жизнеспособных предприятий. Слабость и непредсказуемость в нынешней ситуации в целом не позволяют ни одной из сто4 рон (за немногими исключениями) полагаться на официальные судебные разбирательства по де4 лам о банкротстве. Поэтому в России кредиторы предпочитают использовать меры самозащиты, такие как прямой захват залогового обеспечения,

8

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

хотя эти действия лежат вне рамок правого поля. Кроме того, кредиторы предпочитают улаживать спорные вопросы без обращения в суд, потому что считается, что такой метод является наиме4 нее болезненным и сопряжен с наименьшей не4 определенностью. Однако существующая в на4 стоящее время правовая база не позволяет сто4 ронам спора вырабатывать консенсусные согла4 шения, способные восстановить подлинную фи4 нансовую жизнеспособность того или иного предприятия. В результате если не все, то боль4 шинство неофициальных договоренностей по урегулированию споров и разногласий сво4 дятся к простой реструктуризации задолженнос4 ти. Это лишь оттягивает неизбежные банкротст4 ва предприятия, потому что стороны не могут воспользоваться некоторыми другими варианта4 ми решения проблемы реструктуризации, широ4 ко применяемыми в международной практике. Благоприятные условия для законной реструкту4 ризации должны включать в себя законы и про4 цедуры: • требующие раскрытия свежих, достовер4 ных и точных финансовых сведений о проблемном предприятии или предо4 ставления доступа к такой информации; • поощряющие кредитование жизнеспособ4 ных, но неблагополучных в финансовом плане предприятий, инвестиции в них или их рекапитализацию; • поддерживающие широкий спектр мер по реструктуризации, таких как списание долгов, пересмотр сроков погашения, рес4 труктуризация и преобразование задол4 женностей в акционерный капитал; • обеспечивающие благоприятный или ней4 тральный налоговый режим для реструк4 туризации. Хотя неофициальные договоренности по урегулированию споров и разногласий за4 ключаются за пределами официального право4 вого поля, для успешной реализации таких до4 говоренностей необходима достаточная офици4 альная поддержка в форме эффективного при4 ведения в исполнение взаимных прав, огово4 ренных при заключении договоренности. Если достигнутую договоренность не удастся реали4 зовать, должна приводиться в действие надеж4 ная рамочная система процедур банкротства. В России, где права кредиторов и процедуры банкротства можно в целом охарактеризовать как слабые, легитимных консенсусных догово4 ренностей о судьбе проблемных предприятий достичь почти невозможно. (Создание эффек4 тивных процедур для решения проблем непла4 тежеспособности предприятий и урегулирова4 ния споров и разногласий между ними обсужда4 ется в главе 3.)

раскрытие информации и прозрачность ПОМИМО СОЗДАНИЯ ЭФФЕКТИВНОЙ ПРАВО4 ВОЙ И СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ, ЗАЩИЩАЮЩЕЙ ПРАВА КРЕДИТОРОВ, ЕЩЕ ОДНИМ ВАЖНЫМ КОМПОНЕНТОМ, НЕОБХОДИМЫМ ДЛЯ СОЗДА4 НИЯ БЛАГОПРИЯТНЫХ УСЛОВИЙ ДЛЯ ФИНАН4 СОВОГО ПОСРЕДНИЧЕСТВА НА РЫНОЧНЫХ НА4 ЧАЛАХ, ЯВЛЯЕТСЯ РАСКРЫТИЕ ИНФОРМАЦИИ О БАНКАХ И ИХ КЛИЕНТАХ4ПРЕДПРИЯТИЯХ. ЕСЛИ ПОСТОРОННИЕ НЕСВЯЗАННЫЕ ТРЕТЬИ ЛИЦА НЕ БУДУТ ИМЕТЬ ДОСТУПА К СВЕЖЕЙ, ДОСТОВЕРНОЙ И СОПОСТАВИМОЙ ИНФОРМА4 ЦИИ О ФИНАНСОВЫХ И УПРАВЛЕНЧЕСКИХ СТРУКТУРАХ КОРПОРАЦИЙ И БАНКОВ, НЕВОЗ4 МОЖНО БУДЕТ ОБЕСПЕЧИТЬ ДОВЕРИЕ К ФИ4 НАНСОВОЙ СИСТЕМЕ, А ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ ТАК И НЕ БУДУТ РЕА4 ЛИЗОВАНЫ ДО КОНЦА.

Российские предприятия и банки не заинте4 ресованы в применении международных стандар4 тов финансовой отчетности и раскрытия инфор4 мации отчасти вследствие предполагаемых затрат, связанных с соблюдением этих стандартов, а от4 части вследствие естественного страха потерять власть в результате раскрытия информации и про4 зрачности — вполне понятное опасение в услови4 ях, когда стороны привыкли использовать доступ к информации в качестве средства сохранения своей власти. Однако сокрытие финансовой и не4 финансовой информации о предприятиях и бан4 ках влечет огромные экономические издержки. В экономике, где проблема нехватки рискового капитала стоит особенно остро, отсутствие про4 зрачности приводит к неэффективному распреде4 лению ресурсов. Отдельные российские предпри4 ятия и банки повышают свою прозрачность и улучшают отчетность, поскольку они осознали, что это расширяет возможности получения ими внешнего финансирования. Ситуацию с раскры4 тием информации и прозрачностью необходимо значительно улучшить в любом случае, даже если за основу будут взяты только российские стандар4 ты бухгалтерского учета. Усиление регулятивных требований. Для пре4 одоления традиционных страхов в отношении раскрытия информации потребуются согласован4 ные действия широкого круга лиц, включая со4 трудников органов регулирования, акционеров, членов советов директоров и менеджмента, а так4 же специалистов в области бухгалтерского учета и аудита. В российских условиях инициативу по введению более всеобъемлющих и надежных процедур раскрытия информации должны взять на себя два ведущих органа регулирования — Фе4 деральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) и Центральный банк Российской Феде4 рации (ЦБР). Эти органы должны не только сле4

банковская система: структура и функционирование дить за тем, чтобы финансовая отчетность соот4 ветствовала международным стандартам, но и до4 биваться подробного отчета о соблюдении уста4 новленных требований и быть готовыми приме4 нять серьезные штрафные санкции против дирек4 торов и менеджмента за грубое нарушение требо4 ваний к достоверности и полноте сообщаемых сведений. Раскрытие информации. Недостаточное рас4 крытие финансовой и иной информации остается одним из главных факторов, сдерживающих инве4 стиции несвязанных лиц (будь то акционеры, кре4 диторы или вкладчики) в российские предприя4 тия и банки. Действующие в России требования к раскрытию информации недостаточны. Напри4 мер, принцип «выбора наименьшей величины из стоимости приобретения или справедливой рыночной цены» применяется не ко всем катего4 риям активов, бартерные сделки часто не регист4 рируются по их рыночной стоимости, а сделки между предприятиями и сделки, не основанные на соображениях коммерческой выгоды, нередко замалчиваются. Необходимо укрепить правила и стандарты отчетности, чтобы раскрытию подле4 жали не только номинальная собственность, но и фактический контроль, что позволит защи4 тить акционеров, кредиторов и вкладчиков от ма4 териальных потерь вследствие неполного или не4 достаточного раскрытия информации. Стандарты финансового учета, отчетности и аудита. Качество финансовой информации на4 прямую зависит от качества стандартов ее подго4 товки и раскрытия. Принятая в 1998 г. Российская программа реформирования бухгалтерского учета предусматривала постепенный переход на Между4 народные стандарты финансового учета и отчет4 ности (МСФО), но этот процесс застопорился. Отчасти это произошло вследствие нерешенных вопросов, связанных с профессиональной компе4 тентностью, законодательными и налоговыми ба4 рьерами, а также опасениями в отношении воз4 можных последствий полного перехода на МСФО для российской экономики. Тактика подмены полного перехода на МСФО переписыванием Российских стандартов бухгалтерского учета (РСБУ) отвлекла скудные ресурсы от реальных потребностей в реализации намеченных планов и подготовке кадров. Стоит отметить, что некото4 рые страны переходного типа предпочли сразу ввести у себя МСФО вместо того, чтобы в течение длительного времени постепенно подгонять под них свои национальные системы бухгалтер4 ского учета, основанные на концепциях совет4 ской эпохи. Финансовая отчетность в соответст4 вии с МСФО должна служить отправной точкой при исчислении любого налога с ограниченным числом точек сверки в тех областях, где налоговые правила расходятся с МСФО. МСФО должны

9

вводиться поэтапно—в первую очередь, в компа4 ниях, акции которых котируются на бирже, и во всех банках. Для обеспечении эффективной и надлежащей реализации требований к финансовой отчетности в соответствии с МСФО очень важно будет зару4 читься полной поддержкой со стороны специали4 стов в области аудита. Мнение профессионально4 го и независимого аудитора и его ответственность за результаты аудита будут являться ключевым элементом укрепления доверия пользователей финансовой отчетности к ее достоверности. Меж4 дународные стандарты аудита (МСА) определяют правила проведения аудита, а также нормы про4 фессиональной этики. Финансовая отчетность для банков. ЦБР при4 нял принципиальное решение о введении с 1 ян4 варя 2004 г. МСФО для всех банков. Однако суще4 ствует множество препятствий для полной реали4 зации этого замысла, включая налоговые и право4 вые барьеры, обучение, разработку процедур ру4 ководства и пересчета, изменения в области регу4 лирования и, разумеется, давление со стороны банков, не готовых перейти на МСФО. Многие банки уже готовят аудиторские отчеты в соответ4 ствии с МСФО, и главный вопрос заключается в том, в какой степени ЦБР будет осуществлять корректирующие и иные меры, основываясь на данных такой отчетности. Реальность такова, что переход на МСФО может вскрыть тот факт, что значительное число российских банков не вы4 полняют нормативы ЦБР по достаточности капи4 тала и не являются надежными учреждениями, в которых россияне могут хранить свои сбереже4 ния. С другой стороны, если власти не будут гото4 вы полностью признать хрупкость финансового положения многих банков и принять соответству4 ющие меры в отношении слабых банков, доверие внешних сторон к финансовой системе вряд ли укрепится. (Прозрачность, раскрытие инфор4 мации и переход на МСФО более подробно об4 суждаются в главе 4.)

банковская система: структура и функционирование УКРЕПЛЕНИЕ ДОВЕРИЯ К БАНКОВСКОЙ СИС4 ТЕМЕ ИМЕЕТ ВАЖНЕЙШЕЕ ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ШИ4 РОКОМАСШТАБНОГО РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВОГО СЕКТОРА. НАПРИМЕР, БЫЛО БЫ ТРУДНО ПРЕД4 СТАВИТЬ СЕБЕ, КАК У ИНВЕСТОРОВ МОЖЕТ ВОЗРАСТИ ДОВЕРИЕ К РЫНКУ ЦЕННЫХ БУМАГ, ЕСЛИ НЕТ ДОВЕРИЯ К СПОСОБНОСТИ БАНКОВ ОБЕСПЕЧИТЬ РЕАЛЬНЫЕ ПЛАТЕЖИ, ДОВЕРИ4 ТЕЛЬНОЕ ХРАНЕНИЕ И РАСЧЕТНЫЕ УСЛУГИ. ТА4 КИМ ОБРАЗОМ, РАЗВИТИЕ ХОРОШО ФУНКЦИО4 НИРУЮЩЕГО БАНКОВСКОГО СЕКТОРА ДОЛЖНО

10

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

ПРЕДШЕСТВОВАТЬ РАЗВИТИЮ ПРОЧИХ ЭЛЕ4 МЕНТОВ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ. ХОТЯ БАН4 КОВСКАЯ СИСТЕМА СПОСОБНА РАБОТАТЬ ЭФ4 ФЕКТИВНО И В ОТСУТСТВИЕ РЫНКА КАПИТА4 ЛОВ, ВРЯД ЛИ ВОЗМОЖНО СЕБЕ ПРЕДСТАВИТЬ ПОЛОЖЕНИЕ, ПРИ КОТОРОМ РЫНОК КАПИТА4 ЛОВ МОГ БЫ ЭФФЕКТИВНО ФУНКЦИОНИРО4 ВАТЬ БЕЗ УСЛУГ ХОРОШО ОТЛАЖЕННОЙ БАН4 КОВСКОЙ СИСТЕМЫ. ЛЮБАЯ КОМПЛЕКСНАЯ СТРАТЕГИЯ ПОВЫШЕ4 НИЯ ДОВЕРИЯ И СТИМУЛИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ В РОССИИ ДОЛЖНА ОПИРАТЬСЯ НА ТВЕРДОЕ ПОНИМАНИЕ ТЕКУ4 ЩИХ ТЕНДЕНЦИЙ И ПРАКТИКИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА. СОСТАВНОЙ ЧАСТЬЮ СТРАТЕГИИ РАЗ4 ВИТИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ БУДЕТ 1) СО4 ВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СТРУКТУРЫ И ПОВЫШЕ4 НИЕ ЖИЗНЕСПОСОБНОСТИ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА, ВКЛЮЧАЯ ЛИКВИДАЦИЮ ПРИВИЛЕ4 ГИЙ, КОТОРЫМИ ПОЛЬЗУЮТСЯ ГОСУДАРСТ4 ВЕННЫЕ БАНКИ, И ОБЯЗАННОСТЕЙ, НА НИХ ВОЗЛОЖЕННЫХ, 2) УКРЕПЛЕНИЕ ЧАСТНОГО БАНКОВСКОГО СЕКТОРА ПУТЕМ ДАЛЬНЕЙШЕГО РАЗВИТИЯ СТАНДАРТОВ БАНКОВСКОГО НАДЗО4 РА И УЖЕСТОЧЕНИЯ ФУНКЦИИ НАДЗОРА. НА4 КОНЕЦ, СЛЕДУЕТ УДЕЛЯТЬ ВНИМАНИЕ ТОЙ РО4 ЛИ, КОТОРУЮ МОЖЕТ ИГРАТЬ БОЛЕЕ АКТИВ4 НОЕ УЧАСТИЕ ИНОСТРАННЫХ БАНКОВ В ДЕЛЕ УКРЕПЛЕНИЯ ДОВЕРИЯ К БАНКОВСКОЙ СИС4 ТЕМЕ.

структура и жизнеспособность банковской системы АНАЛИЗ, ПРОВЕДЕННЫЙ ВСЕМИРНЫМ БАН4 КОМ СРАЗУ ЖЕ ПОСЛЕ КРИЗИСА 1998 Г., ПОД4 ТВЕРДИЛ, ЧТО ДАЖЕ ДО ДЕФОЛТА ПРАВИТЕЛЬ4 СТВА ПО ЕГО ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМ И УБЫТКОВ ОТ ДЕВАЛЬВАЦИИ, ВОЗНИКШИХ ГЛАВНЫМ ОБРА4 ЗОМ КАК РЕЗУЛЬТАТ ОТКРЫТЫХ ПОЗИЦИЙ ПО ВАЛЮТНЫМ ФОРВАРДНЫМ КОНТРАКТАМ, КРУПНЕЙШИМИ ФАКТОРАМИ, СПОСОБСТВО4 ВАВШИМИ РАЗВИТИЮ КРИЗИСА БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ, БЫЛИ НИЗКОЕ КАЧЕСТВО КРЕДИТ4 НЫХ ПОРТФЕЛЕЙ, КРУПНЫЕ КОНЦЕНТРАЦИИ КРЕДИТОВ И ЧРЕЗМЕРНОЕ КРЕДИТОВАНИЕ «СВЯЗАННЫХ» СТОРОН (РЕЗУЛЬТАТ ПРИВАТИЗА4 ЦИОННЫХ ЗАЛОГОВЫХ АУКЦИОНОВ). ПРИМЕ4 ЧАТЕЛЬНО, ЧТО МАЛО ЧТО ИЗМЕНИЛОСЬ С 1998 Г. В ДЕЛОВЫХ ТРАДИЦИЯХ И СУТИ МНОГИХ РОССИЙСКИХ БАНКОВ, А ДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ДЕНЕЖНО4КРЕДИТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОКА4 ЗАЛИ НА НИХ НЕДОСТАТОЧНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ.

Консолидация банковской системы. Россий4 ская банковская система обладает высокой степе4 нью концентрации, когда лишь примерно 30 бан4 ков владеют более чем 67% активов системы и 53% ее капитала. Судя по агрегированным дан4

ным о размере банковской системы в целом, по4 давляющее большинство остальных российских банков являются чрезвычайно мелкими: в конце 2001 г. (если исходить из отчетов, подаваемых ими в ЦБР в соответствии с российскими стандартами бухгалтерского учета и отчетности ) лишь 230 бан4 ков имели капитал свыше 150 млн рублей, что не4 сколько меньше минимального объема капитала в 5 млн евро (что эквивалентно 170 млн рублей), установленного в странах ЕС. Хотя в целом фи4 нансовое положение банков улучшилось с 1998 г., а система стала более стабильной, большинство банков по4прежнему находится в некоем пороч4 ном круге: их капитал слишком мал, чтобы обес4 печивать достаточную прибыль для финансирова4 ния инвестиций, необходимых для их самостоя4 тельного роста. Таким образом, будущая финан4 совая жизнеспособность многих российских бан4 ков зависит от способности привлекать новый ка4 питал и/или оказаться стороной при слияниях для образования более жизнеспособных банковских учреждений. Трудно сделать иной вывод, чем тот, что мно4 гие из этих мелких банков являются чем4то иным, чем просто центрами для клиринговых и иных расчетов, выполняя в первую очередь казначей4 ские функции для предприятий или местных и региональных органов власти. Их работа также, как правило, включает и деятельность, которую нельзя рассматривать как «надлежащую» банков4 скую деятельность, как, например, выпуск и дис4 контирование векселей для таких целей, как избе4 жание выполнения резервных требований, укло4 нение от налогов, отмывание денег и содействие «бегству» капитала. Продолжающееся присутст4 вие таких структур в качестве «банков» оказывает удушающее воздействие на процесс укрепления доверия к российской финансовой системе. Трудности ЦБР в деле надзора за значитель4 ным числом банков лишь усугубились бы, если бы органы денежно4кредитного регулирования ввели даже минимальный общий план страхования депозитов. Такое страхование укрепило бы способ4 ность многих мелких, недостаточно контролируе4 мых банков привлекать депозиты от населения, что породило бы потенциально значительные бюджет4 ные обязательства. Таким образом, важным шагом в повышении доверия к банковской системе — и важной предпосылкой для введения страхования депозитов — явилось бы принятие решительных мер по ускорению консолидации банковской сис4 темы путем замены полных банковских лицензий ограниченными лицензиями для учреждений, ко4 торые не занимаются активным привлечением де4 позитов от населения. Следует принять несколько дополнительных мер.

• Разрешить учреждениям, которые не зани4 маются активным привлечением депозитов

банковская система: структура и функционирование от населения, продолжать функциониро4 вать, но лишь в качестве финансовых ком4 паний, являющихся объектом соответству4 ющего их статусу регулирования и надзора.

• Ввести более высокий порог минимального размера капитала для учреждений, желаю4 щих сохранить лицензию на обеспечение полного спектра банковских услу г.

• Ужесточить требования учета и отчетности и раскрытия информации, а также осуще4 ствление надзора в качестве способа выяв4 ления нежизнеспособных учреждений, у которых следует отозвать лицензию. Органы денежно4кредитного регулирования признали необходимость принятия мер по содей4 ствию консолидации банковского сектора, хотя представляется, что осуществление нынешних предложений сталкивается с чрезмерными за4 держками (см. вставку 1.2). В главе 5 рассматривается нынешняя ситуа4 ция в российском банковском секторе и приво4 дится обзор мер по стимулированию консолида4 ции банковского дела. В главе 6 представлены результаты анализа финансового положения выборки российских банков — включая многие из крупнейших 30 бан4

ков — со времени кризиса 1998 г., который прове4 ден на основе информации, публикуемой банка4 ми на Интернет4сайте ЦБР и представляемой не4 которыми банками в рамках Проекта развития финансовых учреждений. Результаты данного анализа вызывают обеспокоенность по поводу а) жизнеспособности многих включенных в выборку банков (особенно если к таким позициям, как ре4 зервирование возможных потерь по ссудам, при4 менять не российские, а международные стандар4 ты бухгалтерского учета и отчетности); b) стреми4 тельного роста кредитных портфелей банков — что особенно характерно для государственных банков — и высокого уровня концентрации кре4 дитов; с) недостаточности банковских систем уп4 равления рисками; d) широкого использования схем уклонения от надзорных положений ЦБР, и е) низкого качества корпоративного управления в банковском секторе. Привлекая внимание к «хрупкости» банковской системы, настоящий анализ предлагает «повестку дня» по многим ме4 роприятиям, касающимся реформы банковского надзора (что затем рассматривается в главе 9). Реформирование государственных банков. От4 носительная важность государственных банков в России усилилась после кризиса 1998 г. вследст4

Вставка 1.2. Консолидация банковского сектора: Совместная стратегия правительства и ЦБР Совместная стратегия Правительства РФ и ЦБР1 в области развития банковского сектора РФ признает необходимость консолидации сектора. Шаг в этом направлении был сделан осенью 2001 г., когда минимальный уровень капитала для новых, вновь получающих лицензию банков был поднят до 5 млн евро (минимальный уровень капитала, принятый внутри Европейского союза). В совместной стратегии признается необходимость создания «небанковских кредитных учреждений», что позволит органам денежно-кредитного регулирования ограничить лицензии некоторых банков с тем, чтобы они больше не могли привлекать депозиты от населения. Тем не менее совместная стратегия фактически еще более отодвигает осуществление мер в отношении 1300 банков. В совместной стратегии предложены следующие меры: • Начиная с 2005 г. будет применяться правило, по которому лицензии банков с капиталом менее 5 млн евро будут отзываться автоматически, если показатель достаточности их капитала опустится ниже 10%. В настоящее время схожие меры могут применяться ко всем банкам, но только если их достаточность капитала опускается ниже 2% (см. главу 9).

• В 2007 г. минимальное требование к капиталу в 5 млн евро будет применяться ко всем банкам, независимо от объема их капитала, что фактически отменит какое-либо «дедушкино положение» в отношении текущих более низких капитальных требований в отношении существующих банков. В совместной стратегии четко сказано о том, что любая реорганизация банков — включая любое слияние с другими банками — должна «опираться на принцип добровольного участия». В этой связи стратегия отразила остающиеся колебания у органов денежно-кредитного регулирования в деле использования полномочий, которые уже имеются у них для укрепления банковской системы. Эти полномочия включают более жесткие требования по отчетности и раскрытию информации, более эффективное использование надзорных полномочий и полное применение недавно ужесточенных правовых основ в области ликвидации банков.

1 Совместная стратегия Правительства РФ и ЦБ РФ в области развития банковского сектора РФ (одобрена в декабре 2001 г.).

11

12

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

вие преференциального отношения правительства к государственным банкам и упадка в частном банковском секторе. Растущая доля нового креди4 тования, предпринятого государственными банка4 ми, вызывает серьезную озабоченность по поводу жизнеспособности этих банков с точки зрения возможности увеличения непредсказуемых фи4 нансовых обязательств. Действительно, управле4 ние и сдерживание роли государственных банков, возможно, являются наиболее важным аспектом в любых согласованных усилиях по повышению доверия к российской банковской системе. Международный опыт показывает, что чрез4 мерный упор на государственные банки в обеспе4 чении финансового посредничества, как правило, тормозит рост. Страны с относительно крупной государственной собственностью в банковском секторе отличаются меньшей степенью развития финансового сектора, более низкими темпами роста и меньшим ростом производительности, чем страны, в которых господствует частный бан4 ковский сектор. Причина такого более низкого роста заключается в том, что государственные банки, как правило, не используют свой капитал эффективным образом с экономической точки зрения. С учетом того, что кредитование клиентов государственными банками, как правило, сосре4 доточено на самых крупных (часто государствен4 ных) или на наиболее влиятельных фирмах, эти банки не обеспечивают наиболее перспективное, диверсифицированное распределение кредита. В последние годы сочетание политизированных кредитов и слабого управления, которое действует в условиях большей нормативной «снисходитель4 ности» — что отражает слабости государственного надзора за банками, находящимися в собственно4 сти государства, — приводило к случаям огром4 ных финансовых убытков в странах столь разных, как Бразилия и Франция. Выводы международ4 ных исследований также подтверждают, что нега4 тивные последствия государственного владения банками являются наибольшими в странах с низ4 кими доходами, слаборазвитым финансовым сек4 тором и слабой защитой прав собственности — в странах, подобных России. Для того чтобы укрепить доверие к финансо4 вой системе, правительство должно предприни4 мать шаги по ограничению пагубного воздействия таких государственных банков на экономический рост и развитие финансового сектора. Как пока4 зано во вставке 1.3 и далее развивается в главе 7, Сбербанк, который контролирует около 75% рын4 ка розничных депозитов, бросает особый вызов стабильности и равновесию банковского сектора. Хотя задача на среднесрочную перспективу состоит в том, чтобы обеспечить упорядоченную приватизацию соответствующих функций госу4 дарственного банка и их передачу стратегическим

инвесторам, учитывая то, что государственные банки выполняют функции проведения государ4 ственной политики, любая такая стратегия долж4 на быть тщательно продумана и надлежащим об4 разом осуществлена. Скоропалительная привати4 зация способна лишь усугубить, а не разрешить сложности проблем управления. Когда же прива4 тизация не является краткосрочной перспекти4 вой, непосредственный упор должен быть сделан на обеспечении эффективного управления и бо4 лее ровного игрового поля для государственных и частных учреждений. В той мере, в какой эти во4 просы относятся к государственным банкам, по4 мимо Сбербанка, они представлены во вставке 1.4. Более подробно данные вопросы рассматривают4 ся далее в главе 7. По всей вероятности, засилье таких государ4 ственных банков в России будет продолжаться, если не будут приняты параллельные меры по ук4 реплению институциональных основ частного банковского дела и развития финансовых рынков. Таким образом, любая реорганизация банковской системы потребует широких и согласованных уси4 лий. Потребуется принять меры по повышению эффективности банковского надзора, совершен4 ствованию учета и отчетности и практики рас4 крытия информации, а также меры по укрепле4 нию прав кредиторов, что необходимо для разви4 тия кредитования «несвязанных» третьих сторон. Кроме того, необходимо будет «углубить» финан4 совые рынки, в первую очередь межбанковский рынок и рынок государственных ценных бумаг, чтобы обеспечить набор альтернативных активов для государственных банков, которые стремитель4 но наращивают свои кредитные портфели. Осо4 бое значение будет иметь институциональная ре4 форма рынка государственных внутренних заим4 ствований. Как об этом говорится ниже, реформы управления государственным долгом имеют клю4 чевое значение не только для развития финансо4 вых рынков, но и для структурной реформы бан4 ковского сектора. Поощрение доступа на рынок иностранных бан ков. Одним из способов резкого увеличения кре4 дитования частного сектора и обеспечения боль4 шего доверия к финансовым посредникам могло бы быть разрешение иностранным банкам ис4 пользовать свои экспертные познания, техноло4 гию и капитал для более широкого предложения кредитов российским предприятиям. Однако ино4 странные банки демонстрируют нежелание повы4 сить объем кредитования предприятий в нынеш4 ней «кредитной среде» в России. Российские ор4 ганы денежно4кредитного регулирования могли бы предпринять шаги по повышению иностран4 ного интереса к российскому банковскому секто4 ру посредством официального снятия ограниче4 ний на долю иностранного капитала в банков4

банковская система: структура и функционирование

Вставка 1.3. Сбербанк и его реорганизация До кризиса 1998 г. большая часть активов Сбербанка приходилась на государственные ценные бумаги, однако со времени кризиса он активно развивал кредитование корпоративного сектора. Банк превратился в главный источник кредитов для крупных российских корпораций, работающих в нефтяной, газовой, электроэнергетической, химической, строительной и торговой отраслях, а также для государственных и муниципальных органов управления. В одном только 2000 г. Сбербанк расширил свой кредитный портфель на 60% и к январю 2001 г. на него приходилось почти 30% совокупных кредитов, предоставленных банковским сектором. На региональном уровне засилье Сбербанка в кредитных операциях, возможно, еще более заметно. В настоящее время Сбербанк имеет ряд преимуществ: крупная сеть филиалов и отделений, охватывающая всю страну; государственные гарантии депозитов физических лиц; статус банка, «слишком большого, чтобы потерпеть крах»; развитая система внутренних расчетов; и ключевая роль в распределении государственных пенсий. Однако эти преимущества сопряжены с существенными потерями для эффективности банковской системы в целом, включая возможное негативное воздействие на конкурентную среду в результате засилья Сбербанка на розничном рынке; конфликт интересов, органически присущий функциям ЦБР, как владельца банка, регулирующего органа, органа надзора и органа, ответственного за денежно-кредитную политику; и риск статуса банка, слишком большого, чтобы потерпеть крах, т.е. что банк может в силу самоуспокоенности аккумулировать условные обязательства для бюджета, что может потребовать спасения его правительством. Хотя могут быть доводы в пользу сохранения государственного Сберегательного банка в качестве переходного института, международный опыт свидетельствует, что государственные банки, такие как Сбербанк, ограничивают способность финансовой системы содействовать эффективному распределению ресурсов и тем самым сокращают способность экономики к росту. Необходимость решать ключевые стратегические вопросы. Учитывая господствующее положение Сбербанка в российском банковском секторе, необходимо в срочном порядке решать ключевые вопросы, связанные с его экономической стратегией, собственностью и влиянием, которое такая стратегия может оказать на интересы различных групп. Сбербанк будет продолжать господствовать в секторе, подрывая справедливую конкуренцию, а роль частных агентов в финансовой системе останется периферийной, и тем самым будет поставлен под вопрос процесс повышения устойчивости финансовой системы и укрепления доверия к ней. Правительству предстоит решить, какого типа среднесрочной стратегии должен придерживаться Сбербанк. Некоторые из вариантов рассматриваются в главе 7. Хотя окончательное решение должно будет опираться на более широкую информацию, чем та, которая имеется в настоящее время, с учетом международного опыта реорганизации государственных банков, среднесрочным вариантом реорганизации Сбербанка может быть: • сохранение функций Сбербанка в качестве национального Сберегательного банка; • сокращение рисков, связанных с общественной функцией банка как сберегательного учреждения для мелких вкладчиков, посредством введения требования о том, чтобы банк инвестировал средства в надежные активы, такие как государственные ценные бумаги; • тщательно подготовленная приватизация корпоративного кредитного портфеля банка в качестве отдельной коммерческой операции. При осуществлении такого среднесрочного варианта будет важно, чтобы планы приватизации и/или реорганизации были тщательно и глубоко проработаны, прежде чем начинать их осуществление. В стратегическом плане необходимо будет учесть будущую конкурентную позицию Сбербанкато есть учесть необходимость того, чтобы правительство «выровняло» игровое поле посредством выравнивания каких-либо финансовых или иных привилегий, которыми пользуется Сбербанк, и обязательств, возложенных на него, а также определило монетарную стоимость таких привилегий и обязательств. Также следует рассмотреть альтернативные структуры собственности и их влияние на интересы различных групп. Среди подлежащих рассмотрению альтернатив стоит поддержание статус-кво, когда ЦБР является мажоритарным акционером в рамках промежуточного решения, несмотря на серьезную озабоченность по поводу неизбежного конфликта интересов; возврат в полную государственную собственность; назначение независимого совета опекунов для управления интересами правительства в банке; и возможная частичная или полная приватизация в будущем.

13

14

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Вставка 1.3. Сбербанк и его реорганизация (продолжение) Неотложные защитные меры и последующие шаги. Приватизация по крайней мере каких-то частей Сбербанка должна быть среднесрочной целью, и, в то время как готовятся и обсуждаются стратегические варианты, промежуточные меры, включая ограничения на рост кредитного портфеля банка, должны быть приняты для сокращения ущерба, который способны нанести операции банка всей экономике и финансовой системе. Эти меры являются необходимыми для приведения в действие «самостимулирующего» процесса создания доверия. Важно, чтобы такие меры были приняты незамедлительно с тем, чтобы сдерживать неразумную деловую практику и обеспечить время для тщательной оценки планов банка в отношении будущего развития бизнеса. В краткосрочной перспективе соответствующий упор следует сделать на укреплении корпоративного управления Сбербанка и обеспечении положения, при котором банк будет управляться в соответствии с коммерческими принципами, позволяя тем самым делать больший упор на прибыль от вложения капитала и постепенно уменьшая необходимость мониторинга таких факторов, как рост кредитов банка и его процентная политика. Однако в то же самое время должны быть выявлены и тщательно сформулированы планы среднесрочной реорганизации Сбербанка с целью их поэтапного выполнения.

ском секторе и активным поискам иностранных стратегических инвесторов для государственных банков. Осуществление реформ надзора — мень4 ший упор на контроль за соблюдением нормати4 вов и большее внимание к проведению эксперт4 ных оценок жизнеспособности банков — также будет иметь важное значение в создании более ровного игрового поля для конкуренции со сторо4 ны иностранных банков. Иностранные банки, ко4 торые уже являются объектом строго надзора в своих странах, могут выиграть от мер по при4 ближению практики надзора в России к междуна4 родным стандартам. Опрос иностранных банков, уже работающих в России, показал, что главным фактором, меша4 ющим увеличению иностранных инвестиций в российском банковском секторе, является риск, связанный с предоставлением кредитов в среде, характеризующейся слабой правоприменительной практикой. В то время как иностранные банки в целом способны обеспечить возвратность пре4 доставляемых ими кредитов, они также должны были инвестировать значительные средства в уп4 равление своими кредитными рисками. В стрем4 лении ограничивать указанные кредитные риски иностранные банки, подобно своим российским «коллегам», делают упор на ведущие крупные рос4 сийские корпорации. Международные исследования последнего времени подтверждают экономические преиму4 щества допуска иностранных банков и показали их потенциал в области стимулирования опера4 тивной эффективности и конкуренции и в конеч4 ном счете стабилизации финансового сектора. Появление на рынке иностранных банков, как правило, сопровождалось повышением каче4 ства регулирования и прозрачности, особенно в тех случаях, когда появление этих банков

на российском рынке сопровождалось внедрени4 ем международных стандартов финансовой отчет4 ности и аудита. С другой стороны, давление кон4 куренции со стороны иностранных банков спо4 собно побудить местные банки идти на более вы4 сокий риск, а появление иностранных банков с плохой репутацией способно ослабить банков4 ский сектор. Оба эти риска подтверждают сроч4 ную необходимость укрепления пруденциального регулирования банковского сектора. (Обзор ино4 странных банков и вопросы, связанные с поощре4 нием иностранного участия, являются предметом рассмотрения главы 8).

банковское регулирование и реструктуризация УКРЕПЛЕНИЕ ДОВЕРИЯ В СФЕРЕ ФИНАНСОВ ЗАВИСИТ ОТ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ БАНКОВСКО4 ГО НАДЗОРА В ЦЕЛЯХ ЗАЩИТЫ ФИНАНСОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ НАИБОЛЕЕ СЛАБОГО ЗВЕНА ФИ4 НАНСОВОЙ СИСТЕМЫ — ЧАСТНЫХ ВКЛАДЧИ4 КОВ. УКРЕПЛЕНИЕ ДОВЕРИЯ В РОССИЙСКОЙ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЕ БУДЕТ ТАКЖЕ ЗАВИ4 СЕТЬ ОТ СОЗДАНИЯ НАДЕЖНОЙ ОСНОВЫ ДЛЯ РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ И ЛИКВИДАЦИИ БАНКОВ. НО И ЗДЕСЬ ОСНОВНОЙ ПРОБЛЕМОЙ ОСТАЕТСЯ ТО, ЧТО УРОВЕНЬ ДОВЕРИЯ СНИЖАЕТСЯ ИЗ4ЗА НЕПОЛНОГО УДОВЛЕТВОРЕНИЯ ПОТРЕБНОС4 ТЕЙ ВКЛАДЧИКОВ. ЛИШЬ ПОСЛЕ ТОГО, КАК БУ4 ДУТ СОЗДАНЫ И ВНЕДРЕНЫ МЕХАНИЗМЫ ЭФ4 ФЕКТИВНОГО БАНКОВСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ, НАДЗОРА И ОЗДОРОВЛЕНИЯ И/ИЛИ ЛИКВИДА4 ЦИИ, БЫЛО БЫ ЦЕЛЕСООБРАЗНЫМ ВВЕДЕНИЕ СИСТЕМЫ СТРАХОВАНИЯ ВКЛАДОВ, ТО ЕСТЬ СОЗДАНИЕ ФОРМАЛИЗОВАННОГО МЕХАНИЗМА ЗАЩИТЫ МЕЛКИХ ВКЛАДЧИКОВ.

банковское регулирование и реструктуризация

Вставка 1.4. Реструктуризация государственных банков, помимо Сбербанка Внешторгбанк Со времени кризиса 1998 г. Внешторгбанк (ВТБ), второй по величине банк России, получил несколько значительных вливаний капитала от своего хозяина — ЦБР. Подобно Сбербанку, ВТБ расширил сферу своей деятельности за рамки своего первоначального бизнеса — финансирования внешнеторговых операций — и охватил сферу коммерческих кредитов крупным российским корпорациям. Правительство объявило о своем намерении приватизировать этот банк, и рассматривает предложение ЕБРР о предоставлении известного первоначального внешнего капитала с целью подготовки банка к дальнейшей приватизации и его перехода к стратегическим инвесторам. В отличие от Сбербанка, ВТБ не выполняет агентских или социальных функций по поручению правительства. Таким образом, указанный банк хорошо подходит для целей приватизации и передачи стратегическому владельцу с хорошей репутацией. Продажа банка иностранному банку с хорошей репутацией обеспечит капитал, опыт и репутацию с точки зрения управления и технического ноу-хау. При его подготовке к приватизации и передаче стратегическим инвесторам ВТБ должен будет разработать стратегию в отношении своих будущих «бизнес-планов», что повысит его ценность для предполагаемых будущих владельцев. Даже если до полной приватизации остается несколько лет, такая стратегия должны быть объявлена в скором времени с тем, чтобы создать фундамент для оценки текущих решений ВТБ по его деловым операциям. Например, далеко не определено, что приобретение Внешторгбанком российских загранбанков, ранее находившихся во владении ЦБР, и его планы по расширению внутренней сети филиалов повысит стоимость банка при приватизации. Внешэкономбанк Внешэкономбанк (ВЭБ) управляет внешним государственным долгом и — хотя не имеет банковской лицензии — выполняет некоторые банковские функции, включая прием депозитов и кредитование некоторых крупных российских корпораций. Такую ситуацию необходимо «разрешить», и в этом смысле ряд вариантов находится в стадии рассмотрения. Правительство объявило о своем намерении создать агентство по управлению госдолгом для управления внутренними и внешними обязательствами государства, и также объявило о том, что стратегия ВЭБ будет определена в ближайшее время. Один из планов, рассматриваемых в настоящее время, предполагает передачу банковских операций ВЭБ другому государственному банку — Росэксимбанку — и предоставление дополнительного капитала этому новому консолидированному банковскому учреждению. Когда завершится процесс отделения функции ВЭБ по управлению внешним долгом и проведения других схожих операций, ключевыми вопросами, также нуждающимися в оценке, будут: 1) останется или нет ВЭБ в качестве государственного учреждения, обеспечивающего гарантирование экспортно-импортных операций российских предприятий, и получит он или нет банковскую лицензию; и 2) создаст или нет самостоятельная коммерческая деятельность основу для жизнеспособной экономической деятельности ВЭБ. Можно привести доводы в пользу поддержки внешней торговли через частичные гарантии со стороны правительственного учреждения, однако эта деятельность не требует, чтобы учреждение обладало банковской лицензией. Учитывая, что в России уже имело место значительное расширение роли государственных банков в последние годы, а также необходимость создания более ровного игрового поля, любой шаг в направлении расширения роли ВЭБ как банковского учреждения должен производиться со всей осторожностью и только после тщательного анализа и обоснования. Новые государственные банки Со времени кризиса 1998 г. были созданы два новых государственных банка: Российский банк развития (РБР) и Россельхозбанк (Российский банк сельскохозяйственного развития). Оба банка унаследовали невозвратные активы от государства или иных учреждений (в частности, СБС-Агро), вследствие чего стимулы в указанных учреждениях для деятельности в соответствии с коммерческими принципами уже поставлены под угрозу. Нельзя допустить, чтобы государственные интервенции по дотированию процентных ставок или гарантированию кредитов поставили под угрозу функционирование финансовых рынков. В тех случаях, когда такие трансферты оправданы, следует подумать о других инструментах, таких как «прозрачные» бюджетные субсидии, а не о таких интервенциях, которые вызывают перекосы на финансовых рынках.

15

16

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

банковский надзор БАНКОВСКАЯ ЛИЦЕНЗИЯ ПРЕДОСТАВЛЯЕТ ВЛА4 ДЕЛЬЦАМ И РУКОВОДИТЕЛЯМ БАНКОВ ВОЗ4 МОЖНОСТЬ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ВКЛАДОВ ФИЗИЧЕ4 СКИХ ЛИЦ. ОДНАКО ЧАСТНЫЕ ВКЛАДЧИКИ НЕ ИМЕЮТ ВОЗМОЖНОСТИ ИЛИ ДОСТАТОЧНЫХ ЗНАНИЙ ДЛЯ ТОГО, ЧТОБЫ ПОНЯТЬ ТО ФИНАН4 СОВОЕ СОСТОЯНИЕ, В КОТОРОМ НАХОДЯТСЯ БАНКИ, ПРИНИМАЮЩИЕ ИХ ДЕПОЗИТЫ. КРО4 МЕ ТОГО, ПРОБЛЕМНЫЕ БАНКИ ЧАСТО МОГУТ ПОДДЕРЖИВАТЬ СВОЮ ЛИКВИДНОСТЬ (ЗА СЧЕТ СОЗДАНИЯ НОВЫХ ВКЛАДОВ) В ТЕЧЕНИЕ КАКО4 ГО4ТО ВРЕМЕНИ ПОСЛЕ ТОГО, КАК ГАРАНТИИ БЕЗОПАСНОСТИ, ОБЕСПЕЧИВАВШИЕСЯ ЗА СЧЕТ СОБСТВЕННОГО КАПИТАЛА БАНКОВ, БУ4 ДУТ СУЩЕСТВЕННО ПОДОРВАНЫ. ТАКИМ ОБРА4 ЗОМ, УКРЕПЛЕНИЕ ДОВЕРИЯ К БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЕ В ЗНАЧИТЕЛЬНОЙ СТЕПЕНИ ЗАВИ4 СИТ ОТ РАЗВИТИЯ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА, ИМЕЮЩЕГО СВОЕЙ ГЛАВНОЙ ЗАДАЧЕЙ НАДЗО4 РА, ЗАЩИТУ ФИНАНСОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ НАИ4 БОЛЕЕ СЛАБЫХ УЧАСТНИКОВ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ — ЧАСТНЫХ ВКЛАДЧИКОВ.

Состояние банковского надзора. ЦБР добился значительных успехов в создании системы бан4 ковского надзора, особенно учитывая то, что принцип банковского надзора появился и был внедрен в России лишь в последние 10 лет. Нали4 цо все ключевые функции банковского надзора, обеспеченные широким набором законов, поло4 жений и внутренних документов, предоставляю4 щих органам надзора большие полномочия. Со4 трудникам органов банковского надзора необхо4 димо научиться применять новые законы, поло4 жения и процедуры. Более того, несмотря на то, что репутация ЦБР в области банковского надзо4 ра была подорвана банковским кризисом 1998 г., она все же устояла, и весь основной персонал из4 влек из этого ценный практический опыт. Это те основные положительные моменты, на которых будет строиться дальнейшая работа. Более того, улучшение общей экономической ситуации спо4 собствовало повышению жизнеспособности бан4 ковского сектора, что должно облегчить работу со слабыми банками и укрепить систему надзора. Наряду с этим, незначительные (по международ4 ным стандартам) размеры банковского сектора облегчают принятие непростых решений при ра4 боте с проблемными банками, поскольку такие решения будут иметь ограниченное влияние на экономическую ситуацию в целом. Однако, несмотря на положительные момен4 ты и возможности, отмеченные выше, а также значительные усилия по повышению эффектив4 ности банковского регулирования и основ надзо4 ра, в системе банковского надзора по4прежнему остается ряд подлежащих устранению недостат4

ков. Это особенно важно, учитывая планы влас4 тей по внедрению системы гарантирования вкла4 дов, поскольку такая система не сможет обеспе4 чить надлежащую защиту вкладчиков, не приводя к аккумулированию чрезмерных условных финан4 совых обязательств для бюджета, если она не бу4 дет опираться на надежный и эффективный меха4 низм надзора. Как показано во вставке 1.5, рос4 сийские власти в ближайшие годы намерены ук4 реплять систему банковского надзора. Необходимые условия банковского надзора. В конечном итоге все зависит от готовности ос4 новных участников рынка (как государственных, так и частных банков) вести бизнес надлежащим заслуживающим доверия образом. Они должны быть готовы к жесткому режиму надзора в интере4 сах рынка в целом. Кроме того, создание необхо4 димых условий во многом зависит от того, какую поддержку будет оказывать этому процессу поли4 тическая система, представленная, в том числе, правительством, Думой, руководством ЦБР, су4 дебной системой и крупными корпорациями. Их поддержка необходима для укрепления финансо4 вых и экономических позиций банков. Проблемы в создании таких условий в России давно извест4 ны и включают следующие.

• Недостаточная прозрачность. Применение стандартов финансового учета и отчетнос4 ти, имеющих существенные недостатки, а также умышленное «приукрашивание» отчетности осложняют оценку финансово4 го положения банков и предприятий и ли4 шают органы надзора необходимой инфор4 мации для принятия решений. В основной своей массе банки не считают такое пове4 дение неприемлемым.

• Совпадение интересов акционеров. При со4 храняющихся связях между банками и предприятиями интересы правительства остаются настолько мощными, а механиз4 мы раскрытия этих взаимосвязанных инте4 ресов — настолько слабыми, что не пред4 ставляется возможным создать основу для рыночной банковской системы, функцио4 нирование которой находится под контро4 лем внешних акционеров.

• Недостаточные ответственность и подот четность за ненадлежащее ведение банков ского бизнеса. В бизнес4среде отсутствует необходимое желание призвать банковских менеджеров, акционеров и осуществляю4 щих контроль лиц к ответу за их проступки и ошибки, за которые по4прежнему прихо4 дится расплачиваться вкладчикам и креди4 торам. Признано, что многие лица, связан4 ные с разорившимися банками, вновь по4 явились в банковских структурах4преемни4 ках или во вновь созданных банках.

банковское регулирование и реструктуризация

17

Вставка 1.5. Укрепление банковского надзора: Совместная стратегия правительства и ЦБРР В совместной стратегии1 правительства и ЦБР по развитию банковской системы определена всеобъемлющая программа повышения эффективности банковского надзора, в которую входят следующие основные положения.

• Совершенствование процесса лицензирования, в том числе путем ужесточения требований к финансовому положению, а также к профессиональной пригодности и деловой репутации владельцев банков.

• Дальнейшее внедрение в практику надзора рекомендаций Базельского комитета по банковскому надзору и переход от формальных процедур контроля за соблюдением установленных нормативов к оценке систем управления рисками и внутрибанковских систем управления рисками и контроля.

• Разработка проактивного подхода в банковском надзоре и дальнейшее совершенствование системы раннего предупреждения.

• Совершенствование системы пруденциальных требований в целях повышения эффективности их регулирующего воздействия на уровень рисков кредитных организаций; • Уточнение понятия достаточности капитала и увеличение роли этого показателя в надзорном процессе.

• Совершенствование надзора за банковскими группами на консолидированной основе.

• Повышение роли инспекторских проверок, в особенности при осуществлении надзора за проблемными банками, банками, принявшими повышенные риски и (или) не имеющими адекватных систем управления рисками или внутреннего контроля.

• Совершенствование процесса банковского надзора за счет перехода на международные стандарты финансовой отчетности (МСФО), изменения и оптимизации требований к банковской отчетности. Это потребует внесения изменений в Федеральный закон « О бухгалтерском учете», а также поправок к налоговому законодательству.

• Реорганизация системы банковского надзора с целью нахождения оптимального баланса между централизацией и децентрализацией надзорных функций.

• Совершенствование процедур финансового оздоровления и/или ликвидации проблемных банков.

• Повышение качества корпоративного управления в банках, в том числе повышение роли независимых банковских аудиторов в соответствии с наилучшей международной практикой. Признание Центральным банком необходимости совершенствования банковского надзора в соответствии с этими принципами является важным шагом вперед. Осуществление таких шагов полностью отвечает рекомендациям Всемирного банка и МВФ российским органам власти. Возможно, разработке этих планов ЦБ РФ в определенной степени способствовало проведение Всемирным банком осенью 2001 г. по запросу банка России общей оценки эффективности и действенности системы надзора в ЦБ РФ. В особенности это касается повышения роли инспектирования в общем надзорном процессе.

1

Совместная стратегия правительства и ЦБР по развитию банковского сектора в Российской Федерации (одобрена в декабре 2001 г.).

Российские власти достаточно осведомлены об этих проблемах. Однако до тех пор, пока не бу4 дут предприняты необходимые меры по их реше4 нию, хорошие банки не смогут эффективно и с хорошей доходностью осуществлять свои ос4 новные функции по работе с вкладами и внесе4 нию своей лепты в эффективное распределение ресурсов и обеспечение экономического роста. Усилия органов банковского надзора по созданию условий для функционирования надежной и безо4 пасной банковской системы, а также обеспече4 нию доверия к этой системе будут безрезультат4

ны, если рекомендуемые изменения не будут про4 изведены. Для того чтобы органы банковского надзора могли играть ведущую роль в деле защиты интере4 сов вкладчиков и обеспечения стабильности бан4 ковской системы, необходимо изменить и увели4 чить их полномочия. Учитывая нынешнее состоя4 ние банковской системы и поведение многих бан4 ковских менеджеров, акционеров и осуществляю4 щих контроль лиц, направленное на ведение дея4 тельности в обход законов и правил, характер банковского надзора должен также измениться.

18

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Лица и руководители, отвечающие за банковский надзор, должны сместить акцент в своей деятель4 ности с исчерпывающего и бюрократического подтверждения соответствия техническим требо4 ваниям на более долгосрочную оценку существу4 ющего финансового положения банков, целост4 ности их операций, их уязвимости и способности управлять рисками. Органы надзора должны иметь возможность принимать своевременные и действенные меры по устранению недостатков. Они должны более активно пользоваться своими полномочиями и настаивать на принятии банка4 ми незамедлительных мер в случае выявления не4 достатков и нарушений в деятельности (в том числе при выявлении недостоверности отчетнос4 ти), ухудшения финансового положения либо по4 явления признаков несостоятельности. Органы надзора также должны возложить соответствую4 щую ответственность за такие недостатки на вла4 дельцев банков, осуществляющих контроль лиц и менеджеров. О необходимости дальнейших из4 менений в этой сфере говорится в совместной стратегии правительства России и ЦБР, при этом приоритетной задачей провозглашается эффек4 тивное осуществление заявленных принципов. Осуществление банковского надзора. Действен4 ность банковского надзора зависит прежде всего от сути надзора и в меньшей степени от того, ка4 кова организационная структура надзорного бло4 ка. Действенность надзора не может быть обеспе4 чена без постоянного пересмотра отношения и культуры деятельности как лиц, осуществляю4 щих контроль, так и банков. Приверженность та4 ким изменениям должна постоянно подтверж4 даться и демонстрироваться высшим руководст4 вом ЦБР. В рамках пересмотра культуры деятель4 ности необходимо как можно скорее начать ин4 формировать банки4нарушители о том, что про4 тив них будут предприняты соответствующие ме4 ры, а в дальнейшем наказывать злостных наруши4 телей. Необходимо предать гласности как можно больше случаев нарушений, ибо ничто так не ук4 репит общественное доверие (и повысит эффек4 тивность самого надзора за счет обеспечения со4 блюдения всех требований другими банками), как демонстративное наказание банков, особенно крупных, нарушающих банковское законодатель4 ство и правила. При необходимости международные финан4 совые институты и доноры могут оказать под4 держку основным усилиям по повышению дейст4 венности банковского надзора (в частности, по защите частных вкладов и укреплению доверия к банкам) по следующим направлениям.

• Дополнительный акцент на инспектирова нии. Важно повысить точность и достовер4 ность отчетности, что потребует внедрения более совершенных стандартов отчетности

и бухгалтерского учета. Однако при всей важности соблюдения требований банков4 ской отчетности и нормативных докумен4 тов, а навыки в этой области были в какой4 то степени унаследованы из советского пе4 риода, необходимо сделать более сущест4 венный акцент на укреплении функции ин4 спектирования с целью подтверждения сто4 имости банковских активов, оценки опера4 ционной способности отдельных учрежде4 ний и определения своевременных и эф4 фективных надзорных мер.

• Ужесточение требований в области лицензи рования. Учитывая, что банковская система обременена большим количеством весьма проблемных банков, необходимо уделять больше внимания в области надзора мерам по предотвращению появления новых про4 блемных банков и обеспечению соответст4 вия новых менеджеров и акционеров по4 ставленным задачам. При лицензировании банко вместо того, чтобы просто убедиться, что банк соответствует определенному ми4 нимальному набору требований, а его ак4 ционеры и руководители отвечают необхо4 димым критериям, ЦБР должен уделять по4 вышенное внимание оценке стратегии ве4 дения бизнеса данным банком, внутрибан4 ковских систем контроля, системы управ4 ления рисками и надежности в части капи4 тала и ликвидности, чтобы убедиться, что данный банк жизнеспособен, а вкладчики могут получить свои деньги в полном объе4 ме и вовремя.

• Требования в области профессиональной при годности и деловой репутации. Необходимо предпринять особые усилия по привлече4 нию акционеров, осуществляющих кон4 троль лиц и менеджмента разорившихся финансовых учреждений к ответу за их дей4 ствия, а также по недопущению их возврата в банковский сектор. Необходимо повы4 сить и расширить требования, предъявляе4 мые к регулярному раскрытию информа4 ции об акционерах и одобрению решений по приобретению акций, чтобы включить в них как прямое, так и косвенное (опосре4 дованное) владение акциями. Кроме того, необходимо рассмотреть вопрос о более четком определении понятия «пруденци4 альные действия» и усилить санкции за уго4 ловно4наказуемые деяния.

• Более четкое определение понятия доста точности капитала и его роли. Необходимо усилить акцент на сохранении банковского капитала как готового и доступного средст4 ва смягчения последствий возможных по4 терь. Необходимо предпринять меры для 1)

банковское регулирование и реструктуризация проведения тщательной проверки в отно4 шении истинного характера и доступности банковских пассивов, квалифицированных как банковский капитал; 2) повышения полномочий надзорных органов в области снижения банковского капитала до уровня, установленного в результате проверок на местах; 3) замены неликвидности фи4 нансовой несостоятельностью в качестве критерия банкротства банков. Законода4 тельные поправки, касающиеся последних двух положений, были введены в действие в 2001 г. Их эффективность будет зависеть от того, как они выполняются.

• Усиление надзора за деятельностью банков ских групп на консолидированной основе. Контроль за деятельностью банковских групп особенно важен, учитывая, что число банков, входящих в банковские группы, очень велико. Недавно принятые поправки к закону о банках и банковской деятельно4 сти вводят такие понятия, как «банковские группы» и «банковский холдинг». Несмотря на то, что при оценке потенциальных рис4 ков, возникающих внутри финансово4про4 мышленной группы, необходимо рассмат4 ривать положительные моменты консоли4 дации, сам факт такой консолидации не должен быть использован для сокрытия слабости капитальной базы конкретного банка в группе лишь по причине хороших балансовых показателей во всей группе.

• Сокращение длительности периода банков ской реабилитации. В настоящее время про4 цесс реабилитации (финансового оздоров4 ления) банков регулируется большим коли4 чеством процедур, что приводит к длитель4 ным задержкам и позволяет даже весьма проблемным банкам продолжать свою дея4 тельность. Для того чтобы привлечь новых вкладчиков и повысить общественное дове4 рие, органам надзора придется действовать более активно при оценке надежности и бе4 зопасности банка, и в том случае, если по4 ложение банка ухудшается, действовать стремительно для исправления ситуации. При осуществлении своих надзорных функций ЦБР должен сосредоточиться на a) получении и анализе информации, относящейся к основным причинам труд4 ностей банка; b) стимулировании слияния банков в целях сокращения числа нежизне4 способных или не очень жизнеспособных банков и c) при необходимости, на направ4 лении своих усилий по реабилитации ис4 ключительно на потенциально жизнеспо4 собные банки.

19

Во всех этих областях надзорные органы должны продолжать совершенствовать свои навы4 ки по осуществлению своевременных корректив4 ных действий. Для этого им потребуется полити4 ческая поддержка. Необходимо разработать чет4 кие ориентиры для передачи функций принятия решений назначенным лицам, осуществляющим контроль на местах, а также коллективного одоб4 рения окончательных решений высшим руковод4 ством. Кроме того, требуется постоянное повы4 шение квалификации надзорных работников, с тем чтобы обеспечить применение наиболее пе4 редовой и единообразной надзорной практики на всей территории Российской Федерации. Наконец, банки сами должны нести основ4 ную ответственность за соблюдение законов, от4 слеживание изменяющегося характера рисков и реагирования на них. Доверие в банковской си4 стеме в условиях рыночной экономики не зависит от расширения системы надзора. Оно зависит от принятия и применения набора требований по осуществлению надзора (применимо к вла4 дельцам банков и руководителям), хороших биз4 нес4планов, эффективных внутренних механиз4 мов управления рисками и выполнения законов и провозглашенной политики. (Вопросы повыше4 ния эффективности банковского надзора более подробно рассматриваются в главе 9).

страхование вкладов В 1999 Г. ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ БЫЛ ПРИ4 НЯТ ЗАКОН «О СТРАХОВАНИИ ВКЛАДОВ», КОТО4 РЫЙ, ОДНАКО, НЕ БЫЛ УТВЕРЖДЕН СОВЕТОМ ФЕДЕРАЦИИ. В ТО ЖЕ ВРЕМЯ АРКО ВВЕЛО ДЛЯ НАХОДИВШЕЙСЯ ПОД ЕГО УПРАВЛЕНИЕМ ГРУППЫ БАНКОВ СХЕМУ СТРАХОВАНИЯ ВКЛА4 ДОВ, ОСНОВАННУЮ НА ЗАБЛОКИРОВАННОМ ЗА4 КОНЕ 1999 Г. В ПОСЛЕДНЕЕ ВРЕМЯ ВВЕДЕНИЕ СТРАХОВАНИЯ ВКЛАДОВ ВНОВЬ СЕРЬЕЗНО РАС4 СМАТРИВАЕТСЯ РОССИЙСКИМИ ВЛАСТНЫМИ СТРУКТУРАМИ.

Представляется, что такие предложения отра4 жают попытку повысить доверие к финансовой системе и привлечь больше сбережений в сущест4 вующую банковскую систему путем предоставле4 ния мелким вкладчикам официальной защиты в надежде укрепить стабильность банковского сектора. Предоставляя гарантии защиты сбереже4 ний мелких вкладчиков, власти, вероятно, наде4 ются, что страхование вкладов станет стимулом для мелких вкладчиков доверять свои средства банкам, предотвратит паническое снятие средств с банковских счетов в периоды кризисов и тем са4 мым будет содействовать стабильности и перспек4 тивному развитию финансового посредничества. Кроме того, в российских условиях звучали заяв4 ления о том, что, если бы частные банки могли

20

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

предлагать клиентам страхование вкладов, ны4 нешние конкурентные преимущества государст4 венных банков могли бы сократиться, что ведет к выравниванию условий деятельности. Все вышеперечисленное — это вполне до4 стойные цели, которые полностью соответствуют теме данной работы, а именно, развитию доверия к финансовой системе. Вопрос, однако, состоит в том, может ли страхование вкладов стать эффек4 тивным средством достижения указанных целей. Введение страхования вкладов влечет за собой су4 щественные риски; контроль над ними требует создания адекватной регулятивной и надзорной инфраструктуры, которая в России находится все еще в стадии развития. Введение страхования вкладов может усугубить рискованное поведение банков за счет снижения мотивации как крупных, так и мелких кредиторов следить за финансовым состоянием банков. Руководство банков может полагаться на страхование вкладов, а не на их эф4 фективную работу в своих усилиях по привлече4 нию новых вкладчиков. В случае если банк небла4 гополучен, т.е. если его собственные активы не4 значительны или вообще отсутствуют, его вла4 дельцам терять нечего, и они будут использовать новые вклады для кредитования с высокой степе4 нью риска. Такая практика подорвет преимущест4 ва страхования вкладов с точки зрения развития финансового посредничества. Отсутствие должного внимания со стороны кредиторов и вкладчиков к финансовому состоя4 нию банка может иметь место даже в том случае, если гарантии сохранности вкладов будут предо4 ставляться лишь в отношении средств мелких ин4 дивидуальных вкладчиков. У крупных вкладчиков вполне может создаться впечатление, что в перио4 ды кризисов косвенные гарантии сохранности вкладов распространяются и на них. Это особен4 но справедливо в отношении последних предло4 жений в России, которые предусматривают введе4 ние прямых государственных гарантий вкладов. Такая гарантия не ограничивается средствами фонда страхования вкладов, то есть подразумева4 ет, что страховое покрытие может превышать не4 посредственно заявленные средства фонда. В силу снижения роли кредиторов в отслеживании гро4 зящих им рисков введение страхования вкладов повышает ответственность надзорных и регуля4 тивных органов. Для того чтобы воспользоваться благами страхования вкладов и свести к минимуму риски, в том числе потенциальные бюджетные обяза4 тельства, непосредственно грозящие правительст4 ву в связи с необходимостью выплат застрахован4 ным вкладчикам в случае системного кризиса, властям будет необходимо в первую очередь усо4 вершенствовать некоторые другие аспекты обес4 печения надежности банковской системы, а также

более общие аспекты управления. Здесь следует упомянуть, в частности, реформу нынешней регу4 лятивной и надзорной системы, внедрение меха4 низмов быстрого урегулирования проблем не вы4 полняющих свои обязательства банков и создание коммерческих основ для деятельности государст4 венных банков. Решающим условием успеха системы страхо4 вания вкладов является и ее структура. Плохо проработанная структура страхования вкладов способна скорее подорвать доверие к банковской системе, чем укрепить его. Властям не следует рассматривать страхование вкладов как быстрое решение проблемы доверия к банковской систе4 ме. На нынешнем этапе введение страхования вкладов скорее всего приведет к появлению зна4 чительных бюджетных обязательств и подогреет аппетит банков к принятию на себя рисков, что сделает банковскую систему более хрупкой. (Про4 блемы страхования вкладов рассматриваются бо4 лее подробно в главе 10.)

реструктуризация и ликвидация банков ВОССТАНОВЛЕНИЕ ДОВЕРИЯ К РОССИЙСКОЙ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЕ БУДЕТ ОТЧАСТИ ЗА4 ВИСЕТЬ ОТ УСЛОВИЙ РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ И ЛИКВИДАЦИИ БАНКОВ, КОТОРЫЕ ПРЕЖДЕ ВСЕГО ЗАЩИЩАЮТ СБЕРЕЖЕНИЯ МЕЛКИХ ВКЛАДЧИКОВ. В СЛУЧАЕ ЛИКВИДАЦИИ ДЕЙСТ4 ВУЮЩЕЕ РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ПРЕДУСМАТРИВАЕТ ДОСТАТОЧНЫЕ МЕРЫ ДЛЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ВЛАДЕЛЬЦАМ БАНКОВСКО4 ГО СЧЕТА НАДЛЕЖАЩЕЙ ЗАЩИТЫ ИХ ИНТЕРЕ4 СОВ. СОГЛАСНО ЗАКОНУ, МЕЛКИЕ ВКЛАДЧИКИ ОТНОСЯТСЯ К КАТЕГОРИИ ПЕРВООЧЕРЕДНЫХ КРЕДИТОРОВ, И ПРИ БЫСТРОЙ ЛИКВИДАЦИИ НЕСОСТОЯТЕЛЬНОГО БАНКА, ПО ВСЕЙ ВЕРОЯТ4 НОСТИ, ДОЛЖНЫ ИМЕТЬСЯ В НАЛИЧИИ АКТИ4 ВЫ, ДОСТАТОЧНЫЕ ДЛЯ УДОВЛЕТВОРЕНИЯ ИХ ТРЕБОВАНИЙ. ОДНАКО ВЛАДЕЛЬЦЫ БАНКОВ4 СКОГО СЧЕТА ЧАСТО ПОЛУЧАЮТ МЕНЬШЕ ТО4 ГО, ЧТО СОСТАВЛЯЕТ ОПЛАТУ ИХ ТРЕБОВАНИЙ В ПОЛНОМ ОБЪЕМЕ, ИЛИ ЖЕ ИМ ПРИХОДИТСЯ ГОДАМИ ЖДАТЬ, ПОКА БУДУТ ПРОИЗВЕДЕНЫ ПОДОБНЫЕ ВЫПЛАТЫ.

Основная проблема ликвидации и реструкту4 ризации российских банков заключается в том, что банки зачастую не обладают запасом прочнос4 ти в виде капитала, который мог бы использо4 ваться для удовлетворения требований вкладчи4 ков. В условиях ликвидации причиной подобного положения является неэффективное проведение имеющихся процедур ликвидации банков, что приводит либо к лишению вкладчиков их полной доли банковских активов, либо к сокращению объема этих активов в связи с отсрочкой платежа. В контексте реструктуризации может подрываться

банковское регулирование и реструктуризация и упомянутый резервный запас капитала; Россий4 ские стандарты финансовой отчетности/бухгал4 терского учета, применяемые для измерения успе4 ха проведенной работы по реструктуризации, не дают точной картины структуры капитала бан4 ка. Кроме того, существующие критерии регули4 рования не позволяют производить в достаточных масштабах оценку финансовой устойчивости бан4 ка или его общей способности к выживанию, за4 ложенной в плане оздоровления того или иного банка. Из этого следует, что банки, которые, если исходить из их реальных возможностей, должны быть отнесены к категории подлежащих ликвида4 ции, рассматриваются как «восстановившие здо4 ровье» и продолжают работать. В результате ко времени своего краха, их активы почти навер4 няка оказываются истощенными до такой степе4 ни, что эти банки уже не способны выполнять требования своих вкладчиков. Реструктуризация банков. В России в настоя4 щее время два органа отвечают за реструктуриза4 цию банков. Одним из них является ЦБР, кото4 рый отвечает за соблюдение законодательства о банкротстве кредитных организаций и за надзор за осуществлением мероприятий по предотвраще4 нию банкротства. Другим органом является Агентство по реструктуризации кредитных орга4 низаций (АРКО), деятельность которого регули4 руется положениями Закона о реструктуризации кредитных организаций. Доверие к этим учрежде4 ниям при проведении ими мероприятий по рест4 руктуризации имеет решающее значение в восста4 новлении доверия ко всей банковской системе. Задачи, поставленные перед ЦБР и АРКО в обла4 сти реструктуризации кредитных организаций, существенным образом разнятся. ЦБР поручено участие в оздоровлении того или иного банка при появлении первых признаков финансовых труд4 ностей. ЦБР несет ответственность за осуществ4 ление надзора за разработкой плана оздоровления этого банка или, если последний не сумеет разра4 ботать такой план по собственной инициативе, ЦБР обязан предписать упомянутому банку раз4 работать подобный план. Если данный банк по4 прежнему оказывается неспособным или не хочет приступить к своему оздоровлению, ЦБР может назначить временного управляющего. Цель оздо4 ровления состоит в том, чтобы вернуть банк в та4 кое состояние, при котором он вновь соответст4 вовал бы пруденциальным требованиям, относя4 щимся — помимо всего прочего — к достаточнос4 ти капитала и ликвидности. Этот процесс не пре4 дусматривает достаточно раннего или эффектив4 ного вмешательства ЦБР, поскольку критерии, обосновывающие необходимость приступить к его осуществлению, а также критерии измере4 ния его эффективности, подсчитываются с при4 менением РСФО. Как правило, банки опускаются

21

ниже порога достаточности капитала еще задолго до того, как становятся неликвидными, но смысл установленного вышеупомянутым законом 104 процентного стандарта достаточности капитала подрывается нестрогими стандартами, применяе4 мыми в рамках РСФО, и недостаточным проявле4 нием жесткости в применении этих стандартов. Подобные слабости осложняются тем обстоятель4 ством, что в критериях регулирования, применяе4 мых для измерения эффективности оздоровления, проявляется тенденция уделять основное внима4 ние дискретным аспектам состояния дел в банке, а не его общей финансовой жизнеспособности. Таким образом, «восстановивший здоровье» банк может на самом деле находиться в трудном или тяжелом финансовом положении. Это, по всей вероятности, приведет к недостаточному обеспечению вкладчиков в случае краха и после4 дующей ликвидации упомянутого банка. ЦБР следует пересмотреть свои подходы и обеспечить раннее реагирование на основе дан4 ных, получаемых в соответствии с МСФО, на весь комплекс финансовых проблем банка, таким об4 разом оценивая целесообразность реструктуриза4 ции банка с точки зрения перспектив восстанов4 ления его жизнеспособности. Принимая во вни4 мание наличие в России чрезмерного числа бан4 ков, ЦБР должен по возможности содействовать процессу реструктуризации путем изучения и поддержки вариантов реструктуризации, свя4 занных с консолидацией или слиянием банков. Практика ликвидации банков. Российское за4 конодательство, в общем и целом, обеспечивает достаточную основу для ликвидации банков, и эта основа была улучшена недавно принятыми и вве4 денными в действие поправками к банковскому законодательству. Однако на практике ликвида4 ция по4прежнему сталкивается с целым рядом препятствий. Проблемы в этой области порожда4 ются общим результатом действий многих сторон, принимающих участие в ликвидации банков и/или процедуре их банкротства, и результатом этих действий является уменьшение способности рядовых вкладчиков к возврату своих средств. В число проблем также входят следующие.

• Отставание и задержки в работе судов. Имеется много лишенных лицензии бан4 ков, ожидающих ликвидации через суд. Де4 ло в том, что в связи с множеством подоб4 ных дел имеет место перегруженность спи4 сков дел к слушанию. Отставание в реше4 нии подобных дел усугубляется нехваткой опытных и имеющих лицензию арбитраж4 ных управляющих. Затягиванию таких су4 дебных разбирательств во многих случаях способствует также использование владель4 цами банков процедурных лазеек и избы4 точности процедурных требований, что

22

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии позволяет им оспаривать действия ЦБР по4 средством подачи многочисленных апелля4 ций. Например, у владельцев банков была и остается возможность оспаривания реше4 ния ЦБР об отзыве лицензии в процессе производства по делам о банкротстве, а также в ходе отдельного разбирательства в арбитражном суде на любой стадии, и эта возможность сохраняется на протяжении нескольких лет после отзыва лицензии. Не4 давно принятые поправки к законодатель4 ству должны принести судебной системе некоторое облегчение за счет сужения воз4 можностей неоднократного оспаривания действий ЦБР. В соответствии с этими по4 правками решение об отзыве лицензии должно быть обжаловано в течение 30 дней после обнародования этого решения.

• Не отвечающий предъявляемым требованиям уровень экспертных знаний. Члены суда и арбитражные управляющие в одинаковой степени страдают от недостатка экспертных знаний и/или знаний соответствующих за4 конов и процедур. Раздаются отдельные призывы к созданию специальных коммер4 ческих судов и судов по делам о несостоя4 тельности. Более серьезный характер носят обвинения судей и арбитражных управляю4 щих в том, что они поддаются воздействию влиятельных групп кредиторов и принима4 ют непоследовательные или предвзятые ре4 шения. Кроме того, имеют место утвержде4 ния о том, что судьи, арбитражные управ4 ляющие и некоторые кредиторы вступают в сговор друг с другом и преследуют свою собственную финансовую выгоду. Имеется острая необходимость в общем повышении качества судебной системы, включая про4 фессиональную подготовку судей и прове4 дение структурных реформ. Система арбит4 ражного управления конкурсной массой также нуждается в радикальных переменах, возможно, посредством замены индивиду4 альных ликвидаторов частными корпора4 тивными ликвидаторами либо наделения квазигосударственной организации функ4 циями корпоративного ликвидатора. Могут возникнуть серьезные препятствия на пути разрешения частным корпорациям (таким как бухгалтерские фирмы «Большой пятер4 ки») выступать в качестве ликвидаторов; не последним из этих препятствий является необходимость изменения существующего законодательства, прежде чем эти корпора4 ции смогут легально выступать в подобном качестве. Другим препятствием служат большие затраты, связанные с привлечени4 ем частных корпораций к упомянутому ро4

ду деятельности. В настоящее время в рос4 сийских властных структурах идет обсужде4 ние вопроса о возможности создания госу4 дарственной или квазигосударственной ор4 ганизации, занимающейся ликвидацией банков. Эта концепция заслуживает даль4 нейшего изучения. Создание государствен4 ной организации такого рода принесло бы определенную пользу, состоящую в том, что она позволила бы быстро сформировать группу лиц, должным образом подготов4 ленных к проведению ликвидации банков и компетентных в этой области. Кроме то4 го, наличие подобной организации позво4 лило бы обеспечить более высокую степень подотчетности, чем подотчетность нынеш4 ней системы индивидуальных арбитражных управляющих.

• Урегулирование в рамках мировых соглаше ний. Несмотря на то, что заключение миро4 вых соглашений при проведении процедур банкротства законом запрещено, такие вне4 судебные сделки стали характерной чертой ряда банкротств, особенно банкротств крупных московских банков. Вместо быст4 рой ликвидации банка, результатом подоб4 ных договоренностей является компро4 миссное соглашение, в рамках которого всем кредиторам так или иначе выплачива4 ются в урезанном виде причитающиеся им суммы. Иногда подобное урегулирование спора является компромиссом, позволяю4 щим банку продолжать свою деятельность, бывают и случаи, когда ЦБР восстанавли4 вает лицензию банка, против которого бы4 ло начато конкурсное производство. В ре4 зультате подобного урегулирования споров рядовые вкладчики (которые представляют собой первоочередных кредиторов) обычно получают меньше, чем они получили бы в случае безоговорочной ликвидации. Они могут сразу же получить наличными часть причитающейся им суммы, а ее оста4 ток будет выплачиваться упомянутым вкладчикам в течение нескольких лет. Это предполагает, что у банка найдутся финан4 совые ресурсы для того, чтобы произвести выплаты оставшейся суммы в будущем. Да4 же если, в конечном счете, не удается до4 стичь урегулирования, все равно рядовым вкладчикам приходится ждать выплаты (иногда больше года), в то время как сторо4 ны обсуждают и рассматривают возможно4 сти урегулирования. Можно полностью избежать этой пробле4 мы, для чего требуется лишь применение имею4 щегося законодательства. Как отмечалось выше, закон «О несостоятельности (банкротстве) кре4

улучшение финансирования предприятий дитных организаций» определяет четкий порядок реструктуризации банков в России. Эти процеду4 ры дополнены и детализированы нормативными актами, разработанными ЦБР. Имеются возмож4 ности, достаточные для реструктуризации банка в соответствии с существующим законодательст4 вом о реструктуризации, используя которые мож4 но было бы избежать необходимости переговоров относительно реструктуризации в период прове4 дения процедуры ликвидации. Необходимость быстрой ликвидации банка привязывается к не4 обходимости воспользоваться имеющимися бан4 ковскими активами, которые можно использовать для удовлетворения требований вкладчиков. Это особенно справедливо сейчас, когда принято за4 конодательство, позволяющее быстро произвести выплаты вкладчикам в процессе ликвидации бан4 ка из тех средств, которые ликвидируемый банк имеет на своем резервном счете в ЦБР. Эти вы4 платы могут производиться на ранней стадии процедуры, не дожидаясь формального процесса сбора, а затем ликвидации активов банка. Из это4 го следует, что необходимо более эффективное обеспечение выполнения положений закона о банкротстве банков, который запрещает подоб4 ные не предусмотренные законом способы урегу4 лирования.

• Избыточная вовлеченность судов. Согласно российскому закону, действовавшему до июля 2001 г., для ликвидации банка не4 обходимо было иметь решение суда, при4 знающее этот банк банкротом. Недавно внесенные в этот закон поправки в некото4 рых случаях допускают ликвидацию банка исключительно по основаниям несоблюде4 ния банком пруденциальных нормативов. Например, теперь можно ликвидировать банк независимо от того, является ли он «банкротом» с технической точки зрения, в связи с его неспособностью поддерживать коэффициент достаточности капитала на уровне 2%. Была создана новая судебная процедура, регламентирующая ликвидацию банков в подобных не связанных с бан4 кротством обстоятельствах. Это представ4 ляет собой значительное улучшение зако4 нодательства, поскольку упомянутая про4 цедура поддерживает прерогативу ЦБР как регулирующего органа, который опре4 деляет, что банк является неплатежеспособ4 ным, еще до того, как он достигает несо4 стоятельности, и таким образом сохраняет резервный запас капитала, достаточный для удовлетворения требований в случае ликви4 дации банка. Это изменение в законода4 тельстве позволяет избежать избыточной вовлеченности судов в том, что в против4 ном случае могло быть административным

23

решением, принимаемым ЦБР в качестве регулирующего органа. Однако в ликвида4 ции банков имеется ряд других аспектов, на которых могут благотворно сказаться усовершенствованные административные процедуры. Одним их таких аспектов явля4 ется, в частности, роль суда в осуществле4 нии надзора за процессом ликвидации. Нет необходимости в том, чтобы суд постоянно проверял распределение средств, если можно применить равную по эффективно4 сти, если не более действенную, админист4 ративную систему надзора. Одной из воз4 можностей здесь может быть создание го4 сударственной организации, имеющей сво4 ей целью ликвидацию банков. Эта концеп4 ция получила одобрение в Совместной стратегии Правительства и ЦБР в области развития банковского сектора. Существует ряд других аспектов ликвидации банков, на которых может благотворно сказаться замена судебных процедур административ4 ными. Эти административные процедуры широко распространены в международной практике, и следует более тщательно изу4 чить возможности адаптации подобной международной практики к российским условиям. В то время как роль ЦБР в реструктуризации банков заключается в осуществлении раннего ре4 агирования, АРКО начинает принимать участие в реструктуризации того или иного банка на бо4 лее позднем этапе и только в том случае, если банк отвечает определенным дополнительным критериям. Этот банк должен быть направлен в АРКО ЦБР, и АРКО обязано произвести оценку указанного банка, а также дать свое согласие на пе4 реход банка под его управление. Однако имеются и трудности, связанные с ролью АРКО в процессе реструктуризации банков (см. вставку 1.6). (Совершенствование практики реструктуриза4 ции и ликвидации банков является темой главы 11, а участие АРКО обсуждается в главе 12).

улучшение финансирования предприятий С ЦЕЛЬЮ РАСШИРЕНИЯ БАЗЫ ФИНАНСОВОГО ПОСРЕДНИЧЕСТВА И ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ В СОЗДАНИИ ДОВЕРИЯ К ФИНАНСОВОМУ СЕК4 ТОРУ, РУКОВОДЯЩИМ ОРГАНАМ ПОНАДОБИТСЯ ПРИНЯТЬ МЕРЫ ПО УЛУЧШЕНИЮ ДОСТУПА ПРЕДПРИЯТИЙ К ФИНАНСАМ. ЭТИ МЕРЫ БУ4 ДУТ ВКЛЮЧАТЬ В СЕБЯ УКРЕПЛЕНИЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ РЫНКА ДОЛГОСРОЧНОГО ССУДНОГО КАПИТАЛА.

24

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Вставка 1.6. Проблемные области в подходе арко к реструктуризации банков Ниже следует краткое изложение проблемных областей, встречающихся в инициативах по реструктуризации банков, с которыми АРКО выступает в последние годы.

• Сроки вмешательства. В связи с применением двойных критериев неликвидности и несостоятельности в контексте размеров капитала, как указывается в Законе о реструктуризации кредитных организаций, к тому времени, как тот или иной банк начинает отвечать критериям, дающим право на вмешательство со стороны АРКО, он довольно далеко уйдет по пути ослабления своего финансового положения, и будет трудно провести реструктуризацию такого банка. К этому добавляется тот факт, что упомянутые критерии измеряются путем применения РСФО, а не МСФО, и, таким образом, проблема запоздалого вмешательства становится во много раз сложнее.

• Определение степени эффективности реструктуризации. Применение РСФО также приводит к возникновению проблем в той мере, в которой они используются для определения степени эффективности проводимой АРКО реструктуризации (например, рентабельности). Банки, которые АРКО считает рентабельными, могут все еще находиться в трудном или тяжелом финансовом положении.

• Реструктуризация банков в рамках процедур банкротства. В ряде случаев вмешательство АРКО настолько запаздывало, что в банках уже было открыто судопроизводство в рамках дел о банкротстве. Усилия по реструктуризации в подобных случаях вместо ликвидации сводились в основном к достижению соглашения между сторонами относительно урегулирования требований кредиторов, в соответствии с которым кредиторы, включая вкладчиков, были вынуждены согласиться с сокращением выплат по своим требованиям вместо того, чтобы получить причитающиеся им суммы в полном объеме. Несмотря на то, что реструктуризация долга может быть одним из элементов жизнеспособного плана реструктуризации, однако реструктуризация долга сама по себе не может подменять собой весь план реструктуризации. В соответствии с существующим законодательством, АРКО имеет полномочия на использование ряда механизмов в процессе реструктуризации того или иного банка, включая заключение мировых соглашений. Однако остается неясным, применялись ли в этих случаях подобные механизмы урегулирования эффективно и беспристрастно.

• Страхование вкладов. АРКО обеспечивает страхование вкладов в некоторых из реструктурируемых им банков, и это покрытие продлевается, охватывая начальный период в 18 месяцев, после того, как АРКО приватизирует банки, о которых идет речь, что может служить прецедентом, побуждающим другие, не охваченные АРКО банки требовать себе аналогичного страхования вкладов. Это страхование создается специально для данного случая и не принимает во внимание вопросы регулирования и надзора, относящиеся к банковскому сектору в целом. Существуют значительные потенциальные возможности того, что введение упомянутого страхового покрытия создаст плохой прецедент. Введению страхования вкладов в России должно предшествовать совершенствование банковского надзора и финансового учета и отчетности (см. обсуждение страхования депозитов в главе 10).

• Приватизация банков. В 2001 г. АРКО провело приватизацию нескольких банков, но процедура, применявшаяся для этой приватизации, неправомерно сузила круг стратегических инвесторов, участвующих в продажах, и не предусматривала надлежащей проверки пригодности покупателей. В результате существует риск того, что приватизация просто возвратит собственность таким инвесторам, которые, по всей вероятности, будут плохо управлять тем или иным банком. Руководящим органам следует рассмотреть меры, имеющие своей целью укрепление управления прошедшими реструктуризацию, потенциально жизнеспособными банками, которые в настоящее время управляются АРКО. Одной из возможностей здесь могло бы стать создание государственного доверительного фонда, действующего под управлением уважаемых и независимых лиц, с тем чтобы они на определенный период взяли на себя руководство оставшимися (и любыми будущими) банками АРКО.

улучшение финансирования предприятий

стимулирование кредитования частного сектора В СВЯЗИ С НЕХВАТКОЙ ДОВЕРИЯ К ФИНАНСО4 ВЫМ ПОСРЕДНИКАМ И МАЛЫМИ МАСШТАБА4 МИ БАНКОВСКОГО РЫНКА И РЫНКА ДОЛГО4 СРОЧНОГО ССУДНОГО КАПИТАЛА В РОССИИ РОССИЙСКИЕ ПРЕДПРИЯТИЯ ИМЕЮТ ОЧЕНЬ МАЛЫЙ ДОСТУП К ФИНАНСИРОВАНИЮ, ОСУ4 ЩЕСТВЛЯЕМОМУ ФИНАНСОВЫМ СЕКТОРОМ. ЭТА ПРОБЛЕМА НОСИЛА ЕЩЕ БОЛЕЕ ОСТРЫЙ ХАРАКТЕР ДО ФИНАНСОВОГО КРИЗИСА 1998 Г., КОГДА БЫЛА ОГРАНИЧЕНА ЗАИНТЕРЕСОВАН4 НОСТЬ БАНКОВ В КРЕДИТОВАНИИ НЕ СВЯЗАН4 НЫХ С БАНКАМИ ТРЕТЬИХ СТОРОН; ИМЕЛАСЬ ВОЗМОЖНОСТЬ С МЕНЬШИМ РИСКОМ ПОЛУ4 ЧАТЬ ДОХОДЫ ПУТЕМ КРЕДИТОВАНИЯ СВЯЗАН4 НЫХ С БАНКАМИ СТОРОН И ПОСРЕДСТВОМ ИН4 ВЕСТИРОВАНИЯ В ГКО И ПРОВЕДЕНИЯ ОПЕРА4 ЦИЙ С ИНОСТРАННОЙ ВАЛЮТОЙ. НЕСМОТРЯ НА ТО, ЧТО ПОСЛЕ КРИЗИСА 1998 Г. ИЗМЕНИ4 ЛАСЬ СТРУКТУРА СТИМУЛОВ БАНКОВ, ПО4 ПРЕЖНЕМУ ИМЕЕТ МЕСТО ДЕФИЦИТ БАНКОВ4

25

СКОГО КРЕДИТОВАНИЯ И КРЕДИТОВАНИЯ ПО ЛИНИИ ДРУГИХ ФИНАНСОВЫХ ПОСРЕДНИКОВ, ТАКИХ КАК ЛИЗИНГОВЫЕ КОМПАНИИ, НЕ СВЯ4 ЗАННЫХ С БАНКАМИ ТРЕТЬИХ СТОРОН И ОСО4 БЕННО МАЛЫХ И СРЕДНИХ ПРЕДПРИЯТИЙ (МСП). ОБЫЧНО СЕКТОР МСП ПРЕДСТАВЛЯЕТ СОБОЙ СВОЕГО РОДА ЛОКОМОТИВ ШИРОКО4 МАСШТАБНОГО И УСТОЙЧИВОГО РОСТА В СТРА4 НАХ С ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКОЙ. КАК ПОКА4 ЗЫВАЕТСЯ ВО ВСТАВКЕ 1.7, ЗНАЧИТЕЛЬНЫМ ФАКТОРОМ, УСУГУБЛЯЮЩИМ ЭТУ ПРОБЛЕМУ, ЯВЛЯЕТСЯ ОТСУТСТВИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ, ДОСТАТОЧНОЙ ДЛЯ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ОСУ4 ЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВ КРЕДИТОРОВ.

Таким образом, лишь узкий сегмент крупных, обычно производящих сырьевые материалы и ра4 ботающих на экспорт предприятий имеет относи4 тельно легкий доступ к банковскому финансиро4 ванию и рынкам капиталов. Многие предприятия по4прежнему полагаются на задолженность по платежам и налогам в качестве своего основ4 ного источника финансирования. Векселя также обеспечивают крупным предприятиям и банкам

Вставка 1.7. Преодоление факторов, сдерживающих предоставление кредитов сектору МСП В условиях когда с одной стороны, банки не готовы кредитовать сектор МСП, а с другой стороны, решающая роль в странах с переходной экономикой принадлежит МСП, являющимся локомотивами устойчивого роста, уместным является изучение опыта кредитных линий, открытых Европейским банком реконструкции и развития и Всемирным банком с целью оказания поддержки этому сектору. Такой опыт показывает, что можно поддерживать высокие показатели возвратности предоставленных кредитных средств при условии, что упомянутые кредитные линии включают в себя проверенные гарантии и средства защиты кредитора в качестве составной части процесса тщательного и надлежащего управления такими линиями, включая: • проведение расширенной проверки «дью дилидженс» до предоставления кредита с целью обеспечения здорового характера предложений и изучения таких факторов, как истинное (а не номинальное) владение собственностью со стороны заемщика; • изучение посредством проведения тщательной проверки потоков наличности готовности и способности заемщика погашать ссуды; • выдвижение жесткого требования об обеспечении кредита активами, генерирующими приток денежных средств, и создание такого положения, при котором обеспечение кредита надлежащим образом документируется и правильно распределяется; • контроль за потоком наличности заемщиков и их дочерних предприятий с целью его использования только на погашение долга, что обеспечивается посредством получения гарантий и залогов от менеджеров и связанных с заемщиком компаний. Опыт показывает, что применение подобных защитных механизмов способно обеспечить защиту кредитора даже в условиях, в которых вступление во владение имуществом и реализация прав на заложенное имущество, являющееся обеспечением кредита, отнимают много времени и, по всеобщему мнению, являются крайне ненадежными средствами. Отчасти это является результатом распространенной практики увода активов, а также следствием того, что процесс банкротства не обеспечивает справедливого и оперативного удовлетворения требований кредиторов. Однако, несмотря на то, что эти меры действительно защищают кредиторов и поддерживают процесс кредитования, в них находят отражение носящее глубоко укоренившийся характер отсутствие доверия и слабости в инфрастуктуре банковского кредитования. Необходимость упомянутых защитных мер значительно ограничивает расширение кредита и повышает его стоимость.

26

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

наличие некоторого краткосрочного финансиро4 вания. Однако с конца девяностых годов опора на эти неформальные финансовые инструменты носит не столь масштабный характер, что являет4 ся следствием роста прибылей корпораций в ре4 зультате девальвации рубля и повышения цен на сырьевые материалы, а также введения произ4 водителями коммунальных услуг более жестких бюджетных ограничений. Эти факторы привели к увеличению объема платежей наличными за то4 вары и услуги. Однако для того, чтобы обеспечить устойчивость этих структурных улучшений, необ4 ходимо в качестве чрезвычайно важного шага до4 полнить проведение в жизнь повестки дня бан4 ковской реформы мерами, имеющими своей це4 лью содействие доступу предприятий к финанси4 рованию со стороны рынка капиталов. (В главе 13 обсуждается роль альтернативных, неформальных финансовых инструментов для сектора предприя4 тий и разбираются препятствия на пути доступа предприятий к финансовым средствам.)

укрепление основ развития рынка капиталов ИНФРАСТРУКТУРА РЫНКА КАПИТАЛОВ. НЕСМОТ4 РЯ НА СУЩЕСТВОВАНИЕ ОСНОВНОЙ РЫНОЧ4 НОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ (ВКЛЮЧАЯ ТОРГОВЫЕ СИСТЕМЫ, РЕГИСТРАТОРОВ И ДЕПОЗИТАРИЕВ ЦЕННЫХ БУМАГ, А ТАКЖЕ НЕСКОЛЬКО БИРЖ) И ЕЕ УКРЕПЛЕНИЕ В ПОСЛЕДНИЕ ГОДЫ, РЫН4 КИ КАПИТАЛОВ В РОССИИ ПО4ПРЕЖНЕМУ НА4 ХОДЯТСЯ В ЗАЧАТОЧНОМ СОСТОЯНИИ. КАПИ4 ТАЛИЗАЦИЯ И ОБОРОТ НА ФОНДОВЫХ БИРЖАХ ВСЕ ЕЩЕ СЛИШКОМ МАЛЫ ПО СВОЕМУ ОБЪЕ4 МУ ДАЖЕ ПО СРАВНЕНИЮ С АНАЛОГИЧНЫМИ ПОКАЗАТЕЛЯМИ В ДРУГИХ СТРАНАХ, ПРЕД4 СТАВЛЯЮЩИХ СОБОЙ НАРОЖДАЮЩИЕСЯ РЫНКИ.

В серьезном сдерживании развития рынка ка4 питалов играет роль целый ряд факторов. Одна из наиболее значительных проблем здесь связана с корпоративным управлением. Прошлый опыт инвестиционной практики в России отбил у мно4 гих инвесторов охоту заниматься вложением ка4 питала в этой стране. Подобное отношение по4 явилось у них в результате во многом пренебре4 жительного отношения к правам миноритарных акционеров, недостатка прозрачности в финансо4 вых сделках и структурах собственности компа4 ний, конфликтов интересов в области управления компаниями и вывода активов компаний, осуще4 ствляемого менеджментом. Эта проблема усугуб4 ляется отсутствием жизнеспособного судебного форума, имеющего своей целью обеспечение со4 блюдения прав, что объясняется наличием в су4 дебной системе неэффективных компонентов и методов работы, которые отмечаются и в других

аспектах российской финансовой системы. Инве4 сторы неохотно участвуют в системе, которая ис4 торически доказала всем, что представляет собой ловушку для тех, кто не проявляет осторожности, и теперь российские рынки капиталов задержива4 ются в своем развитии в связи с отсутствием дове4 рия к ним. Другой областью, в которой решающую роль играет доверие, является осуществление надзора за рынками капиталов. В данной области принято большое количество законов и нормативных ак4 тов, однако эффективность как принятого зако4 нодательства, так и применяемого регулирования существенно снижена из4за того, что оба упомя4 нутых компонента являются составной частью различных законов и, следовательно, страдают от4 сутствием ясности и последовательности. Это также мешает проведению работы по принуди4 тельному правоприменению в условиях, когда все больше скрадывается «демаркационная линия» между различными органами надзора, что имеет своим результатом плохую координацию усилий по надзору. Прогресс в сфере принудительного правоприменения в рассматриваемой области также затрудняется в связи с тем, что работники судебной системы не имеют представления об ос4 новной части законодательства по ценным бума4 гам, а также об общих принципах, относящихся к ценным бумагам и финансированию. Работе ор4 ганов надзора также мешают неудовлетворитель4 ное состояние отчетности, представляемой участ4 никами рынка капиталов. Кроме того, для обра4 ботки даже имеющихся у этих органов данных не4 обходимо наличие более совершенных систем, позволяющих проводить соответствующий эф4 фективный количественный анализ. Существует также необходимость дальнейшего улучшения об4 щих аналитических (в противовес формалистиче4 ским) подходов к регулированию. К этому добав4 ляется хроническая нехватка финансирования ор4 ганов регулирования. Еще один нерешенный вопрос, связанный с доверием к рынкам капиталов, состоит в том, что эффективное функционирование рынка капи4 талов зависит от хорошо отлаженного функцио4 нирования банковской системы, которая должна обеспечивать надежное временное хранение средств, депозитарные операции с ценными бума4 гами, а также служить надежным механизмом проведения своевременных платежей и расчетов по операциям с ценными бумагами. Российский рынок капиталов не подкреплен эффективно функционирующей банковской системой, на ко4 торую он мог бы положиться. Развитие в России рынка акций и корпора4 тивных облигаций также зависит от создания эф4 фективно функционирующего рынка государст4 венных ценных бумаг. Более масштабное развитие

улучшение финансирования предприятий инструментов и институтов рынка капиталов за4 висит от уверенности рынка в устойчивом финан4 совом положении государства. Сюда же относится и вопрос о переходе к применению здоровой практики регулирования долга со стороны госу4 дарства. Это имеет последствия не только в кон4 тексте абсолютной и постоянной приверженности государства надежному и своевременному выпол4 нению своих обязательств, но и с точки зрения предотвращения необоснованного обращения к практике эмиссии государственных ценных бу4 маг, доходность которых может быть непомерно раздута в порядке реагирования на заимствование в период кризиса. Развитие здорового рынка госу4 дарственных ценных бумаг также имеет преиму4 щество обеспечения рынка свободным от риска активом4ориентиром, по отношению к которому можно измерять корпоративные инструменты, имеющие более высокую доходность, помогая тем самым в становлении и развитии рынка этих ин4 струментов. Создание эффективно функциониру4 ющего рынка государственных ценных бумаг представляет собой жизненно необходимый пер4 вый шаг на пути развития рынка долгосрочного ссудного капитала, на котором инвесторы — будь то банки, розничные инвесторы или институцио4 нальные инвесторы — могут как брать на себя, так и диверсифицировать риски. Создание институциональных инвесторов, таких как страховые компании, взаимные фонды и система негосударственных пенсионных фондов «второго уровня», также имеет чрезвычайно боль4 шое значение для успешного функционирования рынка капиталов. Появление этих инвесторов за4 висит от существования рынка с достаточно боль4 шим количеством разнообразных и надежных ин4 вестиций, в которых можно было бы размещать накопленные финансовые средства. Без проведе4 ния реформы и создания благоприятных условий, необходимых для активного функционирования рынка капиталов, преждевременное создание по4 добных институтов инвесторов, по всей вероятно4 сти, имело бы своим результатом либо оказание давления на доходность в сторону ее понижения, поскольку управляющие фондами будут вынужде4 ны работать в условиях ограниченного предложе4 ния инвестиционных инструментов, либо нео4 правданные риски, которые брали бы на себя уп4 равляющие фондами. Кроме того, в целях стиму4 лирования роста отрасли экономики, занимаю4 щейся институциональными инвестициями, не4 обходимо создавать коллективные инвестицион4 ные институты и компоненты рыночной инфра4 структуры, включая агентства, занимающиеся оп4 ределением рейтингов ценных бумаг. Здесь еще раз следует указать на чрезвычайно большое зна4 чение того обстоятельства, что интересы мелких миноритарных инвесторов (в условиях, когда их

27

средства управляются пенсионными фондами) должны защищаться таким образом, чтобы по4 рождать и приумножать доверие к инвестирова4 нию средств на рынке капиталов. Принимая во внимание большое социальное значение ин4 ституциональных инвесторов, например, в обес4 печении дохода людей пожилого возраста, следует отметить наличие значительного риска того, что неэффективная деятельность инвестиционных фондов может иметь своим результатом выставле4 ние исков и требований о компенсации и, следо4 вательно, приведет к возникновению у государст4 ва потенциальных бюджетных обязательств. Учитывая объем работы, необходимый для со4 здания надежной банковской системы в России, не говоря уже о развитии рынка капиталов, можно было бы сделать вывод о том, что России целесо4 образнее отказаться от попыток развития рынка капиталов и вместо этого полагаться на эффектив4 ное и менее затратное обеспечение услуг рынка капиталов из4за рубежа. Подобное решение во4 проса может рассматриваться как наиболее подхо4 дящее с практической точки зрения в свете той легкости, с которой можно заключать междуна4 родные финансовые сделки через Интернет. Одна4 ко в то время, как определенные крупные россий4 ские предприятия уже мобилизуют капитал на международных рынках, было бы непрактич4 ным требовать, чтобы все российские сделки, име4 ющие место на рынке капиталов, совершались за рубежом. Предъявление к российским предпри4 ятиям, стремящимся получить финансирование на рынке капиталов, требования о том, чтобы они придерживались правовых и регулятивных усло4 вий иностранных рынков, означало бы взвалить на их плечи непосильную ношу. Исключение здесь составили бы только крупнейшие российские предприятия. Кроме того, если сделки на рынке капиталов будут совершаться главным образом за рубежом, потребуется отменить все меры ва4 лютного контроля. К тому же российские сбере4 жения — особенно пенсионные — пришлось бы большей частью размещать за границей, под4 вергая российских сберегателей дополнительным расходам и рискам в связи с обменом иностран4 ной валюты. Совершенно очевидно, что облегче4 ние доступа к финансам и развитие внутренних средств инвестирования должны зависеть от раз4 вития отечественного рынка капиталов. Проведение реформы рынка государственных ценных бумаг: Невозможно было бы переоценить огромное значение создания пользующегося дове4 рим рынка государственных ценных бумаг в кон4 тексте обеспечения ориентира для установления цен на другие инструменты рынка ценных бумаг и торговли ими, а также с точки зрения надежных инвестиций излишков ликвидных средств банков и средств институциональных инвесторов.

28

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Три года спустя после того, как в 1998 г. госу4 дарство отказалось от выполнения своих обяза4 тельств, доверие к российским суверенным долго4 вым обязательствам остается на низком уровне. Несмотря на значительное улучшение налогово4 бюджетного положения Российской Федерации и сокращение масштабов зависимости от бюджет4 ного финансирования путем выпуска долговых обязательств, был достигнут лишь очень малый прогресс в решении структурных вопросов, отно4 сящихся к рынку государственных ценных бума г. Работа по устранению этих структурных недостат4 ков имеет очень большое значение как для под4 держки развития финансовых рынков, так и для создания возможностей, которые позволят Рос4 сии удовлетворять по разумной цене свои буду4 щие потребности в финансировании. Многие из необходимых мер могут рассматриваться в ка4 честве действенных мер наведения порядка в сво4 ем собственном доме и относятся к прямой ком4 петенции правительства; они имеют жизненно важное значение для эффективного регулирова4 ния долга и процесса восстановления доверия. К ним относятся следующие.

• Разработка и обнародование четкой страте4 гии управления государственным долгом на основе консолидации управления внеш4 ним и внутренним долгом Российской Фе4 дерации.

• Внедрение систем управления риском и ин4 формационных систем, обеспечивающих определение величины консолидированно4 го долга и управление им, включая прогно4 зирование и финансирование, связанное с управлением казначейскими операциями.

• Идентификация и наделение полномочия4 ми единого подразделения по управлению консолидированным внешним и внутрен4 ним долгом в соответствии с руководящи4 ми указаниями, периодически согласуемы4 ми с правительством; • Обеспечение прозрачности стратегии выпу4 ска долговых обязательств и эффективного функционирования каналов взаимодейст4 вия с участниками рынка по вопросам по4 литики в области регулирования долга. Несмотря на то, что уже в течение несколь4 ких лет Министерство финансов получает техни4 ческую помощь в области управления долгом, правительство продолжает покрывать густой пеле4 ной тумана свою практику в области управления госдолгом, исключая таким образом прозрачность этой сферы своей деятельности и серьезно пре4 пятствуя процессу развития российских финансо4 вых рынков. Повестка дня корпоративного управления. Для того чтобы финансовые рынки могли играть сколько4нибудь значительную роль в оказании

поддержки финансированию предприятий в Рос4 сии и их росту, решающим фактором должно стать обеспечение такого положения, при кото4 ром правам мажоритарных акционеров и круп4 ным кредиторам не должно отдаваться предпочте4 ние над правами миноритарных инвесторов. Это не менее важно для процесса утверждения дове4 рия к финансовой системе, чем защита основного статуса требований рядовых вкладчиков в случае краха банков. Проявляются признаки того, что эта проблема корпоративного управления получа4 ет признание, но необходимо сделать гораздо больше в поддержку принудительного проведения в жизнь более совершенной практики. Были при4 няты важные поправки к Закону об акционерных обществах и Закону о рынке ценных бума г. Эти поправки направлены на то, чтобы исправить ряд упущений и промахов в области корпоративного управления. Кроме того, Федеральная комиссия по ценным бумагам поддерживает различные инициативы по совершенствованию корпоратив4 ного управления, такие как, например, введение кодекса корпоративного поведения для директо4 ров компаний. В число приоритетных задач, относящихся к совершенствованию корпоративного управле4 ния, которые касаются как предприятий, так и финансовых посредников, включая банки, входят необходимость обеспечения прозрачности в сфере прав собственности и контролирующих структурах, а также последующее повышение ка4 чества финансовой информации, предоставляе4 мой акционерам компаний.

• Информация должна регулярно заноситься в доступный общественности реестр и со4 держать сведения обо всех зарегистриро4 ванных компаниях, касающиеся их уставов, списков акционеров, директоров, долговых обязательств и активов, используемых в ка4 честве обеспечения кредита. Раскрытие как прямых, так и косвенных прав собст4 венности должно стать обязательным для владений акциями, превышающих мини4 мальный размер (например, участие в ак4 ционерном капитале компании, превыша4 ющее 5 или 10% этого капитала), и Феде4 ральной комиссии по ценным бумагам должны быть предоставлены полномочия выявления экономических и прочих хозяй4 ственных единиц, находящихся за предела4 ми номинальных владельцев и доверитель4 ных фондов, независимо от того, являются ли они офшорными или нет.

• Следует принять меры по повышению ка4 чества финансовой информации. Руководя4 щие органы должны немедленно принять Международные стандарты финансовой от4 четности, обязательные для всех зарегист4

улучшение финансирования предприятий рированных компаний, акции которых пуб4 лично торгуются, и банков. Правительство официально заявило, что к 2004 г. эти стан4 дарты станут обязательными для всех круп4 ных и средних предприятий.

• Прочие меры включают в себя укрепление роли и ответственности советов директо4 ров, стимулирование создания аудиторских комитетов (в рамках советов директоров), повышение ответственности аудиторов и расширение возможностей ФКЦБ в сфе4 ре применения санкций. Надзор и принудительное правоприменение. В то время как будущие поправки к Закону об ак4 ционерных обществах и Закону о рынке ценных бумаг пока еще подлежат рассмотрению в Думе, более неотложной проблемой является не приня4 тие поправок к этим законам, а обеспечение вы4 полнения действующего законодательства. По4 этому основное внимание следует уделять укреп4 лению доверия к рынку путем сведения к мини4 муму нарушений действующего законодательства и обеспечению эффективного наказания за по4 добные нарушения. Некоторые области проведе4 ния реформ требуют повышенного внимания.

• Судебная реформа. Одной из важных мер совершенствования обеспечения выполне4 ния закона стало бы создание независимого арбитражного суда и наделение его полно4 мочиями по отказу от принятия к рассмот4 рению исков, связанных с операциями на рынке капиталов, и по ужесточению санкций с целью обеспечения выполнения судебных решений. Необходимо выявлять и устранять любые недостатки, имеющиеся в нынешней правовой системе.

• Обеспечение координации в работе органов регулирования. Обеспечение выполнения за4 кона также зависит от совершенствования осуществления надзора за функционирова4 нием рынка со стороны органов регулиро4 вания и налаживания более четкой коорди4 нации в их работе. Надзор за различными сегментами российского рынка капиталов осуществляется разными государственны4 ми органами, включая Федеральную ко4 миссию по ценным бумагам, Министерство финансов, Министерство труда и социаль4 ного развития, Министерство по антимо4 нопольной политике и Центральный банк. Действия по принудительному правопри4 менению также требуют согласования с су4 дами и полицией. В условиях отсутствия надлежащих и достаточных потенциальных возможностей упомянутых органов, а также глубоко укоренившейся конкуренции меж4 ду ними назрела насущная необходимость в улучшении взаимного сотрудничества

29

этих органов. Там, где имеет место дубли4 рование работы одних органов другими или существует потенциальная возмож4 ность распыления властных полномочий, одному из органов регулирования следует предоставить четкие и широкие полномо4 чия с целью превращения его в ведущий орган.

• Реформа государственного управления. Со4 вершенствование регулирования зависит от проведения реформы государственного управления. Органам регулирования необ4 ходимо обеспечить надежную базу финан4 сирования. Им обязательно следует создать условия, в которых они могли бы выплачи4 вать своим сотрудникам зарплату, сопоста4 вимую по размеру с оплатой труда работни4 ков частного сектора с тем, чтобы удержи4 вать у себя квалифицированный персонал. Кроме того, эти органы должны нести от4 ветственность за свои провалы и ошибки в области регулирования.

• Требования в области информации. Феде4 ральная комиссия по ценным бумагам при4 ступила к реализации программы установ4 ления новых компьютерных систем с целью расширения своих потенциальных возмож4 ностей наблюдения за функционированием рынка. В то время как установление новых информационных систем поможет этой Комиссии в сборе информации и окажет ей поддержку во внедрении более совершен4 ной практики принудительного правопри4 менения, успех претворения в жизнь новой практики обеспечения выполнения закона будет в решающей степени зависеть от пе4 реноса центра тяжести в осуществлении надзора с основанного на исполнении за4 кона соблюдения норм к практике надзора, в основе которой лежит оценка существен4 ных рисков. Это укрепит роль надзора в сфере защиты инвесторов и в области ог4 раничения системных рисков. Таким обра4 зом, эффективность проекта упомянутой Комиссии по внедрению информационных технологий зависит от одновременного ре4 формирования ее практики надзора за рын4 ками. Прежде, чем приступать к дизайну программного обеспечения для новой ин4 формационной системы, следует провести анализ текущих стандартов отчетности с целью определения масштабов, в которых они обеспечивают предоставление доста4 точной информации, или же с намерением выяснения степени необходимости их пе4 ресмотра. Кроме того, полученные сообще4 ния нуждаются в систематизации с тем, чтобы они автоматически концентрировали

30

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Вставка 1.8. Краткое изложение совместной программы правительства и ЦБР по развитию российской банковской системы Цели. Создать конкурентоспособную банковскую систему на основе наиболее эффективной международной практики с тем, чтобы повысить стабильность и предотвратить системные кризисы, повысить эффективность процесса трансформации сбережений в инвестиции, восстановить доверие к банковской системе, ограничить масштабы недобросовестной коммерческой практики и обеспечить предоставление высококачественных услуг, способствующих экономическому развитию. Ниже дается краткая характеристика ключевых областей сосредоточения вышеупомянутых усилий. Сроки реализации. Приблизительно пять лет.

I. СОЗДАНИЕ УСЛОВИЙ ДЛЯ КОНКУРЕНЦИИ Проблемы. Наличие ограничений банковской деятельности и политического вмешательства в нее. Отсутствие равных условий для государственных и частных банков, а также для отечественных и иностранных банков. Предлагаемые решения. Улучшить систему надзора и обеспечить недискриминационное применение надзорных мер — Разрабатывать законодательство, приводя его в соответствие с международными нормами. Привести роль внешних аудиторов в соответствие с международной практикой в этой области. Упростить проведение оценки риска, повышая при этом ее качество и уделяя повышенное внимание качеству внутрибанковского управления и мерам внутреннего контроля. Органам регулирования проявлять бдительность в отношении оказания политического давления на деятельность банков, а также влияния на нее крупных экономических субъектов. Повышать уровень прозрачности — Ввести международные стандарты учета и финансовой отчетности, включая стандарты в области консолидированной отчетности. Ввести требование о ежеквартальном опубликовании финансовой отчетности банков. Разрабатывать, оценивать и публиковать макропруденциальные показатели. Участие государства — Государству выйти из капиталов банков, где ему принадлежит менее 25% акций, и повысить эффективность государственного участия в тех кредитных учреждениях, в которых государство останется владельцем. Ограничить деятельность специализированных государственных банков, таких как «Российский банк развития» и «Россельхозбанк» областью их специализации. Усилить контроль над деятельностью «Сбербанка» по линии его Наблюдательного совета. ЦБР к концу 2002 г. приступить к реализации своей доли во «Внешторгбанке» путем ее продажи. Правительство намеревается разделить «Внешэкономбанк» на две структуры — агентство по обслуживанию долга и банк. Структура банковской системы — Постепенно повышать уровень требуемого минимального капитала (и к 2007 г. довести его для всех банков до минимального уровня, принятого в ЕС и составляющего 5 млн экю). Повысить роль банков с участием иностранного капитала после смягчения всех ограничений на их доступ на рынки. Выдавать [ограниченные] лицензии хозяйственным единицам, привлекающим и инвестирующим только средства предприятий. Создать условия для расширения банковской деятельности с целью охвата ею регионов. Страхование депозитов — Предусматривается поэтапное введение страхования депозитов — сначала добровольное, а затем обязательное после введения в 2004 г. МСФО. «Сбербанк» будет участвовать в этом процессе на особых условиях. Законодательство — Укрепить права инвесторов. Создать равные условия деятельности отечественным и иностранным кредитным организациям, а также банковскому и небанковскому сектору. Упорядочить валютное регулирование и контроль над операциями с иностранной валютой. Ускорить введение в практику антимонопольного регулирования.

II. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФИНАНСОВОГО ПОСРЕДНИЧЕСТВА Проблемы. Носящий общий характер недостаток доверия к банковской системе, что объясняется присутствием высокого кредитного риска в связи с недостаточным проведением реформ и отсутствием прозрачности в деятельности предприятий; наличием большого риска ликвидности в результате несбалансированного разрыва активов и пассивов по срокам востребования и погашения; слабой законодательной защитой прав кредиторов; низким уровнем капитализации; нехваткой ликвидных финансовых инструментов; плохим управлением рисками и высокими операционными издержками.

улучшение финансирования предприятий

31

Вставка 1.8. Краткое изложение совместной программы правительства и ЦБР по развитию российской банковской системы (продолжение) Предлагаемые решения Привлечение депозитов — Ввести страхование депозитов. Добиваться большей прозрачности в финансовом положении и собственности банков. Совершенствовать управление, а также уменьшать число и масштабы финансовых преступлений и преступной деятельности в банковской среде путем принятия закона о противодействии отмыванию денег. Снижение кредитного риска — Требовать от банков совершенствования системы управления рисками и контроля над ними посредством тщательного отслеживания финансового положения заемщиков, включая отслеживание через бюро кредитной информации. Создавать квазибанковские учреждения с ограниченными лицензиями, принимающие корпоративные депозиты и предоставляющие кредиты корпорациям. Повышать уровень прозрачности предприятий, включая достижение большей прозрачности путем составления отчетности на основе МСФО. Защищать права кредиторов. Снижение риска ликвидности — Совершенствовать управление ликвидностью банков посредством проведения более тщательного мониторинга и диверсификации рисков, создания более широкого диапазона инструментов рефинансирования, обеспечения достаточных защитных механизмов предотвращения потерь и убытков, внесения поправок и изменений в существующее законодательство и принятия новых законов. Развивать отечественные рынки капиталов, включая выпуск ипотечных ценных бумаг. Сокращение издержек — Улучшать налоговую систему путем допущения исключений из налоговой базы всех резервов, предназначенных для покрытия рисков, возникающих в результате совершения обычных разрешенных законом банковских операций и сделок, доходов/убытков от переоценки, издержек при поглощении/слиянии компаний, капитальных затрат и т.д.

III. УКРЕПЛЕНИЕ СТАБИЛЬНОСТИ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ Проблемы. Недостатки в банковском надзоре и регулировании, низкое качество управления рисками и практики внутреннего аудита, низкий уровень капитализации, непрозрачная система собственности, а также низкое качество банковских технологий. Предлагаемые решения Укрепление системы регулирования — Упрощать и ужесточать порядок выдачи лицензий. Разработать требования по профессиональной пригодности и деловой репутации менеджеров, крупных акционеров и главных бухгалтеров кредитных организаций. Увеличить размер штрафов за несоблюдение требований. Совершенствование процедур ликвидации — Завершить реструктуризацию или ликвидацию обанкротившихся банков в соответствии с усовершенствованными процедурами реструктуризации банков. Сократить масштабы вывода активов посредством усиления ответственности менеджеров и учредителей за действия, поведшие к банкротству, ввести запрет на проведение сделок и ужесточить мониторинг со стороны временной администрации после отзыва лицензии. Совершенствование платежной системы — Расширять масштабы безналичных расчетов и обеспечивать эффективное и надежное обслуживание. Вводить для крупных, срочных, первоочередных платежей систему суммарных расчетов в режиме реального времени, являющихся результатом операций, совершаемых на межбанковских рынках и рынках ценных бумаг. Укрепление корпоративного управления — Ужесточить меры внутреннего контроля и укрепить систему управления риском как в рамках банков, так и на консолидированной основе. Повышать профессиональные навыки и уровень этических стандартов руководства, партнеров и учредителей.

внимание пользователя на том или ином аспекте информации и отличали сущест4 венные нарушения от незначительных.

• Определение новой роли органа надзора за функционированием рынков капиталов. В процессе определения новой роли Комис4 сии по ценным бумагам как органа надзора за рынком ценных бумаг и обеспечения следования участниками рынков наилуч4

шей практике в данной области, Федераль4 ная комиссия приступила к проведению са4 мооценки в области соблюдения упомяну4 той практики с применением принципов, обнародованных Международной организа4 цией комиссий по ценным бумагам (МОКЦБ). Эти принципы содержат руково4 дящие указания по защите инвесторов, обеспечению справедливых, эффективных

32

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

и прозрачных рынков, а также по уменьше4 нию системных рисков. Таким образом, они дают великолепный ориентир для измере4 ния текущих потенциальных возможностей и будущих требований развития. (Дальнейшее обсуждение вопросов, относя4 щихся к развитию рынка капиталов, можно найти в главе 14). ЗАДАЧА ВОССТАНОВЛЕНИЯ ДОВЕРИЯ К РОС4 СИЙСКОЙ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЕ ЯВЛЯЕТСЯ ТРУДНОЙ И СЛОЖНОЙ. ОНА СВЯЗАНА С ВЗАИ4 МОДЕЙСТВИЕМ МНОГИХ ПЕРЕМЕННЫХ В ФИ4 НАНСОВОМ, ГОСУДАРСТВЕННОМ И СУДЕБНОМ СЕКТОРАХ И ЗАТРАГИВАЕТ ИНТЕРЕСЫ МНОГИХ ИЗ ИХ УЧАСТНИКОВ. В НАСТОЯЩЕЙ ГЛАВЕ БЫ4 ЛО ДАНО ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ О МАСШТА4 БАХ ЭТОЙ ПРОБЛЕМЫ И ОПРЕДЕЛЕНЫ ОБЩИЕ НАПРАВЛЕНИЯ, В КОТОРЫХ ДОЛЖНА ПРОВО4 ДИТЬСЯ РАБОТА ПО РЕФОРМИРОВАНИЮ. В ПО4 СЛЕДУЮЩИХ ГЛАВАХ ЭТОЙ КНИГИ ПРИВОДИТ4 СЯ НАМНОГО БОЛЕЕ ПОДРОБНАЯ ОЦЕНКА ПРО4 БЛЕМ ФИНАНСОВОГО СЕКТОРА И ВЫДВИГАЮТ4 СЯ ПРЕДЛОЖЕНИЯ О СПОСОБАХ ИХ РЕШЕНИЯ. НЕСМОТРЯ НА ПРИСУТСТВИЕ РЕШАЮЩИХ РАЗ4 ЛИЧИЙ В РЯДЕ КЛЮЧЕВЫХ ОБЛАСТЕЙ, НАПРИ4 МЕР, В ОТНОШЕНИИ РОЛИ, ОТВОДИМОЙ ГОСУ4 ДАРСТВЕННЫМ БАНКАМ, МЕР УКРЕПЛЕНИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ И ВВЕДЕНИЯ СТРАХО4 ВАНИЯ ДЕПОЗИТОВ, МНОГОЕ ИЗ ТОГО, ЧТО БЫ4 ЛО РЕКОМЕНДОВАНО В ЭТОЙ КНИГЕ, ОТВЕЧАЕТ КРУПНОМАСШТАБНЫМ ЦЕЛЯМ, ПОСТАВЛЕН4 НЫМ РОССИЙСКИМ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ И ЦЕН4 ТРАЛЬНЫМ БАНКОМ РОССИИ В ИХ СОВМЕСТ4 НОМ ДОКУМЕНТЕ, ПОСВЯЩЕННОМ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА, КРАТКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОТОРОЙ ДАЕТСЯ ВО ВСТАВ4 КЕ 1.8. АВТОРЫ КНИГИ ВЫРАЖАЮТ НАДЕЖДУ НА ТО, ЧТО НАСТОЯЩАЯ КНИГА ПОСЛУЖИТ ДЕ4 ЛУ ДАЛЬНЕЙШЕЙ РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИИ РАЗ4 ВИТИЯ ФИНАНСОВОГО СЕКТОРА, А ТАКЖЕ НА ТО, ЧТО СОДЕРЖАЩИЕСЯ В ЭТОЙ КНИГЕ РЕКО4 МЕНДАЦИИ ПО ВОПРОСАМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРОЦЕССА РЕФОРМИРОВАНИЯ СТАНУТ РУКО4 ВОДСТВОМ К ДЕЙСТВИЮ В ПОСЛЕДУЮЩЕЙ РА4 БОТЕ В ЭТОМ НАПРАВЛЕНИИ.

Очередность мероприятий в проведении ре форм. Финансовые системы носят сложный ха4 рактер. Из этого следует, что определение процес4 са реформирования и установление очередности в его осуществлении по самой своей природе представляют немалые трудности. Тем не менее, необходимо установить некоторую очередность и ряд приоритетов в осуществлении этого процес4 са для того, чтобы выделить главное в усилиях по реформированию и измерять достигнутый в этой области прогресс. Основная функция фи4 нансовых систем в предоставлении услуг состоит в том, чтобы обрабатывать информацию о третьих

сторонах, будь то платежные агенты, вкладчики, кредиторы или заемщики. В зависимости от сложности предоставляемой финансовой услу4 ги требования, предъявляемые к поставщику ус4 луг в области обработки информации, бывают разными. Как правило, краткосрочные финансо4 вые документы требуют применения менее слож4 ных методов в сфере прогнозирования финансо4 вых издержек и результатов инвестирования, чем долгосрочные инструменты. Этот подход иллюст4 рируется на приводимом ниже рисунок 1.1. На вертикальной оси приведенного выше ри4 сунка измеряется основная функция финансовой системы то есть. ее способность выступать по4 средником в передаче информации между заем4 щиками и кредиторами. Развитие этой способно4 сти требует, чтобы в течение нескольких лет руко4 водящие органы и участники рынка прилагали усилия в этом направлении. По мере постепенно4 го развития этой способности упомянутые участ4 ники завоюют доверие на финансовых рынках и получат стимул для приобретения технических и институциональных знаний, которые позволят им обрабатывать более сложные продукты (что находит отражение на горизонтальной оси рисун4 ка). Россию следует рассматривать в качестве страны, все еще находящейся на первом этапе развития финансовой системы. В соответствии с этой схемой финансового развития, России не4 обходимо будет создавать здоровые, емкие и лик4 видные рынки для краткосрочных инструментов прежде, чем она обретет способность создания внушающего доверие и надежного рынка для бо4 лее сложных финансовых продуктов с менее чет4 ко определенными поступлениями дохода. Ре4 форма российской банковской системы представ4 ляет собой жизненно важный первый шаг в созда4 нии возможностей для полнокровного и эффек4 тивного развития финансовой системы. Масшта4 бы возможных действий по реформированию, не4 обходимые для углубления и расширения россий4 ской финансовой системы, представляются весь4 ма значительными, о чем свидетельствуют меры, о которых говорилось ранее в настоящей главе. Их более подробная характеристика дается в по4 следующих главах этой книги. Первоочередные меры в рамках проведения ре формы финансовой системы. Многие аспекты ре4 формы финансового сектора носят долгосрочный характер, такие как, например, совершенствова4 ние судебной системы. Однако уже имеется суще4 ственная основа, на которой можно строить ре4 формирование, и появилась возможность добить4 ся практического улучшения в области, о которой идет речь, при условии проявления достаточной решимости со стороны властей приступить к вы4 полнению повестки дня, изложенной в настоя4 щей книге.

улучшение финансирования предприятий Несмотря на то, что проведение реформы российского финансового сектора станет крупно4 масштабной задачей, некоторые меры, намечен4 ные во вставке 1.9, могут найти практическое применение уже сейчас. Совершенно очевидно, что нынешнее состояние российского финансо4 вого сектора затрудняет продвижение вперед по пути развития российской экономики в целом. Сдерживающее воздействие слабого финансового сектора будет становиться все более очевидным в условиях, когда реальная экономика пытается восстановить свою былую силу. По сравнению с развитием многих других аспектов российской экономики в ее финансовом секторе наблюдается серьезное отставание. Последующее промедление не только сильно затормозит дальнейшее разви4 тие всей экономики, но и может подорвать про4

гресс, достигнутый со времени окончания кризи4 са 1998 г. Несмотря на то, что эти меры обеспечат здо4 ровую основу для первого этапа реформ и подго4 товят российскую финансовую систему к последу4 ющим этапам реформирования, нельзя добиться успеха по мановению волшебной палочки. Рефор4 мирование финансового сектора зависит от прове4 дения целого комплекса мер, включая институци4 ональное развитие банков, инвестиционных ком4 паний, дилеров по ценным бумагам и т.д., налажи4 вание строгого государственного управления в об4 ласти надзора за деятельностью финансового сек4 тора, а также создания эффективной правовой и судебной системы. Поскольку достижение этих институциональных целей потребует времени, ус4 пешное завершение усилий по развитию финансо4 вого сектора будет поступательным процессом

Рисунок 1.1. Очередность проведения реформ в финансовом секторе

Высокий

Информационный потенциал

Развитой этап

Промежуточный этап

Первый этап

Секъютиризация

Производные средства, полученные за счет кредита

Венчурный (рисковый) капитал Финансирование путем выпуска новых акций

Проектное финансирование

Долгосрочное кредитование

Среднесрочное кредитование Долгосрочные казначейские обязательства Корпоративные облигации

Лизинг

Краткосрочное кредитование Коммерческие бумаги Казначейские векселя

Низкий

Направленное (целевое) кредитование

33

34

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Вставка 1.9. Первоочередные меры по восстановлению доверия Правовая инфраструктура и система учета и отчетности • Ввести международные стандарты финансовой отчетности и аудита, а также усовершенствованную систему раскрытия информации для банков и предприятий, особенно в отношении собственности.

• Создать систему отчетности о кредитных операциях предприятий.

• Создать систему централизованной регистрации залогов в виде движимого имущества.

• Упорядочить процедуры лишения права выкупа заложенного движимого имущества. Структура и функционирование банковской системы • Настаивать на прозрачности и совершенствовать корпоративное управление государственных банков и банков, находящихся в собственности ЦБР.

• Завершить анализ стратегии Сбербанка.

• Ограничить расширение кредитования корпораций со стороны государственных банков.

• Воздерживаться от оказания поддержки государственным банкам в виде взносов в их капитал.

• Настаивать на том, чтобы государственные банки старались предоставлять услуги/ссуды по ценам, близким к рыночным. Регулирование и реструктуризация банков • Посредством повышения действенности осуществляемого ЦБР банковского надзора стимулировать консолидацию банковской системы.

• Повысить минимальные требования к уровню собственных средств банка при выдаче банковской лицензии.

• Заменить банковскую лицензию лицензией финансовой компании для любых учреждений, не проявляющих активности в привлечении вкладов населения.

• Усовершенствовать административные процедуры ликвидации банка.

• Ужесточить требования в отношении деловой репутации и ответственности руководства банков и их акционеров/лиц, осуществляющих контроль.

• Укреплять инспектирование и демонстрировать готовность к применению своевременных мер принудительного воздействия.

• Укрепить управление банками, улучшить их финансовое состояние, а также укрепить банковский надзор в качестве предварительного условия введения любой системы страхования депозитов. Финансирование предприятий • Ввести управление государственным долгом на консолидированной основе.

• Обеспечить полное и своевременное раскрытие для широкой общественности сведений о государственных обязательствах и запланированной эмиссии государственных долговых обязательств.

• Создать государственный реестр информации обо всех включенных в биржевые листинги предприятиях.

• Провести реформу государственного управления, имеющую своей целью оказание поддержки координации деятельности органов надзора финансового сектора и обеспечение их укомплектования высококвалифицированными кадрами.

и должно оцениваться в контексте постановки ра4 зумных целей. Восстановление доверия к финан4 совому сектору будет зависеть от извлечения пра4 вильных уроков из опыта реформирования и при4 менения их на практике. Одной из самых больших угроз этому процессу может оказаться ожидание

того, что развитие финансовой системы будет про4 двигаться вперед семимильными шагами. Опас4 ность состоит в том, что слишком большие и нео4 правданные ожидания могут вызвать разочарова4 ние, отбросить назад процесс восстановления до4 верия и надолго затянуть его.

Часть I И н ф ра с т ру к т у ра п ра ва и от ч е т н о с т и

Построение финансовой системы зависит от обеспечения институциональной инфраструктуры для осу4 ществления сделок между несвязанными третьими сторонами. При отсутствии базовой инфраструктуры и хорошо опробованной и проверенной на практике системы правоприменения не будет фундамента, на котором строится доверие финансовой системе. Следовательно, если ставится задача по усилению ро4 ли финансовых посредников в обеспечении финансирования для частного сектора, необходимо значи4 тельно укрепить механизмы защиты, предлагаемые кредиторам. Три наиболее важных аспекта для развития институциональной инфраструктуры — опорных конст4 рукции при строительстве финансового сектора — являются предметом рассмотрения в части I. Они свя4 заны с укреплением прав кредиторов, совершенствованием процедур банкротства предприятий и рефор4 мированием практики раскрытия информации и ведения финансовой отчетности для банков и предпри4 ятий. Реформы в указанных областях обеспечат решающую поддержку в деле укрепления доверия фи4 нансовому посредничеству между несвязанными третьими сторонами, будь то со стороны банков или держателей долговых обязательств как обеспеченных кредиторов предприятий или со стороны мино4 ритарных акционеров, инвестирующих в капитал предприятия. В главе 2 внимание сконцентрировано на усилении прав кредиторов. Предсказуемые, быстрые и не4 дорогие механизмы обеспечения обязательного исполнения требований кредиторов важны для стимули4 рования принятия решений о предоставлении кредитования, установления рыночной дисциплины и, следовательно, сокращения стоимости заимствований. В главе 2 предлагаются рекомендации по вопро4 сам совершенствования систем принудительного удовлетворения требований кредиторов, улучшения по4 зиции обеспеченных кредиторов и введения систем регистрации залогового обеспечения по движимому имуществу и системе учета кредитных историй. Несмотря на то, что защита прав кредиторов обеспечивает средства для разрешения споров между кредиторами и должниками, процедуры банкротства предлагают средства для коллективного удовлетво4 рения требований в случаях, когда под угрозой жизнеспособность предприятия. Эффективные процеду4 ры банкротства помогают финансовой реструктуризации жизнеспособных предприятий, надлежащему уходу с рынка разорившихся предприятий и совершенствованию механизмов взыскания долга кредито4 рами. В главе 3 описывается ряд проблем реализации, связанных с существующей практикой проведения процедур банкротства. Имеется необходимость в повышении квалификации судейского корпуса и каче4 ства судебной практики; в усилении вовлеченности кредиторов в процесс осуществления банкротства; а также в устранении препятствий к оздоровлению предприятий через реализацию программ корпора4 тивной реструктуризации. Лейтмотивом всей книги является мысль о том, что построение доверия режиму проведения сделок между несвязанными третьими сторонами зависит от улучшения механизмов обеспечения прозрачности и раскрытия информации. Предоставление надежной и своевременной информации о структуре управ4 ления и финансовом положении предприятий и банков является исключительно важным условием для развития механизма финансового посредничества в системе рыночной экономики. Как описывается в главе 4, показатели раскрытия информации и прозрачности значительно улучшились бы с принятием Международных Стандартов Финансовой Отчетности и Аудита. Однако для принятия этих международ4 ных стандартов было бы необходимо тщательно спланировать и согласовать усилия по обеспечению их реализации. Условия реализации включают в себя поддержку регулятивных органов, заинтересованных банковских и деловых кругов, а также специалистов по аудиту и финансовой отчетности.

Гл а ва 2 П ра ва к р е д и то ро в

введение Первого января 1995 г., с принятием Части 1 но4 вого Гражданского Кодекса1, Российская Федера4 ция сделала важный шаг вперед к обеспечению необходимой правовой базы для своей вновь за4 рождающейся рыночной экономики. Первого марта 1996 г. в силу вступила Часть 2 Гражданско4 го Кодекса; обе эти меры ознаменовали поворот4 ный момент в развитии российского гражданско4 го права. Они также представляли собой значи4 тельный отход от старого советского гражданско4 го законодательства2, которое заботилось больше о выполнении государственных планов, чем дого4 ворных обязательств (Витрянский, 1994, 6:649), и отношениями между государственными пред4 приятиями и другими хозяйственными единица4 ми, централизованно управляемыми органами экономического планирования (Витрянский, 1994, 6:237, прим. 4). В рамках советской системы существовали только два типа дебиторов: частные граждане и юридические лица, участвующие в централизо4 ванно4плановом ведении экономики, главным образом государственные предприятия и колхозы (Витрянский, 1994, 6:242, прим. 4). Обеспечение исполнения обязательств и соответствующего со4 блюдения порядка очередности в пользу одних кредиторов по отношению к другим не являлись необходимыми или особенно уместными вопро4 сами в контексте административно4командной экономики. В результате существующее на тот момент российское гражданское законодательст4 во было в значительной степени не разработано. Однако в условиях современной рыночной экономики реализация принципа господства пра4 ва, включая соблюдение закона, установленного между договаривающимися сторонами в соответ4 ствии с теми условиями контрактов, которые они свободно заключают, имеет первостепенное зна4 чение. В равной степени жизненно важными яв4 ляются средства обеспечения обязательности ис4 полнения этих договорных условий и возмож4 ность эффективной и предсказуемой реализации кредиторами любого залогового обеспечения, предоставленного в обеспечение таких договорен4 ностей, а также их привилегированного положе4 ния в отношении поступлений от реализации со4 гласно установленному для них порядку очеред4 ности.

Обоснование этого положения является чис4 то экономическим: предоставление залогового обеспечения в сочетании с эффективной систе4 мой принудительного взыскания долга уменьшает кредитный риск, что, в свою очередь, ведет к бо4 лее благоприятным условиям финансирования («ценовой эффект») и/или более широкому и глу4 бокому доступу к кредитным рынкам («количест4 венный эффект») (БМР, 2001, 19). Увеличение кредитного предложения, в свою очередь, способ4 ствует росту капиталовложений и повышению производительности, содействуя также и разви4 тию механизма небанковского финансового по4 средничества. Ослабление зависимости от бан4 ковского кредитования, в свою очередь, уменьша4 ет потенциальное воздействие банковского кри4 зиса на реальный сектор экономики (и, таким об4 разом, на макроэкономические показатели в це4 лом), а также укрепляет стабильность всей фи4 нансовой системы, помогая ей лучше противосто4 ять внешним шокам (Рабочая группа по междуна4 родным финансовым кризисам, 1998)3. Теоретически снижение кредитного риска до4 стигается сочетанием трех факторов (БМР, 2001, 18). Во4первых, залоговое обеспечение сокращает воз4 можные убытки в случае отказа дебитора от вы4 полнения обязательств (дефолта) на сумму, рав4 ную ликвидационной стоимости обеспечения. Во4вторых, залоговое обеспечение уменьшает ве4 роятность дефолта: предоставление залога должно снизить вероятность того, что дебитор, несмотря на имеющуюся возможность, будет произвольно затягивать исполнение своих обязательств или от4 казываться от них («моральный ущерб»), оно должно также обеспечить дебитору стимулы для принятия меньшего уровня риска, чем это было бы в противном случае («стимулирующий эф4 фект»). В4третьих, теоретически залоговые требо4 вания дают возможность дебиторам продемонст4 рировать свою кредитоспособность и преодолеть, таким образом, проблему асимметричности ин4 формации, которая, в противном случае, привела бы к ограничению их доступа к кредитованию («сигнальный эффект»). Следовательно, в итоге залоговое обеспече4 ние, в сочетании с эффективными и действенны4 ми системами принудительного взыскания задол4 женности и банкротства, способствует установле4 нию финансовой дисциплины среди участников финансового и корпоративного секторов, что

виды имеющегося залогового обеспечения приводит к укреплению доверия и большей эф4 фективности на самом рынке. Дополнительно к проведенной исследова4 тельской работе по изучению юридических аспек4 тов прав кредиторов и залогового обеспечения в Российской Федерации и других странах в на4 стоящей главе представлены выводы, сделанные в результате продолжавшихся на протяжении двух недель интенсивных консультаций с представите4 лями российских и иностранных коммерческих банков, государственных банков, Ассоциации Ре4 гиональных Банков, российскими и иностранны4 ми юристами, специализирующимися в коммер4 ческих вопросах, представителями судебной сис4 темы, учеными, бухгалтерами, сотрудниками многосторонних банков развития и членами не4 правительственных организаций.

правовая система обеспеченных сделок Настоящая глава ограничивается в основном рас4 смотрением режима обращения с правами креди4 торов4 и залоговым обеспечением движимого имущества в отличие от недвижимого5 в рамках российского законодательства. (В ходе консульта4 ций было установлено, что в действительности банки могут принимать недвижимое имущество в качестве залогового обеспечения по кредитам6.) Одна из основных целей при проведении многочисленных групповых и индивидуальных бесед заключалась в определении основных огра4 ничений в существующей правовой системе, если таковые имеются, не допускающих или не поощ4 ряющих кредиторов к обеспечению доступа к внешнему финансированию для малых и сред4 них предприятий. В этом отношении, помимо вы4 сокой стоимости нотариальных пошлин, вызыва4 ющих частые жалобы как препятствующие ис4 пользованию ипотеки и обременению предприя4 тий, а также озабоченности, выраженной по по4 воду сроков прохождения нового Земельного Ко4 декса, никакие иные существенные проблемы, непосредственно связанные с режимом обраще4 ния с правами кредиторов или залоговым обеспе4 чением в отношении недвижимого имущества, не назывались. То же самое нельзя сказать о движимом иму4 ществе. Многие вопросы, являющиеся общими как для движимого, так и недвижимого имущест4 ва, особенно, связанные с принудительным взыс4 канием залогового обеспечения, упоминались вновь и вновь. В свете полученных результатов и учитывая всеобщее внимание со стороны разработчиков стратегии на международном, региональном и на4 циональном уровнях, а также со стороны много4

37

сторонних банков развития и неправительствен4 ных организаций к вопросам залогового обеспе4 чения в отношении движимого имущества, насто4 ящая глава и содержащиеся в ней рекомендации по разработке стратегии сосредоточены прежде всего, на вопросах, связанных с движимым иму4 ществом.

основные компоненты реформы Опережая другие страны Центральной и Восточ4 ной Европы, а также Содружества Независимых Государств, Российская Федерация начала рефор4 мирование своего законодательства о залоговом обеспечении в 1992 г. с принятия Федерального Закона № 287241 О залоге (Закон о залоге). Закон о залоге (с поправками)7 был дополнен введением в 1995 г. Части 1 Гражданского Кодекса, в частно4 сти Главы 23 (статьи 3294381) об «Обеспечении исполнения обязательств», включающей в себя статьи 3344358 о договоре залога. В принятом в 1998 г. Федеральном Законе № 1024ФЗ Об ипотеке (Залоге недвижимости) (Закон об ипотеке) были добавлены некоторые нормы в отношении ипотеки к содержащимся в Гражданском Кодексе и установлены подробные положения, управляющие процедурами залога не4 движимого имущества. Положения Закона об ипотеке превалируют над любыми спорными положениями Гражданского Кодекса или Закона о залоге. Недавний Президентский указ об ипоте4 ке (Указ об ипотеке) предусматривает продолже4 ние процесса создания единого государственного реестра прав собственности и сделок с недвижи4 мым имуществом на федеральном уровне (Zerev, 1998, 296).

виды имеющегося залогового обеспечения Дополнительно к рассмотрению залога и ипотеки Гражданский Кодекс устанавливает в статье 329 различные средства обеспечения исполнения обя4 зательств. Это — штрафы, поручительство (га4 рантии третьей стороны), задаток (депозит), удержание имущества (удержание) и банковская гарантия8, из которых два последних были введе4 ны с принятием Гражданского Кодекса. Однако этот список не является исчерпывающим, и ста4 тья 329 ГК ясно указывает на то, что выполнение обязательств может быть обеспечено по договору и другими средствами, помимо тех, которые пре4 дусмотрены Гражданским Кодексом9. Что касается сказанного выше, только дого4 вор залога создает обременение движимого иму4 щества. Следовательно, последующий анализ ог4

38

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

раничится положениями, регулирующими за4 лог. Положительные черты российского залогово4 го права обобщены во вставке 2.1.

основные недостатки правовой системы обеспеченных сделок Учитывая широту правового охвата Гражданского Кодекса и экстенсивность его положений, Ко4 миссия по разработке Гражданского Кодекса до4 стигла замечательных результатов. Комиссия все4 рьез начала свою работу лишь весной 1992 г.; Часть I была принята Государственной Думой в октябре 1994 г., а Часть II всего спустя 15 меся4 цев. Однако при рассмотрении российской право4 вой системы обеспеченных транзакций, к приме4 ру, через призму Принципов и Правил МБРР или Основных Принципов ЕБРР10 некоторые ее недостатки становятся очевидны. Финансовый кризис августа 1998 г. способст4 вовал обострению некоторых из проблем, возник4 ших вследствие этих недостатков, а также вскрыл относительную незрелость российской кредитной культуры, в отношении как должников, так и кре4 диторов. И все же, ироничность ситуации заклю4 чается, возможно, в том, что данные, полученные от многих финансовых организаций, подтвержда4 ют, что помимо вредоносных эффектов кризис, похоже, произвел благотворный эффект11, по крайней мере, в части, касающейся кредитной культуры финансовых организаций в Российской Федерации. На этапе, предшествующем предо4 ставлению кредита, большее внимание, очевидно, уделяется глубокому и тщательному анализу фи4 нансового состояния должника12. Большее внимание также уделяется подготов4 ке документации по залоговому обеспечению, и, похоже, укрепляется понимание того, что сам по себе факт получения залога по кредиту ни в коем случае не освобождает от необходимос4 ти пристального мониторинга и надзора со сторо4 ны финансовой организации за финансовым здо4 ровьем и общим состоянием дел должника на всем протяжении срока предоставления креди4 та. Несмотря на то, что в краткосрочной перспек4 тиве это может привести к общему ужесточению режима кредитного предложения, особенно для малых и средних предприятий (МСП), которым уже приходилось бороться с нехваткой кредитов для поддержания своей деятельности13, в долго4 срочной перспективе это может быть только по4 ложительным фактором для российской эконо4 мики в целом. Однако кредитование малого бизнеса может успешно осуществляться в Российской Федера4 ции14, и это в меньшей степени имеет отношение к системе прав кредиторов и залоговому обеспе4 чению (а также связанной с этим системе бан4

кротства), нежели с созданием и непоколебимым и методичным использованием внутренних мето4 дов и систем. Эти методы включают в себя значи4 тельные начальные инвестиции в обучение (преж4 де всего специалистов по кредитованию и в мень4 шей степени сотрудников вспомогательных под4 разделений), а также создание режима доверия между кредиторами и заемщиками, построенного на тщательном анализе реального (в отличие от официального15) финансового положения за4 емщика и постепенном освоении имеющегося кредита с течением времени. Однако, хотя кредитование малого бизнеса может, на самом деле, осуществляться успешно в России, это происходит скорее не благодаря су4 ществующей системе правоприменения прав кре4 диторов, а вопреки таковой. Масштаб такого ус4 пеха останется ограниченным, потому что степень усилий по самозащите, требуемых от кредиторов, значительно выше той, которая была бы необхо4 дима в среде с хорошо функционирующим режи4 мом законов о правах кредиторов. От кредиторов требуется большая, возможно, чрезмерная тща4 тельность изучения положения их заемщиков в силу отсутствия надежной системы принуди4 тельного исполнения их прав в случае дефолта за4 емщика по его обязательствам. Эта ситуация про4 должает препятствовать развитию кредитования МСП в России. Несмотря на значительность ре4 форм в разработке самих законов, существуют многочисленные проблемы в реализации этих за4 конов, а также в процедурах, применяемых для обеспечения обязательности исполнения прав кредиторов. Эти проблемы подробно обсуждают4 ся ниже.

механизмы правоприменения В условиях эффективных и устойчиво функцио4 нирующих правовых систем обеспеченных сделок кредиторы или заимодавцы могут быстро налагать арест на залоговое обеспечение и реализовывать его. Это исключительно важно в случае с движи4 мым имуществом: многие виды материально4про4 изводственных запасов быстро приходят в негод4 ность, либо вследствие полученных повреждений, либо устаревая; взыскание дебиторской задолжен4 ности становится все менее вероятным спустя 30445 дней после даты ее появления; к тому же механиз4 мы обычно амортизируются быстрее недвижимос4 ти. Все эти факторы могут потенциально привес4 ти к существенному уменьшению ликвидацион4 ной стоимости залогового обеспечения. Проблемы правоприменения не только серь4 езны (на практике судебные процедуры в целом слишком медлительны, дорогостоящи и неопре4 деленны), но и значительно ограничивают пред4

механизмы правоприменения

39

Вставка 2.1. Положительные характеристики российского залогового права Положительные характеристики российского залогового права • Возможное залоговое обеспечение. В сущности, любое имущество может быть объектом залога, включая движимое имущество, недвижимое имущество, права собственности (включая права по договорам), а также оборотные кредитно-денежные документы (включая долговые обязательства или векселя) и акции (ст. 336 ГК; ст. 338 (4) ГК). Исключения и ограничения включают в себя некоторые принадлежащие государству активы, лицензии (включая лицензии на разведку или добычу природных богатств), и также личные права.

• Возможное залоговое обеспечение — Товары в обороте (материально-производственные запасы). Оставаясь во владении, залогодатель может передать в залог свои товарные запасы, сырье, материалы, полуфабрикаты и готовую продукцию (ст.357 ГК; ст. 341 (2) ГК; ст. 338 (1) ГК). Товары становятся субъектом залога, как только они получены залогодателем, и перестают быть заложенными, когда они реализованы покупателю (ст. 357 (2) ГК).

• Возможное залоговое обеспечение — Предприятие. Предприятие (определенное как имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности, другими словами — бизнес) может быть заложено (заложено по договору об ипотеке) как в целом, так и только по частям (ст. 132 (2) ГК). В состав предприятия могут быть включены земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукция, права требования, долги, интеллектуальная собственность и другие исключительные права, если иное не предусмотрено законом или договором (ст. 132 (3) ГК). Среди других преимуществ (включая, в частности, право кредитора реализовать предприятие или бизнес как функционирующее предприятие согласно ст. 349-350 ГК) обременение предприятия обеспечивает большую операционную гибкость при реализации или изъятии из обращения механизмов или оборудования и размещении для применения новых механизмов или оборудования без необходимости нового обременения или внесения поправок в залоговые документы.

• Возможное залоговое обеспечение — Будущая приобретенная собственность. Собственность, пока не принадлежащая залогодателю, но которую он приобретет в будущем, может быть предметом договора о залоге (ст. 340 (6) ГК; ст. 341 (2) ГК).

• Стороны. Как физические, так и юридические лица могут предоставлять и принимать залоги. Кроме того, как должники, так и третьи лица (например, поручители (гаранты)) могут предоставлять обеспечение по своим обязательствам, используя механизм залога (ст. 335 ГК).

• Владельческие и невладельческие залоги. Как владельческие, так и невладельческие залоги признаются Гражданским Кодексом (ст.338 (1) ГК; ст. 343 (1) Закон о залоге).

• Обеспеченный долг. Похоже, что не существует каких-либо ограничений на вид обязательства, которое может быть обеспечено залогом (ст. 334 (1) ГК; ст. 4 (1) Закон о залоге).

• Охват. Если иное не предусмотрено договором, залог распространяется на полную сумму требования на момент удовлетворения, включая основную сумму обязательства, проценты, возмещение убытков, причиненных просрочкой исполнения, а также возмещение расходов на содержание заложенной вещи и расходов по взысканию (ст. 337 ГК).

• Право собственности. Несмотря на продажу или иное распоряжение заложенным имуществом залогодателем, право залога сохраняет силу (вещное право: ст. 353 (1) ГК; также ст. 347 (1) ГК).

• Требование в связи с недостаточностью. Если сумма, вырученная при реализации заложенного имущества, недостаточна для покрытия требования залогодержателя, он сохраняет (необеспеченное) требование в отношении оставшегося имущества должника (ст. 350 (5) ГК).

ложение и наличие кредитов16, являясь одним от4 дельно обсуждавшимся кредиторами вопросом, вызывающим у них наибольшую озабоченность. Следовательно, если ставится задача восстановле4 ния доверия кредиторов к системе правопримене4 ния залогового обеспечения, удовлетворительное решение этой проблемы является насущной необ4 ходимостью.

Если залоговое соглашение не предусматрива4 ет иного (ст. 349 (2) ГК), российское законодатель4 ство не предоставляет обеспеченным кредиторам внесудебные средства самозащиты в отношении движимого имущества в случае дефолта кредитора. Скорее правоприменение залога (опись имущест4 ва) должно начинаться с возбуждения судебных или арбитражных процедур. После этого и незави4

40

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

симо от того, было ли предыдущее обращение в суд или арбитражный орган осуществлено для целей правоприменения, реализацию заложенного движимого имущества необходимо17 осуществлять на публичных торгах (ст. 3494350 и 4474449 ГК), проводимых специальной организацией и назна4 ченной судебным приставом. Полученные данные указывают на то, что та4 кие процедуры правоприменения и реализации зачастую являются объектом промежуточных (предварительных) ходатайств и апелляций, на4 правляемых должниками (зачастую, похоже, с це4 лью затягивания процесса), что приводит к суще4 ственной дополнительной задержке принятия ре4 шения по делу18, увеличивает расходы и издержки и добавляет еще большей неопределенности по их окончательному решению19. В результате, при принятии решения о предоставлении кредита кредитор должен быть в общем готов к долгим и дорогостоящим судебным процедурам, предше4 ствующим реализации имущества, заложенного в обеспечение возвращения кредита. На доверие кредиторов системе правоприме4 нения отрицательно повлияли также следующие факторы. Перенос сроков проведения публичных торгов. После обращения залогодателя суд может отсро4 чить реализацию заложенного имущества в ходе публичных торгов на срок до одного года (ст. 350 (2) ГК). Критерии, которыми руководствуется суд при реализации своего дискреционного права, не установлены, и такого рода обращения, оче4 видно, удовлетворяются систематически. Такая задержка, вероятно, оказала бы существенное не4 благоприятное воздействие на возможность полу4 чения кредитором рыночной стоимости заложен4 ного имущества. Установление судом продажной цены на пуб личных торгах. Начальная цена предложения за4 ложенного имущества на публичных торгах опре4 деляется судом (ст. 350 (3) ГК). Нет неоспоримых причин полагать, что суд в состоянии лучше оп4 ределить рыночную стоимость заложенного иму4 щества на дату проведения торгов, чем кредитор4 залогодержатель. Кроме того, установление на4 чальной цены предложения актуально и сущест4 венно для кредитора, поскольку цена может непо4 средственно влиять на результат торгов: если уста4 новленная цена слишком высока, кредитор может не получить предложений по приобретению иму4 щества, что помешает процессу его реализации; если же цена установлена слишком низко, то в от4 сутствие заинтересованных участников торгов, повышающих цену, имущество может быть прода4 но по заниженной цене, вновь сводя на нет по4 лезность проведения торгов для кредитора. Режим обращения с залоговым обеспечением при ликвидации или банкротстве. Хотя правомерно

установленный залог действителен при ликвида4 ции залогодателя и при осуществлении процедур банкротства в связи с залогодателем, обеспечен4 ные кредиторы теряют свои права собственности (в отношении самой вещи) в отношении заложен4 ных активов. Взамен им предоставляется преиму4 щественное право, установленное законом для кредиторов, чьи требования обеспечены залогом. Это не означает, что их требования будут удовле4 творяться непосредственно из стоимости кон4 кретного имущества, которое было заложено в их пользу. Скорее такое заложенное имущество груп4 пируется вместе со всеми другими реализованны4 ми активами залогодателя, и требования всех кре4 диторов, как обеспеченных, так и необеспечен4 ных, удовлетворяются из совокупных поступле4 ний от продаж в порядке очередности, установ4 ленном законом. Если требования всех кредиторов определен4 ной категории превышают сумму поступлений от продаж, имеющуюся в наличии для удовлетво4 рения их требований, все эти требования будут распределены пропорционально, независимо то того, имел ли конкретный кредитор залоговое обеспечение в заложенном имуществе, являвшее4 ся первичным или последующим по отношению к другим кредиторам20. Следовательно, в итоге эта система приводит не только к утрате обеспечен4 ным кредитором осуществления его права получе4 ния залога, но также и к потере его права перво4 очередности (при наличии иного залогового обес4 печения) в заложенном имуществе по отношению ко всем иным кредиторам. На практике это также означает, что кредито4 ру важнее убедиться в том, что его требования обеспечены залогом имущества должника — лю4 бого имущества, — чем беспокоиться о качестве или стоимости такого имущества, исходя из соот4 ношения его различных составляющих; или, на самом деле, было ли заложенное имущество заложено ранее должником в пользу одного или нескольких других кредиторов (т.е. является ли этот залоговое обеспечение первым по време4 ни предоставления)21. Несмотря на то, что пре4 имущество такой системы может заключаться, по крайней мере, в ее внутренней согласованнос4 ти с системой, не требующей регистрации невла4 дельческого залога движимого имущества (см. ни4 же), она, несомненно, противоречит ортодоксаль4 ности общепризнанных принципов пруденциаль4 ного и обеспеченного кредитования. Непоследовательность режима обращения с по рядком очередности требований залогодержателей. В соответствии с российским законодательством, точный порядок очередности удовлетворения обеспеченного залогом требования в процессе ре4 ализации заложенного имущества согласно ст. 334 (1) Гражданского Кодекса будет зависеть от того,

механизмы правоприменения осуществляется ли взыскание по такому требова4 нию за пределами процедур несостоятельности или банкротства залогодателя, в контексте ликви4 дации залогодателя или при процедурах банкрот4 ства в отношении залогодателя. Если залог взыскивается при нормальном ходе дел залогодателя, тогда такое взыскание может осуществляться, только если стоимость иного (не4 обремененного) имущества является недостаточ4 ным для удовлетворения полной суммы требова4 ния залогодержателя и требования любых иных имеющих право взыскания кредиторов22. При та4 кой предполагаемой ситуации требование залого4 держателя будет удовлетворяться после полного удовлетворения требований следующих четырех имеющих приоритетные права групп23: 1) требо4 вания о взыскании алиментов и иски физических лиц (по гражданским правонарушениям) в связи с потерей жизни и причинении вреда здоровью; 2) связанные с трудовыми отношениями требова4 ния о выплате заработной платы, а также роялти за использование интеллектуальной собственнос4 ти; 3) требования, связанные с выплатой пенсий, взносов в фонды социального страхования и за4 нятости; а также 4) все требования по выплатам в государственный бюджет (т.е. налоги), кроме тех, которые предусмотрены в 3. Только при нали4 чии избыточных средств после выплат по всем этим имеющим приоритетные права требовани4 ям, залогодержатель сможет получить какую4либо часть стоимости своего залога. С другой стороны, если оставшаяся сумма не достаточна для оплаты всех других требований, удовлетворяемых одно4 временно, тогда все эти требования будут оплачи4 ваться пропорционально. Если залог взыскивается в ходе процедур ликви дации залогодателя, в порядке очередности требо4 вания залогодержателя будут занимать место только после двух следующих групп24: 1) иски фи4 зических лиц (в связи с гражданскими правонару4 шениями) за ущерб жизни или здоровью; 2) тре4 бования по выплате выходных пособий и оплате труда, в том числе по выплате вознаграждений по авторским договорам. Однако требования за4 логодержателя будут опережать требования по уп4 лате социальных взносов и налогов, а также тре4 бования других (необеспеченных) кредиторов. Если залог взыскивается в ходе процедур бан кротства в отношении залогодателя, устанавлива4 ется та же очередность, что и при процедурах лик4 видации, за исключением того, что как сверхпер4 воочередные оплачиваются вознаграждения, рас4 ходы и требования, связанные с осуществлением процедур банкротства25. Вышеприведенный порядок очередности вы4 зывает нескольких вопросов. Во4первых, с поли4 тической точки зрения представляется непоследо4 вательным и трудно обоснованным порядок оче4

41

редности, при котором требования обеспеченного кредитора следуют после требований по уплате со4 циальных взносов и налогов, если взыскание осу4 ществляется при нормальном ходе дел залогодате4 ля, но не в случае взыскания, осуществляемого в контексте ликвидации или банкротства залого4 дателя. Иначе говоря, трудно понять, почему госу4 дарство было бы готово занять место после обес4 печенных кредиторов при проведении в отноше4 нии залогодателя процедур ликвидации или бан4 кротства, но не при обычных обстоятельствах. Не4 обходим последовательный подход при всех обсто4 ятельствах, предпочтительно, при минимально возможном количестве требований, опережающих требования обеспеченных кредиторов. Во4вторых, существующий подход вносит элемент значительной неопределенности в про4 цесс взыскания и, следовательно, в изначальный процесс принятия решения о предоставления кредита, поскольку место обеспеченного кредито4 ра относительно других истцов (в частности, госу4 дарства) с самого начала не известно и будет из4 меняться как прямая функция сроков осуществ4 ления взыскания. В случаях осуществления лик4 видации и банкротства это может быть фактором, над которым любой обеспеченный кредитор име4 ет слабый контроль или не имеет его вовсе. В4третьих, важно отметить, что каждая груп4 па, опережающая обеспеченного кредитора в по4 рядке очередности, не ограничена по сумме. Это заслуживает особого внимания, поскольку задол4 женности по уплате налогов и заработной платы у российских компаний обычно высоки, и креди4 торы не располагают средствами для быстрого и надежного определения в любое время суммы задолженности по любым из этих имеющих при4 оритетные права требований. Также с учетом от4 сутствия системы регистрации документов по обеспечительным интересам в движимом иму4 ществе от государства не требуется регистрация его требований о погашении неуплаченных соци4 альных взносов и налогов после дефолта налого4 плательщика, что по крайней мере обеспечило бы уведомление о наличии таких требований. В4четвертых, сверхприоритетность, предус4 мотренная для уплаты вознаграждений и расхо4 дов, связанных с осуществлением процедур бан4 кротства, особенно проблематична с точки зрения обеспеченного кредитора, поскольку обеспечен4 ный кредитор должен подавать свои требования при проведении процедур банкротства залогода4 теля. Если бы обеспеченный кредитор мог взыс4 кивать платеж независимо от таких процедур, это помогло бы избежать требований об уплате расхо4 дов по осуществлению процедур банкротства, ко4 торые могут быть весьма существенными. При окончательном анализе обеспеченные кредиторы не могут быть уверены, могут ли они

42

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

полагаться на свое залоговое обеспечение и, если могут, насколько оно уменьшит их риск потерь в случае дефолта должника. Результатом установ4 ленного порядка очередности является уменьше4 ние кредиторами кредитных сумм, которые они готовы предоставить, и требования о предоставле4 нии дополнительного обеспечения по тем креди4 там, которые они действительно предоставляют. Эффективность судебных приставов. В не4 скольких сообщениях подвергалась сомнению эф4 фективность, с которой служба судебных приста4 вов согласно Закону о правоприменении отправ4 ляла свои обязанности по исполнению судебного решения. Нередко решения не исполнялись. Хотя подробности были представлены в ограниченном объеме, похоже, упомянутые ситуации возникали в результате неправомерного влияния, недоста4 точной эффективности механизмов правоприме4 нения, недостатка опыта в осуществлении проце4 дур правоприменения в целом и недостаточной подготовки. Дополнительный осложняющий фак4 тор заключается в том, что от судебных приставов не требуется поиск активов должника и что из4 держки, связанные с любыми поисками, которые могут быть предприняты, должны оплачиваться кредитором.

возможные решения Существуют несколько общих вариантов решений проблем, которые могли бы быть рассмотрены властями. Ввести ускоренные процедуры для незамедли тельного взыскания залога. Власти могли бы уско4 рить обращение взыскания введением процедур, которые не требовали бы судебного вмешательст4 ва. Процедуры, которые могли бы быть рассмотре4 ны, включают в себя простое восстановление во владении, административное восстановление во владении и управление имуществом несостоя4 тельного должника (арбитражный управляющий). Суммарное производство для утвержденного су4 дом наложения ареста на имущество также уско4 рило бы взыскание, как и ограничения на право направления промежуточных ходатайств и апелля4 ций, исключая возможность установления явной ошибочности решения суда. Во всех иных случаях основания для направления промежуточных хода4 тайств и апелляций должны быть сужены до весь4 ма ограниченных и конкретных оснований, и апелляция промежуточных решений не должна приостанавливать их исполнения. Любой договор, который подразумевал бы отказ от этих положе4 ний, был бы недействительным как противореча4 щий государственной политике. Право залогода4 теля добиваться переноса сроков проведения пуб4 личных торгов должно быть отменено, или закон должен обеспечивать четко определенные и узкие

основания, по которым суд мог бы исполнить свое дискреционное право удовлетворения такой просьбы. Соответствующие поправки могли бы быть внесены в Гражданский Кодекс или Закон о процедурах правоприменения. Позволить кредиторам контролировать реали зацию заложенного имущества. Вообще говоря, российское законодательство не содержит поло4 жений о продаже по частному соглашению, при которой кредитор без дальнейшего обраще4 ния в суд мог бы распорядиться заложенным дви4 жимым имуществом, предоставленным должни4 ком. Все продажи осуществляются на утвержден4 ных судом публичных торгах, что приводит к су4 щественным затратам и задержкам. Для решения этой проблемы могли бы быть рассмотрены но4 вые правила контролируемой кредитором реали4 зации залогового обеспечения. Эти правила при4 менялись бы единообразно ко всем кредиторам, и судебное вмешательство в ходе процесса было бы минимальным. В случае возникновения требу4 ющих судебного вмешательства вопросов закон обеспечивал бы максимальную стоимость движи4 мого имущества как залогового обеспечения, от4 кладывая их решение до момента реализации за4 логового обеспечения и осуществления выплат кредитору. Основные доработки положений о продаже по частному соглашению должны обес4 печить следующее: • должник получает максимальную отпуск4 ную цену при реализации залогового обес4 печения; • должник получает любой излишек, остаю4 щийся после осуществления выплат креди4 тору; • закон предельно увеличивает сферу част4 ных действий и сокращает судебное вмеша4 тельство; • процедура имеет широкое применение ко всем обеспеченным сделкам. Управляемая кредитором реализация снижает стоимость взыскания для кредитора. Это проис4 ходит из4за того, что выплаты кредитору осуще4 ствляются в первую очередь без сведения баланса с другими требованиями по залоговому обеспече4 нию, которые обычно возникают в ходе управляе4 мой судом реализации. Более того, реализация может осуществляться, когда этого желает креди4 тор, без дорогостоящих задержек. Система мер, предусмотренная этими прави4 лами, должна уравновесить права должника на надлежащий процесс и необходимость скорей4 шего перехода заложенной недвижимости в соб4 ственность залогодержателя. Для защиты должни4 ков от несправедливого распоряжения заложен4 ным имуществом должен быть законодательно ус4 тановлен стандарт коммерческой разумности, ко4 торому бы следовали обеспеченные кредиторы.

механизмы правоприменения Например, этот стандарт предписывал бы креди4 тору реализацию в обычном для данного типа то4 варов порядке. Задержка в распоряжении скоро4 портящимся залоговым обеспечением или товара4 ми с высокой вероятностью быстрой потери стои4 мости может представлять собой отказ от коммер4 чески разумных действий, приводящий к потере кредитором каких бы то ни было прав на взыска4 ние недостачи, если бы реализация при подобных обстоятельствах не покрывала суммы требования кредитора. Закон также требовал бы от кредиторов зара4 нее уведомлять должников и обеспеченных кре4 диторов последующей очередности о какой4либо перепродаже залогового обеспечения. Закон дол4 жен всегда предоставлять должнику срок для вы4 купа залога, в течение которого заложенное иму4 щество может быть востребовано обратно после уплаты долга или иного погашения обеспеченно4 го обязательства. Закон должен аннулировать лю4 бую оговорку, допускающую отказ должника от права выкупа залогового обеспечения до его перехода в собственность залогодержателя. Долж4 нику также должно быть позволено возмещение убытков, понесенных в результате любого непра4 вомочного наложения ареста на имущество, включая случаи, когда должник, на самом деле, не отказывался от исполнения своих обязательств или когда кредитор, фактически, не имел право4 мерного залогового обеспечения задержанного имущества. После взыскания имущества обеспеченному кредитору должно быть разрешено удерживать его в удовлетворение обеспеченного долга (строгое лишение права выкупа заложенного имущества). В качестве политической меры законом может быть предусмотрено, что стороны не могут согла4 шаться на строгое лишение права выкупа по за4 кладной до объявления должником дефолта и по4 сле уведомления. Позволить обеспеченному кредитору продол жать осуществление его прав собственности (в от ношении самого имущества) при несостоятельнос ти или банкротстве. Утрата кредитором возмож4 ности получения его залогового обеспечения на этом этапе лишает залог его стоимостного вы4 ражения именно тогда, когда это больше всего не4 обходимо кредитору. Обеспечить последовательный режим порядка очередности требований на всех этапах делового цикла должника (нормальный ход дел; ликвидация; банкротство). Это устранило бы значительный элемент неопределенности в процессе правопри4 менения. Обеспечить обязательное соблюдение порядка очередности взыскания залогового обеспечения и из бегать распределения доходов от реализации имуще ства залогодателя без учета первоочередности

43

обеспечения, находящегося у залогодержателей. Объединение доходов от реализации имущества залогодателя в единый пул и их пропорциональ4 ное распределение между необеспеченными и обеспеченными кредиторами не согласуются с положениями Гражданского Кодекса, которые устанавливают преимущественные права требова4 ний, обеспеченных залогом. Рассмотреть достоинства введения требова ния для предприятий и частных предпринимателей о получении и обслуживании индивидуальных стра ховых полисов об ответственности третьих лиц по искам частных лиц (о гражданских правонаруше ниях) в связи с потерей жизни и ущербом здоровью в результате их деятельности вместо существую щего порядка очередности для таких требований. Требование такого рода было бы более эффектив4 ным с экономической точки зрения, чем сущест4 вующая система, которая фактически переклады4 вает ответственность за наносящее ущерб поведе4 ние со стороны, ответственной за такой ущерб (предприятие, его должностные лица и акционеры или частный предприниматель), на ее кредиторов. Предприятия и предприниматели, занимающиеся рискованной деятельностью, с большей вероятно4 стью нанесут вред или ущерб и, соответственно, будут вынуждены выплачивать более высокие страховые премии. Во избежание уплаты таких бо4 лее высоких премий им бы пришлось либо пре4 кратить такую рискованную практику, либо внести в нее коррективы. После проведения тщательного анализа наибо лее эффективного способа оценки и разрешения всех текущих неоплаченных требований, связанных с за нятостью и заработной платой, а затем их урегу лирования рассмотреть также достоинства зако нодательно установленного первоочередного обреме нения предприятий, равноценного связанным с заня тостью и заработной платой неудовлетворенным требованиям сотрудников и рабочих, до согласован ного максимума (например, суммы трехмесячной за долженности), подлежащего обычным требованиям формализации и регистрации обременения предприя тий26. Сотрудники и временные рабочие прихо4 дящих в упадок предприятий, которым не выпла4 чены причитающиеся им суммы, являются не4 вольными кредиторами. В условиях переходных экономик, в особенности, они могут иметь огра4 ниченные альтернативные возможности для поис4 ка работы. Когда задолженность по заработной плате становится значительной, они могут факти4 чески стать экономическими пленниками своих работодателей, поскольку уход с предприятия в поисках роботы на другом месте мог бы привес4 ти к полным убыткам в связи с невыплаченной заработной платой. Положение еще больше ос4 ложняется тем, что сотрудники и временные ра4 бочие обычно имеют ограниченный, если вообще

44

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

таковой есть, доступ к информации относительно финансового положения или деловых перспектив своих работодателей. В результате они могут не4 вольно пасть жертвой недобросовестных владель4 цев и управляющих. Зарегистрированное первоочередное обреме4 нение предприятия защитило бы законные инте4 ресы сотрудников и временных рабочих. Это так4 же обеспечило бы потенциальным обеспеченным кредиторам средства оценки воздействия невы4 плаченной заработной платы на кредитоспособ4 ность предприятия. Требования сотрудников и временных рабочих перестали бы истощать за4 логовую систему, и их доверие к рынку укрепи4 лось бы в значительной степени.

информационные механизмы Возможность немедленного распоряжения пол4 ной, надежной и новейшей информацией, на ко4 торую кредитор может положиться для принятия информированного решения о предоставлении кредита частному лицу или юридическому лицу для финансового обеспечения предложенной сделки или другой экономической деятельности, и, в случае принятия такого решения, определе4 ния сроков и условий его предоставления является жизненно важным и необходимым условием бла4 горазумного и эффективного функционирования современной финансовой системы и современной рыночной экономики. Без доступа к надежной информации о финансовом положении должника кредитор не в состоянии надлежащим образом оценить кредитный риск, принимаемый в контек4 сте предполагаемого должника или сделки. Однако, располагая необходимой информа4 цией, кредиторы могут сделать кредитный анализ, а также другие необходимые при подобных обсто4 ятельствах виды анализов. Сопряженные с повы4 шенным риском должники или сделки все же мо4 гут получить кредит, но, как правило, получат его в меньшем объеме, заплатят за предложенный кредит большую цену и должны будут быстрее его вернуть; сам кредит будет содержать более жест4 кие условия. С другой стороны, кредитоспособ4 ные должники, в целом, будут вознаграждены большей суммой кредита, оплатят, соответствен4 но, меньшую процентную ставку и смогут выпла4 чивать кредит в течение более длительного срока; кредит также будет содержать более либеральные условия. Другими словами, сокращение информа4 ционной асимметрии позволяет финансовой сис4 теме оперировать более эффективно. В отсутствие надежной финансовой инфор4 мации касательно должника и, предположив свою готовность предоставления определенного креди4 та, кредитор, вероятно, предпримет один или не4

сколько из следующих шагов с целью ограниче4 ния своих потенциальных рисков, в отношении как должника, так и предлагаемой сделки: 1) уменьшит сумму кредита (для ограничения риска неблагоприятного исхода); 2) увеличит процент4 ную ставку (для отражения повышенного риска); 3) сократит срок предоставления кредита (для увеличения процентной ставки, по которой пога4 шается кредит, и сокращения срока, в течение ко4 торого кредитор будет подвержен риску); а также 4) в качестве процента от кредита, который он го4 тов предоставить, потребует увеличения совокуп4 ной стоимости заложенного имущества, предо4 ставленного должником в обеспечение кредита (для уменьшения своих убытков в случае дефолта должника). Любое из этих действий, предпринятое от4 дельно, или все они, если осуществляются вместе, не только значительно усиливают экономические последствия кредита для должника, но также, со4 ответственно, либо увеличивают издержки, либо сокращают доход от основной сделки, финансово обеспеченной кредитом. Все это, конечно, при ус4 ловии, что должник в состоянии взять кредит на таких условиях т.е. что он может позволить се4 бе обслуживать такой долг и предоставить боль4 шую сумму залогового обеспечения, требуемого кредитором. Несмотря на то, что Гражданский Кодекс предписывает регистрацию всех залогов — недви4 жимого имущества, залога соглашения, которое само по себе должно быть зарегистрировано, и за4 лога предприятия (которое в силу ст. 132 ГК счи4 тается недвижимым имуществом) — такое требо4 вание не предусмотрено в отношении невладель4 ческих залогов движимого имущества27. Большинство юрисдикций не требуют регис4 трации залоговых соглашений, предусматриваю4 щих лишение должника заложенного имущества, поскольку предполагается, что кредиторское вла4 дение обеспечивает достаточное уведомление; од4 нако мнение, в целом превалирующее среди юри4 стов и аналитиков права, заключается в том, что такие механизмы не следует поощрять, поскольку они препятствуют использованию залога должни4 ком, в то время как кредит остается неоплачен4 ным, препятствуя, таким образом, его использо4 ванию для продуктивных целей. Единственным средством гласности, которое требуется для невладельческих залогов движимого имущества, является внесение записи о них в ре4 естр залогов, который должен вести залогодатель, если он является компанией или физическим ли4 цом, зарегистрированным в качестве частного предпринимателя28. Не представляется очевид4 ным, что предусмотрены какие4либо наказания, в случае если в своем реестре залогов залогодатель хранит недостоверную информацию или если он

информационные механизмы не предоставляет его для ознакомления любому заинтересованному лицу (частое явление). Не удивительно, что в ходе консультаций не4 однократно приводились примеры манипуляций и обмана, связанных с системой ведения реестра залогов. Такие злоупотребления якобы чаще всего имеют место в периоды финансовых трудностей, переживаемых залогодателем, и обычно происхо4 дят в форме либо добавления кредиторов, ранее неизвестных как предоставлявших кредиты (и, при ближайшем рассмотрении, зачастую несоот4 ветствующих принципу независимости сторон в отношениях с залогодателем), либо уничтоже4 ния предыдущих записей, которые были сделаны надлежащим образом, либо того и другого. Возможность осуществления должником контроля над единственным имеющимся средст4 вом обеспечения гласности о наличии залогового обеспечения в его движимом имуществе служит причиной серьезного морального риска, особен4 но, в силу того, что существующий порядок оче4 редности удовлетворения требований выгоден тем, кто получил статус обеспеченного кредитора. Такой порядок не способствует укреплению дове4 рия среди кредиторов. Он является критически важным недостатком в системе обеспечения прав кредиторов и обеспеченных сделок и вместе с разрешением связанных с правоприменением вопросов, обсуждавшихся ранее, должен быть уст4 ранен государством на приоритетной основе. В Российской Федерации никогда не сущест4 вовала система регистрации кредитных операций, управляемая либо частными компаниями на ком4 мерческой основе, либо самими финансовыми институтами на основе пропорционального поль4 зования и возмещения издержек (или какой4либо иной формулы), либо как4то иначе. Сбор надеж4 ной и прозрачной информации о кредитных опе4 рациях коммерческих и промышленных предпри4 ятий29 и незатрудненный доступ к ней являются вопросами исключительной важности, поскольку тем самым предоставляется критически важная информация, на основании которой кредиторы могут, частично, без риска принимать свои кре4 дитные решения. Если бы Россия собиралась со4 здавать такую систему сбора информации о кре4 дитных операциях, было бы необходимо реализо4 вать соответствующие защитные меры параллель4 но с защитой законных интересов должников. Например, функции кредитных бюро и стандар4 ты, применяемые ими в своих операциях, права должников на конфиденциальность и доступ к их кредитным досье, вопросы, связанные с точнос4 тью информации и правом должника на исправ4 ление ошибок, а также временные ограничения на хранение информации в картотеке — все эти вопросы нуждались бы в решении.

45

возможные решения Ниже предлагаются некоторые возможные реше4 ния проблем, сопряженных с информационными механизмами. Заменить систему ведения реестра залогов на систему очередности по времени, основанную на регистрации в государственном реестре, и вне4 сти изменения в существующий порядок очеред4 ности требований, предусмотрев порядок очеред4 ности среди обеспеченных кредиторов на основе новой системы. Первый необходимый шаг, на4 правленный на создание государственной систе4 мы регистрации, подразумевает установление в законодательном порядке правил, предоставля4 ющих право приоритетности первому зарегистри4 ровавшемуся. Тогда и только тогда представляется разумным инвестировать в модернизацию функ4 ции реестров. Новые положения должны содер4 жаться в поправке к Гражданскому Кодексу. Осуществить экономическую и техническую оценку создания и затем введения в действие ком пьютеризованной системы государственной регист рации залогового обеспечения движимого имущест ва, которая обеспечила бы кредиторам удобный и недорогой механизм публичного уведомления о су ществовании залогового обеспечения, предоставлен ного в их пользу. Создание государственной систе4 мы регистрации залогового обеспечения движи4 мого имущества потребовало бы экономической и технической оценки многих возможных вариан4 тов. Государственные или частные органы должны вести реестры? Должны ли существовать и конку4 рировать между собой многие реестры? Как долж4 на быть определена структура регистрационных сборов в реестрах? Какая техническая конфигура4 ция им бы потребовалась? Каков минимум регис4 трируемой информации, обеспечивающий баланс между правом на конфиденциальность, экономи4 ческой полезностью и публичным доступом? Ка4 кие схемы экономии расходов следует рассмот4 реть, если таковые есть, включая, например, ис4 пользование любой инфраструктуры, созданной для регистрации другой информации30? Эти и другие связанные вопросы должны быть изуче4 ны отдельно. Провести исследования для составления техни ческого задания, проекта правил и внести на рас смотрение законодательство по созданию и функ ционированию кредитных бюро. Система для функ4 ционирования кредитных бюро могла бы быть со4 здана отдельно от других реформ. Соответствую4 щее банковское и иное финансовое регулирова4 ние должно развиваться параллельно с законода4 тельством о кредитных бюро. Нормативные акты должны требовать от банков и других кредитую4 щих организаций предоставления регулярных от4 четов о кредитных операциях должников по их

46

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

счетам в орган или органы, которые будут управ4 лять деятельностью кредитных бюро.

другие препятствия, связанные с использованием механизма залога залог банковских счетов/прав В российской правовой системе содержатся пре4 пятствия использованию механизма залога бан4 ковских счетов должника — обычной формы за4 логового обеспечения, принятого в международ4 ной практике. Главная трудность является след4 ствием ранее упоминавшегося положения рос4 сийского законодательства о том, что, в случае обращения взыскания на залог, заложенное иму4 щество или права должны реализовываться на публичных торгах. Постановлением Верхов4 ного Арбитражного Суда России от 1996 г. рубли не могут быть проданы на публичных торгах и, следовательно, не могут быть заложены. В 1998 г. было принято следующее постановление о том, что деньги на банковском счете не являются «ве4 щью» и не могут быть предметом залога. В соот4 ветствии с правом взаимоотношения между бан4 ком и вкладчиком являются отношениями долж4 ника и кредитора, при этом вкладчик имеет пра4 во требовать у банка возвращения вложенных де4 нег. Поскольку российское законодательство до4 пускает залог прав, юристы4практики начали ис4 пользовать залог права на востребование денеж4 ных средств, размещенных на банковском счете. Однако эта практика еще не была опробована в судах и, соответственно, остается неопределен4 ной. Альтернативный подход полагается на пере4 уступку права требования, которая признается российским правом, однако, по причинам, ука4 занным ранее, переуступка права на банковский счет может и не подлежать тому же порядку оче4 редности, которым наделяется залог. Ниже представлены два возможных реше4 ния. Внести в Гражданский Кодекс поправки, предусматривающие залог прав в отношении банковского счета и его реализации через пере4 уступку залоговых прав обеспеченным кредито4 ром третьей стороне. Внести поправки в порядок очередности, ус4 тановленный в ст. 78 (2) Закона о процедурах правоприменения (для «обычного» правоприме4 нения), ст. 64 (1) ГК (в случае ликвидации), и ст.

106 (2) Закона о банкротстве (в контексте бан4 кротства) для включения залогового обеспечения в виде переуступки прав.

пошлина за нотариальное засвидетельствование Ипотека недвижимого имущества и залог (ипоте4 ка) предприятия (которое считается недвижимым имуществом для целей российского законодатель4 ства) требуют нотариального засвидетельствова4 ния, которое влечет выплату вознаграждения в размере 1,5% от стоимости основной сделки, раскрытой в соответствующем документе (при этом пошлина уплачивается нотариусу, а не в каз4 ну). Такая выплата может представлять собой зна4 чительную денежную сумму и служит препятстви4 ем к использованию таких форм обеспечения. Хо4 тя и не опробованная в судах, поскольку россий4 ское законодательство не предусматривает, что та4 кое нотариальное засвидетельствование должно происходить в Российской Федерации или оформляться имеющим надлежащую квали4 фикацию российским нотариусом, в некоторых случаях получила развитие практика подписания и нотариального засвидетельствования ипотечных договоров за границей. Для решения этой проблемы могли бы быть внесены поправки в Гражданский Кодекс с целью устранения положения о нотариальном засвиде4 тельствовании ипотеки и обременений предприя4 тий и, таким образом, обеспечения этим сделкам режима обращения, согласующегося с таковым, применяемым при реализации недвижимого иму4 щества31.

одобрение существенных сделок Согласно российскому законодательству32 сдел4 ка, состоящая в реализации или ином распоряже4 нии активами, стоимость которых превышает 25% от стоимости всех активов компании, требу4 ет предварительного одобрения совета директо4 ров или общего собрания акционеров. Очевидно, среди компаний существует достаточно широко распространенная практика намеренной недо4 оценки балансовой стоимости их активов для официальных нужд с целью сокращения налого4 вых выплат. Поскольку многие предприятия в Российской Федерации созданы в форме компа4 нии, такое требование об одобрении может быть применимо во многих случаях. На практике, од4 нако, немногие компании выполняют это требо4 вание, что приводит в результате к тому, что боль4 шое количество сделок подвержены риску анну4 лирования по распоряжению либо компании, ли4 бо любого из ее акционеров (участников). Иски о признании недействительности таких сделок ре4 гулярно возбуждаются в судах, особенно в ситуа4 циях, когда компания испытывает финансовые трудности. Кроме того, Верховный Арбитражный Суд вынес решение33, подчиняющее заключение

приложение 2.1. права кредиторов: международный опыт кредитных договоров этому требованию, а на практике суды впоследствии распространили его на предоставление залогового обеспечения. Хотя и не приходится спорить о необходи4 мости подтверждения реализации значительных активов компании (предположительно, выходя4 щей за рамки ее обычной деловой практики) одобрением ее совета директоров и общего со4 брания акционеров, такие требования главным образом относятся к вопросам внутреннего уп4 равления компанией, направленным на защиту ее членов. Однако компания, умышленно или иным образом не соблюдавшая таких тре4 бований, не должна сама служить причиной банкротства в попытке аннулирования законно4 го требования третьей стороны, с которой такая компания имела дело и которая не знала о на4 рушениях. В противном случае узаконивается несправедливая ловушка для опрометчивых партнеров. Как раз во избежание подобных ситуаций более ста лет тому назад английское корпора4 тивное законодательство приняло так называе4 мое «правило внутреннего управления», обеспе4 чивающее меры по защите интересов добросо4 вестных третьих сторон от попыток владельцев компаний превысить свои полномочия при за4

47

ключении определенных сделок, не имеющих, следовательно, законной силы (доктрина ultra vires — превышение правоспособности, лат.) Согласно правилу внутреннего управления, если компания не может установить, что лицо, имеющее дело с компанией или получившее права от компании, было осведомлено в силу или его положения в компании, или его взаи4 моотношений с ней должно было быть осведом4 лено о том, что компания не соблюдала условий ее уставных документов, компания не может за4 являть о нарушениях, допущенных этим лицом. Правило внутреннего управления было включено во многие корпоративные уставные документы по всему миру и часто дополнялось защитными механизмами против других корпо4 ративных документов или упущений34. В тех пределах, в которых Гражданский Ко4 декс, Закон об акционерных обществах или За4 кон об обществах с ограниченной ответственно4 стью уже не содержат аналогичных мер защиты, Россия могла бы рассмотреть возможность при4 нятия законных мер, схожих с правилом внут4 реннего управления для защиты третьих сторон.

приложение 2.1. права кредиторов: международный опыт международный банк реконструкции и развития Международный банк реконструкции и развития (Всемирный банк) провел экономические и отраслевые исследования и профинансировал ряд проектов по реформированию законодательства об обеспеченных сделка35, 36,что является частью его программы развития финансового и частного секторов. Другие подоб4 ные проекты осуществляются или планируются в ряде его стран4членов. Например, в 1994 г. Всемирный Банк опубликовал обширный доклад, анализирующий недостатки бо4 ливийской системы законодательства о залоговом обеспечении и их воздействии на доступ к кредитам в стране, а также сформулировал ряд конкретных рекомендаций по ее реформированию (World Bank, 1994). Аналогичный отчет был опубликован в июне 1997 г. в отношении перуанского законодательства об обеспеченных сделках (World Bank, 1997), см. вставку 2.2. В марте 2001 г. Совет Исполнительных Директоров Всемирного Банка одобрил Принципы и Правила эффективных систем банкротства и прав кредиторов37, важной вехи в достижении международного кон4 сенсуса о единых подходах к достижению эффективности систем банкротства и прав кредиторов, предла4 гающей разработчикам политики направление для выбора мер по их укреплению. Принципы, изложенные в Принципах и Правилах, были разработаны в контексте возникших ранее и продолжающихся инициатив по содействию трансграничному сотрудничеству в случаях несостоятель4 ности, касающихся многих юрисдикций, модернизации национальных законодательств о несостоятельно4 сти и обеспеченных сделках, а также по разработке принципов проведения программ внесудебной корпо4 ративной реструктуризации. Принципы опираются на общие темы и политические выборы этих инициа4 тив, а также мнения сотрудников, специалистов в вопросах несостоятельности и участников региональ4 ных семинаров, проводимых Всемирным банком и его партнерскими организациями, см. вставку 2.338. Консультационный процесс, имевший место при разработке Принципов и Правил, оказался одним из наиболее всеобъемлющих в своем роде, с вовлечением более 70 международных специалистов в качест4 ве членов Специальной Рабочей Группы Банка и других экспертных групп, а также с участием на регио4 нальным уровне более 700 специалистов, представляющих государственный и частный секторы примерно

48

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Вставка 2.2. Рекомендации по расширению доступа к кредитам Ниже, расположенные вне какой бы то ни было очередности, представлены некоторые из рекомендаций по правовой реформе, сформулированные Всемирным Банком в различных указанных проектах и отчетах по расширению доступа к кредитам в соответствующих странах-членах.

1. Санкционировать использование всего материального и нематериального движимого имущества в качестве залогового обеспечения владельческих и невладельческих обеспечительных интересов, включая движимое имущество, соединенное с недвижимым, депозитные счета и интеллектуальную собственность; допустить автоматическое продолжение обеспечительных интересов во взысканном залоговом обеспечении; позволить плавающие обеспечительные интересы, разрешив «общее описание» залогового обеспечения в залоговых соглашениях; а также расширить использование дебиторской задолженности в качестве залогового обеспечения через аннулирование требований об уведомлении и нотариальном засвидетельствовании.

2. Совершенствовать технические аспекты функционирования существующих систем регистрации через компьютеризацию и полный публичный доступ.

3. Создать централизованную компьютеризованную государственную систему регистрации обеспечительных интересов в движимом имуществе, обеспечивающую быструю и недорогостоящую регистрацию, а также информационный поиск.

4. Отказаться от требований о нотариальном засвидетельствовании документов либо предоставлении свидетельств или других подтверждающих документов.

5. Использовать стандартные формы и типовые контракты для регистрации общепринятых документов.

6. Обходить длительные процедуры получения решения и разрешить внесудебную самопомощь для восстановления во владении залогового обеспечения при дефолте с целью предоставления обеспеченным кредиторам скорейшего механизма обращения взыскания. Соответствующие защитные меры должны включать в себя компенсацию денежного ущерба в результате противоправного изъятия за неплатеж, включая случаи изъятия за неплатеж, когда должник, на самом деле, не отказывался от исполнения своих обязательств, или когда кредитор, фактически, не имел обеспечительного интереса в изъятом за неплатеж имуществе.

7. Разрешить контролируемую кредитором реализацию залогового обеспечения на публичных торгах (например, организацию торгов обеспеченным кредитором, а не судом) или через продажу по частному соглашению при условии соблюдения требования о проведении продажи коммерчески целесообразным образом.

8. После изъятия за неплатеж позволить обеспеченному кредитору удерживать залоговое обеспечение в удовлетворение обеспеченного долга (строгое лишение права выкупа заложенного имущества), возможно, при условии соблюдения требований об уведомлении или запрете, когда до наступления дефолта должник выплатил минимальный процент от изначально обеспеченного долга.

9. Создать систему отчетности о кредитных операциях, объединяющую информацию о коммерческих или корпоративных должниках.

75 стран, в основном, развивающихся. Для установления обратной связи с международным сообществом Всемирный Банк также разместил доклады и проекты консультативных документов на своем сайте в Интернете.

европейский банк реконструкции и развития Осознавая важность законодательства об обеспеченных сделках для развития производства и экономичес4 кого роста и его ключевую роль в успешном проведении реформ для построения рыночной экономики, в 1992 г. Европейский Банк Реконструкции и Развития (ЕБРР) инициировал Проект Развития Законода4 тельства об Обеспеченных Сделках для оказания поддержки и содействия введению реально действующе4 го законодательства об обеспеченных сделках в бывших социалистических странах Центральной и Восточ4 ной Европы (Simpson and Rover, 1994). Затем в 1994 г. последовала публикация Типового Закона об обеспе4 ченных сделках (MLST)39. C момента опубликования MLST ЕБРР оказывал поддержку многим проектам,

приложение 2.1. права кредиторов: международный опыт

49

стимулирующим развитие законодательства в области обеспеченного кредитования (Simpson and Menze, 2000). Основные цели MLST заключались в гармонизации подходов к законодательству об обеспеченных правах среди международных инвесторов и кредиторов и предоставлении рекомендаций относительно ожиданий этих инвесторов и кредиторов (EBRD, 1994, App.I, v), для оказания содействия рассматривае4 мым странам в переходе от плановой экономики к рыночной (Simpson and Rover, 1994). Замысел состоял не во включении MLST непосредственно в национальное законодательство, а в его использовании в каче4 стве отправной точки такого законодательства. В MLST делалась попытка разработки текста, совместимого с концепциями гражданского права, яв4 ляющегося основой правовых систем многих рассматриваемых в проекте стран (Ajani 1995, 97499)40, при одновременном использовании также и систем общего права, разработавших полезные решения, учитыва4 ющие современные методы финансирования (Ajani 1995, 21, fn. 89)41. MLST был разработан специалистом по гражданскому праву и специалистом по общему праву при содействии международного консультатив4 ного совета, созданного из представителей 15 различных юрисдикций.

MLST создает единое консенсуальное обеспеченное право («залоговое право») в отношении чего бы то ни было, могущего находиться во владении в качестве залогового обеспечения42, включая будущее имущество, изменяющийся фонд имущества (включая материально4производственные запасы), а также все имущество предприятия («залоговое обременение предприятия»). Различия между разными традици4 онными видами инструментов обеспечения, такими как залоги движимого имущества, залоги прав, а так4 же ипотеки, объединены в одном обременении залогом. Существует различие между зарегистрированны4

Вставка 2.3. Принципы и правила эффективных систем банкротства и прав кредиторов: рекомендации по обеспеченным сделкам (фрагмент) Ниже предлагаются основные рекомендации, содержащиеся в Принципах и Правилах эффективных систем банкротства и прав кредиторов в отношении систем обеспеченных сделок (пункты 48-66): 1. Правовая система должна предусматривать создание, признание и правоприменение обеспеченных интересов в движимом и недвижимом (вещном) имуществе, возникающих по договору или в силу закона.

2. Правовой режим должен признавать обеспечение всеми видами активов- движимым и недвижимым, материальным и нематериальным, включая материально-производственные запасы, дебиторскую задолженность и доходы от реализации.

3. Кредиторы должны иметь возможность принимать обеспеченные интересы в будущем владении и независимо от его места нахождения.

4. Обеспечение должно предоставляться для любых или всех обязательств должника, настоящих или будущих, и между всеми категориями лиц.

5. Закон должен позволять как владельческие, так и невладельческие обеспеченные интересы в материальных активах.

6. Системы обеспеченных кредитов должны охватывать все виды имущества и его использования, участников и сделок.

7. Способы уведомления должны быть достаточными для оповещения о существовании обеспеченных интересов кредиторов, приобретателей и общественности в целом.

8. Формирование обеспеченных интересов должно быть незатруднительным и рентабельным.

9. Система обеспечения должна устанавливать правила приоритетности по конкурирующим требованиям или интересам в одних и тех же активах и сводить к минимуму число приоритетных групп, опережающих обеспеченные интересы в залоге.

10. Должны существовать эффективные и рентабельные средства оповещения о наличии обеспеченных интересов в движимых и недвижимых активах, при этом регистрация должна быть основным и наиболее предпочтительным методом. Доступ к реестру должен быть недорогим и общедоступным как для регистрации, так и для поиска.

11. Системы правоприменения должны обеспечивать эффективные, недорогие, прозрачные и предсказуемые методы для взыскания обеспеченного интереса в имуществе. Процедуры правоприменения должны предусматривать незамедлительную реализацию прав, полученных в обеспеченных активах, гарантируя максимально возможное возмещение стоимости активов на основе рыночной стоимости.

50

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

ми обременениями, которые должны быть зарегистрированы в реестре обременений, и владельческими залоговыми обременениями, не требующими регистрации, но согласно которым обеспеченный кредитор принимает во владение залоговое обеспечение и должен его сохранять. MLST предусматривает также за4 логовые обременения в пользу неоплаченного продавца. Для создания таких залоговых обременений тре4 буется составленный в письменной форме документ. Порядок очередности определяется главным обра4 зом по времени создания залогового обременения (в случае с зарегистрированным залоговым обремене4 нием — моментом регистрации; в случае с владельческим залоговым обременением — более поздним из двух: временем, указанным в составленном в письменной форме документе, и моментом передачи во владение; и в случае с обременением неоплаченному продавцу — моментом передачи права титула). Обеспеченным кредиторам предоставлены широкие правоприменительные права самопомощи, включая право реализации залогового обеспечения без судебного вмешательства, при условии предварительного уведомления и ущерба в случае неправомерного или недобросовестного правоприменения. Предусмотре4 ны специальные положения для реализации залогового права, охватывающего всю совокупность предпри4 ятия и дающие кредитору право его реализации как функционирующего предприятия. Опираясь на опыт, полученный в результате поддержки, оказанной им с начала реализации Проекта развития законодательства об обеспеченных сделках как части программы правовых реформ в области обеспеченных сделок, ЕБРР опубликовал 10 основных принципов современного законодательства об опе4 рациях с обеспечением (см. вставку 2.4.). Основные принципы отражают положения MLST и направлены на то, чтобы в сжатом виде сформулировать поставленные цели и соблюдаемые принципы, если реформа обеспеченных сделок призвана стимулировать экономическое развитие. Они не направлены на навязыва4 ние какого4либо конкретного решения; скорее, они призваны указать на тот результат, который должен быть достигнут (Simpson and Menze, 2000, 25). Таким образом, эти принципы должны помочь оценке зако4 нодательства об обеспеченных сделках определенной страны. Наконец, недавно ЕБРР опубликовал результаты регионального обследования, проведенного участ4 никами Проекта Развития Законодательства об Обеспеченных Сделках, целью которого были мониторинг и оценка состояния залогового законодательства в 26 странах4членах (Fairgrieve and Andenas, 2000).

азиатский банк базвития В апреле 2000 г. Офис Главного Юрисконсульта Азиатского Банка Развития (АБР) опубликовал результаты состоявшейся в октябре 1999 г. совместной сессии участников двух симпозиумов, проходивших в его

Вставка 2.4. Основные принципы современного законодательства об операциях с обеспечением 1. Обеспечение залогом должно сокращать риск кредитования и вести к росту предложения кредита на более выгодных условиях.

2. Закон должен обеспечивать быстрое, недорогое и простое создание права собственности на предмет залога, не лишая при этом залогодателя возможности использовать свои активы.

3. В случае неуплаты обеспеченного залогом долга залогодержатель должен иметь право на реализацию обремененных активов и использование полученных средств для удовлетворения своего требования преимущественно перед другими кредиторами.

4. Процедуры принудительного исполнения должны обеспечивать быструю реализацию предоставленных в качестве обеспечения активов по их рыночной стоимости.

5. Залоговое право должно оставаться действительным и сохранять исковую силу после банкротства залогодателя или признания его неплатежеспособным.

6. Расходы в связи с принятием, поддержанием и принудительным исполнением залогового права должны быть низкими.

7. Залог должен предоставляться в отношении всех видов активов, для обеспечения всех видов долгов и между любыми лицами.

8. Должны иметься эффективные средства распространения информации о наличии залоговых прав.

9. Законом должны устанавливаться нормы, регулирующие конкурентные права залогодержателей и иных лиц, предъявляющих права на заложенное имущество.

10. В максимально возможной степени стороны должны иметь возможность адаптировать залоговое обеспечение к потребностям своей конкретной операции.

приложение 2.1. права кредиторов: международный опыт

51

штаб4квартире, по вопросам обеспеченных сделок и реформирования законодательства о несостоятельно4 сти (Asian Development Bank, 2000a, 874100). В декабре 2000 г. Офис Главного Юрисконсульта опубликовал результаты обследования правовых сис4 тем для законодательства об обеспеченных сделках в Китайской Народной Республике, Индии, Индоне4 зии, Пакистане и Таиланде (Asian Development Bank, 2000b, 144). Его главный вывод заключается в том, что законодательство и правовые процессы в каждой из пяти стран в значительной степени мешают долж4 никам использовать движимое имущество в качестве залогового обеспечения, приемлемого для кредито4 ров. Правовой режим для создания обеспечения движимым имуществом является дорогостоящим, слож4 ным, длительным и неопределенным. Проблемы возникают на каждом этапе, от создания до правоприме4 нения, в некоторых случаях — во всех странах, а в некоторых—в группе стран (Asian Development Bank, 2000b, xiv, fn. 98). В результате кредиторы и должники платят огромную цену за упущенные возможности из4за неспособности использовать движимое имущество в качестве залогового обеспечения. Отчет предлагает модель базовой политики для экономически полезной системы, благоприятствую4 щей обеспеченному кредитованию (Asian Development Bank 2000b, 19, fn. 98)43. К режиму, чьей единствен4 ной целью является содействие обеспеченному кредитованию, предъявляются следующие экономические требования: 1) недорогие, простые, комплексные механизмы создания; 2) публичная, недорогая при реги4 страции, удобная в пользовании система гласности; 3) порядок очередности на основе простых и одно4 значных норм; а также 4) быстрые и недорогие средства принудительного взыскания.

ссылки Ajani, G. 1995. «By Change and Prestige: Legal Transplants in Russia and Eastern Europe.» The American Journal of Comparative Law 43:934117.

Asian Development Bank. 2000a. «The Need for an Integrated Approach to Secured Transactions and Insolvency Law Reforms.» Law and Policy Reform at the ADB Vol. I, 2000 Edition. At http://www.adb.org/Documents/others/Law_ADB/lpr_2000_1.asp?p=lawdevt.

— ——4. 2000b. «Secured Transactions Law Reform in Asia: Unleashing the Potential of Collateral.» Law and Policy Reform at the ADB Vol. II, 2000 Edition. At http://www.adb.org/Documents/others/Law_ADB/lpr_2000_2.asp?p=lawdevt.

BIS (Bank for International Settlements). 2001. Collateral in Wholesale Financial Markets: Recent Trends, Risk Management and Market Dynamics, Washington, D.C. EBRD (European Bank for Reconstruction and Development). 1994. Model Law on Secured Transactions.

At http://www.ebrd.org/english/st.htm.

Fairgrieve, D., and M. Andenas. 2000. «Securing Progress in Collateral Law Reform: The EBRD’s Regional Survey of Secured Transaction Laws.» EBRD, Law in Transition (Autumn 2000), Focus on Secured Transactions.

London.

Feldbrugge, F.J.M. 1995. «The New Civil Code of the Russian Federation.» Review of Central and East European Law 21: 2374243.

Fleisig, H. 1995a. «The Power of Collateral: How Problems in Securing Transactions Limit Private Credit for Movable Property.» World Bank Viewpoint, Note 43. Washington, D.C. — ——4. 1995b. «The Right to Borrow: Legal and Regulatory Barriers that Limit Access to Credit by Small Firms and Businesses.» World Bank Viewpoint, Note 44. Washington, D.C. — ——4. 1998. «Economic Functions of Security in a Market Economy.» In J.J. Norton and M. Andenas, eds., Emerging Financial Markets and Secured Transactions. London: Kluwer Law International.

Kozyr, O.M. 1999. «The Legal Treatment of Immovables under the Civil Code of the Russian Federation.»

McGill Law Journal, 44: 327.

Makovsky, A.L. 1997. «Preface to the English Translation of the Civil Code.» The Civil Code of the Russian Federation, Parts 1 and 2. Moscow: International Centre for Financial and Economic Development.

Simpson, J., and J. Menze. 2000. «Ten Years of Secured Transaction Reform.» EBRD, Law in Transition (Autumn 2000), Focus on Secured Transactions. London.

Simpson, J.L. and J.4H. M. Rover. 1994. «General Principles of a Modern Secured Transactions Law.» In J.J. Norton and M. Andenas, eds., Emerging Financial Markets and Secured Transactions. London: Kluwer Law International.

— ——4. 1998. «EBRD Model Law on Secured Transactions. A Response to Comments by John A. Spanogle.» World Bank, Washington, D.C. (September).

52

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

U.N. (United Nations). 2000. Security Interests: Current Activities and Possible Future Work. United Nations Commission on International Trade Law, Report of the Secretary4General (A/CN.9/475). New York: United Nations.

Vitrianskii, V.V. 1994. «Contract as a Means for Regulating Market Relations: The Draft Civil Code (First Part) of the Russian Federation.» 20 Review of Central and East European Law 6:6494656.

Working Group on International Financial Crises. 1998. Report. Submitted to Managing Director, IMF. Washington, D.C. (October 5, 1998).

World Bank. 1994. «How Legal Restrictions on Collateral Limit Access to Credit in Bolivia.» Report No.138734BO. Washington, D.C. — ——4. 1997. «Peru: How Problems in the Framework for Secured Transactions Limit Access to Credit.»

Report No.156964PE. Washington, D.C. — ——4. 2001. Principles and Guidelines for Effective Insolvency and Creditor Rights Systems. At http://www.worldbank.org/gild.

Zerev, A. 1998. «Security Issues under Russian Law.» In J.J. Norton and M. Andenas, eds., Emerging Financial Markets and Secured Transactions. London: Kluwer Law International

сноски 1 Уступающий в иерархической значимости актов делегированного законодательства только Конституции Российской Федерации,

Гражданский Кодекс иногда называют «Конституцией Экономики», см:. A.Л. Маковский, «Предисловие к английскому переводу Гражданского Кодекса», The Civil Code of the Russian Federation, Parts 1 and 2, Moscow, International Centre for Financial and Economic Development, 1997, p. 71.

2 Например, Основные Положения Гражданского Кодекса, содержащиеся в Подразделе 1 Раздела 1 Первой Части (статьи 1416)

«указывают на огромную дистанцию между настоящим Кодексом и его советским предшественником. Статья первая предусматри4 вает несколько принципов, однозначно отвергавшихся советским законодательством, таких как равенство всех участников регули4 руемых гражданским законодательством отношений и свободы договора.» — F.J.M. Feldbrugge, «The New Civil Code of the Russian Federation,» 21 Review of Central and East European Law 1995 №. 3/4, 2374243 at p. 240.

3 В ответ на азиатский финансовый кризис министры финансов и председатели центральных банков 22 системно значимых эконо4

мик встретились в апреле 1998 г. для изучения вопросов, связанных с укреплением международной финансовой архитектуры; Рабо4 чая Группа по международным финансовым кризисам была одной из трех групп, сформированных для более углубленного изуче4 ния некоторых важных вопросов, требующих, как представлялось, определенных действий.

4 В качестве компонента системы защиты прав кредиторов многие юрисдикции приняли законодательство о защите прав потреби4

телей. Некоторые из них также приняли специальное законодательство для экономически значимых секторов своих экономик (на4 пример, для лесного хозяйства, сельского хозяйства). Для целей настоящего доклада ни один из законов не исследовался или рас4 сматривался в контексте Российской Федерации.

5 Для общего обзора системы регулирования недвижимого имущества в рамках российского законодательства с момента принятия

Части 1 Гражданского Кодекса Российской Федерации см.: О.М. Kozyr, «The Legal Treatment of Immovables under the Civil Code of the Russian Federation», (1999) 44 McGill L.J. 327.

6 Когда недвижимое имущество принимается в качестве залогового обеспечения по кредиту, предоставленному предприятию, не4

редко оно предоставляется в форме залога квартиры, принадлежащей физическому лицу, владеющему контрольным пакетом акций предприятия (для обеспечения поручительства, предоставленного таким физическим лицом в отношении выплаты кредита). Это необязательно является залогом недвижимого имущества самого предприятия, хотя такие залоги также могут предлагаться и при4 ниматься.

7 Закон о залоге остается в силе в той части, в которой его положения не противоречат положениям Гражданского Кодекса.

На практике лишь некоторые его положения продолжают действовать. Однако среди практикующих юристов отмечается значи4 тельная неопределенность относительно понимания того, какие конкретные положения Закона о залоге сохраняют силу4 проблема, требующая решения.

8 Термин, предлагаемый по аналогии с нормами гарантий требований, установленных в 1992 г. Международной торговой палатой, употребляется несколько неверно, поскольку гарантия предоставляется не только банкам, но также и другим кредитным институ4 там и страховым организациям.

9 Что касается принципа свободы договора вообще, см. ст. 1 ГК и ст.421 ГК. Однако и несмотря на это, стороны в договоре могут

устанавливать другие механизмы обеспечения, поскольку различные положения, которые устанавливают приоритетность требова4 ний (т.е. ст. 78 (2) Закона о процедурах правоприменения (для правоприменения при «нормальном ходе дел»); ст. 64 (1) ГК (в случае

53 ликвидации); ст. 106 (2) Закона о банкротстве (при банкротстве), лишь упоминают обеспечение в виде залога, у практикующих юристов и ученых, принимавших участие в консультациях, сохраняются значительные сомнения относительно действенности тако4 го механизма в рамках российского законодательства.

10 Обсуждаются в Приложении к данной главе.

11 Если опыт кредитных организаций развитых финансовых рынков может служить ориентиром (по крайней мере, тех рынков,

на которых в «нормальные» периоды в какой4то степени существует конкуренция внутри финансового сектора), это маловероятно. Опыт показал, что после кризиса, когда экономика стабилизируется, и, до некоторой степени, возобновляются рост и конкурен4 ция, у большинства институтов развиваются близорукость и потеря кратковременной памяти, ведущие, как правило, к увеличению кредитного предложения и ослаблению условий, на которых предоставляется кредитование.

12 Это происходит в рамках значительных ограничений, налагаемых на систему, вынужденную функционировать в среде, обеспечи4

вающей минимальную финансовую прозрачность не только из4за непринятия международных стандартов финансовой отчетности, но и, очевидно, из4за стимулов к недооценке предприятиями своих активов как следствия взимания налогов, среди прочего, с ос4 новных активов.

13 Факт, который только частично может быть соотнесен с вопросами, затронутыми в настоящем документе; другие факторы, разу4 меется, тоже играют свою роль, включая трудности, испытываемые российскими финансовыми организациями в самостоятельном увеличении капитала и, до августа 1998 г., их предпочтение к инвестированию в ГКО.

14 См. главу 13. Этот вывод был сделан, прежде всего, по результатам бесед с представителями Российского фонда малого бизнеса

ЕБРР и Банка КМБ относительно их обширного опыта в предоставлении кредитов микро4 и малым предприятиям по всей Россий4 ской Федерации, как до, так и после августа 1998 г.

15 Консультации подтвердили очевидную среди некоторых заемщиков практику намеренной недооценки основных фондов их предприятий с целью избежания уплаты некоторых налогов.

16 Российская Федерация в этом не одинока: правоприменение является самой трудноразрешимой проблемой для тех пяти азиат4

ских стран, которые были включены в обследование, проведенное АБР (Asian Development Bank, 2000b, 131). Аналогичным образом в своем региональном обзоре законодательства по обеспеченным сделкам (Fairgrieve and Andenas, 2000, 28436) ЕБРР пришел к вы4 воду, что практики и ученые4юристы, знакомые с местным залоговым законодательством, воспринимают реализацию залоговых за4 конов «как серьезное препятствие для всех исследуемых стран», вновь обращая внимание на необходимость, по их мнению, «прида4 ния большей приоритетности правительствами региона обеспечению ресурсов для реализации современного залогового законода4 тельства».

17 В свете ст. 28 (2) Закона о залоге, предусматривающей иные формы реализации помимо публичных торгов, и ст. 350 (1) ГК, кото4

рая предусматривает иные процедуры помимо публичных торгов, если это установлено в законодательном порядке, имеются неко4 торые сомнения относительно обязательности реализации на санкционированных судом публичных торгах. Однако Постановление Верховного Арбитражного Суда № 7065/95 от 2 февраля 1996 г. определило, что стороны соглашения не могут избежать процедуры торгов, предусматривая иное договорное решение, которое представляется противоречащим ст. 349 (2) ГК.

18 Задержки на срок от 6 до 18 месяцев, очевидно, нередки.

19 Необходимо сделать различие между судами общей юрисдикции и арбитражными (коммерческими) судами. Споры с участием физических лиц, не зарегистрированных в качестве частных предпринимателей, разрешаются в судах общей юрисдикции, в то вре4 мя как экономические споры между юридическими лицами разрешаются в арбитражных судах. Несмотря на вполне очевидное от4 сутствие как научно обоснованных данных выборочного исследования пользователей, так и точного анализа полученных результа4 тов, участники консультаций выразили общую неудовлетворенность результатами процедур, проводимых первыми (большая не4 предсказуемость результатов; более длительные задержки), и общее удовлетворение результатами судопроизводства последних (большее единообразие принимаемых решений; меньшие задержки), хотя отмечались региональные различия в обеих судебных си4 стемах, что усугубляло непредсказуемость результатов.

20 Ст. 64 (3) ГК; ст. 114 (3) Федерального закона № 64ФЗ от 8 января 1998 г. о Несостоятельности (банкротстве) (Закон о банкротстве).

21 Ст. 342 предусматривает возможность многократных залогов и устанавливает приоритетность исходя из временной функции со4 здания залога.

22 Ст. 49 (1) Федерального закона №1194ФЗ от 21 июля 1997 г. О процедурах правоприменения (Закон о правоприменении). Неяс4

но, каким образом кредитор может оказаться в состоянии произвести такую оценку, однако закон, похоже, потребовал бы оценки всех активов должника, что является нецелесообразным.

23 Ст. 78 (2) Закон об исполнительных процедурах.

24 Ст. 64 (1) ГК.

54

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

25 Ст. 106 Закона о банкротстве; включая судебные расходы, выплаты вознаграждения арбитражным управляющим, текущие комму4

нальные и эксплуатационные платежи должника, а также удовлетворяются требования кредиторов по обязательствам должника, воз4 никшим после начала процедур банкротства, которые могут значительно превысить стоимость конкурсной массы.

26 Иного, нежели выплата 1.5%4го нотариального сбора, который в любом случае должен быть отменен при всех обстоятельствах.

27 Исключения также предусматриваются для залогов воздушных, морских и речных судов, а также других средств транспорта (ст.

40 Закона о залоге).

28 Ст. 18 Закона о залоге.

29 Включая, например, сумму и вид невыплаченного кредита и других обязательств, определение лиц, предоставляющих кредит, ис4

торию погашения должником кредитов, наличие и особенности любого залогового обеспечения, обременяющего активы должника, а также, в случае действий по взысканию в отношении должника, время их проведения, сумму и конечный результат.

30 Представляется, что в Российской Федерации в настоящее время функционируют системы регистрации, например, автомоби4 лей, оружия и т.д.

31 Ст. 550 ГК.

32 Ст. 78 Закона об акционерных обществах; ст. 46 Закона об обществах с ограниченной ответственностью.

33 Информационное Письмо № 62 от 13 марта 2001 г.

34 Например, против попыток утверждать, что лицо, являющееся директором или должностным лицом компании, не было надле4

жащим образом назначено или не имеет полномочий пользоваться правами и исполнять обязанности, которые являются привыч4 ными при ведении дел компании или обычными для директора или должностного лица.

35 См. в целом United Nations Commission on International Trade Law, Report of the Secretary4General, April 27, 2000 (A/CN.9/475),

Security Interests: Current Activities and Possible Future Work, Thirty4third session, June 124July 7, 2000, United Nations, New York, 2000, p. 18.

36 Что включает в себя такие страны, как Аргентина, Бангладеш, Боливия, Болгария, Перу и Уругвай. См. в целом: 1) H. Fleisig,

«The Power of Collateral: How Problems in Securing Transactions Limit Private Credit for Movable Property,» Viewpoint, Note No. 43, World Bank, Private Sector Development Department, Washington, D.C., April 1995; а твкже 2) H. Fleisig, «The Right to Borrow: Legal and Regulatory Barriers that Limit Access to Credit by Small Firms and Businesses,» Viewpoint, Note No. 44, World Bank, Private Sector Development Department, Washington, D.C., April 1995. Эспертные группы, проводившие исследования для составления отчетов по Боливии и Перу, работали под руководством д4ра Хейвуда Флейзига, Директора по исследованиям Центра экономического ана4 лиза права (CEAL), некоммерческого исследовательского института, проводящего юридический и экономический анализ по вопро4 сам государственной политики, а также включали в себя профессора Рональда С.С, Кьюминга, Колледж Права Университета Сас4 качеван (Канада), главного архитектора канадских PPSA; см. также: H. Fleisig, «Economic Functions of Security in a Market Economy,» Emerging Financial Markets and Secured Transactions, J.J. Norton and M. Andenas, editors, London, Kluwer Law International, 1998, chap.

3, p. 15438.

37 Документ доступен в директории «Best Practice» в Глобальной базе данных законодательства о несостоятельности на сайте

http://www.worldbank.org/gild.

38 The Principles and Guidelines были подготовлены Всемирным Банком в сотрудничестве с Африканским Банком Развития, Азиат4 ским Банком Развития, Европейским Банком Реконструкции и Развития, Меж4Американским Банком Развития, Международной Финансовой Корпорацией, Международным Валютным Фондом, Организацией Экономического Сотрудничества и Развития, Ко4 миссией Организации Объединенных Наций по Торговому Праву, INSOL International и Международной Ассоциацией Юристов (Committee J).

39 MLST размещен в Интернете по адресу: http://www.ebrd.org/english/st.htm.

40 Хотя основой является, прежде всего, романо4германское право, правовые системы этих стран были подвержены континенталь4 ным влияниям (научным и законодательным), которые иногда имели французское, иногда немецкое, а временами итальянское или австрийское происхождение.

41 Однако больше всего MLST был подвержен влиянию UCC Article 9.

42 Следует отметить, что статья 2 MLST исключает залоговое право физического лица, кроме как части его или ее деловой активно4

сти, хотя комментарий к такой статье предусматривает, что не деловая активность могла бы быть включена, если юрисдикция имеет адекватное законодательство о защите прав потребителя.

43 Основанную на критериях, выработанных J.A. Spanogle, Proposed Polish Charges Act (1992), приведенных в ADB, 2000b.

Гл а ва 3 С и с т е ма Ко р п о рат и в н о го Б а н к рот с т ва

роль и функции систем банкротства в рыночной экономике Системы банкротства, подобно системам прину4 дительного взыскания и погашения задолженнос4 ти, стабилизируют коммерческие взаимоотноше4 ния, давая возможность участникам рынка более точно оценивать, регулировать и контролировать риски, связанные с невыполнением обязательств и корпоративным банкротством. Если общие сис4 темы правоприменения (прав кредитора) обеспе4 чивают один из способов разрешения индивиду4 альных споров между кредиторами и должника4 ми, процедуры проведения банкротства предлага4 ют средство разрешения коллективных споров в тех случаях, когда провалы в работе предприя4 тия ставят вопрос о его жизнеспособности. Сле4 довательно, система банкротства играет жизненно важную роль в поддержании доверия к коммерче4 ским и рыночным структурам, а также в обеспе4 чении стабильности финансовой системы, выпол4 няя функции дисциплинирующего механизма как финансового, так и корпоративного секторов. Эффективный процесс проведения процедур бан4 кротства стимулирует благоразумное кредитова4 ние и здоровую кредитную культуру с помощью: создания механизма (такого как оздоровле4 ние) финансовой реструктуризации фирм, стои4 мость которых как действующих предприятий превышает их ликвидационную стоимость, сохра4 няя, таким образом, как экономическую цен4 ность, так и занятость; обеспечения механизма планомерного выхода для несостоятельных предприятий, прекращения непроизводительного использования хозяйствен4 ных активов и их передачи (посредством ликвида4 ции) более эффективным участникам рынка; предоставления кредиторам окончательного и справедливого механизма взимания долга; совершенствования системы принудительно4 го осуществления прав кредитора для расширения кредитных потоков. Системы банкротства стабилизируют ком4 мерческие ожидания и дают кредиторам возмож4 ность лучше управлять финансовым риском. Ана4 лиз российских систем банкротства не может быть отделен от оценки режима обращения с пра4 вами должников и кредиторов в целом. Законода4 тельство о банкротстве затрагивает стороны и ин4 тересы на всех уровнях общества, почти в любом

контексте и различными способами; некоторые из них замысловаты и уклончивы. Имеются важ4 ные связи между законами, регулирующими взаи4 моотношения должника и кредитора, и законами, регулирующими процедуры банкротства. Эффек4 тивность и действенность процедур для индиви4 дуального правоприменения кредиторами может иметь исключительно большое значение для под4 хода к процедурам банкротства в части, касаю4 щейся должников кредиторов. Например, стро4 гость правоприменения по взысканию индивиду4 альных долгов может быть уравновешена наличи4 ем процедур банкротства с целью оказания содей4 ствия компаниям, испытывающим временные трудности. С другой стороны, законодательство о банкротстве должно ограничивать корректиров4 ку прав и интересов, установленных ранее вне процедур банкротства с тем, чтобы поддерживать ранее существовавшие законные ожидания. Сре4 ди этих ожиданий выделяется способность раз4 личных типов обеспечения оставаться в силе в от4 ношении обремененных активов, несмотря на на4 чало формальных процедур банкротства в отно4 шении должника. Слабость прав кредиторов или представление об их слабости влияет на подход кредиторов ко всем этапам коммерческих взаимоотношений. Напротив, кредиторы, которые ощущают, что банкротство укрепит их экономические права, бу4 дут использовать этот процесс себе на пользу. За4 конодательство о банкротстве, которое слишком трудно для применения кредиторами или которое отдает слишком большое предпочтение должни4 кам, будет способствовать сокращению предлага4 емого кредитования и увеличению его стоимости, в то время как слишком легкое для применения или слишком жесткое законодательство о бан4 кротстве допускает возможность злоупотребления со стороны кредиторов. Российская практика проведения банкротств была, до некоторой степе4 ни, уязвима для этих обеих проблем. Стабиль4 ность общей кредитной культуры финансовых ин4 ститутов в целом может, аналогичным образом, быть нарушена дисбалансом во взаимоотношени4 ях между должниками и кредиторами. Эффективные системы правоприменения и банкротства создают баланс наличия и отсутст4 вия стимулов для поощрения ответственного кор4 поративного поведения. Эффективная система для принудительного применения прав кредито4 ров и управления банкротством предприятий по4

56

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

ощряет высокие стандарты корпоративного уп4 равления, включая финансовую дисциплину. Та4 ким образом, достигаются важные социальные цели, включая поддержание общественного дове4 рия к корпоративному и финансовому секторам. До наступления банкротства поведение руко4 водителей регулируется общим корпоративным правом, однако с момента возбуждения процесса банкротства или заявления о прекращении плате4 жей его заменяет закон о банкротстве. В соответ4 ствии с общим законом о предприятиях проявля4 ющие некомпетентность или халатность руково4 дители могут быть подвергнуты штрафным санк4 циям или освобождены от своих обязанностей как вне процедур банкротства, так и входе их про4 ведения с помощью таких механизмов, как назна4 чение арбитражного управляющего, управляюще4 го конкурсной массой или доверительного собст4 венника. В соответствии с более точными поло4 жениями закона о банкротстве поведение и сдел4 ки, которые имели место до начала формальных процедур банкротства (в некоторых случаях не4 сколькими годами ранее), могут быть пересмотре4 ны в свете явлений, проявившихся позже. Не только некоторые действия могут быть взяты под сомнение (даже за счет нарушения коммерче4 ской определенности), но и руководители могут быть признаны персонально ответственными за часть убытков компании. В серьезных случаях руководители могут быть привлечены к уголовной ответственности и отстранены от управления компаниями на определенный период времени. Эти санкции, элементы и действия которых зна4 чительно варьируются от системы к системе, обеспечивают необходимую основу для возмож4 ности утверждения о том, что ограниченная от4 ветственность и больший доступ к кредитам, по4 лучаемый компаниями, должны быть уравнове4 шены соответствующими обязанностями, возло4 женными для поддержания доверия общественно4 сти к кредитной культуре, в рамках которой функционируют компании. Системы банкротства обеспечивают эффек4 тивный механизм для ухода с рынка нерентабель4 ных предприятий и оказания помощи в оздоров4 лении жизнеспособных. Процедуры банкротства представляют собой способ обращения с понесен4 ными в результате рыночной конкуренции поте4 рями. Когда предприятия не в состоянии рента4 бельно конкурировать, логическим шагом являет4 ся создание механизма их добровольного закрытия или ухода с рынка. Законодательства о компаниях часто содержат процедуры добровольного выхода, однако такие процедуры, в основном, доступны только платежеспособным компаниям, которые могут выплатить свои долги из активов, ликвиди4 рованных при закрытии предприятия. Эти законы должны сосуществовать наряду с формальными

процедурами банкротства. Когда предприятие не может оплатить свои обязательства при наступ4 лении срока их погашения, или не может собрать достаточных средств от продажи активов для осу4 ществления выплат по своим обязательствам, взгляды относительно его деятельности, управле4 ния и владельцев изменяются; и когда находящее4 ся в бедственном положении или несостоятельное предприятие не в состоянии подтверждать ком4 мерческие соглашения, доверие к рынку падает. Эта ситуация должна быть разрешена через кол4 лективную процедуру, которая обеспечивает быст4 рые мероприятия по санированию и максималь4 ное возмещение кредиторам. Процедура должна быть достаточно гибкой, чтобы обеспечить ряд оп4 ций, включая оздоровление для жизнеспособных предприятий и ликвидацию для нежизнеспособ4 ных предприятий. Ликвидация может осуществляться через реа4 лизацию предприятия как действующего пред4 приятия, его производственных подразделений или через более традиционный способ продажи активов. Альтернативы прямой ликвидации могут варьироваться в смысле формальности и степени вовлеченности судебных инстанций и других официальных органов, однако они разделяют об4 щую цель предоставления должнику возможности выхода из состояния относительного (или даже абсолютного) банкротства и получения перспек4 тивы более сбалансированного существования в будущем. Для осуществления отбора в честной конкурентной борьбе процесс банкротства предо4 ставляет средство оздоровления предприятия или механизм выхода с рынка для быстрого пере4 вода активов и производства более эффективным участникам рынка. В отличие от банкротства бан4 ка, где перспективы оздоровления ограничены политическими действиями, направленными на укрепление доверия вкладчиков, политические меры, поддерживающие программы корпоратив4 ного оздоровления, основаны на сохранении ра4 бочих мест и достижении максимально возмож4 ной стоимости предприятия, которая оказывается более высокой, если компания рассматривается как действующее предприятием, чем если она на4 ходится в процессе ликвидации. Оздоровление также помогает избежать прямого эффекта бан4 кротства; т.е. оно сводит к минимуму последствия для кредиторов, которые полагаются на предпри4 ятие как источник бизнеса и доходов.

обзор практики корпоративного банкротства в россии Закон о банкротстве 1992 г. первый российский закон о несостоятельности, сопровождающий пе4 реход страны к рыночной капиталистической

обзор практики корпоративного банкротства в россии экономике — Закон о несостоятельности (бан4 кротстве) предприятий, был принят в 1992 г. и оказался совершенно неэффективным1. Так же, как и в большинстве других стран Центральной и Восточной Европы, на ранних этапах переход4 ного периода первые усилия по разработке систе4 мы банкротства оказались неэффективными и на4 прасными и привели к разработке законов, не способных решить проблемы правоспособнос4 ти и регулирования. Российский закон о банкрот4 стве 1992 г. также страдал от ряда недостатков, ис4 кажавших стимулы и препятствия2. В законе со4 держалось неэффективное условие для начала процедур, основанных на анализе бухгалтерского баланса (в отличие от проверки показателей лик4 видности или движения денежных средств). Со4 гласно одному из полномочий в рамках россий4 ского закона о несостоятельности лицам, которые принимают участие в коммерческой деятельности и не могут оплатить свои долги, позволялось про4 должать осуществление их деятельности, в то вре4 мя как другие руководители и предприятия, кото4 рые были в состоянии оплатить долги, поощря4 лись к тому, чтобы этого не делать, используя из4 бытки средств для личной выгоды. Система про4 воцировала злоупотребления и ведение учета не4 добросовестными методами3. Усугубляя положе4 ние, суды были обязаны оценивать активы и пас4 сивы должника для определения несостоятельно4 сти по бухгалтерскому балансу, применяя проце4 дуру, которая отнимала слишком много времени и была подвержена произвольному принятию ре4 шений. Суды зачастую отказывались проводить проверку показателей ликвидности (или движе4 ния денежных средств), несмотря на невозмож4 ность оплаты задолженности предприятием4. Практика ведения отчетности, которая не соот4 ветствовала международным стандартам финан4 совой отчетности, в сочетании с ненадежными данными и информацией приводили к асиммет4 ричным и непредсказуемым результатам, которы4 ми можно было легко манипулировать. В законе о банкротстве 1992 г. также не уда4 лось установить различий между финансовым по4 ложением предприятий (не имеет активов или по4 тенциально жизнеспособно) или между разными категориями юридических лиц или лиц, стремя4 щихся к банкротству. Вместо этого он предусмат4 ривал одинаковый режим обращения со всеми должниками, применяя одни и те же сложные процедуры к каждому: будь то юридическому ли4 цу, частному предпринимателю, крупному пред4 приятию или посреднической холдинговой ком4 пании, не имеющей активов, коммерческому или крестьянскому (фермерскому) предприятию, промышленному предприятию или банку5. Про4 белы в законе были, частично, результатом при4 менения аспектов различных правовых систем

57

и частично принятия многих непоследовательных законодательных актов. В целом среди этих актов насчитывалось более 30 Указов Президента Рос4 сийской Федерации, Постановлений Правитель4 ства и ведомственных нормативных актов, кото4 рые были часто непоследовательны, а временами противоречили друг другу6. Закон о банкротстве 1998 г. С целью исправ4 ления ошибок, допущенных в законе о банкротст4 ве 1992 г., в 1995 г. началась работа над новым за4 коном о несостоятельности. Этот процесс в конце концов привел к разработке Федерального Закона № 64ФЗ от 8 января 1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)» («Закон о банкротстве 1998 г.»), который вступил в силу в марте 1999 г. Новый за4 кон также подкреплен Постановлением № 478, устанавливающим процедуры, повышающие эф4 фективность процесса применения7. Закон о банкротстве 1998 г. является значи4 тельно более совершенным в сравнении со своим предшественником: он упрощает правила и про4 цедуры; наделяет третейские (арбитражные) суды исключительной юрисдикцией; охватывает все формы деловых предприятий; позволяет кредито4 рам (включая обеспеченных кредиторов) иниции4 ровать процедуры; а также, позволяя такие меха4 низмы, как процедуры наблюдения, внешнее уп4 равление и мировые соглашения, обеспечивает большую гибкость и сбалансированный подход к оказанию поддержки программам оздоровле4 ния. В отличие от закона 1992 г. закон о банкрот4 стве 1998 г. содержит также специальные положе4 ния о режиме обращения с различными юридиче4 скими лицами вместо применения единого для всех подхода. Он использует аналогичную приме4 няемой в новом немецком законе о несостоятель4 ности унитарную систему, позволяя наблюдение и оценку перспектив предприятия до принятия решения о ликвидации активов или оздоровлении предприятия. Новый закон использует нестандартный, од4 нако, проблематичный подход к режиму обраще4 ния с требованиями обеспеченных кредиторов. В итоге он направлен на защиту ожиданий по вы4 платам обеспеченным кредиторам, и, таким обра4 зом, поощрение обеспеченного кредитования, хо4 тя, в то же самое время, на оказание содействия оздоровлению предприятия. Для этого активы обеспеченных кредиторов теперь направляются в конкурсную массу и подлежат реализации, а права удержания обеспеченных кредиторов вы4 деляются из залогового обеспечения для того, чтобы позволить реализацию заложенных активов без ограничений8. Взамен требования обеспечен4 ных кредиторов собираются в третьей категории выплат и удовлетворяются пропорционально из доходов от реализации всех проданных акти4 вов9. Нестандартность подхода заключается в том,

58

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

что он низводит всех кредиторов до одного и того же уровня, независимо от качества залогового обеспечения, обеспечивающего их долг, и затем пытается их защитить, предоставляя приоритет4 ность при распределении. На поверхности этот подход выглядит логич4 ным, однако затрагивает ряд проблем, которые могут препятствовать созданию режима доверия рынка практике обеспеченного кредитования. Во4 первых, такой подход приводит к бессмысленнос4 ти использования залогового обеспечения при банкротстве, увеличивая риск неисполнения обя4 зательств для кредиторов и, в то же самое время, делая этот риск более трудным для измерения и управления. Для имеющих лучшее обеспечение кредиторов банкротство не является стратегичес4 ки полезным. Такие кредиторы предпочли бы вместо этого добиваться перехода заложенного имущества в собственность залогодержателя вне процедур банкротства, или наложения на него ареста. У имеющих худшее обеспечение кредито4 ров есть стимул к использованию механизма бан4 кротства в качестве угрозы другим кредиторам (а не должнику) в попытке улучшения своей по4 зиции за их счет в случае последующего проведе4 ния процедур банкротства. Во4вторых, этот подход мог бы потенциально подорвать значение систем регистрации. Такие системы поощряют стороны предпринять неза4 медлительные действия для регистрации своих обеспечительных интересов или, в противном случае, столкнуться с подчинением своих требо4 ваний ранее зафиксированным интересам, даже при условии более поздних сроков получения по4 следних. Концепция правоты в зависимости от очередности является краеугольным камнем систем регистрации, однако она совершенно раз4 мывается режимом обращения с обеспеченными кредиторами, предусмотренным в законе о несо4 стоятельности 1998 г. Закон о банкротстве 1998 г. Наконец, этот подход не является справедливой компенсацией за предполагаемый риск. Право обеспеченного кредитора на возмещение фактически субордини4 ровано, и, при условии недостаточности активов, такие кредиторы должны отказаться от своего за4 логового обеспечения или его стоимости в пользу административных требований, а также требова4 ний, связанных с причинением вреда жизни и здоровью, трудовыми взаимоотношениями и авторскими правами. Предлагаемый режим обращения с обеспе4 ченными кредиторами потенциально может также нанести ущерб необеспеченным кредиторам. Не4 которые обеспеченные кредиторы, несомненно, будут только частично обеспечены, имея в виду, что стоимость их залогового обеспечения меньше суммы их требований. При условии приоритетнос4

ти частично обеспеченных кредиторов по отноше4 нию к необеспеченным кредиторам, в том, что ка4 сается необеспеченной части требования частично обеспеченных кредиторов, режим нарушает осно4 вополагающий принцип банкротства, известный как принцип pari passu, который заключается в ус4 тановлении одинакового режима обращения при проведении банкротства для кредиторов, имею4 щих одинаковый статус. Несмотря на то, что обес4 печенный кредитор явно отличается от необеспе4 ченного кредитора, «недообеспеченный» кредитор является гибридом того и другого, т.е. является обеспеченным в пределах стоимости залогового обеспечения или заложенных активов и является необеспеченным по любому требованию или дол4 гу, которые превышают стоимость залогового обеспечения. Предоставление полной оплаты час4 тично обеспеченным кредиторам означало бы вы4 плату средств таким кредиторам, которые по праву должны быть распределены между государством и необеспеченными кредиторами. Одна из возни4 кающих вследствие этого проблем заключается в нарушении нормальных коммерческих отноше4 ний и кредитной практики через вознаграждение менее прилежных кредиторов и наказание других сторон, имеющих аналогичный статус. Подобным же образом такое положение содействует неэф4 фективности управленческой практики, поощряя руководство принимать на себя долг, значительно превышающий стоимость активов10. И даже для необеспеченных кредиторов результат мог бы при4 вести к завышенной или искаженной ценовой практике во избежание увеличенного и неопреде4 ленного риска возмещения. Несмотря на значительные улучшения, вне4 сенные в систему законом о банкротстве 1998 г., регулятивный вакуум создал благоприятную среду для таких злоупотреблений, как враждебные вы4 купы прав управления или поглощения жизне4 способных при иных обстоятельствах предприя4 тий, (прежде всего в прибыльных нефтегазовой и металлургической отраслях)11. Кроме того, не4 которые комментаторы утверждают, что искаже4 ния в применении среди конкретных отраслей яв4 ляются результатом неправомерного сговора ком4 паний и местных чиновников, в то время как в других случаях руководство может вступать в сговор с фиктивными кредиторами и внешними управляющими о приостановке контроля или на4 правлении активов инсайдерским третьим лицам или аффилированным компаниям12. И, несмотря на то, что новая система предоставляет судьям оп4 ределенную дискреционную свободу, что является признаком большей зрелости системы, есть ут4 верждения о том, что дискреционным правом мо4 гут (и, вероятно, это происходит) злоупотреблять в тех случаях, когда оказывается политическое давление на судей с целью избежания ликвидации

обзор практики корпоративного банкротства в россии предприятий или наблюдается тенденция к спасе4 нию предприятия (и рабочих мест), несмотря на его неспособность вновь обрести устойчи4 вость13. Недавние события. Двенадцатого марта 2001 г. Конституционный Суд Российской Федерации вынес Решение № 44II о конституционности не4 которых разделах Закона о банкротстве14. Этим решением различные положения Закона о бан4 кротстве были признаны недействительными, что привело к укреплению процессуальной защиты кредиторов и должников в процессе проведения банкротства и усилению подотчетности арбитраж4 ных судов. Конституционный Суд сделал следую4 щие выводы по поводу конституционности Зако4 на о банкротстве: • Положения, ограничивающие возможность обжалования решений, принятых арбит4 ражными судами по спорам между креди4 торами и должниками, являются недейст4 вительными. Эти положения считаются идущими вразрез с конституционным пра4 вом на судебную защиту. Результатом этого определения является разрешение немед4 ленного судебного пересмотра таких реше4 ний вплоть до предоставления в законода4 тельном порядке новых правил по указан4 ному предмету.

• Положения, требующие, установления над4 зора за должником с момента обращения в арбитражный суд с ходатайством о воз4 буждении процедур банкротства в отноше4 нии должника, также не соответствуют конституционному праву на судебную за4 щиту и, следовательно, являются недейст4 вительными. Эти правила позволяют уста4 новить надзор за должником исключитель4 но на основании заявления обращающего с ходатайством кредитора, без судебных слушаний или вызова сторон в суд. Это оз4 начает, что суды не смогли бы эффективно контролировать процедуры банкротства и гарантировать соблюдение процедурной беспристрастности. Теперь вопрос об уста4 новлении надзора за должником может быть решен только после того, как должник представит свои объяснения и возражения. Также должники теперь имеют право обжа4 лования этого решения в верховном суде. Эти выводы являются положительным шагом в сокращении персональной власти судей над процессом банкротства. Ранее арбитражный суд в порядке суммарного производства опреде4 лял широкий спектр вопросов, включая установ4 ление надзора, сумму денежных обязательств, претензии кредитора и служащих в связи с дейст4 виями внешнего управляющего и сокращение или продление срока внешнего управления. Не4

59

которые из этих вопросов представляют собой за4 конные области для применения арбитражным судом его дискреционного права, поскольку они включают аспекты в большей степени админист4 ративного порядка. Напротив, возможность реа4 лизации прав обжалования кредиторами и сторо4 нами неизменно приведут к задержкам в процес4 се. Это — область, которая требует пристального наблюдения и пересмотра для нахождения путей стимулирования эффективности без приношения в жертву или ослабления конституционных прав.

статистические показатели системы банкротства В рамках Закона о банкротстве 1992 г., несмотря на то, что случаи несостоятельности были систе4 матическими, суды рассмотрели только около 100 дел в течение первого года. Эта цифра постепенно увеличилась за пятилетний период до более, чем 4,300 дел в 1997 г., достигнув в общей сложности количества примерно в 8,386 дел. За этот период примерно 46% дел были направлены на ликвида4 цию (около 3,854 дел) и только 16% (около 1,398 дел) предусматривали процедуры внешнего управ4 ления. Соотношение ликвидационных дел к де4 лам, предусматривающим проведение процедур внешнего управления, в течение 1995497 гг. со4 ставляло 3 к 1. Несмотря на то, что эти цифры могут указывать на увеличение тенденции к ис4 пользованию процедур внешнего управления, возможно, с целью спасения предприятий, нет признаков того, что эти процедуры привели в ре4 зультате к эффективной операционной реструкту4 ризации или более эффективному использованию активов и предприятий участниками рынка. За три года с момента введения Закона о бан4 кротстве 1998 г. наблюдалась постоянно усилива4 ющаяся тенденция к использованию системы банкротства, однако при пропорциональном со4 кращении количества случаев проведения проце4 дур с назначением внешнего управляющего. В 1999 г. только 11% дел предусматривали проце4 дуры внешнего управления, а в 2000 г. это число сократилось до 7%. На ликвидационные дела, на4 против, приходилось до 60% от общего количест4 ва дел в 1998 г. и 76% в 1999 г., что указывает на существенное увеличение. В 2000 г. общее ко4 личество возбужденных дел достигло 18,057, что составляет увеличение на более, чем 116% по сравнению с 1998 г. Опять же, без получения доступа к информации об основных итогах рас4 смотрения дел трудно сказать, привели ли резуль4 таты к более эффективному использованию сис4 темы банкротства в передаче активов и предприя4 тий участникам рынка или успешной реструкту4 ризации предприятий. Тем не менее,цифры ука4 зывают на продолжающееся увеличение количе4

60

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

ства случаев применения процедур банкротства и, очевидно, большую эффективность в рассмотре4 нии дел — факты, которые, без сомнения, можно приписать применению более совершенного за4 конодательства и процедур, принятых в 1998 г. Таблица 3.1 содержит данные по делам, включая финансовый сектор, о несостоятельности за пе4 риод 199342000 гг.

правовая база для корпоративного банкротства Доступ и применимость закона о банкротстве. За4 кон о банкротстве в общих чертах применяется к следующим хозяйствующим субъектам: 1) ком4 мерческие организации (за исключением принад4 лежащих государству предприятий); 2) некоммер4 ческие организации (за исключением действую4 щих в форме потребительских кооперативов, бла4 готворительных организаций или фондов); 3) граждане (включая зарегистрированных как част4 ные предприниматели); и 4) банки и кредитные организации (также регулируемые отдельно зако4 ном о несостоятельности кредитных организаций, как указано ниже)15. Закон содержит специаль4 ные правила, регулирующие процесс банкротства 1) градообразующих организаций; 2) сельскохо4 зяйственных организаций; 3) страховых организа4 ций; 4) банковских и кредитных организаций; 5) профессиональных участников ранка ценных бу4 маг; 6) граждан; 7) частных предпринимателей и 8) фермерских хозяйств. Г

радообразующие организации и банковские/кредитные организации заслуживают особого внимания. Градообразующие организации. Градообразую4 щими организациями признаются юридические лица, численность работников которых составля4 ет не менее половины численности населения со4 ответствующего населенного пункта или иные ор4 ганизации, численность работников которых пре4 вышает пять тысяч человек16. Специальные поло4 жения, связанные с такими организациями, включают в себя следующие: • Более обширные функции или полномочия органов местного самоуправления. Соот4 ветствующий орган местного самоуправле4 ния признается лицом, участвующим в деле о банкротстве, он может ходатайствовать о введении внешнего управления и может продлевать срок действия внешнего управ4 ления.

• Различные государственные органы могут выступать в качестве гарантов по обяза4 тельствам должника.

• Налагаются такие обязательные условия ликвидации, как сохранение рабочих мест.

• Период времени, разрешенный для прове4 дения реструктуризации, продлевается до 10 лет. Банки и другие кредитные организации. Бан4 кротство банков и других кредитных организаций регулируется в отдельном режиме дополнительно к общему закону о банкротстве. Другими важны4 ми законодательными актами в этом случае явля4 ются Федеральный Закон № 404ФЗ «О банкрот4 стве кредитных организаций» от 25 февраля 1999 г. (Закон о банкротстве банков) и Федераль4 ный Закон № 1444ФЗ «О реструктуризации кре4 дитных организаций» от 8 июля 1999 г. (Закон о реструктуризации банков). Ниже приводится краткий обзор этих процессов, предусмотренных для банков, проходящих через процедуры бан4 кротства и реструктуризации: Признаки банкротства. Банкротством при4 знается неспособность должника удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательст4 вам или исполнить обязанность по уплате обяза4 тельных платежей, если соответствующие обяза4 тельства не исполнены им в течение не менее трех месяцев с момента наступления даты их исполне4 ния17. Если должник является физическим лицом, также необходимо, чтобы сумма его обязательств превышала стоимость принадлежащего ему иму4 щества18. Обращение с ходатайством о банкротстве. Обращение о признании банкротства может быть направлено в арбитражный суд, располо4 женный в регионе или городе, в котором нахо4 дится должник. Обращение может быть добро4 вольным (направляется должником) или прину4 дительным (инициируется кредитором). При до4 бровольной ликвидации должник может напра4 вить заявление о признании его банкротом в лю4 бое время при наличии признаков банкротства и даже при отсутствии признаков банкротства, если обстоятельства указывают на невозмож4 ность удовлетворения денежных обязательств или исполнения обязанностей по уплате обяза4 тельных платежей в течение установленного пе4 риода времени19. Более того, должностное лицо должника или индивидуальный предпринима4 тель обязаны направить заявление должника в течение одного месяца после наступления од4 ного из следующих событий: 1. удовлетворение требований одного креди4 тора или нескольких кредиторов приво4 дит к невозможности исполнения денеж4 ных обязательств должника перед други4 ми кредиторами; или 2. акционеры или совет директоров прини4 мают решение о ликвидации компании20.

правовая база для корпоративного банкротства Руководители организации персонально подлежат суровым наказаниям за неисполнение этих обязательств, включая такие наказания, как: 1. солидарная субсидиарная ответствен4 ность по обязательствам должника перед кредиторами, возникшим после истече4 ния срока, установленного для обяза4 тельного обращения; 2. лишение права занимать руководящие должности или осуществлять предприни4 мательскую деятельность по управлению юридическими лицами, а также уголов4 ные наказания21. Следующие лица могут обращаться с заяв4 лением о начале принудительной ликвидации с целью признании должника банкротом: • кредитор или группа кредиторов (вклю4 чая иностранных лиц); • налоговые органы (или другие уполномо4 ченные государственные органы); • государственный прокурор; • должник22. Арбитражный суд должен принять заявле4 ние о признании должника банкротом, если требования к должнику — юридическому лицу в совокупности составляют не менее пятисот минимальных размеров оплаты труда (эквива4 лентных примерно 5000 долл. США), а к долж4 нику — гражданину — не менее ста минималь4 ных размеров оплаты труда (эквивалентных примерно 1000 долл. США)23. Меры по предупреждению банкротства. За4 кон о банкротстве содержит положения, на4 правленные на недопущение банкротства орга4 низаций. На учредителей или участников долж4 ника — юридического лица, собственника иму4 щества должника — унитарного предприятия возлагается обязанность принимать своевре4 менные меры, направленные на финансовое оз4 доровление должника24. Кроме того, за «фик4 тивное» банкротство должники и их руководи4 тели подлежат уголовному и гражданскому на4 казанию. Эти санкции применяются, когда должник в состоянии удовлетворить требования кредиторов в полном объеме, но его руководи4 тели все4таки подвергают фирму процедурам банкротства, предположительно, для получения ее активов25. Несмотря на то, что эти положе4 ния в теории должны создавать стимулы для надлежащего корпоративного поведения или препятствия для неправомерного поведе4 ния, в действительности они, похоже, оказыва4 ют небольшое влияние или не оказывают его вообще на корпоративное поведение, потому что обычно, если вообще когда4либо, принуди4 тельно применяются.

61

процедуры банкротства При рассмотрении дела о банкротстве в отноше4 нии юридического лица применяются следующие процедуры банкротства: 1. Процедуры наблюдения. После вынесения судом определения о принятии заявления о при4 знании должника банкротом суд назначает вре4 менного управляющего для наблюдения за опера4 циями компании26. Временный управляющий уведомляет кредиторов о ликвидации, наблюдает за действиями руководства компании, анализиру4 ет финансовое состояние компании, определяет объем требований кредиторов и созывает первое собрание кредиторов27. Имущественные требования к должнику мо4 гут быть представлены только в соответствии с процедурами, установленными в законе о бан4 кротстве, и все судопроизводство по делам, свя4 занным с взысканием денежных средств и другого имущества с должника, должно быть приостанов4 лено. Для правоприменения этих мер определе4 ние суда о принятии заявления о признании должника банкротом направляется банкам и дру4 гим кредитным организациям, с которыми долж4 ник имеет договоры банковского счета28. Долж4 нику запрещается осуществление сделок по пере4 даче недвижимого имущества или распоряжения таковым и принятие таких разнообразных реше4 ний, как реорганизация или выплата дивидендов без согласия временного управляющего29. Кроме того, суд имеет право сместить руководителя должника, если он не предпринимает действий по обеспечению сохранности имущества должни4 ка или если он препятствует временному управля4 ющему в исполнении его обязанностей30. Важной функцией временного управляющего является созыв первого собрания кредиторов. Кредиторы, налоговые власти, другие уполномо4 ченные органы, чьи требования были установле4 ны арбитражным судом, а также представители работников должника имеют право участвовать в этих встречах, но только кредиторы имеют пра4 во голоса31. На первой встрече кредиторов изби4 рается комитет кредиторов и принимается реше4 ние об обращении в арбитражный суд о введении внешнего управления или начале конкурсного производства. Однако арбитражный суд имеет право не принимать во внимание любое обраще4 ние и принимать свое собственное решение32.

2. Собрание кредиторов избирает внешнего управляющего (хотя арбитражный суд может не принимать во внимание результаты избрания33).

• Руководитель должника смещается, и пол4 номочия по управлению делами должника передаются внешнему управляющему.

• Полномочия руководителя должника пере4 даются внешнему управляющему.

62

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

• На имущество должника могут быть нало4 жены арест и другие ограничения, вводи4 мые с целью защиты активов должника.

• Вводится мораторий на удовлетворение требований кредиторов34. Внешний управляющий имеет различные полномочия и права, включая право.

• Принимать меры по взысканию задолжен4 ности должника35.

• Распоряжаться имуществом должника36.

• Заключать мировое соглашение от имени должника37.

• В трехмесячный срок с момента введения внешнего управления вправе отказаться от исполнения договоров должника38.

• В некоторых случаях признавать сделки, совершенные должником до введения внешнего управления, недействительны4 ми39. Собрание кредиторов и комитет остаются за4 действованными в процессе. Собрание кредито4 ров должно утвердить план внешнего управле4 ния40, так же как любые крупные сделки должни4 ка41. (План внешнего управления должен обеспе4 чить меры по восстановлению платежеспособнос4 ти должника, которые могут включать в себя про4 дажу предприятия.) Собрание кредиторов может также сместить внешнего управляющего и напра4 вить ходатайство в арбитражный суд о признании должника банкротом и начале конкурсного про4 изводства (ликвидации)42. Конкурсное производство. Принятие арбит4 ражным судом решения о признании должника банкротом влечет за собой начало конкурсного производства, что приводит к следующим резуль4 татам: срок исполнения всех денежных обязательств должника, а также отсроченных обязательных платежей должника считается наступившим; снимаются все ранее наложенные аресты имущества должника и иные ограничения по рас4 поряжению имуществом должника; органы управления должника отстраняются от выполнения их функций в случае, если ранее такого отстранения произведено не было; арбитражный суд назначает управляющего конкурсным производством; публикуется уведомление о признании долж4 ника банкротом и начале конкурсного производ4 ства43. Управляющий конкурсным производством имеет полномочия и обязанности, аналогичные внешнему управляющему. Кроме того, управляю4 щий конкурсным производством проводит инвен4 таризацию и оценку имущества должника и затем реализует его на открытых торгах. Требования кредиторов затем удовлетворяются согласно оче4 редности, приведенной ниже.

Мировое соглашение. На любой стадии рас4 смотрения арбитражным судом дела о банкротст4 ве должник и кредиторы вправе заключить миро4 вое соглашение44 при условии его утверждения судом. Однако любое такое соглашение может быть заключено только после того, как удовлетво4 рены требования кредиторов первой и второй очереди. Утверждение арбитражным судом миро4 вого соглашения является основанием для пре4 кращения производства по делу о банкротстве и отмене моратория на удовлетворение требова4 ний кредиторов. Ускоренные процедуры банкротства. Альтерна4 тивная процедура была введена Постановлением Правительства Российской Федерации № 476 от 22 мая 1998 г. «О мерах по усилению эффектив4 ности применения процедур банкротства». В со4 ответствии с этим постановлением кредиторы должника могут консолидировать свои требова4 ния и быть представленными Федеральной служ4 бой по финансовому оздоровлению и банкротству Российской Федерации, агентством Правительст4 ва Российской Федерации. Представители Служ4 бы могут участвовать в голосовании на встречах кредиторов за переход к внешнему управлению и применение ускоренных процедур банкротства. В рамках этих ускоренных процедур предприятие должника подлежит реорганизации, включая со4 здание нового акционерного общества, которое приобретает активы должника и сохраняет рабо4 чие места предприятия. Акционерный капитал новой компании реализуется, и доходы от реали4 зации используются для уплаты долгов должника. Если доходов от реализации акционерного капи4 тала оказывается недостаточно для удовлетворе4 ния всех требований кредиторов, арбитражный управляющий обращается в арбитражный суд с заявлением о прекращении внешнего управле4 ния, признании должника банкротом и проведе4 нии конкурсного производства. Такая ускоренная процедура полезна только в том случае, если от реализации акционерного капитала акционерного общества формируются достаточные средства для осуществления полных расчетов со всеми кредиторами. Это могло бы произойти в том случае, когда активы должни4 ка превышают его пассивы; поскольку для боль4 шинства должников это не так, эта процедура имеет ограниченное применение. Сделки, которые могут быть аннулированы. После принятия арбитражным судом ходатайства о возбуждении процедур банкротства по заявле4 нию временного управляющего или кредитора суд может признать недействительными следующие сделки: сделки, заключенные должником с «заинте4 ресованным лицом», если в результате таких сде4

осуществление режима банкротства лок могли быть причинены убытки другим креди4 торам; сделки, заключенные предприятием в тече4 ние шести предшествовавших возбуждению про4 цедур банкротства месяцев или после их начала, если указанные сделки влекут предпочтительное удовлетворение требований одних кредиторов пе4 ред другими кредиторами; сделки, связанные с возвращением акционе4 ру его долевого участия в имуществе должника, совершенные должником в течение шести пред4 шествовавших возбуждению процедур банкротст4 ва месяцев или после их начала45. Требования кредиторов. Кредиторы не могут добиваться своих собственных средств судебной защиты в индивидуальном порядке. Они должны действовать через собрание кредиторов. Требова4 ния кредиторов могут быть направлены на любом этапе процесса банкротства через направление уведомления предприятию должника и арбитраж4 ному суду. Если сумма заявленного требования не оспорена должником в течение семи дней, она вносится в реестр требований кредиторов. Если должник оспаривает требование кредитора, креди4 тору необходимо обратиться в арбитражный суд46. Для того чтобы быть допущенными к участию в первой встрече кредиторов, требования должны быть направлены в течение одного месяца после получения уведомления о делопроизводстве от временного управляющего. Также, для того чтобы быть включенным в одну из пяти установ4 ленных групп очередности требований кредито4 ров, требование должно быть направлено до даты закрытия временным управляющим реестра тре4 бований кредиторов. Если требование направлено после этой даты, оно будет удовлетворено только после осуществления выплат кредиторам всех других групп очередности. Порядок очередности. Судебные издержки, оплата труда управляющего, текущие платежи должника за коммунальные услуги, а также требо4 вания кредиторов, которые возникли после воз4 буждения процедур банкротства, являются перво4 очередными и должны быть удовлетворены до то4 го, как могут быть рассмотрены другие требова4 ния. Все другие требования подпадают под одну из пяти категорий. Требования каждого уровня должны быть удовлетворены полностью до рас4 смотрения требований следующего уровня. Этими категориями являются: • требования за причинение вреда жизни и здоровью; • расчеты по выплате выходных пособий, оп4 лате труда и по выплате вознаграждений по авторским договорам; • требования обеспеченных кредиторов;

63

• требования государства (т.е. по уплате на4 логов и взносов в фонды социального стра4 хования); • требования всех других кредиторов47. Требования кредиторов, не удовлетворенные по причине недостаточности имущества должни4 ка, считаются погашенными48.

осуществление режима банкротства Сильная институциональная и регулятивная сис4 тема является решающим фактором эффективно4 сти системы банкротства. Эта система заключает в себе три основных элемента: 1) различные ин4 ституты, наделенные ответственностью и имею4 щие юрисдикцию в отношении производства по делам о банкротстве; 2) операционная система для ведения дел о банкротстве и принятия по ним решений; и 3) основополагающие требования, не4 обходимые для сохранения целостности этих ин4 ститутов, при ясном понимании того, что целост4 ность системы банкротства является ключом к ее успеху или неудаче.

институциональная система (арбитражный суд) Роль, ответственность, организация и службы уп4 равляющего судебного института (в России4 арби4 тражного суда) занимают центральное место в обеспечении эффективности, действенности и беспристрастности процесса банкротства. На4 дежно функционирующий и предсказуемый про4 цесс банкротства предусматривает быстрое разре4 шение дел о банкротстве, сохранение активов и обеспечение их максимальной стоимости. В России нет отдельных специализированных су4 дов по делам о несостоятельности. Дела о бан4 кротстве рассматриваются арбитражными суда4 ми49 согласно правилам, установленным Арбит4 ражным процессуальным кодексом Российской Федерации от 5 мая 1995 г. (Кодекс). Дела о бан4 кротстве слушаются не в специализированных су4 дах по делам о банкротстве, а в региональных ар4 битражных судах, судьям которых требуется спе4 циальная подготовка по вопросам, связанным с банкротством. Факт предоставления широких дискреционных прав судьям арбитражных судов подвергался критике как открывающий возмож4 ности для злоупотреблений и коррупционного влияния. Кроме того, недостаточное федеральное финансирование арбитражных судов и их как по4 литическая, так и физическая удаленность от фе4 дерального центра делают арбитражные суды в высшей степени зависимыми от региональных

64

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

политических влияний50. Эти проблемы имеют потенциал для подрыва режима банкротства. Россия приложила усилия к расширению сво4 их возможностей в решении дел о несостоятель4 ности с помощью судей, специально обученных вопросам, связанным с банкротством. В некото4 рых странах судьи специализируются в ведении судопроизводства по делам о несостоятельности и несут за него исключительную ответственность. В других — судьи могут иметь более широкие юрисдикционные полномочия. Принимая во вни4 мание особую природу несостоятельности пред4 приятий и вопросов, возникающих в судопроиз4 водстве по делам о банкротстве, наличие незави4 симых, специализированных судов по финансо4 вым спорам и делам о несостоятельности (когда это возможно) или судей, которые были специ4 ально подготовлены по вопросам несостоятельно4 сти в финансовых судах, представляет значитель4 ную ценность. Процесс банкротства в высшей степени сложен и требует особого понимания фи4 нансовых и деловых вопросов, а также знакомства с коммерческими и финансовыми стандартами и практикой ведения дел. Специализация обеспе4 чивает большую компетентность и более качест4 венный процесс принятия решений, увеличивает скорость судопроизводства и принятия решений и стимулирует последовательность при принятии решений по аналогичным делам и ситуациям. Кроме того, специализация способствует сокра4 щению числа ненужных судебных споров, увели4 чивая предсказуемость результатов принимаемых решений. Там, где деловой опыт судебной систе4 мы невелик и фрагментарен, а решения непосле4 довательны, стороны часто поддаются искушению ведения судебного спора в надежде на получение другого или нестандартного решения. То же самое справедливо и для апелляционных судов, не име4 ющих практического опыта в делах о несостоя4 тельности. Принимая во внимание многочисленные за4 явления о сговоре и коррупции, связанные с этим процессом, в России должны быть установлены правила и предприняты меры для гарантий того, что суды свободны от конфликта интересов, пред4 взятости и отклонений от принципов судебной этики, объективности и беспристрастности. Яс4 ные правовые нормы должны установить средства судебной защиты для устранения нарушений про4 фессиональной этики, включая процедуры обжа4 лования и рассмотрения. Все письменно состав4 ленные стандарты, инструкции, консультативные заключения, процедуры обжалования и рассмот4 рения, а также механизмы для устранения про4 цессуальных нарушений должны быть возложены на независимый и уважаемый судебный или вспо4 могательный орган. Суд, включая судей и работ4 ников суда, должен отвечать этим стандартам

и восприниматься соответственно как заинтере4 сованными сторонами, так и общественностью в равной мере. Однако в настоящее время в Рос4 сии пока не разработаны и не применяются в принудительном порядке такие процедуры рас4 смотрения и надзора.

регулятивная база В российской регулятивной базе имеются огром4 ные пробелы, угрожающие подорвать процесс проведения банкротств. Это, пожалуй, наиболее важная отдельно взятая область с точки зрения будущей подготовки кадров, если система бан4 кротства будет совершенствоваться и соответство4 вать своему предназначению. Система банкротст4 ва должна обеспечить твердые и гласные правила и инструкции по недопущению коррупции и ока4 занию неправомерного влияния, которые подры4 вают доверие общественности к этой системе. Предпочтительно независимый, но подотчетный департамент, комитет или иной орган должен быть ответственным за установление, отслежива4 ние и правоприменение стандартов поведения для судей и иных участников. Поддержание этических и профессиональных стандартов для судей и, где это уместно, других работников судов также ис4 ключительно важно для постепенного установле4 ния доверия общественности судам по делам о несостоятельности. Заявления по поводу мо4 шенничества и других преступлений, связанных с банкротством, должны быть расследованы и удовлетворены незамедлительно, решительно и единообразно органом власти, облеченным пол4 номочиями по проведению расследования и при4 нятию соответствующих мер. Неправомерное по4 ведение, исключая преступное поведение, также должно быть незамедлительно исправлено судом по делам о несостоятельности или другим незави4 симым ведомством, облеченным полномочиями по проведению расследования и принятию соот4 ветствующих мер, включая наложение санкций. Федеральная служба по финансовому оздоровле нию и банкротству Российской Федерации (ФСФОБ). ФСФОБ выступает в качестве основ4 ного регулятивного органа в процессе банкротст4 ва. На 2001 г. она состояла из центрального аппа4 рата, находящегося Москве, 13 межрегиональных территориальных ведомств и двух территориаль4 ных ведомств, имеющих в штате более 900 сотруд4 ников. Девяносто процентов ее сотрудников явля4 ются выпускниками высших учебных заведений; примерно 11% имеют второе высшее образование и ориентировочно 6% имеют степень кандидата наук. В основные обязанности ФСФОБ входит разработка досудебных процедур, анализ финан4 сового и экономического состояния предприятий, являющихся экономически и социально важными

осуществление режима банкротства для экономики, а также возбуждение процедур по взысканию долгов государству или оздоровле4 нию/реструктуризации особо важных предприя4 тий. Дополнительные обязанности включают в себя обучение и лицензирование арбитражных управляющих, внешних управляющих и экспер4 тов различного профиля, а также наблюдение за их деятельностью. Обучение арбитражных управляющих. В 2000 г. основной задачей ФСФОБ являлось обеспечение арбитражных судов достаточным количеством имеющих лицензии арбитражных управляющих, несмотря на принятие и применение более жест4 ких требований при выдаче лицензий. В 2000 г. примерно 6000 арбитражных управляющих про4 шли обучение в рамках программы подготовки кризисных управляющих по сравнению с 8456 ар4 битражными управляющими в 1999 г. Две типо4 вые программы обучения используются для под4 готовки арбитражных управляющих по делам «первой категории», касающихся отсутствующих должников, граждан, бизнесменов и малых пред4 приятий, и «второй категории», касающихся граждан, бизнесменов и средних предприятий. Новая трехуровневая система была введена для соответствия категориям арбитражных управляю4 щих, включая таковых и для крупных предприя4 тий, и обеспечения возможностей для повышения квалификации. Для стимулирования более широ4 кого распространения процесса обучения ФСФОБ аккредитовала 74 образовательных уч4 реждения для проведения семинаров по програм4 мам ФСФОБ и в настоящее время работает над составлением практического руководства для арбитражных управляющих в рамках программы технической помощи ТАСИС51. Выдача и отзыв лицензий арбитражных управ ляющих. На 2001 г. ФСФОБ выдала 12 238 лицен4 зий арбитражных управляющих, из которых 5168 были выданы в 2000 г. Лицензии первой катего4 рии составляют 81% всех лицензий, а остальные 19% являются лицензиями второй категории. В общей сложности около 133 лицензий (главным образом, первой категории) были признаны не4 действительными по разным причинам, включая, среди прочих, невозможность регистрации в каче4 стве частного предпринимателя, истечение срока действия удостоверений после прохождения экза4 менов, отсутствие необходимого опыта работы в качестве арбитражного управляющего в течение не менее шести месяцев, невозможность опубли4 кования данных по проведению процедур бан4 кротства и нарушения, допущенные при выборах членов комитета кредиторов. В течение 2000 г. ФСФОБ получила 44 заявления об отзыве лицен4 зий арбитражных управляющих, что привело в ре4 зультате к отзыву 12 лицензий.

65

Надзор за деятельностью арбитражных управ4 ляющих. ФСФОБ также несет ответственность за осуществление надзора за деятельностью арби4 тражных управляющих для обеспечения их соот4 ветствия условиям лицензии. В 2000 г. ФСФОЮ ввела в действие систему надзора за деятельнос4 тью арбитражных управляющих52. В рамках этой программы были проверены более 600 жалоб на действия арбитражных управляющих. К 2001 г. было подано в общей сложности 1137 жалоб, из которых 614 были приняты для дальнейшего рассмотрения. Остальные были признаны не за4 служивающими внимания. В ответ на жалобы, принятые для рассмотрения, арбитражным управ4 ляющим были вынесены 232 предупреждения и действие лицензий 114 арбитражных управляю4 щих было приостановлено или прекращено. В ос4 тальных случаях после дальнейшего рассмотрения никаких нарушений обнаружено не было. Стоит отметить, что сотрудники ФСФОБ так4 же исполняют функции государственных арбит4 ражных управляющих и обычно назначаются в качестве арбитражных управляющих по делам о несостоятельности. Например, 150 сотрудников ФСФОБ были назначены в качестве арбитражных управляющих по 808 делам, из которых абсолют4 ное большинство касались отсутствующих долж4 ников и по 56 из 112 дел, касающихся крупных, экономически и социально важных предприятий. Аккредитация экспертов. Перед ФСФОБ бы4 ла также поставлена задача по разработке крите4 риев и полномочий для экспертов различного профиля, включая экспертов по финансовому по4 ложению и платежеспособности (98), бизнес4пла4 нам предприятий (61), оценке рыночной стоимос4 ти активов предприятий (77) и действиям управ4 ляющих и арбитражных управляющих (30)53. Мнения экспертов учитываются в качестве неза4 висимого источника информации и помогают ФСФОБ в процессе принятия ее решений. В этой области не наблюдалось признаков нарушений профессиональной этики, однако, тот факт, что ФСФОБ выступает в качестве бенефициария за4 ключений экспертов, которые обязаны ФСФОБ своей аккредитацией, содержит намек на кон4 фликт интересов, что может бросить тень сомне4 ния на объективность оценок, особенно при усло4 вии, что аккредитация может быть аннулирована. В 2000 г. экспертные оценки были проведены сле4 дующим образом (количество дел): • установление признаков намеренных или фиктивных банкротств (388); • определение признаков намеренных или фиктивных банкротств (156); • планы внешнего управления конкурсной массой (456); • меры, связанные с производством по делам о банкротстве (1006);

66

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

• внесудебные урегулирования (158). Функции по проверке предприятий особой важ ности. Как было указано выше, одной из обязан4 ностей ФСФОБ является отслеживание финансо4 вого состояния ведения учета и платежеспособно4 сти крупных предприятий, представляющих осо4 бую экономическую и социальную важность. В 2000 г. в список особо важных были внесены 1714 предприятий. За первые три квартала 2000 г. ФСФОБ провела 1529 обследований особо важ4 ных предприятий (имеющих в штате более 7.2 млн человек), из которых 242 полностью принад4 лежали государству, 151 принадлежали государст4 ву более, чем на 50% и 217 имели долю государст4 венного участия от 25 до 50%. Доля государства в оставшихся 919 предприятиях составляла менее 25%. Конкурсное производство проводилось в от4 ношении 112 особо важных предприятий, в кото4 рые были назначены 56 государственных арбит4 ражных управляющих (сотрудников ФСФОБ). Примерно по 5000 других дел центральные и региональные межведомственные комиссии рассмотрели долги федеральному бюджету и госу4 дарственным межбюджетным фондам и рекомен4 довали начать рассмотрение примерно 700 дел о конкурсном производстве, провести реструкту4 ризацию задолженности в рамках 1300 дел и осу4 ществить программы финансового оздоровления примерно по 150 делам. Предпринятые действия привели в результате к выплатам в бюджет при4 мерно 133,5 млрд рублей с 1998 по 2000 гг.

оценка основных характеристик режима банкротства В начале данного раздела было отмечено, что сис4 темы банкротства (вместе с правоприменитель4 ными процедурами вне конкурсного производст4 ва) играют главную роль в укреплении доверия к финансовой системе в трех значительных облас4 тях: 1) стабилизации финансовых ожиданий и стимулировании более качественного управле4 ния финансовыми рисками; 2) нахождении рав4 новесия между стимулами для ответственного кор4 поративного поведения и их отсутствием; 3) обес4 печении эффективного ухода с рынка в случае банкротства жизнеспособных предприятий и средств для спасения, а вместе с ними рабочих мест и другой коммерческой деятельности и свя4 зей. Особенно важно оценить значение россий4 ской системы банкротства в каждой из этих обла4 стей. Стабилизация коммерческой деятельности. Российское законодательство о банкротстве вы4 глядит всеобъемлющим и, в большинстве случаев, соответствующим международным принципам несостоятельности. Однако этот режим во многих

отношениях не функционирует так, как ему сле4 дует, что предполагает наличие серьезных про4 блем скорее в его осуществлении, чем содержа4 нии. Регулятивная недостаточность системы и ар4 битражный потенциал по4прежнему стимулируют недоверие к процессу банкротства. Например, во многих отчетах утверждалось, что система до4 пускает бесчисленные формы манипулирования, которые лишают некоторых кредиторов их прав, оказывают влияние на членство и представитель4 ство в комитетах кредиторов, не позволяют про4 изводить выплаты дивидендов или распределений между законными кредиторами и допускают мо4 шеннические и незаконные требования54. Несмо4 тря на то, что институт внешнего управляющего предназначался для обеспечения нейтрального представительства, на самом деле, в регионах за пределами Москвы злоупотребления получили широкое распространение в тех случаях, когда действующее руководство заранее договаривалось с определенными кредиторами о назначении внешних управляющих, которые действовали в их пользу. Также отмечались случаи сговора между судьями и внешними управляющими. До некото4 рой степени злоупотребления распространены во всех системах банкротства, но они имеют тен4 денцию к проявлению в своем худшем виде в сре4 де с неэффективным и рыхлым регулированием. В России большинство кредиторов по4прежнему предпочитают не прибегать к системе банкротства для возмещения долга, даже в тех случаях, когда предприятие заемщика жизнеспособно. Неадекватное корпоративное управление. Су4 ществуют несколько способов, с помощью кото4 рых система банкротства стимулирует надлежащее корпоративное поведение. Во4первых, она может налагать ответственность за невозможность управ4 ляющих обеспечить права кредиторов, а также в тех случаях, когда они продолжают вести дела по4 сле наступления банкротства. Законы, налагающие такую ответственность, разнятся степенью строго4 сти санкций, применяемых к директорам за несо4 ответствующее поведение, предусматривая послед4 ствия в диапазоне от простого предупреждения до уголовных санкций. Российская система возла4 гает персональную ответственность на директоров за безответственное корпоративное поведение, но ее положения минимальны и неопределенны. Например, директора обязаны объявлять себя бан4 кротами, когда «выясняется», что оплата требова4 ния одного или нескольких кредиторов может при4 вести к неспособности предприятия исполнить его обязательства перед другими кредиторами. Часто остается неясным, «выяснились» ли такие обстоя4 тельства, однако более важен тот факт, что закон выглядит беззубым: не сообщается о случаях, когда директора или должностные лица были признаны ответственными на основании этих положений за4

оценка основных характеристик режима банкротства кона, несмотря на тот факт, что сообщалось о мно4 гочисленных случаях злоупотреблений и неправо4 мерной профессиональной деятельности. Второй предусмотренный законом способ на4 ложения дисциплинарного взыскания на руко4 водство заключается в возможности его смещения с должностных позиций, занимаемых в предприя4 тии, или лишении владельцев контроля и прав собственности на предприятие, если оно плохо управляется и становится несостоятельным. По4 ложения закона о банкротстве 1998 г. позволяют кредиторам (включая обеспеченных кредиторов) ходатайствовать о признании банкротства в соот4 ветствии с положениями о разумных основаниях для права обращения в суд55, с намерением сме4 щения владельцев и бывших управляющих в пользу внешнего управляющего. Наконец, механизм начала процесса банкрот4 ства был определен заново для обеспечения уста4 новления факта банкротства на основании пока4 зателей ликвидности вместо ранее применявшей4 ся проверки бухгалтерского баланса. Теоретически сочетание этих трех компонен4 тов должно привести к эффективности дисципли4 нирующего механизма для руководителей. Одна4 ко сообщения о злоупотреблениях, связанных с назначениями внешних управляющих и режи4 мом обращения с кредиторами, подорвали дове4 рие к системе и, следовательно, подорвали эф4 фективность этих механизмов. Ряд компаний воспользовались низкими кри4 териями доступа для осуществления враждебных поглощений дорогостоящих компаний за бесце4 нок. Один из примеров касается поглощения рос4 сийской нефтяной компании Сиданко. Конкури4 рующая компания ТНК приобрела долги одной из наиболее ценных дочерних компаний Сиданко (Черногорнефть) у других кредиторов с целью инициирования производства по делу о банкрот4 стве. ТНК поставила своего собственного внеш4 него управляющего, который обманным путем за4 владел имуществом Черногорнефти, став причи4 ной огромного увеличения его долгов, несмотря на стремительный рост цен на нефть. Черногор4 нефть, стоимость произведенной продукции ко4 торой за предыдущий год составила 1,2 млрд долл. США, была в конце концов продана с аукциона всего за 176 млн долл. США56. В том, что касается руководства, закон о бан4 кротстве не предусматривает другого выбора, кро4 ме устранения руководителя должника на период проведения процедур внешнего управления. За4 кон не содержит какого бы то ни было положения относительно их участия. Для того чтобы обойти создавшееся положение, и в силу недостаточнос4 ти имеющих полномочий внешних управляющих, судьи часто назначают действующих руководите4 лей в качестве внешних управляющих, невзирая

67

на закон. Очевидно, что интересы кредиторов не достаточно защищены в этом случае, а как ар4 битражному судье, так и внешнему управляюще4 му даны слишком большие полномочия. Судья может отклонить как решение кредиторов о лик4 видации или реструктуризации предприятия, так и выбранную кредиторами кандидатуру внеш4 него управляющего. Случай с Сиданко служит ил4 люстрацией этому. В случае с Сиданко почти все кредиторы проголосовали за кандидатуру пред4 ставителя Arthur Andersen в качестве внешнего уп4 равляющего, и все же Московский Арбитражный судья, рассматривавший это дело, выбрал другого кандидата, не поддержанного кредиторами. Внешние управляющие часто просто игнори4 руют желания кредиторов. Например, назначен4 ный судом управляющий лесозаготовительной компании Свявский отказался следовать инструк4 циям кредиторов и реализовать активы компании инвесторам во главе с шведской IKEA, которые были готовы заплатить 7 млн долл. США; вместо этого управляющий продал активы местной ком4 пании за 1 млн долл. США57. Новое право креди4 торов по обжалованию решения арбитражных су4 дей должно обеспечить лучшую защиту их интере4 сов на этапе нахождения предприятия должника под внешним управлением. Тем не менее креди4 торам трудно испытывать доверие к системе, и маловероятно, что управляющие почувствуют угрозу с ее стороны до тех пор, пока существует так много возможностей для злоупотребления и пока поведение, направленное на обеспечение своих личных интересов, продолжает оставаться безнаказанным. Эффективные механизмы выхода и содействие финансовому оздоровлению. Права кредиторов на получение максимально возможных дивиден4 дов через предельно возможную стоимость акти4 вов опять же признаются в законе, но не получа4 ют достаточного практического воплощения. По4 сле принятия арбитражным судом заявления о признании банкротства операции компании на4 ходятся под наблюдением временной админист4 рации, чья ответственность заключается в обеспе4 чении защиты активов предприятия. Принуди4 тельное обеспечение требований кредиторов (включая требования обеспеченных кредиторов) приостанавливается после возбуждения делопро4 изводства о банкротстве. Это сделано для сохра4 нения активов предприятия, с тем, чтобы макси4 мально возможная стоимость могла быть получе4 на через реализацию компании как действующего предприятия, и предусматривает режим равного обращения с имеющими аналогичный статус кре4 диторами. Оба эти обоснования являются широко признанными принципами наилучшей практики. Однако есть жалобы на то, что после введения внешнего управления активы предприятия рас4

68

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

трачиваются, потому что кредиторы не имеют до4 статочного контроля над процессом и не прини4 мают в нем действенного участия. Порядок очередности, определенный для раз4 личных кредиторов, выглядит справедливым и со4 ответствующим общим принципам наилучшей международной практики. Однако есть несколько возражений в связи с этим наблюдением, которые имеют отношение к ошибочному воздействию, оказываемому на рыночные ожидания режимом обращения с обеспеченными кредиторами. После того, как должник признан банкротом, обеспе4 ченные кредиторы теряют залоговые права в от4 ношении конкретных активов должника и зани4 мают место после сторон, заявляющих требова4 ния, связанные с причинением вреда жизни и здоровью и уплате заработной платы. Как было отмечено выше, «обеспеченным» кредиторам час4 то отдается предпочтение перед большинством обыкновенных необеспеченных кредиторов, если причитающийся им долг лишь частично обеспе4 чен, поскольку такому долгу отдается предпочте4 ние при выплатах, невзирая ни на что. На практи4 ке, однако, утрата кредиторами ожидаемых прав в залоговом обеспечении часто приводит к умень4 шению возмещаемой суммы из4за высоких задол4 женностей по выплатам заработной платы, имею4 щихся у многих предприятий и подлежащих вы4 плате до обеспеченных кредиторов. Эта ситуация явным образом снижает предсказуемость в ком4 мерческих взаимоотношениях. Показатели работы указывают на сокращение случаев оздоровления. Это опять же приписыва4 ется слабости регулирования, что может быть до4 казано. Маловероятно, что большинство малых и средних предприятий могут быть спасены, од4 нако перспективы для более крупных предприя4 тий в целом выглядят лучше, благодаря их боль4 шей доле рынка и лучшему доступу к капиталам и кредитам, а также потому, что они имеют боль4 шее количество вариантов, как операционной, так и финансовой реструктуризации. Однако бо4 лее крупные случаи больше всего подвержены злоупотреблениям из4за своей изначальной стои4 мости. Статистика банкротств в России показыва4 ет, что 90% МСП, представленных для рассмотре4 ния, направляются на ликвидацию, в то время как процедуры внешнего управления применяют4 ся главным образом в случаях с крупными пред4 приятиями. Более того, в большинстве функцио4 нальных систем кредиторы играют важную роль, являясь сдерживающими и уравновешивающими силами против потенциальных злоупотреблений доверительного собственника, администратора или других сторон. Однако в российской системе кредиторы по4прежнему изолированы и не имеют достаточного контроля над процессом. До недав4 него времени многие возможности обжалования

были исключены. Кроме того, положения, свя4 занные с градообразующими предприятиями, предоставляют слишком большой контроль над процессом оздоровления местным губернато4 рам, наделяя их полномочиями по продлению процесса на срок до 10 лет. Эти положения осо4 бенно проблематичны при том условии, что 41% промышленного производства попадает под опре4 деление градообразующих предприятий. Этот факт помогает объяснить, почему более крупные предприятия с гораздо большей степенью вероят4 ности, чем имеющие менее 5000 сотрудников, на4 правляются под внешнее управление, а не на лик4 видацию. Он также объясняет географическую концентрацию находящихся под внешним управ4 лением предприятий в регионах, чьи губернаторы относительно сильны.

система для реструктуризации и управления просроченной задолженностью предприятий Программы реструктуризации и управления про4 сроченной задолженностью предприятий должны быть поддержаны благоприятной средой, которая поощряет участников к нахождению согласован4 ных решений, направленных на восстановление финансовой жизнеспособности предприятия. Благоприятная правовая среда включает в себя за4 коны и процедуры, которые требуют раскрытия или обеспечивают доступ к своевременной, на4 дежной и точной финансовой информации о бед4 ствующем предприятии; стимулируют предостав4 ление кредитования, направление инвестиций жизнеспособным предприятиям, находящимся в тяжелом финансовом положении, или измене4 ние структуры их капитала; поддерживают широ4 кий спектр таких мероприятий по реструктуриза4 ции, как списание задолженности, переоформле4 ние задолженности, реструктуризация и конвер4 сия задолженности; а также обеспечивают благо4 приятный или нейтральный налоговый режим для проведения мероприятий по реструктуризации. Поскольку неформальные реструктуризации про4 сроченной задолженности проводятся в тени за4 кона, согласованные решения требуют наличия дополнительных систем нейтрализации возмож4 ных недостатков в форме правовых механизмов для индивидуального правоприменения и взыска4 ния долга или через проведение коллективных процедур банкротства. Как таковая, наиболее бла4 гоприятная среда для неформальной реструктури4 зации задолженности содержит эффективные ре4 жимы банкротства и правоприменения, как ука4 зано в предыдущих разделах этой главы. Кроме того, возможность осуществления рес4 труктуризации зависит от существования право4

вывод вой системы, которая может вместить в себя план реструктуризации на фундаментальном уровне. Например, позволяя обмен долга на акции, про4 щение банковского долга и принятие залогового обеспечения. Правовая система должна также обеспечивать стимулы для принятия сторонами режима, который поможет реструктурированному предприятию стать жизнеспособным (например, благоприятный режим зачета налоговых выплат в отношении списанной задолженности). Участ4 никам должна быть предоставлена достаточная информация об операциях заемщика и сопутству4 ющие финансовые критерии, так же как инфор4 мация об окончательном исходе судебного или несудебного процесса правоприменения. Проблемы и вопросы, имеющие отношение к случаям неформальной реструктуризации про4 сроченной задолженности, часто рассматривают4 ся в контексте формальных систем для процедур оздоровления, но зачастую не замечаются или иг4 норируются в контексте неформальных меропри4 ятий. Несмотря на наличие целого ряда различ4 ных вариантов политических мер в отношении содержательной и процедурной природы законо4 дательства и распределения рисков среди участ4 ников, эти правила должны быть четко определе4 ны и последовательно применяться для поощре4 ния согласованных программ реструктуризации просроченной задолженности. В России кредиторы особенно склоняются в пользу внесудебного процесса реструктуризации просроченной задолженности, там, где это возмож4 но. Это не означает, что процесс избавлен от про4 блем. Поскольку реструктуризация задолженности происходит в тени закона, сам закон должен быть достаточно ясным и предсказуемым. Он таковым не является. Точнее сказать, что его слабости, в це4 лом, создают препятствия для всех, кроме несколь4 ких сторон, к тому, чтобы полагаться на управляе4 мый судом процесс банкротства. Где это возможно, кредиторы склонны отдавать предпочтение прямо4 му принудительному осуществлению залоговых прав. В большинстве случаев налоговое законода4 тельство не благоприятствует списаниям и реструк4 туризации долгов, что приводит в результате к тому, что подавляющая часть так называемых программ реструктуризации, на самом деле являются пере4 оформлением задолженности. В редких случаях удалось осуществить обмен долгов на акции при участии опытных предприятий и игроков, зачастую включающих иностранных акционеров.

вывод Правовая система для банкротства предприятий в общем правильна, но содержит ряд элементов, делающих управление рисками менее предсказу4

69

емым и ограничивающих оптимальную коммер4 ческую деятельность. После принятия в 1998 г. нового закона о банкротстве правовая система банкротства предприятий в России является хо4 рошо продуманной, относительно комплексной и, в основном, соответствует международным стандартам наилучшей практики. Закон о бан4 кротстве от 1998 г. заменяет собой соответствую4 щий закон от 1992 г., который было плохо со4 ставлен и содержал в себе смесь различных пра4 вовых систем. Новый закон исправляет многие ошибки его предшественника и лучше сопряга4 ется с правами кредиторов в соответствии с дру4 гими законами. В последние годы увеличение числа рассматриваемых дел и эффективность их рассмотрения показывают, что новая система на4 чинает достигать этапа своего полного развития, располагает более подготовленными судьями и другими специалистами, а также отличается большей эффективностью в отправлении дело4 производства. Тем не менее, этот режим не дей4 ствует должным образом в целом ряде случаев и подвергается критике скорее за отсутствие по4 следовательности в его применении, чем за его содержание. В особенности проблемы практиче4 ского применения имеют отношение к манипу4 лированию данной системой с целью несправед4 ливого учета интересов руководства или опреде4 ленных кредиторов в ущерб кредиторам в целом. Злоупотребления, о которых сообщалось, вклю4 чают в себя следующие: • «подтасовка» при определении состава ко4 митета кредиторов; • лишение некоторых кредиторов прав; • неправомерное отклонение требований; • допущение ложных требований; • неправомерная производственная деятель4 ность и сговор во избежание соблюдения требований о начале делопроизводства о банкротстве; • использование процедур банкротства как одной из форм враждебного поглоще4 ния с помощью участвующего в сговоре внешнего управляющего в качестве средст4 ва получения контроля над активами ком4 пании4банкрота; • коррумпированные/безответственные внешние управляющие, не учитывающие требования или интересы кредиторов. Недавнее постановление Конституционного Суда устраняет ряд неясностей в этом законе и должно привести к большему единообразию в интерпретации целого ряда ключевых вопросов. Тем не менее закон нуждается в совершенствова4 нии целого ряда таких принципиальных аспектов, как, например, следующие: 1. Режим обращения с обеспеченными кре4 диторами должен быть надлежащим образом гар4

70

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

монизован с ожидаемыми обеспеченными права4 ми для содействия предельно возможной эффек4 тивности кредитования и создания надлежащих стимулов для внедрения кредитными институтами практики управления рисками. И наоборот, ре4 жим обращения должен аналогичным образом стимулировать эффективные стимулы и препятст4 вия к осмотрительному корпоративному поведе4 нию для избежания последствий несостоятельно4 сти. Рекомендуются три основные поправки.

• Положение, касающееся отделения права удержания, должно принудительно приме4 няться на момент реализации, а не до того, и только в отношении заложенных активов, которые необходимы для реализации ком4 пании как действующего предприятия. В тех случаях, когда предприятие подлежит оздоровлению, интересы, естественно, должны оставаться нетронутыми. Точно так же в тех случаях, когда заложенные ак4 тивы не способствуют процессу ликвида4 ции, обеспеченные кредиторы должны иметь право на реализацию своих законных прав на переход заложенного имущества в собственность залогодержателя.

• Должен соблюдаться относительный поря4 док очередности интересов. Это поощрило бы держателей залогового обеспечения к незамедлительным действиям по регист4 рации требований, так чтобы все стороны были лучше проинформированы о финан4 совом положении должника. Это также ста4 вило бы в невыгодное положение тех, кто затягивает действия по осуществлению сво4 их прав.

• Обеспеченным кредиторам должно быть предоставлено приоритетное право только в отношении той части их требований, ко4 торая надлежащим образом обеспечена. Это потребовало бы соблюдения режима обращения с частично обеспеченными кре4 диторами как с имеющими обеспеченное требование только в пределах стоимости их залогового обеспечения и как с имеющими необеспеченное требование в отношении остальной части.

2. Критерии для возбуждения процедур при4 нудительного банкротства нуждаются в пересмот4 ре во избежание недобросовестных или фиктив4 ных обращений тех, кто намеревается использо4 вать процесс для личной выгоды через ненадлежа4 щие враждебные поглощения или в качестве безо4 пасного укрытия от ответственности, в тех случа4 ях, когда активы предприятия были выведены, со4 крыты или переведены мошенническим путем. Поправки в этой области более сложны и требуют пристального изучения различных слабостей сис4 темы, провоцирующих такую деятельность, а так4

же решений для их исправления. Предлагаемые поправки должны рассматривать принятие и при4 нудительное исполнение жестких наказаний (по4 тенциально даже уголовных санкций) для тех, кто злоупотребляют эти процессом. Поправки, гарантирующие, что подлинные кредиторы не лишаются прав и имеют реальный голос в процессе. Это может быть сделано через ужесточение процедур для оценки спорных требо4 ваний в начале рассмотрения дел и через поощре4 ние более полной вовлеченности и участия креди4 торов на всех критически важных этапах делопро4 изводства. Приоритетность государственных интересов перед частными требованиями должна быть пере4 смотрена в контексте необходимости стимулиро4 вания большей коммерческой активности. Это переложит на государство груз ответственности за введение более строгой практики взыскания за4 долженности вне процедур банкротства и поло4 жит конец надеждам на процесс банкротства как на безотказный механизм взыскания. Там, где применяемый закон устанавливает законный при4 оритет государственных требований перед част4 ными требованиями, они должны быть признаны в процессе проведения банкротства. Институциональная система осуществления режима банкротства остается фрагментарной и непоследовательной в том, что касается ее про4 пусксной способности для рассмотрения дел о не4 состоятельности. Дела рассматриваются в арбит4 ражных судах, имеющих широкий круг обязанно4 стей, а не исключительно в отношении дел о бан4 кротстве. В ряде юрисдикций, таких как Москва, где у судов, в общем, в рассмотрении находится большее количество дел, некоторые судьи были специально назначены для рассмотрения дел о банкротстве и выполняют свои обязанности с большей последовательностью. Большинство жалоб по поводу проведения процедур банкротст4 ва относятся к практике, применяемой за преде4 лами Москвы, где возможности и практический опыт судов значительно разнятся между собой. Более того, хотя осуществление права судебного усмотрения и считается одним из критериев пере4 довой судебной системы, случаи злоупотребления этим правом вызывают серьезную критику и слу4 жат основным препятствием эффективности и надежности осуществления процесса. Рекомен4 дации следующие.

1. Усилия по совершенствованию возможнос4 ти системы должны быть направлены на критерии отбора, квалификации и подготовки судей как специализирующихся на делах о банкротстве и должны включать в себя продолжение образова4 тельных программ.

2. Основное внимание должно уделяться до4 стижению большей прозрачности системы, осо4

вывод бенно с целью расширения доступа кредиторов к информации. Также необходимо стимулировать вовлеченность подлинных кредиторов как необ4 ходимого противовеса широких дискреционных прав судей и внешних/арбитражных управляю4 щих.

3. Четкие процедуры должны быть установ4 лены для расследования и удовлетворения заявле4 ний о случаях конфликта интересов, злоупотреб4 лений и коррупции среди судей. Продолжающаяся регулятивная недостаточ4 ность и арбитражный потенциал системы продол4 жают питать недоверие к процессу. Основным ре4 гулятивным органом является Федеральная служ4 ба по финансовому оздоровлению и банкротству (ФСФОБ), которая несет ответственность за обу4 чение арбитражных управляющих, присвоение им квалификации и осуществление надзора за их де4 ятельностью. До настоящего времени ФСФОБ выдала более 12 000 лицензий. Это серьезное до4 стижение, но оно наводит на мысль о том, что стандарты лицензирования находятся на низком уровне и существует вероятность перепроизводст4 ва плохо подготовленных и неквалифицирован4 ных ликвидаторов. Простое сопоставление числа выданных лицензий и количества дел, находя4 щихся на рассмотрении, подводит к логическому выводу о том, что многие имеющие лицензию ар4 битражные управляющие не участвуют в процессе банкротства. Рекомендации следующие.

4. Процесс искоренения и отзыва лицензий у некомпетентных арбитражных управляющих, а также рассмотрения случаев злоупотреблений должен находиться под пристальным наблюдени4 ем и изучением с целью его усовершенствования.

5. Уголовные процедуры и санкции должны применяться более строго. Количество уголовных преследований, имевших место до настоящего времени, не соответствует сообщениям о широ4 ком распространении злоупотреблений и корруп4 ции, что предполагает отсутствие аппетита или способности к принудительному примене4 нию уголовных мер наказания.

6. В свете заявленных злоупотреблений мно4 гие элементы системы должны быть подвергнуты анализу с целью обеспечения независимости и беспристрастности во взаимодействии между судами, управляющими и ликвидаторами, а также обеспечения гарантий исключения признаков конфликта интересов.

7. ФСФОБ выполняет множество функций и имеет много обязанностей, некоторые из них

71

создают потенциал для конфликта интересов или потенциальной угрозы подотчетности ведом4 ства. Крайне важно, чтобы ФСФОБ была подот4 четна независимому органу или совету во избежа4 ние конфликта интересов и процесса принятия решения, учитывающего только его собственные интересы. В противном случае процесс банкрот4 ства останется уязвимым для такого нежелатель4 ного политического влияния, которое могло бы нарушить баланс в пользу государственных интересов в ущерб частным коммерческим инте4 ресам, что неизменно порождает непредсказуе4 мость и недоверие. Стратегия и подходы России в отношении оз4 доровления предприятий не обеспечивают эф4 фективного отделения жизнеспособных предпри4 ятий, которые могут выжить в условиях рыночной экономике, от тех убыточных предприятий, кото4 рые выжить не могут. Новый закон о банкротстве лучше приспособлен для восстановления жизне4 способности предприятий с помощью предшест4 вующих банкротству мер, мировых соглашений и процедур арбитражного управления, чем преды4 дущий закон, однако искажения и злоупотребле4 ния в применении этого закона показывают, что процесс оздоровления ослабляется и подвергается злоупотреблениям с целью недопущения банкрот4 ства несостоятельных предприятий и проведения банкротства платежеспособных предприятий с намерением осуществления враждебных погло4 щений. Несмотря на важность оказания поддерж4 ки более действенной культуре спасения, полити4 ческие действия должны быть надлежащим обра4 зом сопряжены для обеспечения гарантий восста4 новления жизнеспособных предприятий. В этом отношении есть постоянная необходимость в процесс обучения и развития системы, и другие законы также потребуют пересмотра и изменения с целью оказания более действенной поддержки оздоровлению предприятий (примером может служить обращение с налоговыми убытками при списании долга). Кроме того, законы должны быть тщательно изучены с целью создания воз4 можностей для справедливой внесудебной рест4 руктуризации просроченной задолженности, ко4 торая поможет избежать больших затрат для сис4 темы, а также с целью содействия развитию более эффективной кредитной культуры для управления финансовыми бедами.

72

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

сноски

1 Закон РФ № 392941 от 19 ноября 1992 г. о несостоятельности (банкротстве) предприятий («Закон о банкротстве 1992г»).

2 См. в основном: C. Sonin and E. Zhuravskaya, Bankruptcy in Russia: Away from Creditor Protection and Restructuring, The European

Commission Rev. 6412 (2000) 3 См:. V. Vitryansky, Insolvency and Bankruptcy Law Reform in the Russian Federation (1999) 44 McGill L.J. 409, 412414 [далее, «Витрян4

ский»]. Автор утверждает: «такие условия позволяли руководителям коммерческих предприятий высшего звена, у которых не было причин опасаться банкротства, отказываться от уплаты задолженности и использовать имеющиеся денежные средства для своей собственной предпринимательской деятельности, заботясь только о том, чтобы общая сумма кредиторской задолженности не пре4 вышала стоимость активов предприятия. Отсюда очевидно, что правовая концепция и характеристики банкротства, которые при4 менялись ранее, защищали недобросовестных должников и, таким образом, разрушали принципы коммерции».

4 См.: World Bank, Russian Enterprise Reform: Policies to Further the Transition 67 (1999) (World Bank Discussion Paper No. 400) [далее,

«World Bank, Russian Enterprise Reform»]. Международные предпочтения относительно проверки состояния ликвидности при кор4 поративном банкротстве (в отличие от проверки бухгалтерского баланса при банкротстве банков) увязаны с развивающейся кон4 цепцией ведения бизнеса. Если предприятие не может оплачивать свои долги по мере наступления срока их погашения, такое пред4 приятие не обязательно является несостоятельным по показателям бухгалтерского баланса. Однако последствия состояния нелик4 видности подразумевают, что это предприятие неэффективно и является экономическим бременем для других участников рынка, которые заключают с ним сделки. Если предприятие жизнеспособно и устойчиво, на нормальном рынке оно должно быть в состоя4 нии получать финансирование и/или капитализацию из других источников. Эта теория не обязательно применима к дестабилизи4 рованному рынку, а также рынку, с недостаточно развитыми фондовыми и кредитными сегментами. Однако в целом проверка со4 стояния ликвидности в настоящее время широко используется как более надежный показатель корпоративного банкротства или финансового неблагополучия, чем проверка бухгалтерского баланса.

5 См.: Витрянский, С. 413.

6 Там же, С.413414.

7 Постановление Правительства Российской Федерации № 478 «О мерах по усилению эффективности применения процедур бан4

кротства» (22 мая 1998 г.)

8 Для заинтересованного обсуждения вопросов отделения прав удержания и рассмотрения микроэкономической политики см.

C. Averch, Lien Stripping under Russian Bankruptcy Law: Is it Fair?, 105 Comm. L.J. 77 (Spring 2000).

9 Требования, имеющие приоритет и выплачиваемые до обеспеченных требований, включают в себя следующие: 1) административ4

ные расходы и требования; 2) требования по выплатам за причинение вреда жизни и здоровью (14я категория); и 3) требования по выплатам выходного пособия, задержанной заработной платы и роялти (24я категория). Требования, выплачиваемые после обес4 печенных требований, включают в себя государственные или бюджетные требования (например, налоги и пенсии), за которыми следуют требования необеспеченных кредиторов.

10 Edward Altman, Corporate Financial Distress (2d Ed. 199_) (обсуждение т.н. принципа «zeta» относительно соответствующих коэф4

фициентов долга к собственным средствам.

11 См.: C. Matlack, «Russia’s Boom in Bogus Bankruptcies», Business Week, May 31, 1999, at 46.

12 См.: например,: Lambert4Mogiliansky, Ariane; Sonin, Constantin; Zhuravskaya, Ekaterina. «Capture of Bankruptcy; Theory and Evidence from Russia.» Center for Economic Policy Research. Discussion Paper Series (U.K.); № .2488:1441, June 2000 [далее «Lambert4 Mogiliansky»].

13 См.: в основном World Bank, Russian Enterprise Reform at 67468.

14 «О проверке конституционности различных положений Федерального Закона о несостоятельности (банкротстве), связанных с возможностью обжалования решений, принятых арбитражными судами по делам о банкротстве, и некоторых других его положе4 ний, Статьи 49 Федерального Закона о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций, а также статей 106, 160, 179 и 191 Арбитражного Процессуального Кодекса Российской Федерации в связи с обращением Арбитражного Суда Челябинской области, и жалобами граждан и юридических лиц».

15 Закон о банкротстве, Ст.1.

16 Ст. 132 (см. там же).

17 Ст.3 (2) (см. там же).

73 18 Ст.3 (1) (см. там же).

19 Ст.7 (2) (см. там же).

20 Ст.8 (1) (см. там же).

21 Ст.9 (см. там же).

22 Ст.6 (см. там же).

23 Ст.5 (2) (см. там же).

24 Ст.26 (1) (см. там же).

25 Ст.10 (см. там же).

26 Ст.41 (3) (см. там же).

27 Ст.61 (см. там же).

28 Ст.57 (2) (см. там же).

29 Ст.58 (2) (см. там же).

30 Ст.58 (3) (см. там же).

31 Ст.12414 (см. там же).

32 Ст.67 (см. там же).

33 Ст.68 (1)4(2) (см. там же).

34 Ст.69 (см. там же).

35 Ст.74 (2) (см. там же).

36 Ст.74 (1) (см. там же).

37 Ст.74 (1) (см. там же).

38 Ст.77 (см. там же).

39 Ст.78 (см. там же).

40 Ст.82 (см. там же).

41 Ст.81 (см. там же).

42 Ст.96 (см. там же).

43 Ст.98 (см. там же).

44 Ст.120 (см. там же).

45 Ст.78 (см. там же).

46 Ст.75 (см. там же).

47 Ст.106 (2) (см. там же).

48 Ст.114 (5) (см. там же).

49 Ст.5 (1). Арбитражные суды являются финансовыми судами, рассматривающими финансовые споры, включая дела о банкротст4

ве. Они не являются ни третейскими, ни арбитражными судами в узком понимании. Пожалуй, больше всего они похожи на финан4 совые суды.

50 Один комментатор и исследователь отзывается об этой проблеме как о проблеме захвата судов местными органами власти. См.

выше Lambert4Mogiliansky (обсуждение искажений, допускаемых при проведении банкротств, и ограничений эффективности в ре4 зультате политического вмешательства и внешних влияний на процессы банкротства).

51 Другие компоненты программы ТАСИС привели к разработке методологии анализа финансового положения и рыночных пер4 спектив несостоятельных предприятий, а также реструктуризации предприятий.

52 Это было сделано согласно Постановлению ФСФОБ (Федеральной Службы по Финансовому Оздоровлению и Банкротству) Рос4

сийской Федерации № 23 от 7 августа 1999 г.

74

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

53 Цифры в скобках указывают общее количество экспертов, аккредитованных в каждой из этих категорий.

54 Кредиторы имеют право голоса на встречах кредиторов пропорционально объему их долга. Такое право не учитывает порядок

очередности кредиторов. Поэтому в вопросах прав голосования отношение к обеспеченным кредиторам такое же, как и к любым другим кредиторам. Осуществлению права голоса кредитора на собрании кредиторов при принятии важных решений по делу может помешать решение временного управляющего не включать требование кредитора в список требований или возражение по поводу его легитимности. Поскольку легитимность поставлена под вопрос и подлежит разрешению через апелляцию, рассмотрение дела продолжается, и решения принимаются другими кредиторами. О такого рода злоупотреблениях сообщалось как о намеренных и ча4 стых, имеющих целью искажение результатов голосования в ходе собрания кредиторов. Также сообщалось о том, что некоторые крупные требования были сфабрикованы для того, чтобы обеспечить инсайдерам голоса или контроль над процессом.

55 Должники и кредиторы имеют легкий доступ к системе. Все, что требуется для возбуждения дела о банкротстве в отношении

предприятия — это всего лишь неоплаченный в течение трех месяцев долг в размере 5000 долл. США. Растущее число фиктивных банкротств, указанное в данных о производительности системы, наводит на мысль о том, что критерии доступа, на самом деле, яв4 ляются слишком низкими.

56 See Anon, «Business: Rules of War», The Economist, Dec. 4, 1999, at 65.

57 See C. Matlack, «Russia’s Boom in Bogus Bankruptcies», Business Week, May 31, 1999, at 46.

Гл а ва 4 Ра ск р ы т и е и н ф о р ма ц и и и п роз ра ч н о с т ь

введение Эффективный режим раскрытия информации яв4 ляется ключевой характеристикой рыночного мо4 ниторинга компаний и определяет способность акционеров осуществлять свои права в отноше4 нии голосования и принимать инвестиционные решения. Акционерам и потенциальным инвесто4 рам необходим доступ к достаточно подробной своевременной, достоверной и сопоставимой ин4 формации, с тем чтобы они имели возможность принимать обоснованные решения. Эффектив4 ный режим раскрытия информации также являет4 ся чрезвычайно важным для банковского сектора, в котором полное раскрытие информации необ4 ходимо не только для акционеров банка, но также для их вкладчиков, которых в первую очередь за4 ботит безопасность средств, размещенных в бан4 ке. Таким образом, улучшение раскрытия инфор4 мации и повышение прозрачности4 это необходи4 мые предпосылки увеличения притока депозитов в банки и притока кредитов, направляемых в ча4 стный сектор. Несмотря на то, что существующая правовая база далека от совершенства или полноты, она да4 ет возможность получать базовую информацию о тех компаниях в России, которые включены в биржевые листинги или чьи акции публично торгуются. Закон РФ «Об акционерных общест4 вах» содержит перечень документов, которые должно публиковать акционерное общество. За4 кон «О рынке ценных бумаг» устанавливает до4 полнительные требования в отношении раскры4 тия информации, которые дополняются много4 численными нормативными актами Министерст4 ва финансов (Минфин) и Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ). Центральный банк России (ЦБ РФ) устанав4 ливает требования в отношении отчетности для банков и в качестве органа регулирования и над4 зора за банковским сектором издает подробные правила отчетности и раскрытия информации. Являясь регулирующим органом, ЦБ РФ осуще4 ствляет мониторинг и оценку отчетов, получае4 мых им от почти 1300 российских коммерческих банков. Тем не менее выступая в своей регулиру4 ющей роли, ЦБ РФ не смог обеспечить принятия адекватных предупредительных мер в преддверии августовского финансового кризиса 1998 г. в Рос4 сии, что вновь привело к утрате доверия со сторо4 ны населения к финансовому сектору экономики.

С принятием в 1999 г. Закона «О защите прав и законных интересов инвесторов» ФКЦБ были предоставлены полномочия по применению штрафных санкций к компаниям, акции которых свободно обращаются на рынке, и к их управляю4 щим за нарушения правил раскрытия информа4 ции. ФКЦБ обязана сообщать о каждом случае применения санкций. Важные корпоративные события, такие как крупные сделки, изменения в структуре исполнительных и наблюдательных органов, а также решения советов директоров должны находить отражение в периодическом бюллетене ФКЦБ. Кроме того, законом установ4 лено явное требование о том, чтобы брокеры пре4 доставляли акционерам полный набор докумен4 тов, подробно описывающих структуру, деятель4 ность и политику компании. В 2000 г. ФКЦБ на4 ложила штрафы на общую сумму в 32 млн рублей (1,2 млн долл. США) на 1769 компаний, которые нарушили Закон «О защите прав и законных ин4 тересов инвесторов»; однако среднюю сумму штрафа в 18090 рублей (695 долл. США) вряд ли можно считать соизмеримой с тем потенциаль4 ным риском, которому подвергаются инвесторы. Установленные ФКЦБ и ЦБ РФ требования в отношении раскрытия информации сами по се4 бе не являются достаточными или адекватными для целей защиты инвесторов и вкладчиков. Эф4 фективное регулирование, основанное на раскры4 тии информации, требует обеспечения законнос4 ти, наличия заинтересованных и целеустремлен4 ных инвесторов и вкладчиков и сильных регули4 рующих органов. Потребуются совместные уси4 лия государственных органов регулирования, ин4 весторов, управляющих компаниями, членов со4 ветов директоров, специалистов в области бухгал4 терского учета и аудита и общественных органи4 заций для того, чтобы изменить исторически сло4 жившиеся представления о прозрачности и внед4 рить в компаниях новые стандарты раскрытия ин4 формации и прозрачности.

стандарты финансовой отчетности и раскрытие информации Финансовая отчетность представляет собой спо4 соб сообщения финансовой информации о ком4 пании или банке. Балансовый отчет отражает ак4 тивы, обязательства и капитал компании на опре4

76

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

деленную дату; в отчете о результатах деятельнос4 ти сообщается о доходах, расходах и прибыли компании за отчетный период; а в отчете о дви4 жении денежных средств содержится краткая ин4 формация об источниках и использовании денеж4 ных средств за отчетный период. Примечания к финансовой отчетности содержат дополнитель4 ную информацию описательного характера, включая информацию о принципах бухгалтерско4 го учета, используемых данным предприятием, более подробные данные об активах и обязатель4 ствах, раскрытие информации о сделках со свя4 занными сторонами, сообщения о существенных событиях и ключевые информационные данные о предприятии и его деятельности. Финансовые отчеты готовятся в соответствии со стандартами финансовой отчетности, которые устанавливают рамки и базовые принципы подго4 товки отчетов. Исторически российские стандар4 ты финансовой отчетности были предназначены специально для удовлетворения потребностей экономической системы, существовавшей при коммунистическом режиме, и включали подроб4 ный установленный в директивном порядке план счетов, обязательные формы финансовых отчетов и весьма объемные правила бухгалтерского учета. С учетом перехода страны к рыночной экономике назрела необходимость изменения этих россий4 ских стандартов финансовой отчетности (РСФО). Во всем мире осуществляется переход к использо4 ванию Международных стандартов финансовой отчетности (МСФО), единого свода стандартов, издаваемых Комитетом по Международным стан4 дартам финансовой отчетности (КМСФО). МСФО постепенно становятся эталоном стандар4 тов финансовой отчетности, свидетельством чего является их недавнее утверждение Международ4 ной организацией комиссий по ценным бумагам (МОКЦБ), Европейским союзом, Всемирным банком и другими ключевыми заинтересованны4 ми участниками финансового сектора1. Переход от РСФО к МСФО является посто4 янным предметом дискуссий в России. Существу4 ют две основные точки зрения по этому вопросу, одна из которых отстаивает «эволюционный», а другая — «революционный» подход. Минфин недавно объявил, что он намерен перейти к МСФО к 2004 г. путем принятия пяти или шес4 ти стандартов финансовой отчетности в год. Этот подход к пересмотру РСФО считается эволюци4 онным, и в его рамках предполагается учитывать специфические черты российской экономики при пересмотре этих стандартов. Второй подход, кото4 рый недавно был выражен в протоколе Консуль4 тативного совета по иностранным инвестициям (КСИИ), предусматривает принятие МСФО в це4 лом с постепенным введением требований в отно4 шении их соблюдения для различных категорий

предприятий. Этот подход получил название ре4 волюционного, так как он нацелен на полное и немедленное соблюдение МСФО. Существует множество аргументов в поддерж4 ку обеих точек зрения в спорах о переходе к но4 вым стандартам. Сторонники эволюционного подхода утверждают, что невозможно быстро пе4 рейти к МСФО, принимая во внимание существу4 ющее законодательство, в частности, в области на4 логообложения, потребности в обучении бухгалте4 ров и аудиторов, а также отсутствие вспомогатель4 ных инструкций и методических рекомендаций по ведению бухгалтерского учета и финансовой отчетности. Сторонники революционного перехо4 да заявляют, что подготовка финансовой отчетнос4 ти в соответствии с двумя сводами стандартов тре4 бует слишком больших затрат и что постепенная эволюционная трансформация РСФО повлечет за собой постоянные изменения и неопределен4 ность; это вызовет проблемы, которые будут усу4 губляться еще и тем, что сами МСФО также нахо4 дятся в процессе постоянного пересмотра. В недавнем исследовании, проведенном се4 мью крупными бухгалтерскими и аудиторскими фирмами, указаны различия между РСФО и МСФО (результаты исследования приведены в приложении 4.1). Следует отметить, что многие различия относятся к раскрытию информации. Два основных препятствия на пути перехода к МСФО — это требования в области налогооб4 ложения и законодательство. Соблюдение налого4 вого законодательства является высшим приори4 тетом для компаний с учетом существующих реа4 лий, требующих скрупулезного и строгого следо4 вания правилам и политике. Таким образом, на4 логовой отчетности уделяется первоочередное внимание по сравнению с финансовой отчетнос4 тью. Для выхода из этого тупика необходима юри4 дически утвержденная форма согласования опре4 делений прибыли в соответствии с МСФО и на4 логооблагаемой прибыли в соответствии с Нало4 говым кодексом. Такое согласование должно скорректировать расхождения в том, что касается времени совершения и возможности вычета из налогооблагаемой базы расходов, а также иных сделок. Для облегчения быстрого перехода к МСФО необходимо внести изменения в законо4 дательные требования, включая требования в от4 ношении статистической отчетности, и в норма4 тивные акты. Что касается банков, то здесь за разработку и регулирование стандартов финансовой отчетно4 сти отвечает ЦБ РФ. Хотя эти стандарты и разра4 ботаны специально для банков, они не могут про4 тиворечить стандартам, изданным Минфином. С другой стороны, ЦБ РФ может потребовать, чтобы для надзорных целей банки представляли отчетность в такой форме, которую он укажет. ЦБ

стандарты аудита и раскрытие информации РФ недавно объявил о своих планах перехода к МСФО к 1 января 2004 г.; ЦБ РФ будет пользо4 ваться отчетностью, основанной на МСФО, также и для надзорных целей. В отношении налогообло4 жения банки сталкиваются с той же дилеммой, что и предприятия, а также с необходимостью то4 го, чтобы налогообложение основывалось на МСФО, а не на РСФО. Саморегулируемое сообщество бухгалтеров в России насчитывает более 90 различных ассоци4 аций и членских организаций. Институт профес4 сиональных бухгалтеров (ИПБ) является круп4 нейшим из них и уже начал 404часовой курс обу4 чения МСФО для своих участников. Однако ни одна из бухгалтерских ассоциаций не присту4 пала к аттестации или сертификации участников в соответствии с методическими принципами обучения Международной федерации бухгалте4 ров. Необходимо срочно решать вопросы обуче4 ния и аттестации по МСФО с тем, чтобы создать необходимые профессиональные кадры бухгалте4 ров, в которых будут нуждаться компании и банки для перехода к МСФО.

стандарты аудита и раскрытие информации Внешний аудитор играет важную роль, посколь4 ку он предоставляет заключение о том, подго4 товлена ли финансовая отчетность во всех су4 щественных отношениях в соответствии с уста4 новленными стандартами финансовой отчетно4 сти. Аудитор должен соблюдать ряд стандартов, содержащих фундаментальные принципы его работы и составления заключения; он также должен соблюдать кодекс этики в том, что каса4 ется его профессионального поведения. В соот4 ветствии с Законом РФ «О рынке ценных бу4 маг» аудиторы назначаются на годовом общем собрании. Исторически в качестве основы для работы аудитора использовались Российские правила аудита (РПА); впоследствии они были заменены Российскими стандартами аудита (РСА). Международные стандарты аудита (МСА) разрабатываются и издаются от имени Международной федерации бухгалтеров (МФБ) Комитетом по международной аудиторской практике (КМАП). В таблице 4.4 в приложении 4.1 перечислены 39 утвержденных Российских стандартов аудита и представлены аналогичные стандарты МСА. РСА аналогичны МСА, однако между ними существует фундаментальное различие, касаю4 щееся ответственности аудитора в связи с допу4 щенной им небрежностью или ошибкой. Зако4 нодательство Российской Федерации разрешает клиенту обращаться в суд с иском против ауди4

77

тора; однако возмещение убытков ограниченно только суммой платы за услуги аудитора. В этой связи аудиторская фирма несет риск ограничен4 ной ответственности, и не существует положе4 ния, разрешающего третьему лицу потребовать возмещения убытков, возникших по небрежно4 сти аудитора. Несмотря на то, что развившееся в некоторых странах пристрастие к судебным тяжбам нежелательно для России, тем не менее аудиторская фирма должна отвечать за соблюде4 ние высоких профессиональных стандартов. Аудиторская деятельность в России регули4 руется государством посредством лицензирова4 ния, причем ЦБ РФ отвечает за выдачу лицен4 зий на аудит банков. Тем не менее 18 июня 2001 г. Комитет по банковской деятельности Го4 сударственной Думы рекомендовал, чтобы ниж4 няя палата приняла законопроект «Об аудитор4 ской деятельности» во втором чтении. Если Ду4 ма утвердит законопроект, то ЦБ РФ потеряет право регулировать рынок банковского аудита. Законопроект предполагает, что федеральный орган, ответственный за государственное регу4 лирование аудиторской деятельности, будет контролировать рынок банковского аудита и еще три сегмента рынка, а именно: аудит страховых компаний, общий аудит и аудит бирж, внебюджетных фондов и инвестицион4 ных институтов. Министерство, ответственное за этот федеральный орган, еще не определено, однако предполагается, что это будет Минис4 терство финансов. Саморегулирование аудиторской деятельно4 сти находится на раннем этапе своего развития. Коллегия аудиторов в 2000 г. стала членом МФБ, однако она не имеет комплексной про4 граммы обучения и сертификации на основе МСА и до настоящего времени не проводит проверок аудиторских фирм, являющихся ее участниками. Для того, чтобы стать признанны4 ми аудиторами на мировом рынке, необходимо целенаправленное обучение в области МСА в сочетании с интенсивным и признанным в профессиональных кругах экзаменационным процессом. Проверка аудиторских фирм4участ4 ниц также станет важным шагом в достижении желаемого признания их компетенции. Прове4 денное недавно Всемирным банком исследова4 ние аудиторских фирм в России свидетельствует о недостаточном понимании аудиторского про4 цесса и требований в отношении аудиторской рабочей документации, предусмотренных МСА. Это частично может объясняться исторически сложившейся практикой, когда традиционной целью аудита являлась проверка документации, а не аудит финансовой отчетности.

78

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

обеспечение соблюдения правил и раскрытие информации Подготовка финансовой отчетности в соответст4 вии с МСА и наем аудитора для составления за4 ключения по финансовой отчетности и проведе4 ния аудиторской проверки в соответствии с МСА являются двумя важными шагами в направлении раскрытия информации и прозрачности. Помимо аудитора, существуют несколько других ключевых групп, вовлеченных в процесс обеспечения со4 блюдения правил в области стандартов финансо4 вой отчетности. Во4первых, соблюдение правил должно быть обеспечено внутри самих компаний или банков. Правление и совет директоров несут ответствен4 ность за финансовую отчетность. В России это часто понимается неправильно, так как историче4 ски за финансовую отчетность отвечал главный бухгалтер. Наблюдается постоянное нежелание со стороны управляющих подписывать письмо, содержащее заявления руководства, как того тре4 бует стандарт 580 МСА, а именно, заявление о признании управляющими своей ответственно4 сти за финансовую отчетность. Во4вторых, в обес4 печении раскрытия информации играют свою роль и акционеры, так как финансовая отчет4 ность должна утверждаться на каждом годовом собрании. Подготовка глянцевых отчетов для ак4 ционеров обычно направлена на то, чтобы утаить финансовую информацию и замаскировать ее важное значение. В4третьих, органы регулирова4 ния (ФКЦБ и ЦБ РФ) должны играть более ак4 тивную роль в области правоприменения. Для то4 го чтобы действовать эффективно, ФКЦБ и ЦБ РФ понадобится достаточное количество обучен4 ных сотрудников для осуществления контроля за соблюдением установленных требований. Так4 же большое значение имеют разнообразные дис4 циплинарные механизмы для применения санк4 ций к компаниям и банкам, которые осуществля4 ют раскрытие информации с существенным иска4 жением фактов или не сообщают существенные факты. В4четвертых, необходимо внести измене4 ния в различные законодательные акты, включая Кодекс корпоративного управления, с тем чтобы установить соответствующие требования и преду4 смотреть последствия их несоблюдения. В4пятых, общественность также должна требовать полного раскрытия информации. Использование рейтин4 говых агентств для контроля за соблюдением пра4 вил корпоративного управления и информирова4 ния об этом станет важным шагом в направлении увеличения объема публично раскрываемой ин4 формации. Помимо раскрытия финансовой информа4 ции, реформы, проведенные недавно российски4 ми органами регулирования, свидетельствуют

о все большем признании значимости нефинан4 совой информации. В 2000 г. постановлением Минфина были введены новые правила раскры4 тия информации, которая не отражена в финан4 совой отчетности, но необходима для оценки фи4 нансового положения и результатов деятельности компании, а также изменений в ее финансовом положении. К этой категории относится инфор4 мация о политике в области бухгалтерского учета, об изменениях в акционерном капитале, данные о количестве размещенных акций, информация о чрезвычайных событиях и аффилированных предприятиях. Предусмотрено также факульта4 тивное положение о включении информации о политике в области природоохранной деятель4 ности и существенных предвидимых рисках. Еще слишком рано говорить о том, будет ли это поста4 новление полностью соблюдаться и в какой сте4 пени компании и банки посчитают необходимым раскрывать эту требуемую информацию. При оказании содействия со стороны двух проектов технической помощи в ЦБ РФ в настоя4 щее время реализуются два проекта (АМР США и ТАСИС ЕС) по совершенствованию требований к отчетности коммерческих банков. Это, в свою очередь, должно укрепить потенциал ЦБ РФ по осуществлению документарного надзора. Обу4 чение сотрудников, осуществляющих надзорные функции, ориентировано на переход от проверки соблюдения требований к оценке существующих рисков и анализу результатов деятельности бан4 ков.

выводы 1. Следует обеспечить полное и немедленное принятие МСФО, а не постепенное переходное изменение РСФО. Постепенное введение требо4 ваний для компаний и банков в отношении отчет4 ности, подготавливаемой в соответствии с МСФО, вполне обоснованно, в особенности в отношении частных компаний или компаний, находящихся в собственности ограниченного чис4 ла лиц.

2. С целью удовлетворения экономических потребностей инвесторов и вкладчиков настоя4 тельно необходимо, чтобы все компании, вклю4 ченные в котировочные списки бирж, и все банки использовали МСФО в качестве единственной основы для подготовки финансовой отчетности. Для облегчения плавного процесса перехода по4 требуется упорядоченная поэтапная его реализа4 ция, начиная с крупнейших банков и включенных в листинг компаний первого уровня. Положение о возможности использования МСФО по своему выбору следует распространить на все мелкие и средние предприятия.

Приложение 4.1 Сопоставление российских и международных стандартов финансовой отчетности и аудита 3. Необходимо срочно внести изменения в нормативно4правовую базу, с тем чтобы облег4 чить полный переход к МСФО.

4. Необходимо внести изменения в Налого4 вый кодекс с целью признания МСФО в качестве правовой основы налогообложения, обеспечения того, чтобы налогоплательщики не должны были соблюдать два набора различных требований.

5. Необходимо укрепить роль органов регули4 рования (ФКЦБ и ЦБ РФ) для обеспечения пол4 ного соблюдения всех требований к отчетности. Являясь главными органами, регулирующими раскрытие финансовой информации, ФКЦБ и ЦБ РФ должны сосредоточить свое внимание

79

на обучении и правоприменении, а также на осу4 ществлении своих полномочий по применению существенных санкций в отношении нарушите4 лей.

6. Необходимо укрепить кадровый потенциал бухгалтерских и аудиторских фирм с помощью со4 ответствующего обучения, тестирования и серти4 фикации. Саморегулируемый характер этой дея4 тельности означает, что ее участники должны быть ориентированы на то, чтобы добиться меж4 дународного признания, и, придерживаясь кодек4 са профессиональной этики, должны обеспечить не только свою техническую компетентность, но и профессиональную ответственность.

Приложение 4.1. Сопоставление российских и международных стандартов финансовой отчетности и аудита Российская финансовая отчетность может отличаться от отчетности, требуемой Международными стандартами финансовой отчетности (МСФО), в связи с отсутствием конкретных российских правил в ряде областей деятельности. В таблице 4.1 приведены правила, которые предусмотрены в МСФО, но которых нет в РСФО.

Таблица 4.1. Правила, предусмотренные МСФО, но отсутствующие в РСФО Стандарты, отсутствующие в РСФО

Стандарты, предусматриваемые МСФО

Проведение разграничения между такими формами объединения компаний, как приобретения и объединение интересов

МСФО 22.8

Резервы в контексте объединения компаний, учитываемых как приобретения

МСФО 22.31

Переложение финансовой отчетности компании, отчитывающейся в валюте страны с гиперинфляционной экономикой в текущих ценах на отчетную дату

МСФО 29.8

Пересчет данных финансовой отчетности дочерних предприятий, действующих в странах с гиперинфляционной экономикой

МСФО 21.36

Обесценение активов

МСФО 36

Признание стимулирующих факторов операционной аренды

МСФО 17.25; ПКИ 15

Учет для пенсионных планов с установленными выплатами и некоторых других видов дополнительных выплат и льгот работникам

МСФО 19.52

Учет отложенного налогообложения

МСФО 12

Учет финансовых инструментов эмитента

МСФО 32.18/23

Трактовка курсовой разницы, возникающей в результате серьезной девальвации или обесценивания валюты

МСФО 21.21; ПКИ 11

80

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Таблица 4.1. Правила, предусмотренные МСФО, но отсутствующие в РСФО (продолжение) Понятие и определение эквивалентов денежных средств в МСФО 7.6-9 и подробные указания в отношении подготовки отчетов о движении денежных средств

МСФО 7

Консолидация специальных целевых предприятий

ПКИ 12

Признание снижения (за исключением временного) балансовой стоимости долгосрочных инвестиций, за исключением обращающихся на рынке долевых ценных бумаг (акций)

МСФО 40.50

Российские правила предусматривают иные правила в отношении раскрытия информации, чем МСФО. В таблице 4.2 представлены те области раскрытия информации, которые предусмотрены МСФО, но отсутствуют в РСФО.

Таблица 4.2. Различия между требованиями МСФО и РСФО в отношении раскрытия информации

РСФО не предусматривает раскрытия следующей информации

Раскрытие информации, предусматриваемое МСФО

Отчет об изменениях в капитале

МСФО 1.7

Отчет о движении денежных средств

МСФО 7

ФИФО или текущей стоимости запасов, оцененной на основании ЛИФО

МСФО 2.36

Справедливая стоимость финансовых активов и обязательств

МСФО 32.77

Информация о связанных сторонах, которую должны представлять лишь отдельные подотчетные компании определенной организационно-правовой формы (акционерные общества); несколько дочерних предприятий, находящихся под общим контролем, не считаются связанными между собой сторонами.

МСФО 24.1-4

Прекращаемая деятельность

МСФО 35

Определенная сегментная информация (например, сверка информации, раскрытой представляющим отчетность сегментом, и совокупной информацией в сводных финансовых отчетах, существенные неденежные расходы, кроме амортизации, которые включались в расходы сегмента и, таким образом, не учитываются при оценке результатов деятельности сегмента — для каждого представляющего отчетность сегмента).

МСФО 14.61/67

Несоответствия между РСФО и МСФО, перечисленные в таблице 4.3, которые могут иметь значение для многих предприятий.

Приложение 4.1 Сопоставление российских и международных стандартов финансовой отчетности и аудита

Таблица 4.3. Правила РСФО, отличные от правил МСФО Правила РСФО

Правила МСФО

Затраты на исследовательские работы могут капитализироваться

МСФО 38.42/51

Балансовая стоимость приобретенной деловой репутации рассчитывается на основании балансовой стоимости приобретенных чистых активов

МСФО 22.40

Пропорциональное объединение отчетности может использоваться для дочерних компаний, в которых материнской компании принадлежит не более 50% голосов

МСФО 27.15

Переоценка основных средств разрешается, однако дает иные результаты по сравнению с переоценкой на базе МСФО и не должна постоянно обновляться

МСФО 16.29

Срок амортизации основных средств в ряде случаев устанавливается государством и является более продолжительным, чем тот срок, в течение которого предполагается использовать актив

МСФО 16.6/41

Финансовая аренда обычно определяется в юридических терминах, и капитализация разрешается, но не требуется

МСФО 17.3/12.28

Арендодатели признают доход от финансовой аренды иным образом

МСФО 17.30

Метод завершенного контракта может использоваться для признания доходов по строительным контрактам, если результат строительного контракта может быть достоверно оценен

МСФО 11.22

Резервы могут устанавливаться более широко или менее широко по сравнению с МСФО, и не существует требования о дисконтировании

МСФО 37.14/45

Собственные (выкупленные) акции отражаются как активы

ПКИ 16

Классификационное разделение потоков денежных средств на потоки от инвестиционной деятельности и потоки от финансовой деятельности в отчете о движении денежных средств может отличаться от классификации МСФО

МСФО 7.6/16/17

Отчеты о движении денежных средств содержат сверку с денежными средствами, а не с денежными средствами и эквивалентами денежных средств

МСФО 7.45

Исправление фундаментальных ошибок включается в определение чистых прибыли или убытка за отчетный период, однако при этом не требуется отдельного раскрытия информации и перерасчета отчетной сравнительной информации

МСФО 8.34/38

Правила признания дохода не предусматривают различия между обменом товаров, аналогичных по характеру и стоимости, и обменом различных товаров, и не предусматривают корректировок с учетом сумм денежных средств или эквивалентов денежных средств, переданных при операциях обмена различных товаров МСФО 16.21/22

МСФО 18.12;

Определение результатов чрезвычайных обстоятельств более широкое

МСФО 8.6/12

Некоторые материнские компании не представляют консолидированной финансовой отчетности

МСФО 27.7/11

81

82

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Таблица 4.3. Правила РСФО, отличные от правил МСФО (продолжение) В определении контроля способность управлять процессом принятия решений не обязательно должна сопровождаться целью получения выгод от деятельности предприятия

МСФО 27.6

Инвестиции в определенные краткосрочные ценные бумаги не требуется учитывать в балансе по рыночной стоимости или по меньшему их двух значений: себестоимости и рыночной стоимости

МСФО 40.27

Некоторые дочерние компании могут не включаться в консолидированную отчетность

МСФО 27.13

Дочерняя компания, представляющая собой банк, может исключаться из консолидированной отчетности, если она отличается от других компаний группы

МСФО 27.14

Некоторые затраты на учреждение компании, оплаченные учредителем компании, могут капитализироваться

МСФО 38.57

Реализационная стоимость запасов может оцениваться без вычета затрат на реализацию

МСФО 2.6

Российские аудиторы в настоящее время используют Российские стандарты аудита (РСА), которые заменили Российские правила аудита (РПА). Международные правила аудита были разработаны и выпу4 щены от имени Международной федерации бухгалтеров Международным комитетом по аудиторской практике (МКАП). В таблице 4.4 сравниваются 39 утвержденных российских стандарта аудита и их экви4 валенты, предусмотренные МСА.

Таблица 4.4. Тридцать девять утвержденных Российских стандартов аудита и эквивалентные им Международные стандарты аудита Российские стандарты аудита

МСА

Порядок составления аудиторского заключения о бухгалтерской отчетности1

МСА 700

2

Планирование аудита2

МСА 300

3

Письмо-обязательство аудиторской организации о согласии на проведение аудита

МСА 210 Условия договоренностей об аудите

4

Аудиторские доказательства

МСА 500

5

Использование работы эксперта

МСА 620

6

Аудиторская выборка

МСА 530

7

Документирование аудита

МСА 230

8

Действия аудитора при выявлении искажений бухгалтерской отчетности

МСА 240

1

9

Изучение и оценка систем бухгалтерского учета и внутреннего контроля в ходе аудита

10

Дата подписания аудиторского заключения и отражение в нем событий, произошедших после даты составления и представления бухгалтерской отчетности

11

Письмо руководства

МСА 400 Оценка рисков и система внутреннего контроля МСА 560 Последующие события

Приложение 4.1 Сопоставление российских и международных стандартов финансовой отчетности и аудита

Таблица 4.4. Тридцать девять утвержденных Российских стандартов аудита и эквивалентные им Международные стандарты аудита (продолжение) 12

Перечень терминов и определений

МСА 110

13

Аудит в условиях компьютерной обработки данных3

МСА 401

14

Существенность и аудиторский риск

МСА 320 Существенность в аудите

15

Аналитические процедуры

МСА 520

16

Образование аудитора

17

Применимость допущения непрерывности деятельности4

МСА 570

18

Внутрифирменный контроль качества аудита

МСА 220

19

Проверка соблюдения нормативных актов при проведении аудита

МСА 250

Первичный аудит начальных и сравнительных показателей бухгалтерской отчетности

МСА 510

Разъяснения, предоставляемые руководством проверяемого экономического субъекта

МСА 580

20 21 22

Характеристика сопутствующих аудиту услуг и требования, предъявляемые к ним5

23

Учет операций со связанными сторонами в ходе аудита

МСА 550

24

Общение с руководством экономического субъекта

МСА 1007

25

Использование работы другой аудиторской организации6

МСА 600

26

Понимание деятельности экономического субъекта

МСА 310

27

Изучение и использование работы внутреннего аудитора

МСА 610

28

Цели и основные принципы, связанные с аудитом бухгалтерской отчетности7

МСА 200

Прочая информация в документах, содержащих проаудированную бухгалтерскую отчетность

МСА 720

30

Аудит оценочных значений в бухгалтерском учете

МСА 540

31

Проверка прогнозной финансовой информации

МСА 810

32

Требования, предъявляемые к внутренним стандартам аудиторских организаций8

33

Права и обязанности аудиторских организаций и проверяемых экономических субъектов

34

Порядок заключения договоров на оказание аудиторских услуг

35

Заключение аудиторской организации по специальным аудиторским заданиям

МСА 800

Оценка риска и внутренний контроль. Характеристика и учет среды компьютерной и информационной систем9

МСА 1008

37

Проведение аудита с помощью компьютеров

1009

38

Налоговый аудит и другие сопутствующие услуг и по налоговым вопросам. Общение с налоговыми органами.

39

Особенности аудита малых экономических субъектов

29

36

83

84

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

ссылки 1) van Greuning, Hennie, and Marius Koen. 2001. International Accounting Standards: A Practical Guide (Международные стандарты аудита: практическое пособие), 24е изд., Вашингтон, О.К, Всемирный банк.

2) van Greuning, Hennie, and Marius Koen. 1999. International Accounting Standards: A Practical Guide. Вашингтон, О.К, Всемирный банк.

сноски 1 Краткое представление о принципах и терминологии МСФО можно получить из книги ван Гренинга и Мариуса Коэна (1999

и 2001 гг.); первое издание было опубликовано на английском и русском языках, второе4 только на английском языке.

сноски к таблице 4.4 1 РСА 1 одобрен ПКАА 02/09/96, Протокол № 1.

2 РСА 2412 одобрен ПКАА 12/25/96, Протокол № 6.

3 РСА 13416 одобрен ПКАА 01/22/98, Протокол № 2.

4 РСА 17421 одобрен ПКАА 07/15/98, Протокол № 4.

5 РСА 22424 одобрен ПКАА 03/18/99, Протокол № 2.

6 РСА 25427 одобрен ПКАА 04/27/99, Протокол № 3.

7 РСА 28431 одобрен ПКАА 08/20/99, Протокол № 5.

8 РСА 32435 одобрен ПКАА 10/20/99, Протокол № 6.

9 РСА 36439 одобрен ПКАА 07/11/00, Протокол № 1.

Ч АС Т Ь I I Б А Н КО В С К А Я С И С Т Е М А : С Т Р У КТ У РА И Д Е Я Т Е Л Ь Н ОС Т Ь

Как показывает международный опыт, важная роль в экономическом развитии принадлежит финансово4 му сектору. В главе 5 рассматриваются основные факторы, за счет которых финансовый сектор может оказать стимулирующее воздействие на широкомасштабный экономический рост, и при этом основное внимание уделяется развитию российского банковского сектора. Развитие банковской системы играет решающую роль в росте и укреплении финансового сектора в целом. Например, трудно себе представить, каким образом инвесторы могут начать больше доверять фондовому рынку, если банки не считаются спо4 собными надежно осуществлять платежные и расчетные услуги и услуги по доверительному хранению. Таким образом, развитию прочих элементов финансовой системы должно предшествовать создание эф4 фективно действующего банковского сектора. Несмотря на то, что банковская система способна вести эффективную деятельность и в отсутствие рынка капитала, вряд ли возможно себе представить положе4 ние, при котором рынок капитала мог бы эффективно работать без услуг хорошо отлаженной банковской системы. В последующих главах части II основное внимание уделяется конкретным аспектам программы ре4 форм применительно к банковской системе. Глава 6 посвящена анализу деятельности ряда категорий российских банков после финансового кризиса 1998 г. В ней также рассматривается ряд банковских про4 цедур, имеющих отношение к финансовой отчетности российских банков, и указывается на определен4 ные подлежащие устранению слабости, которые снижают доверие к сектору в целом. Усовершенствова4 ние банковского регулирования будет способствовать устранению указанных слабостей и укрепит дове4 рие к сектору. В главе 7 на основе международного опыта работы государственных банков рассматривается пробле4 ма реформы государственных банков в России. Накопленный в ряде стран опыт показывает, что государ4 ственные банки являются источником нередко значительных налогово4бюджетных обязательств. В силу своего все более доминирующего положения в российском финансовом секторе после кризиса 1998 г. го4 сударственные банки могут поставить под угрозу стабильность данного сектора. Таким образом, реформа указанных банков является одним из решающих факторов укрепления доверия к российской финансо4 вой системе. Глава 8 посвящена проблеме доступа на российский рынок для зарубежных банков, и сделанные в ней выводы базируются на опросе работающих в настоящее время в России зарубежных банков. Как показывает международный опыт, присутствие на рынке зарубежных банков способно оказать благо4 приятное и даже решающее влияние на укрепление доверия к финансовым посредническим услугам. Со4 гласно результатам опроса, препятствием для расширения деятельности зарубежных банков на россий4 ском рынке являются даже не связанные с банковским надзором ограничения, а недостаточное соблюде4 ние действующего законодательства, особенно в том, что касается прав кредиторов. Таким образом, практическое создание юридической базы и системы бухгалтерской отчетности может сыграть ключевую роль в развитии надежной и пользующейся доверием банковской системы.

Гл а ва 5 Рол ь ф и н а н с о в о й с и с т е м ы

важность финансового сектора для экономического развития По всей вероятности, экономический рост в Рос4 сии был бы более стремительным на протяжении последнего десятилетия, если бы у нее была более развитая финансовая система. Развитие практики финансовых посредников оказывает на экономи4 ческий рост известное причинно4следственное воздействие (см. Levine, Loayza and Beck, 2000)1. Хотя прочный и эффективный финансовый сек4 тор недостаточен для того, чтобы гарантировать долгосрочный экономический рост, долгосроч4 ный рост трудно обеспечить без прочного финан4 сового сектора. Опираясь на международный опыт, авторы настоящей главы характеризуют ос4 новные преимущества, которые могут быть обес4 печены хорошо функционирующей финансовой системой для экономического развития. Хорошо развитая финансовая система позво4 лила бы России трансформироваться более быст4 рыми темпами в рыночную экономику и перест4 роить свою индустриальную базу. Сравнения меж4 ду странами показывают, что государства с более развитой финансовой системой распределяют свои ресурсы более эффективным образом и до4 стигают более стремительного роста производи4 тельности2. С другой стороны, не существует зна4 чительной связи между развитием финансового посредничества и темпами роста частных сбере4 жений, а причинно4следственная связь между фи4 нансами и ростом капитальных запасов является в лучшем случае слабой (см. Beck, Levine and Loayza, 2000)3. Хорошо развитый финансовый сектор скорее обеспечивает эффективное распре4 деление ресурсов, чем заполняет пробел в инвес4 тициях. Страны с более развитыми финансовыми системами инвестируют больше средств в расту4 щие отрасли и сокращают инвестиции в слабею4 щие отрасли (см. Wurgler, 2000). Таким образом, отраслевые инвестиции более чутко реагирует на рост отраслевого производства в экономике, которая более развита в финансовом отношении. Хорошо развитая финансовая система обес4 печивает направление средств в секторы, которые нуждаются в этих средствах для обеспечения ус4 тойчивого роста. Эта система также содействует в непропорциональных масштабах росту отрас4 лей, в значительной мере зависящих от внешнего финансирования (см. Rajan and Zingales, 1996). Таким образом, финансовое развитие ослабляет

ограничения, налагаемые рыночными трениями на отрасли, которые зависят от внешнего финан4 сирования. Более того, финансовое развитие по4 могает фирмам в своем росте выходить за рамки, создаваемые внутренними потоками наличных средств и краткосрочным кредитованием (см.

Demirguc4Kunt and Maksimovic, 1998). В странах с более высоким уровнем финансового развития имеется большее количество фирм с более высо4 кими темпами роста, чемтемпы, обеспечиваемые внутренними потоками наличности и краткосроч4 ными заимствованиями. Таким образом, финан4 совое развитие обеспечило бы российским пред4 приятиям возможность выходить в своем росте за пределы, налагаемые внутренними ресурсами, и пошло бы на благо отраслей, наиболее завися4 щих от внешнего финансирования. Развитая фи4 нансовая система также уменьшила бы характер4 ную для последнего времени непредсказуемость роста российской экономики и помогла бы Рос4 сии выйти за рамки экономики, базирующейся на природных ресурсах. Исследования последнего времени показали, что страны с более развитой финансовой системой в меньшей степени страда4 ют от непредсказуемости темпов роста ВВП на душу населения, и что такая финансовая сис4 тема может смягчить шоковое воздействие усло4 вий торговли на экономический рост (см. Easterly, Islam and Stiglitz, 2000; и Beck, Lundberg and Majnoni, 2001). Это особенно важно для стран с экономикой, опирающейся на природные ре4 сурсы, таких как Россия. Хотя недавнее резкое повышение цен на нефть помогло России в обла4 сти налоговых поступлений и экономического роста, спад цен оказал бы воздействие в такой же степени, хотя со знаком минус. Более развитая финансовая система способна содействовать ди4 версификации индустриальной базы, ослаблению воздействий ценовых шоков на потребителей и производителей и оказать России помощь в де4 ле обеспечения таких темпов роста, которые поз4 волили бы им стать менее зависящими от резких изменений цен на сырьевые товары. Кроме того, сравнительные исследования по странам показы4 вают, что экономика с более развитой финансо4 вой системой имеет более высокую долю экспорта и торговый баланс по промышленным товарам и что хорошо развитый финансовый сектор помо4 гает странам повысить долю обрабатывающей продукции в общем объеме экспорта (см. Beck, 2001).

важность финансового сектора для экономического развития Хорошо развитый финансовый сектор также важен и с точки зрения сокращения бедности. Хотя статистические данные представляются ог4 раниченными, чтобы показать прямое воздейст4 вие финансового развития на ослабление бедно4 сти, есть существенные устные свидетельства и твердые доводы в пользу существования кос4 венной связи. Во4первых, недавние сравнитель4 ные исследования по странам говорят о том, что рост реального ВВП на душу населения увели4 чивает почти что в соотношении «один к одно4 му» доходы бедных слоев населения (см. Dollar

87

and Kraay, 2001). Во4вторых, как уже упомина4 лось выше, финансовая система позволяет эко4 номике лучше абсорбировать шоковые воздейст4 вия; более эффективная финансовая система, обеспечивающая для значительных слоев насе4 ления более безопасное приложение их сбереже4 ний и лучший доступ к кредитам, помогает до4 машним хозяйствам и мелким предпринимате4 лям защищаться от шоковых воздействий. В4 третьих, финансовые кризисы несут крупные фискальные расходы, которые вытесняют расхо4 ды на социальные нужды. Хотя малый масштаб

Вставка 5.1. Основные функции финансового сектора Платежные функции: Финансовые институты содействуют обмену товарами и услугами посредством предоставления эффективных платежных услуг. Монетизированная экономика с готовностью принимаемыми средствами обмена устраняет потребность в «двойном совпадении потребностей», снижает трансакционные издержки и тем самым содействует большей специализации чем это позволяет экономика, основанная на бартере. Финансовые институты позволяют далее снижать операционные затраты посредством предложения надежной, оперативной и эффективной платежной системы, которая сокращает географические и временные барьеры на пути денежно-кредитного обмена. Предлагая надежные, своевременные и эффективные платежные услуги, финансовые институты способны повысить доверие общественности, привлечь средства и тем самым увеличить объем «внутренних денег», т.е. средств, которые обращаются внутри финансовой системы. Экономика, базирующаяся на денежных средствах обмена, также облегчает процесс ценообразования и следовательно способствует эффективному распределению ресурсов. По сравнению с бартерной экономикой, монетизированная экономика обеспечивает большую прозрачность, эффективность и более справедливое ценообразование. Мобилизация сбережений: Финансовые институты мобилизуют и концентрируют сбережения. Агрегируя небольшие сбережения частных лиц, финансовые институты способны обеспечивать крупномасштабные инвестиции и использование более эффективных технологий. Способность финансового сектора привлекать сбережения зависит, однако, от доверия сберегающих субъектов к финансовым институтам. Диверсификация риска: Финансовые институты способствуют ослаблению риска. Конкретно они помогают уменьшить риск потери ликвидности, вытекающий из инвестиций в долгосрочные неликвидные проекты. Преобразуя подлежащие взысканию депозиты в долгосрочные кредиты, банки могут предлагать ликвидные активы «сберегателям» и долгосрочное финансирование инвесторам4. Рынки ликвидного капитала позволяют сберегателям владеть активами, которые они могут легко и быстро продать, и в то же самое время они предлагают фирмам долгосрочные средства. Финансовые рынки также помогают диверсифицировать риски, возникающие для отдельных фирм, отраслей, регионов или стран, и тем самым содействуют развитию новаторства и технологических перемен. Распределение ресурсов: Финансовые институты содействуют получению информации о потенциальных инвестиционных проектах и тем самым распределению ресурсов. Важная роль банковской отрасли состоит в том, чтобы накапливать экспертные знания в процессе сбора и анализа собранной информации о возможностях инвестиций и тем самым более эффективно выявлять наиболее перспективных предпринимателей и проекты, наиболее подходящие с точки зрения инвестиций. Эта функция имеет особое значение в переходной экономике, которой необходимо дать новое определение своей промышленной структуре с тем, чтобы преобразоваться в рыночную экономику и интегрироваться с глобальной экономикой. Корпоративный контроль: Финансовые посредники могут осуществлять корпоративный контроль над инсайдерами и управляющими. Это помогает не только защитить капитал, вложенный внешними инвесторами, но также и обеспечить эффективное распределение ресурсов. Указанная функция особенно важна в рамках переходной экономики, которая нуждается в промышленной реорганизации.

88

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

российской финансовой системы уменьшил воз4 действие финансового кризиса в 1998 г. на ре4 альный сектор, и, тем самым, на экономический рост, затраты, связанные с убытками частных банков были в известной мере взяты на себя Центральным Банком и правительством. Ука4 занные убытки и дальнейшие скрытые потери в банковском секторе представляют собой по4 тенциальное фискальное обязательство, которое будет иметь отрицательное воздействие на соци4 альные расходы российского правительства. В последние два года Россия добилась серь4 езного экономического роста, несмотря на от4 сутствие существенного вклада со стороны фи4 нансового сектора. Устойчивый рост и успеш4 ный переход к рыночной экономике являются, однако, невозможными без прочного и эффек4 тивного финансового сектора. Без финансового сектора российская экономика останется сосре4 доточенной на природных ресурсах и будет под4 вержена колебаниям цен на сырьевые товары. Более того, недавнее реальное повышение стои4 мости рубля, вызванное повышением цен на сы4 рье, подвергает другие сектора экономики «гол4 ландской болезни», когда высокие цены на сы4 рье повышают стоимость национальной валюты и, тем самым, понижают конкурентность экс4 портеров несырьевых товаров, что ставит их в невыгодное положение на международном рынке. Хотя за последние два года достигнуто известное повышение производительности тру4 да, более развитый финансовый сектор помог бы экономике улучшить распределение ресурсов и повысить рост производительности. Во вставке 5.1 дается резюме основных функций нормальной финансовой системы (относитель4 ной дополнительной информации см. Levin, 1997).

ключевая роль реформы банковской системы Реформа финансового сектора требует времени и, следовательно, должна быть тщательно про4 думана по своей последовательности. В части I настоящей публикации обрисован ряд правовых, судебных и бухгалтерских реформ, которые яв4 ляются необходимыми элементами для предо4 ставления банками кредитов «несвязанным» третьим сторонам. Только когда эти реформы будут завершены, среда станет благоприятной для банковских кредитов. Банки выполняют ряд других функций, имеющих важнейшее значение для любой хорошо функционирующей финансо4 вой системы, такие как обеспечение эффектив4 ных платежных услуг, обеспечение ликвидности накопленных сбережений (особенно в отноше4

нии малых сберегателей) и выполнение кастоди4 альных и расчетных функций для операций на рынке ценных бумаг. Развитие финансовой системы также влечет за собой разработку новых небанковских меха4 низмов финансирования, таких как лизинг и факторинг, а также развитие рынка капитала. Российские власти приступили к созданию базы для рынка капитала в начале 19904х гг., однако, эти усилия были предприняты в основном для того, чтобы обеспечить механизм для передачи собственности из4под контроля государства в руки частных лиц. Только недавно власти ста4 ли уделять развитию таких ключевых элементов рынка капитала, как корпоративное управление и, следовательно, поощрение внутренней моби4 лизации накоплений. Хотя развитие рынка капитала, или рынка ценных бумаг, является составной частью про4 цесса развития финансового рынка, трудно себе представить, каким образом рынок капитала бу4 дет развиваться, не имея фундамента в виде прочной и надежной банковской системы. Ис4 пользование инструментов рынка ценных бумаг, как правило, предполагает приверженность кре4 диторов и должников более сложным и долго4 срочным платежным процедурам — как в случае с инвестициями в акционерный капитал пред4 приятия — в то время, как банковские депозиты и кредиты имеют более короткий срок погаше4 ния и относительно более простые процедуры платежей. Рынки капитала не смогут функцио4 нировать эффективно до тех пор, пока банки бу4 дут оставаться неспособными к эффективному предоставлению услуг, и доверие к банкам будет оставаться на низком уровне. Развитие банков4 ской системы (описанное в частях II и III насто4 ящей публикации) закладывает фундамент для развития финансового сектора в более широком смысле. В остальной части настоящей главы приводится краткий обзор масштабов, структу4 ры и функций российской банковской системы.

масштабы и структура российской банковской системы Общие активы российской банковской системы5 на конец 2001 г. составляли 104 млрд долл. США, или 34% ВВП. Накануне кризиса 1998 г. общие активы сектора составляли 27% ВВП, что указывает на реальный рост банковского секто4 ра в период после кризиса. В конце 2001 г. российский внутренний кредит составлял 24,3 ВВП или 76 млрд долл. США, а доля депозитной базы составляла 17% ВВП или 52,9 млрд долл. США. Кредит част4

89

масштабы и структура российской банковской системы

Таблица 5.1. Данные денежно-кредитного обзора российской банковской системы (в процентах от ВВП) Денежно-кредитный обзор

1997

1998

1999

2000

2001

Банковские депозиты

13,0

16,1

15,5

15,9

17,0

Деньги и квази-деньги (М2)

18,4

23,3

21,7

22,0

23,5

Внутренний кредит, из которого:

26,5

41,1

32,7

23,9

24,3

требования к общим органам госуправления (нетто)

15,4

26,8

19,9

10,4

7,8

требования к нефинансовым общественным организациям

1,3

1,2

1,0

1,0

0,9

Требования к частному сектору

9,5

12,8

11,5

12,3

15,4

Требования к другим финансовым институтам

0,3

0,3

0,3

0,2

0,2

428,5

277,8

184,6

251,1

311,0

Номинальный ВВП, млрд долларов США

Источник: CBR, and International Financial Statistics (IMF).

ному сектору составлял 15,4% от ВВП (см. таб4 лицу 5.1). Как показано в таблице 5.2, российская банковская система мала по региональным мер4

кам и слабо развита по сравнению со странами со сравнимым душевым доходом.

Таблица 5.2. Международное сравнение глубины банковской системы (в процентах от ВВП) 1997

2000

Частный кредит

Депозиты

Частный кредит

Депозиты

Россия

10

13

12

16

Средняя величина по Восточной Европе

18

24

21

30

Чешская Республика

67

63

50

65

Венгрия

24

35

26

39

Польша

17

31

26

38

Украина

2

7

11

11

Страны с доходом ниже среднего

50

33

54

38

Страны ОЭСР

123

55

128

56

Источник: International Financial Statistics (IMF), and World Development Indicators (World Bank).

90

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

cокращение числа банковский учреждений и повышение уровня капитализации банков В таблице 5.3 дается резюме тенденций, харак4 теризующих количество банков и степень их ка4 питализации. Вместо того, чтобы усилиться вследствие кризиса 1998 г., процесс рационали4 зации количества банковских учреждений фак4 тически замедлился в последние годы, и даже наблюдалось незначительное увеличение коли4 чества банков в 2001 г. (см. рисунок 5.1). Со4 гласно отчетности, предоставляемой банками в Центральный банк России — подготовленной в соответствии с российскими бухгалтерскими стандартами (РБС), — к концу 2001 г., лишь 230 российских банков имели оплаченный капитал в сумме, превышающей 150 млн рублей, что не4 сколько ниже рублевого эквивалента минималь4 ного требования Европейского Союза по капи4 талу в размере 5 млн евро (170 млн рублей по обменному курсу в конце 2001 г.). Если бы стандарты Европейского Союза были приме4 нены в отношении России сегодня, то оказа4 лось бы, что 1100 банков нуждаются в слиянии или рекапитализации. В конце 2001 г. лишь 76 банков имели активы, превышающие 100 млн долл. США, причем крупнейший банк (Сбер4 банк) занимал господствующее положение при активах в 20 млрд долл. США, что в 5 раз пре4 вышает стоимость активов во владении второго по величине банка — Внешторгбанка, активы которого составляли 4 млрд долл. США (CBR, 2001).

Небольшие размеры российских банков озна4 чают, что они не могут использовать экономию мас4 штаба и, следовательно, являются неэффективными учреждениями. В настоящее время банки в России находятся в замкнутом круге: им необходимо расти, чтобы увеличивать заработанную прибыль, однако, у них нет заработанных средств, которые позволили бы им расти. Для большинства мелких банков дол4 госрочное выживание неизбежно зависит от их спо4 собности мобилизовать капитал или слиться с дру4 гими банками.

господство государственных банков Хотя концентрация российской банковской системы не является необычной с международ4 ной точки зрения, засилье государственных банков в стране является высоким и продолжа4 ет увеличиваться со времени финансового кри4 зиса 1998 г. На 1 января 2001 г. примерно 67% общих банковских активов и более 53% оплаченного капитала приходилось на 30 крупнейших рос4 сийских банков, включая негосударственные банки(CBR, 2001)6. Как показано в таблице 5.4, крупнейшие 50 банков, включая Сбербанк, вла4 деют 76% общих активов, 89% розничных депо4 зитов и 78% кредитного портфеля банковской системы. Один только Сбербанк владеет при4 мерно 75% всех частных депозитов, находящих4 ся в банковской системе. Крупные государст4 венные банки контролируют примерно 32% ак4

Таблица 5.3. Число кредитных организаций по оплаченному капиталу Кредитные учреждения Менее 3 млн рублей (1 млн долларов США) 3-30 млн рублей (0,1-1 млн долларов США) 30-60 млн рублей (1-2 млн долларов США) 60-150 млн рублей (2-5 млн долларов США) 150-300 млн рублей (5-10 млн долларов США) Свыше 300 млн рублей (10 млн долларов США) Итого

1997

1998

1999

2000

2001

806

817

230

174

128

685

453

678

595

535

206 нет данных нет данных нет данных

201 нет данных нет данных нет данных

253

256

255

93

126

171

43

69

97

52

91

133

1697

1471

1349

1311

1319

Источник: CBR Internet site: Monthly Bulletin of Banking Statistics.

господство государственных банков

Вставка 5.2. Период после кризиса 1998 года: упущенная возможность для консолидации банковской системы После кризиса 1998 г. органам денежно-кредитного регулирования удалось стабилизировать российскую банковскую систему, однако они не смогли использовать эту возможность широко распространенного упадка в секторе для консолидации количества банковских учреждений. В годы, последовавшие за кризисом, количество банков оставалось почти что неизменным (см. рис. 5.1). Хотя положение банков улучшилось с 1998 г., слабая банковская практика и неадекватная система банковского надзора продолжали скрывать серьезную хрупкость банковской системы (относительно дополнительной информации см. главы 6 и 9). В странах с «глубокими» финансовыми системами финансовый кризис мог вызвать значительные перекосы в экономической системе и быть весьма дорогостоящим с финансовой точки зрения. Однако, в «мелкой» финансовой системе — такой, как в России — перекосы в экономике и сопряженные с этим затраты, вызванные финансовыми кризисами, по всей вероятности, остаются весьма незначительными. В таких условиях финансовые кризисы могут фактически быть благоприятными, особенно если такая практика, как предоставление банками дотированных займов для политически «дружественных» клиентов, прекращается вследствие кризиса. Кроме того, в странах, где неденежные платежи и бартер являются альтернативными источниками краткосрочного финансирования оборотного капитала, последствия прекращения финансового посредничества через официальные каналы для предприятий будут незначительными. Таким образом, в странах с переходной экономикой финансовые кризисы дают возможность для проведения системных изменений с целью повысить эффективность финансовой системы и увеличить ее «глубину». Выявлен ряд этапов процесса финансового углубления в переходных экономиках Восточной Европы и бывшего Советского Союза (Peachey and Roe, 2001). По данным настоящего анализа способность банковской системы достичь реальной стабильности зависит от: • Уменьшение терпимости в отношении неденежных расчетов: Неплатежи — часто представляющие собой налоговые льготы — позволяют неэффективным предприятиям выжить и обеспечивают альтернативу более обычным платежным и кредитным процедурам. Неденежные платежи стали более распространенными в России сразу же после финансового кризиса 1998 года, однако в последние годы они значительно сократились (см. дополнительную информацию в главе 13). Сокращение неплатежей скорее отражает повысившуюся платежеспособность предприятий (в результате роста цен на сырьевые товары) и девальвацию 1998 г., чем некие структурные изменения. Таким образом, нельзя быть уверенным, что более широкое использование официальных платежных механизмов будет сохраняться в менее привлекательных экономических условиях.

• Готовности органов денежно-кредитного регулирования консолидировать банковскую систему: Консолидация может быть осуществлена, только если власти готовы отказаться от защиты слабых, нежизнеспособных банков. В достижении реальной стабильности можно получить значительные выгоды от консолидации внутренней банковской системы, чтобы сосредоточиться на более эффективно управляемых и работающих с более низкими затратами банках, тем самым повышая общую эффективность финансового посредничества. По мере того, как отсутствие консолидации ведет к повышению стоимости посредничества, возникает риск того, что без закрытия нежизнеспособных банков, реальное сохранение внутренних сбережений, достигнутое в России с 1998 г., может быть подорвано. Реальная стоимость заимствования вряд ли опустится до вызывающего доверие уровня пока финансовые сбережения экономики, являющиеся объектом посредничества, не будут консолидированы вокруг меньшего числа банков при значительном сокращении затратной базы. Таким образом, хотя российским органам денежно-кредитного регулирования удалось сохранить стабильность банковской системы в период после кризиса 1998 года, они не приступили к необходимому процессу системной консолидации. По мере своего развития процесс консолидации будет зависеть от прогрессивного уменьшения «приемлемости» для надзирающих органов высоких операционных издержек и низких соотношений прибыли к активам, характеризующих многие банки — как частные, так и государственные — и от принятия четкой политики надзора с целью ускорения консолидации банков и концентрации более высокой доли банковского дела в «низкозатратных» банках. Это будет предполагать более низкую степень терпимости с точки зрения надзорных органов в отношении сомнительных результатов мелких банков, а также прямое стимулирование банковских слияний.

91

92

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Рисунок 5.1. Количество работающих банков 2 500

2 250

2 000

1 750

1 500

1 250

1 000 Источник: CBR Internet site: Monthy Bulletin of Banking Statistics.

тивов банковского сектора7. Если в указанные расчеты включить банки, основными акционе4 рами которых являются региональные органы власти, то доля активов банковского сектора, контролируемых государством, поднимется, по крайней мере, до 40%. Со времени краха рынка ценных бумаг в 1998 г. государственные банки проявили себя как важные поставщики кредитных ресурсов для крупнейших корпора4 ций России.

роли и структура владения банковского сектора Хотя российские банки не особенно проявили се4 бя как эффективные институты финансового по4 средничества, они научились опираться на альтер4 нативные источникидоходов, примеры которых приводятся ниже. Предоставление финансовых услуг конкретным предприятиям— владельцам. Значительное число банков являются финансовыми компаниями для

Таблица 5.4. Структура банковского сектора, 1 января 2001 года (процентная доля сектора)* №1 (Сбербанк)

№ 2-50

№ 51-200

№ 200-1311

Кредиты

24

54

12

8

Розничные депозиты

75

14

6

6

Корпоративные депозиты

24

40

18

18

Итоговые активы

23

53

13

10

*

Банки от крупнейших до мелких в зависимости от объема активов. Делается скидка на округление, по горизонтали общая сумма составляет 100%. Источник: CBR, 2001.

роли и структура владения банковского сектора крупных предприятий или групп предприятий, нежели организациями, предоставляющими бан4 ковские услуги несвязанным третьим сторонам. Многие банки выполняют такие функции, как осуществление платежей акционерам и пред4 приятиям4клиентам; предоставление банковских услуг управляющим и сотрудникам предприятия; и осуществление инвестиционной деятельности от имени предприятия. Одним из факторов, спо4 собствующих появлению таких «банков клирин4 говых расчетов», является трактовка процентных платежей в налоговом законодательстве. Согласно Гражданскому кодексу РФ, процентные платежи по кредитам внутри компании, включая торговый кредит, не вычитаются из суммы, подлежащей на4 логообложению. Поэтому деловые группы заинте4 ресованы в том, чтобы посредством банка перево4 дить ликвидность внутри группы из компаний, генерирующих чрезмерную ликвидность, в другие компании. Это привело к тому, что ряд групп и компаний создали свои собственные банки для того, чтобы обслуживать сбыт и управление лик4 видностью внутри компании. Содействие квази денежным операциям. Мно4 гие российские банки занимаются управлением и поддержкой российской системы квази4денеж4 ных и/или неденежных отношений, выпуская векселя для целей уклонения от налогов и/или ре4 гулирования или для структурирования и органи4 зации сделок в порядке помощи компаниям и правительственным учреждениям в управлении сложными операциями по бартеру и зачетами де4 биторской задолженности. Некоторые банки, ко4 торые находятся во владении региональными пра4 вительствами или муниципалитетами, активно участвуют в этих операциях. Выполнение функции кредитора для федераль ных и местных органов власти. Перед кризисом 1998 г. некоторые банки держали до 70% своих ак4 тивов в виде правительственных ценных бу4 маг. С крахом рынка правительственных ценных бумаг и при подорванном доверии к межбанков4 скому рынку, многие банки в настоящее время держат крупные денежные остатки в ЦБР. Выполнение функций казначейства для феде ральных и местных органоввласти. Крупным ис4 точником доходовдля российских банков является выполнение казначейских функций для федераль4 ных и местных органов власти — иными словами, банки выступают в качестве хранилищ и/или трансфертных агентов по средствам правительст4 ва, включая бюджетные дотации; жалование, зар4 плату и пенсионные платежи; налоговые платежи; различные бюджетные фонды и доходы таможни. Предоставление краткосрочного финансирова ния. Банки предоставляют кредиты в порядке фи4 нансирования краткосрочного оборотного капи4 тала (в среднем сроком до 3 месяцев) для финан4

93

сирования импорта и экспорта. Однако роль «не4 формальных» финансов, таких как задолженность по налогам и бартерным сделкам, по4прежнему остается значительной. Другие финансовые инст4 рументы, такие как факторинг и лизинг, лишь только начинают появляться (относительно даль4 нейшей информации см. главу 13). Содействие бегству капитала. Привлекатель4 ным источником прибыли банков является их способность содействовать бегству капитала через иностранные и оффшорные счета и дочерние предприятия, особенно те, что базируются на Кипре. В результате ограниченной роли банковской системы, объем финансового посредничества в интересах несвязанных третьих сторон является очень небольшим. Российские предприятия по большей части финансируют себя с помощью нераспределенной прибыли и задолженности пе4 ред бюджетом. Хотя экономика серьезно нуждает4 ся в финансовых средствах для поддержки инвес4 тиций и реструктурирования, капитал продолжает утекать в более безопасные и более надежные «га4 вани» за рубежом. Одним из важных результатов реформы финансового сектора, перечень проблем которой приводится в настоящей публикации, явится обращение вспять этого процесса утечки экономического богатства. В результате нежелания российских банков со4 здавать угрозу своему существованию посредством кредитования несвязанных третьих сторон, финан4 сирование происходит внутри финансово4промы4 шленных групп (ФПГ), а не через финансовую си4 стему. Такое распределение средств внутри финан4 совых групп обычно не является оптимальным, по4 тому что 1) альтернативная стоимость утраченных вариантов вложения капитала остается невыяснен4 ной, 2) отсутствует дисциплина внутреннего рынка таких групп, отражающая наличие конкуренции, которая существовала бы на внешнем рынке и 3) влиятельные экономические группы часто создают барьеры для доступа и тем самым препятствуют конкуренции. Особенно в экономиках со слабой правовой и институциональной средой, такой как в России, указанные финансовые группы часто служат цели поглощения путем распродажи акти4 вов, сохранению нынешних структур предприятий и субсидий и привилегий. Консолидация числа банков должна привести к демонтажу таких струк4 тур и тем самым уменьшить их экономические за4 траты. Согласованная в декабре 2001 г., совместная стратегия правительства и ЦБР не затрагивает во4 проса о консолидации количества банков.Хотя уже предприняты известные шаги по поднятию мини4 мального уровня капитала, стратегия откладывает на несколько лет осуществление ключевых поло4 жений по консолидации банковской системы (см. вставку 5.3).

94

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Вставка 5.3. Консолидация банковского сектора: совместная стратегия правительства и ЦБР В совместном документе правительства/ЦБР о «Стратегии развития банковского сектора» (законченном в декабре 2001 г.) органы денежно-кредитного регулирования признали, что остается необходимость консолидации сектора. Шаг в этом направлении был предпринят осенью 2001 г., когда минимальный уровень капитала для вновь создаваемых лицензированных банков был поднят до 5 млн евро (минимальный уровень капитала, установленный в Европейском Союзе). Общая стратегия признает необходимость создания «небанковских кредитных учреждений», позволяя тем самым властям ограничивать выдачу лицензий некоторым банкам с тем, чтобы они не могли больше просить депозитов у общества. Тем не менее, совместная стратегия фактически далее задерживает осуществление мероприятий в отношении существующих 1300 банков. В рамках совместной стратегии были предложены следующие меры • Начиная с 2005 г., будет применяться правило, по которому лицензии банков с капиталом меньше 5 млн евро будут автоматически отзываться, если их достаточность капитала упадет ниже 10%. В настоящее время такие меры могут применяться в отношении всех банков, однако только в том случае, если их достаточность капитала составляет меньше 2% (см. главу 9).

• В 2007 г. минимальное требование к капиталу в 5 млн евро будет применяться в отношении всех банков, независимо от размера их капитала, который фактически полностью устранит какие-либо «дедушкины положения» в отношении нынешних более низких требований к объему капитала для существующих банков. В совместной стратегии четко сказано, что любая реорганизация банков — включая любое слияние с прочими банками — должна «базироваться на принципе добровольного участия». В этой связи стратегия отразила продолжающиеся колебания со стороны властей в деле использования полномочий, которые у них уже имеются по консолидации банковской системы. Эти полномочия включают в себя более строгий бухгалтерский учет и отчетность, более эффективное использование надзорных полномочий и полное осуществление недавно ужесточенного законодательства по ликвидации банков.

выводы Кризис 1998 года не привел к консолидации российского банковского сектора; вместо этого органы денежно4кредитного регулирования ре4 шили не вмешиваться в судьбу многих потер4 певших крах банков. Во многих случаях руково4 дители крупных, потерпевших крах банков про4 сто переводили активы этих банков в так назы4 ваемые банки4»мосты», оставляя пустую обо4 лочку исполнять неурегулированные обязатель4 ства банка. Учитывая опыт 104ти лет высокой инфляции и девальвации, неспособность влас4 тей активно управлять кризисом лишь подтвер4 дила общее недоверие населения к банковскому сектору. Как указывается в настоящей главе, многие институты, имеющие банковскую лицензию в России, сегодня существуют в основном для выполнения внутренних казначейских функций ассоциированных с ними компаний и не актив4 но стремятся получить доступ к депозитам насе4 ления. Один из способов действий, способный в значительной мере содействовать повышению доверия к российскому банковскому сектору, мог бы состоять в пересмотре основной дея4

тельности каждого банка, чтобы определить, нуждается ли он в лицензии на привлечение де4 позитов населения. Если принять оперативные меры по сокращению количества маргинально4 жизнеспособных или менее эффективных ин4 ститутов, имеющих полные банковские лицен4 зии, можно получить выгоды путем a) сокраще4 ния расходов по посредничеству, b) сокращения круга организаций, обладающих привилегией владения полной банковской лицензией, только институтами, заинтересованными в привлече4 нии депозитов населения, и c) сосредоточения усилий сотрудников банковского надзора на эффективном повышении качества остав4 шейся, сокращенной группы банков. Вопросы, связанные с применением надзорных мер и проведением реструктуризации и ликвидации банков, рассматриваются далее в главах 9 и 11. Учитывая рост относительной важности го4 сударственных банков, необходимо одновре4 менно предпринимать шаги по ограничению расширения кредитных портфелей этих банков и закладывать фундамент для их реформирова4 ния в полностью коммерческие учреждения (да4 лее см. главу 7).

выводы

95

сноски 1 В настоящем исследовании прослеживаются как детерминанты экономического роста, так и обратная причинно4следственная

связь и одновременное определение роста и финансового развития.

2 Рост производительности определяется как итоговая величина реального душевого роста минус душевой прирост капитала в 0,3*,

где 0,3 означает оценочную долю капитала в производственной функции. Учет человеческого капитала в качестве дополнительного производственного фактора не меняет выводов.

3 Это предполагает, что хотя существует корреляция между накоплением капитала и финансовым развитием, это не обязательно оз4

начает то, что причинно4следственная связь действует от финансового развития в направлении более быстрого накопления капита4 ла.

4 В данном контексте «долгосрочный» не означает конкретный срок погашения, а скорее относится ко всем кредитам, которые

в отличие от депозитов, могут легко быть отозваны на следующий день.

5 Настоящее описание состояния российской банковской системы в значительной мере основывается на российской статистике.

Как дополнительно упоминается в главе 6, в этой статистике имеются существенные недостатки, включая несколько чрезмерно оп4 тимистические оценки активов и, таким образом, чрезмерные оценки капитальной базы, а также подход по принципу «форма глав4 нее содержания» к класификации некоторых категорий данных балансового отчета и доклада о доходах, что ведет к неправильному отражению банковских рисков, и т.д.

6 Уставной капитал по российским правилам. Оплаченный капитал может быть в виде наличных средств, до 25% в виде недвижи4

мости и до 25% — в правительственных ценных бумагах, выпущенных до 1998 года. Оплаченный капитал в иностранной валюте признается и сохраняется в иностранной валюте.

7 ЦБР владеет 58% Сбербанка; 99,99% — Внешторгбанка; правительство владеет 100% Внешэкономбанка, Российского банка раз4

вития, Банка сельскохозяйственного развития и «Росэксимбанка».

Гл а ва 6 А н а л и з н е кото р ы х а с п е к то в ба н ко в ско й п ра к т и к и

введение С целью проведения анализа российского банков4 ского сектора была рассмотрена деятельность 35 крупных банков. Банки были разделены на следу4 ющие три подгруппы: Подгруппа 1. Крупные банки, находящиеся в собственности правительства и местных/регио4 нальных органов власти. Эта подгруппа включает в себя два крупнейших государственных банка, Сбербанк и Внешторгбанк (ВТБ), а также «Банк Москвы», «Башкредит» и «Еврофинанс». Все эти банки входят в перечень 30 крупнейших банков Центрального банка Российской Федерации (ЦБР). Подгруппа 2. Крупные отечественные нахо4 дящиеся в частной собственности банки. В эту подгруппу входит ряд банков из вышеупомянуто4 го перечня 30 крупнейших банков ЦБР. Подгруппа 3. Частные отечественные банки, работающие в условиях более строгих требований к отчетности. К этой подгруппе относятся не4 сколько банков, входящих в перечень 30 крупней4 ших банков ЦБР, а также ряд более мелких бан4 ков1. Подвергнутая анализу выборка включает в себя большинство отечественных банков, входя4 щих в список 30 крупнейших банков ЦБР, плюс несколько других банков, работающих с Проек4 том развития финансовых учреждений (ПРФУ). На эти банки приходится приблизительно поло4 вина всех активов банковской системы, рассчи4 танных в соответствии с Российскими стандарта4 ми (РСФО). Анализу были подвергнуты данные за четыре года, начиная с отчетности за 1997 г. на основе РСФО. Цель составления четырехгодичного вре4 менного ряда состояла в том, чтобы дать некото4 рое представление о тенденциях, характерных для всей подвергнутой анализу выборки2. В интересах придания анализу тенденций большего смысла, данные отчетности были переведены в доллары США3. Была также предпринята попытка провес4 ти определенный анализ по сопоставимым груп4 пам, несмотря на то обстоятельство, что характер разделения банков на эти группы носил весьма поверхностный характер и применялся лишь с единственной целью — проверить наличие лю4 бых черт или тенденций, которые могли бы ока4

заться уникальными для той или иной группы банков. Подгруппы 2 и 3 были объединены с тем, чтобы провести сравнение основных тенденций, наблюдающихся в частных банках, с аналогичны4 ми тенденциями в государственных и квазигосу4 дарственных банках. Было нелегко принять реше4 ние относительно того, к какой подгруппе банков отнести в аналитических целях «Газпромбанк», поскольку контрольный пакет акций в нем при4 надлежит организации, которая воспринимается как государственная или находящаяся под кон4 тролем государства. Однако поскольку структура деловой деятельности этого банка напоминает структуру финансово4промышленной группы (ФПГ), упомянутый банк в итоге включили в под4 группу 2. Следует отметить, что данные за 2000 г. по ря4 ду банков были получены слишком поздно — к концу апреля 2001 г. Прошедшие аудиторскую проверку финансовые отчеты, составленные по МСФО, обычно публикуются даже позднее данных по РСФО. Прошлый опыт показывает, что большинство проводящих такие аудиторские проверки банков публикуют их результаты к кон4 цу второго квартала или даже в третьем квартале4. Поскольку многие из операций российских бан4 ков по4прежнему ведутся на краткосрочной осно4 ве, эти задержки ограничивают полезность таких прошедших аудиторскую проверку финансовых отчетов. Однако прошедшие аудиторскую провер4 ку финансовые отчеты, составленные по МСФО, во многом в связи с более консервативным подхо4 дом МСФО к определению стоимости активов, часто дают более ранний сигнал предупреждения относительно потенциальных проблем, с которы4 ми сталкивается составляющее такую отчетность кредитное учреждение. Например, факт низкого уровня достаточности капитала Сбербанка, став4 ший достоянием общественности к концу 2000 г., обнаружился гораздо раньше в аудированной от4 четности этого банка, составленной в соответст4 вии с МСФО, чем в отчетности, составленной с применением РСФО. Однако проведение сравнительного анализа на основе отчетности по МСФО в рамках всей си4 стемы не представляется возможным, поскольку данных по МСФО по банковскому сектору в це4 лом не существует. Более того, невозможно про4 вести сравнение данных РСФО и МСФО на ко4

структура и качество активов нец 2000 финансового года даже по тем банкам, которые публикуют свою аудированную отчет4 ность по МСФО, в связи применением стандарта МСФО 29 (финансовая отчетность в условиях ги4 перинфляции). Далее, применение стандарта МСФО 29 очень сильно затрудняет проведение анализа имеющих место тенденций, поскольку данные отчетности были скорректированы на стандарт МСФО 29 в большинстве случаев лишь за два года. Проведение анализа внутри со4 поставимых групп также осложняется, поскольку некоторые из международных аудиторских фирм предпочли подготовить отчеты по МСФО, не скорректировав их на стандарт МСФО 29. На4 конец, любой дальнейший анализ тенденций и/или анализ по сопоставимым группам неизбеж4 но окажется еще более сложным, потому что с се4 редины 2001 г. некоторые банки начали вводить стандарт МСФО З9 («оценка на основе справед4 ливой стоимости»). Этот стандарт вызвал на меж4 дународной арене значительные споры и привел к возникновению серьезного беспокойства над4 зорных органов многих стран. Если анализ имеющихся тенденций подверг4 нутой анализу выборки является трудным в усло4 виях применения данных, полученных с помо4 щью МСФО, то для данных, полученных с при4 менением РСФО, характерно наличие значитель4 ных искажений. К последним относятся чересчур оптимистическая оценка стоимости активов и, следовательно, завышенные собственные средства банков, а также более формальный, не отражаю4 щий существа дела подход к классификации оп4 ределенных категорий данных балансового отчета и счета прибылей и убытков, что приводит к не4 адекватному отражению банковских рисков. Бо4 лее подробные комментарии по поводу искаже4 ний в случае применения РСФО можно найти в следующих разделах настоящей главы. Таким образом, несмотря на обработку большого объема финансовой информации, относящейся к под4 вергнутым анализу банкам с целью обоснования наблюдений, представленных в настоящей главе, эти наблюдения неизбежно носят лишь общий ха4 рактер. Более глубокий анализ потребовал бы проведения проверок на месте и корректиров4 ки данных отчетности с тем, чтобы они более точ4 но отражали профиль риска рассматриваемых банков. Совершенно очевидно, что в сферу дан4 ного анализа не входит проведение подобных проверок применительно ко всей анализируемой выборке, хотя многие из характеризуемых ниже слабостей банков были отмечены во время прове4 дения обзоров финансового состояния банков на месте в рамках ПРФУ.

97

структура и качество активов К концу 2000 г. банковский сектор восстановил приблизительно 30% общей стоимости своих ак4 тивов, которая существовала до кризиса 1998 г., если измерять ее в долларах США. Основные статистические данные о составе активов, входящих в анализируемую выборку бан4 ков, представлены в таблице 6.1. В период с 1997 по 2000 г. банки, входящие в подгруппу 1, претер4 пели снижение стоимости своих активов прибли4 зительно на 25%. Создается впечатление, что вос4 становление банковской системы в целом до уровней, существовавших в ней до упомянуто4 го кризиса, с каждым годом набирает обороты, и ее рост в 2000 г. составил 43% по сравнению с 17% в 1999 г.

наибольший рост активов в «банках-преемниках» В 2000 г. самые высокие темпы роста активов сре4 ди 35 банков подвергнутой анализу группы были зарегистрированы у частных банков подгрупп 2 и 3. Активы этих банков увеличились более чем на 60%. В подгруппе 2 наблюдался рост активов почти на 40% по сравнению с уровнями, имевши4 ми место до кризиса, прежде всего благодаря вкладу со стороны «банков4преемников». Активы были переведены в них банками, входящими в ФПГ, после того, как последние отказались вы4 полнять свои обязательства перед кредиторами в результате последствий кризиса 1998 г. Прошед4 шая аудиторскую проверку финансовая отчет4 ность таких банков по МСФО, как правило, ши4 роко не публикуется, но есть основания для бес4 покойства по поводу того, что эти «банки4преем4 ники» могут придерживаться такой же неприем4 лемой банковской практики, которая привела их предшественников к краху.

наращивание кредитных портфелей государственных банков Весьма существенно изменилась структура акти4 вов подвергнутых анализу банков, причем на ко4 нец 2000 г. ссуды клиентам составили в них 50% всех активов, по сравнению с 36% в 1997 г. Эта тенденция наиболее заметно проявляется среди государственных банков, в которых резко возрос удельный вес кредитов в суммарных активах, с 25% в 1997 г. до 46% в 2000 г. Увеличился и объ4 ем кредитования: суммарные кредиты до вычета резервов всей подвергнутой анализу выборки воз4 росли за рассматриваемый период на 5 900 млн долл. США. Шестьдесят один процент этого роста происходил за счет государственных и квазигосу4

6 828 6 516 6 236 0 148 0 164 24 079

19 144 17 087 15 982 1 379 0 678 49 693

5 221 2 711 4 959 1 986

8 765

26 180

9 812 6 870 5 988 4 162

14 948 11 427 5 712 2 771

33 115 29 764 9 615 6 846

11 466

23 431

51 576

19 962

50 270

1998 г.

114 581

Источник: Интернет-сайт ЦБР, финансовая отчетность банков.

Кредиты (до вычета резервов) подвергнутой анализу выборки Подгруппа 1 (включая Сбербанк) Только Сбербанк Подгруппа 2 Подгруппа 3

Суммарные активы банковской системы Суммарные активы подвергнутой анализу выборки Подгруппа 1 (включая Сбербанк) Только Сбербанк Подгруппа 2 Подгруппа 3 Государственные долговые ценные бумаги банковской системы Государственные долговые бумаги подвергнутой анализу выборки Подгруппа 1 ( включая Сбербанк) Только Сбербанк Подгруппа 2 Подгруппа 3 Суммарные кредиты банковской системы

1997 г.

-47 -61 -29 -52

-43

-52

-62 -61 -89 -76

-64

-67

-57 -62 -41 60

- 55

- 56

Изменение в проц. в 1998 г.

8 650 6 282 5 272 2 434

16 356

25 668

6 415 5 429 0 226 0 158

6 799

7 915

18 673 13 963 7 922 4 328

30 923

58 653

1999 г.

66 132 24 23

43

7

-2 -13 53 -4

0

-10

25 22 39 56

32

17

Изменение в проц. в 1999 г.

13 399 9 980 7 937 4 526

25 862

38 380

8 249 6 239 0 857 0 322

9 428

11 032

26 541 19 668 13 339 7 033

49 913

83 710

2000 г.

55 59 51 86

58

50

29 15 279 104

39

39

42 41 68 63

52

43

Изменение в проц. в 2000 г.

Таблица 6.1. Основные статистические данные о составе активов российских банков (в млн долл. США)

37 45 33 9

30

-23

-52 -61 -38 -53

-51

- 58

- 24 - 34 39 3

-9

-27

Изменение в проц. с 1998 по 2000 гг.

98 россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

структура и качество активов дарственных банков, причем на Сбербанк здесь приходится 53%. В 2000 г. Сбербанк увеличил свой кредитный портфель на 369 млн долл. США, или на 60%. Принимая во внимание время, необходимое для приобретения навыков оценки риска, это увели4 чение в объеме кредитов представляет собой при4 чину для беспокойства, особенно с учетом кон4 центрации кредитного риска в кредитном порт4 феле Сбербанка и слабость его капитальной базы. На 1 января 2001 г. на Сбербанк приходилось поч4 ти 30% общей суммы кредитов, выданных банков4 ским сектором. Некоторые из крупных кредитов Сбербанка, которые время от времени становятся предметом достаточно широкого обсуждения, бы4 ли предоставлены компаниям, испытывавшим трудности в выполнении своих финансовых обя4 зательств в срок и в полном объеме. Здесь также уместно отметить, что неспособность определен4 ных корпораций обслуживать свои долги стала са4 мым существенным фактором краха крупнейших банков в 199841999 гг. Особое внимание необхо4 димо обратить на такие факторы воздействия, не поддающиеся контролю со стороны заемщика, как колебания цен на сырьевые товары и измене4 ние тарифов.

значительная концентрация кредитных портфелей банков В конце 2000 г. на государственные и квазигосу4 дарственные банки приходилось 35% всех креди4 тов, выданных российским банковским сектором. Прошедшая аудиторскую проверку по МСФО от4 четность двух банков из подгруппы 1 показывает, что концентрация их кредитных портфелей явля4 ется крайне несбалансированной. Согласно про4 шедшим аудиторскую проверку финансовым от4 четам по МСФО, на 31 декабря 2000 г. у Сбербан4 ка насчитывалось 16 заемщиков с общей сум4 мой полученных каждым из них кредитов свы4 ше 2,2 млрд российских рублей (78 млн долл. США). Общая сума этих кредитов составила 89,7 млрд российских рублей (3 185 млн долл. США), или 32,6% кредитного портфеля. Кредиты двум крупнейшим заемщикам составили 43 млрд рос4 сийских рублей (1 525 млн долл. США), или 15,7% кредитного портфеля. У Внешторгбанка (ВТБ) имелось 15 заемщиков с общими объемами заим4 ствования на сумму свыше 15 млн долл. США. Общая сумма этих кредитов составила 732 млн долл. США, или 62% кредитного портфеля этого банка. Непогашенные кредиты двух крупнейших заемщиков составляли общую сумму 272 млн долл. США, или 23% общего кредитного портфе4 ля. Прошедшая аудиторскую проверку отчетность других банков в данной подгруппе не была опуб4 ликована, однако представляется маловероятным,

99

чтобы концентрация кредитных портфелей этих банков сильно отличалась от соответствующих показателей всех остальных. Такая концентрация кредитов государственных банков представляет собой значительное условное налогово4бюджет4 ное обязательство и в то же время является при4 знаком значительных перекосов в распределении финансовых ресурсов в экономике. Еще меньше информации доступно о струк4 туре кредитного портфеля банков подгруппы 2. Вполне вероятно, что кредитные портфели таких банков, как Росбанк, «ДИБ» (Доверительный ин4 вестиционный банк) и «Менатеп Санкт4Петер4 бург» носят не менее концентрированный харак4 тер, чем кредитные портфели их потерпевших крах предшественников. Нельзя также исклю4 чить, что многие кредиты были выданы этими банками связанным с ними сторонам. Кредитные портфели банков подгруппы 3 имеют аналогично высокую концентрацию. Нередко менее чем на 10 заемщиков приходится до 50% выданных этими банками кредитов.

применение «схем» в целях избежания официально установленных нормативов кредитования крупных клиентов Концентрация кредитов часто имеет место в об4 ход установленных ЦБР нормативов по кредито4 ванию крупных клиентов. Банки также нередко обходят правила ЦБР посредством применения хитроумных махинаций с возможным участием «дружеских» банков4партнеров. Одна из распро4 страненных схем состоит в том, что один банк по4 мещает значительные остатки средств на своем корреспондентском счете в другом банке. Затем этот второй банк переводит эти средства конкрет4 ному заемщику. Применение подобной схемы приводит как к сокрытию ликвидности участвую4 щих банков, так и к искажению общих данных о ликвидности системы. Вторая широко распро4 страненная схема состоит в покупке векселей ря4 да предприятий4пустышек, которые в свою оче4 редь переводят полученные деньги заемщику. Следует отметить, что векселя представляют со4 бой особенно удобное средство для проведения различных схем. Накануне отчетной даты некото4 рые из банков, являющихся держателями значи4 тельных пакетов векселей одного и того же эми4 тента, производят фиктивные продажи векселей с отсрочкой оплаты, а затем аннулируют эти сдел4 ки после того, как проходит отчетная дата. Разу4 меется, банки могут представлять собой как ту, так и другую сторону подобных схем. Например, один банк может выдавать кредиты под соответст4 вующих размеров депозит второго банка. В этом случае первый банк искусственно раздувает свои

100

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

активы, а второй скрывает концентрацию своего кредитного портфеля. Распределение риска, имеющее место в ре4 зультате подобных схем, может быть положитель4 но истолковано как аналог синдицирования круп4 ных рисков, встречающегося в условиях развитого рынка. Однако подобные схемы таят в себе опас4 ность в связи 1) со сравнительно небольшим раз4 мером банков, принимающих участие в таких схе4 мах; 2) с тем фактом, что банки4партнеры по та4 ким схемам зачастую являются «пустышками»; 3) с относительными масштабами подобного рода деловой деятельнсти по сравнению с другими кредитными операциями банков и 4) с концент4 рацией кредитования относительно небольшого числа заемщиков. Создание кредитного бюро, со4 бирающего информацию о заимствованиях круп4 ных корпораций и вексельных обязательствах, могло бы внести значительный вклад в решение этой проблемы.

недостаточное резервирование на возможные потери по ссудам, особенно в отчетности по РСФО Официальные статистические данные указывают на повышение качества кредитов в банковском секторе после кризиса 1998 г., если судить об этом на основе уровня банковских резервов на возмож4 ные потери по ссудам (РВПС) (см. таблицу 6.2). Несмотря на некоторое возможное улучшение, на4 личие у многих банков низкого, по стандартам РСФО, уровня банковских резервов на покрытие сомнительных долгов, по4видимому, не отражает в полном объеме низкого качества кредитов. В этом отношении уникальным и интересным примером является ВТБ. На конец 2000 г. отражен4

ные в его отчетности РВПС составили 25% от кре4 дитного портфеля до вычета резервов (в 1999 г. они равнялись 20%). Этот уровень банковских резервов на покрытие сомнительных долгов, вероятно, представляет собой более точное отражение истин4 ного риска кредитного портфеля этого банка, чем других банков в рассматриваемой выборке или да4 же в масштабах всего сектора, особенно в силу то4 го, что ВТБ имеет среди своих заемщиков многих из наиболее крупных и успешных компаний. При4 менительно ко всей выборке, расходы на создание 254процентных РВПС почти в пять раз превышали бы официальную прибыль этих банков. Многие банки оказались вынуждены отра4 жать в своей отчетности по МСФО более значи4 тельные резервы, чем в отчетности по РСФО. Так, например, в своей отчетности по МСФО за 2000 г., РВПС банков подгруппы 3 составили 11% от их кредитного портфеля до вычета резер4 вов (в 1999 г. этот показатель равнялся 18%), в то время как их резервы на возможные потери по ссудам по стандартам РСФО составили лишь 8% (в 1999 г. — 14%). Расхождения между данны4 ми, полученными с применением РСФО, и дан4 ными, подсчитанными по МСФО, наличествуют также в отчетности государственных банков. Так, например, согласно отчетности по МСФО за 2000 г., РВПС Сбербанка составили приблизи4 тельно 12% от его кредитного портфеля (в 1999 г. эти резервы равнялись 18%), в то время как со4 гласно отчетности по стандартам РСФО упомяну4 тые РВПС равнялись приблизительно 6% от кре4 дитов до вычета резервов (в 1999 г. этот показатель был равен 8%). Создавшееся положение еще больше усугуб4 ляется наличием в балансовых отчетах подвергну4 тых анализу банков значительной доли не прино4

Таблица 6.2. Доля РВПС в кредитных портфелях до вычета резервов (в %) 1997 г.

1998 г.

1999 г.

2000 г.

РВПС/ кредиты (до вычета резервов) подвергнутой анализу выборки

7

10

9

7

Подгруппа 1 (включая Сбербанк)

10

14

9

9

Только Сбербанк

11

15

8

6

Подгруппа 2

3

6

7

4

Подгруппа 3

4

10

14

8

Источник: Интернет-сайт ЦБР, отчетность ряда банков.

структура обязательств банков

101

Таблица 6.3. Доля не приносящих дохода активов в общих активах (в %) 1997 г. Не приносящие дохода активы/активы подвергнутой анализу выборки

1998 г.

1999 г.

2000 г.

22

17

17

18

Подгруппа 1 (включая Сбербанк)

24

19

18

20

Только Сбербанк

25

21

18

20

Подгруппа 2

12

11

15

16

Подгруппа 3

26

19

18

19

Источник: Интернет-сайт ЦБР, отчетность ряда банков.

сящих дохода активов. На 1 января 2001 г. на них приходилась почти одна пятая часть всех акти4 вов — показатель, аналогичный уровню конца 1997 г. (см. приводимую ниже табл. 6.3).

структура обязательств банков В течение 2000 г. суммарные обязательства под4 вергнутой анализу выборки возросли на 13 662 млн долл. США, или на 53%. Самый быстрый рост пассивов, 80%, был зарегистрирован в бан4 ках подгруппы 2. За четырехлетний период про4 ведения анализа в банках второй подгруппы был зарегистрирован общий рост их обяза4 тельств почти на 40%, или приблизительно на 3 045 млн долл. США. Этот быстрый рост можно в значительной степени объяснить тем, что клиенты (многие из которых могут пред4 ставлять собой связанных с банком лиц), пере4 водят свои счета из потерпевших крах банков в организации, представляющие собой «банки4 преемники». Несмотря на упомянутый рост, обязательства всей подвергнутой анализу вы4 борки, если измерять их в долларах США, пока все еще не вернулись на уровни, существовав4 шие до кризиса, что в значительной степени связано с уменьшением на 30% обязательств Сбербанка по сравнению с их докризисным уровнем (см. табл. 6.4). Выпущенные банками долговые ценные бу4 маги являются одной из статей пассива, растущей во всех трех подгруппах и во всех банках выборки. В течение 2000 г. общий объем выпущенных дол4 говых ценных бумаг (включая векселя) всей под4 вергнутой анализу выборки увеличился на 1 786 млн долл. США, причем каждый год он возрастал почти на 70%. В общей сложности, начиная с 1997 г., объем выпущенных входящими в выбор4

ку банками долговых ценных бумаг увеличился на 2 106 млн долл. США, или более чем на 90%. Получило широкое распространение пред4 ставление о том, что выпущенные векселя являют4 ся хорошим механизмом управления ликвиднос4 тью, поскольку в теории они представляют собой инструменты с фиксированным сроком, которые не могут быть обменены на наличные деньги до наступления срока платежа. Однако на 1 января 2001 г. векселя «до востребования» составляли при4 близительно одну четвертую часть всех выпущен4 ных банковских векселей, причем на векселя «до востребования», выпущенные Сбербанком, прихо4 дилась приблизительно половина всех находящих4 ся в обращении векселей «до востребования».

схемы, искажающие структуру обязательств За четыре года депозиты клиентов входящих в вы4 борку банков в долларах США сократились на 4 611 млн долл. США, или на 14%, причем только в Сбербанке депозиты клиентов снизились на 7 239 млн долл. США. Несмотря на то, что это сокраще4 ние общего объема депозитов клиентов во многом объясняется колебаниями обменного курса рубля к доллару США, другим фактором, способствовав4 шим этому сокращению, по всей вероятности, яв4 ляется имевшее место довольно распространенная практика уклонения от выполнения требований ЦБР в части создания обязательных резервов по4 средством использования схем с «дружескими», обычно оффшорными банками. Цель этих схем со4 стояла в том, чтобы превратить депозиты клиентов в межбанковские фонды, к которым не применя4 лись требования по обязательному резервирова4 нию. Информация о вкладах физических лиц в зна4 чительной степени искажается наличием разнооб4 разных схем выплаты заработной платы. Замеще4

25 756

Подгруппа 1 (включая Сбербанк)

28 253

3 448

Подгруппа 3

Средства физических лиц в составе депозитов клиентов банковской системы

4 213

Подгруппа 2

23 671

33 417

Подвергнутая анализу выборка

Только Сбербанк

48 293

1 998

Подгруппа 3

Депозиты клиентов банковской системы

2 236

Подгруппа 2

1 620

1 792

Подгруппа 1 (включая Сбербанк)

Только Сбербанк

5 026

5 689

Подгруппа 3

Межбанковские депозиты подвергнутой анализу выборки

7 726

Подгруппа 2

26 386

30 273

Подгруппа 1 (включая Сбербанк)

Только Сбербанк

43 688

Суммарные обязательства подвергнутой анализу выборки

1997 г.

9 724

1 380

2 506

9 198

10 749

14 635

20 113

1 621

1 062

1 179

1 557

3 240

2 402

4 441

10 289

13 475

20 318

1998 г.

- 66

- 60

- 41

- 61

- 58

- 56

- 58

- 38

-53

- 71

- 13

- 36

- 58

- 43

- 61

- 55

- 53

Изменение в проц. в 1998 г.

11 128

1 962

3 366

11 278

13 178

18 5 06

23 192

1 831

1 365

1 283

1 337

3 533

3 386

5 934

12 746

16 317

25 637

1999 г.

14

42

34

23

23

26

15

34

29

58

-14

9

41

34

24

21

26

Изменение в проц. в 1999 г.

Таблица 6.4. Основные статистические данные о составе обязательств (в млн долл. США)

16 094

3 104

6 365

16 432

19 337

28 806

34 337

1 154

1 957

1 176

1 108

4 219

1 497

10 711

18 153

23 091

39 299

2000 г.

45

58

89

46

47

56

48

39

43

-38

-17

19

62

81

42

42

53

Изменение в проц. в 2000 г.

- 43

- 10

51

- 31

- 25

- 14

- 29

16

- 12

- 72

- 38

-16

-3

39

-31

-24

-10

Изменение в проц. с 1998 по 2000 гг.

102 россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

0 806

Подгруппа 1 (включая Сбербанк)

0 616

Подгруппа 3

Источник: Интернет-сайт ЦБР, отчетность ряда банков.

0 845

Подгруппа 2

0 627

2 267

Подвергнутая анализу выборка

Только Сбербанк

7 037

Нет данных

Подгруппа 3

Выпущенные ценные бумаги банковской системы

Нет данных

Подгруппа 2

Нет данных

Нет данных

Подгруппа 1 (включая Сбербанк)

Только Сбербанк

Нет данных

Подвергнутая анализу выборка

0 153

0 378

0 378

0 457

0 988

2 177

0 244

0 188

Нет данных

Нет данных

Нет данных

- 75

- 55

- 40

- 43

-56

-69

Нет данных

Нет данных

Нет данных

Нет данных

Нет данных

0 435

0 733

0 954

1 419

2 587

4 316

0 342

0 368

8 392

8 583

9 293

184

94

152

211

162

98

40

96

Нет данных

Нет данных

Нет данных

0 904

1 329

1 243

2 140

4 373

7 130

0 578

0 610

12 103

12 371

13 559

108

81

30

51

69

65

69

66

44

44

46

Таблица 6.4. Основные статистические данные о составе обязательств (в млн долл. США) (продолжение)

47

57

98

166

93

1

Нет данных

Нет данных

Нет данных

Нет данных

Нет данных

структура обязательств банков

103

104

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

ние депозитов векселями может также частично объяснять изменчивость отражаемой в отчетности депозитной базы банков. В общем и целом, широ4 кое применение схем позволяет банкам манипули4 ровать отчетными данными о своей ресурсной базе, а также делает почти невозможным проведение анализа уровня, тенденций и структуры обяза4 тельств банков. Тот факт, что подавляющая часть банковских обязательств остается весьма кратко4 срочной, предполагает сохранение низкого уровня доверия со стороны банковских клиентов.

разрыв активов и пассивов по срокам востребования и погашения Разрыв между краткосрочными обязательствами и долгосрочными активами признается многими сторонами, включая ЦБР, в качестве одной из ос4 новных проблем, с которой приходится сталки4 ваться банковскому сектору. В некоторых банках разрыв по ликвидности, который может иметь ме4 сто в период от нуля до 30 дней, дает повод для беспокойства. Отчетность Сбербанка свидетельст4 вует о существенном разрыве. В то время как бе4 зусловно можно утверждать о том, что у Сбербан4 ка может иметься ядро стабильных депозитов клиентов, исторически лояльных банку, наблюда4 ющейся него значительный разрыв вызывает се4 рьезную озабоченность, особенно на фоне слабо4 развитого межбанковского рынка и всеобщего не4 достатка доверия к банковской системе. Если тен4 денция потери доверия к банковской системе со стороны общественности будет продолжаться, положение в сфере ликвидности может стать не4 управляемым. В подобных обстоятельствах не ис4 ключено оказание чрезмерного давления на кре4 дитора в последней инстанции.

механизмы приукрашивания отчетных данных о ликвидности В подвергнутой анализу выборке имеется не4 сколько банков, данные отчетности которых о разрыве по срокам активов и пассивов не вызы4 вают особого беспокойства. Однако в настоящее время имеет место ставшая обычной практика до4 стижения банками сбалансированных отчетных данных о ликвидности посредством остроумного изобретения или удачной выдумки. Например, Банк Х может добиться этого путем поддержания большого остатка средств на счетах НОСТРО, обычно в банке второго уровня, который в свою очередь инвестирует поступающие средства в кре4 диты или ценные бумаги сторон, указанных Бан4 ком Х. Это обеспечивает видимость ликвидности, но не подлинную, «свободную от долгов» ликвид4 ность, которая бы всегда имелась в распоряжении для того, чтобы производить выплаты вкладчи4

кам. В других случаях банки в отчетности по стан4 дартам РСФО указывают наличие у них больших остатков на счетах НОСТРО в оффшорных бан4 ках, но эти остатки исчезают при консолидации по стандартам МСФО. Подобные схемы позволя4 ют достигать целей сокрытия истинного положе4 ния того или иного банка в сфере ликвидности. Таковы наиболее распространенные, но, вероят4 но, не единственные примеры схем, направлен4 ных на введение в заблуждение широкой общест4 венности и даже финансовых аналитиков. Другой проблемой, с которой сталкиваются банки, подвергнутые анализу в рамках настояще4 го исследования, является проблема концентра4 ции клиентских средств. Подобная концентрация обычно не так легко прослеживается в отчетности по стандартам РСФО. Как правило, она обнару4 живается только в аудированной отчетности по МСФО, которая далеко не всегда публикуется. Такая отчетность часто показывает, что на 10 или 15 кредиторов приходится значительная часть депозитной базы. В ряде случаев концентрация депозитной базы подвергается сокрытию с помо4 щью еще одной повсеместно распространенной схемы, которая связана с тем, что банк договари4 вается с некоторыми из своих клиентов о депони4 ровании средств в дочернем или в «дружествен4 ном» банке; впоследствии эти депозиты появля4 ются в отчетности первого банка в качестве меж4 банковских средств.

оценка банковского капитала На основе вышеупомянутых наблюдений можно сделать вывод о том, что в условиях российской банковской среды капитал может быть одной из самых призрачных величин. Существует мно4 жество способов, с помощью которых банки мо4 гут манипулировать отчетными данными по капи4 талу, и многие из них пользуются представляю4 щимися им возможностями. До 1999 г. финансо4 вая отчетность по МСФО, как правило, содержа4 ла более консервативные данные о величине ка4 питала, чем отчетность по РСФО. Однако с при4 менением стандарта МСФО — 29 в отчетности на конец 2000 г. положение во многих банках из4 менилось в обратную сторону. Как показывает прошлый опыт, жизнеспособность того или иного банка, в конечном счете, зависит от намерений его реальных владельцев и (или) осуществляющих контроль лиц, которые практически на любом этапе по собственному усмотрению могут принять решение о сохранении жизнеспособности банка либо о переводе всех имеющихся у него надежных активов в другое «учреждение4преемник» с тем, чтобы начать все заново.

70,2%

Подгруппа 3

Источник: Интернет-сайт ЦБР, отчетность ряда банков.

44,8%

-64,2%

- 34,9%

Подгруппа 2

Только Сбербанк

Подгруппа 1 (включая Сбербанк)

- 8,7%

0,7%

Подгруппа 3

Чистый процентный доход /чистая прибыль до вычета налогов и ассигнований нераспределенной прибыли на конкретные цели подвергнутой анализу выборки

2,1%

Подгруппа 2

1,7%

2,1%

Подгруппа 1 (включая Сбербанк)

Только Сбербанк

1,9%

45

Подгруппа 3

Рентабельность активов подвергнутой анализу выборки

203

Подгруппа 2

492

742

Подгруппа 1 (включая Сбербанк)

Только Сбербанк

990

Чистая прибыль подвергнутой анализу выборки

1997 г.

23,6%

26,5%

-33,2%

- 30,7%

- 15,2%

- 0,5%

- 0,7%

1,5%

0,6%

0,2%

- 24

-53

318

147

70

1998 г.

- 153

-126

- 35

- 80

- 93

Изменение в проц. в 1998 г.

- 2,3%

10,9%

27,9%

37,6%

25,5%

- 2,5%

2,4%

2,4%

1,9%

1,5%

-88

166

310

326

404

1999 г.

267

- 413

-3

122

477

Изменение в проц. в 1999 г.

41,6%

63,4%

131,8%

97,2%

85,5%

0,4%

2, 9%

2,7%

2,9%

2,5%

22

311

451

652

985

2000 г.

- 125

87

45

100

144

Изменение в проц. в 2000 г.

Таблица 6.5. Основные статистические данные о рентабельности подвергнутых анализу банков (в млн долл. США)

- 51

53

-8

-12

-1

Изменение в проц. с 1998 по 2000 гг.

оценка банковского капитала

105

106

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

рентабельность Рентабельность является одной из областей, в ко4 торой прослеживаются признаки некоторого улуч4 шения (см. таблицу 6.5). В 2000 г. имел место зна4 чительный рост доли чистых процентных доходов в общих доходах, отраженных в отчетности многих банков в подвергнутой анализу выборке. Это представляет собой значительное изменение по сравнению с предыдущими годами, когда по4 давляющая часть прибыли извлекалась из торгов4 ли ценными бумагами (1997 г.) или поступала в ка4 честве дохода, полученного от операций с иност4 ранной валютой либо за счет курсовых разниц (1998 и 1999 гг.). Однако увеличение чистого про4 центного дохода, несомненно, является результа4 том роста объемов кредитования, которое в свою очередь влечет за собой значительные кредитные риски. Поскольку у многих банков может иметь место недорезервирование на покрытие возмож4 ных рисков, следует ожидать, что позитивные тен4 денции в сфере рентабельности будут со временем поставлены под угрозу необходимостью увеличе4 ния резервов. Однако возможности банков для по4 вышения чистого процентного дохода без чрез4 мерного увеличения рисков достаточно ограниче4 ны. Это связано с тем, что большинство банков4 ских депозитов по4прежнему имеют срок «до вос4 требования», в связи с чем процентные расходы банков вряд ли могут быть существенно снижены. Снижают рентабельность и высокие операци4 онные расходы многих банков. Совершенно оче4 видно, что уровень таких расходов будет варьиро4 ваться в зависимости от характера деятельности банков. В самых крайних случаях соотношение между операционными расходами и доходами превышает 80%. Необходимо также отметить, что использование банками разного рода зарплатных схем означает, что во многих случаях происходит сокрытие фактического уровня накладных расхо4 дов в отчетности по РСФО. Тем не менее в общем и целом в период с 1999 по 2000 гг. рентабельность активов возрос4 ла, фактически превысив наблюдавшийся до кри4 зиса уровень. И, наконец, следует отметить, что рентабель4 ность традиционно относится к тем областям, в которых расхождения между РСФО и МСФО весьма значительны. Частично это объясняется, как правило, более высоким уровнем расходов на создание резервов, отражаемым в отчетности по МСФО. Кроме того, в отчетности по МСФО довольно часто дается иная, чем по РСФО, клас4 сификация некоторых статей доходов и расходов с тем, чтобы отразить их экономическую суть, а не правовую форму. До последнего времени сам анализ различий данных отчетности по МСФО и РСФО часто был очень полезным, однако после

того как начиная с отчетности за 2000 г. стал при4 меняться стандарт МСФО — 29, проведение по4 добных сравнений стало уже невозможным.

выводы На основе дистанционного анализа данных по РСФО и аудированной финансовой отчетнос4 ти по МСФО ряда крупных банков, а также об4 следований на местах некоторых банков в рамках ПРФУ были сделаны следующие выводы. Банки по4прежнему недостаточно капитали4 зированы по сравнению с принимаемыми ими на себя рисками. Банкам так и не удается добиться устойчивой рентабельности. Большинство банков до сих пор отказывают4 ся признавать либо склонны скрывать риски, присущие их кредитным портфелям, и в результа4 те продолжают испытывать значительную нехват4 ку резервов. Таким образом, рост прибыли за счет повышения процентных доходов может со време4 нем быть поставлен под угрозу из4за необходимо4 сти увеличения резервов. Чрезмерная концентрация кредитных порт4 фелей остается для большинства банков одной из основных проблем. Эта концентрация активов часто сопровождается значительной концентра4 цией депозитов. На основе поверхностного рассмотрения си4 туации некоторые аналитики могут сделать вывод о том, что в банковском секторе существует впол4 не достаточная ликвидность, но основные бан4 ковские операции банков до сих пор не в состоя4 нии обеспечить их соответствующим притоком ликвидных средств. В подобных условиях банки по4прежнему будут страдать от периодических кризисов ликвидности. Большинство банков утверждают, что не име4 ют значительных открытых валютных позиций и, таким образом, не подвержены валютным рискам. Однако валютный риск часто переносится на кли4 ентов банка (или правительство, в случае наличия портфелей государственных ценных бумаг, дено4 минированных в иностранной валюте), а это де4 лает банки уязвимыми в случае любых неблаго4 приятных колебаний валютных курсов. Внутрибанковские системы управленческой информации и контроля остаются недостаточно развитыми. Системы управления рисками по4 прежнему не сигнализируют банкам об опасностях, особенно связанных с высокой концентрацией. Банки продолжают использовать различные схемы обхода установленных ЦБР требований (в частности, в области лимитов концентраций, обязательного резервирования и лимитов открытой валютной позиции) и оптимизации своих налогов.

выводы Чрезмерные иностранные заимствования и позиции по деривативам — два из основных факторов, способствовавших возникновению кри4 зиса 1998 г. — казалось бы, практически ушли в небытие. Однако это является скорее одним из результатов кризиса, а не сознательным наме4 рением и точным расчетом самих банков. Кстати некоторые из них возобновляют свои попытки выйти на иностранные рынки заимствований. Од4 нако доступ на эти рынки по4прежнему весьма ог4 раничен, о чем свидетельствуют суммы, сроки и ус4 ловия привлеченных иностранных заимствований и неоднозначный состав участников синдикаций.

тревожные симптомы, связанные с недостатками в корпоративном управлении банками Безусловно, самой большой проблемой, связанной с российскими банками, является слабое корпора4 тивное управление. Непрозрачные структуры собст4 венности представляют собой характерную черту российских банков. Как правило, структура собст4 венности банка включает в себя ряд организаций4 пустышек с неясным бизнес4профилем и неочевид4 ными владельцами. Более того, публикуемые спис4 ки собственников составлены таким образом, что раскрытие большинства из имен не является обяза4 тельным, поскольку во многих банках ни один из владельцев не имеет доли участия в собственнос4 ти, превышающий пороговый уровень, установлен4 ный для обязательного, предусмотренного законо4 дательством раскрытия информации. Степень влия4 ния каждого из акционеров или групп акционеров также остается неясной, поскольку принадлежность к той или иной группе или организации не разгла4 шается, а информация о сделках со связанными с банком лицами является неполной. Корпоратив4 ное управление отличается слабостью даже в тех банках, основным собственником которых является государство (о чем речь пойдет в главе 7) .

107

Стандарты, касающиеся раскрытия финансо4 вой информации и прозрачности также далеко не достаточны. Даже если банки и подготавливают аудированную финансовую отчетность по МСФО, они редко ее публикуют. Иногда недостаточно по4 нятен объем услуг, предоставляемых аудиторами, что затрудняет определение степени их независи4 мости. В годовых отчетах многих банков часто от4 сутствует достаточная информация о системах уп4 равления рисками и внутрибанковского контроля. По4прежнему не решена задача разработки надлежащей внутрибанковской политики и про4 цедур. Роль менеджмента банков и их взаимоот4 ношения с владельцами банков и/или лицами, осуществляющими контроль, часто остаются не4 ясными или неопределенными. Надлежащих стратегий и процедур в ключевых областях управ4 ления риском либо не существует, либо они могут отвергаться и игнорироваться акционерами. По4 добное положение сохраняется, несмотря на то, что за крах многих банков в 1998 — 1999 гг. пря4 мую ответственность несут их владельцы. Эти владельцы, поставленные перед выбором, какую часть своих империй спасать, поддержали свои влиятельные промышленные интересы за счет кредиторов и вкладчиков своих банков. В подоб4 ных условиях ставится под вопрос целесообраз4 ность проведения какого бы то ни было финансо4 вого анализа банков по причинам более фунда4 ментального характера, чем некоторые сомнения в достоверности и объективности финансовой от4 четности банков. Несмотря на вышеизложенное, создается впечатление, что властям — прежде все4 го органам банковского регулирования — удалось сохранить определенную степень стабильности в банковском секторе после кризиса 1998 г. В на4 стоящее время основной задачей является созда4 ние условий, в которых будут получать поддержку те банки, которые готовы заняться устранением вышеуказанных слабостей, и продолжить избав4 ление банковской системы от кредитных учреж4 дений, не желающих прилагать усилия для совер4 шенствования банковской практики.

сноски 1 В эту подгруппу входят банки, постоянно отчитывающиеся перед Всемирным банком в рамках Проекта развития финансовых уч4

реждений.

2 Несмотря на то, что показатели на конец 2000 г. не всегда отражают самое последнее развитие событий (например, дальнейший

рост кредитных портфелей банков [общую сумму дебиторской задолженности]), следующая совокупность сравнимых годовых дан4 ных не была бы опубликована до апреля/мая 2002 г.

3 Перевод в доллары США производился по официальному обменному курсу ЦБР на соответствующую отчетную дату следующим

образом: 1 января 1998 г. — 5,96 российских рублей = 1 доллару США; 1 января 1999 г. — 20,65 российских рублей = 1 доллару США; 1 января 2000 г. — 27 российских рублей = 1 доллару США; 1 октября 2000 г. — 27,75 российских рублей = 1 доллару США; 1 января 2001 г. — 28,16 российских рублей = 1 доллару США.

4 Согласно оценкам международных аудиторов, международные аудиторские проверки счетов по стандартам МСФО проводятся

примерно 130 банками, или приблизительно 10% действующих в России кредитных учреждений.

Гл а ва 7 Го суд а р с т в е н н ы е ба н к и в ф и н а н с о в о м с е к то р е Ро с с и и

В рамках развития финансовых систем в странах с переходной экономикой важно определить над4 лежащую роль государственных банков в сфере предоставления финансовых услуг. Цель настоя4 щей главы — рассмотреть возможные варианты реформирования российских банков с учетом опыта других стран, в которых государственные банки занимали значительное место. Международный опыт показывает, что госу4 дарственные банки неэффективны с точки зрения предоставления финансовых услуг, и хотя во всем мире правительства владеют акциями банков, до4 ля такой государственной собственности со вре4 менем уменьшается. Исследование, которое было проведено Ла Порта, Лопесом де Силанесом и Шлейфером в 2000 г. и в рамках которого рас4 сматривалась выборка из десяти крупнейших коммерческих банков и банков развития в 92 странах, показало, что по состоянию на 1995 г. до 42% банковских активов принадлежали госу4 дарственным банкам1. В 1970 г. средний показа4 тель составлял 59%. Средний показатель значи4 тельно выше в бывших социалистических странах (62%) (см. табл. 7.1). Хотя полные данные отсут4

ствуют, уменьшение этого показателя с 1995 г. бы4 ло во многих странах мира достаточно значитель4 ным. Самое значительное снижение данного по4 казателя наблюдалось в бывших социалистичес4 ких странах, однако это явление характерно также и для других стран. Многое говорилось о выгодах и преимущест4 вах государственных банков; в то же время в про4 тивовес таким утверждениям приводились сведе4 ния об издержках и убытках таких банков. В рам4 ках двух недавних исследований было проведено широкое сопоставление стран с целью оценки пре4 имуществ и недостатков государственных банков.

государственные банки: показатели деятельности и рост В рамках исследования, проведенного Ла Порта, Лопесом де Силанесом и Шлейфером в 2000 г., были рассмотрены утверждения, согласно кото4 рым государственные банки могут способствовать развитию финансовой системы и экономическо4 му росту, в особенности в странах с низким уров4

Таблица 7.1. Доля государства в капитале 10 крупнейших банков (в процентах) 1970

1995

Средняя величина

58,9

41,6

Медиана

57,1

33,4

Средняя величина

52,7

38,5

Медиана

53,0

30,0

Средняя величина

100,0

61,8

Медиана

100,0

60,0

70,4

35,8

Общая выборка — 92 страны

Несоциалистические страны

Бывшие социалистические страны

Медиана для всех 92 стран

Источник: Ла Порта, Лопес де Силанес и Шлейфер, 2000 г.

отход от системы государственных банков нем доходов. В исследовании также анализируют4 ся утверждения о том, что государственные банки позволяют охватить более широкие слои клиен4 тов, нежели банки частные. Вместе с тем эконо4 мические издержки, связанные с государствен4 ным владением банками, были высокими, а выго4 ды — меньшими, чем ожидалось. Авторы прихо4 дят к выводу о том, что страны с высокой долей государственной собственности в банковской си4 стеме в 1970 г. характеризуются менее быстрым развитием финансового сектора, более низким темпом роста и более низкой эффективностью в последующие годы, нежели страны с частными банками2. Государственная собственность обус4 ловливает более низкие темпы роста в силу воз4 действия на производительность; государствен4 ные банки обычно не могут распределять капитал наиболее эффективным образом. Государствен4 ные банки не оказывают положительного влия4 ния на накопление капитала, и в странах с высо4 кой долей государственной собственности в бан4 ковской системе кредит не получает широкого распространения. Выделенные кредиты отлича4 ются большей концентрацией в странах с государ4 ственными банками; чем выше доля государст4 венной собственности, тем больше кредитных ре4 сурсов приходится обычно на 20 самых крупных компаний, в число которых нередко входят неэф4 фективные государственные предприятия. Негативное воздействие государственных бан4 ков было больше в странах с низким доходом, в которых был менее развитый финансовый сек4 тор и хуже были защищены имущественные права. Напротив, высокая доля государственной собст4 венности в банковской системе порождала мень4 ше проблем в странах с высокими доходами, более высоким уровнем развития финансового сектора и надлежащей защитой имущественных прав. В рамках еще одного сравнительного иссле4 дования по ряду стран, проведенного Бартом, Ка4 прио и Левином (2000), были получены аналогич4 ные выводы о негативном влиянии государствен4 ных банков. Банковские системы с более высокой долей государственной собственности обычно ха4 рактеризуются более высокими спрэдами про4 центных ставок, меньшим объемом частного кре4 дитования, более высоким уровнем концентрации в распределении кредитов (при которой значи4 тельная доля кредитов приходится на 20 самых крупных фирм). Страны с высокой долей государ4 ственной собственности также отличаются более медленным развитием финансового сектора, ме4 нее высоким уровнем активности на фондовой бирже, а также меньшим объемом небанковского кредитования. В системах с более высокой долей государственной собственности чаще отказывают в выдаче банковской лицензии, и здесь действует меньшее количество иностранных банков. Эти

109

результаты получены с учетом реального ВВП в расчете на душу населения, коррупции, рисков экспроприации, эффективности бюрократическо4 го аппарата, а также традиций страны в сфере правопорядка; все эти переменные могут влиять на финансовое развитие. Исследование, прове4 денное Бартом, Каприо и Левином, также пока4 зывает, что более высокая доля государственной собственности сопряжена с финансовой неста4 бильностью. В рамках своего исследования (Барт, Каприо и Левин, 2000 г.) был получен вывод о том, что го4 сударственные банки способствуют нестабильно4 сти и что при более высокой доле государствен4 ной собственности мониторинг со стороны рынка является значительно менее строгим. Монито4 ринг со стороны официальных органов надзора обычно является более слабым, в силу риска кон4 фликтов интересов в рамках структуры прави4 тельства, связанных с тем, что одно подразделе4 ние правительства выполняет функции по надзо4 ру за другим подразделением.

отход от системы государственных банков Разработка плана по реформированию государст4 венных банков путем введения надежного корпо4 ративного управления в частном секторе представ4 ляет собой неотъемлемую часть любой стратегии развития финансовой системы. Международный опыт показывает, что государственная собствен4 ность на банки замедляет развитие финансовой системы и экономики в целом; поэтому, с точки зрения долгосрочной стратегии, такая собствен4 ность не является желательной, и большинство стран отказываются от системы государственных банков. Однако быстрый отход от такой системы может оказаться невозможным. Международный опыт показал, что ненадлежащим образом осуще4 ствленные или преждевременные программы при4 ватизации банков также порождают проблемы. Чили в конце 19704х гг. и Мексика в начале 19904х гг. осуществляли продажу государственных банков при отсутствии надлежащей системы ре4 гулирования. В обоих случаях банки были прода4 ны промышленным группам. Это привело к но4 вому набору проблем кредитования «связанных сторон» внутри таких групп — проблеме, которая нередко возникает в России в рамках существую4 щей структуры банковской системы. С учетом потенциальных проблем ненадлежа4 щей и преждевременной приватизации, может быть, было бы целесообразным принять умерен4 ный подход к приватизации, который рассчитан на несколько лет. Такая стратегия должна была бы предусматривать тщательную подготовку бан4

110

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

ков к приватизации, решение проблем, связанных с общей системой стимулов, обеспечение доступа на рынок для надежных и безопасных банков (в том числе иностранных частных банков), улуч4 шение финансовой инфраструктуры и, самое важ4 ное, — минимизацию ущерба, который государст4 венные банки наносят конкурентной среде (на4 пример, путем сохранения квазимонопольной арендной платы и создания условных финансовых обязательств). Дополнительные материалы, каса4 ющиеся международного опыта реформирования государственных банков, представлены в Прило4 жении к настоящей главе.

государственные банки в Российской Федерации Хотя правительственная рабочая группа, создан4 ная в начале 2001 г. Президентом Путиным и воз4 главляемая Председателем Правительства Касья4 новым, пришла к выводу, согласно которому госу4 дарство — как на федеральном, так и на регио4 нальном уровне — владеет долей капитала при4 мерно в 400 российских банках, в большинстве случаев государство выступает как миноритарный акционер. На дату обследования, государство вла4 дело более чем 50% акций лишь в 19 банках; 15 таких банков находились под управлением АРКО3. Остальные крупные пакеты акций, при4 надлежавшие государству, — это акции очень не4 большого количества банков. ЦБР принадлежат контрольные пакеты акций Сбербанка и Банка внешней торговли (Внешторгбанка или ВТБ), в то время как Федеральному фонду имущества принадлежат пакеты акций Росэксимбанка, Рос4 сийского банка развития и Россельхозбанка. В 1991 г. после краха бывшего Советского Союза банковские операции внешнеэкономического ха4 рактера, проводимые Внешэкономбанком (ВЭБ), были переданы Внешторгбанку, новому банку, со4 зданному в тот период времени ЦБ РФ. ВЭБ про4 должал отвечать за суверенные обязательства быв4 шего Советского Союза, оставшиеся в собствен4 ности Правительства. Однако в последовавшие за тем годы ВЭБ стал вести значительную по мас4 штабу банковскую деятельность от своего имени. Кроме того, некоторые банки принадлежат регио4 нальным или муниципальным органам власти. В конце 2001 г. на два самых крупных банка, Сбербанк и ВТБ, в совокупности приходилось почти 30% общих активов банковской системы. В целом приблизительно 39% активов банковской системы находятся на балансе государственных банков (см. таблицу 7.2). Относительная роль государственных банков возросла после кризиса 1998 г. в результате тех преференций, которые были получены государст4

венными банками со стороны правительства, а также в результате спада в частном банковском секторе. Государственные банки пользуются мно4 гими привилегиями, в том числе более благопри4 ятными условиями в отношении реструктуриза4 ции долга правительства и — до недавних пор — более низкими требованиями в отношении обяза4 тельного резервирования. И Сбербанк, и ВТБ провели значительную рекапитализацию после кризиса 1998 г.4 В 1999 и 2000 г г. в ВТБ делались значительные инъекции капитала. Взносы в капи4 тал Сбербанка в 2001 г. осуществлялась в форме выпуска новых акций, которые в основном были куплены ЦБ РФ. Поправки в устав Сбербанка, ут4 вержденные общим годовым собранием акционе4 ров летом 2001 г., позволяют банку выпустить до4 полнительные акции, и ЦБ РФ будет, вероятно, вынужден участвовать в подписке на такие допол4 нительные акции, по крайней мере с тем, чтобы сохранить свою долю на предписанном законом уровне — не менее 50%. Кроме того, были созда4 ны новые специализированные банки сельского хозяйства и развития. В настоящее время обсуж4 дается будущая роль ВЭБ. Если ВЭБу будет пре4 доставлена полноценная лицензия на осуществле4 ние банковской деятельности, тогда еще один полноценный государственный банк сможет ис4 пользовать рыночную нишу, в которой у него и так уже есть определенное конкурентное пре4 имущество. Таким образом, несмотря на публич4 ные заявления о намерениях органов власти (как указано в разработанной ЦБ РФ и Правительст4 вом стратегии развития банковского сектора), со4 гласно которым государство намеревается ограни4 чить свое участие в банковском секторе, нынеш4 ние тенденции противоречат таким заявленным намерениям. Что касается банков меньшего размера, то как следует из совместной стратегии ЦБ РФ и Правительства РФ, правительство планирует из4 бавиться от мелких пакетов акций. Эта стратегия исходит из выводов, полученных рабочей груп4 пой, которая была создана Правительством РФ в начале 2001 г. Рабочая группа пришла к выводу о целесообразности уменьшения государственной собственности, представляющей собой мелкие пакеты акций приблизительно четырехсот банков, и концентрации собственности в относительно небольшом количестве банков, в которых прави4 тельству по4прежнему должно принадлежать не менее 25% их акционерного капитала. В соот4 ветствии с такой стратегией государство уже нача4 ло постепенно выходить из капитала банков, на4 ходящихся под управлением АРКО. Таким образом, даже несмотря на то, что пра4 вительство, как представляется, собирается про4 дать некоторые принадлежащие ему пакеты акций относительно меньших банков, России все равно

роль сбербанка

111

Таблица 7.2. Данные по различным сегментам банковского рынка (в процентах) Рыночная доля активов

Рыночная доля капитала

Спрэд процентных ставок

Отношение доходов к активам (РСФО)

Отношение доходов к капиталу (РСФО)

38,7

40,6

7,2

2,2

15,2

4,9

5,7

12,1

6,9

54,4

Крупные банки

41,1

41,1

9,6

1,7

11,3

Средние банки

9,2

6,9

12,4

2,5

12,4

Мелкие банки

5,8

5,7

9,0

0,2

1,1

Государственные банки Иностранные банки

Источник: Тройка-Диалог, 2000 г. Примечания: расчеты основываются на отчетности, составленной на основе РСФО по состоянию на июль 2000 г. «Крупные банки» представляют собой 100 крупнейших коммерческих банков по размеру активов (исключая государственные и иностранные банки), «средние банки» — это банки, попавшие во вторую сотню, а «мелкие банки» — это остальная тысяча банков. Категория крупных банков включает банки, находящиеся под управлением АРКО. Прибыльность в годовом выражении за первую половину 2000 г. (на основе прибыли до налогообложения). Процентные середы рассчитаны по приносящим проценты активам и пассивам и, следовательно, включают ценные бумаги. Показатели рентабельности капитала могут вызывать сомнения, поскольку размер капитала может быть завышен. Оба показателя — рентабельности капитала и активов, — завышены из-за недостаточного размера резервов в соответствии с РСФО.

практически неизбежно придется столкнуться с проблемами, с которыми сталкиваются и другие страны того же региона, когда они пытаются уйти от доминирующего положения государственных банков (более подробно этот вопрос рассматрива4 ется в приложении к данной главе); среди таких проблем, к примеру, надо назвать негативное воз4 действие, которое доминирующее положение го4 сударственных банков оказывает на экономичес4 кий рост и финансовое развитие как в кратко4 срочной, так и в долгосрочной перспективе. В этой связи должны быть решены следующие ос4 новные вопросы: • Что необходимо сделать в связи с домини4 рующим положением Сбербанка на рынке? Следует ли разрешать Сбербанку продол4 жать расширять свою деятельность, превра4 щаясь в коммерческий банк, предоставля4 ющий полный спектр услуг?

• Когда и каким образом следует приватизи4 ровать ВТБ?

• Должен ли ВЭБ стать банком, агентством экспортных кредитов или агентством

по управлению долгом без банковской ли4 цензии?

• Какова роль и каково обоснование для су4 ществования таких учреждений, как Рос4 сийский банк развития и Россельхозбанк)?

роль сбербанка 62% голосующих акций Сбербанка принадлежит Центральному банку Российской Федерации. Банк занимает доминирующее положение на фи4 нансовых рынках по многим направлениям дея4 тельности. Его рыночная доля после кризиса 1998 г. возросла, в особенности в сфере предостав4 ления кредитов предприятиям5. Сбербанк по4 прежнему контролирует примерно 75% общего объема депозитов населения и 23% активов бан4 ковской системы в целом. Банк имеет несколько преимуществ, включая: развитую сеть отделений, чья география чрезвычайно широка; предполагае4 мые государственные гарантии по депозитам; мощную внутреннюю систему платежей; и ключе4 вую роль, которую банк играет в выплате государ4

112

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

ственных пенсий. Сбербанк также обладает моно4 полией на обработку ряда платежей за муници4 пальные услуги и платежей в пенсионный фонд и из пенсионного фонда. По состоянию на конец 2000 г. у Сбербанка было 21 778 подразделений, в том числе 17 территориальных банков, 1511 от4 делений и 20 250 филиалов отделений. Сбербанк обладает значительной рыночной мощью, и в не4 которых регионах на него приходится до 75% об4 щего объема коммерческого кредитования. До середины 1998 г. основная часть активов Сбербанка приходилась на государственные цен4 ные бумаги. До финансового кризиса кредиты предприятиям в валовом выражении составляли всего лишь 20% общей величины активов, в то время как на государственные ценные бумаги приходилось 54%. Несмотря на то, что доля акти4 вов Сбербанка, инвестируемая в государственные ценные бумаги, после кризиса снизилась, Сбер4 банк по4прежнему является самым крупным дер4 жателем государственных ценных бумаг6. После кризиса Сбербанк стал настойчиво расширять объемы кредитования, предоставляе4 мого корпоративному сектору. Хотя в долларовом выражении объем кредитного портфеля по состо4 янию на конец 1999 г. по сравнению с соответст4 вующим показателем по состоянию на конец 1997 г. снизился, доля кредитования в общем объ4 еме активов увеличилась с 20% (в 1997 г.) до более чем 40% (в 1999 г.). Размер кредитного портфеля в долларовом выражении резко увеличился в 2000 г. — почти на 60%. По состоянию на конец 2000 г. размер кредитного портфеля был эквива4 лентен почти 10 млрд долл. США, что составляет почти 50% общей величины активов. Почти вся эта сумма представляет собой кредиты предприя4 тиям. Кредиты частным лицам составляют менее чем 4% кредитного портфеля7, а межбанковское кредитование не является для Сбербанка основ4 ным видом деятельности. На Сбербанк приходит4 ся почти 30% совокупного объема кредитов, пре4 доставленных банковским сектором8. Большую часть кредитного портфеля Сбербанка представ4 ляют собой кредиты, предоставленные предприя4 тиям газовой, нефтяной и химической отраслей, строительства, торговым предприятиям, а также государственным и муниципальным органам и учреждениям9. С точки зрения расширения его деятельности капитализация Сбербанка является недостаточной, особенно с учетом уровня кон4 центрации его кредитного портфеля. До вливания нового капитала в 2001 г. Сбербанк с трудом вы4 полнял требования ЦБ РФ в отношении доста4 точности капитала (10%). В соответствии с РСФО соотношение капитала и активов составляло 7,7% по состоянию на конец 1999 г. и 8,72% на конец 2000 г. Хотя банку выполняет нормативы доста4 точности капитала после вливания капитала в 2001 г.10, он по4прежнему не соблюдает норма4

тив ЦБ РФ в отношении максимального риска на крупных заемщиков либо группу связанных за4 емщиков. Однако получив соответствующие раз4 решения органов надзора, Сбербанк по4прежнему осуществляет план значительного расширения своей деятельности, что будет иметь своим ре4 зультатом потребность в дополнительной капита4 лизации. В прошлом региональные органы власти при4 вносили в процесс распределения кредитов через территориальные банки, входящие в систему Сбербанка, политические соображения. В Дагес4 тане, к примеру, 90% кредитов, выданных регио4 нальными отделениями Сбербанка, не были пога4 шены в срок по состоянию на конец 2000 г.

(Oxford Analytica Brief, 2000). В 2000 г. территори4 альные банки были укрупнены, и их число сокра4 тилось с 71 до 17. Возможно, это поможет осла4 бить влияние местных органов власти на Сбер4 банк, но такое политическое влияние, по всей ве4 роятности, будет оставаться актуальной пробле4 мой и после реструктуризации и объединения территориальных банков.

государственное управление сбербанком Было бы, вероятно, преувеличением говорить о том, что население «доверяет» Сбербанку, одна4 ко он пользуется большим доверием, чем другие российские банки, и, следовательно, играет зна4 чительную роль в привлечении сбережений. Сре4 ди факторов, благоприятных для Сбербанка, сле4 дует отметить его внутреннюю платежную систе4 му, которая может использоваться для межрегио4 нальных платежей, тем самым упрощая внутри4 торговые расчеты, и процесс выплаты государст4 венных пенсий. На остатки по пенсионным сче4 там приходится значительная часть депозитной базы Сбербанка. Однако данные преимущества сопряжены и с определенными издержками. Та4 кие издержки включают моральную угрозу, свя4 занную с банком, который принадлежит государ4 ству и который считается чересчур крупным для того, чтобы государство могло позволить ему обанкротиться; конфликты интересов, обуслов4 ленные тем, что права собственности принадле4 жат ЦБ РФ; негативное влияние на конкуренцию, оказываемое доминирующим на рынке положе4 нием государственного банка, который пользуется льготами со стороны ЦБ РФ; и риски, связанные с его агрессивной коммерческой стратегией, и т.п. Быстрый рост и рекапитализация банка, осуще4 ствляемые в значительной степени за счет госу4 дарственных средств, имеют место несмотря на то, что основные вопросы государственной по4 литики все еще остаются нерешенными. Прави4

государственное управление сбербанком тельство в течение некоторого времени планирует провести анализ стратегии Сбербанка, однако, все еще, как представляется, не вполне осознает важ4 ность этой задачи. На основе такого анализа стратегии необхо4 димо решить указанные ниже вопросы: • Соотношение между рисками и выгодами. Хотя события 1998 г. показали, что инвес4 тиции в государственные ценные бумаги были сопряжены с определенными риска4 ми, долг правительства был реструктуриро4 ван таким образом, чтобы это снизило вли4 яние дефолта со стороны правительства на Сбербанк. Кредитование предприятий или потребителей сопряжено с более высо4 кими рисками, нежели прежняя стратегия инвестирования в государственные ценные бумаги. В силу того, что Сбербанк в основ4 ном расширял операции по кредитованию предприятий на протяжении всего лишь последних двух лет после кризиса 1998 г., то есть периода относительно благоприят4 ного для экономической деятельности, при оценке рисков необходимо принимать во внимание более репрезентативные пред4 шествующие показатели выполнения заем4 щиками их обязательств, относящиеся к более широкому кругу таких корпоратив4 ных долговых обязательств, а не только по4 казатели за последние годы. Такого рода широкую оценку альтернативных коммер4 ческих стратегий следует предпринять до того, как Сбербанк расширит еще в большей степени свою деятельность по кредитованию и увеличит свою капи4 тальную базу. Поскольку предоставление кредитов предприятиям является одной из наиболее рискованных стратегий бан4 ковской деятельности, в особенности, в се4 годняшней России, следует проявлять чрез4 вычайную осторожность при наращивании кредитного портфеля, характеризующегося высокой степенью концентрации и вклю4 чающего в основном кредиты предприяти4 ям. Это особенно верно по отношению к банку, депозиты в котором в полном объ4 еме гарантируются государством. При выработке коммерческой стратегии ор4 ганы власти и (или) Сбербанк должны будут пой4 ти на ряд компромиссов; например, на компро4 мисс между риском и прибыльностью кредитова4 ния предприятий и инвестиций в государствен4 ные ценные бумаги. Также может быть необходим компромисс между оказанием публичных услуг и повышением эффективности/понижением за4 трат. Например, поддержание разветвленной сети отделений представляет собой важную публичную услугу, однако такая сеть может оказаться неэф4

113

фективной с точки зрения соотношения затрат и результатов в рамках нынешней структуры. Кроме того, Сбербанк оказывает некоторые пуб4 личные услуги, которые не могут носить коммер4 ческого характера, например, выдача ипотечных кредитов под низкий процент и ссуд на образова4 ние. Для Сбербанка может быть целесообразным выделить некоторые виды деятельности/отделе4 ния/услуги, а также превратить некоторые свои отделения в агентства, однако такое решение мо4 жет быть принято только при на основании более тщательного и комплексного стратегического анализа. Решения, касающиеся коммерческой страте4 гии Сбербанка, должны приниматься в контексте долгосрочной стратегии реформирования банка. Такая стратегия реформирования должна вклю4 чать совершенствование корпоративного управле4 ния в банке, и достижению этой цели в макси4 мальной степени способствовала бы приватиза4 ция банка, предполагающая его продажу пользу4 ющимся хорошей репутацией стратегическим ин4 весторам. Хотя приватизация может представлять собой среднесрочную цель (на срок до пяти лет, как это определено Совместной стратегией Пра4 вительства РФ и ЦБ РФ в области развития бан4 ковского сектора РФ), стратегия приватизации должна быть принята на как можно более раннем этапе, в целях повышения эффективности ис4 пользования ресурсов и улучшения перспектив успешной приватизации в среднесрочной пер4 спективе.

• Недостаточная конкуренция в банковском секторе. Сбербанк намного превосходит другие банки по многим направлениям ком4 мерческой деятельности; наиболее заметно его первенство на рынке депозитов населе4 ния (см. табл. 7.3). Его доминирующее поло4 жение на данном рынке, как представляет4 ся, связано с гарантированием вкладов со стороны государства, квазимонополией в отношении выплаты пенсий и развитой сетью его отделений. У Сбербанка, как представляется, нет конкурентных пре4 имуществ в работе с предприятиями, где важным является качество обслуживания. Считается, что Сбербанк чрезвычайно мед4 ленно рассматривает кредитные заявки (это занимает 649 месяцев), так что его домини4 рующее положение на этом сегменте рынка с очевидностью не связано с качеством услуг по кредитованию. Без сомнения, такое доминирование на рын4 ке будет замедлять развитие частного банковского сектора. Для уменьшения льгот, которыми поль4 зуется Сбербанк, и для обеспечения более спра4 ведливых условий, было бы целесообразным сде4 лать следующее:

114

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Таблица 7.3. Доля Сбербанка в российской банковской системе (в соответствии с РСФО) (в процентах) 1997 г.

1998 г.

1999 г.

2000 г.

Кредиты всего (банки, предприятия, физические лица)

14

11

24

26

Государственные долговые ценные бумаги

61

71

69

57

Активы, всего

26

23

24

23

Депозиты физических лиц

-

-

75

75

Выпущенные ценные бумаги

9

17

22

17

Источник: ЦБ РФ.

1. Определить все льготы и преференции, пре4 доставляемые правительством, дать им ко4 личественную оценку и принять программу по отмене таких льгот и преференций.

2. Сбербанк должен получать компенсацию за свои квазифискальные операции, такие как выплата пенсий (или осуществление функций агента Министерства финансов по платежам).

3. Хотя введение общей схемы страхования депозитов может способствовать конку4 ренции, это также может быть сопряжено с высокими издержками для бюджета. Как описывается ниже в главе 10, страхо4 вание депозитов в настоящее время в Рос4 сии нецелесообразно из4за того, что не бы4 ли проведены надлежащие банковские ре4 формы. Введение общей схемы страхова4 ния депозитов было бы нецелесообразным до обеспечения более жестких стандартов раскрытия информации, финансовой от4 четности и надзора в отношении россий4 ских банков. Другой предпосылкой введе4 ния общей схемы страхования депозитов является эффективное обеспечение соблю4 дения правил профессиональной пригод4 ности и деловой репутации, применяемых по отношению к собственникам банков и лицам, осуществляющим контроль, а также высшему менеджменту. Наконец, еще одной необходимой предпосылкой введения общей схемы страхования депо4 зитов в России является разработка страте4 гии для Сбербанка. В качестве одного из промежуточных вариантов и способа

обеспечить более справедливые условия следовало бы рассмотреть вопрос о том, следует ли Сбербанку функционировать в качестве узкопрофильного банка, инвес4 тирующего в такие «надежные» активы, как государственные ценные бумаги, или ему следует действовать в качестве коммерческого банка, предоставляющего полный спектр услуг (более подробно этот вопрос рассматривается ниже). Широкая депозитная база дает Сбербанку су4 щественные преимущества в сфере кредитования. Будучи единственным банком, который может ссужать крупные суммы в пределах значительного лимита рисков, Сбербанк может ненадлежащим образом пользоваться возможностью контролиро4 вать распределение кредитных ресурсов в эконо4 мике. Кроме того, в связи с тем что, как отмеча4 лось выше, наибольший удельный вес банковских операций приходится на Москву, Сбербанк в не4 которых регионах может оказывать значительное влияние на предприятия. Ряд банков указывают на несправедливую конкуренцию со стороны Сбербанка в области ус4 тановления процентных ставок по кредитам11, ут4 верждая, что процентные ставки по кредитам Сбербанка ниже рыночного уровня., Представля4 ется, что все в большей мере проявляется тенден4 ция рассматривать широкую депозитную базу Сбербанка в качестве источника дешевых креди4 тов для поддержки «стратегически важных» отрас4 лей экономики. Ставки Сбербанка по кредитам могут отражать более низкую стоимостьресурсов или меньшее давление со стороны собственников в части повышения рентабельности капитала, что

государственное управление сбербанком в свою очередь может означать, что Сбербанк рас4 сматривает свою капитальную базу в качестве ис4 точника бесплатных ресурсов. Стоимость ресурсов Сбербанка является низкой, поскольку Сбербанк обслуживает государственные пенсионные плате4 жи и пользуется преимуществами от государствен4 ного страхования депозитов. Кроме того, ранее требования в части обязательных резервов для Сбербанка были ниже, чем для других коммерчес4 ких банков (5% против 7%), однако не так давно это требование выровнено для всех банков на уровне 10%. Устанавливаемые Сбербанком низ4 кие ставки по кредитам, по всей видимости, за4 ставляют конкурентов также снижать свои ставки, чтобы удержать клиентов. С учетом его привиле4 гированного положения Сбербанку не должно быть разрешено снижать рыночные ставки по кре4 дитам, если это заставляет другие банки устанав4 ливать ставки на уровне, не позволяющем обеспе4 чивать адекватное покрытие рисков. Установление ставок по кредитам ниже ры4 ночного уровня и выплата более высоких (по сравнению с конкурентами) ставок по депозитам могут осуществляться банком, который свою до4 ходность приносит в жертву задаче увеличения рыночной доли. В настоящее время ставки, вы4 плачиваемые по «социальным депозитам», в Сбербанке выше, чем в других банках. Это вряд ли отражает действительные расходы банка, по4 скольку оказание связанных с депозитами услуг с использованием разветвленной сети отделений сопряжено для Сбербанка с высокими затратами. Ставки по депозитам должны быть ниже, чтобы затраты полностью покрывались; это также могло бы способствовать укреплению конкурентного положения других банков и дало бы Сбербанку дополнительные средства для выплаты собствен4 нику4 то есть государству — доходов на капитал и (или) компенсации за страхование депозитов. Установление более разумной политики в отно4 шении определения цен на свои услуги должно быть высокоприоритетной задачей для Сбербан4 ка, причем как по активным, так и по пассивным операциям.

1. Собственность ЦБ РФ приводит к воз4 никновению серьезных конфликтов ин4 тересов, однако дальнейшая приватиза4 ция должна осуществляться с осторожно4 стью. Закон «О Банке России» и устав Сбербанка предусматривают, что не ме4 нее чем 50% акций последнего должны принадлежать ЦБ РФ. После недавнего выпуска акций, осуществленного в 2001 г., ЦБ РФ является владельцем 62% акций. Остальные акции принадлежат широкому кругу предприятий и частных инвесторов, в том числе ряду других бан4 ков. Свыше 25% акций Сбербанка при4

115

надлежат частным лицам12, 13. Важная часть любой среднесрочной стратегии ре4 формирования Сбербанка будет состоять в совершенствовании корпоративного уп4 равления банком и, тем самым, укрепле4 ния доверия к нему со стороны участни4 ков рынка. Также очень важно, чтобы при дальнейшей приватизации банка его ак4 ции были проданы имеющим хорошую репутацию частным инвесторам. Однако, следует со всей решительностью подчерк4 нуть, что приватизация Сбербанка — это отнюдь не краткосрочная цель. До своей приватизации Сбербанк должен быть превращен в жизнеспособную коммерче4 скую организацию. Любая приватизация, связанная с продажей акций инсайдерам или организациям, контролируемым, к примеру, финансово4промышленными группами (ФПГ), только закрепит на дол4 гие времена непрозрачность корпоратив4 ного управления банком и в еще большей мере подорвет доверие к финансовому сектору. Разумеется, здесь существуют серьезные по4 тенциальные конфликты интересов с ЦБ РФ, связанные с тем, что орган регулирования и над4 зора выступает в качестве собственника Сбер4 банка и одновременно отвечает за проведение денежной политики и политики в отношении ликвидности. Если в структуре правительства су4 ществует какое4либо иное соответствующее под4 разделение, обладающее достаточной политичес4 кой независимостью и финансовым опытом, не4 обходимым для осуществления роли собственни4 ка, то правительству следует рассмотреть вопрос о передаче такому подразделению функций соб4 ственника. Наиболее вероятным кандидатом на эту роль является Министерство финансов. Вне зависимости от того, какое государственное ведомство будет осуществлять функции собст4 венника, деятельность Сбербанка и управление им должны быть более прозрачными. Как опи4 сывается ниже более подробно, с учетом неодно4 значности роли ЦБ РФ, требования в отношении раскрытия информации отнюдь не должны огра4 ничиваться существующей практикой размеще4 ния финансовой отчетности Сбербанка на веб4 сайте. Вопрос о собственности стал в 2001 г. чрезвы4 чайно актуальным в связи с новым выпуском пя4 ти миллионов новых акций на сумму 140 млн долл. США. (Эти акции были объявлены в 1996 г.). Новый выпуск акций позволит Сбер4 банку еще больше расширить свою деятельность по кредитованию, сохраняя по4прежнему показа4 тель достаточности капитала на уровне, едва пре4 вышающем минимальные 10%. Структура нового

116

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

выпуска акций не соответствовала международ4 ным требованиям, хотя Сбербанк не нарушал рос4 сийского законодательства. В соответствии с меж4 дународной коммерческой практикой существую4 щим частным акционерам должно быть предо4 ставлено преимущественное право покупки но4 вых акций. При открытой подписке на акции вы4 пуска существовала вероятность возникновения нового отечественного акционера, у которого ока4 залось бы 19% акций, что привело бы к «размыва4 нию» пакетов существующих акционеров. Однако существуют и более серьезные проблемы, связан4 ные с такими выпусками акций и недавним пред4 ложением о выпуске еще 10 млн акций (что уве4 личит базу выпусков акций еще на 53%). Не сле4 дует продавать дополнительные акции до тех пор, пока не будут решены некоторые фундаменталь4 ные вопросы реформирования банка, например, пока не будет определена его коммерческая стра4 тегия, что связано с созданием более равноправ4 ных условий в банковском секторе. Такие реше4 ния повлияют на необходимый размер капитала банка, а также на сроки и стратегию приватиза4 ции. Тем временем, как представляется, Сбербанк должен скорректировать свои активы с тем, чтобы увеличить соотношение капитала и активов или, если это будет необходимым, увеличить свою ка4 питализацию посредством субординированных кредитов.

стратегический анализ сбербанка С учетом доминирующего положения Сбербанка в российском банковском секторе, правительство должно ограничивать дальнейший рост Сбербан4 ка и не должно разрешать ему принимать на себя новые риски до тех пор, пока следующие вопросы не будут удовлетворительным образом решены в рамках предполагаемого Стратегического анализа.

коммерческая стратегия Правительство России должно решить, какую коммерческую стратегию может проводить Сбер4 банк в среднесрочной перспективе. Следует рас4 смотреть следующие варианты: • Ограничение деятельности Сбербанка, так чтобы он выступал исключительно в качестве государственного сберегательно4 го банка. Это означает трансформацию сбе4 режений населения (в форме банковских депозитов) в определенные инвестиции (прежде всего, в государственные ценные бумаги), что ограничит круг активных опе4 раций. Банк должен будет уделять основное внимание предоставлению услуг, связанных

со сбережениями и платежами, своим кли4 ентам (основную часть которых составляют граждане).

• Разрешение Сбербанку сохранить нынеш4 нюю структуру его операций, в которой приоритет отдается кредитованию крупных предприятий, что приводит к значительной концентрации кредитного портфеля.

• Дальнейшее расширение круга операций Сбербанка как банка, ведущего полноцен4 ную коммерческую банковскую деятель4 ность в соответствии с международной практикой — на рынке оптовых и рознич4 ных банковских услуг, предоставляемых са4 мым разнообразным клиентам.

• Подразделение Сбербанка на жизнеспособ4 ные (возможно, региональные) автономные подразделения, что ослабит доминирующее положение банка и сохранит за ним соци4 альные функции, связанные с большим числом местных отделений. Необходимо четко определить риски, сопря4 женные с каждой из указанных выше стратегий. Например, существуют потенциальные риски, связанные с использованием размещенных в Сбербанке депозитов для финансирования пра4 вительства путем покупки государственных долго4 вых инструментов. Если Сбербанк будет обязан приобретать дополнительно выпускаемые государ4 ственные ценные бумаги в значительных масшта4 бах, то такая стратегия должна быть тщательно скоординирована с повышением потенциала пра4 вительства по управлению долгом. Если будет обеспечена достаточная координация, то такая стратегия приведет к приемлемо низким уровням рисков для учреждения, обязательства которого считаются гарантированными государством. С другой стороны, если Сбербанк будет проводить свою излюбленную стратегию по расширению коммерческого кредитования, то необходимо бу4 дет провести тщательную оценку того, может ли банк эффективно осуществлять управление, достаточно ли он независим и есть ли у него необ4 ходимый институциональный потенциал, чтобы дальнейшая реализация такой стратегии не по4 влекла бы за собой значительные условные фи4 нансовые обязательства со стороны правительства. Следует также очень тщательно проанализи4 ровать временные параметры реализации таких указанных выше стратегий. Первое предложение4 о сохранении Сбербанка в качестве узкопрофиль4 ного сберегательного банка — может быть целесо4 образным в краткосрочной перспективе, по мере того, как будут осуществляться другие меры по его реформированию, связанные с совершен4 ствованием корпоративного управления и повы4 шением жизнеспособности банка, а также рефор4 мы, связанные с общими условиями (например,

стратегический анализ сбербанка правовая база и судебная система). Этот вариант представляется вполне целесообразным в качест4 ве переходного, но не в качестве среднесрочного стратегического подхода.

заинтересованные группы Рассматривать указанные выше варианты следует на основе анализа того, каким образом различные сценарии влияют на интересы следующих заинте4 ресованных групп: • Правительство. Сбербанк является основ4 ным сберегательным учреждением, депози4 ты в котором считаются гарантированными государством. В этой связи правительство России должно признавать свои условные финансовые обязательства, связанные с любым вариантом развития, принятым Сбербанком.

• Региональные органы власти. Необходимо проанализировать их влияние на деятель4 ность Сбербанка и степень такого влияния.

• ЦБ РФ в качестве акционера, органа регули рования, органа надзора и «кредитора в по следней инстанции». Существует серьезный потенциальный конфликт интересов, свя4 занный с влиянием ЦБ РФ на политику Сбербанка и его ролью в качестве органа банковского регулирования и банковского надзора, крупного акционера Сбербанка, а также с ответственностью ЦБ РФ за обес4 печение ликвидности («кредитор в послед4 ней инстанции») в целях поддержания ста4 бильности банковской системы.

• Частные миноритарные акционеры. Способ4 ность частных миноритарных акционеров объединяться и совместно предпринимать какие4либо действия в качестве акционера, обладающего блокирующим пакетом ак4 ций. Такие акционеры могут оказаться в состоянии направлять финансовые ресур4 сы для обслуживания своих собственных отраслевых интересов, а также извлекать доход из своих инвестиций, гарантирован4 ных государством.

• Правление и совет директоров. Необходимо проанализировать формы прямой заинтере4 сованности руководства банка и его совета директоров в развитии Сбербанка, а также влияние, оказываемое правлением на мест4 ное промышленное развитие. Следует так4 же проанализировать влияние финансовых результатов деятельности Сбербанка на сумму вознаграждения, выплачиваемого управляющим (в том числе возможность получения опционов акций).

• Клиенты. Необходимо проанализировать требования в отношении обслуживания,

117

которые к Сбербанку предъявляет значи4 тельное число частных клиентов, в том чис4 ле необходимо проанализировать существу4 ющие у крупных клиентов возможности беспрепятственно получать кредиты, спо4 собность клиентов оказывать влияние на процесс управления банком, а также по4 следствия любой стратегии развития Сбер4 банка с точки зрения его способности об4 служивать свою значительную по масштабу базу клиентов4 мелких вкладчиков.

собственность Для оценки государственной стратегии, касаю4 щейся будущего развития Сбербанка, и принятия каких4либо решений в этой связи необходимо тщательно рассмотреть возможные структуры собственности. Каждая структура собственности должна быть проанализирована с объективных позиций, с учетом преимуществ и недостатков каждой из них в свете различных интересов ука4 занных выше групп. Не следует принимать по4 спешных мер по приватизации Сбербанка: чрез4 вычайно важным является координация времен4 ных параметров и последовательности любых из4 менений в структуре собственности по мере опе4 рационной реструктуризации Сбербанка: • сохранение существующего положения; то есть, сохранение существующей структу4 ры собственности, при которой ЦБ РФ яв4 ляется крупным акционером; • возвращение к системе полного контроля со стороны государства; • приватизация (в том числе принятие реше4 ния о том, следует ли сохранять страхова4 ние депозитов); • другие основанные на международном опы4 те варианты будущей структуры собствен4 ности, такие, как договор об управлении.

конкурентное положение Оценка нынешнего и будущего конкурентного положения банка и анализ того, какое это оказы4 вает влияние на (потенциальную) жизнеспособ4 ность Сбербанка, позволит ответить на следую4 щие вопросы: • Необходима ли банку для продолжения своей деятельности государственная гаран4 тия по депозитам?

• Возможно ли дать денежную оценку такой гарантии?

• Какие иные конкурентные преимущества имеет банк? Чтобы оценить различные варианты страте4 гии, Сбербанку необходимо провести надлежащее обследование («дью дилидженс»), которое вклю4 чало бы следующие мероприятия:

118

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

• полный анализ портфеля с корректировкой на убытки с целью оценки доходности раз4 личных видов активов и деятельности; • комплексную оценку издержек и доходов, связанных с различными видами коммер4 ческой деятельности, в том числе оценку эффективности (с учетом соотношения за4 трат и результатов) сети отделений, систе4 мы автоматизации, структуры управления и т.д. Хотя в 2000 г. была предпринята попытка провести финансовую оценку в форме финансо4 вого анализа работы банка силами его междуна4 родного аудитора, эта оценка в настоящее время в значительной мере устарела, и ее нужно повто4 рять через определенные промежутки времени. Кроме того, в рамках оценки 2000 г. не были рас4 смотрены некоторые ключевые вопросы, в том числе следующие:

общее управление 1. Описание мер, рекомендованных руковод4 ством Сбербанка в целях улучшения его деятельности в целом, результатов работы и финансовой структуры данной организа4 ции.

2. Основное содержание рекомендаций, при4 веденных в письмах для руководства, кото4 рые были представлены аудитором руко4 водству Сбербанка, а также комментарии и ответы руководства.

операционные издержки банка и риски 1. Описание потенциальной доходной базы и структуры операционных затрат Сбер4 банка; например, каким образом банк обеспечивает приток денежных средств/чистый доход для финансирова4 ния своего головного офиса и широкой се4 ти отделений? Каковы соответствующие последствия с точки зрения укомплектова4 ния кадрами и с точки зрения затрат?

2. Уменьшился или увеличился объем депози4 тов населения, размещенных в Сбербанке, в силу изменений в рыночной конъюнкту4 ре колебаний курса валюты или начисляе4 мых процентов? Является ли приток де4 нежных средств, поступающих в банк, от4 носительно стабильным, или он подвержен ежегодным колебаниям в положитель4 ную/отрицательную сторону?

3. Приходится ли Сбербанку субсидировать затраты на поддержание своей сети отделе4 ний за счет доходов по государственным ценным бумагам, кредитам, доходов от операций купли4продажи валюты и т.д.?

4. Существует ли в Сбербанке внутреннее подразделение по анализу качества кре4 дитного портфеля, которое регулярно про4 водит комплексный анализ портфеля акти4 вов Сбербанка, включая основную часть кредитного портфеля, в соответствии с принципами BIS [Банка международных расчетов]/МСФО?

потенциальные преимущества и недостатки в деятельности сбербанка Проводился ли тщательный анализ обязательств Сбербанка, а также сопоставление его ресурсной базы с той, которая формируется у других участ4 ников рынка? Проводился ли анализ воздействия, которое может оказываться в результате несоблю4 дения, при терпимом отношении ЦБР (в особен4 ности, на региональном уровне), сроков пополне4 ния фонда обязательных резервов, что может иметь эффект снижения уровня обязательных ре4 зервов по сравнению с другими банками?

1. Оказывает ли на Сбербанк влияние воз4 можное скрытое субсидирование (которое может быть разнонаправленным: как в пользу, так и в ущерб Сбербанку), связанное, например, с тем, что он в каче4 стве практически единственного банка осу4 ществляет пенсионные платежи и держит государственные средства, по которым вы4 плачивает крайне низкие проценты? Суще4 ствуют ли конкретные области, в которых на деятельность Сбербанка и (или) на его прибыльность влияют особые обстоятель4 ства, такие как посткризисное финансиро4 вание и (или) передача (продажа) государ4 ственных ценных бумаг, неформальное стимулирование предприятий к тому, что4 бы они работали со Сбербанком и т.д.?

2. Существуют ли какие4либо особые облас4 ти, в которых характер деятельности Сбер4 банка и (или) его положение по отноше4 нию к остальным российским банкам дает ему сравнительные преимущества или со4 здает угрозу для его финансового положе4 ния/прибыльности/конкурентного поло4 жения? Подготовка материалов с ответами на эти фундаментальные вопросы позволит обеспечить основу для дальнейшей комплексной стратегичес4 кой работы, и тем самым даст органам власти воз4 можность принять стратегию развития Сбербан4 ка, которая одновременно сохранит его достоин4 ства и будет способствовать созданию равных ус4 ловий для деятельности Сбербанка и частных банков.

реструктуризация сбербанка

реструктуризация сбербанка Приватизация Сбербанка, без сомнения, является среднесрочной задачей, и в то же время для выра4 ботки и анализа стратегических направлений его развития потребуется время. Тем временем необ4 ходимо безотлагательно принять промежуточные меры с целью минимизации того ущерба, кото4 рый может быть причинен экономике и финансо4 вой системе в связи с деятельностью Сбербанка. Эти меры необходимы для того, чтобы иницииро4 вать процесс формирования доверия, который за4 тем будет сам интенсифицироваться со временем.

• Необходимость в полной и постоянной оценке финансового положения Сбербанка. Нельзя надлежащим образом оценивать варианты стратегического развития Сбербанка, не проводя дальнейшего анализа его дея4 тельности и финансового положения. В ча4 стности, необходимо провести оценку всего портфеля, с корректировками на убытки, оценить рентабельность различных типов активов и пассивов. С учетом расширения Сбербанком его операций по кредитова4 нию предприятий, имевшего место в недав4 них относительно благоприятных макро4 экономических условиях, было бы особен4 но важно тщательно проанализировать кре4 дитные риски Сбербанка. Необходимо про4 вести комплексный анализ затрат, доходов и рисков по различным направлениям дея4 тельности, в том числе оценить эффектив4 ность сети отделений, систем автоматиза4 ции, используемых банком, и структуры его управления (с точки зрения соотношения затрат и результатов). Как отмечалось вы4 ше, финансовый анализ, проведенный в 2000 г., должен быть обновлен, кроме то4 го, в нем не были рассмотрены некоторые потенциальные недостатки Сбербанка, в частности вопросы, касающиеся структу4 ры управления банком, его операционные издержки и структура рисков, выгоды, обусловленные предоставленными банку преимуществами, а также издержки, сопря4 женные с выполнением возложенных на банк обязанностей.

• Совершенствование корпоративного управле ния. Деятельность банка и управление им должны стать намного более прозрачными. Помимо своевременного опубликования результатов проверки годовой отчетности независимыми аудиторами, банк должен публиковать материалы по результатам ежегодного анализа всего кредитного порт4 феля, уведомлять обо всех решениях, влия4 ющих на его коммерческую стратегию, осу4 ществлять тщательную целевую проверку,

119

касающуюся репутации частных собствен4 ников его акций, а также полностью рас4 крывать информацию о решениях, связан4 ных с новыми выпусками акций, что долж4 но предусматривать также предоставление преимущественных прав миноритарным акционерам. С учетом сопряженной с кон4 фликтами интересов роли ЦБ РФ, действу4 ющего в качестве основного владельца, ор4 гана регулирования, органа надзора и сто4 роны, обеспечивающей поддержку ликвид4 ности и капитала Сбербанка, важность та4 ких безотлагательных мер нельзя переоце4 нить. Это должны быть первые шаги в на4 правлении совершенствования корпоратив4 ного управления в Сбербанке, и эти шаги чрезвычайно важны для его стратегической реструктуризации.

• Ограничения в отношении кредитования предприятий. Поскольку Сбербанк пользу4 ется преимуществами, связанными со вли4 ваниями капитала и наличием стабильной базы финансирования, необходимо каким4 либо образом ограничить — по меньшей мере в качестве промежуточной меры — быстрое расширение операций Сбербанка в сфере кредитования предприятий (это можно сделать путем переговоров (modera4 tion) и (или) контроля, осуществляемого независимой стороной). С учетом рисков, неотъемлемо присущих такому быстрому расширению (в частности, политического давления, потенциального оказываемого на банк в настоящее время в связи с предо4 ставлением кредитов тем или иным пред4 приятиям), необходимо установить количе4 ственные лимиты в отношении осуществ4 ляемого Сбербанком кредитования пред4 приятий.

• Меры, призванные создать более коммерчес кую основу для деятельности Сбербанка. Та4 кие меры могут включать создание механиз4 мов для выплаты Сбербанку вознаграждения за его квазифискальные операции, такие как осуществление пенсионных платежей. Важно, чтобы такие защитные меры были введены в действие немедленно. Тогда они смогут помешать осуществлению нерациональных ком4 мерческих операций и обеспечат время для тща4 тельной оценки планов будущего развития банка. В краткосрочной перспективе следует уделить осо4 бое внимание совершенствованию корпоративно4 го управления в Сбербанке и соблюдению в управ4 лении им коммерческих принципов. Это позволи4 ло бы банку ориентироваться на получение высо4 кой отдачи на капитал и постепенно устранило бы необходимость в контроле за такими фактора4 ми, как рост объема кредитования или установле4

120

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

ние процентных ставок. В то же время, однако, планы среднесрочного реформирования Сбербан4 ка должны быть согласованными и тщательно продуманными. Такие планы должны включать жестко привязанные по времени меры, с тем что4 бы обеспечить их поэтапную реализацию.

внешторгбанк После своего создания в 1991 г. Внешторгбанк (ВТБ) стал преемником Внешэкономбанка, преж4 него советского Банка внешней торговли, по внешнеторговым операциям. 99% его капитала принадлежит Центральному банку Российской Федерации14. Хотя Внешторгбанк является вто4 рым по величине капитала банком в России, он значительно уступает по размеру Сбербанку. На ВТБ приходилось около 5% активов банков4 ской системы и 5% всех банковских кредитов по состоянию на конец 1999 г.; однако банк быст4 ро развивается. В основном благодаря инъекциям капитала со стороны ЦБ РФ, рассчитываемый в соответствии с РСФО капитал ВТБ увеличился со 199 млн долл. США по состоянию на конец 1998 г. до 1643 млн долл. США к концу 2000 г. Это сделало ВТБ одним из лучших российских банков по капитализации (рассчитанный в соответствии с МСФО капитал составлял минус 514 млн долл. США по состоянию на конец 1998 г. и 821 млн долл. США по состоянию на 30 июня 2000 г.). В отличие от Сбербанка, у ВТБ нет широкой сети отделений по всей стране, однако сеть его дочер4 них банков достаточно большая. Внешторгбанк в настоящее время получает права контроля над иностранными банками, собственником ко4 торых является ЦБ РФ15. В начале 2002 г. ВТБ подтвердил свои намерения расширять круг бан4 ковских услуг, предоставляемых предприятиям, а также развивать свою филиальную сеть, однако пока еще неясно, станет ли ВТБ конкурентом Сбербанка. Согласно данным аудиторской проверки фи4 нансовой отчетности по МСФО по состоянию на конец 2000 г., свыше 30% портфеля ВТБ со4 ставляли ценные бумаги. По состоянию на ту же дату чистые кредиты составляли примерно 20% активов. Кредиты в основном предоставля4 ются энергетическим и производственным ком4 паниям (51% общей суммы кредитов), в то время как на торговые и коммерческие компании при4 ходится 16% общей суммы кредитов. Кредитный портфель ВТБ характеризуется чрезвычайно вы4 сокой концентрацией, поскольку две трети кре4 дитного портфеля приходится на пятнадцать крупнейших заемщиков банка, и всего лишь на двух таких крупных заемщиков приходится 23% всего портфеля кредитов.

В совместном документе, подготовленном ЦБ РФ и Правительством РФ в декабре 2001 г., рос4 сийские власти объявили о своем намерении про4 дать акции ВТБ, принадлежащие ЦБ РФ, до 1 ян4 варя 2003 г.16. Правительство намеревается обес4 печить свое присутствие, оказывая влияние на политику банка за счет частичной собственно4 сти на него. При этом будет рассматриваться во4 прос о том, чтобы приватизировать часть банка. Существует множество доводов в пользу привати4 зации ВТБ путем продажи его крупному междуна4 родному банку в качестве стратегического поку4 пателя, что позволит привнести новые навыки, технологии обеспечения международного качест4 ва, а также обеспечит более интенсивную конку4 ренцию на рынке. Тем не менее, значительное увеличение капитала банка в 1999 и 2000 гг. озна4 чает, что найти соответствующего покупателя бу4 дет непросто, по крайней мере до тех пор, пока дополнительная капитализация банка не будет воплощена в форме надежных и приносящих вы4 сокий доход активов. Кроме того, недавний рос4 сийский опыт показывает, что ненадлежащим об4 разом реализованная стратегия приватизации со4 пряжена со значительными рисками. Например, залоговые аукционы в корпоративном секторе привели к появлению олигархических структур в системе предприятий и в финансовом секторе, что имело негативные последствия. Правительство объявило о том, что оно рас4 сматривает предложение со стороны ЕБРР о при4 обретении пакета акций ВТБ. Любые такие инве4 стиции со стороны ЕБРР, по всей вероятности, повлекут за собой жестко определенное по време4 ни обязательство правительства в отношении дальнейшей приватизации банка путем продажи его стратегическим инвесторам. Хотя первые ша4 ги в направлении приватизации ВТБ с участием ЕБРР могут потребовать времени, а обязательство правительства в отношении дальнейшей привати4 зации может носить среднесрочный характер, стратегия, касающаяся реструктуризации и даль4 нейшей приватизации ВТБ, должна быть согласо4 вана правительством и обнародована в возможно более короткие сроки. Только в том случае, если реструктуризация и приватизация ВТБ будут осу4 ществляться на основе комплексной стратегии, потенциальные стратегические инвесторы смогут оценить потенциал банка. Например, пока неяс4 но, как недавние приобретения иностранных до4 черних банков ЦБ РФ повлияют на жизнеспособ4 ность ВТБ и перспективы его успешной привати4 зации. Определение приватизационной стратегии создаст основу для оценки влияния событий на рынке на будущую жизнеспособность банка и, следовательно, на будущие выгоды, которыми смогут воспользоваться потенциальные стратеги4 ческие инвесторы.

новые банки развития

внешэкономбанк Внешэкономбанк (ВЭБ), бывший советский Банк внешней торговли, находится в государственной собственности. Основная его деятельность заклю4 чается в управлении российским внешним дол4 гом, унаследованным от советского периода. У ВЭБ нет лицензии на осуществление банков4 ской деятельности, однако он осуществляет неко4 торые банковские функции. ВЭБ в настоящее время нарушает банковское законодательство, по4 скольку принимает депозиты, и такую ситуацию необходимо исправить. Существует несколько ва4 риантов, связанных с определением коммерчес4 кой стратегии и структуры ВЭБ: • Банк мог бы функционировать в качестве агентства по управлению долгом, зарплата сотрудников которого выплачивалась бы по рыночным ставкам, что было бы не4 возможным, если бы эти функции выпол4 нялись каким4либо департаментом Минис4 терства финансов РФ.

• Банк мог бы стать агентством экспортных кредитов. Услуги по управлению долгом, которые в настоящее время предоставляет ВЭБ, могли бы оказывать на возмездной основе другие банки.

• ВЭБ мог бы получить лицензию на осуще4 ствление коммерческой банковской дея4 тельности и заключить агентское соглаше4 ние об управлении внешним долгом на воз4 мездной основе.

• ВЭБ и ВТБ могли бы быть объединены и могли бы управлять долгом на возмезд4 ной основе.

• ВЭБ в части своих функций коммерческого банка мог бы быть объединен с Росэксим4 банком, и при этом функции по управле4 нию внешним долгом могли бы быть пере4 даны специально созданному подразделе4 нию по управлению долгом. После того, как процесс обособления дея4 тельности ВЭБ по управлению долгом и других операций, связанных с государством, будет завер4 шен, будет необходимо рассмотреть следующие ключевые вопросы: 1) должен ли ВЭБ по4прежнему оставаться государственным ведомством, предо4 ставляющим экспортно4импортные гарантии рос4 сийским предприятиям, а также должен ли он по4 лучить лицензию на осуществление банковской деятельности; и 2) обеспечивает ли самостоятель4 ная коммерческая деятельность ВЭБа основу для его будущей жизнеспособности в коммерческих условиях. Можно привести доводы в пользу ока4 зания поддержки внешней торговле посредством частичных гарантий, предоставляемых государст4 венным ведомством, однако, как показано во вставке 7.1, для такой деятельности соответст4

121

вующему ведомству не нужна банковская лицен4 зия. С учетом того, что в последние годы роль го4 сударственных банков в России и так значительно возросла, а также с учетом необходимости в более справедливых для всех условиях, любой шаг в на4 правлении расширения роли ВЭБ как банковско4 го учреждения должен восприниматься с осто4 рожностью, и ему должны предшествовать тща4 тельный анализ и обоснование. Плохие результа4 ты деятельности государственных банков в других странах показывают, что использование значи4 тельных ресурсов из бюджета для целей капитали4 зации еще одного крупного государственного банка не пойдет на пользу развитию российской банковской системы.

новые банки развития Два новых государственных банка — сельскохо4 зяйственный банк и банк развития — были созда4 ны с использованием имущества и филиальной сети банков, потерпевших крах в результате кри4 зиса 1998 г. Однако ни один из них пока еще не приступил к активным операциям. В целом опыт создания национальных банков развития был отрицательным. Трудно найти при4 мер хорошо функционирующего банка разви4 тия17. В течение всего нескольких лет каждый та4 кой банк погружается в пучину проблем, связан4 ных с «моральной угрозой». Такие банки развития или банки экономической политики всегда фи4 нансируются за счет бюджета или заемных средств, обычно предоставляемых коммерчески4 ми банками при разного рода гарантиях со сторо4 ны государства. Без каких4либо заданных мини4 мальных показателей рентабельности и при га4 рантированном финансировании почти всегда не4 возможно добиться от таких банков нормальных результатов работы. Проблемы не сводятся только к убыткам, которые становятся результатом дея4 тельности таких банков развития. Международ4 ный опыт также наглядно показывает, что вмеша4 тельство правительства с целью гарантирования кредитов или субсидирования процентных ставок мешает нормальному функционированию финан4 совых рынков. Правительству целесообразней осуществлять вмешательство не через финансо4 вые рынки, а с помощью иных инструментов, та4 ких как прямые государственные субсидии. Многие национальные банки развития были закрыты в 19804х гг. Уцелевшие банки развития обычно начинают заниматься коммерческой бан4 ковской деятельностью в целях повышения своей доходности. С учетом печального международного опыта, в результате которого повсеместно стала подвер4 гаться сомнению сама модель банка развития, не4

122

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Вставка 7.1. Государственные агентства гарантирования экспортных кредитов Первый государственный Департамент гарантирования экспортных кредитов (ECGD) был создан в Великобритании в 1919 г. В 1930-х гг. аналогичные программы страхования и (или) гарантирования экспортных кредитов стали осуществляться во Франции, Италии, Испании и в Соединенных Штатах, а с начала 1950-х гг.— и в Германии. Международный союз компаний по страхованию кредитов и инвестиций, известный под названием «Бернский союз», был создан в 1934 г., для того, чтобы содействовать сотрудничеству в деле разработки способов страхования, и для обмена информацией о практике выплат. В таблице ниже в сводном виде представлены программы, предлагаемые некоторыми агентствами по гарантированию кредитов из крупнейших промышленно развитых стран. Виды помощи по финансированию экспорта, оказываемой при поддержке государства Страна

Агентство

Страхование экспортных кредитов

Гарантирование экспортных займов

Прямые займы

Субсидии по процентным ставкам

США

Eximbank

да

да

да

нет

Франция

Coface

да

да

нет

нет

Германия

Hermes KfW

да нет

да нет

нет да

нет нет

Италия

SACE

да

да

нет

нет

Нидерланды

NCM

да

да

нет

нет

Великобритания

ECGD

да

да

нет

да

Со временем многие агентства по гарантированию экспортных кредитов были приватизированы, и на рынке страхования экспортных кредитов стали работать многие частные страховые компании. В Бернский союз входят 45 государственных и частных членов и 3 наблюдателя из 40 стран. В 1998 г. члены Бернского союза обеспечили страховое покрытие в отношении экспортных поставок на сумму 397 млрд долл. США, что почти равно объему страхования частных кредитов во всем мире. В Бернский союз входят почти все государственные агентства экспортных кредитов, а также некоторые компании, занимающиеся предоставлением поручительств и прямых займов. В круг основных услуг, оказываемых членами Бернского союза, входят указанные ниже услуги. Страхование экспортных кредитов — обычно охватывает как коммерческие, так и политические риски. Страхование инвестиций — обычно охватывает только политические риски. Финансирование с ограниченным правом регресса— также известное под названием «проектное финансирование». Финансирование с ограниченным правом регресса представляет собой метод, используемый агентствами экспортных кредитов для финансирования или страхования крупных проектов на основе экономической жизнеспособности проекта и генерируемого им притока денежных средств, а не на основе финансовой мощи покупателя и (или продавца). Таким образом, для кредитора и страховой компании обеспечением служат поступления от проекта. До 1990-х гг. государственные агентства экспортных кредитов не испытывали или почти не испытывали конкуренции, поскольку каждое такое агентство было единственным в своей стране. Растущая конкуренция со стороны частного сектора и приватизация некоторых крупных агентств экспортных кредитов (в первую очередь ECGD) вызывает определенные вопросы, касающиеся будущего государственных агентств экспортных кредитов. Правительства ожидают от государственных агентств экспортных кредитов предоставления страхования тем экспортерам, которые не были до этого застрахованы частными страховыми компаниями, и при этом такие агентства должны оставаться платежеспособными. Пока неясно, как государственные агентства экспортных кредитов смогут справиться со стоящими перед ними задачами. Источник: Sigma № 7, 2000 г., и национальные агентства экспортных кредитов.

выводы обходимо проанализировать, является ли попытка создания таких банков в России эффективным способом использования ресурсов. Прямые госу4 дарственные кредиты могут быть более эффектив4 ными, поскольку в этом случае влияние бюджета является прозрачным. Кроме того, поскольку банки развития представляют собой новое вопло4 щение системы кредитования в соответствии с указаниями правительства, вопрос о том, могут ли банки развития эффективно решать проблему нехватки инвестиций для предприятий (так назы4 ваемую проблему «инвестиционного пробела»), является в высшей степени спорным. Как описы4 вается в части I настоящей книги, эти вопросы связаны скорее с ненадлежащими общими усло4 виями, нежели с самим по себе предложением финансовых ресурсов. Российский банк развития (РБР) был создан в начале 1999 г., однако его задачи и коммерчес4 кая стратегия до сих пор не были четко определе4 ны. Первоначальный капитал РБР составлял 660 млн руб. и впоследствии был увеличен до 4 млрд руб. (на тот момент — 160 млн долл. США). Банк находится в полной собственности Российского федерального фонда имущества, и в его наблюдательном совете есть представители Правительства, Министерства финансов, ЦБ РФ, Министерства экономического развития и тор4 говли, а также других государственных ведомств. Существует значительная вероятность того, что РБР будет просто дублировать функции, которые Министерство экономического развития и тор4 говли могло бы вполне осуществлять непосредст4 венно — то есть функции по перераспределению средств бюджета и иностранной помощи между отраслями. Российский сельскохозяйственный банк (Рос сельхозбанк) был создан АРКО в целях реструкту4 ризации банка «СБС4Агро». Хотя коммерческая стратегия банка еще не вполне определена, пред4 ставляется, что он будет распределять субсидии, предоставляемые за счет средств фонда сельско4 хозяйственной поддержки. Фонд перераспределя4 ет в виде кредитов государственные средства, на4 правляемые сельскохозяйственным производите4 лям через отобранный коммерческий банк (бан4 ки) (например, до кризиса — через банк «СБС4 Агро»). Однако неясно, будет ли фонд существо4 вать и далее, что привносит еще большую неопре4 деленность с точки зрения будущего банка. Не вполне очевидно, что фонд следует сохранять. Опыт многих стран показывает, что экономичес4 кие выгоды программ кредитования сельского хо4 зяйства, тяжелой промышленности и других сек4 торов экономики являются спорными и могут просто приводить к усилению роли государствен4 ных банков и будущим обязательствам для бюд4 жета.

123

выводы Международный опыт показывает, что зависи4 мость от государственных банков замедляет эко4 номический рост и развитие финансового секто4 ра. Как показывают ссылки на примеры разных стран, приведенные в приложении к настоящей главе, трудно привести пример стран, которые в течение долгого времени вполне обходились го4 сударственными банками. Китай называют в ка4 честве одной из стран, где при государственных банках были достигнуты впечатляющие результа4 ты в плане экономического роста. Теперь, после того как был начат процесс оздоровления госу4 дарственных банков, стало очевидным, что убыт4 ки являются значительными и что банки не могут самостоятельно функционировать и далее. Кроме того, предпринимавшиеся в сфере экономичес4 кой политики попытки преобразовать такие бан4 ки в коммерческие банки или стимулировать раз4 витие их конкурентов не были очень успешными. Можно привести доводы, согласно которым в России в краткосрочной перспективе целесооб4 разно сохранить систему гарантированных депо4 зитов в Сбербанке. Представляется, что население доверяет государственным банкам в большей сте4 пени, нежели частным. Но хотя можно говорить о целесообразности сохранения государственного сберегательного банка в качестве переходного уч4 реждения, невозможно обосновать целесообраз4 ность значительного расширения роли данного или иных государственных банков. Для того, чтобы сохранить Сбербанк в каче4 стве государственного банка до того времени, ког4 да будет реформирована частная банковская сис4 тема и будет обеспечено большее доверие к по4 следней со стороны населения, а также для того, чтобы минимизировать потенциальный ущерб для развития финансовой системы (неравные ус4 ловия игры) и экономики (в том числе в виде ус4 ловных обязательств для бюджета), необходимо решить следующие проблемы.

• В качестве первоочередной следует рассма4 тривать задачу по обеспечению прозрачно4 сти операций, коммерческой стратегии и принимаемых банками решений о выпус4 ке акций. Необходимо проводить ежегод4 ную аудиторскую проверку, которая должна включать полный анализ всего портфеля в соответствии со стандартами BIS/МСФО. Одного опубликования финансовой отчет4 ности недостаточно. Необходимо предъяв4 лять более жесткие требования в отноше4 нии раскрытия информации к государст4 венным банкам, учитывая недостатки структуры управления ими.

• Следует прекратить предоставлять государ4 ственным банкам льготный режим. Прави4

124

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

тельству необходимо в максимально воз4 можной степени устранить все неконку4 рентные факторы и обеспечить равные ус4 ловия игры. Сбербанк должен выплачивать более низкие процентные ставки по депо4 зитам, которые гарантированы государст4 вом, и выплачивать правительству компен4 сацию, равную издержкам по страхованию. Представления населения о том, что Сбер4 банк является более надежным банком, ос4 новываются на всех элементах льготного режима, а не просто на страховании депо4 зитов. Пока будет разрабатываться средне4 срочная концепция реформирования Сбер4 банка и пока будут согласовываться меры по ее реализации, следует принять проме4 жуточные меры в целях сдерживания по4 тенциальной нагрузки на бюджет в связи с нынешним статусом Сбербанка. Сбер4 банк должен увеличить свои инвестиции в надежные активы, такие как государст4 венные ценные бумаги. Кредитование пред4 приятий, пусть это даже самые крупные предприятия в стране, сопряжено с более высокими рисками, чем инвестиции в госу4 дарственные ценные бумаги.

• Сбербанк должен платить за те блага, кото4 рыми он пользуется, однако государство также должно выплачивать вознаграждение Сбербанку за оказываемые услуги, такие как выплата пенсий. Было бы преждевре4 менным в ближайшей перспективе разре4 шить другим банкам участвовать в тендере на предоставление услуг по платежам госу4 дарству. Передача ответственности за оказа4 ние таких услуг частному сектору должна со4 стояться только после того, как будет усо4 вершенствована система банковского надзо4 ра, как описано в главе 9 настоящей книги.

• Международный опыт показывает, что сис4 тема банковского надзора является менее эффективной в случае государственных банков, поскольку в данном случае одно подразделение правительства должно осу4 ществлять контроль за другим подразделе4 нием. Эта проблема становится еще более

актуальной, когда государственный банк считается слишком крупным, для того что4 бы он мог потерпеть крах. Это еще один до4 вод в пользу ограничения кредитования предприятий со стороны Сбербанка в крат4 косрочной перспективе и принятия средне4 срочной стратегии, которая ослабила бы доминирующее положение Сбербанка на рынке.

• Даже несмотря на то, что Сбербанк может не быть приватизирован в течение несколь4 ких лет и, вероятно, должен быть послед4 ним приватизируемым государственным банком, соответствующую стратегию его будущего развития следует разработать уже сейчас. Такая стратегия обеспечит основу для оценки коммерческого развития Сбер4 банка. Это также позволит выработать не4 кие принципы в отношении бизнес4планов Сбербанка, например, в связи с вопросом о том, следует ли осуществлять размывание государственного пакета акций посредст4 вом новых выпусков акций. Собственность частных лиц в отношении акций Сбербанка должна подвергаться жесткому контролю со стороны ЦБ РФ на предмет соблюдения стандартов профессиональной пригодности и деловой репутации владельцев.

• Нельзя привести никаких доводов в пользу сохранения ВТБ в качестве государствен4 ного банка. Он должен быть приватизиро4 ван путем продажи его известному между4 народному банку, который сможет дать ему пользующееся заслуженной репутацией фирменное наименование, а также привне4 сти новые навыки и новые технологии.

• ВЭБ не должен осуществлять банковскую деятельность без соответствующей банков4 ской лицензии. Следует определить, како4 вы должны быть роль и организация этого банка, как только будет подготовлено тех4 нико4экономическое обоснование. Опыт функционирования государственных бан4 ков в других странах говорит о нецелесооб4 разности создания нового крупного госу4 дарственного банка в России.

Приложение 7.1. Реформирование государственных банков Различные страны использовали разнообразные меры в области мониторинга, надзора и создания стиму4 лов в целях минимизации ущерба, причиняемого государственными банками. К сожалению, неудач на этом пути было больше, чем успехов. Острота проблем, связанных с надзором со стороны правитель4 ства, пруденциальным надзором, конкуренцией, защитой вкладчиков и потенциальными финансовыми убытками, в значительной мере зависит от коммерческой стратегии, проводимой банком, а также от той роли, которую такой банк играет на рынке.

Приложение 7.1 Реформирование государственных банков

125

выбор коммерческой стратегии государственных банков Обычно государственные банки представляют собой сберегательные банки, банки развития или коммер4 ческие банки. Недавно в некоторых странах, например, в Китае, были созданы банки экономической по4 литики. Многие сберегательные банки изначально считались «узкопрофильными банками», что ограни4 чивало потенциальные убытки бюджета. Почтовые сберегательные банки в большинстве стран и сберега4 тельные банки в Великобритании и Франции должны были инвестировать все средства вкладчиков в го4 сударственные долговые ценные бумаги. В других странах, таких как Германия, Италия, Нидерланды, Швеция, Швейцария и Соединенные Штаты, сберегательным банкам также было разрешено предостав4 лять кредиты фирмам и домохозяйствам, хотя в Соединенных Штатах требования варьируются от штата к штату (Vittas, 1995). Проблемы негативного влияния, оказываемого на конкурентную среду на рынке, конфликтов интересов, связанных с выполнением роли собственника и роли органа надзора, потенци4 альных финансовых убытков и т.д. решать тем легче, чем уже спектр услуг, предоставляемых банком. В последние годы стали отходить от традиции государственных сберегательных банков, которые ин4 вестировали в безопасные ценные бумаги; на их место приходят коммерческие и универсальные банки, а сберегательные банки утрачивают свои отличительные черты. Во многих странах потребность в переме4 нах стала особенно острой в связи с развитием страховых систем и взаимных фондов, которые перетяну4 ли к себе значительное количество клиентов сберегательных банков. В настоящее время процесс глоба4 лизации банковских услуг становится еще одним фактором конкуренции в борьбе за вкладчиков. В боль4 шинстве стран с более высоким уровнем доходов сберегательные банки поглощаются более крупными универсальными группами и уже не принадлежат государству. В разных странах темп таких изменений существенно варьируется. В Англии The Trustee Savings Bank в настоящее время является частью Lloyds4 TSB Bank. Многие строительные компании, в особенности крупные, стали банками, и в настоящее время активно выступают в качестве розничных банков (Halifax, Abbey National). Аналогичные тенденции про4 являются в Голландии (Rabobank — в отношении сельских сберегательных банков, а банк ING — в отно4 шении почтовых банков), а также в странах Скандинавии и в Австралии. Даже сберегательные и коопе4 ративные банки в Германии, которые в течение долгого времени представляли собой совершенно само4 стоятельную категорию банков, но при этом были наделены широкими полномочиями по коммерческо4 му кредитованию, в настоящее время находятся в процессе слияний и постепенно видоизменяются по направлению к модели универсального банка. В Чешской Республике крупный сберегательный банк был поглощен австрийским First Erste Bank, который сам ранее представлял собой традиционный сбере4 гательный банк, но впоследствии видоизменился. В Швейцарии крупные коммерческие банки поглоти4 ли и фактически спасли некоторые региональные банки и банки кантонов, выполнявшие функции, ана4 логичные функциям немецких сберегательных банков. В России необходимо решить, настало ли для Сбербанка время отойти от своей роли традиционного сберегательного банка. В 19804х и начале 19904х гг. многие банки развития были закрыты, так как данная модель не смогла оправдать возлагавшихся на нее надежд, и у большинства банков развития накопились значительные убытки. Десятки таких банков были закрыты в странах Латинской Америки, Африки и Азии. Оставшиеся банки развития, подобно сберегательным банкам, видоизменяются и превращаются в коммерческие или даже универсальные банки18. Другие банки постепенно превращаются в банковские организации для домохозяйств, предлагающие услуги по депозитам и выдаче небольших кредитов; примером таких банков является банк BRI в Индонезии. Такие банки, обслуживающие домохозяйства, сейчас скорее напомина4 ют традиционные сберегательные банки, а не банки развития 19704х и 19804х гг., пытавшиеся решать масштабные задачи по поддержке инфраструктуры и промышленности, или специализированные банки, которые основное внимание уделяли таким трудным с точки зрения обслуживания секторам экономики, как сельское хозяйство. По мере того, как государственные банки расширяли свою роль (большинство из них в настоящее время являются коммерческими банками), возникали сложные проблемы, связанные с надзором и кон4 тролем со стороны правительства; одновременно была осознана возможность серьезных убытков для бю4 джета. Сочетание кредитования, в основе которого лежали политические соображения, и слабого руко4 водства банков, которое действовало при значительном попустительстве со стороны органов регулирова4 ния, в некоторых случаях приводило в последние годы к серьезным финансовым убыткам. Два известных таких примера касаются Франции и Бразилии: Credit Lyonnais, французский банк, национализирован4 ный в 1945 г. и приватизированный в 1999 г., и бразильский банк Banespa, принадлежавший штату Сан4 Пауло и проданный впоследствии испанскому банку BSCH. В 2000 г. каждый из этих банков, принадле4 жавших государству, понес убытки, которые по различным оценкам составляют от 22 млрд до 28 млрд долл. США. Разумеется, и в частном банковском секторе случаются серьезные по финансовым последст4 виям неудачи, и связанные с этим издержки нередко создают нагрузку на государственный сектор; одна4

126

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

ко если крах терпит частный банк, какая4то часть убытков приходится на частный капитал, а попусти4 тельство со стороны органов регулирования обычно не является столь значительным. Во многих странах убытки от деятельности государственных банков продолжают расти. Например, в Китае расходы на четы4 ре государственных банка уже достигли примерно 20% ВВП и могут по мере продолжения их санации до4 стичь 40450% ВВП. Помимо явных затрат, государственные банки нередко получают явные или неявные субсидии, призванные избежать привлечения общественного внимания к определенным финансовым проблемам. Это повышает нагрузку на бюджет, искажает финансовые рынки и может помешать росту ре4 альных конкурентов. Информация о реальной степени беззащитности государственных банков перед фи4 нансовыми проблемами и об издержках неявных субсидий нечасто доводится до всеобщего сведения.

контроль, пруденциальный надзор и конкуренция Коммерческая стратегия государственных банков будет влиять на то, в каких формах и насколько строго будет осуществляться надзор, а также на то, кто будет отвечать за убытки. Например, проблемы качества кредитов и потенциальных финансовых убытков, без сомнения, более остро стоят перед банками разви4 тия и коммерческими банками, нежели перед «узкопрофильными» сберегательными банками. Аналогич4 ным образом, проблемы создания равных условий игры в целях стимулирования нормальной конкурен4 ции, по всей вероятности, будут более значимыми для государственного коммерческого банка, нежели для банка развития, занимающегося исключительно очень крупными долгосрочными проектами в облас4 ти инфраструктуры. Ниже перечислены некоторые вопросы, которые необходимо рассмотреть в сфере избранной коммерческой стратегии. Вопросы, касающиеся мониторинга и надзора, включают следующие.

• Следует четко определить, кто будет выполнять роль собственника, и обеспечить надлежащее вы4 полнение такой роли.

• Следует выявить и минимизировать конфликт интересов, связанный с выполнением роли органа регулирования/органа надзора (избегая при этом попустительства с точки зрения регулирования) и ролью собственника (охраняющего свой капитал).

• Следует выявить и рационализировать конфликт интересов, связанный с существованием государ4 ственного поставщика услуг и попытками минимизировать издержки бюджета. Следует устранить налоговые льготы или иные неявные льготы, чтобы выявить реальные издержки для бюджета. Вопросы, касающиеся корпоративного управления, включают следующие.

• Следует отделить функции государственного органа от традиционных функций в коммерческой банковской сфере.

• Следует акционировать все специализированные государственные банки. Вопросы, касающиеся создания основы и стимулирования надлежащей конкуренции в банковской сфере, включают следующие.

• Необходимо создать равные условия игры путем устранения конкурентных преимуществ, субсидий или иных необоснованных привилегий, предоставленных государственным банкам.

• Необходимо провести либерализацию торговли финансовыми услугами, если это соответствует ма4 кроэкономической стратегии в целом. Следует согласовать бизнес4план, который соответствует целям правительства и планам последующей приватизации.

• Следует стимулировать доступ на рынки и развитие надежных частных банков.

• Следует рассмотреть факторы, ограничивающие способность правительства принимать риски и предоставлять дополнительный капитал для покрытия потенциальных убытков.

• Необходимо сформулировать и утвердить стратегию приватизации.

• Необходимо определить задачи с точки зрения улучшения управления, конкурентоспособности и прибыльности. (Соглашения о результатах деятельности с государственными банками могут ока4 заться полезными в тех случаях, когда репутация действительно имеет значение и когда система является прозрачной; если система не прозрачна, их также не имеет смысла использовать).

• Необходимо осуществлять мониторинг эффективности.

• Следует обеспечить выполнение строгих правил в отношении раскрытия информации и прозрач4 ной отчетности.

• Необходимо обеспечить стимулы для мотивации управляющих и сотрудников банков. (Например, в Польше размер вознаграждения управляющих старшего звена был посредством опционов акций привязан к будущей приватизационной стоимости банка) (Caprio and Honohan, 2001).

127 опыт различных стран С тем чтобы проанализировать некоторые ключевые вопросы, касающиеся государственных банков и описанные выше, в последующих разделах исследуется опыт Бразилии, Китая и Германии. Эти страны были выбраны для того, чтобы проиллюстрировать различные коммерческие стратегии, применяемые го4 сударственными коммерческими банками. Государственные банки в Бразилии, как на федеральном уров4 не, так и на уровне штатов, играли роль банков развития, а также коммерческих банков. Распределение кредитов в значительной степени обусловливалось политическими факторами. В течение 10 лет после своего создания государственные коммерческие банки в Китае предоставляли кредиты государственным предприятиям, и их отход от своей традиционной клиентуры был весьма медленным. Банки должны бы4 ли осуществлять коммерческое и проектное финансирование и даже принимать на себя риски такого ро4 да, которые в условиях более развитой финансовой системы могли бы финансироваться на фондовом рынке. Государственная банковская система Германии является децентрализованной и находится под ме4 стным контролем; государственные банки в основном предоставляют кредиты на местных рынках. В Гер4 мании также существует эффективная система обеспечения договорных обязательств, и права кредитора надежно защищены. Эти факторы позволяют понять, почему в Германии существование государственных банков не было сопряжено со столь многими проблемами, как в других странах, например во Франции и Италии. Исследование конкретных примеров показывает важные различия между коммерческими стратегиями этих банков, а также издержки и проблемы, связанные с попытками реформ в 19904х гг.

государственные банки в бразилии Государственные банки в Бразилии существуют с 18904х гг. Государственные банки, принадлежавшие как федеральному правительству, так и правительствам штатов, выполняли квазибюджетные, политичес4 кие, перераспределительные функции, а также функции банков развития. Система федеральных банков включает Банк Бразилии (крупнейший бразильский банк, интенсивно занимающийся кредитованием сельского хозяйства и экспортным кредитованием); Национальный банк экономического и социального развития, который предоставляет проектное финансирование частному и государственному секторам; Федеральный сберегательный банк (Caixa Economica Federal), который предоставляет кредиты на строи4 тельство жилья и местную государственную инфраструктуру; а также региональные банки в северо4вос4 точном регионе и в Амазонии, которые выполняют функции коммерческих банков и банков развития.

140

3500

120

3000

100

2500

80

2000

60

1500

40

1000

20

500

19

82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99

0

81

0 19

В процентах от ВВП

Рисунок 7.1. Развитие финансовой системы Бразилии

Инфляция

Внутренние кредиты

Депозиты

128

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

До 19704х гг. существовало также 24 коммерческих банка, контролировавшихся правительствами штатов, так что у каждого штата был по меньшей мере один банк развития, а некоторые штаты располагали фи4 нансовыми комплексами, объединявшими несколько банков. В капитале большинства государственных банков участвовали частные лица, а акции 20 из 23 государственных банков обращались на бразильских фондовых биржах. В рамках федеральной системы у Банка Бразилии, Банка Северо4Восточного региона и Банка Амазонии есть частные акционеры; акции указанных банков торгуются на фондовых биржах. После 19704х гг. государственные банки составляли примерно половину банковской системы Брази4 лии. В 19804х и начале 19904х гг. банки быстро увеличивали свои балансовые показатели за счет высокой инфляции19 и сопряженных с низкими затратами пассивов, таких как налоговые поступления и государ4 ственные депозиты (см. рис. 7.1). Из4за высокой инфляции вкладчики не хотели делать срочные вклады, и государственные банки использовали эту инвестиционную нишу, предоставляя кредиты на фиксиро4 ванный срок как государственному, так и частному секторам. Высокая инфляция и плохая система бухгалтерского учета помогали скрывать убытки, обусловлен4 ные кредитованием, которое в значительной степени осуществлялось на основе политических соображе4 ний, в том числе обусловленные использованием банков на уровне штата для поддержки проектов, обес4 печивавших рабочие места, и финансирования крупных инфраструктурных проектов. За счет инфляци4 онных доходов обеспечивалось свыше трети поступлений в начале 19904х гг. Хотя убытки обычно скры4 вались, периодически те или иные финансовые проблемы становились предметом обсуждения. В 19804х и 19904х гг. Центральный банк Бразилии был вынужден принимать меры в интересах почти всех государ4 ственных банков, так как в результате нескольких поколений программ государственные банки находи4 лись под временным контролем Центрального банка. Банки были подвергнуты аудиторской проверке и реструктуризации, а иногда задолженность перед Центральным банком списывалась. По состоянию на конец 1993 г. — когда была начата программа стабилизации реала — рыночная доля государственных банков в кредитовании составляла 55%, в то время как на частные банки приходилось 45%. Почти все срочные кредиты предоставлялись государственными банками. Разница в результатах кредитования была значительной. 45% кредитов, выданных государственными банками, не были возвра4 щены, в то время как в частных банках этот показатель составлял только 2% (Ness, 2000). При этом кре4 дитование правительства штатов не было основной причиной существования таких невыплачиваемых кредитов (за исключением государственного банка Banespa). Проблемы носили более фундаментальный характер; стимулы у государственных банков были ненадлежащими, кредитный анализ как государствен4 ных, так и частных проектов, отличался низким качеством, из4за излишне широкой сети филиалов воз4 никали высокие операционные издержки, штат банков был раздут и т.д. Почти все государственные бан4 ки были несостоятельными. Тот факт, что у государственных банков были частные акционеры, не поме4 шал плохим результатам их деятельности. Частные банки были более стабильными, поскольку они боль4 ше средств инвестировали в ценные бумаги. Частные банки размещали 25% своих активов в ценные бу4 маги, в то время как в государственных банках этот показатель составлял всего лишь 15%. Государствен4 ные банки зависели от сопряженного с низкими затратами финансирования государственного сектора, то есть от государственных депозитов и движения государственных средств по счетам (Ness, 2000). Положение государственных банков заметно ухудшилось после стабилизации валюты в 1995 г. Даже при плохих стандартах финансовой отчетности свыше 60% государственных банков несли убытки еже4 годно на протяжении всего периода с 1995 по 1998 гг., то есть после того, как инфляция замедлилась и «инфляционная составляющая» исчезла из системы (Ness, 2000). Все государственные банки пережива4 ли периоды существенных убытков, за исключением Банка Северо4Восточного региона, доходность ко4 торого была очень низкой. Исследования 12 государственных банков, по которым имеются данные, по4 казывают, что убытки за 199441995 гг. превысили 1 млрд реалов (1089 млрд долл. США), а невозврат кре4 дитов, предоставленных государственному сектору, составлял 5% от общей суммы кредитов. Убытки че4 тырех федеральных банков достигли почти 5 млрд реалов (5,45 млрд долл. США) в 1995 г., в то время как резервы на покрытие убытков от кредитов, предоставленных частному сектору, увеличились с 8,6% в 1995 г. до почти 14% в 1996 г. (МВФ, 1997 г. цит. по: Baer, 2000). Однако бремя, возлагаемое государственными банками на экономику, отнюдь не исчерпывается яв4 ными затратами. Федеральное правительство и правительства штатов предоставляют многочисленные субсидии, связанные с размещением кредитов и депозитов, низкой доходностью государственных депо4 зитов и т.д. После 1995 г. в результате экономической либерализации и стабилизации нагрузка на государствен4 ные банки стала более очевидной и нетерпимой. Поскольку положение государственных банков ухудши4 лось, чрезвычайно актуальной стала необходимость реструктурировать задолженность правительств шта4 тов перед федеральным правительством20, а также необходимость для федерального правительства сни4 зить постоянную нагрузку на бюджет со стороны государственных банков. Политическая поддержка го4

129 сударственных банков стала менее сильной. В 1996 г. была принята более амбициозная программа, кото4 рая должна была позволить федеральному правительству принимать меры по отношению к финансовым учреждениям на уровне штата с целью их приватизации или превращения их в небанковские агентства развития. Лишь изредка принимались решения о реструктуризации государственных банков. Если прави4 тельство штата хотело провести рекапитализацию государственных банков с тем, чтобы обеспечить их дальнейшую работу, такая рекапитализация должна была осуществляться за счет средств штата. Феде4 ральная помощь предоставлялась только в том случае, если банки штата должны были быть приватизиро4 ваны или превращены в агентства развития. Процесс решения проблем, связанных с банками штатов, происходил в неразрывной связи с процес4 сом реструктуризации задолженности правительств штатов перед федеральным правительством. В балан4 се государственных банков задолженность штата была заменена федеральной задолженностью. Кроме то4 го, банки штатов больше не должны были финансировать правительства штатов. Вместо этого задача предоставления кредитов правительствам штатов была возложена на Федеральный сберегательный банк, а федеральный Банк Бразилии стал владеть большей долей ценных бумаг, выпущенных правительствами штатов. Хотя на протяжении периода с 1997 по 2000 гг. делались попытки решить проблемы государственных банков, федеральные банки продолжают работать, и соответствующие проблемы будет еще труднее и до4 роже решать. С учетом известных фактов, касающихся недостатков бухгалтерского учета, вседозволен4 ность органов регулирования и использования банков в политических целях, восполнение недостающего капитала таких банков, по всей вероятности, обойдется чрезвычайно дорого. Оставшимся государственным банкам по4прежнему принадлежит значительная доля рынка по раз4 личным направлениям коммерческой банковской деятельности, и они по4прежнему оказывают искажа4 ющее влияние на конкурентную банковскую среду. В рамках банковской системы государственные банки контролируют свыше 49% основной части собственных средств банков (core funding) и 40% активов, пе4 реданных в управление. По состоянию на март 2000 г. на государственные банки приходилось 57% креди4 тов, но при этом всего лишь 31% доходов всей системы. Неизменно характерные для государственных банков неэффективность и низкое качество активов отрицательно сказываются на прибыльности и капи4 тале (Moody’s Investor Service, 2000).

Рисунок 7.2. Развитие финансовой системы Китая

160 140 120 100 80 60 40 20

90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00

19

89

19

88

87

19

19

86

19

19

85

0

Источник: International Financial Statistics (МВФ).

130

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

государственные банки в китае В конце 19804х гг. в Китае было создано четыре крупных государственных банка: Банк Китая, Промыш4 ленный и коммерческий банк Китая, Китайский строительный банк и Сельскохозяйственный банк Ки4 тая. Государственные банки (ГКБ) являются ядром финансовой системы, которая быстро развивалась по4 сле того, как была вновь создана двухуровневая система. Объем внутренних кредитов увеличился с 67% ВВП в 1985 г. до 141% ВВП в 2000 г. (см. рис. 7.2). На протяжении того же периода общий объем вкладов увеличился с 40% ВВП до 132% ВВП. Несмотря на то, что лицензии были выданы ряду других финансо4 вых учреждений, четыре крупных государственных банка по4прежнему занимают доминирующее поло4 жение в банковской системе. По состоянию на конец 2000 г. на эти четыре банка приходилось почти 70% кредитов и депозитов. В них работает почти 2 млн человек, занятых в примерно 103 тысячах филиалах банков, расположенных во всех регионах Китая. Но хотя китайские банки являются крупными, они до4 вольно слабы.

источники сбережений Благодаря экономическим реформам 19704х и 19804х гг., в результате которых приток избыточного дохода сместился от предприятий к домохозяйствам, показатель сбережений домохозяйств в Китае стал одним из самых высоких в мире. Значительная часть такого избыточного дохода направлялась на финансовые сбережения в государственных банках. База депозитов составляет 1,6 трлн долл. США. База депозитов в местной валюте составляет 1,5 трлн долл. США, при этом больше половины этих денег приходится на домохозяйства. Кроме того, размещенные внутри страны депозиты в долларах США составляют 130 млрд долл., из которых 75 млрд приходится на частных лиц. Существуют несколько факторов, кото4 рые способствовали привлечению депозитов китайскими банками. Для размещения сбережений есть лишь небольшое число вариантов: доступ к рынку ценных бумаг был ограниченным, движение капитала по4прежнему контролируется, и такой контроль достаточно эффективно обеспечивает сохранение сбере4 жений в рамках страны. До прошлого года проценты по депозитам не облагались налогом, и население могло размещать средства на безымянных счетах, сохраняя инкогнито21. Политика в отношении про4 центных ставок в определенные периоды была благоприятной, в том числе она предусматривала индек4 сирование в периоды высокой инфляции. Хотя в Китае нет страхования депозитов в явной форме, пра4 вительство обеспечивало неявное страхование депозитов, и население считает крупные государственные банки более надежными. К сожалению, значительная часть базы депозитов была утрачена в результате неэффективного кредитования, осуществлявшегося на основе политических соображений.

проблемы, связанные с портфелем В середине 19904х гг. правительство пыталось преобразовать государственные банки в коммерческие бан4 ки или по меньшей мере придать их деятельности более коммерческую направленность. В 1994 г. прави4 тельство учредило три банка экономической политики с тем, чтобы освободить четыре указанных выше государственных банка от бремени предоставления кредитов, обусловленных соображениями экономи4 ческой политики; однако эта стратегия не сработала. Банки экономической политики были чересчур ма4 ленькими для того, чтобы удовлетворять бесконечно большие потребности в такого рода кредитах и во многих случаях плохие долги были переведены с баланса банков экономической политики обратно на баланс государственных банков. В 1995 г. были внесены поправки в законодательство, в соответствии с которыми на ГКБ возлагалась задача предоставления кредитов на коммерческой основе. Однако ГКБ — нередко с одобрения официальных органов — продолжали направлять кредиты государственным и общественным предприятиям22. Это привело к возрастанию стоимости сомнительных активов на ба4 лансе банков на протяжении 19804х и 19904х гг. По мере замедления темпов роста и уменьшения масшта4 бов государственного сектора в ходе реформ, многие фирмы оказались не в состоянии обслуживать свои долги в результате общей неэффективности, сложных рыночных условий и усилившейся конкуренции. Кредиты государственным предприятиям являлись основной, но не единственной причиной данной проблемы. В целом, политика кредитования, проводимая государственными банками, отражала пред4 ставление, согласно которому они были слишком велики для того, чтобы разориться, поэтому на них не распространялись жесткие бюджетные ограничения. Кредитный анализ носил поверхностный харак4 тер. К примеру, ГКБ принимали на себя чрезмерные риски и интенсивно кредитовали рынок недвижи4 мости, бум на котором в середине 19904х гг. носил характер «мыльного пузыря». Государственные банки предоставляли кредиты высокорискованным предприятиям, которые бы в более развитой финансовой системе финансировались посредством инвестиций в венчурные фонды или капитал частных компаний.

131 Кроме того, региональные и местные органы власти подталкивали местные отделения государственных банков к предоставлению кредитов местным государственным предприятиям, пользовавшимся «особым расположением» таких органов власти23. Хотя информация о реальном масштабе проблем, связанных с портфелем, так и не была раскрыта, и, может быть, достоверной информации об этом вообще не удаст4 ся получить в силу плохой системы классификации кредитов, тем не менее известно, что несколько крупных банков понесли существенные убытки и что три из них, возможно, были бы признаны несосто4 ятельными в соответствии с международной практикой бухгалтерского учета.

давление, побуждающее проводить реформы Внутреннее и внешнее давление, побуждающее к реформированию банков, усилилось в конце 19904х гг. и сохраняется без какой4либо надежды на успех. Экономический рост замедлился, а государственные банки не смогли надлежащим образом обслуживать растущие сегменты экономики в частном секторе. Непропорционально большая доля кредитов по4прежнему выделяется крупным предприятиям, которые стагнируют или переживают спад производства. Хотя инвестиции в некоторые предприятия в новом ча4 стном секторе могут быть сопряжены с меньшими кредитными рисками, такие предприятия реже могут представить финансовую отчетность, проверенную аудиторами, и у них нет финансовой истории за ряд лет, так что в конечном счете государственные банки в значительной мере ограничиваются кредитовани4 ем отраслей, переживающих спад. Кроме того, и в плане «моральной угрозы» правительство, согласно общим представлениям, с большей долей вероятности будет покрывать убытки, связанные с кредитова4 нием государственных предприятий. Такие представления являются оправданными и будут почти навер4 няка существовать пока и банки, и предприятия будут принадлежать государству. В связи с возросшими в 19904х гг. ожиданиями того, что Китай может присоединиться к ВТО, в стра4 не стало ощущаться дополнительное давление, побуждавшее к финансовому оздоровлению банков в преддверии международной конкуренции. Китай договорился с Соединенными Штатами Америки и Европейским союзом о том, что в течение пяти лет после присоединения внутренний банковский сек4 тор станет по существу открытым для прямой иностранной конкуренции. Это позволит иностранным банкам получить доступ на рынок операций с местной валютой и создаст для китайских организаций, которые по4прежнему носят рудиментарный характер, конкуренцию со стороны международных банков, обладающих всеми навыками маркетинга и оценки рисков. На начальном этапе после своего появления на китайском рынке иностранные банки смогут создавать совместные предприятия с китайскими парт4 нерами, а банки, находящиеся в стопроцентной иностранной собственности, смогут вести здесь деятель4 ность по истечении пяти лет. Эти соглашения придают задачам реформирования данного сектора безот4 лагательный характер.

нагрузка на бюджет Издержки финансового оздоровления государственных банков уже оказались достаточно высоки и, без всякого сомнения, будут еще выше. В 1998 г. правительство осуществило инъекции в капитал четырех государственных банков, составлявшие 32 млрд долл. США. В 1999 г. были учреждены четыре компании по управлению активами (КУА); на них была возложена задача приобрести и, по возможности, продать невыплачиваемые кредиты. Для улучшения балансов банков активы были переданы КУА по номиналь4 ной (а не по рыночной) стоимости. В 1999 и 2000 гг. КУА приобрели активы на сумму 170 млрд долл. США, и 580 государственных предприятий согласились предоставить свои акции в обмен на погашение задолженности еще на сумму 41 млрд долл. США. Активы, переданные КУА, составили почти 20% сово4 купной суммы кредитов государственных банков. Сумма, затраченная в 1998 г. на цели рекапитализации и передачи кредитов КУА, составляла примерно 20% ВВП 1999 г. Процесс улучшения баланса банков еще не закончен; КУА были переданы только кредиты, предо4 ставленные до 1995 г. Все кредиты, предоставленные после этой даты, пусть даже тем же самым компани4 ям, по4прежнему находятся на балансе банков. Информация о действительном масштабе остающихся не4 решенными проблем не была обнародована, однако понятно, что убытки велики и что последствия их для бюджета будут значительными. По некоторым оценкам, необходимо списать плохие долги дополни4 тельно на сумму 150 млрд долл. США24. Затраты по завершению финансового оздоровления государст4 венных банков могут достичь уровня, составляющего 40% ВВП. Кроме того, в системе существуют и иные убытки. Не было пока проведено финансового оздоровления трех банков экономической полити4 ки. Кроме того, многие более мелкие финансовые организации принадлежат местным или провинциаль4 ным органам власти, которые не могут покрыть убытки таких организаций; центральное правительство оказывается вынужденным покрывать убытки в случае их краха. В целом система банковского надзора

132

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Таблица 7.4. Рыночная доля в рамках банковской системы Китая (в процентах) Рыночная доля 1993

Депозиты 2000 Изменение

Внутренние кредиты 1996 2000 Изменение

Государственные коммерческие банки

67,9

68,8

0,9

77,5

68,2

-9,3

Другие коммерческие банки

5,6

8,6

3,0

3,7

7,9

4,2

СКК

15,5

13,1

-2,4

9,5

9,9

0,4

ГКК

4,8

5,9

1,0

2,6

4,6

2,1

Финансовые компании

0,4

1,5

1,1

0,5

1,3

0,8

TICs и банки экономической политики

5,7

2,1

-3,6

6,2

8,0

1,8

Примечание: СКК— сельские кредитные кооперативы; ГКК— городские кредитные кооперативы.

позволяет несостоятельным финансовым организациям продолжать свою деятельность, поскольку мно4 гие государственные собственники таких банков не хотят или не могут покрыть убытки.

сохраняющееся доминирующее положение на рынке Попытки правительства обеспечить нормальную конкуренцию в финансовой системе и снизить зависи4 мость от четырех государственных банков не были успешными. В 1986 г. правительство начало предостав4 лять лицензии другим финансовым организациям. С того времени правительство создало 10 националь4 ных коммерческих банков25; примерно 90 городских коммерческих банков; около 3 тысяч городских и 42 тысяч сельских кредитных кооперативов, а также ряд финансовых компаний26. Хотя эти финансовые ор4 ганизации не находятся в непосредственной собственности центрального правительства или Централь4 ного банка Китая, их акционерами почти без исключения являются государственные организации или предприятия государственного сектора. Есть только один частный банк — Minsheng Bank, который был основан в 1996 г. и примерно 85% акций которого принадлежит частным владельцам. Стратегия уменьшения — за счет конкуренции — рыночной доли четырех крупных банков не оправ4 дала возлагавшихся на нее ожиданий (см. табл. 7.4). Другие финансовые организации не смогли обеспе4 чить конкуренции, необходимой для упорядочения деятельности государственных банков. Население продолжало обращаться к крупным банкам для целей размещения своих вкладов, особенно в конце 19904х гг. после краха банка развития. Понятно, что четыре государственных банка пользуются неявными гарантиями со стороны правительства, поскольку они считаются слишком большими для того, чтобы ра4 зориться. Даже несмотря на то, что правительство компенсировало убытки всем вкладчикам других разо4 рившихся банков и кредитных кооперативов, население считает, что крупные банки являются более на4 дежными. В силу этих представлений вкладчики менее склонны размещать свои сбережения в меньших по размеру банках. На протяжении 19904х гг. в государственных банках по4прежнему размещалось не ме4 нее 70% всех депозитов27. Особым поводом для разочарования является то, что рыночная доля акционерных государственных коммерческих банков продолжает оставаться небольшой. Большинство операций других коммерческих банков осуществляется в городах, расположенных вдоль восточного морского побережья. Их общая доля в совокупном объеме депозитов и кредитования растет, хотя стартовая точка была очень низкой. По со4 стоянию на конец 2000 г. их общая доля в совокупном объеме кредитования достигла 7,9%, а доля де4 позитов — 8,6%. Большая часть прироста объема депозитов пришлась на четыре крупные банка (см. рис. 7.3). В силу непрозрачной финансовой отчетности и ненадлежащего раскрытия информации трудно оце4 нить финансовое положение или результаты деятельности акционерных коммерческих банков. Результа4 ты анализа имеющейся информации, проведенного Moody’s Investor Services, показывают, что акционер4

133

В процентах ВВП

Рисунок 7.3. Общий объем депозитов различных секторов в рамках банковской системы Китая

150 Государственные банки

100 50 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Источник: МВФ (внутренние материалы).

ные банки находятся в относительно неплохом для Китая положении: отношение доходов к активам до4 стигло в 1999 г. 0,6% по сравнению с всего 0,1% в случае государственных коммерческих банков. У других банков ниже затраты, поскольку у них меньше работников и отделений, чем у государственных коммер4 ческих банков. Поскольку они предоставляют меньше кредитов государственному сектору, обусловлен4 ных политическими соображениями, то доля невыплачиваемых кредитов, по всей вероятности, у них ни4 же. Однако в результате постоянного процесса реструктуризации промышленных государственных пред4 приятий для этих банков также стал возрастать риск невыплачиваемых кредитов. Те немногие акционер4 ные банки, которые раскрывают сведения о качестве активов, отмечали, что кредитный портфель с 1997 г. ухудшался. Многие сельские кредитные кооперативы изнемогают под бременем финансовых проблем и выжи4 вают только в силу политического давления, оказываемого на правительство с целью предотвращения краха каких бы то ни было кредитных кооперативов. Девяносто городских коммерческих банков были образованы путем слияния слабых, зачастую несостоятельных городских кредитных кооперативов; не4 редко это делалось для того, чтобы избежать краха последних. Многие банки не будут жизнеспособными, и в этом случае следует признать убытки. Наибольшие надежды в плане конкуренции с крупными госу4 дарственными банками возлагаются на акционерные банки, однако пока их способность обеспечить себе рыночную долю не оправдала надежд.

негативные последствия с точки зрения экономического развития Правительство в настоящее время стоит перед трудным выбором; ему необходима точная, полная и про4 зрачная финансовая отчетность банков, с тем чтобы банки отвечали за результаты своей деятельности. Однако переход к достоверной финансовой отчетности выявит масштаб убытков и, возможно, несостоя4 тельность ряда банков. Это может поколебать веру населения в надежность банков, где они размещают депозиты. Хотя банковский надзор стал более жестким, он пока далеко не эффективен, в значительной степени потому, что крупные государственные банки обладают большей политической мощью, нежели органы надзора. В последние год4два крупные ГКБ начали конкурировать между собой за самые крупные и наиболее выгодные счета. Однако преобладающая часть предприятий слишком слаба для того, чтобы переходить из банка в банк, и, следовательно, они обречены оставаться клиентами своего нынешнего банка. Качест4 во обслуживания является низким, и акционерные банки не обеспечивают достаточной конкуренции, которая стимулировала бы повышение эффективности. Это обусловливает значительные издержки для экономики, сопряженные с низким качеством банковских услуг.

134

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Таблица 7.5. Рыночная доля активов, приходившаяся на государственные банки в 1995 г. (в процентах) Рыночная доля государственных банков Германия

36

Европейский союз

25

ОЭСР

28

Источник: Ла Порта, Лопес де Силанес и Шлейфер, 2000 г. Примечание: доля государственных банков определяется как принадлежащая правительству доля в десяти крупнейших банках каждой страны, деленная на общую сумму активов таких банков в 1995 г. Цитировано по: Beck, 2001.

государственные банки в германии В большинстве стран Европы число государственных банков быстро уменьшается. Оно также уменьшает4 ся и в Германии: в 1970 г. на государственные банки приходилось 52% активов, а в 1995 — всего 36% (Ла Порта, Лопес де Силанес и Шлейфер, 2000), однако такая доля рынка по4прежнему остается высокой по сравнению с другими странами Европы (см. табл. 7.5). Германию часто упоминают в качестве страны, где государственные банки сталкиваются с меньшими проблемами, чем обычно. Жизнеспособности этих банков способствовали некоторые структурные харак4 теристики экономики, а также коммерческие стратегии государственных банков и их корпоративное уп4 равление. Исследования, в рамках которых проводились сопоставления между различными странами и которые упоминались выше (Ла Порта, Лопес де Силанес и Шлейфер, 2000 г.), показали, что государст4 венные банки обычно сталкиваются с меньшими проблемами в странах с более высоким доходом и более развитыми финансовыми рынками. Другие авторы высказывали мнение о том, что страны с развитой ин4 ституциональной системой и носящими дисперсный характер политическими процессами могут быть более успешными в плане осуществления контроля за государственными банками (Caprio and Honohan, 2000). Здесь есть права кредитора, которые надежно защищены и могут быть принудительно исполнены, а доля собственности государства в секторе предприятий невелика, так что здесь не возникает обычной проблемы, связанной с предоставлением государственными банками кредитов государственным пред4 приятиям. Кроме того, государственная банковская система в Германии, равно как и в Австрии, является децентрализованной и основывается на местных, а не национальных банка28.

Таблица 7.6. Германия: рыночная доля различных банковских групп в 1999 г. (в процентах) Общая сумма активов

Общий объем депозитов

Сберегательные банки

36,1

39,4

Кооперативные банки

13,0

18,7

Коммерческие банки

25,2

24,6

В том числе четыре самых крупных банка

14,4

12,8

Другие банки

25,7

17,2

Источник: Bundesbank Monthly, 2000.

135

160

6

140

5

120

4

100

3

80 2

60 40

1

20

0

0

-1

19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98

В процентах ВВП

Рисунок 7.4. Развитие финансовой системы в Германии

Инфляция

Внутренние кредиты

Депозиты

Источник: International Financial Statistics (МВФ).

Большинство государственных банков, как сберегательных, так и кооперативных, организовывались на уровне города или округа, и почти все они по4прежнему принадлежат местным муниципалитетам и обслуживают конкретную географическую зону. В настоящее время эти местные банки объединены че4 рез систему государственных сберегательных банков, которые выступают в качестве клиринговой палаты для местных сберегательных банков, а также в качестве банка, обслуживающего государство. Здесь также есть центральный сберегательный банк, который выполняет функции центрального клирингового банка по отношению к системе сберегательных банков и в котором размещены резервы ликвидности. Из бан4 ков трех видов — сберегательных, кооперативных и коммерческих — на систему сберегательных банков приходится самая большая рыночная доля активов и депозитов (см. табл. 7.6). Основным источником финансирования для местных сберегательных банков служат депозиты домохозяйств. Хотя сберегатель4 ные банки в настоящее время стали универсальными, их политика в отношении активов остается кон4 сервативной: они вкладывают средства в государственные ценные бумаги и предоставляют кредиты под залог недвижимости. Более половины активов размещено в долгосрочные кредиты, предоставленные домохозяйствам, муниципальным органам власти и некоторым небанковским фирмам. Местные сберега4 тельные банки предоставляли лишь весьма незначительную долю кредитов промышленности и крупным коммерческим предприятиям, однако у региональных организаций может быть какая4то доля кредитов, предоставляемых средним и крупным фирмам. Система кооперативных банков имеет многоуровневую структуру, как и система сберегательных банков. Кооперативные банки играют важную роль в предостав4 лении услуг мелким и средним предприятиям по месту своего нахождения. Ограничения, касающиеся кредитования участников таких банков, стали менее жесткими. В последнее время различия между сбе4 регательными, кооперативными и коммерческими банками сгладились. Сохранявшиеся долгое время от4 личительные черты сберегательных и кооперативных банков исчезают по мере того, как эти банки посте4 пенно двигаются в направлении более универсальной модели коммерческого банка. Местная собственность и местный контроль обусловливают большую прозрачность банков и позво4 ляют уменьшать финансовые убытки. Однако следует отметить, что важная роль государственных банков в Германии, с учетом предоставляемых им неявных гарантий, могла нанести ущерб конкуренции на рын4 ке. Для банковской системы Германии характерен более низкий уровень иностранного участия, чем для

136

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

большинства европейских стран; это позволяет сделать обобщение, согласно которому экономика, в ко4 торой доминируют государственные банки, обычно привлекает и допускает на свой рынок меньшее чис4 ло международных банков29.

выводы • Банковская система в Бразилии является смешанной, частные банки здесь конкурируют с государ4 ственными. Известно, что государственные банки слабы, и расходы бюджета на их реструктуриза4 цию уже достаточно велики. Правительство начало приватизировать банки регионального уровня (уровня штата) во второй половине 19904х гг., однако федеральные государственные банки по4 прежнему существуют, и решить связанную с ними проблему будет чрезвычайно дорогостоящим делом.

• Китай называют в качестве страны, в которой был достигнут быстрый экономический рост в усло4 виях доминирующей роли государственных банков. На деле финансовое положение китайских банков неудовлетворительное. Попытки их реформирования, предпринимавшиеся с середины 19904х гг., были сопряжены с чрезвычайно большими расходами и пока не привели к решению проблемы санации этих банков. Бурный экономический рост, возможно, в большей степени обус4 ловлен высокой нормой сбережений в экономике, нежели деятельностью банков.

Таблица 7.7. Структура банковской системы в международном сопоставлении

Доход на душу населения Квазиликвидные обязательства Спреды процентных ставок

Китай*

Бразилия

Германия**

Россия

750 долл. США

4 630 долл. США

26 570 долл. США

2 260 долл. США

124,3

29,7

2,6

20,2 6,1

12,3

Валовой объем внутренних сбережений/ВВП

42,6

16,6

22,8

21,2

Объем кредитов, предоставленных частному сектору/ВВП

112,8

34,6

119,1

12,9

Права кредиторов30

2

Обеспечение исполнения договоров31

2,02

Доля активов, приходящаяся на государственные банки (в процентах) — 1970 г. (LLS)

100,0

70,1

51,9

100

Доля активов, приходящаяся на государственные банки (в процентах) — 1995 г. (LLS)

99,5

31,7

36,4

33,0

Примечания: *

На четыре «крупных» государственных банка приходится примерно 70% объема кредитов и суммы депозитов. На акционерные банки приходится 9% депозитов и 8% кредитов. ** Государственные банки контролировали примерно половину данной системы в

течение нескольких десятилетий.

Органы власти штатов. У большинства таких банков есть частные акционеры, и их акции обращаются на фондовой бирже.

Стратегия коммерческого банка и банка развития. Государственные банки имеют доступ к пассивам государственного сектора, сопряженным с низкими издержками.

Федеральное правительство. У некоторых из таких банков есть частные акционеры, и их акции обращаются на фондовой бирже.

Стратегия коммерческого и специализированного банка.

Провинциальные/местные органы власти или государственные организации. Могут иметь некоторое число частных акционеров, но почти все владельцы относятся к государственному сектору.

Кредитование государственных предприятий. Могут быть в состоянии обеспечить более высокий уровень обслуживания для привлечения более выгодных клиентов, но не являются достаточно крупными для того, чтобы обслуживать самых крупных клиентов.

Кредитование государственных предприятий. Все крупные клиенты обслуживаются ГКБ.

Традиционная коммерческая стратегия.

Бразильские государственные банки

Бразильские федеральные коммерческие, сберегательные банки и банки развития

Министерство финансов.

Китайские акционерные банки

Роль «собственника»

Китайские государственные коммерческие банки

Таблица 7.8. Сравнение структуры государственных банков

Депозиты домохозяйств / местных коммерческих предприятий и организаций, а также кредитование местных предприятий

Местные органы власти

Немецкие/ сберегательные кооперативные банки

137

Центральное правительство

Частичная рекапитализация в 1998 г. В 1999 — 2000 гг.

20% кредитного портфеля было передано КУА. На сегодняшний день расходы составили 202 млрд долл. США (20% ВВП). По оценкам, остальные убытки составляют еще 20% ВВП.

Согласно закону о банковской деятельности от 1995 г. кредитование должно быть «коммерческим», однако основу клиентской базы попрежнему составляют многочисленные государственные предприятия.

Ответственность за убытки

Реструктуризация

Измененная коммерческая стратегия Менее крупные государственные предприятия и ряд «частных» компаний.

Терпимое отношение органов регулирования к убыткам.

Номинально ответственность несут собственники — местные органы власти, однако неявное страхование депозитов означает, что центральное правительство нередко вынуждено нести часть убытков или все убытки. Процесс реструктуризации еще не начался.

Федеральное правительство

Таблица 7.8. Сравнение структуры государственных банков (продолжение)

1997 — 2000 гг.: государственные банки были приватизированы или преобразованы в агентства развития.

Убытки неоднократно возлагались на Центральный банк и федеральное правительство

Переход к предоставлению более широкого спектра услуг

Отдельная схема страхования депозитов в сберегательных и кооперативных банках, не связанная со схемой страхования депозитов в коммерческих банках

138 россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

139 • Государственная банковская система в Германии носит децентрализованный характер, а контроль за ней осуществляется на местном уровне; кредитование в основном осуществляется на местных рынках. В Германии также существует эффективная система обеспечения исполнения договоров и надежная система защиты прав кредиторов. В таблицах 7.7 и 7.8 представлены структурные характеристики экономики и государственных бан4 ков в странах, рассматривавшихся в настоящем приложении.

ссылки: Baer, Werner, 2000. «Privatization and Restructuring of Banks in Brazil.» Quarterly Review of Economics and Finance 40(1):3.

Barth, James, Gerard Caprio, and Ross Levine, 2000. «Banking Systems Around the Globe: Do Regulation and Ownership Affect Performance and Stability?» World Bank. Processed.

Beck, Thorsten, 2001. «Deposit Insurance as Private Club: Is Germany a Model?» Working Paper 2559.

World Bank Policy Research Department, Washington, D.C. Caprio, Gerard, and Patrick Honohan, 2001. Finance for Growth: Policy Choices in a Volatile World.

Washington, D.C.: World Bank. Центральный банк России «Ежемесячный статистический бюллетень». Вебсайт: http://www.cbr.ru Deutsche Bundesbank, 2000. Monthly Report (February): 24425 IMF (International Monetary Fund), 1997. World Economic and Financial Surveys: International Capital Markets Development, Prospects and Key Policy. Washington D.C. LaPorta, Rafael, Florencio Lopez de Silanes, and Andrei Shleife, 2000. «Government Ownership of Banks».

Harvard University. Cambridge, Mass. Processed.

LaPorta, R., F. Lopez4de4Silanes, A. Shleifer, and R.W. Vishn, 1997. «Legal Determinants of External Finance.» Journal of Finance 52:113141150.

Moody’s Investor Service, 2000. «Brazil: Banking System Outlook».

Ness, Walter L., Jr. 2000, «Reducing Government Bank Presence in the Brazilian Financial System: Why and How.» Quarterly Review of Economics and Finance 40(1): 71.

Oxford Analytica Brief, 2000. Website: http://www.oxan.com Sigma No.7, 2000. «Trade credit insurance: globalization and e4business are the key opportunities». Zurich: Swiss Reinsurance Company. Website: http://www.swissre.com Troika Dialogue, 2000. «Russian Banking Reform». Website: http://www.troika.ru Vittas, Dimitri, 1995. «Thrift Deposit Institutions in Europe and the United States.» Policy Research Working Paper 1540. World Bank, Policy Research Department, Washington D. C.

сноски 1 Почти во всех странах на самые крупные десять банков, включая банки развития, приходится около 75% от общего объема обяза4

тельств частного сектора перед банками.

2 Результат был получен с учетом различий в первоначальном уровне ВВП на душу населения, различных оценок финансового раз4

вития, инфляции, премии "черного рынка", индекса вмешательства правительства, налогов и субсидий, а также ряда иных перемен4 ных.

3 Несколько банков, находившихся под управлением АРКО, были приватизированы в 2001 г. Более подробно этот вопрос рассмат4

ривается в главе 12.

4 Хотя информация по конкретной поддержке правительства и (или) ЦБ РФ, которая оказывалась этим банкам после кризиса 1998 г.,

не является общедоступной, предположительно, рекапитализация (помимо прямых вливаний капитала) осуществлялась в форме поддержки ликвидности, помощи в урегулировании форвардных контрактов на покупку иностранной валюты, заключенных с не4 резидентами, по нерыночным ставкам и т.д.

5 ЦБ РФ использовал Сбербанк в качестве "безопасной гавани" для депозитов в период после кризиса 1998 г. ЦБ РФ стимулировал

перевод депозитов населения из ряда потерпевших крах московских и региональных банков в Сбербанк на добровольной основе, путем предоставления в явной форме гарантий по депозитам данного банка. В рамках этой схемы из коммерческих банков было пе4 реведено примерно 10 млрд руб. (что представляет собой 70% депозитов в рублях и 30% депозитов в иностранной валюте, приходив4 шихся на долю самых крупных коммерческих банков в России). Помимо депозитов населения, многие предприятия также перевели

140

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

свои счета из других банков в Сбербанк в 199841999 гг. В результате кризиса Сбербанк аккумулировал 85% депозитов в рублях и 46% валютных депозитов. Большая часть таких депозитов с тех пор были переведены, так что преимущество Сбербанка носило в какой4 то мере временный характер.

6 По состоянию на конец 2000 г. три государственных банка— Сбербанк, ВТБ и ВЭБ— владеют 70% государственных ценных бумаг,

размещенных в банках. На Сбербанк приходится 56% государственных ценных бумаг, размещенных в российских банках, и при4 мерно 32% активов Сбербанка инвестировано в государственные ценные бумаги.

7 Хотя такие кредиты составляют лишь незначительную долю активов Сбербанка и в силу того, российские банки редко предостав4 ляют кредиты такого типа, на Сбербанк приходится до 20% общей суммы кредитов, предоставленных домохозяйствам. Сбербанк является крупнейшим посредником по предоставлению кредитов малому бизнесу, финансируемых ЕБРР. Правление Сбербанка от4 мечало, что они предоставили кредиты шести тысячам средних и малых предприятий и микро4заемщикам, используя средства ЕБРР, и еще 40 тысячам мелких предприятий за счет своих собственных средств, но с использованием методики кредитования, ос4 военной в результате реализации проекта ЕБРР.

8 См. также табл. 7.3.

9 Среди некоторых примечательных сделок 2000 г. можно отметить предоставление кредита Тюменской нефтяной компании в марте

2000 г. на сумму 300 млн долл. США; кредит на сумму, эквивалентную 200 млн долл. США, предоставленный в июне 2000 г. РАО "ЕЭС" для финансирования задолженности этой компании перед Газпромом и налоговыми органами; запланированное предостав4 ление кредита компании "Вымпелком" на сумму 80 млн долл. США и еще одного кредита на сумму 50 млн долл. США компании "Северсталь".

10 Если применять методику взвешивания рисков, предложенную Базельским комитетом, то коэффициент достаточности капитала

Сбербанка будет намного ниже, даже несмотря на недавнее вливание капитала.

11 В ноябре 2000 г. Министерство по антимонопольной политике (МАП) предприняло расследование, касавшееся политики Сбер4

банка в отношении процентных ставок.

12 "Недавняя отмена 5% лимита в отношении иностранной собственности на акции Сбербанка (который в любом случае не соблю4

дался из4за применения различных "серых" схем) может представлять собой еще одну линию обороны против какого4либо давления в отношении раздела банка. Хотя официально нерезидентам принадлежит лишь 0,11% акций Сбербанка, не менее 15,0% таких ак4 ций принадлежит российским компаниям со стопроцентным иностранным участием. Еще большее количество акций Сбербанка принадлежит юридическим лицам с существенным участием иностранного капитала. Руководство Сбербанка полагает, что даль4 нейшие иностранные инвестиции увеличат капитал банка и обеспечат дополнительную защиту от любых попыток реструктуриза4 ции банка (как путем расширения круга лиц, противостоящих переменам, так и посредством увеличения затрат, связанных с таки4 ми переменами). Представители ЦБ РФ отмечали, что ЦБ РФ может продать некоторые из принадлежащих ему акций, возможно, нерезидентам (Oxford Analytica Brief, 2000).

13 Продажа акций Сбербанка должна осуществляться с учетом проверки акционеров на "профессиональную пригодность и деловую репутацию".

14 После увеличения капитала в июне и сентябре 1999 г. контрольный пакет акций Внешторгбанка, принадлежащий Центральному

банку Российской Федерации, увеличился с 97% до 99,9%.

15 После распада СССР ЦБ РФ унаследовал пять заграничных банков: Eurobank (Париж), Moscow Narodny Bank (Лондон), Ost4West Handelsbank (Франкфурт4на4Майне), Donau4Bank (Вена) и East4West United Bank (Люксембург). Консолидированные активы этих банков составляют примерно 3 млрд долл. США.

16 Эти намерения были несколько раз подтверждены в ряде заявлений для прессы, которые Председатель Правительства Михаил

Касьянов сделал в январе 2002 г.

17 По оценкам, таким примером является Карибский банк развития. Еще одним банком развития, демонстрировавшим достойные

результаты деятельности в течение какого4то времени, был TSKB — Турецкий банк промышленного развития, принадлежавший ря4 ду коммерческих банков. Со временем показатели его работы ухудшились, по4видимому, в результате коррупции. В настоящее вре4 мя банк расширил свои операции и выполняет функции инвестиционного банка.

18 "Универсальный" здесь означает, что банк предлагает более широкий спектр услуг, но не обязательно становится собственником

капитала предприятий.

19 В 19504х гг. инфляция в среднем составляла 17%, в 19604х гг. — 45%, в 19704х гг. 434%, в 19804х гг. — свыше 350%, а в первой поло4 вине 19904х гг. она достигала 1660%; за период с 1996 по 1999 г г. она сократилась до 7,7%.

20 На два региональных банка — Sao Paulo и Banespa — приходилась значительная часть задолженности штата.

21 Эта политика в настоящее время прекращена, в том числе из4за опасений, связанных с коррупцией.

141 22 В результате экономических реформ в Китае экономическая власть была децентрализована, однако она по4прежнему сосредото4

чивается в государственном секторе. Правительство разрешило провинциальным и местным органам власти и кооперативам учреж4 дать государственные / общественные предприятия.

23 Благодаря реформам 199741998 гг. эта проблема стала носить менее острый характер, однако не была устранена совсем; в резуль4

тате реформ ГКБ были реорганизованы таким образом, что сфера их деятельности перестала совпадать с административными гра4 ницами, а полномочия по предоставлению кредитов на местном уровне были ограничены.

24 Оценка, данная Си Пингом, директором Исследовательского бюро по вопросам экономической политики при Народном банке

Китая, и приведенная Жу Жамила: "Банкам в материковой части Китая придется еще списать плохих долгов на сумму 2,5 трлн рен4 минби".

25 Деятельность ряда таких банков, в том числе Банка коммуникаций, CITIC Industrial Bank и China Everbright Bank, осуществляет4

ся в масштабе всей страны, в то время как операции других банков (таких как банки развития провинций Гуандун (Guangdong), Бу4 дон (Pudong) и Синьдзян (Shenzhen)) ограничиваются рамками соответствующего региона.

26 Во второй половине 19804х гг. было разрешено создавать несколько видов небанковских финансовых организаций, в том числе

трастовые и инвестиционные компании. Примерно 160 иностранных банков имеют отделения или представительства в Китае, од4 нако их деятельность в настоящее время ограничивается, а доля рынка является пренебрежимо малой.

27 Рыночная доля государственных банков в объеме кредитов слегка уменьшилась с 78% в 1993 г. до 68% в 2000 г., в основном из4за того, что на государственные банки оказывалось давление с целью сокращения ими высокорискованного кредитования.

28 В отличие от Франции и Бельгии, в которых существуют централизованные государственные организации.

29 Германские рынки могут быть непривлекательными для иностранных банков, поскольку доход британских банков в расчете на

капитал составляет примерно 19%, в то время как доход германских банков выражается однозначным числом.

30 Права кредиторов: индекс прав обеспеченных кредиторов, варьирующий от 0 (худшее положение дел) и 4 (наилучшее положение

дел) (Ла Порта, Лопес де Силанес, Шлейфер и Вишны, 1997 ).

31 Обеспечение исполнения договоров: показатель степени соблюдения договоров, варьирующий от 0 (худшее положение дел) до 4 (наилучшее положение дел). Источник: Business International Corporation.

Гл а ва 8 С о д е й с т в и е п р и х о д у и н о с т ра н н ы х ба н ко в в ба н ко в ск и й с е к то р Ро с с и и

введение Неофициальной опрос иностранных банков, пе4 речень нормативно4правовых актов, регулирую4 щих выход иностранных банков на российский рынок, и анализ их деятельности в Российской Федерации показали, что дочерние организации иностранных банков не сталкиваются с какими4 либо серьезными препятствиями при выходе на российский рынок или при работе на нем. В то же время существует озабоченность тем, что регули4 рование этой области может в дальнейшем огра4 ничить долю иностранного капитала в совокуп4 ном банковском капитале. В качестве причин, по которым иностранные банки отказались от расширения своего присутст4 вия в России, названы высокий страновой риск России, непрозрачность ее банковского сектора и отсутствие уверенности в нем. Лишь несколько иностранных банков обратились за лицензией на осуществление банковской деятельности. В на4 стоящее время на долю дочерних организаций иностранных банков приходится около 10% сово4 купного банковского капитала и активов. Российские власти должны стимулировать приход иностранных банков путем отмены огра4 ничений на долю иностранного капитала в бан4 ковском секторе, а также за счет поиска стратеги4 ческих иностранных акционеров для приватизи4 руемых государственных банков. Вместе с тем расширение иностранного присутствия в банков4 ском секторе потребует взаимодействия с отечест4 венными надзорными органами, чтобы миними4 зировать риски распространения кризисов и бан4 кротств банков. Исследования последнего времени подтвер4 дили экономическую выгоду от допуска иност4 ранных банков на национальный рынок (Caprio and Honohan, 2001). Выход иностранных банков на российский рынок может стать мощным инст4 рументом как стимулирования операционной эф4 фективности банков, так и конкуренции между ними и в итоге привести к стабилизации финан4 сового сектора. Выход иностранных банков на рынок обычно связывают с повышением качества нормативно4правовой базы и информационной открытости, особенно в тех случаях, когда он со4 провождается введением международных стандар4 тов бухгалтерского учета и аудита. Усиление кон4

куренции со стороны иностранных банков может подтолкнуть менее известные отечественные бан4 ки к принятию на себя более высоких рисков и, таким образом, ослабить банковский сектор. Это подчеркивает актуальность укрепления пруденци4 ального регулирования банковского сектора.

иностранные инвестиции и иностранные банки в россии К концу 2000 г. в России работали 22 банка со 100%4м иностранным1 капиталом и 31 банк с долей иностранного капитала свыше 50%. Кроме того, более 150 российских банков4рези4 дентов указали наличие в них той или иной до4 ли иностранного капитала. Точные данные о доле иностранного капи4 тала в российском банковском секторе отсутст4 вуют. Однако в табл. 8.1 и 8.2 показано положе4 ние крупных иностранных банков в России по состоянию на июль и октябрь 2000 г. На долю 31 банка с иностранным капиталом свыше 50% (табл. 8.1) приходились активы стоимостью примерно 6,7 млрд долл. и собственный капитал в размере 0,7 млрд долл. В конце 2000 г. на долю этих банков приходилось примерно 10% сово4 купного капитала и активов российской бан4 ковской системы. Некоторые из этих российских банков, кон4 трольный пакет которых принадлежит иност4 ранцам, находятся в числе 20 крупнейших бан4 ков России. В табл. 8.2 даны относительные рейтинги 20 ведущих российских банков по ве4 личине активов, а также рейтинги крупнейших иностранных банков, работающих в России. В число 20 крупнейших банков входят четыре банка с долей иностранного капитала более 50%, а большинство крупных иностранных бан4 ков находятся среди крупнейших 50 российских банков по величине активов и капитала. По сравнению со многими развитыми стра4 нами и странами с переходной экономикой проникновение иностранных банков на россий4 ский рынок менее значительно, однако оно на4 ходится примерно на том же или более высоком уровне, что и в ряде промышленно развитых стран (см. вставку 8.1).

иностранные инвестиции и иностранные банки в россии

143

Вставка 8.1. Место России по уровню присутствия иностранного капитала в банковском секторе На основе масштабности операций иностранных банков в 80 странах, в том числе во всех странах-членах ОЭСР, во многих развивающихся странах и государствах с экономикой переходного типа, проведено исследование роли иностранного капитала в национальных банковских системах (Claessens and Jansen, 2000)2. В соответствии с базой данных BankScope агентства IBCA в 19881995 гг. были собраны данные о почти 7 900 коммерческих банках этих стран. В приводимой ниже таблице представлен масштаб деятельности иностранных банков. В исследовании показана доля иностранных банков (в которых доля иностранного капитала превышает 50%) в общем количестве банков, а также доля активов иностранных банков в совокупных активах банковской системы; они использованы в качестве показателей иностранного участия и контроля в банковском секторе страны. Для сравнения представлены данные по России по состоянию на конец 2000 г. Число иностранных банков % от общего числа

Активы иностранных банков % от совокупного объема

Африка

0,31

0,27

Азия

0,28

0,30

Латинская Америка

0,25

0,28

Ближний Восток и Сев. Африка

0,26

0,19

Страны с переходной экономикой

0,54

0,52

Промышленно развитие страны

0,25

0,15

Россия

0,02

0,10

Ниже приводится сравнительная таблица данных по отдельным странам, в ней использована та же методика и временные интервалы и показаны доли банков с долей иностранного капитала свыше 50% в отечественном совокупном банковском капитале. Страна

Франция

Доля активов иностранных банков в совокупном объеме, 1988-1995 гг., в среднем 8,0

Нидерланды

10,0

Испания

31,0

Великобритания

19,0

США

3,0

Италия

1,0

Россия (2000)

10,0

Япония

21,0

Канада

7,0

Бразилия

30,0

Малайзия

11,5

144

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Вставка 8.1. Место России по уровню присутствия иностранного капитала в банковском секторе (продолжение) Чили

25,0

Аргентина (1999)

48,6

Мексика (1999)

33,4

Тайвань, Китай

9,0

Польша (1999)

52,8

Индонезия

16,0

Индия

1,0

КНДР

4,3

Таиланд

5,6

нормативно-правовая основа иностранных инвестиций в банковский сектор В настоящее время нормативно4правовой осно4 вой иностранных инвестиций в российский бан4 ковский сектор и деятельности иностранных бан4 ков являются нормативные акты Банка России и некоторые положения закона «Об иностранных инвестициях»3. Изданные банком России инст4 рукции определяют следующее. Для осуществления деятельности на россий4 ском рынке иностранные банки невправе откры4 вать филиалы напрямую, они должны быть обра4 зованы в форме дочерней организации со 100%4м иностранным участием. Иностранные банки, которые хотят открыть дочерние организации в России, должны предва4 рительно получить разрешение или подписать протокол. Банк России вправе отказать в выдаче разрешения при наличии у России спорных тамо4 женных или налоговых вопросов с государством, в котором находится головной банк, либо потре4 бовать применения принципа взаимности в отно4 шениях с этой страной. Банк России вправе ограничить объем иност4 ранного капитала по отношению к совокупному банковскому капиталу России4. После подписания протокола порядок лицен4 зирования банка с иностранным капиталом более 50% такой же, как и порядок лицензирования российского банка, однако уставный (акционер4 ный) капитал дочерних организаций иностранно4 го банка обязан превышать уставный капитал рос4 сийского банка в 10 раз5. К структуре оплаченной части уставного ка4 питала (денежные средства; облигации феде4 рального займа — до 25%; недвижимое имущест4

во — до 20%) российских и иностранных банков предъявляются одинаковые требования. Для создания филиалов иностранные и оте4 чественные банки обязаны предварительно полу4 чить разрешение и лицензию территориального учреждения Банка России6. Как иностранные, так и отечественные банки вправе принимать средства населения во вклады не ранее чем после двух лет успешной деятельности. Любой российский банк4резидент, который хочет продать банку4нерезиденту до 1% своего оп4 лаченного уставного капитала, обязан до эмиссии акций получить разрешение территориального уч4 реждения Банка России. В случае если участие нерезидентов в капитале банка может превысить 1%, банк обязан получить разрешение Централь4 ного управления Банка России7. Не менее 7% служащих дочерней организа4 ции иностранного банка и не менее 50% членов ее совета директоров должны составлять российские граждане. К перечислению прибыли дочерних органи4 заций иностранных банков предъявляются такие же требования, как и ко всем прямым иностран4 ным инвестициям в России, которые регулируют4 ся соответствующим законодательством.

опрос и мнения представителей дочерних организаций иностранных банков в России В период с 15 февраля по 2 марта 2001 г. проведен неофициальный устный опрос представителей 11 российских дочерних организаций иностранных банков, работающих в Москве. Цель этого неофи4 циального опроса заключалась в том, чтобы уста4 новить, считают ли иностранные банки существу4 ющие условия их деятельности в России приемле4

нормативно-правовая основа иностранных инвестиций в банковский сектор мыми для расширения инвестиций в Россию и имеются ли, по их мнению, значительные про4 белы в нормативно4правовой базе, которые носят дискриминационный характер по отношению к иностранным банкам и препятствуют их выходу на российский рынок. Анкета опроса содержится во вставке 8.2. Ниже приводится краткое изложе4 ние ответов.

выход на российский рынок Все дочерние организации иностранных банков отметили, что минимальный размер капитала, не4 обходимый для выхода на российский банковский рынок, не является сдерживающим фактором для их выхода на рынок, хотя его величина больше, чем для российских банков. В таблице 8.1 показан капитал дочерних организаций иностранных бан4 ков в середине 2000 г. Лишь у нескольких банков он ниже необходимого минимального уровня. За исключением некоторых турецких банков (Ик4 тисат [Iktisat], Финанс [Finans]), в отношении ко4 торых нет достоверной информации о том, явля4 ются ли они филиалами банков или дочерними организациями материнского банка, опрошенные банки указали, что в настоящее время регистриру4 ют дополнительный капитал с целью выполнения требований к минимальному размеру капитала в связи с понесенными в результате кризиса 1998 г. убытками либо потому, что они начали процесс вхождения в российский рынок. Все опрошенные банки указали, что сначала получили разрешение Банка России, а некоторым известно о существовании соглашений на основе принципа взаимности между надзорными органа4 ми своих стран и Центральным банком Россий4 ской Федерации. Все участники опроса отметили длительную задержку (в среднем 141,5 года) при получении окончательной лицензии на соверше4 ние банковских операций после выдачи предва4 рительного разрешения; для российских банков этот срок гораздо короче. По их мнению, оформ4 ление документов на получение лицензии являет4 ся таким же подробным, как и в некоторых других странах. В качестве примера часто приводили Польшу. Все опрошенные банки указали, что приня4 тое их головными банками решение о вхождении в российский рынок путем создания дочерней ор4 ганизации являлось частью корпоративной стра4 тегии. Представительства некоторых банков рабо4 тали в России еще со времен СССР. Предположе4 ние о том, что иностранные банки работают с клиентами из своих стран, не подтвердилось: все дочерние организации заявили, что решение го4 ловного банка о выходе на российский рынок бы4 ло продиктовано, во4первых, желанием прибли4 зиться к российским клиентам — банкам и корпо4

145

рациям, а во4вторых, необходимостью воспользо4 ваться осознаваемым ими потенциалом россий4 ской экономики. Что касается открытия филиалов, то ответы различались в зависимости от корпоративной стратегии дочерних организаций. Банки, ориенти4 рованные на развитие розничного бизнеса, жало4 вались на длительное рассмотрение вопросов Бан4 ком России и местных администраций, а иногда и на их ограничительные меры (особенно в регио4 нах) при открытии филиалов за пределами Моск4 вы. Некоторые банки указали на то, что число фи4 лиалов ограничено двумя для одной дочерней ор4 ганизации, однако неясно, действует ли это огра4 ничение в отношении банков в Москве или по всей России, поскольку письменных распоряже4 ний по данному вопросу найти не удалось. Судя по всему, отсутствуют ограничения Банк России на число банкоматов или филиалов, предлагаю4 щих услуги по работе с наличными средствами. Банки, стратегия которых предусматривает развитие розничного бизнеса, отметили, что огра4 ничение при выдаче лицензии, предусматриваю4 щее работу в течение как минимум двух лет до по4 лучения права принимать средства населения во вклады, и письменная инструкция Банка России, ограничивающая общий объем вкладов населения размером капитала банка, не способствует разви4 тию конкуренции. Вместе с тем такие же ограни4 чения либо неконкурентный подход применяются и в отношении российских банков.

банковская деятельность Все 11 опрошенных банков отметили, что надзор4 ная деятельность Банка России не является дис4 криминационной. Все заявили, что применяемый Банком России подход, основанный на соблюде4 нии количественных нормативов и правил, явля4 ется трудоемким и отнимает много времени, а в ряде случаев плохо скоординирован в самом Банке России. Однако все они стараются выпол4 нять пруденциальные требования в силу свойст4 венной им культуры соблюдения правил. Все они недовольны принятой в российских банках прак4 тикой несоблюдения требований, в отношении которой Банк России не принимает активных мер исправительного воздействия. По мнению бан4 ков, это препятствует развитию конкуренции в их деятельности. В таблице 8.3 показана основная структура баланса некоторых крупных дочерних организа4 ций иностранных банков. Для подавляющего большинства из них основным видом деятельнос4 ти является коммерческое кредитование. До кри4 зиса 1998 г. дочерние организации иностранных банков в России активно работали на рынке госу4 дарственных ценных бумаг. Однако после кризиса

146

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

(в ходе которого все банки потеряли значитель4 ные средства и капитал) увеличивалось корпора4 тивное кредитование. Установкой некоторых до4 черних организаций является работа только с транснациональными корпорациями и крупны4 ми российскими компаниями4экспортерами. Две из опрошенных дочерних организаций отметили, что не планируют в ближайшее время выдавать крупные кредиты, если к этому их не вынудят об4 стоятельства. Все организации, занимающиеся кредитованием, считают, что корпоративный риск в России ниже странового, то есть они никогда не сталкивались с невыполнением обязательств рос4 сийской корпорацией. Однако все дочерние орга4 низации иностранных банков предпочитают вы4 давать кредиты 1004200 крупнейшим и наиболее известным российским корпорациям. Кроме того, три банка заявили о своей готовности в дальней4 шем предоставлять кредиты мелким и средним российским предприятиям. Все банки, занимающиеся кредитованием, отметили, что принципиально важный шаг в про4 цессе кредитования — это принятие решения о предоставлении кредита. Другими словами, для них более важна представляемая им нефинан4 совая информация качественного характера (на4 пример, данные о действительном собственнике предприятия и обязательствах заемщика), чем по4 казатели финансовой деятельности. Большинство крупных российских корпораций — заемщики многих дочерних организаций иностранных бан4 ков — рассчитывают показатели финансовой дея4 тельности в соответствии с МСФО. Большинство выдаваемых кредитов являются краткосрочными (до одного года); некоторые дочерние организа4 ции предоставляют только кредиты на финанси4 рование экспортных операций, в то время как другие выдают кредиты и на пополнение оборот4 ных средств. Судя по всему, Банк России не признает кре4 диты по переменным (плавающим) ставкам и ре4 вольверные кредитные линии банковскими про4 дуктами. Из4за действующих норм валютного ре4 гулирования финансирование внешнеторговых операций ограничено банками, имеющими спе4 циальную лицензию (иностранными или россий4 скими). Все это влечет дополнительные издержки ведения бизнеса в России, однако не является дискриминацией, поскольку российские банки сталкиваются с такими же трудностями. Единст4 венное ведомство, которое неявно осуществляет дискриминацию в отношении дочерних организа4 ций иностранных банков при принятии таможен4 ных гарантий,— это Государственный таможен4 ный комитет. Некоторые банки отметили также, что российским предприятиям (государственным или частным, хотя в большинстве случаев именно государственным или работающим с государст4

венными структурами) не разрешается работать с иностранными банками или им чинят в этом препятствия. Государственным структурам, судя по всему, запрещено открывать счета в дочерних организациях иностранных банков. Учитывая сложившуюся ситуацию, иностран4 ные банки не прилагали и не прилагают дальней4 ших усилий для внедрения новых банковских продуктов и услуг. Одна из основных причин за4 ключается в том, что Банк России не способству4 ет, но и не препятствует продвижению дополни4 тельных или более качественных услуг и продук4 тов в банковском секторе. Что касается возмож4 ности обращать взыскание на залог и урегулиро4 вать споры в судебном порядке, то все опрошен4 ные банки дали понять: при наличии соответству4 ющей документации и качественной правовой поддержки со стороны российских юристов дан4 ные процедуры не являются дискриминационны4 ми и могут применяться, несмотря на их трудоем4 кость. Ведение бизнеса в России требует глубоко4 го понимания нюансов нормативно4правовой ба4 зы и принятия профилактических мер, позволяю4 щих избежать ошибок. Контроль на таком уровне — трудоемкий и дорогостоящий процесс. Банки, имеющие в России несколько филиа4 лов, пояснили, что постоянные затраты на содер4 жание одного филиала очень высоки. Отношение операционных затрат к доходу у опрошенных бан4 ков составляло примерно 65%; по мнению неко4 торых банков, в России оно гораздо выше, чем в других крупных странах с переходной экономи4 кой или в развивающихся странах. Ни один из оп4 рошенных банков не считает монопольное поло4 жение Сбербанка и наличие у него четких госу4 дарственных гарантий по вкладам конкурентным фактором, влияющим на их деятельность. Что ка4 сается кредитования, то претензии к Сбербанку связаны не с объемом его кредитования (посколь4 ку российская банковская система не располагает капиталом, позволяющим удовлетворить потреб4 ности некоторых заемщиков Сбербанка — таких как РАО «ЕЭС России» или «Газпром»), а, скорее, более низкими ставками, которые предлагает Сбербанк. Дочерние организации, прошедшие проверку головного банка и (или) надзорных органов стра4 ны происхождения, указали, что Банк России не препятствовал доступу к соответствующим дан4 ным. Все опрошенные сделали вывод о существо4 вании психологического противодействия выходу иностранных банков на российский рынок и рас4 ширению своей деятельности на нем на всех уров4 нях регулирующих и административных органов; это противодействие — отражение общественного мнения.

выводы

планы на будущее Все дочерние организации иностранных банков предпочитают называть себя «российские банки с иностранным участием», давая понять, что они намерены оставаться в России долго и считают российский внутренний рынок источником свое4 го роста в будущем. После кризиса отмечен один случай ухода иностранного банка с российского рынка; это Bank of America. Однако его уход был вызван внутренней глобальной стратегий самого банка, а не динамикой развития российского рынка. Четыре из указанных в табл. 8.1 банков вышли на российский рынок впервые, еще три банка ожидают получения лицензии. Во всех бан4 ках, пострадавших в результате кризиса 1998 г., уже произошла рекапитализация либо идет про4 цесс увеличения капитала. Большинство средств на рекапитализацию поступало из доходов самих дочерних организаций, при этом вклад головных банков в этот процесс был неоднородным. Все опрошенные дочерние организации ука4 зали, что их головные банки предпочитают владе4 ние контрольным пакетом акций российского банка, а не его покупку и не слияние или образо4 вание совместного предприятия с ним. Однако в настоящее время иностранные банки не реша4 ются инвестировать в российские банки. Большинство опрошенных банков отметили ограниченные возможности для роста корпора4 тивного банковского бизнеса в России. Это обус4 ловлено: 1) наличием конкуренции в кредитова4 нии и обслуживании многонациональных корпо4 раций; 2) возможностью крупных российский предприятий пользоваться международными кре4 дитными линиями или получать средства с рынка облигаций и других рынков, либо иметь собствен4 ный банк; 3) ограниченным числом кредитоспо4 собных или прозрачных российских корпораций; 4) медленным экономическом ростом в реальном секторе, за исключением отдельных отраслей. По мнению дочерних организаций, россий4 ская банковская система в ее нынешнем виде со4 стоит в основном из нескольких государственных банков и из них самих. Частные российские бан4 ки слишком малы по размеру капитала или опера4 ций, чтобы удовлетворять потребности своих ак4 ционеров, и, таким образом, не могут конкуриро4 вать с ними. Потенциал роста в розничном бан4 ковском бизнесе или в секторе кредитования мел4 ких и средних предприятий ограничен не сдержи4 вающими факторами банковской системы, а тем, что средний россиянин по4прежнему не доверяет рублю после неоднократных кризисов 19904х гг. Все опрошенные банки отметили, что их го4 ловные банки видят потенциал для развития бан4 ковского бизнеса в России в среднесрочной пер4 спективе. Однако российский страновой риск

147

считается высоким, поэтому ни один из головных банков не планирует в ближайшее время вложить значительные дополнительные средства в капитал своих дочерних организаций.

выводы Российские регулирующие органы разрешали иностранному капиталу вхождение в российский банковский сектор с начала 19904х гг. Несмотря на скрытое противодействие выходу иностранных банков и опасения, что в российском банковском секторе будут доминировать иностранцы, в насто4 ящее время нет сколько4нибудь серьезной дис4 криминации или препятствий для прихода иност4 ранного банковского капитала. Опасения иност4 ранных банков, покинувших Россию в период кризиса, не оправдались; все иностранные банки, которые понесли значительные убытки в ходе кризиса 1998 г., рекапитализировались. На долю дочерних организаций иностранных банков при4 ходится около 10% активов и собственного капи4 тала банковского сектора России. Эта цифра мо4 жет быть еще больше, если учитывать мелкие па4 кеты акций иностранных инвесторов в россий4 ском банковском секторе8. В историческом аспекте присутствие иност4 ранных банков — явление более позднее, чем фи4 нансирование внешнеторговых операций, при ко4 тором банки, имеющие в качестве клиентов внешнеторговые компании и (или) представляю4 щие внешнеторговые интересы своих стран на мировом рынке, открывают филиалы или создают дочерние организации в отдельных странах. Кро4 ме того, во многих развивающихся странах суще4 ствует традиционный банковский бизнес, остав4 шийся от времен колониального господства (на4 пример, британские и французские банки в афри4 канских странах и на Ближнем Востоке, итальян4 ские банки в Ливии, голландские банки в Индо4 незии, австралийские банки на Папуа — Новая Гвинея и островах Тихого океана, филиалы банков США в Китае и Японии). В 19704х и 19804х гг. не4 которые американские и европейские банки ре4 шили расширить свою деятельность в междуна4 родном масштабе отчасти для обслуживания неф4 тедолларов, отчасти — для диверсификации своих рисков на национальном рынке, а отчасти — что4 бы стать мировыми банками. В 19904х гг. началась интернационализация финансовых услуг; при этом иностранные банки и стратегические инвесторы стремились инвести4 ровать средства в собственный капитал банков во многих развивающихся странах и странах с пере4 ходной экономикой, а также увеличить свое при4 сутствие на национальных рынках многих стран путем открытия филиалов или дочерних органи4

148

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Вставка 8.2. Выход крупных иностранных банков на рынки разных стран в 1990-х гг. В 1990-х гг. наблюдалось значительное увеличение доли и контроля иностранного капитала в совокупных банковских активах крупных стран Центральной Европы, Латинской Америка и Юго-Восточной Азии. Страны Центральной Европы открыли свои рынки банковских услуг для иностранных инвесторов в результате приватизации государственного банковского сектора, унаследованного от 1980-х гг. Государства Южной Америки и Юго-Восточной Азии стимулировали выход иностранных банков на свои рынки после серьезных системных кризисов в банковском секторе соответствующих стран. Страна

Доля иностранных банков* в совокупных банковских активах, 1994

1999

Венгрия

26,8

56,6

Польша

39,4

52,8

Аргентина

17,9

48,6

Бразилия

8,4

16,8

Мексика

1,0

18,8

Южная Корея

0,8

4,3

Малайзия

6,8

11,5

Таиланд

0,5

5,6

*Иностранный банк определяется как банк, в котором иностранному собственнику принадлежит 50 и более процентов капитала. Источник: IMF, 2000.

центральная европа Польша. Первоначально иностранным инвесторам разрешалось приобретать только мелкие пакеты акций в крупных польских банках, которые ранее были государственными. Кроме того, польские власти поощряли не столько индивидуальных стратегических инвесторов, сколько консорциумы инвесторов. Прямой выход иностранных банков путем создания филиалов не разрешен. Некоторые иностранные банки вышли на польский банковский рынок путем образования дочерних организаций, зарегистрированных в Польше. Иностранные инвесторы постепенно увеличили принадлежащие им пакеты акций по мере выхода государства из банков и сокращения участия в их капиталах путем публичного предложения их акций или продажи на фондовом рынке. В конце 2000 г. доля иностранных банков в банковской системе страны составляла 71%. Венгрия. В 1995 г. Правительство приняло решение разрешить стратегическим иностранным инвесторам, которые «удовлетворяют всем требованиям», неограниченный доступ к приобретению существовавших банков. Выход иностранных банков на венгерский рынок происходил в форме прямого приобретения акций банков. Иностранным банкам разрешен также прямой выход на рынок путем открытия филиалов. В конце 2000 г. доля иностранных банков в банковской системе страны превышала 90%. И Венгрия, и Польша приняли на себя обязательство полностью открыть свои финансовые рынки для финансовых организаций стран-членов Европейского союза в рамках процедуры их присоединения к ЕС.

149 Вставка 8.2. Выход крупных иностранных банков на рынки разных стран в 1990-х гг. (продолжение) южная америка Аргентина. Выход иностранных банков не был ограничен формой или размером капитала, и в Аргентине всегда сохранялось значительное присутствие иностранных банков; это отражено в приведенных высоких показателях за 1994 г. Выход иностранных— особенно испанских— банков ускорился в 1997-1998 гг. после того, как они стали приобретать крупные аргентинские семейные банки. Существующие иностранные банки также расширили свое присутствие на аргентинском рынке за счет приобретения акций банков, воспользовавшись их низкими котировками в 1998-1999 гг. Бразилия. Заметные или прямые барьеры для вхождения на рынок отсутствовали, однако в Бразилии всегда существовали несколько крупных частных банков с хорошей капитализацией и хорошим управлением, которые контролировали рынок. Тем не менее с 1995 г. иностранное присутствие в форме дочерних организаций увеличивалось в связи с реализацией двух программ реструктуризации банков. Продажа акций банка Банеспа (Banespa) банку ББВА (BBVA) в 2000 г. увеличила долю иностранного капитала в совокупных банковских активах до 25%. Мексика. В соответствии с законодательством доля иностранных банках в капитале местных банков не может превышать 20%. Для филиалов иностранных банков разрешены некоторые виды операций. После девальвации 1994 г. власти страны разрешили приобретение пакетов акций местных банков в размере до 51% (полный контрольный пакет) с разрешения Министерства финансов. В декабре 1998 г. мексиканский Конгресс отменил исторически действовавшее ограничение на приобретение местных банков, и к концу 2000 г. доля иностранного капитала в банковской системе увеличилась до 40%.

юго-восточная азия Таиланд. Иностранное участие в банковской системе страны было ограничено 25% от совокупного собственного капитала банковского сектора и возможностью для иностранных банков открывать только один филиал. Местные банки традиционно были закрыты для иностранного капитала, поскольку ими владели и управляли крупные влиятельные семейства. Кризис 1997 г. изменил положение. Были отменены ограничения на участие в капитале, и пять банков с государственным участием были предложены к продаже иностранным банкам. Местные банки, находившиеся в собственности семей, начали искать международных стратегических партнеров и (или) инвесторов. Некоторые из них увеличили капитал второго уровня за счет средств с иностранных рынков. В 1988-1999 гг. иностранным банкам были проданы четыре банка (один частный, три — с государственным участием). Ослабление интереса иностранных покупателей и (или) инвесторов к Таиланду привело к тому, что в 2001 г. правительство передало два других банка с государственным участием в собственность Пенсионного фонда Таиланда. Малайзия. После периода значительной либерализации, продолжавшегося до 1971 г., когда иностранные банки контролировали до 90% рынка банковских услуг, Малайзия ввела ряд запретов на расширение иностранного присутствия на этом рынке: ограничение пакета акций 30%, запрет на открытие филиалов, разрешение устанавливать банкоматы только в помещениях уже существующих филиалов и др. В результате иностранные банки в настоящее время контролируют около 23% от совокупных банковских активов и работают в основном в области корпоративного банковского дела. Однако в рамках ГАТТ Малайзия приняла обязательство либерализовать финансовые услуги. Корейская Народно-Демократическая Республика. С 1967 г. КНДР разрешает выборочный выход на рынок банковских услуг только в форме филиала. В сентябре 1987 г. в стране работали 52 филиала иностранных банков, общая доля которых на рынке составляла 2% от совокупных банковских активов. Участие иностранных банков в капитале корейских банков разрешено после кризиса 1997 г., когда один крупный банк с государственным капиталом был продан, а два других вели переговоры о продаже, закончившиеся в 1988-1999 гг. Несколько других банков КНДР осуществили программы выпуска глобальных депозитарных расписок или увеличили капитал второго уровня за счет средств международных рынков субординированного долга. Присутствие иностранцев как стратегических акционеров в целом сохраняется на уровне миноритарных акционеров. Источники: IMF(2000) и Caprio and Honohan (2001).

150

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

заций. Возросший интерес иностранных банков к этим странам и инвестиции в них обусловлены как факторами предложения, так и факторами спроса. Что касается предложения, то глобализа4 ция и либерализация финансовых услуг в рамках ГАТТ/ВТО, Североамериканского соглашения о свободной торговле, ЕС и т.п. стали для иност4 ранных банков стимулом для проникновения на новые рынки. Что касается спроса, то многие крупные развивающиеся страны, которые ранее ограничивали иностранное присутствие на своих рынках, либерализовали процесс выхода иност4 ранных банков. Во вставке 8.3 кратко описан опыт разных стран Юго4Восточной Азии, Латин4 ской Америки и Центральной Европы, которые в 19904х гг. открыли свои национальные банков4 ские системы для иностранных стратегических инвесторов после серьезного кризиса валютной и банковской системы (это стало частью их стра4 тегии реструктуризации банковского сектора; примером служат страны Латинской Америки и Юго4Восточной Азии) либо в процессе перехода к рыночной экономике и присоединения к ЕС (страны Центральной Европы). Доводы в пользу увеличения иностранной собственности в национальном банковском сек4 торе можно разбить на три большие группы. Во4 первых, отмечается, что присутствие иностран4 ных банков увеличивает объем средств для фи4 нансирования внутренних проектов, поскольку иностранные банки не только обеспечивают ка4 питал, но и выступают в качестве проводников для дополнительного притока иностранного ка4 питала. Присутствие иностранных банков может также укрепить стабильность кредитования наци4 ональным банковским сектором за счет диверси4 фикации его источников. Во4вторых, считается, что иностранные банки обеспечивают улучшение качества, стоимости и доступности финансовых услуг как прямо— выступая в качестве игроков на национальных рынках, — так и косвенно— за счет усиления конкуренции в банковском бизнесе страны. В4третьих, присутствие иностранных бан4 ков способствует совершенствованию инфраст4 руктуры финансовой системы, в том числе бух4 галтерского учета, прозрачности, практики бан4 ковского надзора и управления рисками. Опыт выхода иностранных банков на рынки разных стран представлен во вставке 8.2. Советы развивающимся странам все больше открывать национальный банковский сектор для международных банков стали чаще слышны в 199842001 гг., после азиатского, российского и турецкого кризисов. Возникновение возможно4 стей вести банковский бизнес в мировом масшта4 бе во всех географических регионах мира (напря4 мую или с помощью Интернета) и взаимосвязь потоков капитала во всех видах деятельности фи4

нансового сектора (за счет слияний и поглощений в банковской и небанковской отраслях) также способствовали этому процессу. Необходимость разработать международные стандарты образцо4 вой практики и соблюдение этих стандартов будет поддержано международными регулирующими и финансовыми организациями (БМР, ОЭСР, МВФ и Всемирным банком в рамках Форума по глобальной стабилизации), чтобы предотвратить кризисы в будущем. Кроме того, эти организации поддерживают мысль о том, что более масштаб4 ное иностранное присутствие обеспечит внедре4 ние образцовой практики или примеров работы на рынках развивающихся стран. Против расширения иностранного присутст4 вия на национальных рынках выдвигаются три довода. Во4первых, говорится, что присутствие иностранных банков ослабляет финансовую ста4 бильность внутреннего кредитования, так как оно создает дополнительные источники «бегства ка4 питала», либо из4за того, что в периоды кризисов иностранные банки стремительно уходят с рынка. Во4вторых, выход иностранных банков на рынок повышает риски для национальных банков, по4 скольку иностранные банки выбирают лучших клиентов, и менее конкурентоспособным компа4 ниям приходится переходить в более рискованные сферы бизнеса. В4третьих, некоторые считают финансовые услуги стратегической отраслью, ко4 торая должна контролироваться национальными структурами9. С учетом того, что выход иностранных бан4 ков на рынки развивающихся стран является но4 вой тенденцией, недавно начато эмпирическое изучение преимуществ расширенного иностран4 ного присутствия в них. Все полученные результа4 ты подтверждают преимущества иностранного присутствия: они свидетельствуют, что усиление конкуренции в результате увеличения доли иност4 ранного банковского капитала приводит к повы4 шению эффективности банковского сектора; ме4 стные банки обычно не оказываются в невыгод4 ном положении при конкуренции с иностранны4 ми в области кредитования, а база финансирова4 ния реального сектора расширяется и становится более диверсифицированной. Некоторые иссле4 дования, проведенные в конкретных странах, по4 казали: более активное присутствие иностранных банков обеспечивает совершенствование техноло4 гического оснащения, повышение квалификации персонала и диверсификацию отечественных бан4 ковских продуктов на национальных рынках (Goldberg, Dages and Kinney, 2000; IMF, 2000; Claessens and Jansen, 200010). Однако собрано еще недостаточно много фактов, позволяющих опре4 делить, обусловливает ли более широкое иност4 ранное присутствие повышение или снижение ус4 тойчивости предложения кредитных ресурсов

151 и укрепляет ли оно стабильность национальной финансовой системы. Учитывая низкий уровень капитала и неболь4 шие масштабы российского банковского сектора, российское руководство может рассмотреть воз4 можность стимулирования всех форм выхода ино4 странных банков на национальный рынок— пря4 мого (открытие филиалов) и косвенного (устране4 ние всех явных и неявных ограничений на долю иностранного капитала в капитале банка), позво4 ляя иностранным банкам владеть контрольным пакетом акций российских банков, в том числе приватизируемых государственных банков. Выход иностранных банков влияет не только на техноло4 гическое оснащение, квалификацию персонала и конкуренцию, он может стать еще одним источ4 ником столь необходимых российскому реально4 му сектору инвестиций и кредитов. Говоря корот4 ко, расширенное присутствие иностранных бан4 ков можно считать не конкурентом, а дополнени4 ем национального банковского сектора. Ниже приводятся основные вопросы эконо4 мической политики, с которыми придется столк4 нуться надзорным и регулирующим органам в ре4 зультате расширения иностранного присутствия: необходимость разработать эффективную си4 стему пруденциального надзора, особенно для крупных банковских организаций, их продуктов и инструментов; необходимость получить надлежащие гаран4 тии в отношении масштабов поддержки местных дочерних организаций головными банками в слу4 чае банкротств отдельных банков или системных кризисов; необходимость принять соответствующие ме4 ры предосторожности, чтобы расширенное при4 сутствие иностранных банков не привело к повы4 шению системного риска в банковском секторе в результате «эффекта заражения»; необходимость принять решение о четких го4 сударственных системах обеспечения стабильного функционирования банковского рынка.

банковский надзор От всех иностранных банковских организаций требуется соблюдение не только требований своей страны, но и пруденциальных требований надзор4 ных органов страны пребывания. Однако расши4 рение присутствия иностранного капитала влечет за собой и расширение полномочий надзорных органов страны пребывания в области надзора за деятельностью не только созданных иностранны4 ми банками структур, но и их головных организа4 ций. Во вставке 8.3 представлено принятое разде4 ление полномочий между надзорными органами страны пребывания и страны происхождения для разных форм иностранного присутствия в банков4

ском секторе. Поэтому по мере того, как более сложные формы иностранных банков или банков4 ских холдингов станут расширять свое присутст4 вие в России, российским надзорным органам не4 обходимо укреплять сотрудничество с надзорны4 ми органами иностранных государств. Учитывая все недостатки российского банковского надзора, выход иностранного капитала на российский ры4 нок вернет доверие к банковской системе страны благодаря использованию принципа надзора в стране происхождения.

поддержка со стороны головного банка В соответствии с законодательством головной банк полностью отвечает по обязательствам своих филиалов, поскольку филиал не является юриди4 ческим лицом. Предусматривается, что головной банк оказывает филиалам поддержку в затрудни4 тельных ситуациях в целях сохранения своей ре4 путации. Однако наблюдавшиеся в последнее вре4 мя случаи закрытия доступа на рынок и историче4 ские прецеденты (см. вставку 8.3) свидетельству4 ют о том, что при определенных обстоятельствах материнская структура не оказывает полноценной помощи своим филиалам. Большинство органов страны пребывания разрешают открытие филиала банка при условии, что головной банк обязуется внести определен4 ную минимальную сумму в оплаченный уставной капитал филиала для обеспечения его деятельнос4 ти. Этот капитал обычно используется для огра4 ничения кредитования данным филиалом, что яв4 ляется защитой для отечественных банков и обес4 печивает минимальную поддержку головного бан4 ка своему филиалу. Что касается дочерних организаций и совме4 стных предприятий с участием иностранных бан4 ков, то в соответствии с законодательством обяза4 тельства головного банка ограничены объемом капитала, внесенного им в уставный капитал дан4 ных структур, поскольку последние являются юридически независимыми организациями, заре4 гистрированными в стране пребывания. Органы регулирования многих стран пребывания настаи4 вают на подписании особого документа и (или) на предоставлении четких гарантий того, что голо4 вной банк будет оказывать поддержку своей до4 черней организации в случае ее несостоятельнос4 ти или крупных убытков. Предоставление информации надзорным ор4 ганам страны пребывания также обеспечивает своевременное признание способности головного банка оказывать дальнейшую поддержку своей дочерней организации в стране пребывания.

152

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Вставка 8.3. Общепринятые принципы надзора за деятельностью иностранных банков Деятельность представительств иностранных банков в стране пребывания не являлась предметом международного банковского надзора, поскольку такие представительства считаются отделами маркетинга материнского банка за рубежом. Поэтому любая коммерческая деятельность представительства учитывается головным банком, надзор за которым осуществляется соответствующими органами страны происхождения. Консолидированный надзор за деятельностью иностранных аффилированных структур банковской группы или банков осуществляется в стране происхождения банка (группы). Что касается дочерних организаций, совместных предприятий с равными долями и филиалов, то в разработанном в 1975 г. первом базельском Конкордате говорится, что основную ответственность за кредитоспособность дочерней организации иностранного банка и совместных предприятий несет надзорный орган страны пребывания, а ответственность за филиалы— надзорный орган страны происхождения. В 1983 г. Конкордат был пересмотрен, в него добавлен принцип консолидированного надзора, страна происхождения и страна пребывания стали нести совместную ответственность за кредитоспособность дочерних организаций иностранных банков. После банкротства банка BCCI Базельский комитет по банковскому надзору в 1992 г. выпустил четыре минимальных стандарта надзора за операциями банков, чья деятельность выходит за пределы иностранных границ.

1. Надзор за деятельностью всех международных банковских групп и банков должен осуществляться органом страны происхождения, который эффективно обеспечивает консолидированный надзор.

2. Образование банковских организаций, чья деятельность выходит за пределы национальных границ, должно происходить с предварительного согласия надзорных органов стран происхождения и пребывания.

3. Надзорные органы страны происхождения должны иметь право получать информацию от банковских организаций, чья деятельность выходит за пределы национальных границ, образованных банками, в отношении которых они осуществляют банковский надзор.

4. В случае если орган страны пребывания установит неудовлетворительное соблюдение любого из указанных выше минимальных стандартов, он вправе применять ограничительные меры, необходимые для решения вопросов пруденциальной деятельности в соответствии с указанными минимальными стандартами, вплоть до запрета на образование банковских организаций. В 1996 г. были изданы рекомендации, дополняющие указанные выше минимальные стандарты. Данные стандарты и рекомендации стали основой для комплекса практических мер по осуществлению эффективного надзора за международными банковскими операциями. Наиболее важными из них являются следующие.

1. Для лицензирования банков, чья деятельность выходит за пределы национальных границ, требуется четко выраженное основанное на информации согласие надзорных органов как страны пребывания, так и страны происхождения. Кроме того, орган страны пребывания должен дать оценку масштабов поддержки, которую головной банк в состоянии оказать создаваемой организации.

2. Надзорный орган страны происхождения несет ответственность за консолидированный надзор за деятельностью банка или банковской группы во всех странах. Органы страны пребывания в основном несут ответственность за состояние ликвидности иностранного банка. Кроме того, они отвечают за кредитоспособность дочерних организаций и надзор за их деятельностью. Несмотря на разделение полномочий, надзорным органам страны пребывания и страны происхождения необходимо поддерживать тесные контакты и осуществлять эффективное взаимодействие.

3. Информация, которой обмениваются надзорные органы страны пребывания и страны происхождения, должна быть как количественной, так и качественной. Органы страны пребывания должны обеспечить органам страны происхождения не только представление данных, но и проведение проверок на местах.

4. Если у органов страны пребывания нет уверенности в том, что стандарты надзора страны происхождения являются достаточными для соблюдения указанных выше стандартов, то они имеют право воспрепятствовать образованию банками или банковскими группами страны происхождения любых организаций, чья деятельность выходит за пределы национальных границ. Приведенные выше принципы применяются, в частности, к банковским организациям, чья дея-

153 Вставка 8.3. Общепринятые принципы надзора за деятельностью иностранных банков (продолжение) тельность выходит за пределы национальных границ, в которых банки, созданные в стране происхождения и находящиеся под ее надзором, владеют контрольным пакетом либо являются единственным или равным партнером в банковских организациях страны пребывания. Особые проблемы могут возникнуть из-за банковских организаций, имеющих лицензию или зарегистрированных в одном месте, но в действительности контролируемых или управляемых из места, где действуют другие правовые нормы, либо из-за банков с параллельным владением (банк, на который распространяются правовые нормы одной страны, находится во владении небанковской организации, одновременно являющейся собственником банка, на который распространяются правовые нормы другой страны). Обычно считается, что надзорные органы страны пребывания несут полную ответственность за надлежащий надзор за дочерними банковскими организациями и (или) совместными банковскими учреждениями, находящимися в собственности иностранных небанковских организаций. Надзор за деятельностью филиалов иностранных банков осуществляется органами страны происхождения; при этом исходят из того, что филиал не является юридическим лицом, отличным от головного банка, и требования к филиалу— это требования к материнской структуре. Однако исторически некоторые иностранные банки оказывались не в состоянии выполнить обязательства по вкладам в своих филиалах за рубежом из-за введения контроля за капиталом или экспроприации средств (примеры: Китай, Куба, Вьетнам). В связи с недавними случаями блокирования обязательств местных филиалов ряда крупных международных банков в Азии по производным инструментам и обязательств в иностранной валюте также возникли вопросы о готовности головного банка отвечать по обязательствам своего филиала в периоды кризисов или в сложных ситуациях. Несмотря на принцип надзора органами страны происхождения, многие страны пребывания по-прежнему осуществляют раздельный надзор за деятельностью работающих в них филиалов. Источник: IMF, 2000.

системный риск Системный кризис или крупные банкротства в банковских системах стран происхождения мо4 гут вызвать «эффект заражения» в стране пребы4 вания в том случае, если головной банк решит воспользоваться средствами дочерней организа4 ции для поддержания своего положения и если эта дочерняя организация занимает доминирую4 щее положение в банковском секторе страны пре4 бывания. Это особенно касается небольших стран с ограниченным числом банков. Судя по всему, в России нет крупного иност4 ранного головного банка, который бы контроли4 ровал значительную долю рынка банковских услуг в стране и мог бы при этом вызывать опасения по поводу «эффекта заражения» системным риском страны происхождения. Однако российским влас4 тям нужно тщательно следить за суммарным объ4 емом кредитов иностранных и российских банков заемщикам из других стран, чтобы минимизиро4 вать любые риски, связанные с ухудшением каче4 ства активов этих банков в случае возникновения кризиса в этих странах (см. вставку 8.3). Система обеспечения стабильного функцио4 нирования банковского рынка

В целом предполагается, что на дочерние ор4 ганизации распространяется система гарантиро4 вания вкладов, действующая в стране пребыва4 ния, и они должны соответствующим образом участвовать в ее работе. Филиалы имеют право выбрать систему гарантирования вкладов страны происхождения или страны пребывания. Напри4 мер, для максимального сокращения произвола в регулировании страны ЕС должны иметь одина4 ковый минимум гарантирования вкладов. Вступ4 ление в ЕС будет означать получение «единой ли4 цензии»: иностранные банки смогут выбирать, работать ли им в форме дочерних организаций или филиалов. Регулирующие органы страны пребывания должны будут принять решение о режиме гаран4 тирования вкладов в иностранных банках, а также о связанных с ним затратах и преимуществах. Го4 сударства Центральной Европы, открывшие свои рынки для иностранных банков, предпочли при4 вести свои программы гарантирования вкладов в соответствие с минимальными требованиями Европейского союза до вступления в него. Боль4 шинство других европейских стран, не входящих в ЕС, также идут этим путем. Все страны, открывшие свой банковский сек4 тор иностранному капиталу, считают, что меха4

Merita Bank, Hypovereinsbank Citigroup BCEN-Eurobank BMP, Dresdner Bank Raiffeisen Zentralbank Oesterreich ABN-AMRO Bank ING Bank Deutsche Bank Bank Austria Credit Lyonnais CSFB Westdeutsche Girozentrale Societe Generate Commerzbank Chase Manhattan Bank Moscow Narodny Bank Turkiye Garanti Bankasi Bank Of New York Yapi ve Kredi Bankasi HSBC(from В of America) Finansbank Bank of China EBRD, Soros Fund AIG Russia/NIS Financial Services Iktisat Bankasi Western Union Investicni a Postovni Banka Morgan Guaranty Int. EBRD, Soros Fund Michinoku

International Moscow Bank Citibank LTD. Eurofinans BNP-Dresdner Raiffeisen Bank Austria ABN-AMRO Bank ING Bank(Eurasia) Deutsche Bank Bank Austria Kreditenstaldt

Итого: (в руб.) (в $ США)

Credit Suisse FB Westdeutsche Landesbank Vostok Societe Generate Vostok Commerzbank(Eurasia) Chase Manhattan Bank Ltd. Mosnarbank Garanti Bank-Moscow RN Bank of New York Yapi Kredi Moskva HSBC Bank Finansbank Moscow Bank of China(Elos) KMB Bank AIG Investment Bank Iktisat Moskva Western Union DP Vostok First Czech Russian Bank JP Morgan Investment Bank of Kuban Michinoku Bank Cuban Investment Bank

Иностр. акционер

Банк

0.3 0.07 20.275 0,7 млрд

0.4 0.09 186.89 6,7 млрд

Дочер.орг

0.221 0.466

0.042

0.1 0.8 0.9

0.98 3.00 1.99 0.05 0.65 1.05 1.44 2.41 1.29 0.45 1.55 0.59 0.14 0.21 0.74 0.74 0.47 0.37 0.34 0.43 0.08 0.157 0.049

60.4 22.1 13.2 12.5 11.5 0.9 8.6 7.7 6.6 5.6 5.6 3.0 2.5 2.4 2.2 2.1 1.7 1.3 1.1 1.3 0.9 0.9 1.5

Всего (млрд руб.)

Всего (млрд руб.)

Дочер.орг

Совмест.предпр Дочер.орг « « « « « « « « « N « « « « Дочер.орг Пост, пред ст-во Дочер.орг Дочер.орг Дочер.орг Дочер.орг Совмест.предпр Совмест.предпр Дочер.орг

Тип орг.

Таблица 8.1. Иностранные банки, работающие в РФ по состоянию на октябрь 2000 г. ,тип

-0.149 0.839 0.290 -0.141 0.047 0.161 0.534 0.646 0.029 0.069 0.765 0.119 -0.075 -0.044 0.044 -0.029 0.041 0.043 0.142 п. а.

0.005 0.011 п.а.

(млрд руб.)

Приблиз./

154 россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

155 Таблица 8.2. Величина некоторых иностранных банков, работающих в России (млрд руб.) Банк

Совокупные активы

Совокупный капитал

Прибыль/Убытки

1

Сбербанк

553,9

42,7

16,5

2

Внешторгбанк

111,6

46,3

0,6

3

Газпромбанк

83,4

18,6

0,6

4

Альфа-банк

71,3

22,3

0,0

5

Международный промышленный банк

74,0

29,6

0,5

Международный московский банк

71,8

2,24

-0,0

СБС-Агро (под управлением АРКО)

22,6

-35,6

-8,6

8

Сургутнефтебанк

53,9

0,7

0,0

9

Доверительный и инвестиционный банк

48,8

2,9

1,0

10

Банк Москвы

43,0

2,4

0,3

11

Росбанк

46,9

7,5

3,2

12

Ситибанк

27,8

2,8

2,1

13

Российский кредит (под управлением АРКО)

13,2

-21,4

-14,0

15

МДМ

25,3

4,3

0,3

17

Менатеп-Санкт-Петербург

22,4

1,6

0,6

18 Глобэкс

16,2

5,7

0,0

19

15,1

1,1

0,1

12,3

1,2

0,4

33 Credit Lyonnais Rusbank

8,2

1,3

0,1

34 ING Bank

8,1

1,5

0,6

35 Deutsche Bank

6,6

2,5

0,8

36 Westdeutsche Landesbank

2,5

0,6

0,1

40 Credit Suisse First Boston

6,7

1,6

0,9

43 Bank Austria Kreditanstalt

8,5

1,3

0,0

70 Commerzbank

2,7

0,3

0,0

6 7

Raiffeisen Austria

29 ABN AMRO Bank

Примечание: Все данные на 1 января 2001 г. Иностранные банки выделены жирным шрифтом. Цифры в левой колонке— место банка в банковской системе по величине активов (рейтинг Банка России). Источник: Банк России.

156

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

низмом кредитора последней инстанции могут воспользоваться все банки, работающие на этом рынке. Иностранные банки в стране пребывания

сталкиваются с такими же системными рисками, как и весь остальной сектор.

сноски 1 За исключением банков со 100%4м государственным участием, находящихся за рубежом

— «Еврофинанс» и «Московский народ4

ный банк».

2 См. статью «How Does Foreign Entry Affect the Domestic Banking Market?» by S. Claessens, et al.

3 Непосредственное значение для иностранных инвестиций в российский банковский сектор имеют следующие инструкции Банка

России: Инструкция № 024195 от апреля 1997 г.; № 75 от июля 1998 г., № 5594И от 5 мая 1999 г., № 5864И от 24 июня 1999 г., № 5894И от 28 июня 1999 г., № 8294И от 28 августа 2000 г.; Указание № 8954У от 3 января 2001 г. Кроме того, все работающие в России банки, независимо от формы собственности, обязаны выполнять все нормативные акты Банка России.

4 На рынке считалось, что эта норма составляла 12%. Однако она никогда не применялась, поскольку: a) неясно, будет ли она пред4

полагать прямое или косвенное наличие иностранного капитала; б) в прошлом доля иностранного банковского капитала свыше 50% никогда не превосходила этот уровень. В документе о политике Банка России упоминается другая норма— 25%, однако ей не дается четкое определение.

5 В соответствии с указом от января 2001 г. минимальный оплаченный уставный капитал дочерней организации иностранного банка

должен составлять 261,5 млн руб. (10 млн евро), а российского банка — 2,6 млн рублей (1 млн евро).

6 Хотя некоторые иностранные банки говорили о предельном числе филиалов — два филиала для одной дочерней организации, —

этот лимит нигде четко не определен.

7 Утверждается, что доля иностранного капитала в неиностранной дочерней организации российского банка не может превышать

46%; иными словами, иностранные инвесторы не могут владеть крупным или контрольным пакетом акций российских банков. Это утверждение не касается вкладов ЕБРР и МВК в уставные капиталы в России, а также доли AIG Russia и российских банков4нере4 зидентов, владеющих контрольными пакетами акций российских банков (см. табл. 8.1).

8 Если бы российская банковская статистика формировалась в соответствии с МСФО, то доля иностранного капитала тоже увели4 чилась бы значительно.

9 Некоторые приводят аргумент «молодой отрасли экономики» для защиты незначительных по величине национальных банковских

секторов от иностранной конкуренции.

10 См. следующие статьи: «How Does Foreign Entry Affect the Domestic Banking Market?» by S. Claessens, et al.; «Lessons from European

Banking Liberalization and Integration» by X. Vives et al.; «The Opening of the Spanish Banking System: 1985/98» by J.M. Pastor et al.; «On the Kindness of Strangers? The Impact of Foreign Entry on Domestic Banks in Argentina» by G. Clarke et al.; «Foreign Entry in Turkey’s Banking Sector, 1980/1997» by C. Denizier; «Foreign Direct Investment in the Banking Sector: A Transitional Economy Perspective» by L. Papi et al.

справочные материалы Caprio, Gerard, and Patrick Honohan, 2001. Finance for Growth: Policy Choices in a Volatile World. Policy Research Report. World Bank, Policy Research Department, Washington, D.C. Claessens, Stijn, and Marion Jansen, 2000. "The internationalization of financial services: issues and lessons for developing countries." A joint publication by WTO and World Bank. Boston, Mass.: Kluwer Academic Publishers.

Goldberg, Linda, B. Gerard Dages, and Daniel Kinney. 2000. "Foreign and Domestic Bank.

Participation in Emerging Markets: Lessons from Mexico and Argentina." Working Paper 7714. NBER Working Paper Series, National Bureau of Economic Research, Cambridge. Website: http://www.nber.org/papers/w7714.

IMF (International Monetary Fund), 2000. International Capital Markets. Washington, D.C. September 11,2000. Известия, 2001. Website: http://www.izvestia.ru

Источник: «Известия», 2001.

Citibank T/O Raiffeisenbank Austria ABN Amro Bank A, O, BNP-Dresdner Bank Bank CSFB A.O, Austria Kreditanstalt (Russia) ING Bank (Eurasia) Deutsche Bank Credit Lyonnais Rusbank Chase Manhattan Bank International Garanti Bank— Moskva Westdeutsche Landesbank Vostok Banque Societe Generale Vostok Kommerzbank (Eurasia) KMB— Bank HSBC Bank (RR) Financebank (Moskva) Bank of China (Elos) J, P, Morgan Bank First Czech-Russian Bank Michinoku Bank (Moskva) Iktisat Bank (Moskva) Cuban Investment Bank

Название

0 661 851

2 720 404

2 344 888 2 185 918 1 477 235 1 290 370 1 085 119 966 042 895 563 809 354 411 809 117 638 85 856

0 983 141 0 434 783

3 458 254 3 397 418

0 346 125 1 242 586 0 261 930 0 691 559 0 49 808 0 123 109 0 432 806 0 86 365 0 81 516 0 629 062 132 722 712 299 466 640 0 221 512 96 751 313 824 34 454 42 840 31 771 71 359 0

0 557 863

1 163 555 0 239 703

4 364 033 2 777 797 1 617 545 3 449 584

1 333 988 1 566 708 3 450 517 1 048 005

8 205 621 8 154 297 7 439 741 6 611 235

Итого 2 648 269 10 423 636 0 966 152 8 960 668 1 117 917 9 360 048 0 376 689 3 976 582 1 623 054 3 253 431

Капитал

25 019 243 14 582 198 13 824 684 11 352 301 9 544 537

Активы

53,00% 31,60% 8,30% 6,70% 58,00% 73,70% 0,00% 12,00% 8,40% 27,00% 0,00%

20,50%

33,60% 7,10%

53,20% 34,10% 21,70% 52,20%

41,70% 61,40% 67,70% 35,00% 34,10%

0 6 560

0 16 398 0 69 504

1 646 282 0 288 906 00 0 37 433

0 377 512 1 472 992 0 426 850 0 268 239 0 543 292

Вклады населения

0 84 076 0 0 9 973 0 0 126 984 461 328 0 6 343 0 0 0

Доля в общем объеме обязательств

Счета клиентов

1 138 330 0 962 572 1 259 893 0 69 263 30 35 797 62 074 0 234 277 2 900 0 61 772

0 858 849

1 858 0 347 235

1 378 554 4 574 475 0 814 989 3 258 930

14 294 614 7 447 685 4 463 569 1 359 054 0 947 744

Итого

60,90% 49,30% 90,80% 5,90% 43,20% 13,10% 0,00% 35,80% 0,80% 0,00% 76,00%

37,00%

0,10% 11,10%

19,10% 69,90% 13,20% 58,70%

64,20% 60,80% 36,50% 13,60% 13,80%

Доля в доходных активах

00 00 00 0 973 189 0 64 761 187 869 169 443 111 522 136 103 0 0

0 66 064

0 19 441 2 027 814

0 805 167 0 492 895 00 0 526 349

4 971 439 0 595 306 0 289 950 0 552 473 0 91 697

Итого

Коммерческие кредиты

0,00% 0,00% 0,00% 82,20% 8,30% 39,70% 22,20% 17,00% 35,20% 0,00% 0,00%

2,80%

0,80% 64,90%

11,10% 7,50%0 0,00% 9,50%

22,30% 4,90% 2,40% 5,50% 1,30%0

Доля в доходных активах

Портфель ценных бумаг

Таблица 8.3 Основные активы и обязательства некоторых иностранных банков, работающих в России, на 12.01.2000

157

Ч АС Т Ь I I I Р Е Г УЛ И РО ВА Н И Е И Р ЕС Т Р У К Т У Р И ЗА Ц И Я Б А Н К О В

В первой части работы рассмотрены основные компоненты реформы финансового сектора в связи с нор4 мативно4правовой базой и инфраструктурой бухгалтерского учета; во второй части определены потреб4 ности банковского сектора в реструктуризации банков; в третьей части основное внимание сосредоточе4 но на реализации правовых и регулятивных мер, способствующих реструктуризации банков. Укрепление доверия к финансовой системе зависит от развития банковского надзора, основной це4 лью которого является защита финансового положения слабейших участников финансовой системы— мелких вкладчиков. Как показано в главе 9, Банк России добился серьезных успехов в создании системы банковского надзора, однако для его совершенствования необходимо принять еще целый ряд мер. Прин4 ципиально важным для повышения доверия к банкам является перенос усилий надзорных органов с уто4 мительной бюрократической проверки выполнения технических нормативов на более прогрессивную оценку финансового состояния банков, целостности их операций и способности управлять рисками. Стимулом для введения системы гарантирования вкладов может быть повышение доверия к финан4 совой системе путем формальной защиты мелких вкладчиков и создания более равных условий для госу4 дарственных и частных банков, однако поднятый в главе 10 вопрос заключается в следующем: является ли система гарантирования вкладов одним из эффективных способов достижения этих достойных целей. Существуют серьезные риски, связанные с введением системы гарантирования вкладов (взять хотя бы стимулирование рискованных операций банков и накопление условных бюджетных обязательств Прави4 тельством), и контроль за этими рисками требует наличия адекватной регулирующей и надзорной инфра4 структуры, которая в России пока еще находится в стадии развития. Укрепление доверия к российской финансовой системе зависит от создания надежной основы для реструктуризации и ликвидации банков. В главе 11 рассмотрены меры по ее совершенствованию, а в гла4 ве 12 дана оценка мер по реструктуризации банков, принимаемых Агентством по реструктуризации кре4 дитных организаций (АРКО). Ключевая проблема реструктуризации банков в России заключается в ос4 лаблении доверия к банкам из4за неполного удовлетворения ими требований вкладчиков. Это происхо4 дит в результате позднего принятия мер реструктуризации, нередко основанных на недостоверной или нереалистичной оценке жизнеспособности банка. Рекомендуется также усовершенствовать процесс лик4 видации, в том числе за счет сокращения времени судебных процедур, прекращения практики использо4 вания мировых соглашений, повышения квалификации лиц, ответственных за ликвидацию банков и со4 кращения участия судов в этом процессе путем создания государственного органа, ответственного за ликвидацию банков.

Гл а ва 9 Э ф ф е к т и в н ы й ба н ко в ск и й н а д з о р к а к с п о с о б о б е с п е ч е н и я до в е р и я к ба н ко в ско й с и с т е м е

Банковская лицензия дает возможность собствен4 никам и менеджерам банков привлекать средства населения. Однако у мелких вкладчиков нет ни возможностей, ни достаточной квалификации, чтобы грамотно оценить состояние того банка, в котором они держат свои сбережения. Кроме того, неблагополучным банкам часто удается ка4 кое4то время поддерживать должный уровень ликвидности (путем привлечения новых вкладов) даже после того, как они израсходуют свой запас прочности, гарантированный их собственным ка4 питалом. Таким образом, обеспечение доверия к финансовой системе в значительной мере зави4 сит от развития системы банковского надзора, ос4 новной задачей которой должна стать защита фи4 нансового положения наиболее слабых участни4 ков финансовой системы — мелких вкладчиков. Центральный банк России (ЦБ РФ) достиг значительных успехов в деле создания системы банковского надзора, в особенности если учесть, что сама концепция банковского надзора появи4 лась в России не более десяти лет тому назад. Уже созданы все ключевые звенья банковского надзо4 ра; их работа обеспечивается наличием комплекс4 ной законодательно4нормативной базы и системы внутренних правил, которые дают надзорным ор4 ганам широкие полномочия в сфере правоприме4 нения. Сотрудникам органов банковского надзора пришлось научиться применению новых законов, нормативов и процедур. Кроме того, несмотря на то, что репутация ЦБ РФ в сфере надзора оказа4 лось серьезно подорванной банковским кризисом 1998 г., ЦБ РФ удалось справиться с этой ситуаци4 ей, а все ключевые сотрудники получили бесцен4 ный практический опыт, который предоставляет неисчерпаемые возможности для развития систе4 мы. Последовавшее за кризисом общее экономи4 ческое оздоровление помогло банковскому секто4 ру несколько укрепить свою жизнеспособность, что должно упростить задачу работы со слабыми банками и ужесточения системы банковского надзора. Сохранившийся низкий уровень исполь4 зования банковских услуг (по международным стандартам это называется недостаточной емкос4 тью финансовой системы) должен упростить зада4 чу органов власти по принятию трудных решений, касающихся проблемных банков. Реструктуриза4 ция и (или) ликвидация банков не должна по4 влечь каких4то существенных последствий для

экономики в целом. Однако, несмотря на уже со4 зданные механизмы и широкие возможности, а также на серьезные усилия, затрачиваемые на совершенствование системы банковского регули4 рования и надзора, эта система имеет немало сла4 бых мест. На эти недостатки следует обратить внимание в целях обеспечения эффективного вы4 полнения такой системой ее основной функции по защите интересов частных вкладчиков и рав4 ноправных с ними кредиторов, тем самым, внося вклад в превращение банковской системы в жиз4 неспособный и законный механизм, способству4 ющий экономическому росту. Это имеет особое значение, если, как это задумано органами влас4 ти, будет вводиться система гарантирования бан4 ковских вкладов,— такая система могла бы гаран4 тировать надежную защиту интересов вкладчиков без возникновения непропорционально больших условных финансовых обязательств только в том случае, если ее основой будет надежная и эффек4 тивная система банковского надзора. Такая систе4 ма банковского надзора должна быть способна не допускать в банковский сектор ненадежные и со4 мнительные банки и должна стремиться к этому. ЦБ РФ не отрицает, что еще предстоит нема4 ло поработать, чтобы достичь этой цели, и совме4 стная программа ЦБ РФ и Правительства РФ по развитию банковской системы предусматривает комплексные планы по совершенствованию сис4 темы банковского надзора. Это включает следую4 щие основные направления: • совершенствование процесса лицензирова4 ния, в том числе путем ужесточения требо4 ваний к финансовому положению, а также к профессиональной пригодности и дело4 вой репутации, предъявляемых к собствен4 никам банков; • дальнейшее внедрение в практику надзора рекомендаций Базельского комитета по банковскому надзору и замещение фор4 мальных процедур контроля за соблюдени4 ем установленных нормативов оценкой си4 стем управления рисками и внутрибанков4 ских систем управления и контроля за рис4 ками; • развитие активного подхода в банковском надзоре и дальнейшее совершенствование системы раннего предупреждения;

160

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

• совершенствование системы пруденциаль4 ных требований в целях повышения эф4 фективности их регулирующего воздейст4 вия на уровень рисков кредитных организа4 ций; совершенствование определения до4 статочности капитала и повышение внима4 ния к достаточности капитала в надзорных целях; • совершенствование надзора за банковски4 ми группами на консолидированной ос4 нове; • повышение роли инспекторских проверок, в особенности при осуществлении надзора за проблемными банками, банками, при4 нявшими повышенные риски и (или) не имеющими адекватных систем управления рисками или внутреннего контроля; • совершенствование процесса банковского надзора за счет перехода на международные стандарты финансовой отчетности (МСФО), изменения и оптимизации требо4 ваний к банковской отчетности. Как будет более подробно описано ниже, переход на МСФО потребует внесения изменений в Федеральный закон «О бухгалтерском учете», а также поправок к налоговому за4 конодательству; • совершенствование системы банковского надзора с целью нахождения оптимального баланса между централизацией и децентра4 лизацией надзорных функций; • совершенствование процедур финансового оздоровления и/или ликвидации проблем4 ных банков; • повышение качества корпоративного уп4 равления в банках, в том числе повышение роли независимых банковских аудиторов в соответствии с наилучшей международ4 ной практикой. Признание Банком России необходимости совершенствования банковского надзора в ука4 занных направлениях представляет собой очень важный шаг вперед. Эти планы согласуются с прежними рекомендациями Всемирного банка и Международного валютного фонда (МВФ) рос4 сийским органам власти. Возможно, разработке этих планов ЦБ РФ в определенной степени спо4 собствовало проведение Всемирным банком осе4 нью 2001 г. по запросу банка России общей оцен4 ки эффективности и действенности системы над4 зора ЦБ РФ. В особенности это касается объеди4 нения функций документарного надзора и ин4 спектирования в рамках одного департамента, что может способствовать совершенствованию орга4 низации надзорного процесса. В то же время развитие и внедрение в практи4 ку принципов банковского надзора, основанных на методах, принятых в международной практике,

сопряжено с немалыми рисками. Все эти методы разрабатывались не для столь изменчивых усло4 вий банковской деятельности и предполагают на4 личие намного более емких и ликвидных рынков активов, чем те, которые имеются в России. Уста4 навливаемый ими запас прочности для типичного российского банка не толще яичной скорлупы, в связи с чем требуется постоянная переоценка ситуации на месте со стороны органов надзора. Для ЦБ РФ настало время реализовать свои планы, что потребует немалой поддержки, как внутренней, так и внешней.

совершенствование общих условий В конечном счете все зависит от готовности ос4 новных субъектов рынка (и государственных, и частных банков) осуществлять свою коммерчес4 кую деятельность осторожно, рационально и так, чтобы это способствовало доверию к ним. Им дол4 жен быть приемлем жесткий надзорный режим, который осуществляется в интересах рынка бан4 ковских услуг в целом. Даже при наличии всеобъ4 емлющей правовой базы и достаточно компетент4 ных органов надзора механизмы проведения бан4 ковской реформы и банковского надзора не будут эффективными, если общие условия не способст4 вуют таким реформам и надзору. Правительство и органы надзора должны проявлять политичес4 кую волю к переменам; к примеру, такая воля час4 тично проявляется в том, какую экономическую роль они отводят банковскому сектору и какую роль они отводят системе банковского надзора. Ключом к проведению реформ и созданию надежной и рациональной финансовой системы является политическая воля в части принятия и соблюдения принципов надлежащим образом функционирующей рыночной экономики. Общая правовая база и политическая система должны предусматривать рыночные и коммерческие пра4 вила, в соответствии с которыми преступная и не4 надлежащая коммерческая деятельность воспри4 нималась бы в качестве угрозы общему экономи4 ческому благосостоянию страны и которые бы в явной форме определяли такого рода деятель4 ность и предусматривали по отношению к ней ме4 ры правоприменения и санкции. Необходимо чет4 ко определить роль банковского сектора и роль банковского надзора; кроме того, должен сущест4 вовать определенный уровень экономического «здоровья» и жизнеспособности, который может обеспечивать баланс рисков и выгод и который может служить стимулом для рационального ин4 вестирования средств и для банковской деятель4 ности.

политическая воля В России общая надзорная среда еще не до4 стигла в своем развитии такого уровня, при кото4 ром она могла бы содействовать функционирова4 нию надежной банковской системы и эффектив4 ному банковскому надзору. На деле такая среда остается совершенно неудовлетворительной, и в результате этого попытки реформировать бан4 ковскую систему и сделать ее жизнеспособной и законной были по большей части безуспешны4 ми. Инфраструктура развита в недостаточной сте4 пени, а ее формирование и функционирование в неявной форме обусловлены интересами «групп влияния», которые руководствуются некоммерче4 скими и нерыночными стимулами. В этой связи очень непросто изменить сложившийся полити4 ческий и экономический климат, который суще4 ственно ограничивает возможности системы бан4 ковского надзора и системы регулирования по ре4 формированию финансовой системы.

политическая воля Различные элементы системы — Дума, ЦБ РФ, судебная система, крупные корпорации и, в осо4 бенности, сами банки — не продемонстрировали готовности решать коренные проблемы банков4 ского сектора. Хотя дать количественную оценку политической воле достаточно трудно, можно без труда описать побочные эффекты и симптомы ее отсутствия. В этой связи уместно отметить следу4 ющие моменты. Недостаточная прозрачность. Трудно оценить финансовое положение банков и предприятий, частично в силу использования ими российских стандартов финансовой отчетности (РСФО). Тре4 бования в отношении раскрытия финансовой ин4 формации являются недостаточными, и во мно4 гих случаях структура собственности в банков4 ской системе является непрозрачной. С учетом отсутствия достоверной информации нелегко оценить деятельность и экономическое «здоро4 вье» банковской системы. Быстрое внедрение от4 дельных аспектов МСФО представляло бы собой значительный шаг вперед, однако для полной прозрачности необходимо нечто большее, нежели установление минимально допустимого уровня раскрытия информации и механического соблю4 дения новых стандартов. Недостоверность отчетности, представляемой банками в ЦБ РФ. Несмотря на то, что ЦБ РФ же4 стко требует соблюдения технических параметров отчетности (в том числе налагает штрафы, хотя та4 ковые представляют собой нередко лишь симво4 лическую сумму), более серьезную проблему пред4 ставляют собой случаи, когда банки предпринима4 ют намеренные действия с целью скрыть эконо4 мическую суть своих операций и сопряженные

161

с ними риски. В результате у ЦБ РФ не всегда есть адекватная информация для выявления случаев ухудшения положения банков и системы в целом, а также для принятия соответствующих мер. Неготовность ЦБ РФ применять законода тельно предоставленные ему полномочия, в полной мере соблюдая его дух и букву. Несмотря на необхо4 димость некоторых улучшений, в целом россий4 ские банковские законы и нормативные акты яв4 ляются адекватными. Напротив, соблюдение их и правоприменение в целом настолько оставляют желать лучшего, что в результате правовая база оказывается недействующей просто в силу того, что она не применяется. Связь банков с крупными предприятиями и ор ганами государственной власти. Значительная до4 ля банков связана с органами государственной власти или с государственными предприятиями. Юридическое требование, согласно которому та4 кие корпоративные коммерческие операции, как перемещение денежных средств в рамках компа4 нии и трансфертное ценообразование, должны осуществляться через банк или аналогичное уч4 реждение, ведет к тому, что многие другие банки непосредственно связаны с финансово4промыш4 ленными группами (ФПГ). Банковский сектор не может быть реформирован до того, пока не про4 изойдет обособления интересов и стимулов, до тех пор, пока рыночные стимулы не смогут влиять на экономическую мотивацию банковской деятельности, и до тех пор, пока не будут созданы условия для осуществления полностью объектив4 ного и независимого банковского надзора.

• Подотчетность и ответственность банков за соблюдение пруденциальных норм ведения бизнеса. До сих пор менеджеров и акционе4 ров банков не привлекали к ответственнос4 ти за их злоупотребления и за убытки, по4 несенные банковской системой, вкладчи4 ками и кредиторами. Многие менеджеры и акционеры банков, обанкротившихся в результате кризиса 1998 г., по4прежнему заняты в банковском секторе, поскольку работают в банках4преемниках (бридж4бан4 ках), а также во вновь учрежденных банках. До тех пор пока банковская система не бу4 дет свободна от влияния физических и юридических лиц, чьи действия в значи4 тельной мере обусловили возникновение кризиса, фундаментальная нестабильность банковской системы будет сохраняться, а сама система не будет пользоваться дове4 рием.

• Подозрительная и преступная деятельность. Практика вывода активов и ненадлежащего присвоения средств так и не была пресече4 на, и это открыто признают даже лица, ви4 новные в соответствующих нарушениях.

162

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Отсутствие координированных, согласо4 ванных превентивных мер и мер воздейст4 вия со стороны властей — и даже публич4 ной критики с их стороны в отношении не4 добросовестных участников рынка — мо4 жет быть истолковано как неявное одобре4 ние такой деятельности.

• Отсутствие скоординированной и согласо ванной работы по реформированию и рест руктуризации банковского сектора. Многие банки, находящиеся на грани банкротства, оказываются в ситуации, при которой им разрешается самим договариваться о не вполне справедливых компромиссах с кре4 диторами. Не делается попыток рационали4 зировать численность банков и лишить не4 которые из них возможности или лицензии на осуществление деятельности по привле4 чению средств во вклады — даже примени4 тельно к тем организациям, которые не на4 мерены использовать средства вкладчиков на что4либо, помимо поддержки деятельно4 сти собственных акционеров.

• Участие государства в банковском секторе и конфликт интересов. Значительная часть банковского сектора принадлежит государ4 ству, что в еще большей мере усугубляет проблемы, связанные с управлением и по4 дотчетностью. Не вполне понятна и вызы4 вает сомнения способность органов надзо4 ра объективно и независимо оценивать го4 сударственные банки и принимать решения о мерах, необходимых для исправления си4 туации.

• Личные выгоды. Из действий политиков и законодателей следует, что для них зачас4 тую важнее сохранить краткосрочные выго4 ды пребывания в соответствующей должно4 сти, нежели принять решения, которые мо4 гут идти вразрез с интересами могущест4 венных «групп влияния» и которые необхо4 димы для содействия долгосрочной про4 грамме реформ. Наилучшим для российских банков способом обеспечения доверия со стороны вкладчиков бы4 ло бы проявление искренней приверженности идее ведения коммерческой деятельности честно и в соответствии с пруденциальными нормами. Тем не менее и банки, и органы власти уделяют куда больше внимания разработке подробных нормативов, стандартов и структур, которые бы создали для сторонних наблюдателей видимость системного благополучия. Складывается такое впечатление, будто всем участникам этого про4 цесса нужно напомнить о том, что нормально и рационально функционирующая банковская сфера не возникает автоматически в результате принятия стандартов финансовой отчетности или

соответствующих законодательных актов. Необ4 ходимо, чтобы деятельность отдельных организа4 ций наглядно соответствовала бы их положению и возложенным на них обязанностям.

роль банковского сектора До сего дня банковская система существовала в основном для обслуживания узкокорпоратив4 ных интересов крупных корпораций и могущест4 венных коммерческих групп. Преобладающая часть банков связана с правительством, государст4 венными организациями и предприятиями и (или) крупными корпоративными группами (ФПГ); для них банки обеспечивают движение корпоративных денежных средств, платежи, трансфертное ценообразование и доступ к кре4 дитным ресурсам. Банки в России, по сути, не выполняют традиционной роли финансовых посредников. База розничных депозитов чрезвы4 чайно мала, кредитование мелких и средних пред4 приятий находится на совершенно недостаточном уровне развития, а общий масштаб системы, если подходить с позиций международного сопостав4 ления, очень мал. Без нормальных общих условий и законных стимулов, связанных с извлечением прибыли и побуждающих банки предоставлять необходимые финансовые услуги и поддерживать экономический рост, роль и функционирование банковских учреждений будут носить двойствен4 ный характер и будут тормозить процесс форми4 рования подлинно рыночной экономики. Это бу4 дет препятствовать экономическому росту, затра4 гивающему в равной мере все население и все ре4 гионы страны. Поскольку банковская система в России по4 прежнему не играет той роли, какая характерна для других стран с типично рыночной экономи4 кой, и поскольку данный сектор не пользуется до4 верием вкладчиков и кредиторов и не располагает широкой базой розничных депозитов, вопрос о роли органов надзора также подлежит дальней4 шему обсуждению. В России банковская система в значительной мере не выполняет своей тради4 ционной роли по принятию депозитов населения и распределению средств в экономике в целом; вместо этого она базируется на относительно са4 модостаточных организациях, узко ориентирован4 ных на решение своих задач, со своими интереса4 ми и целями, которые ограничиваются извлече4 нием непосредственной личной выгоды. В таких условиях, когда банки не играют значительной роли в общественной/национальной экономике в целом, задача органов надзора по регулирова4 нию деятельности банков с целью обеспечения доверия населения и стабильности банковской системы утрачивает определенность. Поскольку

определение роли органов банковского надзора банки слабо учитывают общественные интересы и влияют на них, роль органа регулирования уменьшается, и ее становится все труднее реали4 зовать. Кроме того, поскольку общая инфраструк4 тура оставляет желать лучшего, постольку надеж4 ды органов власти, населения и международных участников банковской системы на то, что органы банковского надзора будут руководить реформой банковского сектора и стимулировать ее, являют4 ся необоснованными. Любая оценка системы банковского надзора в России и любой программы развития должна проводиться с учетом рынка и среды, в которых такие органы функционируют. Несмотря на все эти трудности, в приведенном ниже анализе ос4 новное внимание было уделено основным эле4 ментам системы, которые при условии дальней4 шего их развития могли бы в принципе внести свой конструктивный вклад в проведение столь необходимой реформы банковского сектора.

определение роли органов банковского надзора Для того чтобы система банковского надзора мог4 ла выполнять свои функции и обязанности, орга4 ны надзора должны понимать и в явной форме признавать свою роль в сфере контроля за финан4 совым сектором. Такая роль также должна нахо4 дить понимание и общую поддержку у правитель4 ства и у банковской отрасли в целом. В конечном счете банки должны признавать органы надзора (и их сотрудников) в качестве справедливого ар4 битра, обеспечивающего соблюдение законода4 тельства и надлежащие методы работы и действу4 ющего в интересах всей системы, не пользуясь ав4 торитарными методами и не руководствуясь чьи4 ми4либо произвольными необъективными мне4 ниями. У органов надзора должна быть свобода действий, позволяющая им работать без ненужно4 го влияния со стороны правительства, собствен4 ников банков или других «групп влияния» со сво4 ими особыми интересами. Органы надзора долж4 ны руководить структурной перестройкой банков4 ского сектора и обеспечивать надежное и рацио4 нальное функционирование последнего. У них также должны быть инструменты для решения любых проблем в банковской деятельности, угро4 жающих надежному и рациональному функцио4 нированию сектора. Органы надзора также долж4 ны иметь возможность толковать законодательст4 во применительно к конкретным банкам и с уче4 том развития сектора и возникновения новых ри4 сков. Органы надзора должны быть готовы в слу4 чае необходимости осуществлять свои полномо4 чия в полном объеме, предусмотренном законода4 тельством. Если что4либо из перечисленного не

163

будет выполняться, то органы надзора не смогут выполнять своих обязанностей по защите общест4 венного доверия, интересов вкладчиков и в ко4 нечном счете — населения в целом. В России роль системы банковского надзора не находит должного понимания у целого ряда «групп влияния», входящих в финансовую систе4 му, в том числе у населения и органов власти. За4 дача защиты вкладчиков и обеспечения нормаль4 ного и рационального функционирования бан4 ковской системы во многом не является тем мо4 тивирующим фактором, на который опираются философия и практика банковского надзора. Это подтверждается буквалистским, строго юридичес4 ким подходом к осуществлению банковского над4 зора; значительным количеством времени, кото4 рое затрачивается на то, чтобы выявить потреб4 ность в безотлагательных мерах по исправлению ситуации в каком4либо банке или чтобы требо4 вать принятия таких мер; и очевидными злоупо4 треблениями в банковской практике, которые по4 прежнему допускаются банками, их собственни4 ками и различными «группами влияния». Кроме того, об этом свидетельствуют и недостаточная ответственность и подотчетность со стороны соб4 ственников, директоров и менеджмента в связи с ненадлежащим недостаточным управлением банковскими учреждениями, а также несклон4 ность органов банковского надзора последова4 тельно и в полной мере использовать полномо4 чия, предоставляемые им действующими законо4 дательными и нормативными актами. Все эти факторы, наряду с неопределенной в достаточной мере ролью банковской системы в экономике России в целом, делают еще более неопределен4 ными цели и задачи системы банковского надзора и затрудняют их реализацию. Необходимо определить роль и цели системы банковского надзора; такие цели должны служить отправной точкой для всех направлений полити4 ки, процедур и деятельности органов банковского надзора, если таковым предстоит руководить про4 цессом реформирования банковского сектора. Определение роли банковского надзора и реаль4 ное выполнение условий, необходимых для такой новой роли, потребует коренного изменения су4 ществующих традиций и процессов управления в системе банковского надзора. Мотивация и центр тяжести в системе банковского надзора должны быть смещены в сторону более активного выявления проблем в банковской системе; обес4 печения надлежащей ответственности и подотчет4 ности со стороны собственников, менеджеров и советов директоров банков; и обеспечения того, чтобы банки сами выступали на «передней линии обороны» с точки зрения соблюдения законода4 тельства, мониторинга и реагирования на сущест4 вующие и меняющиеся риски. Коротко говоря,

164

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

культура банковского надзора со стороны ЦБ РФ должна измениться таким образом, чтобы это от4 вечало ожиданиям, которые в рыночной эконо4 мике связаны с системой банковского надзора. В качестве одного из первых шагов, необхо4 димых для того, чтобы более четко определить за4 дачи банковского надзора и роль органов банков4 ского надзора в системе ЦБ РФ, правительстве, банковском секторе и по отношению к населению в целом, необходимо определить, что защита вкладчиков является основной целью банковско4 го надзора: без этого система банковского надзора не сможет обеспечить системной стабильности. Органы банковского надзора должны иметь пол4 номочия по толкованию существа сделок (а не просто их формы), для того чтобы обеспечивать на этой основе соблюдение норм и принципов надзора. Можно было бы незамедлительно разработать ряд операционных принципов и задач, в которых основной упор делался бы на наиболее важных вопросах и мерах, которые должен рассматривать орган надзора в целях осуществления своей мис4 сии. Такие принципы должны были бы включать рекомендации относительно «культуры соблюде4 ния правил», которую необходимо привить бан4 ковской системе, и способа толкования ключевых аспектов законов и нормативных актов, которым должен пользоваться орган надзора. За несколь4 кими исключениями, российские банки создали внутренние системы и приняли определенную по4 литику в отношении своей повседневной деятель4 ности. Такие системы используются в целях обес4 печения того, чтобы банки выполняли задачи, ко4 торые ставят перед ними их владельцы и/или ли4 ца, осуществляющие контроль. Однако такие сис4 темы не всегда соответствуют разумным методам ведения банковской деятельности. Рекомендации, адресованные органам надзора, следовательно, должны учитывать необходимость обеспечить: • готовность собственников банков, лиц, осуществляющих контроль, а также ме4 неджмента соблюдать дух (а не только бук4 ву) требований органов надзора; • ответственность со стороны акционеров банка в качестве собственников последне4 го, что предполагает выявление конфлик4 тов интересов и злоупотреблений, а также запрещение таковых, установление требо4 ваний в отношении коммерческой практи4 ки и поведения, которые бы позволяли банковской организации осуществлять за4 конную банковскую деятельность на осно4 ве безопасных и рациональных методов, что способствовало бы формированию до4 верия к банковской системе; • управление ключевыми рисками и процес4 сы контроля;

• требования в отношении создания надле4 жащих систем, обеспечивающих соблюде4 ние юридических норм, требований регули4 рования и внутренней политики; • принятие органами надзора безотлагатель4 ных мер, направленных на исправление си4 туации в случае банковских злоупотребле4 ний (включая случаи фиктивной или не4 полной и недостоверной отчетности), ухуд4 шения финансового положения, несостоя4 тельности или нарушений закона. Решение о необходимости принятия надзорных мер должно основываться на существе дела, а не на формальном, техническом несоблю4 дении нормативов, особенно в отношении отчетности о крупных рисках. Санкции должны применяться также в случаях со4 крытия информации о рисках, связанных со сделками с взаимосвязанными сторона4 ми, схемами раздувания капитала и резер4 вами на покрытие убытков по кредитам. В то время как определение ряда операцион4 ных принципов должно помочь органам надзора в плане внутренней оценки результатов их дея4 тельности, аналогичное описание принципов должно быть опубликовано и доведено до сведе4 ния банковского сообщества. В конечном счете органы надзора должны будут публиковать отчеты с описанием того, в какой мере удалось реализо4 вать заявленные ранее цели. Это будет означать более высокую степень подотчетности ЦБ РФ в дополнение к той информации, которая приво4 дится в его годовом отчете. Не следует недооценивать сложность такого «культурного сдвига» в российской финансовой системе, однако если такого сдвига обеспечить не удастся, то это подорвет и обесценит все остальные предлагаемые меры в области реформ. Начать — в самое ближайшее время — следует с информиро4 вания банков о том, что их поведение, даже если оно фактически не идет вразрез с законом, являет4 ся в целом неприемлемым. Следует довести до об4 щего сведения информацию о как можно большем числе злоупотреблений, по возможности принимая меры, которые влекут за собой аннулирование бан4 ковской лицензии и, следовательно, лишение воз4 можности принимать средства населения во вкла4 ды. Ничто не содействует укреплению доверия со стороны населения в такой степени, как наглядное принятие надлежащих мер, в особенности против наиболее известных не соответствующих требова4 ниям банков. ЦБ РФ должен признать тот факт, что меры с его стороны могут иметь своим резуль4 татом судебное разбирательство, и не считать это сдерживающим фактором. Важно, чтобы процесс преследования банков за допускаемые ими злоупотребления стал достоя4 нием гласности. Если это удастся сделать, то об4

повышение действенности надзорного процесса щественное мнение может начать изменяться в нужном направлении — что необходимо России, чтобы занять свое достойное место в мировой экономике.

повышение действенности надзорного процесса Возложение новых функций на органы надзора с необходимостью предполагает, что действен4 ность надзорного процесса должна быть значи4 тельно повышена. Для этого необходимо оценить организационную структуру банковского надзора, с тем, чтобы обеспечить максимально эффектив4 ное и рациональное использование ресурсов в рамках такой структуры. С учетом общего состо4 яния данного сектора и склонности менеджмента и акционеров банков обходить законы и правила характер банковского надзора должен изменить4 ся. Нельзя допускать, чтобы и рядовые, и руково4 дящие работники по4прежнему ограничивались оценкой исключительно технического соблюде4 ния правил и нормативов; они должны активно и настойчиво оценивать операционные условия и состояние банков в данной системе. Повышение действенности банковского над4 зора требует изменений на всех уровнях — от уровня руководителей органов надзора до уровня сотрудников региональных органов; изменений в сфере политики и процедур; и изменений в пла4 не мер, которые органы надзора в конечном счете применяют к банкам. Действенный и успешный надзор невозможен без носящих постоянный ха4 рактер изменений в подходе и навыках работы ор4 ганов надзора о чем должно быть однозначно за4 явлено на уровне руководства ЦБ РФ. Равным об4 разом такой надзор невозможен и без готовности к постоянному обучению/повышению квалифи4 кации. Действенность надзора в значительно большей степени зависит от его содержания, не4 жели от его организации. Первоочередной зада4 чей в деле повышения действенности надзора яв4 ляется разъяснение всем заинтересованным ли4 цам целей надзора и ориентация всех компонен4 тов структуры, политики, процедур и управления всем процессом на достижение таких целей. Ко4 нечной целью здесь является обеспечение такого уровня доверия к банковской системе и системе надзора за ней со стороны банковских вкладчиков и кредиторов, при котором даже крах какого4либо одного банка не мог бы в значительной мере по4 колебать доверие вкладчиков к другим банкам. Например, на стадии лицензирования внима4 ние в преобладающей степени уделяется лишь со4 блюдению минимальных требований. Напротив, недостаточное внимание уделяется оценке пред4 лагаемой коммерческой стратегии банка, меха4

165

низмам внутреннего контроля и планам управле4 ния рисками, а также необходимым для безопас4 ного функционирования нормативам капитала и ликвидности — то есть тем факторам, которые определяют, смогут ли вкладчики получить свои деньги обратно своевременно и в полном объеме. В рамках текущего надзора, как представляется, основное внимание уделяется тому, чтобы оце4 нить соблюдение требуемых процедур бухгалтер4 ского учета, установленных органами регулирова4 ния нормативов и других процедурных требова4 ний, а отнюдь не экспертной оценке надежности и рациональности работы рассматриваемой орга4 низации и, следовательно, возможности вкладчи4 ков забрать средства со своих депозитов в соот4 ветствии с условиями договора. Опыт также пока4 зывает, что процесс реабилитации в значительной степени связан с выполнением определенных процедур, что связано со значительными прово4 лочками и позволяет функционировать на рынке даже тем организациям, чье положение весьма плачевно. Инициатива по реструктуризации или реабилитации банка практически отдается на от4 куп самому банку, а ЦБ РФ при этом ждет приня4 тия планов по исправлению ситуации и действий со стороны руководства банков. Необходимые меры по укреплению банков4 ского надзора и повышению его эффективности многочисленны и сложны и предполагают не только необходимость изменений в культуре рабо4 ты на самом высоком уровне руководства ЦБ РФ, но и потребность в изменениях на самых «дальних рубежах» системы надзора. Процесс надзора дол4 жен быть более «активным», должен в большей мере опираться на качественный анализ, эксперт4 ные оценки и принятие решений. Например, ЦБ РФ должен иметь возможность принимать реше4 ния о выдаче лицензий с учетом требований к профессиональной квалификации и деловой ре4 путации применительно к реальным собственни4 кам, директорам и менеджерам банков. Процесс инспектирования, дистанционного мониторинга и анализ в рамках системы раннего предупреждения должны ставить во главу угла ка4 чественную оценку надежности и финансового положения организаций, а также потенциальных рисков с точки зрения их операционного статуса. Экспертная оценка и суждения должны служить основой для решений, принимаемых надзорным органом в рамках ЦБ РФ — то есть решений о том, следует ли осуществлять мониторинг, реа4 билитировать или закрывать организацию. Ряд шагов по укреплению системы банковского над4 зора вполне очевиден, и некоторые из таких ша4 гов являются ключевыми с точки зрения измене4 ния культуры и смещения «центра тяжести» в дея4 тельности органов надзора.

166

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Надзор должен основываться на практике вынесения субъективных суждений, но эти суждения должны быть обоснованы в рамках структурированного подхода при проведении анализа рисков организации. Банки не должны становиться объектом серьезных санкций со стороны органа надзора только на основании мнения одного чиновника. Необходимо разра4 ботать четкие принципы для делегирования полномочий по вынесению суждений, при ко4 тором у должностных лиц каждого уровня должны быть соответствующие данному уров4 ню полномочия. Окончательная ответствен4 ность за решение таких вопросов, как выдача лицензии, ее отзыв или установление ненадле4 жащего поведения в банках, по4видимому, должна возлагаться на комитет, но работа тако4 го комитета должна при этом предусматривать реальное обсуждение проблем и оценку предло4 жений отдельных должностных лиц, а не про4 сто механическое утверждение подготовленных заранее решений. Четкие полномочия по надзору за каждым банком в системе должны быть возложены на конкретное должностное лицо (куратора бан4 ка), которое будет координировать и контроли4 ровать все аспекты надзора за деятельностью банка, включая лицензирование, проверки на местах и дистанционный мониторинг, примене4 ние надзорных мер, а также отзыв лицензии. Куратору банка должны помогать различные функциональные подразделения органов надзо4 ра, которые имеют значение применительно к рассматриваемой организации. Такое должно4 стное лицо также должно быть защищено от политического и иного давления, как внешнего по отношению к ЦБ РФ, так и внутреннего, с тем, чтобы такое лицо могло выполнять свои должностные обязанности беспристрастно и объективно. Для того чтобы ЦБ РФ мог перейти от про4 стого реагирования на проблемы отдельных банков и всей системы к активному, ориенти4 рованному на перспективу выполнению над4 зорных функций, необходимо знать подлинное финансовое состояние каждого банка. Приоб4 ретение таких знаний должно стать первооче4 редной задачей мониторинга в целях надзора, поскольку именно оно служит основой для по4 следующего принятия решений органами над4 зора. Исчерпывающее представление о состоянии каждого банка позволяет органу надзора предви4 деть события и их последствия, принимать обос4 нованные и заблаговременные решения с целью защиты вкладчиков и системы в целом, и, самое главное, избегать каких4либо сюрпризов. Это са4 мо по себе является одним из лучших способов формирования доверия к банковской системе.

отчетность для органов регулирования: важная роль точной и полной информации Подходя с самых общих позиций, следует отме4 тить, что финансовая информация и информа4 ция, представляемая в органы регулирования бан4 ками, их руководством, директорами и собствен4 никами, должна быть правдивой и достоверной. Однако в России достоверность банковской от4 четности продолжает вызывать сомнения. Широ4 ко признанным фактом является то, что отчет4 ность перед ЦБ РФ в преобладающей степени со4 ставляется таким образом, чтобы это помогло из4 бежать санкций. Даже если отчетность является достоверной и подготавливается в соответствии с инструкциями, маловероятно, что она содержит значимую экономическую информацию. Это час4 тично обусловливается тем, что финансовые рын4 ки в России редко отличаются ликвидностью или емкостью, так что приведенные в отчетности ве4 личины, касающиеся классификации активов, ре4 зервов на возможные потери по ссудам, ликвид4 ности и капитала, в этой связи имеют лишь огра4 ниченное применение. Отсутствие адекватной информации не позволяет ЦБ РФ в полной мере использовать активный подход к процессу мони4 торинга за банками и системой в целом, в резуль4 тате чего ЦБ РФ принимает меры к исправлению ситуации с запозданием, а банки, испытывающие серьезные финансовые трудности, продолжают работать — в ущерб вкладчикам и кредиторам. По меньшей мере непросто получить полную и точную информацию об акционерах, в особен4 ности о собственниках, осуществляющих реаль4 ный контроль или получающих выгоду. Отсутст4 вие достоверной информации в недавнем про4 шлом способствовало перемещению ненадлежа4 щих собственников в рамках банковской системы — по мере того, как происходил процесс «актива4 ции» дополнительных банков или изменения ус4 ловий их лицензий с учетом потребностей тех лиц, которые нуждались в «запасном аэродроме» после кризиса 1998 г.; в самых худших случаях та4 кие лица получали возможность обращаться за лицензиями для новых банков. В этой связи важ4 но, чтобы ЦБ РФ обеспечил соблюдение сущест4 вующих и введение новых требований в отноше4 нии предоставления достоверной отчетности ор4 ганам регулирования на всех уровнях. С учетом того, что достоверность предоставля4 емой ЦБ РФ финансовой информации вызывает сомнения, а также того, что в рамках эффективно4 го процесса надзора необходимо получить ком4 плексную картину экономической значимости и финансового положения банков в системе, осо4 бое значение приобретает процесс проведения проверок на местах. Невозможно заменить провер4

повышение действенности надзорного процесса ки на местах, проводимые хорошо подготовленны4 ми инспекторами, которые могут точно оценить реальную стоимость банковских активов с учетом текущей ситуации, сложившейся на рынке.

совершенствование процесса инспектирования и придание им большей значимости ЦБ РФ, как и центральные банки других стран, использует в процессе надзора как дистанцион4 ный мониторинг, так и инспектирование. Значи4 мость, придаваемая каждой из форм надзора, ва4 рьирует от страны к стране, но для стран с разви4 вающейся и переходной экономикой нельзя пере4 оценить результаты и важность инспектирования. В России, с учетом недостаточно достоверной и точной банковской отчетности, инспектирова4 ние является ключевым условием эффективного банковского надзора и, в конечном счете обеспе4 чения безопасности вкладов. Если инспекцион4 ные проверки проводятся с учетом значимости рисков, то они могут использоваться для следую4 щих целей: 1) проверка информации и стоимости активов; 2) оценка общих операционных условий проверяемой организации; и 3) предоставление, в целях последующего принятия решений органа4 ми банковского надзора, ключевой информации о глубине и остроте финансовых проблем органи4 зации и о любых необходимых мерах по ее реаби4 литации. Для внедрения в России процесса эффектив4 ного инспектирования необходимо, чтобы 1) име4 лось требуемое число достаточно подготовленных инспекторов для проведения проверок; 2) график проверок банков составлялся на основе значимос4 ти рисков; и 3) такой график был достаточно гиб4 ким и чтобы его можно было изменять по мере изменений показателей рисков. Проверки на местах и инспектора должны быть ключевым звеном процесса надзора. Это требование связано с важными вопросами, касаю4 щимися делегирования полномочий по надзору; оно предусматривает повышение роли инспектора в рамках процесса принятия решений, касающих4 ся надзорных мер в отношении проверяемого банка; оно требует значительного количества экс4 пертов, а также внедрения общего контроля за ка4 чеством с целью обеспечения достоверности отче4 тов и последовательности в применении надзор4 ных процедур. Очень важно обеспечить скоорди4 нированность выводов инспекторов и других эле4 ментов процесса надзора; так же, как отмечалось выше, очень важным является надлежащее деле4 гирование полномочий.

167

банковское регулирование Сами по себе хорошие законы, нормативные акты и процедуры не гарантируют эффективного про4 цесса надзора: необходимы также надлежащее вы4 несение суждений со стороны надзорных органов и применение принятых правил. Принятые в Рос4 сии нормативные акты, как представляется, явля4 ются в целом достаточными, и предполагается улучшить их путем внесения ряда поправок в бан4 ковское законодательство, которые недавно были утверждены Государственной Думой в третьем чтении. Кроме того, поправки также вносятся в законодательство о банкротстве, ликвидации и бухгалтерском учете. Тем не менее некоторые области регулирова4 ния по4прежнему нуждаются в совершенствова4 нии. В частности, необходимо улучшить правила, касающиеся лицензирования, процедур прекра4 щения банковской деятельности, достаточности капитала, корпоративного управления, мер по ис4 правлению ситуации и надзорных мер, классифи4 кации активов, пороговых величин в отношении раскрываемой доли собственности, а также про4 цедур утверждения. Особенно это касается лицен4 зирования, стандартов «профессиональной при4 годности и деловой репутации» применительно к собственникам и лицам, осуществляющим кон4 троль, и сделкам по слиянию и поглощению в от4 ношении новых собственников и лиц, осуществ4 ляющих контроль и т.п. Лицензирование. С учетом того, что в систе4 ме существует множество ненадежных и испыты4 вающих серьезные финансовые затруднения бан4 ков, органам надзора следует уделять больше вни4 мания предотвращению появления на рынке про4 блемных банков и их акционеров. Очень редки случаи, когда менеджеры и акционеры потерпев4 ших крах банков привлекаются к ответственности и от них требуют отчета за совершенные ими дей4 ствия; многие из тех, кто несет ответственность за испытывающие серьезные трудности банки, про4 должает работать в банковском секторе и после кризиса 1998 г. Наиболее наглядной иллюстраци4 ей данной проблемы, возможно, является фено4 мен банков4преемников, или бридж4банков. Та4 кие банки позволяют менеджменту и акционерам банков, потерпевших крах, по4прежнему работать в банковском секторе, используя новые или изме4 ненные банковские лицензии. Это в действитель4 ности способствовало выводу активов из таких обанкротившихся банков. Настоятельно необхо4 димо, что ЦБ РФ начал предпринимать более ак4 тивные усилия по очищению банковской системы от проблемных банков, привлечению их руковод4 ства и акционеров к ответственности за совер4 шенные ими действия и по запрещению этим ли4 цам в дальнейшем вновь начать работать в бан4

168

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

ковском секторе. Если такие меры не будут при4 няты, то подобные проблемные банки будут оста4 ваться источником постоянной нестабильности системы. Требования по профессиональной пригодно4 сти и деловой репутации в отношении собствен4 ников и лиц, осуществляющих реальный кон4 троль. Требования «профессиональной пригодно4 сти и деловой репутации» в отношении менедж4 мента банков, акционеров и лиц, осуществляю4 щих контроль, являются одним из самых важных способов обеспечения стабильности и жизнеспо4 собности как отдельных банков, так и банковской системы в целом. Такие требования дают органам регулирования возможность не допустить участия в банковском секторе тех лиц, которые своими прежними поступками доказали свою склонность к ненадлежащему управлению, мошенничеству, ведению дел в своекорыстных интересах. Это осо4 бенно важно в российских условиях, поскольку собственники и менеджмент многих разоривших4 ся банков почти мгновенно учредили новые бан4 ки, используя для этого активы прежних банков4 банкротов. В результате в новых банках по4преж4 нему имеет место практика работы, не отвечаю4 щая стандартам, и причины, обусловившие крах старых банков, по всей вероятности приведут к тому же исходу и в новых. Стандарты «профес4 сиональной пригодности и деловой репутации» обусловлены отнюдь не общим стремлением к ре4 спектабельности банковского сектора. Они при4 званы не допустить повторяющихся банковских крахов, вызванных правонарушениями тех лиц, которые уже доказали свое нежелание или неспо4 собность руководить банковским предприятием надлежащим образом. В России нормы, касающиеся требований и проверки на предмет «профессиональной при4 годности и деловой репутации», содержатся в це4 лом ряде законов и инструкций. Ограниченные требования, предъявляемые к менеджменту, включают наличие юридического и (или) эконо4 мического образования и (или) опыта работы в качестве управляющего банком, а также «дело4 вой репутации»; отказ в утверждении в должности может быть обусловлен совершением определен4 ных правонарушений, неудовлетворительными результатами работы или тем, что представленная информация не соответствует действительности. Бывшие менеджеры банков, которых суд признал виновными за доведение банка до банкротства, не могут занимать никаких руководящих должно4 стей в банках в течение пяти лет. Требования в от4 ношении акционеров носят менее жесткий харак4 тер и включают удовлетворительное финансовое положение, соблюдение норм антимонопольного законодательства, выполнение налоговых обяза4 тельств, уведомление ЦБ РФ о покупке акций, со4

ставляющих 5% уставного капитала банка, а также утверждение со стороны ЦБ РФ в случае покупки 20% уставного капитала банка. Лица, которые ра4 нее владели акциями обанкротившегося банка и которых суд признал содействовавшими бан4 кротству такого банка, в течение 10 лет после это4 го не имеют права владеть более чем 5% акций любого иного банка. Пробел, связанный с требованиями в отно4 шении контролирующих акционеров (то есть тех, которые владеют более чем 5% акций банка) и требованиями в отношении менеджеров ЦБ РФ, необходимо восполнить. Непонятно, какие меры ЦБ РФ в настоящее время может применять про4 тив ненадлежащих акционеров, которые владеют акциями банков опосредованно, как он может проводить эффективную политику в отношении лицензирования (если для того, чтобы воспрепят4 ствовать бывшим собственникам обанкротивших4 ся банков в получении разрешения на приобрете4 ние прав собственности на крупные пакеты ак4 ций, потребовалось решение суда) или каким об4 разом можно воспрепятствовать возращению в банковскую систему тех менеджеров, которые были осуждены за преступления (согласно закону, они могут всего лишь выждать год после своего осуждения). Необходимо также учитывать, что злоупотребления среди руководства редко приво4 дили к осуждению виновных по суду. Проведение проверки какого4либо лица на предмет его честности, компетентности, разумно4 сти и потенциальных рисков для вкладчиков (хотя такая проверка и является чрезвычайно важной) противоречит практике, принятой в России и в российской банковской системе. Хуже того, принятие стандартов «профессиональной пригод4 ности и деловой репутации» (например, установ4 ление принадлежащей акционеру процентной до4 ли капитала, при которой он должен стать объек4 том такой проверки) чревато тем, что такие лица будут еще тщательнее скрывать и без того тща4 тельно скрываемую собственность. Внедрение проверки «профессиональной пригодности и де4 ловой репутации» в полном объеме для России, без сомнения, будет очень трудным, однако без этого немыслимо обеспечить ключевое звено в достижении успехов на данном пути — вынесе4 ние суждений в рамках процесса надзора. Именно поэтому такие проверки должны быть внедрены. Сделки по слиянию и поглощению. Требования в отношении утверждения сделок по приобрете4 нию акций никак не затрагивают опосредованных акционеров, несмотря на то, что такие акционеры могут сформировать контрольный пакет акций. Необходимо внести поправки в законодательство, регулирующее деятельность Центрального банка, и в закон «О банках и банковской деятельности», такие чтобы понятие «контроля» было определено

повышение действенности надзорного процесса более широко и допускало возможность вынесе4 ния экспертной оценки; в частности, под такое понятие должны подпадать те лица или группы лиц, которые по отдельности или вместе могут оказывать влияние на принятие банком решений или могут контролировать банк, обладая менее чем двадцатипроцентным пакетом его акций. Банковское законодательство также должно пре4 дусматривать, что ЦБ РФ должен утверждать сделки по приобретению акционерами, владею4 щими акциями банка прямо или опосредованно, если в результате таких сделок будет приобретено не менее 5% акций банковской организации (в настоящее время таким пороговым значением является 20%). В банковском законодательстве также должно быть предусмотрено требование о периодическом предоставлении ЦБ РФ инфор4 мации обо всех акционерах4бенефициарах, владе4 ющих акциями банка прямо или опосредованно. Необходимо принять меры по повышению общей прозрачности структуры собственности банков в рамках всей банковской системы. Упорядочение процесса лицензирования. В на4 стоящее время применительно к разнообразным видам банковской деятельности устанавливается множество требований в отношении лицензиро4 вания. В круг таких видов деятельности входит де4 ятельность, при которой банк становится по сути корпоративным казначейством для ассоцииро4 ванных с ним компаний или ФПГ. Необходимо — как в рамках практики, так и на уровне законода4 тельства — принять меры по упорядочению тре4 бований в отношении лицензирования; кроме то4 го, такие требования должны быть дополнены бо4 лее жесткими требованиями органа надзора, при4 званными обеспечить создание в банках мощных и эффективных внутренних систем управления рисками для осуществления мониторинга и ут4 верждения новых направлений деятельности и новых продуктов. Следует также проводить более четкое разгра4 ничение между теми организациями, которые об4 ращаются за лицензией для осуществления дея4 тельности по привлечению средств населения во вклады, и теми, которым нужна лицензия для вы4 полнения внутренних функций (аналогичных функциям казначейства) для связанных с ними компаний. Другими словами, следует проанализи4 ровать основные направления деятельности каж4 дого банка с тем, чтобы выяснить, нужна ли ему лицензия на осуществление деятельности по при4 влечению средств населения во вклады. Необхо4 димо принять быстрые и безотлагательные меры для уменьшения числа банковских организаций, которые имеют генеральную лицензию на осуще4 ствление банковской деятельности. Затем, после реформы системы банковского надзора, нужно будет уделять основное внимание оставшимся

169

банкам, а не ныне существующему гигантскому множеству, насчитывающему 1300 «банков». Это значительно повысит шансы на успех в деле со4 здания эффективной системы надзора. Для того чтобы еще больше увеличить вероятность укреп4 ления общественного доверия к банковской сис4 теме, необходимо предусмотреть, чтобы в назва4 нии финансового учреждения всегда в явной фор4 ме указывался его статус. Хотя наилучшим вари4 антом было бы запрещение всем организациям, за исключением тех, которым разрешено прини4 мать средства населения во вклады, использовать слово «банк» в своем наименовании, здесь, воз4 можно, существуют и другие варианты.

достаточность капитала Определения «капитала» и «недостаточности капитала» (несостоятельности). Информацию о наличии реального капитала, то есть средств, которые могут быть беспрепятственно и сразу же использованы для покрытия убытков и смягчения их последствий, в России трудно получить из4за чересчур широкого надзорного определения капитала, из4за широко распрост4 раненных схем раздувания капитала, из4за пра4 вил оценки, а также из4за неэффективно со4 блюдаемого положения, препятствующего ис4 пользованию заемных средств в качестве капи4 тала. Кроме того, в соответствии с действую4 щим законодательством, несостоятельность банка оценивается с точки зрения его ликвид4 ности, а не с точки зрения достаточности капи4 тала. В результате банки, которые могут техни4 чески быть несостоятельными из4за недоста4 точности капитала, имеют возможность про4 должать функционировать на рынке, использо4 вать различные источники финансирования, возможно, истощая при этом все оставшиеся ликвидные активы и занимаясь выводом тех ак4 тивов, которые еще могут быть использованы для выплаты компенсаций вкладчикам и креди4 торам. Разрешать таким организациям продол4 жать свою работу — значит умножать убытки вкладчиков и кредиторов, подрывать доверие к системе и еще прочней закреплять общую ат4 мосферу недоверия к ней. Органы надзора в настоящее время не могут принимать мер в отношении банков, которые — применительно к любым направлениям деятель4 ности и целям — оказались несостоятельными с точки зрения капитала и потерпели крах. Если критерием состоятельности сделать достаточность капитала, то это позволит перенести «центр тяже4 сти» в системе надзора и на рынке в направлении более правильно ориентированной оценки поло4 жения банка. Чрезвычайно важно сделать это, по4 скольку это позволит более активно выявлять воз4

170

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

можные риски и принимать безотлагательные ме4 ры по исправлению ситуации. Поправки к закону «О банках и банковской деятельности», которые были приняты Думой в третьем чтении, предполагают введение мини4 мального коэффициента достаточности капитала в размере 2%; этот показатель служит пороговым значением с точки зрения отзыва лицензии. В со4 ответствии с положениями, которые предусмат4 риваются указанными поправками, если коэффи4 циент достаточности капитала какого4либо банка становится меньше 2%, то ЦБ РФ должен ото4 звать у него лицензию и начать процедуру ликви4 дации. Однако остается нерешенным вопрос о способе измерения этого двухпроцентного по4 рогового значения. Необходимо постоянно оце4 нивать, какой уровень капитала является доста4 точным для ведения деятельности в таких финан4 совых условиях, которые существуют в России. Рекомендуемый восьмипроцентный уровень, предлагаемый международными стандартами, предназначен для банков, действующих в устой4 чивой экономической среде и отличающихся от4 носительно устойчивым положением. Легко обос4 новать довод, согласно которому в условиях мень4 шей стабильности в России следует потребовать более высокого уровня капитала в абсолютном выражении, что могло бы смягчить последствия любых системных кризисов. Органам власти сле4 дует стремиться к установлению более высокого уровня требуемого капитала исходя из опыта раз4 вития банковского сектора и относительной не4 стабильности существующих условий. Снижение капитала до фактического уровня. В соответствии с принятыми недавно поправками к законодательству российские банки теперь обя4 заны производить уменьшение уставного капита4 ла до фактического уровня капитала. Кроме того, орган надзора также теперь вправе уменьшать размер уставного капитала до его реальной вели4 чины, оцениваемой на основе результатов спра4 ведливой и объективной инспекционной провер4 ки. Такие требования и полномочия позволят по4 лучить реальную экономическую картину состоя4 ния и обеспечат органу надзора более широкие возможности в плане получения полного и точно4 го представления о надежности и состоянии такой организации и оценки потребности в надзорных мерах. Принятие МСФО явится для органов над4 зора отправной точкой в их работе по проведению точной оценки имеющегося у банков капитала. Однако, поскольку лишь очень немногие банки смогут пройти строгий тест на предмет качества и размера их капитала, необходимое уменьшение величины которого может быть осуществлено вначале лишь в расчетных документах органов надзора; при одновременном принятии мер по исправлению ситуации. В полном объеме эта ин4

формация может быть опубликована лишь позд4 нее. В краткосрочной перспективе следует устано4 вить какую4то дату, по наступлении которой бан4 ки не смогут более откладывать выполнение тре4 бований в полном объеме.

корпоративное управление ЦБ РФ по4прежнему имеет лишь ограниченную возможность обеспечивать подотчетность непо4 средственно собственников, директоров и менед4 жеров, требовать от них отчета и привлекать их к ответственности за ненадлежащее управление и (или) злоупотребления, допущенные ими по от4 ношению к соответствующим организациям. Многие применяемые ныне надзорные меры за4 трагивают сами банки, но не лиц, ответственных за ненадлежащее и нерациональное ведение дея4 тельности таких банков. У органа надзора должны быть все возможно4 сти для привлечения к ответственности ключевых лиц, отвечающих за осуществление банковской деятельности и определяющих условия ее осуще4 ствления. Поскольку банковская деятельность предполагает общественное доверие и ответствен4 ность за надлежащее управление средствами насе4 ления, то обязанности и подотчетность соответст4 вующих лиц должны быть четко определены. Кроме того, в арсенале у органа надзора должны быть инструменты по исправлению ситуации и принятию надзорных мер в связи с деятельнос4 тью, представляющей собой угрозу с точки зрения такого доверия; орган надзора должен пользовать4 ся всеми такими инструментами. Следует проана4 лизировать соответствующие юридические нормы в данной области и внести в них необходимые поправки.

подозрительная и преступная деятельность В настоящее время нет ни правовой основы, ни механизмов, позволяющих надлежащим обра4 зом определить, что составляет «ненадлежащее использование средств», «личную выгоду» и иные незаконные действия в финансовом секторе. Бо4 лее того, органы надзора и финансовая полиция не имеют ни возможности, ни желания (что было продемонстрировано многочисленными примера4 ми вывода активов и злоупотреблений в банков4 ской системе) привлекать виновных к ответствен4 ности за нанесение существенного ущерба систе4 ме. Следовательно, уголовное законодательство нуждается в совершенствовании. Соответствую4 щие законодательные акты должны быть заново проанализированы и скорректированы таким об4 разом, чтобы спектр преступлений, подлежащих уголовному преследованию, был достаточно ши4

повышение действенности надзорного процесса роким и мог эффективно использоваться в суще4 ствующих условиях и чтобы такие акты предусма4 тривали жесткие правоприменительные меры, в достаточной мере увязанные с банковским зако4 нодательством и законодательством, регулирую4 щим вопросы корпоративного управления. В иде4 але, операционные процедуры должны позволять органу надзора получать информацию о вынесе4 нии решений по любым материалам уголовного характера, переданным в правоохранительные ор4 ганы, однако в России, по видимости, должно пройти какое4то время, прежде чем такая практи4 ка станет возможной. Необходимо в контексте банковского законо4 дательства выработать комплексное определение «несоответствующей деятельности», которое поз4 волит принимать безотлагательные и действенные правоприменительные меры. Например, под та4 кое определение могло бы попадать предоставле4 ние недостоверной и неполной отчетности органу надзора, отсутствие тщательно разработанных процедур в соответствии с принципом «знай свое4 го клиента» (реальное имя), недостоверные дан4 ные о финансовом положении, а также последую4 щее публичное раскрытие неточной или недосто4 верной информации.

консолидированный надзор и соответствующие полномочия Правовая база должна быть расширена таким об4 разом, чтобы это позволяло органу надзора осу4 ществлять контроль за консолидированными группами банков. Положения, определяющие по4 нятия «банковских групп» и «банковских холдин4 гов», в составе поправок к закону «О банках и банковской деятельности» были недавно одоб4 рены Думой в третьем чтении, но пока не вступи4 ли в силу. Однако, это всего лишь один из элемен4 тов рассматриваемого процесса и один из возмож4 ных вариантов обеспечения консолидированного надзора. Существует одна важная проблема, которую надо иметь в виду при осуществлении консолиди4 рованного надзора: множество организаций, ассо4 циированных с ФПГ. В рамках таких групп при4 менительно к банкам могут возникать многочис4 ленные потенциальные риски и последствия в плане прав собственности. Хотя такие банки, входящие в ФПГ, по сути выполняют функции корпоративного казначейства, использование ими банковской лицензии означает, что их действия могут оказывать влияние на доверие населения, вкладчиков и кредиторов к банковской системе в целом. У органа надзора должны быть полномо4

171

чия, позволяющие ему оценивать все потенциаль4 ные риски, возникающие применительно к банку в составе какой4либо консолидированной группы. Однако было бы неправильным объединять про4 мышленные группы с финансовыми для целей общего надзора, в особенности если балансы про4 мышленной части группы могут улучшить финан4 совое положение всей группы в целом. Консоли4 дированный надзор предполагает тщательное со4 поставление и рассмотрение всех рисков приме4 нительно к банку и не должен позволять скрывать недостаточность капитала организации, принима4 ющей средства во вклады.

ликвидация и объединение Вкладчики и население в целом будут больше до4 верять банковской системе, если увидят, что орга4 ны надзора принимают своевременные меры по исправлению ситуации с проблемными банками. В России такие действия в лучшем случае пред4 принимаются крайне медленными темпами, и ряд организаций, испытывающих чрезвычайно серь4 езные финансовые проблемы, продолжает вести банковскую деятельность. Различные «группы влияния» предпринимают многочисленные по4 пытки в судебном порядке оспорить действия со стороны ЦБ РФ, направленные на отзыв лицен4 зии, а когда лицензия все4таки отзывается, сам процесс ликвидации нередко оказывается дли4 тельным и медленным, что еще больше уменьша4 ет вероятность получения вкладчиками и креди4 торами какой4либо компенсации. Масштаб и ха4 рактер этих проблем более подробно рассматри4 ваются в главе 11. Хотя ЦБ РФ признает, что для очистки систе4 мы от существующих проблемных и несостоя4 тельных банков необходимо сделать еще очень многое, проведению такой работы мешают как неблагоприятные общие условия, так и движущие силы и ориентированность самого процесса над4 зора. Смещение «центра тяжести» этого процесса в направлении получения и анализа более свое4 временной, точной и полной финансовой инфор4 мации значительно улучшило бы возможности ЦБ РФ предпринимать быстрые действия по ис4 правлению ситуации. Однако ЦБ РФ должен так4 же продолжать работу по совершенствованию процесса принятия мер, призванных исправить ситуацию; в большей мере уделять внимание ос4 новным проблемам банков, испытывающим серь4 езные финансовые трудности, в том числе про4 блеме ненадлежащего управления; и выявлять экономически жизнеспособные банки в целях их последующей реабилитации.

Гл а ва 1 0 Н уж н а л и Ро с с и й ско й Ф е д е ра ц и и с и с т е ма с т ра х о ва н и я в к л а до в ?

введение Проведенный недавно межстрановой сравни4 тельный анализ явных систем страхования вкла4 дов вскрыл присущие им риски, особенно когда они вводятся в недостаточно развитой регулятив4 ной и надзорной среде. Несмотря на то, что в по4 следние годы системы страхования вкладов стали применяться все шире, они в случае недостаточ4 ной продуманности могут ослабить рыночную дисциплинированность вкладчиков банков, уве4 личить вероятность банковских кризисов и пре4 пятствовать финансовому развитию. Эти послед4 ствия наиболее заметны в странах, которым не удается обеспечить обязательное исполнение со4 ответствующих регулятивных норм, тщательный надзор за их банковской системой и незамедли4 тельное вмешательство при банкротстве банков. В условиях несовершенной регулятивной ба4 зы и надзорной системы в России, недостатка возможностей и стимулов для вкладчиков к со4 блюдению рыночной дисциплины при взаимо4 действии с банками, а также имевшие место после кризиса 1998 г. случаи предоставления финансо4 вой помощи имеющим особые связи кредиторам введение системы страхования вкладов представ4 ляется преждевременным мероприятием, которое может усилить финансовую нестабильность и препятствовать дальнейшему финансовому раз4 витию. Необходимыми предварительными усло4 виями для успешной реализации системы страхо4 вания вкладов следует считать совершенствование различных указанных аспектов, ведущее, среди прочего, к консолидации банковского сектора, а также реформирование государственных банков. Межстрановые сравнения показали, что структура системы страхования вкладов может оказывать влияние на финансовое развитие и фи4 нансовую нестабильность. Система, предлагаю4 щая ограниченное страховое покрытие и управля4 емая и финансируемая частным образом, была бы сопряжена с меньшими моральными рисками и способствовала выравниванию структуры сти4 мулов между владельцами и руководителями про4 граммы. Как представлено ниже в таблице 10.1, предлагаемая российская система действительно предусматривает ограниченное страховое покры4 тие, хотя, учитывая недавнюю историю оказания финансовой помощи избранным кредиторам

(в такой форме, как заключение мировых соглаше4 ний в рамках программ реструктуризации АРКО), она может и не вызывать полного доверия. С дру4 гой стороны, предусматривается, что страховой фонд будет находиться под государственным уп4 равлением, что открывает возможности для оказа4 ния политического давления. И хотя в будущем планируется обеспечить финансирование через взимание страховых взносов с банков, первона4 чальный капитал будет предоставлен из государ4 ственных средств, что вызывает опасения по по4 воду потенциальных злоупотреблений со стороны банков. Более того, ограниченность полномочий страхователя вкладов в отношении банков4участ4 ников системы сужают его возможности для све4 дения к минимуму потенциальных страховых рис4 ков. Несмотря на то, что введение системы стра4 хования вкладов в настоящее время представляет4 ся неадекватным инструментом для укрепления доверия к банковскому сектору, создание соответ4 ствующей институциональной базы и благоприят4 ной среды для ее внедрения должно быть приори4 тетом российских разработчиков экономической политики. Среди прочих мер, необходимость со4 здания устойчивой регулятивно4надзорной базы, а в отношении частных агентов, обеспечение средств и стимулов для осуществления монито4 ринга банков. Указанные шаги привели бы к раз4 витию эффективного и устойчивого института финансового посредничества и, в конечном счете, могли бы позволить осуществить введение систе4 мы страхования вкладов.

системы страхования вкладов в других странах В течение двух последних десятилетий повсюду в мире наблюдался рост в использовании явных систем страхования вкладов как компонента ком4 плексной системы финансовой безопасности. Большинство стран ОЭСР и все возрастающее число развивающихся стран приняли модель яв4 ной системы страхования вкладов в той или иной форме, а в 1994 г. Европейский союз принял ре4 шение об обязательном введении систем страхо4 вания вкладов во всех странах4участницах. Мно4 гие страны с переходной экономикой ввели такие

выгоды и риски страхования вкладов системы, и, хотя Россия никогда не имела явной и охватывающей весь банковский сектор системы страхования вкладов, в настоящее время рассмат4 риваются планы по ее созданию. АРКО, агентство по реструктуризации банков уже ввело программу страхования депозитов в пяти из находящихся под его управлением банков. Вкладчики часто ощущают скрытое сущест4 вование системы страхования вкладов даже там, где формально она не предусмотрена. За исключе4 нием таких стран, как Новая Зеландия, где госу4 дарству в законодательном порядке запрещено предоставление средств вкладчикам и кредиторам обанкротившихся банков, вкладчики и другие кредиторы зачастую предполагают наличие пре4 доставляемых государством скрытых гарантий по вкладам. Это предположение подкрепляется тем фактом, что в условиях кризиса многие страны предпочитали предоставление неограниченных и распространявшихся на весь банковский сектор гарантий по вкладам в попытке предотвращения массового изъятия вкладов в масштабах всей бан4 ковской системы. Предполагаемое наличие гаран4 тий особенно заметно в случае с банками, находя4 щимися в государственной собственности. Сторонники страхования вкладов указывают на установление режима доверия и создание рав4 ных условий для всех участников рынка как на главные цели предлагаемого внедрения системы страхования вкладов в России. Через введение этой системы Россия надеется укрепить доверие к финансовой системе, привлечь больше вкладов в формальную банковскую систему, остановить бегство капитала, развивать финансовое посред4 ничество и, таким образом, способствовать эко4 номическому развитию. Также предполагается, что распространение страхования вкладов на все банки могло бы сократить конкурентные преиму4 щества, имеющиеся у принадлежащих государству банков перед частными банками.

выгоды и риски страхования вкладов Страхование вкладов направлено на защиту мел4 ких вкладчиков и укрепление стабильности бан4 ковского сектора. Гарантируя сохранение сбереже4 ний мелких вкладчиков, механизм страхования вкладов поощряет мелких вкладчиков доверять свои сбережения банкам и предотвращает массо4 вое изъятие банковских вкладов в случае кризиса. Таким образом, страхование вкладов не только за4 щищает мелких вкладчиков, но и могло бы также способствовать стабильности банковской системы и долгосрочному развитию института финансово4 го посредничества. Эти выгоды часто подчеркива4 ются при введении систем страхования вкладов.

173

Для понимания рисков страхования вкладов необходимо рассмотреть структуру стимулов бан4 киров. Даже при отсутствии механизма страхова4 ния вкладов владельцы банков, особенно опери4 рующие при низких уровнях капитализации, мо4 гут столкнуться с мощными стимулами для агрес4 сивного кредитования, игнорируя управление ри4 сками. Чем ниже их капитальная база, тем мень4 ше они теряют и тем больше могут получить, про4 водя политику агрессивного кредитования. Ры4 ночная дисциплинированность кредиторов и ре4 гулятивные требования властей нацелены на со4 кращение подобной практики агрессивного при4 нятия риска. Кредиторы банка могут изъять свои средства или потребовать премии за риск, если за4 метят снижение позиций банка по ликвидности и платежеспособности. Крупные кредиторы и вкладчики, такие как другие банки или нефи4 нансовые организации, в состоянии пристально наблюдать за банками, которым они доверили свои вклады. Поскольку мелкие кредиторы, такие как частные вкладчики, не имеют возможности или стимулов для проведения тщательного мони4 торинга банков, они полагаются на сильные над4 зорные власти, готовые к принятию незамедли4 тельных действий в отношении слабых банков. Это важный момент, так как обычно неплатеже4 способность банков значительно опережает их не4 ликвидность. Существует несколько присущих системам страхования вкладов рисков. Укрепляя уверен4 ность вкладчиков в безопасности их вкладов, они могут усыпить бдительность вкладчиков и умень4 шить их заинтересованность в мониторинге бан4 ков. Особенно крупные вкладчики, являющиеся наиболее вероятными и наиболее приспособлен4 ными исполнителями мониторинга, могут осла4 бить свои усилия, если воспримут введение систе4 мы страхования вкладов для мелких вкладчиков как сигнал к тому, что страховое покрытие в усло4 виях кризиса будет распространяться и на них. Су4 ществование системы страхования вкладов и ре4 зультирующее ослабление рыночной дисциплины могут также изменить структуру стимулов для вла4 дельцев и руководителей банков. При наличии га4 рантированных вкладов отрицательные воздейст4 вия на капитальную базу банков снижают порог допустимых рисков еще больше, и, следовательно, в случае отрицательного внешнего воздействия банк с большей вероятностью готов к принятию на себя крупных агрессивных рисков. Щедрое страхование вкладов создает эффект субсидирова4 ния такого агрессивного принятия рисков. Таким образом, механизм страхования вкла4 дов содержит в себе потенциал стимулирования к большему принятию рисков банками, особенно в условиях слабой регулятивной и надзорной сре4 ды. Поскольку система страхования вкладов

174

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

уменьшает стимулы для кредиторов проводить мониторинг банков и дисциплинировать их, регу4 лятивные и надзорные власти принимают на себя большую ответственность. Однако для этого тре4 буется прозрачность (т.е. способность надзорных органов к обнаружению случаев агрессивного принятия рисков банками) и возможность сдер4 живания (т.е. возможность убеждения банкиров в обязательности соблюдения норм). Возмож4 ность удержания, в свою очередь, зависит от по4 дотчетности как чиновников системы страхова4 ния вкладов, так и надзорных органов перед нало4 гоплательщиками, которые зачастую вынуждены оплачивать банкротства банков. Другие компо4 ненты системы финансовой безопасности, такие как помощь «кредитора последней инстанции» и санирование банков4банкротов также важны для успешного функционирования системы стра4 хования вкладов. Отсутствие эффективного «кре4 дитора последней инстанции», который может немедленно предоставить ликвидность устойчи4 вым банкам, подрывает функцию системы фи4 нансовой безопасности по предотвращению мас4 сового изъятия депозитов. Отсутствие возможнос4 тей для принятия незамедлительных действий в случае банкротства банков, стратегии быстрого выхода и четких и прозрачных процедур саниро4 вания поощряет владельцев и руководителей не4 платежеспособных банков к принятию дополни4 тельных рисков, увеличивая, таким образом, не4 устойчивость банка и нагрузки, которым подвер4 гается система страхования вкладов. Следователь4 но, успех системы страхования вкладов прежде всего зависит от других компонентов системы фи4 нансовой безопасности: пруденциальных норм и надзора, помощи «кредитора последней инстан4 ции» и санирования банков4банкротов. Недавние межстрановые сравнения выявили риски принятия явных систем страхования вкла4 дов. Сравнения в международном масштабе пока4 зали, что вероятность банковского кризиса имеет тенденцию к увеличению при наличии недоста4 точно проработанной системы страхования вкла4 дов (см. Demirguc4Kunt and Detriagache, 2000). Та4 кая вероятность даже выше в странах с нерегули4 руемыми процентными ставками и недостаточно прозрачной институциональной средой. Кризис кредитно4сберегательных банков США 19804х гг. во многих случаях объяснялся сосуществованием щедрой системы страхования вкладов, финансо4 вой либерализацией и невозможностью незамед4 лительного вмешательства регуляторов в деятель4 ность разоряющихся банков. Страхование вкладов может подорвать рыноч4 ную дисциплину, соблюдаемую вкладчиками. Име4 ющиеся доказательства подтверждают наличие дисциплины банковского рынка, соблюдаемой вкладчиками и другими кредиторами во многих

странах, как развитых, так и развивающихся (см.

Demirguc4Kunt and Kane, 2001) в качестве обзорно4 го материала). Однако межстрановые сравнения показали, что такая рыночная дисциплина слабее в странах с явными системами страхования вкла4 дов и более низким уровнем институционального развития (см. Demirguc4Kunt and Huizinga, 1999). Введение системы страхования вкладов не является панацеей для развития финансового сек4 тора; наоборот, этот план сопряжен с существен4 ными рисками. Введение недостаточно прорабо4 танной системы страхования вкладов в слабой ин4 ституциональной среде не только увеличило бы вероятность банковского кризиса, ослабив ры4 ночную дисциплину, но и повредило бы финансо4 вому развитию (см. Cull, Senbet and Sorge, 2001). Межстрановые исследования показали, что при слабости институциональной базы более щедрые системы страхования вкладов связаны с большей последующей неустойчивостью финансового сек4 тора и меньшим последующим ростом финансо4 вого развития. Более того, несмотря на то, что яв4 ная система страхования вкладов может поощрить вкладчиков доверить большие объемы своих сбе4 режений банкам, эти дополнительные ресурсы обычно не используются для целей эффективного финансового посредничества.

введение системы страхования вкладов в россии До возможного введения системы страхования вкладов необходимо провести «аудит» институци4 ональной базы и установить наличие соответству4 ющих условий в стране. Имеются ли у вкладчиков средства и стимулы для обеспечения мониторинга банков и соблюдения ими соответствующих дис4 циплинарных норм? В состоянии ли надзорные органы обнаруживать случаи агрессивного приня4 тия рисков банками и обеспечивать обязательное соблюдение норм, не допускающих подобные действия? Могут ли власти взять на себя заслужи4 вающие доверия обязательства по ограничению распространения страхового покрытия только на включенные в систему страхования вклады в слу4 чае банкротства банка? Имеются ли другие ком4 поненты системы финансовой безопасности? В России ограничены как возможности, так и стимулы для кредиторов банков осуществлять мониторинг банков и соблюдать нормы рыночной дисциплины. Даже при наличии у вкладчиков стимулов для принуждения банков к следованию принципам рыночной дисциплины они распола4 гают лишь ограниченными средствами для обес4 печения исполнения этой задачи. Финансовая информация, предоставляемая банками, печально известна своим низким качеством, частично из4за

введение системы страхования вкладов в россии использования Российских стандартов финансо4 вой отчетности, имеющих тенденцию к переоцен4 ке активов и, отсюда, прибыльности, и частично из4за недостаточного принуждения со стороны Центрального Банка к выполнению требований о предоставлении достоверной отчетности. Более того, руководители банков не несут ответственно4 сти перед законом за предоставление ошибочной или вводящей в заблуждение информации. Регулятивная и надзорная системы в России не препятствуют агрессивному принятию рисков банками. ЦБР, будучи регулятивным и надзорным органом, занимает скорее пассивную, нежели уп4 реждающую позицию в отношении защиты инте4 ресов вкладчиков. Акцент делается на форме, а не на содержании — скорее проверяется соблюдение банками норм, а не жизнеспособность их деятель4 ности, а надзор не опирается в достаточной степе4 ни на инспектирование на местах. Более того, ЦБР не использует имеющиеся полномочия для своевременного вмешательства в проблемные банки. Похоже, решение о вмешательстве зачас4 тую принимается в зависимости от политических соображений, а не финансового положения бан4 ка. Произвольное и избирательное предоставле4 ние средств для поддержания ликвидности во вре4 мя кризиса 1998 г., без оглашения критериев отбо4 ра банков4получателей, а также регулятивная сни4 сходительность создали вредный прецедент, кото4 рый может поощрить банки, особенно имеющие хорошие политические связи, вновь полагаться на финансовую помощь в случае необходимости. Принимая во внимание исключительную сла4 бость надзорной и регулятивной систем, а также недостатки других компонентов системы финан4 совой безопасности, введение системы страхова4 ния вкладов на данном этапе представляется преждевременным. Учитывая существенные и не4 определенные банковские риски в России, их сдерживание было бы трудной задачей для страхо4 вателя вкладов. Введение системы страхования вкладов для непрозрачного и непрочного россий4 ского банковского сектора могло бы создать боль4 шие условные обязательства, превышающие, воз4 можно, даже государственные ресурсы. Дефолт по условным обязательствам в случае кризиса вновь уничтожил бы то небольшое доверие к банковско4 му сектору, которое еще остается. Кроме того, от4 сутствие серьезного надзора и незамедлительных надзорных действий означает, что система страхо4 вания вкладов представляла бы серьезный риск причинения морального ущерба банковской сис4 теме. При отсутствии необходимой рыночной и регулятивной дисциплины возросшие возмож4 ности, предоставляемые системой страхования вкладов частным банкам для привлечения допол4 нительных ресурсов, вероятно, поощрили бы эти банки к агрессивному и неразумному кредитова4

175

нию. Учитывая имеющиеся в настоящее время ре4 гулятивные и надзорные слабости, серьезную обеспокоенность вызывает запуск АРКО програм4 мы страхования вкладов в некоторых из принад4 лежащих ему банков, и даже продление страхово4 го покрытия на срок 18 месяцев после их прива4 тизации (обсуждается далее в главе 12). Посколь4 ку программа, начатая АРКО, весьма похожа на программу, описанную в законопроекте 1999 г., который был, в конце концов, отклонен Советом Федерации, похоже, АРКО пытается ввести стра4 хование вкладов для избранных банков «через заднюю дверь». Сказанное не подразумевает, что России не следует рассматривать возможность введения сис4 темы страхования вкладов. Скорее это означает, что для выполнения обещаний по обеспечению стабильности и стимулирования доверия, роста сбережений и финансового посредничества необ4 ходимо выполнение ряда обязательных условий. Во4первых, должна быть обеспечена транспарент4 ность банков, так чтобы и кредиторы банков и их надзорные органы имели возможность установле4 ния случаев агрессивного принятия рисков банка4 ми. Во4вторых, надзорным органам следует обес4 печить обязательное исполнение уже существую4 щих регулятивных норм. Это подразумевает не только значительно более тщательные надзорные процедуры, включая как дистанционное инспек4 тирование, так и проверки на местах, но также и незамедлительные действия при обнаружении регулятивных нарушений, включая вмешательст4 во и закрытие несостоятельных и нежизнеспособ4 ных банков. Обе эти меры, скорее всего, привели бы в результате к консолидации и укреплению банковской системы, что является предваритель4 ным условием для успешной системы страхования вкладов. Предлагалось использовать систему страхова4 ния вкладов в качестве инструмента в процессе создания равных для всех участников условий и консолидирования банковского сектора. Через ограничение круга участников системы достаточ4 но капитализированными и жизнеспособными банками у большого числа недокапитализирован4 ных и нежизнеспособных банков были бы отозва4 ны лицензии. Через принуждение принадлежа4 щих государству банков к участию в системе и внесение ими взносов в страховой фонд система страхования вкладов обязала бы государственные банки платить за привилегию получения доступа к механизму страхования вкладов, создавая тем самым равные условия для государственных и ча4 стных банков. Однако для ограничения членства в системе надлежащим образом капитализирован4 ными и жизнеспособными банками требуются хо4 рошо развитая надзорная и регулятивная база. Как отмечалось выше, наличие таких систем

176

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

в России в настоящее время не просматривается. Более того, исторический опыт подсказывает, что имеющие нужные политические связи банкиры могут легко злоупотребить этим процессом. Нако4 нец воздействие системы страхования вкладов на относительную конкурентную позицию государ4 ственных банков по сравнению с частными зави4 сит от жестких бюджетных ограничений, налагае4 мых на принадлежащие государству банки с тем, чтобы они правильно оценивали риски и функци4 онировали полностью на коммерческих условиях. Вместо использования системы страхования вкла4 дов как инструмента в этом процессе, сам процесс должен предшествовать введению системы стра4 хования вкладов.

структура систем страхования вкладов Структура системы страхования вкладов важна своими последствиями для стабильности банков4 ского сектора. Недавние межстрановые сравнения показали, что надлежащим образом спланирован4 ная система страхования вкладов, применяемая в эффективно функционирующей регулятивной и надзорной среде, может снизить моральный ущерб от агрессивного принятия рисков банками (Demirguc4Kunt and Detriagache, 2000; Demirguc4 Kunt and Huizinga, 1999). С точки зрения последствий для стабильнос4 ти банковского сектора и финансового развития важно, чтобы система страхования вкладов обес4 печивала ограниченное страховое покрытие: важ4 но определить величину предельных убытков для частных лиц, чтобы вынудить их к проведению мониторинга банков и, тем самым, к ужесточе4 нию рыночной дисциплины. Задача состоит в оп4 ределении наиболее способной и наиболее веро4 ятной группы для обеспечения дисциплины в слу4 чае необходимости. Ограничение суммы страхо4 вого покрытия делает страхование неполным и принуждает крупных вкладчиков к осуществле4 нию мониторинга банков. Совместное страхова4 ние может вынудить вкладчиков разделить между собой любые убытки, если возмещаемая сумма менее 100% от их вкладов. Исключение межбан4 ковских депозитов из системы страхования за4 ставляет банки осуществлять взаимный монито4 ринг и, следовательно, также укрепляет рыноч4 ную дисциплину. Исключение инсайдерских сче4 тов, т.е. вкладов руководителей и влиятельных владельцев банка, снижает моральный ущерб, подвергая владельцев и руководителей лично из4 быточному риску банковского бизнеса. Важно, чтобы управление системой страхова4 ния вкладов и ее финансирование были разрабо4 таны с учетом заинтересованности всех участни4

ков. Сделав участие в системе обязательным, можно скорректировать допущенные при отбо4 ре участников ошибки. При добровольности участия у сильных банков могут появиться сти4 мулы к выходу из системы во избежание пере4 крестного субсидирования слабых банков. Ме4 ханизм самофинансирования и самоуправления обеспечивает банкам4участникам системы не4 обходимые стимулы для проведения тщательно4 го взаимного мониторинга и, таким образом, снижает оплачиваемые ими страховые риски. Однако такой режим управления и финансиро4 вания в масштабе всего банковского сектора может работать эффективно, только если под4 крепляется определенными регулятивными и надзорными полномочиями страхователя вкладов в отношении банков4участников. Структура страховых премий может быть важным инструментом ограничения агрессив4 ного принятия рисков банками. Страховые пре4 мии с учетом рисков предлагают несколько пре4 имуществ по сравнению с едиными ставками. Они способствуют более точной оценке рисков банками и помогают избежать недооценки сто4 имости страхования вкладов. Они улучшают ос4 ведомленность о различиях между принимаемы4 ми банками рисками и повышают стимулы для проведения банками4участниками более тща4 тельного взаимного мониторинга. Тем не менее разработка механизмов расчета и применения страховых премий с учетом рисков сопряжена с проблемами практического свойства. Если ставки страховых премий с учетом рисков осно4 ваны на решении, принятом регулятором, и из4 вестны рынку, то в случае банкротства банка, имеющего высокий рейтинг, они могут дискре4 дитировать независимость надзорной функции и даже могут стать причиной возникновения у надзорного органа проблем правового толка. Для использования рыночных цен при измере4 нии рисков требуется наличие емких рынков для акционерного капитала банков или незаст4 рахованных пассивов банков, или очень компе4 тентного рейтингового агентства. Применение основанного на определенной формуле подхода имеет преимущества: формулы объективны и недискреционны, они могут быть легко рас4 крыты рынку и быть ему понятными, но имеют и значительные ограничения: точность рейтин4 гов не может быть гарантирована механическим применением цифровых коэффициентов1, а вы4 бор количественных показателей и весов всегда содержит элементы произвольности. Наконец, вопрос о целесообразности и сроках раскрытия рейтингов рисков важен с точки зрения поддер4 жания доверия к банковской системе.

создание режима доверия через систему стимулов

создание равных для всех участников условий? Механизм страхования вкладов не является адек4 ватным инструментом для создания равных усло4 вий для государственных и частных банков. На4 против, участие в системе страхования вкладов должно быть ограничено частными банками в си4 лу нескольких причин. Государственные банки воспринимаются как уже опирающиеся на полную поддержку своего владельца — государства. В результате этого, до тех пока платежеспособность государства не вызывает сомнений, вкладчики и другие кредито4 ры склонны вести себя так, как если бы их требо4 вания по вкладам в государственных банках не были подвержены риску дефолта. Таким образом, нет очевидной необходимости прибегать к меха4 низму страхования для предотвращения массово4 го изъятия вкладов из государственных банков. Включение государственных банков в систе4 му страхования вкладов не создает автоматически равных для всех участников условий, как это час4 то представляется. Только в том случае, если госу4 дарственные банки подвергаются жестким бюд4 жетным ограничениям, кредитный риск и стои4 мость страхового покрытия будут учтены в кре4 дитных и депозитных процентных ставках соот4 ветственно. Даже после этого государственные банки имели бы конкурентное преимущество, посколь4 ку в силу государственной формы собственности страховое покрытие распространяется на все вклады, а не на небольшую или незначительную часть частных вкладов. Использование рекомендованной выше структуры управления системой с опорой на сам банковский сектор затруднено, поскольку управ4 ление государственными банками, в общем, со4

177

пряжено с другими поощрительными ограниче4 ниями. Наконец, фактически осуществленное фи4 нансирование в сочетании с облегченным досту4 пом к резервам для непредвиденных расходов могло бы быть более предпочтительным, чем ожидаемое финансирование. С одной стороны, фактически осуществленное финансирование ук4 репляет уверенность имеющих застрахованные депозиты вкладчиков в быстрой компенсации в случае банкротства банка. С другой стороны, накопление больших объемов ликвидных активов системой страхования вкладов несет в себе риск злоупотреблений и расхищений в случае слабости институциональной структуры. Фактически осу4 ществленное финансирование имеет преимущест4 во создания стимулов для банков4участников по проведению взаимного мониторинга и соблюде4 нию дисциплинарных норм, поскольку они вы4 нуждены совместно нести страховые убытки1. В случае введения системы, хотя бы частично ис4 пользующей фактически осуществленное финан4 сирование, средства должны быть инвестированы в надежные и ликвидные активы. Более того, сто4 имость этих активов должна быть сохранена даже в самый разгар внутренних финансовых потрясе4 ний. Сказанное указывает на целесообразность инвестирования любых активов в международные резервы. Структурные характеристики системы страхования вкладов, рассматриваемой прави4 тельством России, представлены во вставке 10.1.

создание режима доверия через систему стимулов Вместо привлечения вкладчиков обещаниями со4 здать систему страхования вкладов власти могут укрепить доверие, создав благоприятную структу4

Вставка 10.1. Структура предлагаемой в России системы страхования вкладов Основные аспекты структуры, предлагаемой в России систем страхования вкладов: Ограничение суммы страхового покрытия. Предлагаемый лимит страхового покрытия в размере 143 600 рублей и совместное страхование в размере 10% по вкладам от 2 000 до 20 000 рублей и в размере 50% по вкладам от 20 000 до 143 600 рублей делают максимальное сумму возмещения равной 80 000 рублям, что составляет величину в 1,2 ВВП на душу населения и, следовательно, примерно соответствует средним международным показателям. Страхование будет распространяться только на частные вклады, в то время как остается неясным, будут ли исключены счета инсайдеров3, хотя недостаточная прозрачность структуры собственности банков сделала бы затруднительной принудительность такого исключения. Более того, прецеденты предоставления ЦБР финансовой помощи владельцам и кредиторам банков, имевшие место после кризиса 1998 г., не вселяют большого доверия ограничениям по страховому покрытию частных вкладов, особенно, принимая во внимание, что значительная часть первоначального капитала системы будет предоставлена государством. В целом, хотя предлагаемое страховое покрытие выглядит совместимым с определенными стимулами, необходимы прозрачность и правдивость властей для его эффективности в целях укрепления рыночной дисциплины.

178

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Вставка 10.1. Структура предлагаемой в России системы страхования вкладов (продолжение) Обеспечение управления с учетом стимулов. Предлагаемая в России структура управления системой страхования вкладов увеличивает риски политического и регулятивного захвата, а также создает значительные риски морального ущерба. Предлагаемый закон призывает к государственному управлению системой страхования вкладов, что несет в себе риск политического захвата страхователя вкладов. Международный опыт указывает на предпочтительность управления системой представителями банков, имеющих наибольшие стимулы к избежанию убытков от банкротства банков, если они являются главным источником финансирования. Частное или государственное финансирование. Учитывая имеющуюся в настоящее время слабость институциональной системы и отсутствие рынков банковского долга, введение страховых премий с учетом рисков представляется преждевременным. Однако такая возможность должна быть открыта для рассмотрения в будущем. Таким образом, предлагаемый в настоящее время принцип исчисления страховых премий по подлежащим страхованию вкладам представляется целесообразным. Несмотря на то, что финансирование системы банками представляется долгосрочной целью программы, первоначальные средства будут предоставлены государством. Предполагаемое государственное финансирование в объеме до 5% застрахованных вкладов — произвольно выбранная величина4 — лишает банки-участники стимулов для сведения к минимуму процента убытков вследствие банкротства банков. Скорее, эта цифра составляет государственные гарантии по застрахованным вкладам. Вместо предоставления ликвидных активов страхователю вкладов властям следует настаивать на финансировании исключительно за счет банков-участников и обеспечить страхователю вкладов возможность доступа к резервам для покрытия непредвиденных расходов через ЦБР. Такой механизм сделал бы банки-участники ответственными за любые убытки, понесенные даже после банкротства банков, и, таким образом, лучше бы их стимулировал к проведению взаимного мониторинга. Далее, должны быть расширены возможности для сбора дополнительных взносов на случай нехватки средств для обеспечения финансовой жизнеспособности фонда, за исключением системного кризиса5. Инвестиционная стратегия, сформулированная в предлагаемом законе, представляется достаточной для гарантирования ликвидности и безопасности инвестиционных фондов. Регулятивные и надзорные полномочия страхователя. Предлагаемый закон не дает страхователю каких бы то ни было прав, кроме совместного с ЦБР использования информации. Напротив, страхователю вкладов пришлось бы принимать любой банк, имеющий лицензию ЦБР на привлечение частных вкладов, не имея возможности проверить его финансовую жизнеспособность. Несмотря на то, что последние предложения предусматривают существенно более высокие требования по отбору и мониторингу имеющих лицензии банков, эти механизмы должны быть обеспечены до введения системы страхования вкладов. Согласно предлагаемому закону осуществление каких-либо действий для предотвращения агрессивного принятия банками рисков было бы невозможным, а банки-участники не могли бы быть исключены из системы в случае создания угрозы финансовому положению банка и, следовательно, страхователя через опрометчивое кредитование. Не дублируя надзорные и регулятивные функции ЦБР, страхователь вкладов должен играть свою роль как в процессе лицензирования, так и банковского надзора. Ему должна быть предоставлена возможность выбора: 1) отвергнуть любого нового кандидата, если такое решение основывается на объективных критериях, 2) проводить (с помощью субподрядчиков) внеплановый аудит банков, которые он считает неблагополучными, а также 3) иметь право угрожать исключением (и, следовательно, отзывом лицензии) банкам, которые управляются без соблюдения необходимой осторожности. Эти права не требуют от страхователя вкладов создания обширного департамента банковского надзора, но важны, поскольку страхователь вкладов (если финансируется банками-участниками) имеет наибольшие стимулы для сведения к минимуму страховых убытков и, таким образом, обеспечения мониторинга и соблюдения банками дисциплинарных требований. Наделение страхователя вкладов определенной функцией в регулятивном и надзорном процессах ни в коем случае не устраняет острой необходимости в совершенствовании надзорной функции ЦБР; этот шаг скорее подкрепляет ее, поскольку решения страхователя вкладов могли бы основываться на информации, полученной от ЦБР. Включение в систему государственных банков. Наконец, рекомендуется не включать в систему страхования вкладов Сбербанк и другие принадлежащие государству банки в их существующей форме. Включение в систему не лишит их конкурентного преимущества, если они не подвергнутся эффективным и жестким бюджетным ограничениям. Следовательно, решение о введении системы страхования вкладов, включающей в себя государственные банки, должно было бы быть увязано с принятием стратегических решений по реформированию этих банков (как обсуждается далее в главе 7).

выводы ру стимулов: 1) обеспечив обязательное исполне4 ние норм и инструкций, 2) позволив функциони4 ровать только крепким и жизнеспособным фи4 нансовым организациям, 3) предложив вкладчи4 кам безопасное место для хранения их сбереже4 ний (одним из вариантов могло бы быть превра4 щение Сбербанка в узкоспециализированный сберегательный банк при одновременном и ак4 тивном поощрении иностранных банков к вхож4 дению в рынок), и 4) предоставив частным аген4 там возможность и стимулы для осуществления мониторинга банков и соблюдения рыночной дисциплины. Регулирование и надзор в банковском секто4 ре должны стать более эффективными, и это мо4 жет быть частично достигнуто через выдачу бан4 ковских лицензий только действительным финан4 совым посредникам. Это не обязательно подразу4 мевает ликвидацию «карманных» банков, однако выдачу лицензий на привлечение вкладов следует жестко ограничить банками, которые выступают в качестве финансовых посредников6. Эти инсти4 туты должны находиться под тщательным надзо4 ром, не только по форме, но и по существу. Вме4 шательство в проблемные банки должно быть бы4 стрым и осуществляться до наступления момента их банкротства. Установление в банках регулятив4 ной дисциплины и, таким образом, избежание принятия ими избыточных рисков оказало бы на доверие вкладчиков больший положительный эф4 фект, чем обещания о страховании вкладов. Это особенно защитило бы мелких частных вкладчи4 ков, позволив им, как кредиторам первой очере4 ди, взыскивать свои сбережения при проведении процедур ликвидации. Должны быть созданы возможности и стиму4 лы для проведения мониторинга банковского сек4 тора частными агентами. Существует обширный список финансовой и другой соответствующей информации, такой, как вопросы забалансовой отчетности и процедуры управления рисками, ко4 торая должна раскрываться общественности. Должны быть обеспечены правоприменительные механизмы раскрытия достоверной финансовой информации и прозрачности структуры собствен4 ности, а роль внешних аудиторов должна быть усилена. Далее, руководители и крупные акционе4 ры должны привлекаться к ответственности за предоставление неверной и вводящей в заблужде4 ние финансовой информации. Наконец, через обеспечение ясного понимания того, что кредито4 ры банков не получат внешней финансовой помо4 щи, должны быть созданы необходимые стимулы для проведения тщательного мониторинга и со4 блюдения рыночной дисциплины. Для обеспечения надежных мест для хране4 ния частных сбережений деятельность государст4 венных банков на переходном этапе, пока разра4

179

батываются и реализуются планы по реформиро4 ванию, возможно, следует ограничить. В приме4 нении к Сбербанку это могло бы привести к уве4 личению его инвестиций в государственные обли4 гации и другие активы с низкими степенями рис4 ков, сократив тем самым быстрое увеличение объ4 емов корпоративного кредитования банка (см. да4 лее обсуждение в главе 7). Предлагаемая програм4 ма сложна, но обещает создать условия для разви4 тия устойчивого финансового сектора, содейству4 ющего долгосрочному экономическому развитию России. Развитые экономики Западной Европы достигли высокого уровня финансового развития без явно выраженной системы страхования вкла4 дов. Введение такой системы произошло на за4 ключительной стадии процесса, а не начальной. Аналогичным образом, России следует сосредото4 читься на создании устойчивой структуры стиму4 лов до введения системы гарантирования вкладов.

выводы С одной стороны, получение Россией реальной выгоды от введения системы страхования вкладов на данном этапе представляется сомнительным. С другой стороны, похоже, что задержка введения системы страхования вкладов не влечет за собой каких4либо расходов. Тем не менее при отсутст4 вии адекватной регулятивной и надзорной базы преждевременное введение такой системы пред4 ставляется рискованным мероприятием. Только после того, как другие компоненты системы фи4 нансовой безопасности смогут эффективно вы4 полнять свои функции, следует рассматривать во4 прос о введении системы страхования вкладов. Вместо использования системы страхования вкла4 дов в качестве инструмента создания равных усло4 вий для всех участников и консолидации банков4 ского сектора сами эти мероприятия должны рас4 сматриваться как на приоритетной основе как предварительные условия для введения системы страхования вкладов. В этой связи созданный АР4 КО прецедент по введению программы страхова4 ния депозитов в ряде принадлежащих ему банков, которую предполагается продлить на срок 18 ме4 сяцев после их приватизации, вызывает особую озабоченность (см. главу 12). Если бы Россия тем не менее все же решила ввести систему страхования вкладов, Российской Федерации следовало бы тщательно обдумать структуру такой системы. Помимо предлагаемого ограничения страхового покрытия из него следует исключить счета инсайдеров. Банкиры должны играть более важную роль как в структуре финан4 сирования системы, так и в ее управлении. Осо4 бенно важным представляется наделение системы надзорной и регулятивной функциями в отноше4

180

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

нии ее участников. Не дублируя функции ЦБР, она должна иметь решающий голос при принятии решений о приеме и исключении банков4участ4 ников, а также о принятии незамедлительных действий в отношении банков, не соответствую4 щих регулятивным нормам и, следовательно, уве4 личивающих риски системы. При создании систе4 мы страхования вкладов Российской Федерации следует рассмотреть различные модели, применя4 емые в мире. Одной из возможных моделей могла

бы быть система, полностью финансируемая и уп4 равляемая банковским секторомvii. Важнее всего, чтобы система страхования вкладов была разрабо4 тана таким образом, который максимально обес4 печивает соблюдение рыночной и регулятивной дисциплины и сводит к минимуму потенциаль4 ные злоупотребления. Она должна быть частью системы финансовой безопасности, разработан4 ной для стимулирования стабильности банков4 ского сектора и финансового развития.

сноски 1 Более того, специфические для банков показатели типа CAMEL были бы недостаточными. Любой рейтинг должен также учиты4

вать макроэкономические и секторальные показатели.

2 Фактически осуществленное финансирование может иметь недостаток, связанный с тем, что банки не в состоянии делать взносы

после кризиса 1998 г. Однако обычно системы страхования вкладов не рассчитаны на внедрение в условиях системных кризисов.

3 В самой последней версии законопроекта лишь содержится ссылка на «вклады на льготных условиях». Это положение требует по4

дробного изложения.

4 Для определения разумной целевой ставки потребовался бы значительно более тщательный анализ распределения вкладов по раз4

мерам и коэффициенту банкротств.

5 Системы страхования вкладов обычно рассчитаны не на преодоление последствий системных кризисов, а, скорее, на банкротство

отдельных банков. В случае системного кризиса вмешательство государства могло бы быть необходимым. Однако лучше всего было бы сделать наступление этого события непредсказуемым во избежание разогревания рыночных ожиданий.

6 Это, конечно, не подразумевает, что небанковские финансовые институты, такие, как финансовые компании останутся без надзо4

ра. Опыт восточно4азиатского кризиса показал рискованность такого подхода.

7 В США до создания Федеральной корпорации по страхованию банковских вкладов основным источником предоставления помо4

щи в случае массового изъятия вкладов были другие банки. Однако эта помощь не была гарантированной, а, скорее, зависела от же4 лания других банков оказать такую помощь. См. Calomiris (1977) и литературу, на которую ссылается автор. Германия демонстриру4 ет пример частной программы гарантирования вкладов, которая функционирует относительно успешно на протяжении более чем 25 последних лет (см. Beck, 2001).

Гл а ва 1 1 Ре с т ру к т у р и за ц и я и л и к в и д а ц и я б а н ко в

правовая защита интересов кредиторов Одной из основополагающих задач банковского регулирования является поддержание доверия вкладчиков к банковской системе. Доверие под4 крепляется через обеспечение, в целом надежного и стабильного режима функционирования бан4 ков. Однако в том случае, если банк оказывается проблемным или несостоятельным, необходи4 мость в защите интересов вкладчиков в процессе урегулирования его проблем приобретает особое значение для поддержания их доверия. Особую важность представляют собой два аспекта: во4 первых, необходимо обеспечить наличие в банках достаточных объемов резервного капитала для осуществления выплат по требованиям вкладчи4 ков в случае ликвидации. Второй императив за4 ключается в осуществлении процедур банкротства банка при обеспечении вкладчикам непрерывного доступа к их средствам; в противном случае ре4 зультатом могут стать паника и массовое изъятие депозитов из банка, которые могут распростра4 ниться на всю банковскую систему. Кроме поддержания доверия к банковской системе в целом, решение указанных задач пред4 ставляется важным еще и потому, что защита ин4 тересов вкладчиков при подобных обстоятельст4 вах имеет и социальный аспект; на многих вкла4 дах могут находиться сбережения, накопленные вкладчиками за всю жизнь, и их утрата повлекла бы за собой исключительно тяжелые последствия для владельцев счетов. В России доверие к банковской системе было в значительной степени подорвано после кризиса августа 1998 г. и частично из4за его последствий, плачевных для вкладчиков обанкротившихся или разоряющихся банков. Во многих случаях вклад4 чики лишились своих сбережений, потому что обанкротившиеся банки не имели достаточных средств для осуществления выплат в процессе ликвидации. В других случаях, даже при наличии средств, достаточных для полного погашения тре4 бований по вкладам, выплаты задерживались на годы, осуществлялись по частям или дискредити4 ровались иным образом. Система гарантирования вкладов, в случае ее существования в форме государственной гарантии или страхования вкладов, смогла или не смогла бы улучшить положение. Есть определенные аргу4

менты в пользу создания более широкой системы гарантирования вкладов, чем система, существо4 вавшая на момент кризиса 1998 г. или имеющаяся на сегодняшний день (система страхования вкла4 дов с широкой базой вместо эксклюзивных госу4 дарственных гарантий по вкладам в Сбербанке), однако имеются и многочисленные аргументы против таковой (эти вопросы рассматриваются в главе 10). В центре внимания настоящей главы — возможность обеспечения полного удовлетво4 рения интересов кладчиков за счет имеющихся средств банка согласно действующему российско4 му законодательству. Надлежащим образом реали4 зованная правовая и нормативная база должна обеспечивать наличие резервного капитала, кото4 рый может быть без труда использован для удов4 летворения требований вкладчиков в случае за4 крытия и ликвидации банка. Логически вытекаю4 щим условием является адекватность стандартов регулирования и финансовой отчетности, исполь4 зуемых для определения величины резервного ка4 питала. Цель настоящей главы — определить пути более эффективной реализации или совершенст4 вования существующего законодательства для обеспечения справедливого режима обращения с вкладчиками в контексте проблемных банков.

преимущественные права вкладчиков Российское законодательство и Гражданский Ко4 декс содержат положения о преимущественном удовлетворении интересов вкладчиков в случае ликвидации банка. В соответствии со Статьей 49 закона «О несостоятельности (банкротстве) кре4 дитных организаций» (далее «Закон о банкротстве банков»): За счет имущества кредитной организации, составляющего конкурсную массу, в первую оче4 редь удовлетворяются требования физических лиц, являющихся кредиторами кредитной органи4 зации по заключенным с ними договорам банков4 ского вклада и договорам банковского счета, тре4 бования граждан, перед которыми кредитная ор4 ганизация несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью, а также требования Федерального фонда обязательного страхования вкладов.

182

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

(Примечание. При разработке настоящего за4 кона предполагалось последующее создание фон4 да гарантирования вкладов. До настоящего време4 ни такой фонд создан не был.) Аналогичным образом Статья 64 Гражданско4 го Кодекса утверждает приоритетность удовлетво4 рения требований граждан, являющихся кредито4 рами банка. (Формулировка имеет общий харак4 тер, однако применима к частным вкладчикам.) Такое предпочтение к вкладчикам явно отно4 сится лишь к их требованиям по выплатам при ликвидации банка, однако было бы справедливо сделать общий вывод о предпочтении, отдаваемом интересам вкладчиков, как основополагающем принципе государственной политики. Важно от4 метить, что предпочтение отдается только физи4 ческим лицам, а не коммерческим вкладчикам, режим обращения с которыми в случае ликвида4 ции банка соответствует обращению с обыкно4 венными не обеспеченными кредиторами пятой очереди. Такое положение не умаляет значения коммерческих «вкладчиков» как кредиторов, од4 нако в оказании им предпочтения при выплатах нет необходимости, как в случае с частными вкладчиками. Коммерческие вкладчики имеют больший опыт взаимодействия с банками и луч4 шие возможности для оценки их устойчивости. Наблюдается тенденция поддержания тесных ра4 бочих взаимоотношений между коммерческими клиентами российских банков и их владельцами, а иногда клиенты могут и сами быть владельцами банков. В тех случаях, когда это именно так, ясно, что им заранее стало бы известно о финансовом неблагополучии и, в отличие от частных вкладчи4 ков, они, соответственно, были бы в состоянии защитить себя сами. Также, в отличие от частных вкладчиков, больший объем финансовых опера4 ций коммерческих вкладчиков означает, что они могут распределять свои риски между нескольки4 ми банками. Следует отметить, что та же логика была бы применима к вкладам банковских инсайдеров; благодаря доступу к информации об операциях банка они находятся в лучшем положении для за4 щиты себя от потенциального банкротства банка. К этому можно добавить тот факт, что предпочти4 тельные выплаты по вкладам инсайдеров могли бы увеличить моральный риск от их работы в банке. Однако в тексте законодательного акта такие ин4 сайдерские депозиты не исключены из выплат первой очереди. Было бы полезно рассмотреть по4 правки к закону, исключающие, в частности, при4 оритетность выплат вкладчикам4инсайдерам, либо через определение «инсайдера», либо через огра4 ничения сумм приоритетных выплат на один счет, подобно обозначенным в тех предложениях по страхованию вкладов, которые разработаны для обеспечения допустимой защиты целевым груп4

пам (небольшим частным вкладчикам). Такие по4 правки предусматривали бы исключение счетов, принадлежащих связанным с инсайдерами сторо4 нам, используемых мошеннически для повыше4 ния степени защищенности счетов инсайдеров. Тот факт, что выплаты частным вкладчикам осуществляются как кредиторам первой очереди, означает, что даже в отсутствие системы гаранти4 рования вкладов существует возможность полного удовлетворения их требований при ликвидации банка. Однако это обусловлено наличием резерв4 ного капитала, достаточного для осуществления выплат по их требованиям. Если резервы слиш4 ком малы, следует предпринять шаги для оздоров4 ления банка до жизнеспособного состояния его бизнеса, которое позволило бы ему обеспечить та4 кой резерв. Если резерв достигает достаточно низ4 кого уровня, или жизнеспособность бизнеса бан4 ка такова, что он не может поддерживать резерв на достаточном уровне, такой банк должен быть ликвидирован. Однако искажения, вызванные использова4 нием российских стандартов финансовой отчет4 ности, создают трудности для проведения реалис4 тичного мониторинга уровней банковского капи4 тала. Такие искажения будут препятствовать осу4 ществлению программ реструктуризации и лик4 видации, которые следует инициировать и на4 правлять на основе реалистичной оценки величи4 ны банковского капитала. (Эта тема освещается более подробно в главе 4.) Хотя российские зако4 нодательные и нормативные акты по реструкту4 ризации и ликвидации в основном соответствуют необходимым требованиям, их эффективность может быть значительно снижена, поскольку они опираются на некорректные экономические оценки.

эффективное санирование проблемных банков Санирование проблемного банка влечет за собой либо реструктуризацию/оздоровление банка, ли4 бо его ликвидацию. Своевременное вмешательст4 во в проблемный банк со стороны банковского регулятора необходимо, если такой банк желает сохранить какие4либо шансы на изменение тен4 денции к лучшему. Своевременное вмешательство также сводит к минимуму растрачивание активов при отсутствии у банка признаков восстановле4 ния, обеспечивая, таким образом, наличие доста4 точных средств для осуществления выплат вклад4 чикам при ликвидации. Другой важный принцип при реструктуризации банков заключается в том, что обязательный отзыв лицензии и ликвидация имеют определенные последствия при отсутствии надлежащего уровня сотрудничества со стороны

эффективное санирование проблемных банков владельцев банка. Кроме того, успех реструктури4 зации зависит от условий проведения ликвида4 ции: если ликвидация вызывает сомнения или дискредитирован процесс ее реализации, у вла4 дельцев банка не много стимулов для попыток к оздоровлению банка. Если владельцы полагают, что процедуры ликвидации в худшем случае при4 ведут к отсрочке момента прекращения их бизне4 са, а в лучшем — к урегулированию и восстанов4 лению лицензии, ясно, что они не будут слишком заинтересованы в осуществлении ранних попыток реструктуризации. Российское законодательство, регулирующее банковскую реструктуризацию, по сути, достаточ4 но согласуется с этими принципами, так же как и законодательство по ликвидации, в свете неко4 торых недавно принятых поправок. Однако реа4 лизация указанных законов о санировании банков была неудовлетворительной с точки зрения инте4 ресов вкладчиков. Как при реструктуризации, так и при банкротстве на долю вкладчиков зачастую приходились урезанные и отсроченные выплаты, несмотря на то, что этого, с финансовой точки зрения, можно было избежать, а в некоторых слу4 чаях складывающаяся ситуация противоречила законодательным требованиям. Эффективная реструктуризация может изба4 вить от необходимости решения проблем банка в режиме кризиса и способствовать непрерывнос4 ти ведения его бизнеса при минимуме неприятно4 стей для кредиторов. Самое главное — она может сделать возможным продолжение депозитного бизнеса банка и обеспечить вкладчикам доступ к их средствам без помех и ограничений. Однако потенциальная проблема реструктуризации за4 ключается в том, что она может продлить функ4 ционирование банка за пределы его коммерчес4 кой жизнеспособности, ухудшая тем самым об4 щую ситуацию для вкладчиков и кредиторов. Сле4 довательно, целью реструктуризации должно быть оздоровление банка до коммерчески жизнеспо4 собного состояния. Достижение этой цели делает необходимым постоянное ведение депозитного бизнеса в течение всего периода реструктуриза4 ции, поскольку любое его прерывание или дис4 кредитация фактически подорвали бы статус бан4 ка как функционирующего предприятия, подры4 вая, следовательно, и доверие вкладчиков. Небанковские коммерческие предприятия часто реструктурируются в ходе проведения про4 цедур банкротства. Это не характерно для банков, поскольку они функционируют в жестко регули4 руемой среде, и задача обеспечения достаточного покрытия по требованиям вкладчиков требует бо4 лее энергичных усилий для гарантированной со4 хранности средств. Эти факторы требуют осуще4 ствления заблаговременных, упреждающих дейст4 вий по реструктуризации банка, направляемых не

183

судом, а таким административным органом, как регулятор.

полномочия ЦБР и АРКО по реструктуризации банков В соответствии с российским законодательством для реструктуризации банка имеются две возмож4 ности: первая подразумевает проведение реструк4 туризации Центральным Банком России (ЦБР) в соответствии с положениями «мер по предот4 вращению банкротства» закона о банкротстве банков (Статьи 3, 4 и с 7 по 15 включительно); вторая — Агентством по реструктуризации кре4 дитных организаций (АРКО) в соответствии с по4 ложениями закона «О реструктуризации кредит4 ных организаций». Полномочия АРКО, имеюще4 го дело только с определенной группой банков, нуждающихся в реструктуризации, более специа4 лизированы, чем полномочия ЦБР, и подробно рассматриваются в главе 12. Одно существенное различие при проведении реструктуризации АРКО и ЦБР заключается в бо4 лее раннем вмешательстве ЦБР в дела проблемно4 го банка. В соответствии со своими полномочия4 ми ЦБР может обязать к осуществлению мер по предотвращению банкротства в следующих случа4 ях: 1) когда банк не в состоянии в течение трех дней осуществлять платежи; 2) когда величина собственных средств банка снижается на 20% в течение одного года и при этом банк также на4 рушает один из обязательных нормативов; 3) ког4 да банк нарушает норматив достаточности капи4 тала (в настоящее время 10%); или 4) когда банк нарушил норматив ликвидности более чем на 10% (Статья 4). АРКО может приступить к реструкту4 ризации на значительно более позднем этапе, а именно: когда норматив достаточности капитала менее 2% и банк не в состоянии осуществлять платежи в течение семи дней.

меры по предотвращению банкротства «Меры по предотвращению банкротства», предус4 мотренные в Законе о банкротстве банков, содер4 жат достаточно подробный список мер, к кото4 рым банк может прибегнуть при попытках прове4 дения собственной реструктуризации. Закон уста4 навливает меры по увеличению капитала, сокра4 щению расходов, реструктуризации активов и пассивов, а также кадровым изменениям. Если банк не предпринимает ни одной из указанных мер самостоятельно, ЦБР имеет право обязать банк к их применению и потребовать представле4 ния на рассмотрение ЦБР плана реструктуриза4 ции. Неисполнение этой директивы может по4 влечь персональную ответственность руководите4 ля банка и наложение регулятивных санкций.

184

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Кроме того, невозможность своевременного ис4 полнения банком требования ЦБР может привес4 ти к назначению ЦБР временной администрации. Временная администрация может быть также на4 значена, если, несмотря на осуществление плана, состояние банка не улучшается. Эти меры по рес4 труктуризации в основном соответствуют тако4 вым, применяемым в международной практике (Hawkins and Turner, 1999).

неформальное регулятивное вмешательство Российское законодательство в общем следует международной правовой практике с точки зре4 ния обеспечения своевременного принятия мер по предотвращению банкротства. Однако между4 народная практика предусматривает также нефор4 мальные действия со стороны банковского регу4 лятора, выходящие за пределы формальных мер, определенных законом. Например, законодатель4 ство США позволяет регулятору требовать состав4 ления плана увеличения капитала, когда банк до4 пускает снижение норматива достаточности капи4 тала. Однако до наступления этого момента регу4 лятор может заключить с банком неформальное соглашение об исправлении его финансового по4 ложения, исходя из несоблюдения банком дирек4 тив, основанных на сводном рейтинге, включаю4 щем в себя показатели достаточности капитала, активов, управления, доходов и ликвидности (CAMEL). В Германии, когда норматив достаточности капитала банка опускается ниже допустимого ми4 нимума или банк не соблюдает необходимых ус4 ловий ликвидности, регулятор требует от него увеличения капитала и/или ликвидности; если возникают достаточные основания для беспокой4 ства, регулятор может также вмешаться в управле4 ние банком (Div. 4, Deutsche Bundesbank Bank Act). На практике, однако, регулятивный орган Германии не ограничивается простым требовани4 ем о соблюдении норм, а вступает во взаимодей4 ствие с банком в попытках улучшения ситуации. Когда банк опускается ниже нормативного поро4 га, начинается процесс проведения регулярных консультаций между банком и регулятором в по4 пытках улучшения ситуации в банке. Результатом может стать направляемое регулирующим орга4 ном слияние или раздел банка с целью его реали4 зации другим банком. Аналогичное вмешательство регулятора с це4 лью оздоровления происходит во Франции, хотя здесь этот процесс выражен более формально. Французское законодательство позволяет регуля4 тору требовать от банка составления плана, вклю4 чающего в себя предложения по улучшению фи4 нансового состояния банка, изменения методов

управления и гарантий адекватности общего биз4 нес4плана банка (Статья 43, Закон о кредитных организациях и контроле над их деятельностью). Тем не менее неформальное вмешательство регу4 лятора также является обычной практикой.

инструкции по своевременному вмешательству ЦБР Российское законодательство отводит ЦБР оче4 видно пассивную роль в осуществлении мер по предотвращению банкротства, предписывая ЦБР лишь требование о составлении плана в том слу4 чае, если банк не осуществляет мер по реструкту4 ризации по своей собственной инициативе. Одна4 ко на практике и в соответствии с нормативными актами ЦБР, между ЦБР и таким банком происхо4 дит более активное взаимодействие, чем это вид4 но из текста закона. Хотя сам закон не конкрети4 зирует, какие действия предпринимает ЦБР после того, как банк направляет ему на рассмотрение свой план, процедуры на этот случай содержатся в Инструкции 85 (i). В соответствии с этой инст4 рукцией ЦБР надлежит проверить адекватность направленного банком плана и отслеживать его исполнение. В соответствии с указанной Инст4 рукцией ЦБР должен активно участвовать в про4 грамме реструктуризации, даже на ее начальном этапе. Однако критерии оценки ЦБР плана рест4 руктуризации не указаны четко ни в законе, ни в нормативном акте. Трудно оценить успешность более раннего регулятивного вмешательства в России, потому что российский закон о банкротстве банков, пре4 дусматривающий меры по оздоровлению, вступил в силу в марте 1999 г. после кризиса августа 1998 г. К тому времени, когда ЦБР получил установлен4 ную законом возможность раннего вмешательства для осуществления реструктуризации, докризис4 ное вмешательство было невозможно. Большин4 ство банков, требующих внимания ЦБР, уже нахо4 дились на поздней стадии финансового неблаго4 получия. При таких обстоятельствах лучшим вкладом, на который мог рассчитывать ЦБР, было предложение им серии временных мер для приве4 дения проблемных банков во временное норма4 тивное соответствие, даже если основы банков не были достаточными для обеспечения их долговре4 менной жизнеспособности. Многие банки были в достаточно плохом состоянии для обоснованно4 го отзыва лицензии и проведения процедур банкротства.

разработка/использование минимальных стандартов МСФО Предлагался проект по разработке ряда мини4 мальных стандартов, устанавливающих пороговые

эффективное санирование проблемных банков требования для всех планов реструктуризации. Это предложение также включало бы в себя оцен4 ку прошедших реструктуризацию банков в соот4 ветствии с Международными стандартами финан4 совой отчетности (МСФО). Задача состоит в разъ4 яснении банкам целей плана реструктуризации и обеспечении объективных критериев для обос4 нованного отклонения ЦБР неудовлетворитель4 ных планов. Предлагаемые критерии представля4 ли бы собой лишь минимальные стандарты, и каждый план было бы необходимо оценивать в контексте специфических обстоятельств каждо4 го банка. Несмотря на полезность такого проекта, ЦБР тем не менее должен был бы обеспечить принятие решения при оценке каждого плана в целом с точки зрения его коммерческой жизне4 способности; в противном случае рассмотрение каждого плана могло бы стать формальным меро4 приятием, при проведении которого стандарты выглядят просто абстрактными пунктами кон4 трольного списка.

185

щими обстоятельствами, о невозможности оздо4 ровления банка и провести его ликвидацию. Нельзя допустить, чтобы процесс реструктуриза4 ция стал подпоркой для фундаментально неста4 бильных банков, просто затягивая их неизбежное банкротство. Возможно, российские критерии определе4 ния успешности оздоровления банка недостаточ4 но строги. Как отмечалось выше, частично это связано с использованием российских стандартов финансовой отчетности. Другая причина— в кон4 центрации внимания на выполнении абстрактных регулятивных норм, не учитывающих в достаточ4 ной степени состояния банка в целом. Например, если от банка требуется осуществление програм4 мы реструктуризации по причине недостатка лик4 видности, банку сравнительно легко увеличить свою позицию ликвидности, к примеру, через за4 имствование средств, не затрагивая основ своей деятельности. Необходимо ужесточить регулятив4 ные требования или включить в них анализ фи4 нансового положения банка в целом.

повторная реструктуризация временная администрация Проблемой, связанной с коммерческой жизне4 способностью, является возможность скорого «возвращения» реструктурированного банка к во4 зобновлению попыток предотвращения банкрот4 ства. То есть меры, предпринятые в ходе реструк4 туризации, могут дать банку возможность времен4 ного увеличения показателей его капитала и до4 стижения нормативного соответствия, однако ос4 новы его бизнеса остаются ущербными, и банк, скорее всего, опять опустится ниже нормативных требований. Банк, неоднократно предпринимаю4 щий меры по предотвращению банкротства, явля4 ется фундаментально неблагополучным, и даль4 нейшие усилия по оздоровлению только задержи4 вают его неизбежный крах. Похоже, что россий4 ское законодательство не решает этой проблемы. Например, похоже, что нет положения, требую4 щего отзыва лицензии в случае применения бан4 ком мер по предотвращению банкротства более одного раза в течение одного года. Такое положе4 ние необходимо для ограждения ЦБР от траты времени и сил на банки, которым удается добить4 ся соответствия регулятивным нормам и вскоре вновь утрачивающим его.

критерии определения успешности реструктуризации Оценка плана реструктуризации должна включать в себя анализ предыдущей деятельности банка и признаков каких4либо негативных тенденций. Для того чтобы реструктуризация имела какой4то смысл, необходимо обеспечить возможность при4 нятия решения, подтвержденного соответствую4

Временная администрация, как установлено в российском законодательстве (Статьи 16431 За4 кона о банкротстве банков), позволяет регулятору более активно участвовать в управление банком в попытках его оздоровления. Временная админи4 страция может быть назначена ЦБР в случае не4 исполнения банком его требования о составлении плана оздоровления. Временной администрации могут быть предоставлены полномочия от просто4 го наблюдения за операциями банка до принятия от руководства банка полного контроля над ним. Следовательно, временная администрация потен4 циально имеет полномочия осуществлять те же меры по реструктуризации банка, что и сам банк, с оговоркой, что для принятия некоторых мер мо4 жет потребоваться одобрение акционеров. С правовой точки зрения это в общем соот4 ветствует международной практике, однако следу4 ет отметить, что в международной практике вре4 менная администрация обычно не вводится, даже если это предусмотрено правовой системой, на том основании, что к тому времени, когда банк соответствует критериям введения временной ад4 министрации, его проблемы уже слишком глубо4 ки для попыток оздоровления. Опасение вызыва4 ет и то, что объявление о назначении временной администрации может так же отрицательно ска4 заться на доверии вкладчика, как если бы банк был просто закрыт. На практике временная адми4 нистрация не слишком полезна для оздоровления банка, а используется, скорее, как средство полу4 чения контроля над активами разоряющегося банка и их сохранения в ожидании применения

186

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

более жесткого механизма санирования, т.е. ликвидации.

ми, тогда можно сделать вывод о том, что банк нежизнеспособен и его следует ликвидировать.

специальные соглашения

реструктуризация банков при осуществлении конкурсного производства До принятия закона о банкротстве банков суще4 ствовала возможность их реструктуризации в ходе проведения процедур банкротства посредством «мировых соглашений». Такие соглашения анало4 гичны реорганизации, осуществляемой в США согласно главе 11, и вполне обычны при банкрот4 стве коммерческих предприятий. Однако для международной практики не характерна реструк4 туризация банков в ходе проведения процедур банкротства. Оказавшись банкротом, банк более не может законным образом заниматься банков4 ским бизнесом, поскольку его лицензия уже ото4 звана; и с регулятивной точки зрения реструкту4 ризация на этом этапе уже бесполезна. Своевре4 менное вмешательство регулятора как при рест4 руктуризации, так и при ликвидации считается исключительно важным для сохранения капитала, необходимого для оплаты требований вкладчиков.

запрещение мировых соглашений Одна из важных особенностей российского Зако4 на о банкротстве банков 1999 г. заключалась во включение в него положений о реструктуризации под управлением ЦБР и запрещении мировых со4 глашений при проведении процедур банкротства банков. До принятия закона 1999 г. такие согла4 шения были возможны, потому что допускались общим законом о банкротстве. (Механизмы про4 ведения банковского банкротства, в целом, все еще регулируются корпоративным законом о бан4 кротстве, однако определенные положения зако4 на о банкротстве банков могут отменять противо4 речащие ему положения общего корпоративного закона о банкротстве.) Законодательный замысел заключался в переводе процесса банковской рест4 руктуризации из судебного контекста в регулятив4 ный, административный контекст, при управле4 нии процессом реструктуризации скорее ЦБР, чем судом по делам о несостоятельности. Статья 5 Закона о банкротстве банков гласит, что «в отношении кредитных организаций внеш4 нее управление и мировое соглашение, предусмо4 тренные Федеральным законом «О несостоятель4 ности (банкротстве)», не применяются». Смысл этого положения заключается в том, что ЦБР сле4 дует вмешиваться раньше, до банкротства и отзы4 ва лицензии банка, для наблюдения за его воз4 можным оздоровлением. Если эти попытки в виде превентивных действий оказываются неудачны4

Практика проведения реструктуризации в ходе процедур банкротства тем не менее продолжала применяться в отношении банков, даже тех из них, чьи лицензии были отозваны после принятия закона о банкротстве банков. Это обычно проис4 ходило в ответ на давление со стороны многочис4 ленных групп кредиторов и акционеров, особенно в случаях с крупными банками; там, где обычная ликвидация не сулила бы этим кредиторам ника4 ких выплат по их требованиям, соглашение дава4 ло им хоть что4то. Другой аргумент, выдвигав4 шийся кредиторами в пользу мировых соглаше4 ний, заключался в отсутствии, вплоть до момента начала проведения процедур банкротства, воз4 можности проведения переговоров о реструктури4 зации. Как было отмечено выше, время принятия Закона о банкротстве банков 1999 г. могло усугу4 бить эту проблему, поскольку он был принят слишком поздно вслед за банковским кризисом 1998 г. для того, чтобы реально обеспечить серьез4 ное, если вообще хоть какое4то, оздоровление. Аргументы кредиторов и владельцев банков в пользу мировых соглашений могли иметь опре4 деленный смысл, однако анализ воздействия та4 ких соглашений на интересы вкладчиков объяс4 няет, почему они были запрещены. Соглашения не являются инструментом действительной рест4 руктуризации банков (т.е. реорганизацией, стиму4 лирующей эффективное ведение бизнеса), а про4 сто представляют собой попытки поиска компро4 миссов, направленных на обеспечение определен4 ным группам кредиторов больших выплат, чем были бы ими получены при обычной ликвидации. Такая ситуация не является уникальной лишь для банкротства банков: имеются свидетельства того, что большая часть обычных корпоративных рест4 руктуризаций в ходе банкротства в России не бо4 лее чем пересмотр сроков погашения задолженно4 сти, без каких бы то ни было характеристик под4 линной реструктуризации, спланированной для оздоровления предприятия. (Эта проблема рас4 сматривается более подробно в главе 3, посвя4 щенной общему Закону о банкротстве в России.) Практика реструктуризации в ходе небанковских процедур банкротства в России не приносит по4 настоящему действенных результатов, и не следу4 ет удивляться тому, что проводимое в стране кон4 курсное производство по делам о банкротстве банков имеет те же недостатки.

реструктуризация банков при осуществлении конкурсного производства

причинение ущерба интересам вкладчиков при заключении соглашений Имеются многочисленные примеры причинения ущерба интересам вкладчиков при заключении мировых соглашений. К примеру, вкладчикам Онэксимбанка предлагалось согласиться на уре4 занные и/или отложенные выплаты по их требо4 ваниям при проведении конкурсного производст4 ва в этом банке. Вкладчикам были выплачены 10% наличными при условии будущих выплат ос4 тавшейся суммы облигациями— на таких же усло4 виях осуществлялись выплаты коммерческим вкладчикам. В других случаях проведения кон4 курсного производства вкладчики годами страда4 ли от задержанных выплат по их требованиям, по4 скольку кредиторы и владельцы банка вели пере4 говоры и оспаривали решения об отзыве лицен4 зий. Переговоры по урегулированию в случае с Инкомбанком продолжались приблизительно два года, прежде чем было принято решение про4 извести первоначальные выплаты вкладчикам в размере 52% от суммы их требований с условием выплаты оставшейся части после завершения процедур ликвидации. Ликвидационные процеду4 ры в банке Менатеп сначала привели к несколь4 ким месяцам задержек из4за затянувшихся деба4 тов о том, что проводить: ликвидацию или рест4 руктуризацию, ставших причиной того, что мно4 гие вкладчики воспользовались возможностью перевода своих вкладов в Сбербанк, даже при ус4 ловии получения меньших сумм вследствие паде4 ния стоимости рубля. Другим вкладчикам выпла4 ты были сделаны позже напрямую и в полном объеме владельцами Менатепа, Юкос Ойл и Рос4 прома. Оставшимся вкладчикам, тем, кто не пере4 вел средства в Сбербанк и не принял выплат от Юкоса/Роспрома, выплаты были осуществлены из доходов, полученных при проведении ликвида4 ции. Делопроизводство по делу о банкротстве Межкомбанка было также серьезно задержано из4 за того, что его крупные кредиторы, включая American Express, вели дискуссии о «реструктури4 зации» банка. В соответствии с законом частные вкладчики имеют право рассчитывать на первоочередную оплату их требований, однако в рамках таких ми4 ровых соглашений они обычно получают меньше, чем следует. При проведении процедур банкротст4 ва права голоса каждого кредитора определяются величиной его требования. Это значит, что част4 ные вкладчики, несмотря на свою возможную многочисленность, оказываются в меньшинстве с точки зрения фактического влияния. Они также менее искушены в финансовых вопросах и не объединены в своих усилиях, так что им трудно защитить свои интересы на фоне требований бо4

187

лее крупных коммерческих кредиторов. Предло4 жения по урегулированию, поддерживаемые крупными кредиторами, неизменно блокируют полные выплаты по требованиям частных вклад4 чиков, потому что более крупные кредиторы не согласятся на урегулирование, сокращающее вы4 плачиваемые им суммы, ради обеспечения 100%4х выплат частным вкладчикам. Также неизбежно вкладчики пойдут на заключение соглашения из4 за тщетности усилий повлиять на систему, даже если их выплаты меньше полной суммы, полагаю4 щейся по закону. Для частного вкладчика лучше получить что4то, чем ничего. Участие частных вкладчиков в переговорном процессе даже у коммерческих кредиторов, стре4 мящихся получить за их счет преимущество, вы4 зывает чувство разочарования. Вкладчики, не имея возможности выступить единым фронтом и не будучи знакомыми с процессом ведения пе4 реговоров, должны в индивидуальном порядке представлять свои требования, вопросы и точку зрения. Задержки могут быть значительными.

внесудебные мировые соглашения Хотя и не строго в рамках конкурсного производ4 ства, в некоторых случаях при реструктуризации, осуществляемой АРКО, также заключались миро4 вые соглашения, аналогичные специальным ми4 ровым соглашениям, описанным выше. Реструк4 туризация силами АРКО инициируется на этапе, когда банк, по сути, оказывается несостоятель4 ным. В некоторых случаях банк может находиться в состоянии упадка, достаточном для его обосно4 ванной ликвидации, и АРКО имеет право реко4 мендовать ее проведение, если усилия по реструк4 туризации представляются напрасными. Обсуж4 дения по урегулированию под эгидой АРКО веро4 ятны, когда стороны впервые встречаются для оп4 ределения состояния банка, и неизменно возни4 кает сильное, пусть и невыполнимое желание со стороны кредиторов попытаться реструктуриро4 вать банк; в крайнем случае, они постараются улучшить свое положение в случае ликвидации. Хоть и бесполезные для целей реструктуриза4 ции, некоторые урегулирования подготовленные АРКО, напоминают специальные соглашения в ходе проведения конкурсного производства, по крайней мере, с точки зрения частных вкладчи4 ков. Например, при реструктуризации СБС4Агро вкладчикам было выплачено 10% от суммы их тре4 бований наличными при условии будущих выплат оставшейся суммы облигациями. И это, несмотря на тот факт, что банк располагает достаточными активами для выплат вкладчикам в полном объе4 ме, до осуществления каких бы то ни было выплат другим кредиторам. Аналогичный план реструк4

188

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

туризации был предложен для Российского Кре4 дита.

законодательные предложения относительно мировых соглашений

интересы государственной политики в отношении мировых соглашений

Делались предложения о внесении в закон попра4 вок, восстанавливающих положения о мировом соглашении в законодательстве о банкротстве банков. Такой шаг противоречил бы логике и ос4 новам политики построения системы банкротства банков. Однако если бы законодатели решили внести такие изменения, им следовало бы, по меньшей мере прояснить положения, исклю4 чающие любое ослабление интересов частных вкладчиков. Вкладчики должны получать выпла4 ты по своим требованиям незамедлительно и в полном объеме точно так же, как это было бы сделано при ликвидации, и не следует разрешать проведение переговоров по урегулированию, за4 тягивающих этот процесс. Другими словами, вкладчики фактически должны быть освобожде4 ны от участия в процессе проведения любых об4 суждений условий мировых соглашений и их последствий.

Проблема, возникающая в связи с этими согла4 шениями, помимо того факта, что они запрещены в законодательном порядке, заключается в том, что подразумеваемая реструктуризация банка происходит в контексте «демократичности учас4 тия» в процедурах банкротства: то есть результат определяется голосами и полномочными объеди4 нениями кредиторов и акционеров. Естественно, что эти стороны будут стремиться к достижению того результата, который будет наилучшим обра4 зом отвечать их собственным интересам, и в лю4 бом ином контексте это было бы приемлемо — та4 кой процесс в конце концов является основой для коммерческой реорганизации при банкротстве во многих странах, включая Россию. Однако этот процесс не обязательно принимает в расчет соот4 ветствующие задачи государственной политики, связанные с банковским сектором. В частности, нет гарантий того, что голоса частных вкладчиков будут достаточными для обеспечения представи4 тельства их интересов соразмерно порядку оче4 редности, установленному для них по закону. Бо4 лее того, ниже приводятся многочисленные при4 меры нарушений интересов кредиторов в резуль4 тате некорректных действий арбитражных управ4 ляющих и судов. Кроме того, нет гарантий того, что результаты мировых соглашений будут тща4 тельно изучены судами на соответствие задачам государственной политики или исходя из их воз4 действия на банковский сектор в целом. ЦБР принимает участие в конкурсном произ4 водстве, но не направляет его. Согласно Статье 35 любой кредитор может инициировать дело о бан4 кротстве после отзыва ЦБР у банка лицензии на осуществление банковской деятельности. ЦБР участвует в процедурах фактически как один из кредиторов на основании имеющейся перед ним задолженности банка. Несмотря на то, что ЦБР может назначать временного администратора, ар4 битражный управляющий назначается голосова4 нием членов комитета кредиторов, и именно ар4 битражный управляющий и кредиторы управляют процессом проведения дискуссий по урегулирова4 нию, а не ЦБР. Следовательно, при проведении процедур банкротства ЦБР не имеет возможности нацеливать на конечный результат «оздоровле4 ния» банка, что означает невозможность для него как регулятора обеспечить соответствие актуаль4 ным задачам государственной политики в отно4 шении банковского сектора.

дискредитация требований вкладчиков при реструктуризации Подлинная банковская реструктуризация должна исключать возможность любой дискредитации требований вкладчиков как при заключении ми4 ровых соглашений, так и при осуществлении мер по предотвращению банкротства. Вовлечение вкладчиков в дискуссии, которые могли бы огра4 ничить их доступ к собственным средствам, подо4 рвало бы доверие к банку как действующему предприятию. В очень немногих странах (среди них Малайзия, Уругвай и Таиланд) допускается проведение переговоров по требованиям вкладчи4 ков в процессе реструктуризации. Банк междуна4 родных расчетов отмечал, что «такие действия весьма необычны, поскольку, во многом, создают те же проблемы, что и прямой дефолт» (Hawkins and Turner, 1999). Реструктуризация банковской задолженности правомерна как часть общего плана оздоровле4 ния, но частные вкладчики должны быть исклю4 чены из этого процесса; на самом деле, в ходе рес4 труктуризации им должен быть обеспечен обыч4 ный доступ к их средствам. Существуют опасе4 ния, что обеспечение вкладчикам неограниченно4 го доступа к их средствам может спровоцировать массовое изъятие депозитов из банков, и делались предложения по внесению в российское законо4 дательство изменений, разрешающих банкам вве4 дение моратория на доступ вкладчиков к средст4 вам в случае возникновения серьезных проблем. Похоже, что в мировой практике не существует аналогов этому положению. Такой мораторий

ликвидация банков при проведении судебных процедур опять же мог бы потенциально создать ту же про4 блему, на решение которой он направлен. В лю4 бом случае, если в банке возникает ситуация ве4 роятного массового изъятия депозитов, в него следует вводить временную администрацию, по4 сле чего российское законодательство уже допус4 кает введение моратория на доступ к вкладам. Бо4 лее того, следует отметить, что в международной практике реструктуризация банков обычно не приводит к бегству вкладчиков. Этот факт служит еще одним обоснованием необходимости свое4 временного неформального взаимодействия меж4 ду регулятором и банком.

ликвидация банков при проведении судебных процедур Отзыв ЦБР лицензии банка на осуществление банковской деятельности является очевидным признаком того, что у банка нет надежд на восста4 новление. Имеются многочисленные основания для отзыва лицензии, некоторые из них являются санкциями за регулятивное несоответствие, а дру4 гие связаны с финансовым состоянием банка, од4 нако в каждом случае отзыв лицензии происходит вслед за целым рядом предпринимаемых банком действий, демонстрирующих его необратимую не4 пригодность для ведения бизнеса. Не все ликвидируемые банки располагают до4 статочными средствами для осуществления вы4 плат вкладчикам в полном объеме. Выплаты в полном объеме, в действительности, были осу4 ществлены лишь в 44% случаев ликвидации, кото4 рые имели место до настоящего времени. Если бы достаточные регулятивные меры были предпри4 няты заранее, включая реалистичную оценку по4 казателей капитализации каждого банка и раннее вмешательство с целью получения контроля над активами, этот процентный показатель, несо4 мненно, был бы выше. Даже в тех случаях, когда выплаты вкладчикам делаются полностью, могут возникать проблемы в связи с затягиванием и не4 эффективностью процесса. Это происходит глав4 ным образом из4за механизма судебных процедур, в рамках которых проводится ликвидация.

арбитражные управляющие В процессе ликвидации именно назначенный кредиторами арбитражный управляющий, а не ЦБР имеет непосредственный контроль над про4 цессом. Хотя арбитражный управляющий назна4 чается комитетом кредиторов и должен отчиты4 ваться перед судом и хотя с технической точки зрения комитет кредиторов имеет полномочия на его смещение, на практике арбитражный управля4

189

ющий не особенно подотчетен вовлеченным сто4 ронам. До настоящего времени опыт, связанный с действиями арбитражных управляющих, не был успешным и сопровождался жалобами на их опыт и квалификацию. Несмотря на то, что ЦБР издал нормативные акты по лицензированию арбитраж4 ных управляющих, в процессе появления квали4 фицированных опытных специалистов наблюда4 лось определенное отставание. Частично пробле4 ма вызвана отсутствием соответствующей группы людей, из которых можно было бы выбирать, и, несмотря на предложения, направленные на обу4 чение арбитражных управляющих, неизбежно по4 требуется значительный период времени, прежде чем выгоды от любой программы обучения станут ощутимы. Также раздавались жалобы на то, что каждая лицензия ЦБР, необходимая для назначе4 ния арбитражного управляющего, действительна в отношении конкретного судебного дела, а не выдается как генеральная лицензия, применимая в любом деле. Это положение затягивает прохож4 дение лицензионных заявок и опять же сужает поле для выбора потенциальных кандидатов. Более серьезными по сравнению с жалобами, связанными с полномочиями арбитражных управ4 ляющих, являются жалобы по поводу их честнос4 ти. Имели место жалобы на самообогащение и кумовство, в которых утверждалось, что якобы активы продавались коллегам арбитражного уп4 равляющего по заниженной цене, покупатели ак4 тивов выплачивали арбитражным управляющим вознаграждения, а также приводились такие при4 меры хищения и присвоения средств, как растра4 та 7 млн долл. США в случае с Токобанком. Ука4 занные проблемы усугубляются недостаточной прозрачностью, при этом о деятельности арбит4 ражного управляющего кредиторам банка сооб4 щается лишь частично. Жалобы на арбитражных управляющих не яв4 ляются уникальными исключительно в контексте делопроизводства по делам о банкротстве банков. Поскольку банковское банкротство осуществля4 ется более или менее в рамках общих процедур банкротства, проблемы, возникающие в этом процессе, аналогичны тем, которые характерны для системы корпоративного банкротства. В сфе4 ре общего банкротства предприятий также име4 ются многочисленные жалобы на несоответству4 ющее поведение арбитражных управляющих, как это подробно излагается в других разделах настоя4 щей главы.

суды Еще одним слабым местом в процессе ликвида4 ции в рамках судебных процедур может быть сама судебная система. Жалобы по поводу уровня под4 готовки и/или компетентности судей вполне

190

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

обычны, при этом проблема отчасти объясняется тем, что низкие ставки оплаты труда судей огра4 ничивают приток в профессию более подходящих для этой должности людей. Проблема также объ4 ясняется опытом судоустройства в рамках совет4 ской системы, при которой судьи были малозна4 чительными функционерами, напрямую подот4 четными вышестоящим инстанциям. Такое поло4 жение породило культуру, в рамках которой судьи могут видеть себя скорее в роли канцелярских служащих, чем арбитров судопроизводства, и ко4 торая не способствует принятию смелых или вы4 зывающих споры решений. Эта проблема также связана с тем фактом, что теперь от судей ожида4 ют интерпретации ряда новых законов, к которым еще не были сделаны соответствующие коммента4 рии судами более высокой инстанции или учены4 ми. Также имели место жалобы на коррупцию в судопроизводстве, с утверждениями о якобы оказываемом кредиторами или акционерами не4 правомерном влиянии на судей через денежные или иные стимулы. Другая значительная проблема ликвидации банков в рамках судебных процедур — перегру4 женность списка дел к слушанию. Система пере4 гружена делами о банкротстве банков. У ЦБР бо4 лее 600 лишенных лицензий банков, которые ему необходимо ликвидировать, и это число, очевид4 но, превышает возможности системы. Расчеты показывают, что судебная система может адекват4 но рассматривать только 12 дел о банкротстве банков в год, и, хотя эта цифра может быть зани4 женной, подразумевая, что на преодоление отста4 вания в рассмотрении дел ЦБР потребовалось бы 50 лет, в общем признается, что судебные проце4 дуры сильно затягиваются, в судопроизводстве по банкротству банков бывают долгие периоды без4 действия, а получения результатов приходится слишком долго ожидать.

процессуальные препятствия Одной из проблем, общей как для системы бан4 ковского банкротства, так и для общей корпора4 тивной системы, является отсутствие как специа4 лизированного процессуального кодекса банкрот4 ства, так и специализированных судов по делам о банкротстве. Судебные процедуры проходят в общих арбитражных судах, руководствующихся общим Арбитражным процессуальным кодексом, дополненным общим и банковским законами о банкротстве. (Этот вопрос подробно обсуждает4 ся в главе 4.) Имеются пробелы и совпадения, ко4 торые могут стать лазейками, препятствующими продвижению в ходе процедур банкротства бан4 ков. Например, возможно оспорить решение ЦБР об отзыве лицензии в одном иске согласно поло4 жениям закона «О банках и банковской деятель4

ности» (при законодательно установленном огра4 ничении в 10 лет) и оспорить его вновь в судопро4 изводстве по банкротству банка. Будем надеяться, что недавно принятые поправки к закону «О бан4 ках и банковской деятельности», ограничиваю4 щие сроки для обжалования случаев отзыва ли4 цензии до 30 дней, ужесточат эту часть законода4 тельства. Более того, в будущем ликвидация банка не обязательно будет зависеть от установления факта банкротства, снимая, таким образом, про4 блему обжалования случаев отзыва лицензии в су4 де по делам о банкротстве (ниже описывается бо4 лее подробно). Требуется дальнейшее ужесточение процедур, ограничивающих сроки апелляции и, возможно, ограничивающих рамки для пересмот4 ра решений ЦБР. Например, в США и Велико4 британии критерием проверки является под4 тверждение или отрицание факта злоупотребле4 ния регуляторами своими дискреционными пра4 вами при принятии решения об отзыве лицензии.

предложение по ускоренным выплатам вкладчикам Для решения одной части этой дилеммы недавно была внесена поправка в Закон о банкротстве банков. Она предусматривает ускоренное осуще4 ствление выплат частным вкладчикам при прове4 дении процедур банкротства. Выплаты частным вкладчикам осуществляются в начале проведения судебных процедур, до полного взыскания и лик4 видации активов банка. Выплаты производятся из средств, хранящихся на корреспондентских (т.е. резервных) счетах банков в ЦБР. Это предложе4 ние имеет смысл, потому что у вкладчиков есть по крайней мере два отличия от других кредиторов. Во4первых, требования вкладчиков проще подда4 ются проверке. Банковские записи показывают объем требований вкладчиков, и по ним при от4 сутствии доказательств в пользу противного должны устанавливаться требования вкладчиков без необходимости представления доказательств суммы требования или проведения чрезмерно тщательной проверки арбитражным управляю4 щим. В случае оспаривания вкладчиком суммы, подачи и рассмотрения встречного иска это, бе4 зусловно, должно быть разрешено. Во4вторых, вкладчики являются кредиторами первой очереди. Суммы, выплачиваемые вкладчи4 кам, ни при каких условиях не зависят от сумм, выплачиваемых другим группам кредиторов (в от4 личие, например, от сумм, выплачиваемых обыч4 ным кредиторам пятой очереди). Преимущество положения заключается также в исключении вкладчиков из процедур банкротства без неблаго4 приятных последствий для интересов остальных кредиторов. Естественно, жизнеспособность это4 го предложения в каждом случае зависела бы от

административные аспекты ликвидации банков наличия или отсутствия на резервном счете рас4 сматриваемого банка в ЦБР достаточных средств для покрытия требований вкладчиков.

юридические лица в качестве арбитражных управляющих В попытке решения проблемы очевидной неэф4 фективности, недостатка профессионализма и не4 достаточной подотчетности физических лиц, вы4 полняющих обязанности арбитражного управля4 ющего, было предложено, чтобы вместо них вы4 полнение указанных функций было разрешено юридическим лицам. Ведущие международные бухгалтерские фирмы могли бы, к примеру, в на4 стоящее время выполнять эту работу, и ЦБР неиз4 бежно потребуется какое4то время для выдачи ли4 цензий арбитражных управляющих достаточному числу физических лиц, чтобы устранить нехватку ресурсов для осуществления ликвидационных ме4 роприятий. Однако для того, чтобы позволить сделать этот шаг, потребовалось бы внесение по4 правок в Закон о банкротстве банков, и, хотя это предложение обсуждается в Государственной Ду4 ме, реализация любого изменения не произойдет в ближайшем будущем. И даже в случае одобре4 ния поправки, сомнительно, что частные фирмы возьмутся за эту работу без различных гарантий возмещения убытков. Также во многих потенци4 альных случаях ликвидации стоимость ее прове4 дения для этих фирм превысила бы суммы, со4 ставляющие стоимость ликвидационной массы.

агентство по ликвидации Также высказывались предложения по созданию агентства по ликвидации разоряющихся банков, аналогичного Трастовой корпорации по саниро4 ванию США, которая была создана Конгрессом для целей ликвидации кредитно4сберегательных банков после кризиса конца 19804х и начала 19904х гг. В этих предложениях рекомендуется, чтобы сотрудники агентства выступали в качестве арбитражных управляющих в ходе судебных про4 цедур. Преимущества такой системы были бы за4 метны в следующем: возможности установления агентством стандартов практики и единых проце4 дур при осуществлении ликвидации; большей по4 дотчетности в результате участия в процессе госу4 дарственного органа; а также способности агент4 ства к быстрому обучению и наблюдению за дея4 тельностью назначенных арбитражными управля4 ющими сотрудников. В США Трастовая корпорация по санирова4 нию (ТКС) была создана более или менее на ос4 нове системы и с привлечением сотрудников ФКСД, Федеральной корпорации по страхованию депозитов. Поскольку ФКСД была ранее вовлече4

191

на в процесс ликвидации банков, хотя и не в со4 поставимом масштабе, она располагала базовым опытом для разработки на его основе процедур ТКС. В России было предложено, чтобы полно4 мочия АРКО были расширены с целью наделения его функциями административного банковского ликвидатора.

административные аспекты ликвидации банков Проблемы ликвидации банков, проистекающие из слабостей российской судебной системы, не поддаются быстрому или легкому решению. Ситуация представляется сложной, а реформиро4 вание судебной системы — это долгосрочная про4 грамма. Поскольку система банковского банкрот4 ства в России является ответвлением от системы общего корпоративного банкротства, она насле4 дует те же проблемы, что и система общего бан4 кротства. Решение проблем банковского банкрот4 ства в конечном счете приведет к решению более масштабных проблем общего банкротства, если только сфера банковского банкротства не получит дальнейшего определения и не будет отличаться от общего банкротства. Успешные усилия по определению различий между банковским банкротством и общим бан4 кротством могли бы повысить эффективность процесса реструктуризации банков4банкротов, а также учесть задачи государственной политики, решаемые исключительно в банковском секторе. В этом отношении было бы полезно проанализи4 ровать роль, которую могли бы сыграть в процес4 се банковской ликвидации административные процедуры. Перенос некоторых функций из су4 дебной сферы в административную мог бы повы4 сить эффективность процесса без отрицательного воздействия на права вовлеченных сторон. Нет необходимости вовлекать суды в каждую деталь или на каждом этапе принятия решений в процес4 се ликвидации. Административные процедуры применяются в различной степени в международ4 ной практике, и было бы полезно определить, ка4 кие аспекты международной практики могли бы быть включены в российскую систему.

международная практика Административные процедуры при ликвидации банков могут охватывать некоторые или все этапы этого процесса, от отзыва лицензии до иницииро4 вания ликвидации и контроля над ликвидацион4 ными процедурами. Например, в США применя4 ется полностью административный процесс. Регу4 ляторы там принимают решение об отзыве лицен4 зии, и ликвидация происходит полностью в рам4

192

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

ках внесудебных процедур, контролируемых регу4 ляторами. Имеется возможность судебного обжа4 лования действий регуляторов, однако во всем ос4 тальном суды не вмешиваются в указанные про4 цедуры. Менее экстремальная модель административ4 ной банковской ликвидации применяется во Франции, Германии, Японии и Италии. В указан4 ных странах регулятор имеет полномочия по при4 нятию решения об отзыве лицензии, но контроль над ликвидацией банка осуществляет суд. Реше4 ние регулятора является достаточным основанием для возбуждения судом дела о ликвидации без ус4 тановления им сначала своего собственного опре4 деления о несостоятельности банка. Арбитраж4 ный управляющий, хотя и подотчетен суду, назна4 чается регулятором. В Болгарии действует механизм администра4 тивно подконтрольного арбитражного управляю4 щего в рамках судебных процедур. Этот процесс был установлен недавно принятым законодатель4 ством, заменяющим строго судебный процесс, аналогичный тому, который применяется в Рос4 сии, в ходе которого арбитражные управляющие, являющиеся физическими лицами, фактически независимы и находятся, прежде всего, под на4 блюдением суда. Этот процесс был модифициро4 ван таким образом, что арбитражные управляю4 щие хотя по4прежнему и оперируют в рамках су4 дебных процедур под надзором суда, но назнача4 ются и находятся под непосредственным наблю4 дением вновь созданного фонда страхования вкладов.

развитие административных аспектов ликвидации в россии С реалистической точки зрения маловероятно, что в России будет принята полностью админист4 ративная система ликвидации в том виде, в каком она есть в США. По4прежнему есть ощущение, что некоторые вопросы представляются «слиш4 ком важными» для того, чтобы решение по ним принимал ЦБР; в частности, представление о том, что какая4либо другая организация, кроме суда, может объявить банк банкротом, вызывает сопро4 тивление. Такое отношение может быть справед4 ливым или нет, однако более серьезным является вопрос о необходимости принятия судебного ре4 шения о несостоятельности как обязательном ус4 ловии закрытия и ликвидации банка. Банковская деятельность является чрезвы4 чайно регулируемой индустрией, подчиненной конкретным задачам государственной политики. Решение этих задач государственной политики может потребовать закрытия и ликвидации банка, даже если этот банк может и не быть несостоя4 тельным в соответствии с критериями, применяе4

мыми к коммерческим предприятиям. Нормати4 вы достаточности капитала для банков по необхо4 димости требуют большего внимания, чем тако4 вые для коммерческих предприятий. Хотя невоз4 можность поддержания капитала в достаточном объеме может быть недостаточным основанием для принятия решения о несостоятельности в со4 ответствии с общим коммерческим законодатель4 ством, такое положение следует рассматривать как основание для закрытия и ликвидации банка. Если, в соответствии с законодательно установ4 ленными инструкциями, регулятор принял реше4 ние о несостоятельности операций банка и необ4 ходимости отзыва его лицензии, после этого не имеет смысла требовать дополнительного уста4 новления факта несостоятельности банка, прежде чем он может быть закрыт и ликвидирован. Однако в соответствии с российским законо4 дательством, несмотря на то, что ЦБР в состоя4 нии отозвать лицензию банка на основании цело4 го ряда различных критериев, вплоть до недавнего времени банк не мог быть ликвидирован без су4 дебного установления факта несостоятельности. Такое положение приводило к аномальной ситуа4 ции существования банков, заслуживающих отзы4 ва лицензии при отсутствии механизма прекраще4 ния их деятельности и ликвидации. В таком слу4 чае дискреционное право ЦБР как регулятора подвергалось не столько судебному надзору по принципу взаимоограничения властей, сколько находилось в тени избыточного процесса приня4 тия судебного решения. На российском законодательном фронте в от4 ношении этого вопроса удалось достичь опреде4 ленного прогресса. Недавно принятые поправки к закону о банках предусматривают новую проце4 дуру ликвидации банков с отозванной лицензией, в соответствии с которой такие банки могут быть ликвидированы независимо от того, являются ли они несостоятельными. Если в ходе ликвидацион4 ных процедур несостоятельность банка становит4 ся очевидной, он направляется на процедуры бан4 кротства. Если суд по делам о банкротстве выно4 сит решение о несостоятельности такого банка, это не обязательно означает, что ликвидация бу4 дет прекращена; скорее дело было бы возвращено для проведения процедур ликвидации вне судо4 производства по делу о банкротстве. Эта поправка увеличивает вес, придаваемый регулятивному решению ЦБР об отзыве лицензии у такого банка, и, таким образом, содержит адми4 нистративный аспект, аналогичный законодатель4 ству вышеупомянутых стран ЕС и Азии. Это по4 ложение также устранит одну из возможностей для многочисленных апелляций, неоднократно использованную владельцами банков для воспре4 пятствования усилиям ЦБР при ликвидации бан4 ков. В прошлом апелляции направлялись как

выводы в отношении решений ЦБР об отзыве лицензий, так и в отношении решений о несостоятельности, принимаемых судами по делам о банкротстве. В соответствии с новыми поправками апелляция на решения о несостоятельности не останавливает процедуры ликвидации, как это происходит в на4 стоящее время. Ликвидация будет продолжаться независимо от решения суда о том, является ли банк несостоятельным. Единственный вопрос, требующий ответа, заключается лишь в том, будет ли ликвидация проводится в рамках судопроиз4 водства по делу о банкротстве или за его предела4 ми, в рамках судебных процедур ликвидации.

ликвидация банков в рамках административных процедур Предложение о создании агентства по ликвида4 ции банков несет в себе потенциал добавления российскому законодательству еще одного адми4 нистративного аспекта. Использование такого агентства было бы полезным, потому что обеспе4 чило бы большее единообразие и эффективность процедур и создало благоприятные условия для проведения ликвидации методами, соответствую4 щими задачам регулятивной политики. Это вклю4 чало бы в себя проведение политики ускоренного и предпочтительного режима обращения с требо4 ваниями частных вкладчиков и избежание ослаб4 ления прав вкладчиков через поиск компромис4 сов и проведение переговоров об урегулировании. Если бы такое агентство было создано, не являясь при этом ни ЦБР, ни его ответвлением, было бы необходимо обеспечить адекватный уровень взаи4 модействия между ЦБР и таким агентством в ходе процесса ликвидации для обеспечения соответст4 вия действий агентства регулятивным задачами ЦБР. Создание такого агентства потребовало бы разработки множества других технических дета4 лей, но само предложение представляется заслу4 живающим приложения усилий.

выводы Необходимо изучить и проанализировать функ4 ции различных ведомств, имеющих дело с про4 блемными банками, особенно с точки зрения за4 щиты интересов частных вкладчиков. До сих пор банкротство банков осуществлялось точно таким же образом, как банкротство любых других ком4 мерческих предприятий. В этом процессе не уде4 лялось достаточного внимания специфическим задачам государственной политики, связанным с банковским сектором. В будущем процесс обра4 щения с проблемными банками в идеале учиты4 вал бы следующее.

193

1. ЦБР должен контролировать реструктури4 зацию и оздоровление банков. Действующий За4 кон о банкротстве банков позволяет ЦБР как ре4 гулятору своевременно вмешиваться и предпри4 нимать попытки к спасению банков. Однако эта новая функция несет с собой необходимость фор4 мулирования ЦБР ясной и согласованной поли4 тики в отношении целей и задач реструктуриза4 ции. Должны быть установлены стандарты, в со4 ответствии с которыми можно реально опреде4 лить успешность программ оздоровления банков. Кроме того, ЦБР надлежит расширить направле4 ния своих усилий на этапе раннего неформально4 го вмешательства в проблемные банки.

2. Незамедлительная ликвидация не подле4 жащих восстановлению банков. Если банк не мо4 жет быть спасен, он должен быть ликвидирован таким образом, который защищает права всех кредиторов и признает приоритет прав частных вкладчиков. После принятия ЦБР как регулято4 ром решения о бесполезности программы оздо4 ровления банк должен быть незамедлительно ликвидирован, а полученные средства распреде4 лены между кредиторами в соответствии с зако4 нодательно установленным порядком очереднос4 ти. Дополнительных усилий по «реструктуриза4 ции», предпринимаемых кредиторами, акционе4 рами и судами под видом «мировых соглашений», быть не должно.

3. Сокращение сферы активного управления судами процессом ликвидации. Судам надлежит продолжать обеспечивать соблюдение принципа взаимоограничения властей, являясь органом надзора за действиями по ликвидации банков, од4 нако для выполнения этой функции судам не нужно активно управлять процедурами на всех этапах их реализации. Решение об инициирова4 нии закрытия или ликвидации банка должно быть прерогативой регулятора, а не судов. Суды могут эффективно защищать права сторон, выступая в качестве апелляционной инстанции. При прове4 дении процедур ликвидации в России, несмотря на усовершенствования благодаря недавним зако4 нодательным поправкам, по4прежнему переоце4 нивается роль судов и судебных чиновников (т.е. судей и лиц, исполняющих функции арбитраж4 ных управляющих). Такая переоценка имела от4 рицательные последствия, поставив этих предста4 вителей судебной власти в невыгодное положе4 ние, вызванное недостаточной подготовкой и из4 быточным количеством рассматриваемых дел.

4. Большее внимание административным процедурам при ликвидации банков. Проблемы, с которыми столкнулись суды в таких вопросах, как профессиональная подготовка, недостаточная укомплектованность штата и избыточное количе4 ство рассматриваемых дел, не будут решены в ближайшее время. Несомненно, было бы проще

194

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

разработать потенциальные административные механизмы для решения задач по ликвидации банков и позволить судебной системе сконцент4 рироваться на надзоре за делами по ликвидации в качестве апелляционного органа. Под «админи4 стративными процедурами» подразумевается по4 ручение задач по ликвидации банков специализи4 рованным государственным ведомствам, а не су4 дебному или связанному с судами персоналу. Осо4 бо следует рассмотреть такое изменение в системе как создание государственного агентства, испол4

няющего функции арбитражного управляющего при ликвидации банков. При разработке админи4 стративных процедур следует учесть особенности российской правовой системы, и они не обяза4 тельно должны быть такими же подробными как, скажем, в США; однако имеется значительный потенциал для разработки этих процедур в соот4 ветствии с российской правовой системой, что в результате существенно повысит эффективность процедур ликвидации банков.

Ссылки Hawkins and Turner. 1999. «Bank Restructuring in Practice», Bank for International Settlements, Monetary and Economic Department. Basel: Switzerland.

Гл а ва 1 2 А Р КО

введение Агентство по реструктуризации кредитных орга4 низаций (АРКО) было создано в результате сис4 темного кризиса российской банковской системы 1998 г. Признавая слабость многих российских банков в докризисный период, ЦБР рассматривал возможность создания агентства с целью реструк4 туризации банков, которая проводилась бы с уче4 том опыта многих зарубежных стран. С точки зре4 ния ЦБР данная инициатива ставила перед собой цель избежать возможного конфликта интересов, который мог возникнуть в том случае, если бы ЦБР, учитывая его обязанности как органа бан4 ковского надзора, также пришлось бы предостав4 лять банкам финансовую помощь для содействия их реструктуризации. Таким образом, задачи, по4 ставленные перед АРКО, заключались в обеспече4 нии финансового механизма, а также управленче4 ской и операционной структуры, в рамках кото4 рой могло бы осуществляться санирование неус4 тойчивых банков1.

аналоги арко в других странах с переходной экономикой Являясь институтом, созданным специально для решения задач по «расчистке» банковской систе4 мы, АРКО принадлежит к большой группе спе4 циализированных государственных институтов, созданных в большинстве европейских стран с переходной экономикой. (Большинство евро4 пейских стран с переходной экономикой сталки4 ваются, в той или иной степени, с такими же структурными проблемами, унаследованными от прежней коммунистической экономической и правовой системы). Таким специализирован4 ным институтам были даны вполне определен4 ные, но широкие полномочия по расчистке бан4 ковской системы и получению доступа к солид4 ным объемам финансирования, а также опреде4 лена цель по выполнению задания (обычно оп4 ределяемого как успешная приватизация рест4 руктурированных банков) в сравнительно сжатые сроки: как правило, в течение трех4пяти лет. Банки, подлежащие восстановлению или рест4 руктуризации, обычно были государственными банками, унаследованными от коммунистичес4 кой эпохи, хотя в последние годы некоторые

страны предпринимали действия по реструкту4 ризации частных банков. Опыт в области реструктуризации банков, на4 копленный странами с переходной экономикой, неодинаков. Реструктуризация банков завершена в таких странах, как Венгрия (после неоднократ4 ных попыток), Польша и Словакия (со второй по4 пытки). В этих странах стратегия реструктуризации сочетала широкомасштабное и дорогостоящее изъ4 ятие из банков неработающих активов с вливания4 ми капитала, заменой прежнего руководства и приватизацией через реализацию стратегическим иностранным инвесторам. Другие страны, такие как Словения и Хорватия, все еще находятся в процессе реализации инициатив по банковской реструктуризации. В Словении завершающий этап приватизации был заменен длительным (и продол4 жающимся) периодом государственной формы собственности. Такое положение ставит трудную задачу, потому что время вступления в Европей4 ский союз приближается, и государственным бан4 кам, пусть и устойчивым по всем параметрам, при4 дется в будущем конкурировать с гигантами из ЕС. В Хорватии инициативы по банковской реструкту4 ризации были с успехом применены, однако в 1998 и 1999 гг. в двух частных банках были проведены мероприятия по финансовому оздоровлению (в то время как многим другим частным банкам было позволено обанкротиться), и издержки банковской реструктуризации значительно возросли. И нако4 нец, в некоторых странах инициативы по банков4 ской реструктуризации не увенчались успехом. В Чешской Республике, например, мероприятия по реструктуризации банков, проводившиеся в те4 чение длительного периода времени, лишь значи4 тельно усугубили системные проблемы и приумно4 жили издержки реструктуризации до непредвиден4 ного заранее масштаба2. Такие меры проводимой политики, как неоднократная рекапитализация и изъятие проблемных активов, постоянные неуда4 чи в попытках организации надлежащего управле4 ния в контролируемых государством банках, фи4 нансовое и оперативное вмешательство централь4 ного банка в действия по санированию частных банков, сопротивление приватизации банков со4 лидными стратегическими инвесторами, а также сокрытие понесенных в результате допущенных ошибок издержек во внебюджетных фондах, пред4 ставляют собой полезный материал для исследова4 ния политических ошибок и их стоимости.

196

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Все аналогичные АРКО институты функцио4 нировали в рамках широкой макроэкономичес4 кой и институциональной структуры для систем4 ной банковской реструктуризации. Различия в макроэкономической среде, похоже, не стали определяющим переменным фактором для дости4 жения относительного успеха в каждой из групп. Например, макроэкономические показатели Чешской Республики в середине 19904х гг. были одними из лучших среди стран с переходной эко4 номикой, хотя программы банковской реструкту4 ризации потерпели там неудачу. В то же время Словения двигалась вперед, с успехом проводя политику финансового оздоровления банков в ус4 ловиях относительно высокой инфляции и обес4 ценивания национальной валюты3. Однако основное отличие между группами наблюдается на уровне институциональной струк4 туры. Во всех успешных случаях ответственность за реструктуризацию отличалась высокой степе4 нью концентрации, и в большинстве случаев (за исключением Польши) концентрация полномо4 чий происходила вне центрального банка. Во всех случаях неудач отмечалась высокая степень вовле4 ченности центрального банка в процесс реструк4 туризации: в Чешской Республике (до 2000 г.) имело место непосредственное оперативное и фи4 нансовое участие в реструктурировании средних и малых частных банков; в Словакии прекраще4 ние участия центрального банка и передача пол4 номочий специальному подразделению Минис4 терства финансов ознаменовали начало процесса, который быстро привел к успеху. Вывод, который надлежит сделать из сказанного, заключается в том, что в ситуации, когда центральные банки становятся регуляторами, владельцами, ликвида4 торами и восстановителями значительной части банковской системы, конфликт интересов неиз4 бежен, и ни одна из функций не может быть реа4 лизована надлежащим образом.

ликвидация обанкротившихся банков Сказанное выше не касается успеха аналогичных АРКО организаций в сфере управления банков4 скими активами и их ликвидации (см. Klingebiel, 2000). В последнее время международные финан4 совые организации выступают за отделение функ4 ции ликвидации и управления активами от функ4 ции банковской реструктуризации (недавними примерами служат КНДР, Таиланд и Словакия). Мировой опыт показывает, что, как правило, ор4 ганизации, занимающиеся реструктуризацией банков, не были успешными институтами по уп4 равлению активами; навыки, необходимые для банковской реструктуризации, и те, что требуют4 ся для исполнения функций по управлению акти4 вами, не слишком совпадают4.

Несмотря на негативный подтекст такой оценки для АРКО, это агентство могло бы выпол4 нять функции главного ликвидатора обанкротив4 шихся банков в России. В пользу сказанного име4 ются два аргумента: во4первых, после того, как имеющиеся в настоящее время в портфеле агент4 ства банки будут распроданы, АРКО следует пре4 кратить осуществление программ реструктуриза4 ции банков и стать чистым ликвидатором; во4вто4 рых, необходимо согласиться с реальным положе4 нием дел в России. Другой организации, имею4 щей очевидные возможности или склонности к принятию на себя роли генерального ликвида4 тора, не существует, а некоторый опыт, накоплен4 ный АРКО, наряду с институциональной готов4 ностью взять на себя более широкие функции, со4 здает определенный фундамент для построения организации4ликвидатора.

предназначение арко АРКО не вписывается в чистом виде ни в одну из групп аналогичных организаций в странах с пере4 ходной экономикой. С точки зрения задач опера4 ционной реструктуризации его требования к уп4 равлению банками после оказания финансовой помощи соответствуют тем, которые выполнялись в группах успешных и смешанных результатов. В подходах АРКО к управлению совмещаются лучшие элементы успешных стран (сильные над4 зор и контроль) с осознанием неудач в менее ус4 пешных странах (моральный и финансовый ущерб, нанесенный в Чешской Республике остав4 лением прежнему руководству контролирующих функций в отношении банков, которым оказыва4 лась помощь). Между тем существует риск повто4 рения чешского опыта5 из4за недостаточно четкой политики АРКО, направленной на приватизацию банков действительно стратегическими инвесто4 рами и допускающей возможность возвращения восстановленных им банков тем же самым заин4 тересованным группам, которые ранее плохо ими управляли. Точно так же вся институциональная структура, в которой оперирует АРКО и в которой центральный банк одновременно исполняет роли регулятора, владельца, кредитора и института по реструктуризации в отношении банковской сис4 темы, является аналогичной структурам Чехии и Словакии середины 19904х гг. АРКО также отличается от аналогичных ему организаций в критически важном вопросе фи4 нансирования. Разительным контрастом его ана4 логам, выделенное АРКО финансирование (10 млрд рублей, что эквивалентно 330 млн долл. США) было абсолютно недостаточным для осу4 ществления широкомасштабной реструктуриза4 ции банковской системы. В то же время такой уровень финансирования был разумным, прини4

аналоги арко в других странах с переходной экономикой мая во внимание отсутствие вполне развитой пра4 вовой системы для реструктуризации и недоста4 ток соответствующей практики и полномочий для ликвидации банков4банкротов. Инвестировать существенные государственные средства, пред4 принимая попытки системного реструктурирова4 ния в подобной среде, наверняка, было бы ошиб4 кой. В таблице 12.1 дается список банков, в кото4 рых АРКО имело долю в уставном капитале на конец 2000 г. При подобных обстоятельствах можно ут4 верждать, что достижение успеха в реструктуриза4 ции российской банковской системы в настоящее время неосуществимо, по крайней мере успеха, определяемого созданием прибыльной и разум4 ной системы, пользующейся доверием вкладчи4 ков. Располагая лишь слабой поддержкой для обеспечения обязательности исполнения прав ин4 весторов и кредиторов и не имея действенного банковского надзора, создание сколько4нибудь жизнеспособной банковской системы (в понима4 нии рыночной экономики) невозможно. Увод ак4 тивов инсайдерами, последовавший за банков4 ским кризисом 1998 г., и пренебрежение правами миноритарных акционеров на примере эмиссии акций Сбербанком в 2001 г. выявляют недостаточ4

197

ную готовность России. В подобного рода услови4 ях от солидных инвесторов нельзя ожидать готов4 ности рисковать своими капиталами. Так что, воз4 можно, лучше всего рассматривать АРКО как сво4 его рода лабораторию, уникальную среди подоб4 ного рода организаций, для испытаний компо4 нентов политики реструктуризации, эффективно4 сти банковской ликвидации как инструмента рес4 труктуризации, концепции гарантирования вкла4 дов и концепции стратегической приватизации. Опыт АРКО во всех указанных направлениях обеспечивает полезной информацией для опреде4 ления сильных и слабых сторон существующей системы реструктуризации банков, и, располагая этой информацией, российские власти могут вы4 рабатывать новые политические меры и законы в ответ на вызов, связанный с созданием жизне4 способной банковской системы. В настоящей гла4 ве рассматриваются некоторые наиболее важные аспекты опыта АРКО в сфере ликвидации и вос4 становления банков, гарантирования вкладов и приватизации. В ней также содержатся выводы, сделанные из полученных уроков, опыт которых может быть изучен и использован для разработки комплексного подхода к реструктурированию российской банковской системы.

Таблица 12.1. Банки, находившиеся в портфеле АРКО на 31 декабря 2000 г. Название банка

АвтоВАЗбанк Инвестбанк Российский Кредит Кузбассугольбанк Кемерово Кузбасссоцбанк Кузбасспромбанк Евразия РНКБ Вятка Петр Первый Банк Воронеж ЧелябКомЗемБанк Дальрыббанк СБС4АГРО Амурпромстройбанк Башпромбанк Альфа4Банк Возрождение Источник: АРКО.

Регион

Доля АРКО в уставном капитале,%

Комментарии

Самара Калининград Москва

88,11% 85,15% 25%+1(+50% в доверит. управлении) 90,9% 4 4 †99%

Продан в 2001 г. Продан в 2001 г.

Кемерово Кемерово Кемерово Кемерово Ижевск Москва Киров Воронеж Воронеж Челябинск Владивосток Москва Благовещенск Уфа Москва Москва

50%+1 46,09% 73,63% 96,6% 99% 74,62% 99% 99,9% 99% 97% 25%+ 1 в доверит.управл.

4

Продан в 2001 г. Слился в 2001 (в процессе ликвидации) Продан в 2001 г. Продан в 2001 г. Слился в 2001 г. Продан в 2001 г.

Проводится тендер

198

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

общий обзор деятельности арко Опыт АРКО, хотя и ограниченный сравнительно небольшой выборкой российских банков, предо4 ставляет полезную информацию, подробно рас4 сматриваемую в последующих разделах, в отно4 шении ряда важных направлений при решении вопросов, имеющих системное значение. Опыт, накопленный в конкретных областях, предлагает ценную информацию и количественные данные. Подход АРКО к управлению процессом рест4 руктуризации и восстановления обеспечивает ви4 дение и понимание, которые могут быть полезны при разработке программы управления реструкту4 ризацией и конечной приватизацией государст4 венных банков. АРКО ввело в действие первую в России про4 грамму страхования вкладов, которая обеспечила получение первых данных относительно потенци4 ала для привлечения частных вкладов через введе4 ние охватывающей всю банковскую систему про4 граммы. Эта программа, хоть и представляющая интерес в качестве эксперимента по определению важности четко заявленных гарантий по вкладам для завоевания доверия вкладчиков, также вызы4 вает некоторые опасения. Поскольку осуществля4 ющие страхование депозитов банки АРКО в на4 стоящее время приватизируются, страховое по4 крытие депозитов продлевается на срок 18 меся4 цев, что станет причиной оказания на АРКО дав4 ления с целью дальнейшего продления страхового покрытия этих банков и расширения сферы его охвата через разрешение участия в программе дру4 гим частным банкам. Эти решения подчеркивают опасность запуска программы ограниченного применения без предварительной разработки об4 щенациональной политики и правовой системы по гарантированию вкладов. АРКО начало процесс ликвидации одного банка в Кемеровской области. Трудности, с кото4 рыми агентство столкнулось при проведении лик4 видации, оказались полезными для определения слабых сторон в законодательной системе для ликвидации и банкротства банков. АРКО предло4 жило поправки к ряду законов для укрепления этой системы и обеспечения четкого механизма ухода разорившихся банков. В случае реализации этих поправок АРКО была бы обеспечена цент4 ральная роль в завершении работы по очистке банковской системы от большого количества ли4 шенных лицензии, но не ликвидированных бан4 ков, остающихся наследием кризиса 1998 г. АРКО начало процесс приватизации находя4 щихся в его портфеле банков в начале 2001 г. Хотя первые результаты этого процесса приводили в уныние, процесс по крайней мере продемонст4 рировал, что у отечественных инвесторов есть ин4 терес к участию в решении проблем банковской

системы, а также указал на существующие нефор4 мальные и формальные барьеры к существующим способам достижения цели.

правовая система и финансирование Деятельность АРКО регулируется Законом о рест4 руктуризации кредитных организаций (июль 1999 г.). АРКО было создано в соответствии с постановлением правительства в ноябре 1998 г. и начало осуществлять свою деятельность в мар4 те 1999 г. На указанный период времени АРКО было выделено 10 млрд рублей из государствен4 ных средств на реструктуризацию банков, пере4 данных под управление агентства. Эти средства могли быть использованы на приобретение акци4 онерного капитала переданных ему банков, на кредиты, предоставляемые им для поддержа4 ния ликвидности, а также на приобретение про4 блемных активов для улучшения балансовых по4 казателей. АРКО имеет право использовать по4 ступления от приватизации банков и доходы от кредитов для осуществления дальнейших проек4 тов по реструктуризации.

управление Деятельность АРКО управляется советом дирек4 торов, состоящим из 13 членов, с наиболее много4 численной группой (пять) членов, назначаемой ЦБР. Правительство и Государственная Дума так4 же представлены в совете директоров. Оператив4 ное руководство агентством осуществляется прав4 лением, которое состоит из директоров департа4 ментов агентства. Эта структура не вполне соответствует более гибким и эффективным структурам управления аналогичных организаций других стран (более типичным для институтов такого рода был бы состав, включающий в себя не более семи чле4 нов). Численный состав совета директоров не со4 ответствует необходимости проведения его регу4 лярных встреч и осуществления действенного надзора и контроля над деятельностью управлен4 ческого персонала. В других странах, не только с переходной экономикой, центральные банки признали, что существует фундаментальный конфликт интере4 сов между их денежно4кредитными и регулятив4 ными обязанностями и участием в управлении финансируемого государством агентства по рест4 руктуризации банков. Это стало ясно в силу двух причин: во4первых, в силу конфликта между регу4 лированием банков и вместе с тем (через агентст4 во по реструктуризации банков) владением ими и осуществлением контроля над их деятельнос4

восстановление банков тью; и во4вторых, (и это справедливо для России), из4за того, что центральный банк может быть кре4 дитором банков, ликвидируемых агентством по реструктуризации. Другие кредиторы банка, есте4 ственно, зададутся вопросом по поводу объектив4 ности процесса ликвидации, в котором один из кредиторов также имеет определенную степень контроля над институтом, ответственным за уп4 равление процессом ликвидации.

портфель арко Банки, имеющие показатель достаточности собст4 венного капитала (согласно РСФО) на уровне 2% или ниже и оказавшиеся не в состоянии осуще4 ствлять платежи, могут быть направлены ЦБР под управление АРКО6. Банки должны соответство4 вать целому ряду требований для получения по4 мощи от АРКО. АРКО может отказаться от при4 нятия направляемого ЦБР банка под свое управ4 ление, и делает это, если решает, что критерии не соблюдаются.

1. В банке должно находиться более 1% сово4 купных вкладов физических лиц или кре4 дитов банковской системы России, или 20% совокупных вкладов физических лиц или кредитов банков данного региона.

2. В процессе проведения диагностического обследования АРКО должно придти к вы4 воду о возможности успешного осуществ4 ления реструктуризации данного банка с использованием ограниченных финансо4 вых ресурсов АРКО.

3. В результате диагностического обследова4 ния АРКО должно прийти к заключению о том, что в банке имеются возможности для его восстановления. В результате применения этих критериев агентство сформировало портфель из небольших банков, преимущественно регионального масштаба. В портфеле, однако, имеются досадные ис4 ключения7 несоответствия установленным зако4 ном критериям. До введения в действие Закона о реструктуризации кредитных организаций АР4 КО получило и приняло 15 обращений от про4 блемных банков (примечательно, что среди них были Альфа4Банк, Возрождение) о предоставле4 нии помощи. Эти банки (оба находятся в Москве) не были направлены ЦБР под управление АРКО, однако, по неясным причинам, получили по4 мощь. В результате бытует представление о том, что помощь, предоставленная этим банкам, явля4 ется еще одним примером спасения государством имеющих хорошие связи олигархов, и что продол4 жающееся участие в них АРКО ведет к подрыву доверия к агентству. Критика, направленная на АРКО в связи с этими банками, должна стать уро4

199

ком, выводы из которого АРКО следует учитывать в будущем: АРКО не может рассчитывать на полу4 чение постоянной и важной роли в реструктури4 ровании банковской системы, если его решения воспринимаются как каким4то образом увязан4 ные с особыми политическими или экономичес4 кими интересами.

опыт арко в восстановлении банков АРКО следует двум основным методикам восста4 новления банков. Первый подход, который ис4 пользует обычный набор мер, направленных на сокращение операционных издержек, совершен4 ствование управления и получение безнадежных долгов, соответствует методам, применяемым дру4 гими агентствами по реструктуризации банков в странах с переходной экономикой. Однако вто4 рой метод сосредоточен на заключении мировых соглашений с кредиторами, что не находит под4 тверждения в международном опыте, а в некото4 рых случаях вызывает вопросы о целях и полезно4 сти осуществляемого подобным образом восста4 новления. Тем не менее АРКО выдвигает аргу4 мент, (причем данные, касающиеся мировых со4 глашений, похоже, говорят в его пользу), утверж4 дающий, что, принимая во внимание реальные аспекты процесса банковской ликвидации, миро4 вые соглашения принесли частным вкладчикам значительно лучшие и более быстрые результаты, чем могли бы быть получены в случае ликвидации банков. Успех или неудача АРКО в реструктуризации банков в конечном счете будет определяться его способностью продать банки имеющим хорошую репутацию стратегическим инвесторам. (Вопросы специфики процесса приватизации освещаются ниже в специальном разделе.) Однако агентству следует всегда помнить о том, что существует со4 блазн сохранения в собственности банка, кото4 рый стал приносить прибыль (опыт Словении подтверждает это). Всемирный опыт показывает, что государство редко оказывается эффективным собственником банков в долгосрочной перспек4 тиве, и в контексте России, где оказывается поли4 тическое давление на государственные банки с целью предоставления ими ссуд некредитоспо4 собным заемщикам, необходимость продвижения процесса приватизации с максимально возмож4 ной скоростью особенно очевидна.

восстановление банков Подход АРКО к восстановлению банков сопоста4 вим с методами, применяемыми во многих других

200

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

странах. Агентство также использует аналогичные инструменты для осуществления контроля над процессом реструктуризации. Банки, которые бы4 ли направлены ЦБР под управление АРКО после вступления в силу закона о реструктуризации кре4 дитных организаций, подлежат количественному анализу для принятия решения о целесообразнос4 ти их восстановления с использованием средств АРКО или ликвидации (ликвидация рассматрива4 ется как форма санирования). После направления банка под управление АРКО оно проводит ком4 плексное обследование для принятия решения об осуществимости его восстановления и может от4 казаться от принятия банка, если это невозможно. Целью процесса восстановления является прива4 тизация рассматриваемого банка. Механизмом для получения контроля над банками, вступающими в процесс восстановле4 ния, является вливание капитала (а иногда креди4 тов) АРКО в обмен на владение контрольным па4 кетом акций. Существующие акционерные доли списываются. После установления контроля АР4 КО работает с руководством банка8 над подготов4 кой и последующей реализацией плана реструкту4 ризации, обращающего внимание прежде всего на четыре главных аспекта: операционная реструкту4 ризация с целью сокращения расходов и рациона4 лизации и совершенствования филиальной сети; совершенствование механизмов управления и контроля (особенно, в отношении кредитовix); получение проблемной задолженности; и разви4 тие бизнеса (как через привлечение новых вкла4 дов, так и диверсификацию9 кредитного портфе4 ля)10. Прогресс в достижении поставленных эти4 ми планами целей пристально отслеживается АРКО. В ходе проведения процесса восстановления банков АРКО добилось успехов в применении не4 которых нестандартных для регионального бан4 ковского рынка России решений.

• В Кемеровской области были сделаны два шага к консолидации банковской системы региона: а) филиалы Кузбасспромбанка бы4 ли проданы Кузбассугольбанку в процессе ликвидации Кузбасспромбанка; б) было осуществлено слияние банка Кемерово с Кузбассугольбанком; и с) некоторый— весьма ограниченный— успех был достиг4 нут в сохранении вкладов физических лиц с использованием Кузбассугольбанка в ка4 честве платежного агента по депозитам Кузбасспромбанка.

• В Воронежской области АРКО осуществил процесс слияния двух банков (Петр Пер4 вый и Банк Воронеж) с целью создания бо4 лее крупного и более жизнеспособного банка, который впоследствии был привати4 зирован.

Из десяти восстанавливаемых АРКО банков три достигли показателей прибыльности в 2000г, в то время как семь других добились операцион4 ной (до создания резервов на возможные потери по кредитам) прибыльности. К концу 2000 г. семь банков были признаны готовыми к приватизации. Совокупная прибыль (по российским стандартам финансовой отчетности) региональных банков составляла 21 млн рублей на конец 2000 г., и объ4 ем совокупных неработающих активов сократился с 22% до 10% от совокупного объема активов. Несмотря на эти результаты процесса восста4 новления, продолжающееся использование рос4 сийских стандартов финансовой отчетности дает повод для скептицизма по поводу точности пока4 зателей успеха, заявленных АРКО; указанные стандарты финансовой отчетности не обеспечива4 ют никакой уверенности в том, что результаты со4 ответствуют действительности. Соответственно, АРКО могло бы рассмотреть возможности совер4 шенствования используемого им в настоящее вре4 мя подхода в двух следующих областях.

• АРКО могло бы значительно укрепить до4 верие к себе со стороны потенциальных инвесторов и общественности, обеспечив использование международных стандартов финансовой отчетности параллельно с рос4 сийскими стандартами. Аудит банков, про4 водимый по МСФО, обеспечил бы уверен4 ность в том, что прибыль, заявленная бан4 ками, реальна, и повысил бы качество со4 вокупной отчетности по результатам при взаимодействии с общественностью.

• Большие усилия могли бы быть приложены к замене руководства банков новыми людь4 ми, не связанными с банкротством банка. Это избавило бы от морального ущерба, связанного с рекапитализацией банков без устранения прежнего руководства (т.е. воз4 награждение за провал). Эти усилия облег4 чили бы процесс приватизации, устранив представление о том, что прежние владель4 цы или их аффилированные лица имеют лучшие шансы в приватизационных тенде4 рах благодаря своим прежним связям с ру4 ководством.

мировые соглашения На конец 2000 г. АРКО были разработаны или находились в процессе исполнения12 в общей сложности шесть мировых соглашений с креди4 торами банков, в которые оно сделало инвести4 ции. Шесть банков подразделяются на две груп4 пы: 1) четыре региональных банка, в которых АРКО приобрело контрольный пакет акций и где мировые соглашения с кредиторами могут рас4 сматриваться как законный метод реструктури4

восстановление банков зации и финансового оздоровления банка, требу4 ющий от кредиторов, представляющих частный сектор, взять на себя некоторую часть издержек по его восстановлению (см. табл. 12.2); и 2) два банка (СБС4Агро и Российский Кредит), являю4 щихся объектами предложенных мировых согла4 шений, в которых цели и мотивация участия АРКО (а также его правовая основа) представляются в высшей степени неясными. Ни один из этих бан4 ков, похоже, не соответствует критериям возмож4 ности восстановления, необходимым для оказания помощи АРКО. Если эти банки так и не станут жизнеспособными даже после исполнения миро4 вых соглашений (да и какой вкладчик или заем4 щик вложил бы средства в институты с таким по4 служным списком?), на какие цели используются средства налогоплательщиков? Эти два случая указывают на несоблюдение принципов четкой политики наименьших издержек санирования, что вызывает вопрос о соответствии АРКО испол4

нению более важных функций в процессе банков4 ской реструктуризации. Данные по четырем мировым соглашениям, заключенным с учетом интересов также корпора4 тивных вкладчиков, подтверждают аргумент АРКО о том, что, несмотря на моральный ущерб, кото4 рый несут в себе такие соглашения, на практике они оказывались значительно более благоприят4 ными для физических лиц по сравнению с теоре4 тически правильным путем ликвидации, если бы таковой был избран. По утверждению АРКО, если бы в отношении банков была осуществлена про4 цедура банкротства, ее неэффективность привела бы к длительным задержкам выплат и, что наибо4 лее вероятно, только к частичным выплатам в лучшем случае (обсуждение в главе 11 важных проблем, связанных с банкротством и несостоя4 тельностью, является также свидетельством в пользу данного аргумента). Это подчеркивает настоятельную необходимость реформирования

Таблица 12.2. Мировые соглашения АРКО, подписанные с учетом интересов корпоративных вкладчиков Банк

Дальрыббанк

Башпромбанк

Амурпромстройбанк

Российский кредит

Дата вступления мирового соглашения в силу

29.12.00

08.02.01

03.01.01

25.09.00

Всего обязательств перед физическими лицами (в тыс. руб.)

128,190

118,266

11,796

1,854,543

Максимальный срок погашения для физических лиц (лет)

1,5

1,0

1,5

1,5

Всего обязательств перед корпорациями (в тыс. руб.)

206,102

153,267

36,599

22,373,085

10

10

5

10

20,610

15,327

1,830

2,237,309

20

10

20

10

Незамедлительные выплаты корпорациям (%) Незамедлительные выплаты корпорациям (в тыс. руб.) Максимальный срок погашения для корпораций (лет)

Банк «Воронеж» не осуществлял незамедлительных выплат корпорациям. Банк «СБС-Агро» не осуществлял незамедлительных выплат корпорациям. Источник: АРКО.

201

202

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

процедур несостоятельности и ликвидации бан4 ков в целях проведения эффективной ликвидации во избежание необходимости подписания миро4 вых соглашений с кредиторами банков.

программа страхования депозитов арко В 2000 г. АРКО разработало и внедрило програм4 му страхования депозитов для банков, находя4 щихся в его портфеле. На 31 декабря 2000 г. в об4 щей сложности пять13 банков принимали участие в программе (две заявки от находящихся в портфе4 ле АРКО банков были отвергнуты из4за их несоот4 ветствия критериям участия). Программа АРКО обеспечивает несколько более высокие уровни по4 крытия (как указывается в главе 10 настоящего до4 кумента), чем предложенные Правительством в июне 2001 г. Программа страхования депозитов является как интересным источником информации отно4

сительно отношения вкладчиков к применению четко выраженных гарантий как механизма вос4 становления доверия, так и вызывающим беспо4 койство явлением с точки зрения стратегии на бу4 дущее. Как указывается более полно ниже во вставке 12.1, программа, являясь, очевидно, ус4 пешной в восстановлении доверия вкладчиков к задействованным банкам, была введена как раз4 работанная для ограниченного применения без анализа последствий для банковской системы в целом или потенциального долгосрочного риска для налогоплательщиков. В настоящее время предпринимаются первые шаги по расширению программы АРКО в результате приватизации бан4 ков, являющихся участниками программы. АРКО приняло решение о продолжении гарантийного покрытия на постприватизационный период сро4 ком 18 месяцев (с увеличением страховой пре4 мии). Кроме того, существует серьезная опасность того, что эта специально разработанная програм4 ма будет расширяться дальше (поскольку другие частные банки стремятся к участию в программе)

Вставка 12.1. Программа страхования депозитов АРКО Программа страхования вкладов обеспечивает вкладчиков, являющихся физическими лицами, страховым покрытием по скользящей шкале в соответствии с общей суммой их вкладов в банке, участвующем в программе (см. таблицу 12.3 ниже): Критерии участия в программе. АРКО руководствуется критериями участия в программе для банков, желающих присоединиться к программе страхования вкладов. Для того, чтобы иметь право на членство в программе, банки должны: а) более чем на 50% находиться в собственности АРКО, б) не иметь просроченных обязательств, в) выполнять все нормативы ЦБР, г) быть стабильными и прибыльными. До принятия заявки АРКО проводит комплексное обследование для гарантий соответствия этим четырем критериям. Окончательное решение по заявкам на членство принимается правлением АРКО. Как отмечено выше, до настоящего времени двум из семи подававших заявки на участие банкам было отказано. Дистанционный обзор соответствия каждого банка критериям членства осуществляется АРКО; однако не существует разработанной стратегии по мерам— таким, как исключение из программы страхования, — применяемым в отношении банков, более не соответствующих критериям (за исключением использования полномочий АРКО обязать руководство банка предпринять корректирующие действия). Капитал и страховые премии. Фонд страхования вкладов был капитализирован на сумму 500 млн рублей из средств АРКО. Банки-члены выплачивают ежеквартальный страховой взнос в размере 0,0025% от суммы вкладов физических лиц, рассчитанной на основе среднегодового значения (приватизированные банки-участники будут выплачивать большую сумму страховых взносов в размере 0,1%). Согласно данным АРКО, весьма небольшая сумма страхового взноса для банков-участников, которые не были приватизированы, объясняется тем, что страховой взнос выплачивается владельцем банка и, следовательно, он имеет очень высокую степень контроля над рисками фонда, создаваемыми его участниками. Осведомленность вкладчиков. Агентство разработало хорошую информационную программу для вкладчиков с целью разъяснения условий, на которых предлагается страховое покрытие. От каждого банка требуется размещение соответствующей информации в каждом из филиалов, а вкладчики также могут получить в филиалах и разъяснительные брошюры. Кроме того, когда банк становится участником программы, АРКО устраивает «выездные представления» с объяснением ее условий через местные средства массовой информации.

программа страхования депозитов арко

203

Таблица 12.3. Страховое покрытие депозитов по программе АРКО До 20 крат От 20 до 250 крат От 250 до 1,000 крат

2,000 2,001 — 25,000 25,001 — 100,000

100% 90% 50%

Источник: АРКО

без предварительной разработки соответствующей правовой основы для определения и ограничения обязательств государства и обеспечения страхов4 щика вкладов соответствующими полномочиями по надзору за банками, получающими страховое покрытие.

влияние программы на привлечение депозитов Как показано на рисунке 12.1 и в таблице 12.4, программа страхования депозитов оказала уме4 ренное влияние на привлечение вкладов банка4 ми4участниками. Это влияние показывает, что российские вкладчики, являющиеся физическими лицами, реагируют на введение четко определен4 ных гарантий. Можно утверждать, что банки,

принадлежащие АРКО, в любом случае имеют подразумеваемые государственные гарантии (аналогично Сбербанку), однако ясно, что вклад4 чики реагировали положительно на ситуацию, когда эти неявно выраженные гарантии обрели форму четко разъясненных условий. Сила этого отклика14 служит возможным сигналом тех вы4 год, которые могли бы быть извлечены в случае внедрения общесистемной программы страхова4 ния вкладов.

нерешенные вопросы Несмотря на то, что программа страхования депо4 зитов оказалась успешной в увеличении объемов вкладов физических лиц, привлеченных банками4 участниками, разработанная программа страхова4

Рисунок 12.1. Влияние введения системы страхования вкладов на банки-участники программы (в тыс. руб.) Рост страхования вкладов

250 000

200 000

150 000

100 000

50 000

0 02/00 03/00 04/00 05/00 06/00 07/00 08/00 09/00 10/00 11/00 12/00 01/01 02/01 03/01 04/01

Вятка

Кусбассуголь

Возрождение

Петр Первый

Автоваз

204

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Таблица 12.4. Сравнительная таблица увеличения объема застрахованных вкладов с общим увеличением объема вкладов в регионах Банк/Регион

04-07/00

07-10/00

10/00-01/01

Вятка Банк

-15,07%

-2,05%

0,32%

Кировская область

13,96%

8,55%

9,96%

Кузбассугольбанк

-1,55%

35,46%

14,53%

15,40%

4,49%

6,24%

Кемеровская область Банк Возрождение

35,01%

Московская область

13,67%

Банк Петр Первый

19,09%

Воронежская область Автовазбанк Самарская область

9,89% 28,76% 7,80%

Источник: АРКО.

ния депозитов подвергается критике, потому что она появилась как разработанная для конкретных случаев и применяющаяся вне рамок общесис4 темной программы. Программа АРКО является по сути частной программой самострахования, разработанной для того, чтобы ясно выразить подразумеваемые гарантии государственной соб4 ственности. АРКО пока не разработало определенной стратегии в отношении продолжения или прекра4 щения участия в программе страхования депози4 тов в случае сокращения его доли в акционерном капитале до уровня ниже 50%. Вместо этого было принято промежуточное решение о продлении срока действия страхового покрытия (с увеличе4 нием размера страховых взносов) на 18 месяцев после приватизации банка, очевидно, для того, чтобы дать время на истечение срока страхового покрытия депозитов и заменить их незастрахован4 ными депозитами. Данные не дают четкого пред4 ставления о том, что это действительно происходит, неясно также и то, какой будет политика АРКО в отношении застрахованных депозитов, которые останутся по истечении установленного срока стра4 хования. Явным намерением данного продления является получение выигрыша во времени на раз4 работку стратегии или, что более вероятно, ее за4 мену предложенной общенациональной програм4 мой гарантирования вкладов. Таким образом, требования, являющиеся следствием процесса приватизации, заставили АРКО начать распространение гарантий на бан4

ки, в которых большая часть акций не находится в собственности агентства. Расширение програм4 мы в этом направлении, скорее всего, увеличит давление на АРКО с целью принятия в программу совершенно не связанных с агентством частных банков. Кроме того, на АРКО, вероятно, будет оказываться дополнительное давление владельца4 ми бывших банков АРКО в целях дальнейшего продления срока страхового покрытия. Одним из вариантов (обсуждаемым в заключительной части настоящей главы) могло бы стать формальное на4 деление АРКО функциями страхователя вкладов и, таким образом, предусмотреть разработку и ре4 ализацию программы, которая может применять4 ся в масштабе всей системы. Следует обратить особое внимание на то, что рассмотрение этого варианта не должно расцениваться как рекомен4 дация. Наш вывод вполне однозначен: в настоя4 щее время состояние банковской системы и каче4 ство банковского надзора никак не способствуют введению какой бы то ни было программы гаран4 тирования вкладов.

опыт арко в ликвидации банков Процесс ликвидации Кузбасспромбанка (КПБ) помог АРКО обрести внутреннее понимание сла4 бостей действующей правовой базы для ликвида4 ции банков и прояснить пути к усилению законо4 дательства. Решение проблем, возникших при ликвидации КПБ, может создать основу для пре4

опыт арко в ликвидации банков вращения АРКО в основной инструмент ликвида4 ции большого количества банков4банкротов в России. В соответствии с Законом о реструктуриза4 ции кредитных организаций АРКО предприняло попытку инициировать ликвидацию КПБ, пред4 лагая провести встречи совета директоров банка и общее собрание акционеров. АРКО стало круп4 ным кредитором КПБ в результате предоставле4 ния ему кредитных средств для осуществления выплат вкладчикам, являющимся физическими лицами. Встречи совета директоров и собрание акционеров созывались с целью обсуждения предложения о создании ликвидационного коми4 тета, который, в свою очередь, направил бы в ЦБР ходатайство об отзыве лицензии банка на осуществление банковской деятельности. После отзыва лицензии банк может начать процесс са4 моликвидации (эта процедура, по существу, явля4 ется добровольной ликвидацией). Только в том случае, если ликвидационный комитет принимает решение о том, что банк не сможет осуществить выплаты кредиторам в полном объеме, необходи4 мо возбуждение процедур банкротства. В случае с КПБ общее собрание акционеров приняло необходимое решение в пользу ликвида4 ции банка, и АРКО было назначено временным ликвидатором. Однако совет директоров банка отказался присоединиться к желаниям акционе4 ров; после того, как ликвидационный комитет предложил проведение процедур банкротства, со4 вет директоров направил противоположное хода4 тайство в местный арбитражный суд для предот4 вращения принятия ходатайства о банкротстве. Дело было рассмотрено в пользу совета директо4 ров на местном уровне, но в результате апелляции федеральный арбитражный суд поддержал воз4 бужденное дело о банкротстве, и в банке начались процедуры банкротства. Двадцать четвертого января 2001 г. по предло4 жению АРКО в КПБ был назначен арбитражный управляющий. Действия арбитражного управляю4 щего находятся под наблюдением комитета кре4 диторов, состоящего из семи членов, из которых двое назначены АРКО, двое — региональными властями Кемерово, и по одному представителю, назначенному ЦБР, вкладчиками КПБ и Ком4 мерцбанком (Германия). От арбитражного управ4 ляющего требуется предоставление ежемесячного отчета о положении дел и получение одобрения комитета по наиболее важным решениям.

извлеченные уроки и предлагаемые меры Случай с КПБ преподал два важных урока, выво4 ды из которых АРКО предлагает включить в по4

205

правки к Закону о реструктуризации кредитных организаций. Во4первых, опыт КПБ обращает внимание на необходимость обеспечения единообразия и пред4 сказуемости в работе региональных арбитражных судов. Способность вовлеченных в процесс бан4 кротства сторон (особенно руководства и акцио4 неров) вызывать процедурные задержки или бло4 кировать делопроизводство по банкротству на уровне региональных судов создает возможности для увода активов инсайдерами. Задержки означа4 ют, что банковские активы не «работают» для по4 лучения максимальной прибыли вкладчиками и кредиторами, и на вкладчиков и кредиторов оказывается давление с целью получения их со4 гласия на необоснованные при других обстоятель4 ствах условия урегулирования к выгоде акционе4 ров, которые, в противном случае, не получили бы ничего15. Во4вторых, роль АРКО в процессе ликвида4 ции нуждается в уточнении, и, в частности, на4 значение АРКО ликвидатором (арбитражным уп4 равляющим) должно стать обязательным при лик4 видации любого из банков, находящихся под кон4 тролем АРКО. Несмотря на то, что действия пред4 ложенного АРКО арбитражного управляющего в КПБ считаются удовлетворительными для АР4 КО, правовой запрет на действия АРКО в качест4 ве арбитражного управляющего открывает воз4 можности для возникновения значительных про4 блем в других случаях. Нет гарантий того, что во всех случаях арбитражный суд будет принимать предложенного АРКО кандидата на должность арбитражного управляющего, и назначение не4 квалифицированных или неопытных арбитраж4 ных управляющих вполне возможно в рамках су4 ществующего закона. Опыт АРКО в единственном, до настоящего времени, случае банковской ликвидации, несмот4 ря на задержки, представляется положительным в том смысле, что на федеральном уровне права общего собрания акционеров по принятию реше4 ния о ликвидации были поддержаны, и АРКО смогло обеспечить назначение своего кандидата на должность арбитражного управляющего. Одна4 ко этот опыт указал также со всей очевидностью на неопределенность процесса, то есть эти успеш4 ные результаты вполне могли быть получены и противоположной стороной при отрицательных последствиях для кредиторов банка. Для обеспе4 чения необходимого решения более широкой проблемы банковской неплатежеспособности в России, путь к ликвидации должен быть ясным и быстрым, а процесс ликвидации должен осуще4 ствляться профессионально и быть прозрачным. В этом контексте было бы желательно при4 нять поправку к законам о реструктуризации и банкротстве банков с целью создания агентства

206

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

по ликвидации банков, а также можно было бы рассмотреть вопрос о том, чтобы эту роль на себя взяло АРКО. Развитие у АРКО сильных навыков ликвидатора имело бы смысл как средство гаран4 тирования кредиторам удовлетворения их требо4 ваний профессиональным и справедливым образом.

приватизация банков, находящихся под управлением арко Процесс приватизации банков, находящихся под управлением АРКО, рассматривается как полез4 ный урок на будущее с точки зрения фундамен4 тального вопроса о том, можно ли привлечь стра4 тегические инвестиции в российскую банковскую систему. Приватизация находившихся под управ4 лением АРКО банков предоставляет властям воз4 можность проведения приватизационного про4 цесса, отличающегося прозрачностью, ясностью правил и исключающего простое возвращение этих банков тем же самым владельцам. С другой стороны, существует реальная опасность того, что результаты процесса приватизации могли бы рас4 сматриваться как «почти те же самые», когда ис4 тинные инвесторы исключаются ради выгоды ин4 сайдеров и где весь процесс финансового оздо4 ровления видится как еще один пример операции по спасению государством имеющих связи част4 ных интересов. Процесс приватизации находив4 шихся под управлением АРКО банков труден в силу ряда факторов.

• Банки, подлежащие приватизации, являют4 ся региональными и небольшими в абсо4 лютном выражении. Эти факторы делают их непривлекательными для крупных стра4 тегических инвесторов, а разбросанность банков в портфеле АРКО делает создание национальной сети банков АРКО неосуще4 ствимым.

• Руководство АРКО также выяснило, что, независимо от заинтересованности страте4 гического инвестора, в некоторых случаях заинтересованность региональных властей в приобретении банков будет значительно снижать заинтересованность других инвес4 торов (местные власти располагают доста4 точными правовыми и выходящими за пре4 делы правового поля средствами для гаран4 тий того, что любому нежелательному ин4 вестору придется нелегко).

• Несмотря на то, что АРКО сообщает о большой заинтересованности местных инвесторов в некоторых банках, вопрос о возможности обеспечения такими инвес4 торами управления, необходимого этим

банкам после утраты АРКО контроля над ними, представляется весьма важным. А также, смогут ли эти местные инвесторы обеспечить выгоды от передачи технологий и навыков управления, которые могут быть обеспечены стратегическим инвестором? Существует реальная возможность того, что одним из результатов процесса приватиза4 ции опять станет финансовое неблагополу4 чие этих банков. Эти факторы создают реальную возможность того, что АРКО, если оно решит продавать банки только настоящим инвесторам, может столкнуть4 ся с ситуацией, когда банки просто не приватизи4 руемы в среднесрочной перспективе. И в этом случае будет необходимо пересмотреть вопросы государственной собственности и механизмов уп4 равления. Возможно, потребуется принятие осно4 вополагающего решения о том, является или нет государственная собственность в среднесрочной перспективе действительно более предпочтитель4 ной, чем приватизация в конкретных условиях российских регионов. Следующим вариантом решения проблемы неприватизируемых банков, находившихся под управлением АРКО, может быть создание в той или иной форме государственного траста для пе4 редачи ему в собственность банков и осуществле4 ния контроля над ними по истечении определен4 ного периода (скажем, трех или четырех лет) с мо4 мента вложения в них инвестиций АРКО. Если такой траст будет функционировать под управле4 нием уважаемых и независимых лиц в режиме полной прозрачности, промежуточный механизм для сохранения формы государственной собст4 венности, исключающий сопряженные с ней рис4 ки, мог бы быть успешным.

результаты процесса приватизации Четыре сделки по приватизации, завершенные на 1 июня 2001 г. не дают оснований для уверенности в том, что АРКО могло бы предложить действен4 ную модель для приватизации других государст4 венных банков. Несмотря на то, что процесс про4 ведения аукциона следовал букве закона, меха4 низм АРКО отличается от применявшегося в дру4 гих странах, где целью процесса приватизации яв4 ляется привлечение солидного стратегического инвестора путем предоставления достаточных возможностей для проведения инвестором ком4 плексного обследования; через отбор инвесторов для гарантий того, что только те, кто способен обеспечить надлежащее управление, не имеет конфликта интересов и располагает техническими навыками и финансовой мощью для содействия развитию банка, правомочны для участия в тенде4 ре, а также обеспечение наивысшей цены за реа4

выводы лизуемую государственную долю акционерного капитала, чему способствует предельно возмож4 ный уровень конкуренции. Следующий и очень тревожный вопрос с точ4 ки зрения перспектив банковского надзора за4 ключается в том, что в двух случаях (Автовазбанк и Петр Первый) покупатели банков получили раз4 решение использовать неконсолидированный фи4 лиальный механизм для совершения своих сделок по покупке банков. Такой механизм позволяет об4 ходить стандарты финансового учета и отчетнос4 ти, установленные для консолидации банками инвестиций и несет в себе возможность неосмот4 рительных нарушений лимитов предоставления кредита одному заемщику, что может привести в положению, при котором покупаемый банк пре4 доставляет средства для своей собственной покуп4 ки16. Руководство АРКО объяснило это существу4 ющей в России нормативной операционной прак4 тикой, однако подобная ситуация не должна оп4 равдывать преднамеренного участия в ней госу4 дарственного учреждения и ставит под сомнение понимание АРКО своей государственной ответст4 венности. Четыре приватизационные сделки, завершен4 ные АРКО, включали Челябкомзембанк (апрель 2001 г.), Инвестбанк (май 2001 г.), Автовазбанк (май 2001 г.), Петр Первый (июнь 2001 г.).

выводы Результаты деятельности АРКО по приватизации до настоящего времени указывают на то, что сам процесс потребует значительной реструктуриза4 ции, если появится какая4либо возможность при4 влечения солидных стратегических инвесторов. Применяемый в настоящее время подход разрабо4 тан, похоже, таким образом, что фактически ис4 ключает участие таких инвесторов, а передача собственности инвесторам неясного происхожде4 ния может, на самом деле, просто привести к бан4 кротству этих банков в будущем и повлечь допол4 нительные расходы за счет налогоплательщиков и вкладчиков. Некоторые конкретные изменения в процессе, которые могли бы быть рассмотрены, заключаются в следующем.

• Увеличение периода времени между датой объявления тендера и датой проведения аукциона. Минимально установленный за4 коном срок в 30 дней (АРКО утверждает, что срок до 60 дней является обычным ) слишком непродолжителен для того, чтобы дать возможность солидному стратегичес4 кому инвестору, не имеющему предвари4 тельной инсайдерской информации отно4 сительно предстоящих тендеров, провести соответствующее комплексное обследова4

207

ние или, в случае с иностранным инвесто4 ром, даже просто сформировать группу специалистов по приобретению. Срок от 6 месяцев до одного года на завершение про4 цесса приватизации является типичным в других странах с переходной экономикой и поощряет солидных инвесторов к учас4 тию, оставляя им достаточно времени для проведения комплексного обследования.

• Привлечение солидного финансового со4 ветника для нахождения рынка сбыта для банков и ведения дел в процессе приватиза4 ции. До настоящего времени АРКО полага4 лось на свои собственные ресурсы при про4 ведении тендеров. Это отличается от прак4 тики почти всех стран по использованию имеющего хорошую репутацию финансово4 го советника, способного обеспечить мак4 симально широкий рынок для каждой транзакции. Участие солидного советника также предоставляет инвесторам гарантии того, что конкурс будет проводиться про4 фессионально и беспристрастно, поощряя, таким образом, конкуренцию.

• Реализация квалификационных процедур и критериев, разработанных с целью ис4 ключения инвесторов, которые не проходят проверки на соответствие требованиям по обеспечению финансовой мощи, надлежа4 щего управления и отсутствие конфликта интересов для гарантирования пруденци4 альности операций банка на постпривати4 зационном этапе. Существующая практика, когда АРКО заявляет о своем незнании сферы деятельности или принадлежности инвесторов, приобретающих его банки, или позволяет использовать сомнительную покупку, задуманную для обхождения пра4 вил финансового учета и отчетности, ука4 зывает на опрометчивое пренебрежение хо4 рошо обоснованными принципами. Инсти4 туты, подобные АРКО, несут ответствен4 ность перед налогоплательщиками за обес4 печение гарантий того, что приватизация не является простым возвращением собст4 венности той категории инвесторов, кото4 рая, скорее всего, будет плохо управлять банком (и особенно таким, который участ4 вует в программе страхования депозитов). Будущая роль АРКО в банковской системе должна быть определена российскими властями. АРКО как институт в настоящее время имеет ог4 раниченные полномочия, но совершенствует на4 выки в сфере ликвидации банков, страхования де4 позитов и приватизации. В долгосрочной пер4 спективе при разработке стратегии для АРКО можно было бы воспользоваться этими навыками, предоставив этой организации полномочия по га4

208

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

рантированию вкладов и ликвидации банков (две взаимодополняющие функции). Для реализации такой стратегии необходимо наличие нескольких структурных компонентов.

• АРКО более не следует предпринимать по4 пытки к увеличению числа реструктурируе4 мых или восстанавливаемых банков. Как уже было отмечено ранее, опыт других стран показывает, что сочетание функций ликвидации и реструктуризации не было успешным.

• Процесс приватизации оставшихся под уп4 равлением АРКО банков следует приоста4 новить до тех пор, пока станет возможной реорганизация агентства, отвечающая ос4 новным условиям, способствующим учас4 тию солидных стратегических инвесторов. Приватизация, проводившаяся до настоя4 щего времени, подтверждает мысль о том, что банки, находящиеся под управлением АРКО, продаются таким образом, который никоим образом не гарантирует будущей стабильности системы (и может ее дальше подорвать) и подрывает какую бы то ни бы4 ло уверенность в том, что АРКО должна быть поручена более комплексная роль в процессе банковской приватизации или реализации банковских активов в процессе банковской ликвидации.

• АРКО не должно вводить преждевременно систему гарантии депозитов Ограниченный опыт АРКО свидетельствует, что страхова4 ние депозитов может иметь некоторое огра4 ниченное влияние на укрепление доверия к банковской системе и привлечение вкла4 дов. Однако должны быть установлены пра4 вила для участия в такой программе и пол4 номочия ответственной организации по осуществлению контроля над рисками сис4 темы страхования депозитов через осуще4 ствление надзора за банками4участниками (условия членства и мониторинг, предло4 женные АРКО, в этом смысле рассматрива4 ются как полезные эксперименты). Должно быть принято решение о финансировании программы без создания дополнительного бремени для государства, а также необходи4 мо определить возможные последствия для банков, которые не соответствуют услови4 ям участия в программе страхования. Мы подчеркиваем, что попытки быстрого рас4 ширения программы страхования депози4 тов АРКО при существующих условиях российской банковской системы были бы ошибкой. До тех пор пока не восстановлена платежеспособность системы в соответст4 вии с МСФО и не осуществляется эффек4 тивный банковский надзор, существует ог4

ромная вероятность того, что результатом введения программы гарантирования вкла4 дов станет значительное увеличение издер4 жек государства в связи с банкротством банков.

• Необходимо внесение поправок в законы о реструктуризации и банкротстве банков для обеспечения профессионализма и эф4 фективности процесса. Для эффективного функционирования АРКО как института, ответственного за очистку системы от не4 платежеспособных банков и обеспечения быстрейшего разрешения проблем будущей банковской неплатежеспособности должны быть внесены поправки в правовую систему банковской ликвидации. Правовая система должна устранить возможность для обструк4 ции процесса ликвидации со стороны акци4 онеров и руководства, она должна обеспе4 чить развитие и использование АРКО (как юридического лица) в качестве профессио4 нального ликвидатора, и она должна гаран4 тировать, что процесс ликвидации прозра4 чен и подотчетен кредиторам.

• Должны быть изменены критерии для обес4 печения своевременного вмешательства. Издержки, связанные с вмешательством АРКО, возросли, а поступления, имеющие4 ся для осуществления выплат вкладчикам и кредиторам, сократились в результате со4 четания критериев недостаточности капи4 тала и неликвидности, необходимых ЦБР для направления банка под управление АР4 КО. В критерии для направления под уп4 равление АРКО следует внести изменения, указывающие на возможность этого про4 цесса в случае недостаточности капитала, определяемой по МСФО, или его нелик4 видности.

• Если АРКО будет назначено ответствен4 ным за ликвидацию большого количества банков17, тогда ему потребуется дополни4 тельное финансирование от государства. При нормальных условиях услуги ликвида4 тора оплачиваются из доходов от ликвида4 ции. Однако при экстраординарных усло4 виях такого рода массовой ликвидации ма4 ловероятно, что во многих случаях издерж4 ки ликвидации могут быть покрыты за счет поступлений от ликвидации оставшихся активов. Следовательно, государству при4 дется предоставить АРКО дополнительное финансирование для покрытия издержек на такую единовременную расчистку.

• Управление АРКО нуждается в реформиро4 вании. Для эффективного осуществления функций страхователя вкладов и банков4 ского ликвидатора, управление АРКО нуж4

209 дается в реформировании для устранения случаев возникновения конфликта интере4 сов и сокращения возможностей для поли4 тического вмешательства. Одним из реше4 ний, в сочетании с расширением програм4 мы страхования депозитов, могло бы стать изменение структуры совета директоров АРКО через сокращение его численного состава и повышение эффективности осу4 ществления надзора за исполнительным руководством АРКО; через укомплектова4 ние его большинством, состоящим из неза4 висимых профессионалов; а также сокра4 щение участия ЦБР до статуса наблюдате4 ля. Это устранило бы неизбежный кон4 фликт интересов при назначении предста4 вителей ЦБР в состав членов совета дирек4 торов АРКО (обсуждалось выше) и помогло снизить риск принятия политически моти4 вированных решений. АРКО остается экспериментальным институ4 том. Являясь таковым, оно совершало ошибки—

особенно заметные в области приватизации бан4 ков, однако его ограниченные успехи также сле4 дует признать. Для российских властей ключевым вопросом должно быть нахождение путей для из4 влечения пользы из уроков, полученных в резуль4 тате экспериментов АРКО, при разработке и осу4 ществлении мер экономической политики в обла4 сти банковской реструктуризации, приватизации, ликвидации и гарантирования вкладов. Само агентство, оставаясь небольшой организацией, обеспечивает определенный фундамент из навы4 ков и опыта, на котором мог бы быть построен более крупный и значительно более мощный ин4 ститут. Успех или неудача этого более крупного института будет определяться той правовой и уп4 равленческой структурой, которая его поддержи4 вает, а такая структура сама по себе предоставляет возможность для осуществления реформ, которые могут устранить конфликты интересов и укрепить общественное доверие.

ссылки Klingebiel, Daniela, 2000. «The Use of Asset Management Companies in the Resolution of Banking Crises» (Использование компаний по управлению активами для решения банковского кризиса). Научно4иссле4 довательский рабочий документ по вопросам экономической политики 2284. Группа Всемирного Банка по вопросам стратегии и политики в финансовом секторе, Вашингтон, округ Колумбия.

сноски 1 Термин «банки» используется везде для обозначения кредитных организаций.

2 Текущие оценки издержек, понесенных в Чешской Республике в связи с реструктуризацией банков, оцениваются в пределах от 55

до 60% ВВП. Ближайшим конкурентом в смысле издержек является Хорватия (около 30% ВВП), которая понесла исключительно высокие расходы в связи с войной и экономическими последствиями распада бывшей Югославии.

3 Часто утверждается (банкирами), что первоначальной причиной банкротства банков являются резкие изменения макроэкономи4

ческих условий. Этот аргумент используется в поддержку идеи о том, что банкиры в какой4то степени не несут ответственности за банкротство своих организаций, и, следовательно, «не подлежащая санкциям» поддерживаемая государством программа предостав4 ления финансовой помощи вполне обоснована. В случае с Россией резким изменением следовало бы считать начало валютного кризиса в 1998 г. в сочетании с дефолтом по государственным ценным бумагам. Однако это не объясняет, почему некоторые банки выжили в том же самом кризисе. Исследование, проведенное офисом Контролера денежного обращения США в середине 19804х гг., со всей ясностью показало, что в периоды макроэкономического стресса существовала только одна значительная переменная меж4 ду банками, которые обанкротились, и теми, которые этого избежали, — качество руководства и управления.

4 Трастовая корпорация по санированию США часто ошибочно приводится в качестве примера организации, с успехом совмещаю4

щей эти функции: на самом деле, абсолютное большинство ее активов состояли из жилья и недвижимости коммерческого назначе4 ния, используемых в ипотечных контрактах, для которых «управление активами» заключалось в их реализации (осуществляемой хо4 рошо квалифицированными подрядчиками) на устоявшихся и весьма ликвидных рынках. Подобного рода активов, требующих лик4 видации или управления, так же как и аналогично ликвидных рынков, нет ни в России, ни в регионе вообще, поэтому опыт США не применим.

5 АРКО утверждает, что «реальное положение дел» заключается в том, что могущественные региональные власти блокируют реали4

зацию АРКО банков стратегическим инвесторам, не являющимся частью региональной структуры власти. Похоже, что у этого аргу4 мента есть некоторые основания, принимая во внимание несметные полномочия (от рейдов налоговой инспекции до проверок со4 ответствия стандартам здравоохранения и безопасности), имеющиеся у властей для нападок на «иностранного» (не из данного реги4

210

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

она) инвестора. Сказанное подтверждает предлагаемый ниже вывод о том, что настоящей реформе банковской системы придется подождать до тех пор, пока Россия будет следовать принципам господства права и беспристрастного управления, необходимым для функционирующей рыночной экономики.

6 Требование к банкам по соблюдению обоих критериев повышает порог вмешательства АРКО. Принимая во внимание неточность

российских стандартов финансовой отчетности и надзора, банк может продолжать избегать внешнего вмешательства довольно дол4 го уже после того, как становится несостоятельным по размеру капитала в соответствии с МСФО. Это дает инсайдерам дополни4 тельное время для увода активов и проведение неоправданно рискованных операций, а также поощряет растрачивание наиболее ценных активов банков с целью поддержания ликвидности. Все указанные факторы имеют приводят к увеличению стоимости рест4 руктуризации и снижению стоимости активов, остающихся для выплат вкладчикам и кредиторам в случае направления банка на процедуры ликвидации (см. выше в главе 11).

7 «Исключения», возможно, неверный термин, поскольку АРКО приняло 15 банков на добровольной основе до принятия закона и только шесть (из девяти, направленных под его управление ЦБР) после вступления закона в силу.

8 АРКО в целом не следовало международной практике назначения нового руководства в банках. Прежнее руководство обычно со4

хранялось по причине хорошего знания банковских портфелей, при этом в состав каждой руководящей группы добавляли члена, назначаемого из числа сотрудников Антикризисного департамента АРКО.

9 Все кредиты, превышающие сумму 10 млн рублей, требуют одобрения центрального аппарата АРКО. Кроме того, АРКО ввело для

банков единые принципы и процедуры кредитной политики и проводит регулярные проверки кредитных портфелей банков на мес4 тах.

10 Большинство банков, находящихся под управлением АРКО, были «карманными банками» предприятий или отраслей экономики

в своих регионах. АРКО устанавливает цели по диверсификации и переходу от этих предприятий и отраслей прежде всего к малым и средним предприятиям. Географическая диверсификация остается значительной проблемой в силу ограниченности банков регио4 нами их пребывания и отсутствием возможностей как для размещения, так и для приобретения кредитных ресурсов нерегиональ4 ных банков для диверсификации их деятельности.

11 У АРКО, возможно, вызовет интерес план коррективных действий и стандартов проведения мониторинга, используемых финан4

сируемой Всемирным банком Группой по наблюдению за деятельностью банков, для дальнейшего совершенствования своей дея4 тельности в этом направлении.

12 Банки, в отношении которых предложения об урегулировании были утверждены соответствующим арбитражным судом.

13 АвтоВАЗбанк, Евразия, Кузбассугольбанк, Петр Первый, Вятка4банк.

14 Дополнительный, но не поддающийся измерению фактор, возможно, заключается в том, что вкладчики, о которых идет речь, на4

ходятся в провинции, а не в столичных регионах Москвы и Санкт4Петербурга. Более низкий уровень искушенности в финансовых вопросах, обнаруживаемый в регионах, может служить причиной важности явно выраженной гарантии.

15 Те же самые проблемы возникают при реализации Закона о банкротстве банков (см. дальнейшее обсуждение в главе 11).

16 Такой вид мошеннического финансирования часто использовался многими частными банками в ходе банкротства в странах с пе4

реходной экономикой.

17 На 28 февраля 2001 г. ЦБР определяет 758 банков как «подлежащие ликвидации» и 468 как находящиеся под управлением арбит4

ражного управляющего с назначенными судом временными администраторами (Bulletin of Banking Statistics № 3 (94)). При усло4 вии, что эти цифры получены в результате применения российских стандартов финансовой отчетности, истинное количество несо4 стоятельных банков в системе, скорее всего, значительно выше.

Ч АС Т Ь I V Ф И Н А Н С И РО ВА Н И Е П Р Е Д П Р И Я Т И Й

Повышение доверия к рыночным взаимоотношениям облегчает предприятиям доступ к внешним источ4 никам финансирования, обеспечивая наивысший уровень добавленной стоимости и тем самым внося на4 ибольший вклад в развитие экономики. Особое значение при предоставлении кредиторам поддержки в оценке и выборе финансируемых предприятий имеют реформы, направленные на расширение прав кредиторов и усовершенствование процедуры банкротства, а также на укрепление открытости и раскры4 тия информации (часть I). С учетом этих реформ в части IV описывается существующая практика финан4 сирования предприятий и предлагается план действий по дальнейшему расширению доступа предприя4 тий к источникам финансирования через рынки капитала. Хотя малые и средние предприятия обычно считаются «локомотивом прогресса» в странах с переход4 ной экономикой, доступ к формальным источникам финансирования в России остается для этого секто4 ра в значительной степени ограниченным. В главе 13 рассказывается об относительно затрудненном до4 ступе к источникам финансирования для значительной части российского производственного сектора. Хотя небольшая часть крупнейших предприятий, производящих и экспортирующих сырье, имеет доступ к формальным источникам финансирования в банковском секторе и на рынке капиталов, многие пред4 приятия продолжают полагаться на бартер, неуплату налогов и неплатежи по контрактам в качестве ос4 новных источников оборотного капитала. Несмотря на важность рынков капитала для долгосрочного финансирования предприятий, создание атмосферы доверия к российскому рынку капиталов потребует выполнения множества условий и прило4 жения целенаправленных усилий в среднесрочной перспективе. Как показано в главе 14, эти условия включают реформирование рынка долговых обязательств правительства, укрепление управления пред4 приятиями, особенно в отношении прозрачности собственности и контрольных структур, повышение ка4 чества финансовой информации, предоставляемой акционерам предприятий, а также укрепление надзо4 ра и осуществление норм контроля за рынками капитала.

Гл а ва 13 Доступ предприятий к и с то ч н и к а м ф и н а н с и ро ва н и я

В течение первого переходного десятилетия произошли значительные изменения в полностью государственном российском секторе. В настоя4 щее время в стране имеется небольшое число очень крупных предприятий, в основном в ориен4 тированных на экспорт отраслях — нефтяной, га4 зовой и металлургической. Есть также тысячи крупных промышленных предприятий, в основ4 ном в перерабатывающем секторе, которые заро4 дились еще до начала переходного периода. За ними следуют средние предприятия, значи4 тельная часть которых создана с нуля в течение переходного периода. Наконец, имеются сотни тысяч малых и микрокомпаний и несколько мил4 лионов частных предпринимателей, почти все из которых появились в течение последнего десяти4 летия. Несмотря на то, что их много в абсолют4 ных цифрах, российские средние и малые пред4 приятия имеют меньшее значение в экономике страны по сравнению с крупными компаниями по объему добавленной стоимости, числу работаю4 щих и т.д., чем в экономике западных стран и в сравнимых с Россией странах с переходной экономикой. Малые и средние предприятия в основном представляют собой очень разнообразный набор компаний с совершенно разной производствен4 ной средой, разными целями и ограничениями. Также существенно отличаются их финансовые потребности и источники финансирования. В главе 13 представлен обзор основных способов, используемых малыми и средними предприятия4 ми для привлечения необходимых им для работы средств.

коммерческий кредит Россия представляет собой довольно уникальный случай среди стран с формирующейся экономи4 кой по структуре финансирования предприятий. Предприятия имеют очень ограниченный доступ к внешним источникам финансирования, и мно4 гие предприятия вынуждены полагаться в значи4 тельной степени на различные торговые кредиты, обычно именуемые «коммерческими кредитами» (см. Klepach, 1999). Этот термин включает в себя просроченную кредиторскую задолженность, за4 долженность по выплате зарплаты и налоговые

недоимки (см. вставку 13.1). Просрочка текущих платежей как способ финансирования предприя4 тий также используется и в некоторых странах с переходной экономикой, но это явление было особенно ярко выражено в России в конце 904х гг. прошедшего века. Цепная реакция неплатежей, приводящая к более высокому уровню просрочен4 ных обязательств, может быть вызвана различны4 ми причинами, но эта форма финансирования особенно преобладает в странах, в которых госу4 дарство играло значительную роль в экономике и испытывало бюджетный дефицит. Хотя «коммерческий кредит», включая обыч4 ный торговый кредит, оставался крупнейшим ис4 точником финансирования крупных и средних российских предприятий на протяжении всего пе4 реходного периода, значение этого источника фи4 нансирования уменьшилось начиная с 1998 г. Это представляет собой положительную тенденцию, указывающую на отход от широко распространен4 ной практики накопления значительной просрочен4 ной неформальной задолженности. В таблице 13.1 приводится сравнение объемов коммерческого кре4 дита и банковского кредитования предпринима4 тельского сектора. С 1995 г. по август 1998 г. об4 щий объем просроченной задолженности пред4 приятий в три4пять раз превышал объем банков4 ских кредитов корпоративному сектору, но затем после кризиса резко сократился, указывая на рост платежей наличными и на увеличение объемов кредитования банками. Та же самая картина на4 блюдается в данных по чистой кредиторской за4 долженности (кредиторская задолженность минус дебиторская задолженность), которая стабильно возрастала с 1,8% ВВП в 1993 г. до 22% в 1998, вслед за чем последовало снижение до 12 % в 2000 г. Обращение предприятий к неформальному кредиту как альтернативной форме финансирова4 ния оборотного капитала резко возросло в период 199541998 гг. В течение этого периода размеры просроченной задолженности возросли с 15% до 39% ВВП, а отношение безналичных расчетов к сумме продаж выросло с 22% до 51%. После кризиса оба этих соотношения довольно резко уменьшились благодаря улучшению платежной дисциплины и расширению доступа к банковско4 му кредитованию (см. Commander, Dolinskaya, and Mummsen, 2000). Это можно объяснить в опреде4

банковское финансирование

213

Вставка 13.1. Просроченная задолженность и безналичные расчеты Во второй половине 1990-х гг. жесткая кредитно-денежная политика в сочетании со либеральными бюджетными ограничениями привела к росту объема задолженности и безналичных расчетов (см. Pinto, Drebentsov and Morozov, 2000). После 1995 г. темпы инфляции резко возросли по причине жесткой кредитно-денежной политики, но проблема бюджетного дефицита не получила должного внимания. Вместо этого инфляционное бюджетное финансирование было заменено финансированием посредством выпуска облигаций. Эта макроэкономическая стабилизационная политика применялась в сочетании с либеральными бюджетными ограничениями в отношении государственных и недавно приватизированных, но нерентабельных предприятий. Применялись скрытые субсидии в форме просроченной задолженности и безналичных расчетов вместо уплаты налогов и платежей за поставку энергии. В свою очередь энергетические монополии оказались самыми злостными неплательщиками налогов и самыми крупными участниками систем зачетов налогов. В то же время ужесточение кредита и рост процентных ставок поставили предприятия перед лицом дефицита ликвидности, для преодоления которого потребовались еще более крупные субсидии. Просроченная задолженность по уплате налогов и зачеты привели к увеличению бюджетного дефицита и к росту процентных ставок. Это противоречие между макроэкономической стабилизацией и либеральными бюджетными ограничениями привело к возникновению порочного круга неплатежей и в конечном счете к кризису 1998 г. Хотя первоначально к допущению просроченной задолженности и к безналичным платежам прибегали нерентабельные предприятия, со временем к нерентабельным предприятиям присоединились рентабельные предприятия с намерением извлечь выгоду из системы неплатежей. В целом либеральные бюджетные ограничения и, как следствие, неплатежи уменьшили стимулы предприятий осуществлять реструктуризацию. Безналичные расчеты и бартер искажали картину цен и таким образом затрудняли эффективное распределение ресурсов. За последние несколько лет масштаб неплатежей значительно уменьшился, как показано в таблице 13.1 и о чем свидетельствуют эмпирические данные. Это явление можно объяснить как циклическими, так и структурными изменениями. Во-первых, макроэкономические изменения (рост цен на товары и девальвация национальной валюты) привели к ремонетаризации экономики. Во-вторых, началось осуществление структурных реформ. Энергетическими монополиями реализуются жесткие бюджетные ограничения. Поскольку порочная «цепь» неплатежей началась с энергетических монополий, то эффективный цикл ликвидации неплатежей оказал положительное воздействие на экономику в целом. Налоговая реформа также привела к улучшению и увеличению собираемости налогов (хотя вопрос задолженности по уплате налогов за докризисные годы, вероятно, продолжает оказывать воздействие на доходность многих компаний). На федеральном уровне уже не наблюдается никаких зачетов налогов, и даже на региональном уровне они стали не столь преобладающими, как раньше.

ленной мере повышением ликвидности банков, что отражено в положительном сальдо текущего счета России, которое было лишь частично стери4 лизовано Банком России. После кризиса 1998 г. банки также стали более охотно предоставлять кредиты корпоративному сектору, поскольку им стали недоступны другие источники доходов, на4 пример инвестирование в высокодоходные госу4 дарственные бумаги. Другим важным объяснением уменьшения объема безналичных платежей является измене4 ние политики властей. Государство было одним из кредиторов предприятий в форме просроченной задолженности бюджету и внебюджетным фон4 дам. Предпринятые властями после кризиса уси4 лия по снижению задолженности потребителей коммунальным предприятиям, в первую очередь поставщикам электроэнергии, в значительной степени способствовали увеличению объемов

платежей наличными по всем регионам и соответ4 ствующему уменьшению объемов просроченной задолженности1.

банковское финансирование В течение большей части 904х годов и особенно перед финансовым кризисом 1998 г. у банков от4 сутствовали сильные стимулы разрабатывать про4 граммы кредитования производственного секто4 ра. Валютные операции, инвестиции в ГКО и в другие высокодоходные ценные бумаги и предложение продуктов казначейского типа от4 раслевыми банками своим головным финансово4 промышленным группам (ФПГ) были предпочти4 тельным выбором банковской системы. Неудиви4 тельно, что с учетом относительной легкости по4 лучения значительных прибылей от этих видов

214

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Таблица 13.1. Роль коммерческого кредита 1995

1996

1997

1998

1999

2000

Банковские кредиты нефинансовому частному сектору на балансе банков (млрд. долл. США)

29

28

38

16

19

31

Просроченные обязательства предприятий (млрд. долл. США)

54

97

131

62

54

59

8

14

17

22

16

12

Просроченная задолженность (% ВВП)

15

23

29

39

30

23

Безналичные расчеты/продажи (%)

22

35

42

51

51

43

Итого чистой кредиторской задолженности (% ВВП)

Источники: Солнцев и Хромов, 2001; Pinto, Drebentsov and Morozov, 2000. Данные скорректированы авторами.

деятельности банки рассматривали кредитование вообще и кредитование малых и средних пред4 приятий в частности как рискованный вид дея4 тельности, требующий слишком много усилий при неясной перспективе отдачи. Со времени кризиса 1998 г. банки стали чаще прибегать к кре4 дитованию предприятий (как показано в главах 6 и 7). Это недавнее расширение масштабов бан4 ковского кредитования заключалось в основном в предоставлении кредитов крупнейшим, хорошо зарекомендовавшим себя предприятиям государ4 ственными банками. Банковское кредитование продолжает осуществляться в форме краткосроч4 ных обязательств (до одного года, в среднем на три месяца), а также незначительных объемов бо4 лее долгосрочных (до трех лет) кредитов. В ре4 зультате лишь очень незначительная часть инвес4 тиций предприятий финансируется банковскими кредитами, и большинство предприятий продол4 жают полагаться на финансирование из собствен4 ных средств (из нераспределенной прибыли). Объем банковского кредитования частному сектору в России находится приблизительно на том же самом уровне, что и в других странах СНГ, но на более низком уровне, чем в странах Балтии, и на значительно более низком уровне, чем в странах Центральной Европы с более развитой экономикой (см. табл. 13.2). Предпочтение пред4 приятий полагаться на собственные ресурсы фи4 нансирования можно отчасти объяснить значи4 тельным спредом взимаемых банками процент4 ных ставок.

В таблице 13.3 представлено сравнение спре4 дов по кредитам4депозитам по странам за 19984 2000 гг. Помимо предусмотренных для банков ре4 гулирующими органами затрат, таких как резерв4 ные требования, широкие спреды процентных ставок отражают относительную неэффектив4 ность российского банковского сектора и указы4 вают на необходимость увеличения конкуренции внутри сектора, что приведет к уменьшению гос4 подства государственных банков, и на необходи4 мость консолидации (см. часть II данной книги). Российские стандарты бухгалтерского учета (СБУ) позволяют банкам получать лишь ограни4 ченную информацию о финансовой стороне дея4 тельности предприятий и допускают очень огра4 ниченное раскрытие основных компонентов структуры собственности и управления предприя4 тий (о чем рассказывается в главе 4). Это умень4 шает желание банков предоставлять кредиты про4 изводственному сектору. У предприятий также есть обусловленные налогообложением стимулы не отражать свои финансовые показатели полно4 стью в своих официальных бухгалтерских книгах. Многие предприятия рассматривают структуру налогообложения и вмешательство налоговых ин4 спекторов в качестве факторов, не позволяющих им пользоваться формальными схемами финан4 сирования, хотя значение этих факторов, вероят4 но, уменьшится в результате пересмотра налого4 вого кодекса в 2001 г. Раскрытие бухгалтерской отчетности и налоговая среда дают предприятиям стимул отказаться от внешнего финансирования (прежде всего от банковских кредитов) и сущест4

банковское финансирование

215

Таблица 13.2. Кредиты частному сектору (в % ВВП) 1998

1999

2000

Чешская Республика

58,7

54,3

49,8

Венгрия

23,6

27,8

35,4

Словацкая Республика

45,9

37,2

30,7

Польша

19,5

23,6

27,8

Эстония

25,3

26,2

26,8

Латвия

14,9

16,7

18,6

Болгария

12,7

14,6

15,6

Литва

11,3

13,0

11,6

Молдова

12,2

10,6

12,7

Украина

7,6

8,4

12,6

12,8

11,5

12,3

Центральная Европа и страны Балтии

Страны СНГ

Россия

Источник: International Financial Statistics (IMF), национальные статистические данные.

Таблица 13.3. Спреды процентных ставок (кредитная ставка минус депозитная ставка) 1998

1999

2000

Чешская Республика

4,7

4,2

3,7

Венгрия

3,1

3,1

3,0

Словацкая Республика

4,9

6,7

6,4

Польша

6,3

5,7

5,8

Эстония

8,6

4,5

3,9

Латвия

9,0

9,2

7,5

10,3

9,6

8,4

6,2

8,1

8,3

Молдова

9,1

8,0

8,9

Украина

32,2

34,2

27,8

Россия

24,7

26,0

17,9

Центральная Европа и страны Балтии

Болгария Литва Страны СНГ

Источник: Международная финансовая статистика (МВФ), национальные статистические данные.

216

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

вовать за счет а) использования созданных ими самими внутренних средств, b) использования не4 формальных источников средств (таких как про4 сроченная задолженность и безналичные расчеты) или с) заимствования на «сером» рынке, напри4 мер, путем использования средств финансирова4 ния, предоставляемых родственными предприя4 тиями2.

векселя Векселя (краткосрочные долговые обязательства для взаиморасчетов между предприятиями) игра4 ли все возрастающую роль в корпоративном фи4 нансировании. В середине 19904х гг. быстрый рост рынка векселей происходил одновременно с рос4 том неформального финансирования. Хотя во многих отношениях вексельный рынок сходен с рынком коммерческих бумаг, расчет по вексе4 лям обычно производится в форме взаимозачет4 ных операций, т.е. перевода соответствующих платежных обязательств. Во многих случаях век4 селя применялись для уклонения от уплаты нало4 гов и для облегчения растаскивания активов. Ры4 нок векселей можно подразделить на «финансо4 вые» векселя, выпускаемые банками и крупными предприятиями для мобилизации средств, и «то4 варные» векселя, выпускаемые производственны4 ми компаниями для использования в целях взаи4 мозачетов с другими держателями таких вексе4 лей3. Рынок векселей практически исчез сразу же после событий августа 1998 г., но вскоре после них началось его быстрое возрождение. За последние два года он превратился из рынка в основном не4 ликвидных бумаг (с упором на товарные векселя), используемых главным образом в целях взаимоза4 четов4, в более ликвидный и прозрачный рынок финансовых инструментов с фиксированным до4

ходом, на котором почти все выпуски векселей производятся с целью привлечения наличных средств на короткий срок (346 месяцев) для фи4 нансирования текущих операций как предприя4 тий, так и банков. В определенной мере рост рын4 ка векселей можно считать подменой рынка госу4 дарственных ценных бумаг, который сократился до минимума после кризиса 1998 г. и до сих пор относительно ограничен (более подробно см. гла4 ву 14). Очевидно, это превращение рынка векселей тесно связано с ростом наличных платежей между предприятиями для оплаты производственных за4 трат и услу г. Доля платежей наличными средства4 ми возросла с 30% всех платежей между предприя4 тиями в 1997 г. почти до 50% в 1999 г. и превысила 70% в январе 2001 г. (см. табл. 13.4). Оценки размеро в этого рынка значительно отличаются друг от друга. Рынок финансовых век4 селей оценивается в сумму от 150 млн долл. США до 18 млрд долл. (от 0,6 до 7% ВВП), а рынок не4 финансовых или товарных векселей оценивается в сумму около 36 млрд долл. США (14% ВВП). По данным ИК Регион — брокерской фирмы и активного участника рынка векселей — рынок финансовых векселей увеличился с 344 ликвидных эмиссий в середине 1999 г. приблизительно до 204 30 ликвидных эмиссий в 2001 г. Тем не менее, ры4 нок остается высоко концентрированным. Только на одни векселя Газпрома приходится около 60% всех выпущенных финансовых векселей. На выпу4 щенные векселя банков (Газпромбанка, Сбербан4 ка, Собин Банка, МДМ Банка и т.д.) приходится еще 30%, а оставшаяся доля поделена между круп4 ными компаниями, такими как Тюменская Нефть, Межрегионгаз и Норильский Никель. По оценке ИК Регион в настоящее время на внебиржевом рынке обращается финансовых векселей на сумму около 3,3 млрд долл. США. Ежедневный оборот колеблется от 80 млн до 115 млн долл. США, что

Таблица 13.4. Структура платежей за товары, работы и услуги в России (в % от всех платежей) Ноябрь 1999 г.

Январь 2001 г.

Наличные средства

53

75

Векселя

14

7

Взаимозачеты

21

10

Бартер

8

5

Прочие виды платежей

4

3

Источник: ИК Регион, 2001.

лизинг эквивалентно обороту казначейских бумаг и акций компаний или даже превышает его. С точки зрения своего положения в узкой сфере источников банковского и производствен4 ного финансирования в России финансовые век4 селя занимают промежуточное положение между межбанковским рынком, на котором очень крат4 косрочные средства перетекают между банками (90% оборота составляют однодневные кредиты), и рынком облигаций, на котором можно привле4 кать средства со сроком платежа свыше одного года. Сроки платежей по векселям колеблются от двух недель до одного года, причем наибольшee распространение получили векселя со сроком платежа от трех до шести месяцев5. По срокам платежа можно судить, что векселя служат источ4 ником финансирования оборотного капитала. По данным участников рынка векселя являются более дешевым источником финансирования, чем банковские кредиты, даже в том случае, если век4 селя менее выгодны в сравнении с банковскими кредитами или облигациями, поскольку процент4 ные выплаты по векселям в противоположность процентным платежам по купонам облигаций и банковским кредитам не могут вычитаться эми4 тентами из облагаемой налогами суммы. Векселя также более популярны среди инвесторов, чем банковские депозиты, по той причине, что полу4 чение средств по ним легче осуществить в прину4 дительном порядке6. Однако в настоящее время этот источник доступен только небольшой группе крупных сильных в финансовом отношении ком4 паний, кредитное досье которых позволяет им по4 лучать более дешевые кредиты в виде векселей, чем в виде банковских кредитов. Рынок финансовых векселей остается вне4 биржевым рынком, поскольку только ценные бу4 маги, зарегистрированные Федеральной комисси4 ей по рынку ценных бумаг (ФКЦБ), могут сво4 бодно обращаться на бирже. Однако Ассоциацией участников вексельного рынка (АУВЕР) устанав4 ливаются добровольно соблюдаемые нормы, включая регистрацию и раскрытие информации эмитентами. Стандартизация внебиржевого рын4 ка будет способствовать повышению эффектив4 ности вексельного рынка путем снижения рисков и связанных со сделками затрат. По новому Нало4 говому кодексу плата за регистрацию других цен4 ных бумаг в размере 0,8% будет также применять4 ся и в отношении векселей, в результате чего век4 селя станут подобными иным ценным бумагам по своему формальному статусу. Рейтинговое агент4 ство Стэндард энд Пурс начало работу на россий4 ском рынке и предполагает разработать систему рейтинга для эмитентов векселей. Это будут пози4 тивные шаги в сторону дальнейшего развития ор4 ганизованного рынка векселей.

217

лизинг Учитывая продолжающийся рост сектора малых и средних предприятий, лизинговые компании проявляют растущий интерес к возможности уменьшения существующего дефицита долгосроч4 ных средств финансирования российских пред4 приятий. За последние 647 лет было создано юри4 дическое и информационное пространство для лизинга с непосредственным участием иностран4 ных фирм, предоставляющих ноу4хау и средства финансирования, включая Международную фи4 нансовую корпорацию (МФК), которая активно предоставляет юридические консультации в сфере лизинга. Эта сфера регулируется Законом о ли4 зинге, принятом в конце 1998 г., однако Закон нуждается в некоторых поправках с целью прида4 ния ему внутренней согласованности и приведе4 ния его в соответствие с российским Гражданским кодексом и с некоторыми другими законами, а также с таможенным законодательством. И хотя лизинг обеспечивает финансисту дополнительное обеспечение по сравнению с обычным банков4 ским кредитом (поскольку право собственности на имущество сохраняется за лизингодателем), тем не менее принудительное осуществления прав кредитора в случае неплатежа лизингополучате4 лем остается проблематичным. Для восстановле4 ния в физическом владении имуществом, являю4 щимся предметом лизинга, требуются решение и распоряжение суда. Это дает возможность ли4 зингополучателю — как и в случае банковских кредитов — отсрочивать вступление лизингодате4 ля в физическое владение, тем самым вынуждая лизингодателя требовать от лизингополучателя предоставить дополнительное обеспечение. Для того чтобы лизинг смог заполнить фактичес4 кую пустоту долгосрочного рынка кредитного фи4 нансирования основных средств, нужно будет уст4 ранять эти и иные недостатки юридической базы и правоприменительной практики. Лизинг как источник финансирования, обес4 печиваемый имуществом, продолжает развивать4 ся, хотя он по4прежнему обеспечивает лишь 345% от общего объема приобретаемых средств произ4 водства в России по сравнению с объемами, до4 стигающими 15% в некоторых других странах с переходной экономикой и 20430% в странах ОЭСР. Существует около 1500 зарегистрирован4 ных лизинговых компаний, из которых 754100 компаний ведут активную деятельность на рынке. В 1999 г. только пятая часть всех лизинговых ком4 паний (и еще меньшая доля активных компаний) принадлежала банкам, а большинство из них при4 надлежало частным небанковским компаниям, частным лицам и региональным администрациям. Как следствие этой структуры собственности и, в более широком смысле, очень узкого кругозора

218

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

российских кредиторов, основная проблема со4 стоит в доступе лизингодателей к долгосрочным источникам капитала. В конце 1999 г. все лизин4 говые компании владели, по разным оценкам, имуществом на общую сумму от 400 млн до 800 млн долл. США. Такой широкий разброс в оцен4 ках вызван различным подходом к некоторым ли4 зинговым сделкам, которые являются единовре4 менными сделками обратного лизинга в пределах финансово4промышленных групп. В таких случа4 ях лизинговые или дочерние компании создаются исключительно на период одной сделки.

прочие инструменты финансирования Практически отсутствуют такие виды деятельнос4 ти, как факторинг и форфейтинг. Предпочтитель4 ность консигнационной поставки как основы для заключения многих торговых сделок российскими фирмами, а также очень короткий срок существо4 вания и неопределенная кредитоспособность большинства российских предприятий препятст4 вуют быстрому развитию факторинга в России. Складские расписки выполняют в очень ограни4 ченной степени функцию дисконтирования сче4 тов к получению. Складские расписки являются новым видом финансовых инструментов и в на4 стоящее время обращаются на очень небольшом неформальном рынке. Складские расписки выда4 ются сертифицированными складами владельцу товаров, хранящихся на складе. Расписки могут обращаться как краткосрочные ценные бумаги. В качестве «обеспечения» складских расписок мо4 гут использоваться только такие легко реализуе4 мые товары, как зерно, нефть, каменный уголь и т.п. Несмотря на предпринимавшиеся попытки укрепления юридической базы обращения склад4 ских расписок, соответствующие законы до сих пор не были приняты7. В настоящее время облигации и новые выпу4 ски акций используются крупнейшими россий4 скими «голубыми фишками» в качестве источни4 ка заимствования средств. В среднесрочной пер4 спективе рост рынка капитала будет иметь реша4 ющее значение для обеспечения устойчивого рос4 та источников финансирования производствен4 ного сектора. Вслед за первоначальным упроще4 нием приватизационного процесса развитие рын4 ка капитала в России замедлилось. Более подроб4 но о реформах, призванных стимулировать разви4 тие рынка капитала, рассказывается в главе 14.

выводы С учетом отсутствия прозрачности и раскрытия информации о деятельности российских предпри4 ятий предоставление кредитов производственному сектору по4прежнему рассматривается кредитора4 ми как рискованное предприятие. Отсутствие дол4 госрочных источников финансирования в сочета4 нии с неадекватным профессионализмом при ана4 лизе долгосрочного кредитования также усугубля4 ет неспособность финансовой системы предостав4 лять различные кредитные продукты частному сектору. Просроченная кредиторская задолжен4 ность и неплатежи по4прежнему служат важными источниками кредитования. Лишь горстка круп4 ных, обычно экспортирующих компаний имеет относительно легкий доступ к банковским источ4 никам финансирования и к рынку капитала (век4 селям, облигациям и акциям) как в России, так и за границей с использованием синдицирован4 ных кредитов, еврокредитов и размещения акций за границей. Внутренние средства, кредиторская задолженность и просроченные платежи, а также в незначительной степени банковское (кратко) срочное финансирование остаются для огромного большинства крупных предприятий основными способами заимствования с целью проведения операций и расширения деятельности. Крупные банки в экономике западных стран постепенно изменили свое отношение к малым и средним предприятиям, которые становятся од4 ной из самых важных групп клиентов при совер4 шении ими банковских операций. Это изменение можно объяснить конкуренцией со стороны быст4 ро растущих и глобализирующихся рынков капи4 тала, которые позволяют все большему числу (в основном крупных) компаний заимствовать не4 обходимые средства путем выпуска облигаций, акций и иными путями помимо традиционных банковских кредитов (например, секьюритизаци4 ей). Падение процентного дохода как доли обще4 го дохода на протяжении нескольких лет застав4 ляет банки в Соединенном Королевстве, Нидер4 ландах, Германии, Франции и в других странах активно искать новых клиентов для предложения им кредитов. Такое развитие событий также отра4 жает распространение методов оценки заемщи4 ков, которые были усовершенствованы благодаря способности банков оценивать, контролировать и диверсифицировать риски, связанные с предо4 ставлением кредитов малым и средним предприя4 тиям. Таким образом, столкнувшись с фактом роста рынков капитала, западные банки разрабо4 тали целый ряд гибких продуктов финансирова4 ния, включая венчурное финансирование (как, например, конвертируемые субординированные кредиты), а также льготные кредиты8 и снижен4 ные банковские комиссии для вновь созданных

выводы компаний. Банки также создают специальные фонды, предоставляющие акционерный капитал (включая первоначальный капитал) новым пред4 приятиям. Нереалистично ожидать, что все крупные российские компании скоро откажутся от банков4 ского финансирования и будут полагаться исклю4 чительно на рынки капитала в качестве источни4 ков внешнего финансирования, побуждая тем са4 мым банки искать новых клиентов, спускаясь вниз по корпоративной иерархической лестнице. В обозримом будущем крупные фирмы останутся желаемыми для банков клиентами. Расширение доступа к банковскому финансированию для ма4 лых и средних предприятий в России будет зави4 сеть от нескольких факторов, включая темпы на4 сыщения большого рынка корпоративных креди4 тов, а также темпы роста депозитной базы банков. Можно ожидать, что в среднесрочной перспекти4 ве коммерческое финансирование и внутренние

219

средства останутся для сектора малых и средних предприятий основными источниками средств. Одной из основных причин недостаточной эффективности российского банковского сектора как действенного канала перелива частных сбере4 жений в реальный сектор является отсутствие надлежащей кредитной культуры во всей эконо4 мике. Несмотря на то, что банки могут конкури4 ровать за предоставление кредитов более круп4 ным и в финансовом отношении более благопо4 лучным предприятиям, даже эти преуспевающие кредиторы утверждают, что предоставляют креди4 ты в меньшем объеме и на менее выгодных усло4 виях (более высокая процентная ставка, сокра4 щенный срок платежа, более крупное обеспече4 ние и т.д.), чем могли бы предоставлять в более безопасном юридическом пространстве, обеспе4 чивающем принудительное выполнение контрак4 тов. Есть положительные примеры эффективной и рентабельной работы российских банков с ма4

Вставка 13.2. Mеры предосторожности при управлении кредитными рисками Как Всемирный банк, так и Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) имеют опыт администрирования кредитных линий в России. В целом опыт в управлении этими кредитными линиями показывает, что кредитными рисками можно управлять с минимальными потерями даже в пространстве со слабой организационной и нормативной базой. Однако это требует принятия определенных мер предосторожности. В случае предоставляемых ЕБРР микрокредитов эти меры предосторожности включают предоставление технической помощи в лице советников по долгосрочному кредитованию. И если Всемирный банк также предоставлял услуги банкам в целях оказания им поддержки при усовершенствовании их организационных возможностей, то ЕБРР в основном полагался на проведение подробной предварительной проверки отдельных субпроектов. Процесс этой технической проверки имел четкие цели, как показано ниже.

• Необходимо избегать предоставления кредитов аффилированным или родственным сторонам, если только они не предоставляются на незаинтересованной основе, в противном случае неизбежны убытки по определению.

• Если местные власти должны предоставлять гарантии кредиторам в случае социально важных проектов, то такие гарантии по обеспечению кредитов должны получать предварительное одобрение местного законодательного органа и должны быть подкреплены четко определенными активами.

• В целях надлежащего обеспечения кредита должны быть определены, дисконтированы и отданы в залог доходные активы. Такие активы обычно предоставляются в виде машин и оборудования или недвижимой собственности и зданий/сооружений, в зависимости от объекта финансирования. По закону кредиторы могут обеспечивать свои права на основании условий договоров о залоге, но от них не требуется оформлять в судебном порядке передачу обеспечения в собственность залогодержателя, если договор о залоге полностью документирован и банк обязался следить за выполнением условий залога.

• Поток наличности, создаваемый заемщиком и его филиалами, должен быть «заперт» для обеспечения возврата долга. С этой целью и в дополнение к соответствующему обеспечению должны быть представлены такие документы, как личные гарантии крупных владельцев и руководства, а также корпоративные гарантии компаний, связанных с заемщиком. В соответствии с добросовестной практикой кредиторы обязаны четко определять в своей организационной структуре ответственность за надлежащую оценку, документирование и продажу дополнительного обеспечения в случае невозврата кредитов; банки также должны в своих собственных интересах обеспечивать неукоснительное надлежащее документирование дополнительного обеспечения в соответствии с российским законодательством.

220

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

лыми предприятиями и частными предпринима4 телями, хотя в этом случае от них не требуется умение проницательного управления кредитными рисками. Во вставке 13.2 приводятся примеры ис4 пользования международными финансовыми уч4 реждениями мер предосторожности при управле4 нии кредитными рисками, связанными с опера4 циями перекредитования через российские банки. Отсутствие надлежащей культуры кредитова4 ния препятствует перетоку частных сбережений к финансовым посредникам и далее в реальный сектор экономики. Российские банки предостав4 ляли бы предприятиям больше средств по мень4

шей стоимости и на более длительный срок, если бы у них было больше уверенности в том, что в случае неисполнения заемщиком обязательств их законные обеспеченные требования будут вы4 полнены в принудительном порядке с минималь4 ной «головной болью» и с наименьшей вероятно4 стью убытков для кредиторов. Бремя доказатель4 ства должно возлагаться на должника. Процедура принудительного исполнения обязательств долж4 на быть простой и короткой, позволяя кредито4 рам быстро получить возмещение непроизводи4 тельных активов.

ссылки Commander, Simon, Irina Dolinskaya, and Christian Mummsen. 2000 October. «Determinants of Barter in Russia: An Empirical Analysis». Working Paper No. 00/155. IMF European II Department Series, Washington, D.C. ИК Регион (Инвестиционная компания Регион). 2001. Website: www.regnm.ru МВФ (Международный валютный фонд). Международная финансовая статистика. Клепач, Андрей 1999. «Российская экономика на грани роста или стагнации?» Институт экономиче4 ского прогнозирования Российской Академии наук, Москва.

Pinto, Brian, Vladimir Drebentsov, and Alexander Morozov. 2000. «Dismantling Russia’s Nonpayments System: Creating Conditions for Growth». Technical Paper No. 471. World Bank, Washington, D.C. Солнцев, О. и Хромов, М. 2001. «Банковская система в 200042001 гг.: Тенденции и перспективы.» Центр макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования Российской Академии наук, Москва. Website: www.forecast.ru/_archive/analitics/Banks/ForBanks.asp

сноски 1 Поставщикам электроэнергии власти предоставили недвусмысленное право уменьшить свою дебиторскую задолженность и уве4 личить объем наличных платежей за пользование электроэнергией, что в свою очередь послужило для предприятий4потребителей побудительным мотивом к повышению собираемости платы со своих клиентов деньгами. См. также вставку 13.1.

2 Таковыми могут быть семья и круг друзей в случае более мелких компаний; средние компании могут получать краткосрочные кре4

диты от своих финансово благополучных клиентов или родственных предприятий, принадлежащих к слабо связанным неформаль4 ным производственным группировкам.

3 Например, клиент эмитента корпоративных векселей покупает векселя со скидкой с расчетом оплаты ими продукции компании4

эмитента.

4 Векселя применяются для облегчения взаимозачетов в случаях, когда одна сторона покупает какое4либо обязательство (например,

причитающиеся налоги) для ликвидации задолженности другой стороны.

5 Газпром даже выпускает векселя со сроком платежа два года.

6 Согласно эмпирическим свидетельствам, приходится формально опротестовать векселя через нотариуса, прежде чем они могут

быть переданы в суд. Затем платежи по ним взыскиваются принудительно судебными приставами. Хотя существуют законные спо4 собы, к которым может прибегать эмитент с целью предотвратить немедленное взыскание, считается, что взыскание платежей по векселям производится значительно проще, чем в случае других кредитных инструментов.

7 Предложенный федеральный закон был отклонен Советом Федерации в 2001 г. Уже в 2002 г. совместная комиссия Думы и Совета

Федерации начала процесс внесения поправок в закон с целью отражения изменений, предложенных Советом Федерации.

8 Доступные через различные схемы с привлечением государственной поддержи или посредством кооперации между банками и промышленными ассоциациями, торговыми палатами и т.д.

Гл а ва 1 4 Ра з в и т и е р ы н ко в к а п и та л а

С начала переходного периода были достиг4 нуты заметные успехи в создании основы для раз4 вития российского рынка капитала. Активность и капитализация рынка пострадали в результате финансового кризиса 1998 г., однако сама конст4 рукция рынка — его институты и техническая ин4 фраструктура — доказали свою жизнеспособ4 ность. Создана сеть региональных фондовых бирж. Созданы и апробированы торговые систе4 мы рынка акций и облигаций, валютного рынка. Регистраторы акций и депозитарии в настоящее время ведут в целом достоверную и доступную от4 четность. Работают регулирующие органы, в обя4 занности которых входит надзор за деятельностью различных сегментов рынка капитала. В послед4 нее время российское руководство стало обращать внимание и на решение сложных задач, связан4 ных с повышением качества исполнения норма4 тивно4правовых актов и внедрения усовершенст4 вованной практики корпоративного управления. Несмотря на большие достижения первых десяти лет переходного периода, в силу специфической сложности операций на рынке капитала значи4 тельное число вопросов по4прежнему ждет своего решения. Цель данной главы— показать основные составляющие программы действий на будущее.

программа массовой приватизации Развитие рынка капитала в России началось с ре4 ализации программы массовой приватизации в 1992 г. Ее основной задачей было не столько развитие рынка капитала, сколько содействие пе4 реходу собственности коммерческих предприятий от государства к частному сектору. Предполага4 лось, что новые собственники обеспечат реструк4 туризацию предприятий и надлежащее управле4 ние ими таким образом, чтобы максимально по4 высить их прибыль. Предполагалось также, что будут быстро разработаны и реализованы законы и нормативные акты, регулирующие коммерчес4 кий и финансовый рынки в целях создания сти4 мулирующей среды для свободной рыночной эко4 номики. Что касается развития рынков капитала, то опыт проведения приватизации в России неод4 нозначен, он имеет и положительные, и отрица4 тельные стороны, успехи и неудачи по следую4 щим причинам.

• В результате применения второго из трех вариантов приватизации (51% акций пред4 приятия передается его руководству и тру4 довому коллективу) контрольный пакет ак4 ций перешел в руки существующих инсай4 деров, которых интересовало обеспечение собственностью только самих себя. В сред4 нем до 65% акций приватизированных предприятий находились под контролем инсайдеров и лишь 22% — в руках внешних акционеров (Pistor and Spicer, 2000).

• Предъявительская форма ваучеров позво4 лила имеющим деньги крупным инвесто4 рам выкупить их у граждан и, таким обра4 зом, приобрести крупные пакеты акций предприятий по низким ценам.

• Приватизация многих крупных предприя4 тий, особенно в отраслях товарного произ4 водства, не проводилась, т.к. они были объ4 явлены стратегическими предприятиями, однако в 1996 г. они были приобретены фи4 нансово4промышленными группами (ФПГ) по схеме «кредит в обмен на акции». Госу4 дарству по4прежнему принадлежит свыше 25% в акционерном капитале более чем в 2500 акционерных обществ и золотая ак4 ция еще в 580 компаниях. Это может иметь непосредственное влияние на снижение чистой стоимости данных компаний (OECD, 2001). Таким образом, программа приватизации бы4 ла направлена на передачу собственности широ4 ким слоям населения, однако на практике она со4 средоточила собственность в руках управленчес4 кого корпуса. Такое сосредоточение стало источ4 ником многих бед российской экономики. Ко4 мандную экономику ликвидировали, не заменив ее основными элементами экономики, основан4 ной на господстве закона, а необходимый фунда4 мент рыночной экономики еще не был создан. Ниже указаны некоторые из отсутствовавших на тот момент структурных элементов: соответствую4 щая законодательная база для определения прав собственников, кредиторов и акционеров, а также фидуциарных обязанностей директоров; способ4 ность обеспечивать соблюдение прав собственно4 сти и выполнение контрактов с помощью судов (в которых решения зачастую принимались в пользу наиболее влиятельного участника судеб4 ного спора); эффективный надзор, т.е. механизмы

222

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

контроля со стороны государства, которое раньше могло настоять на соблюдении требований ко4 мандной экономики, совершенно не годились для рыночной экономики; функционирующая в пол4 ном объеме банковская и платежная система. Из4за отсутствия соответствующей основы у внешних акционеров не было способов доби4 ваться добросовестного управления; у кредиторов не было способов ареста залога в случае неиспол4 нения обязательств; злоупотребления в корпора4 тивном управлении были повсеместными. Неко4 торыми характерными злоупотреблениями в кор4 поративном управлении являются: увод активов (продажа активов компаниям, контролируемым родственниками и друзьями, по ценам гораздо ниже сложившихся рыночных цен); трансфертное ценообразование (продажа продукции по зани4 женным ценам аффилированным посредникам, которые затем перепродают продукцию в разные страны по низким ценам); размывание акций (выпуск новых акций для размывания прав голоса существующих акционеров). У новых собственников4менеджеров практи4 чески отсутствовал стимул для структурной пере4 стройки своих предприятий, они могли найти очень мало источников внешнего финансирова4 ния. Приватизированные предприятия в лучшем случае находились в состоянии застоя, в худшем — становились неплатежеспособными. В то же время в 199541997 гг. дефицит госу4 дарственного бюджета сохранялся на уровне при4 мерно 7%, а расходы консолидированного бюдже4 та оставались на уровне примерно 44% ВВП. Пра4 вительство было не в состоянии получать соответ4 ствующий объем доходов от налоговых поступле4 ний, и ему пришлось обратиться к заимствовани4 ям на рынке по постоянно растущим реальным процентным ставкам. Даже при самых низких ставках — в 1997 г. — доходность государственных ценных бумаг составляла в среднем от 25 до 30%, несмотря на снижение инфляции до 15%. Банки брали крупные кредиты на внешних рынках для финансирования своих спекулятивных операций на рынке государственных облигаций. Кульмина4 цией этого процесса стало невыполнение прави4 тельством своих обязательств по внешнему долгу в августе 1998 г., что в сочетании со слабеющим рублем фактически разрушило банковскую систе4 му и подорвало доверие как иностранных, так и отечественных инвесторов.

отсутствие финансовых средств Ошибки в проведении программы приватизации привели к отсутствию в настоящее время финан4 совых средств; внешнее финансирование россий4 ского частного сектора почти равно нулю. Ниже

приводятся некоторые результаты отсутствия фи4 нансовых средств: • значительная часть заработанных предпри4 ятиями средств была «уведена» с предприя4 тий новыми владельцами, что превратило многие компании в пустые «скорлупки»; • банки не развивались как крупные источ4 ники краткосрочного финансирования, за исключением финансирования, предо4 ставляемого ими государству и прочно свя4 занным с ними предприятиям; • работа рынков корпоративных облигаций была парализована сначала государствен4 ной программой заимствований, а позже неспособностью определить и исполнить залоговые обязательства; лишь в 2001 г. не4 которые российские компании стали выпу4 скать свои облигации; • рынок государственных долговых обяза4 тельств еще не восстановился после кризи4 са 1998 г.; • рынки акций являются скорее дополни4 тельным элементом, а не заменой указан4 ных других форм финансирования; после кризиса они просто не могли функциони4 ровать изолированно. Масштаб отсутствия финансирования пока4 зан в таблице 14.1, в которой сопоставляются раз4 меры рынков банковского финансирования, дол4 говых обязательств и акций в разных странах. Она ясно показывает полное отсутствие масштабности российских финансовых рынков как источника финансирования и государства и частного секто4 ра, даже по сравнению с другими странами с пе4 реходной экономикой. Легальный финансовый сектор в России по4прежнему очень мал. По мере того как российская экономика бу4 дет восстанавливаться после кризиса 1998 г., пред4 приятиям придется больше, чем раньше, опирать4 ся на внешнее финансирование. Провал попыток создать эффективную систему финансирования предприятий, в которой у кредиторов и инвесто4 ров будет достаточно доверия для кредитования третьих лиц или инвестирования в них, резко по4 дорвет возможности роста экономически актив4 ных и хорошо управляемых компаний. В сущнос4 ти, если российским предприятиям суждено эф4 фективно расширяться, то они не могут и в даль4 нейшем полагаться только на собственные сред4 ства и краткосрочные заимствования (см. рис. 14.1). Поскольку российские предприятия опира4 ются на финансирование за счет заемных средств, они уязвимы для неожиданных изменений про4 центных ставок, особенно потому, что заимство4 вания предприятий являются очень краткосроч4 ными. В декабре 2000 г. более 80% всех непога4 шенных кредитов предприятиям являлись креди4

223

программа массовой приватизации

Таблица 14.1. Глубина финансового рынка (2000 г.)

Страна

Требования банков к частному сектору

M2 (деньги и квази-деньги)

Общая сумма облигаций *

Общая сумма акционерного капитала

Млрд долл. США

Доля в ВВП (%)

Млрд долл. США

Доля в ВВП (%)

Млрд долл. США

Доля в ВВП (%)

Млрд долл. США

Доля в ВВП (%)

Россия

55

22

31

12

9

4

39

16

Чешская Республика*

37

76

25

50

8

15

11

23

Венгрия

20

44

11

26

13

28

12

26

Словацкая Республика

18

94

6

31

2

13

1

4

Польша

68

41

41

26

20

12

31

19

Франция

656

51

942

73

716

55

1475

114

Германия

1179

63

2280

122

1178

63

1432

76

Италия

599

56

775

72

941

88

728

68

Нидерланды**

326

89

501

137

197

54

695

190

Великобритания

1570

111

1899

134

565

40

2933

207

Япония

5797

126

5175

112

4967

108

4547

99

США

6084

61

4846

49

10768

108

16635

168

*

Облигации определяются как долговые ценные бумаги со сроком погашения более одного года. Общая сумма облигаций включает государственные облигации и корпоративные облигации. По всем развитым странам и России данные об облигациях приводятся на сентябрь 2000 г. **

Данные по Нидерландам— требования банков к частному сектору по всем резидентам зоны евро.

Источники: IFC Emerging Markets Bonds Electronic Database; IFC Securities Market Development Group Database-2001; IMF — International Financial Statistics (IFS) January 2001; IMF — IFS Electronic Database (SIMA); BIS Quarterly Review, March 2001; IMF — Report on Post Program Monitoring Discussions; Deutsche Bundesbank Monthly Report— April 2001; EIU — Country Profiles -Russia (2000); Central Bank of Russia electronic database.

тами со сроками погашения менее года, а 7% — кредитами со сроками погашения менее 3 лет. В результате некоторые директора в последнее время проявили желание заняться поисками внешнего финансирования, однако 76% тех, кто был в этом заинтересован, заявили, что не могут найти способы привлечения необходимого им ка4 питала. Возможно, респонденты не знали о труднос4 тях привлечения средств с рынков капитала или не желали столкнуться с возможным размывани4 ем своих контрольных пакетов акций, что обычно является результатом выпуска новых акций и их

размещения среди сторонних акционеров. Однако имеются признаки того, что предприятия начина4 ют больше интересоваться сторонним финанси4 рованием, поскольку в 1996 г. лишь 19% включен4 ных в обзор компаний были заинтересованы в привлечении средств путем частного размеще4 ния новых выпусков акций, и только 17% в пуб4 личном размещении. Созданы многие элементы инфраструктуры, необходимой для поддержки рынка капитала: су4 ществуют банки, фондовые биржи, валютный и товарный рынки, а также связанные с ними процедуры клиринга, проведения расчетов, регис4

224

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Рисунок 14.1. Источники финансирования корпораций в России (доля респондентов, использующих различные формы финансирования)

Акционерный капитал Заемные средства Собственные средства

0

50

100

Источник: Круглый стол по вопросам корпоративного управления в России (2000).

Рисунок 14.2. Использование финансирования предприятий путем выпуска новых акций (доля респондентов, использующих финансирование путем выпуска новых акций) 120 100 80 Да

60

Нет 40 20 0 Использование собст. капитала

Заинтересованы

Источник: Круглый стол по вопросам корпоративного управления в России (2000).

программа массовой приватизации трации. Однако превращение рынка капитала в надежный финансовый механизм для промыш4 ленности и торговли требует проведения дальней4 ших реформ. Существуют убедительные доказательства взаимосвязи экономического роста и развития финансовых рынков в целом1, однако доказатель4 ства того, что финансовая система, основу кото4 рой составляют банки или рынок, дает лучший результат, являются менее убедительными. В ра4 боте Каприо и Хоногана Finance for Growth (2001) авторы отмечают: «Принципиальное предпочте4 ние либо рынкам, либо банкам не может быть обосновано имеющимися в настоящее время сви4 детельствами. Напротив, развитие различных сег4 ментов финансовой системы побуждает другие сегменты вводить новшества, повышать эффек4 тивность и снижать цены». Отмечено, однако, что страны с наиболее сильными системами, ядром которых являются банки — Германия и Франция — все активнее движутся в направлении систем, в основе которых лежат рынки. Возможно, это происходит под вли4 янием англо4американской модели, в основе ко4 торой в большей степени лежит рынок капитала. Напротив, в основе японской или корейской мо4 делей лежит скорее рынок капитала, особеннос4 тью которого является перекрестное владение компаниями в рамках «дзайбатсу» или «чеболь» (аналогичных российским ФПГ). После краха этих систем банковская система в обеих странах осталась практически несостоятельной. Независимо от того, основана ли система на банках или на рынке капитала, существуют свиде4 тельства того, что «доля фирм, рост которых идет такими темпами, что не может обеспечиваться только за счет собственных средств, положитель4 ным образом связана с развитием как рынка цен4 ных бумаг, так и банковской системы» (Demirguc4 Kunt and Maksimovic, 2000). Нужно ли России развивать собственный ры4 нок капитала? Трудно поверить, что какая4либо

225

страна, которая стремится к сохранению незави4 симого курса национальной валюты, может дви4 гаться вперед без внутреннего рынка капитала: су4 ществующая лакуна будет побуждать заемщиков и эмитентов, в том числе само государство, искать все финансовые средства за рубежом. Даже не4 смотря на то, что крупные компании могут при4 влекать — и привлекают — средства на междуна4 родных рынках, средним компаниям по4прежне4 му требуется более доступный и более дешевый отечественный рынок для удовлетворения их по4 требностей. Не менее важно то, что инвестирую4 щим институтам будут требоваться отечественные финансовые инструменты для вложения средств, если только страна не примет доллар США в ка4 честве своей валюты и не ликвидирует все инстру4 менты валютного контроля.

слабость корпоративного управления и исполнения законов Одной из важнейших причин, по которым инвес4 торы не решаются вкладывать средства в россий4 ские предприятия или предоставлять им кредиты, являлись заметные неудачи России в области кор4 поративного управления. Неспособность опи4 раться на обеспечение прав акционеров или кре4 диторов усугубляется непрозрачностью структуры многих компаний и их неадекватным раскрытием финансовой информации. В таблице 14.2 показа4 но, почему российские предприятия не могли привлекать иностранных инвесторов. О дефиците доверия к российскому корпора4 тивному управлению свидетельствует следующее: неспособность судов обеспечивать выполнение коммерческих контрактов; нежелание банков кре4 дитовать заемщиков, не принадлежащих к группе, в которую они входят; нежелание (или неспособ4 ность) инвесторов принимать участие в управле4 нии компаниями, в которые они могут вклады4 вать средства; нежелание мелких вкладчиков раз4

Таблица 14.2. Причины неспособности привлекать иностранных инвесторов Причина

%

Существовавшие ранее случаи нарушения прав акционеров

95

Неблагоприятное отношение местных органов власти к инвесторам

86

Отсутствие независимых директоров

67

Тесные отношения с ФПГ

57

Источник: Круглый стол по вопросам корпоративного управления в России (2000).

226

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

мещать средства в банках и других сберегательных институтах.

политика, направленная на восстановление доверия Существует множество признаков все более глу4 бокого понимания правительством и частным секторов тех недостатков, которые будут и в даль4 нейшем препятствовать оживлению экономичес4 кой конъюнктуры, если ими не заниматься и не исправлять их. Эти изменения должны заклю4 чаться не просто в том, чтобы подправить сущест4 вующие механизмы рынка капитала или приду4 мать новые инструменты, они должны быть го4 раздо более глубокими. Одним из основных доказательств этого но4 вого понимания является программа, разработан4 ная новым российским правительством в 2000 г.; в ее основе лежит концепция т.н. «программы Грефа». Она рекомендует поставить следующие задачи экономической политики в целом. «Только быстрое развитие национального ка4 питала, формирование благоприятного делового климата, обеспечение экономической свободы превратят Россию в страну, привлекательную для инвестиций. Исходными условиями формирова4 ния эффективной экономической системы и бла4 гоприятного делового климата являются утверж4 дение прав частной собственности (прежде всего на землю и недвижимость) и обеспечение их за4 щиты, создание равных условий конкуренции, развитие устойчивых и эффективных финансовых институтов. Государство также должно найти оп4 тимальный баланс во взаимоотношениях с част4 ным предпринимательством — постепенно отка4 заться от практики избыточного вмешательства в дела бизнеса, что позволит четко очертить сферу государственного регулирования, повысить его эффективность».

реформа банковской и платежной системы россии Ни один рынок капитала не может функциониро4 вать эффективно (и вообще функционировать) без банковской системы. Банковская система в России невелика в абсолютном и относительном выражении и недостаточно развита по сравнению со странами с аналогичными уровнем дохода на душу населения. О низком уровне доверия обще4 ства к финансовой системе особенно свидетельст4 вует тот факт, что большая сумма сбережений на4 ходится в иностранной валюте вне финансовой системы. Без работающей банковской и платежной си4 стемы невозможно осуществлять пенсионные

и страховые платежи или делать сбережения, вы4 плачивать пенсии, осуществлять выплаты по страховым полисам, дивиденды или проценты, надежно проводить расчеты за приобретение или продажу имущества, хранить временно свободные средства. Реформа российской банковской и пла4 тежной системы принципиально важна для более надежной и эффективной работы рынков капита4 ла и более широкого привлечения ими средств на4 селения. Без функционирующей банковской и платежной системы у участников рынка капита4 ла не будет уверенности в том, что доходы от ин4 вестиций будут получены надлежащим образом, с обоснованными затратами и в обоснованный срок.

развитие рынка государственного долга Развитие рынков капитала в значительной степе4 ни зависит от развития эффективного и заслужи4 вающего доверия рынка суверенного долга. Вы4 пуск неэффективных государственных долговых обязательств создает целый ряд проблем для рын4 ков капитала. Во4первых, суверенный долг явля4 ется первоклассным активом для вложения средств банков. Нехватка таких активов ослабляет доверие к банковской системе. Во4вторых, хоро4 шо функционирующий рынок суверенного долга служит эталоном для корпоративных долговых обязательств и основой для развития биржевой и внебиржевой торговли. В4третьих, суверенный долг является безрисковым активом для пенсион4 ных фондов и страховых компаний, который слу4 жит эталоном для их обязательств и с которым они могли бы сопоставлять доход от активов дру4 гих категорий. Несмотря на удовлетворительное исполнение федерального бюджета в настоящее время, инсти4 туциональные проблемы и проблемы экономичес4 кой политики по4прежнему не дают Российской Федерации возможность восстановить свой кре4 дитный рейтинг (который сейчас равен В4) по шкале Standard & Poors. Некоторые из этих факто4 ров носят в большей степени технический харак4 тер, и их можно устранить с помощью оператив4 ных мер институциональной реформы. Однако единственным эффективным решением является хорошая работа в течение длительного времени, что позволит всем забыть о прошлом. Правитель4 ство должно приложить заметные усилия к тому, чтобы добиться укрепления применяемых им ме4 ханизмов управления долгом и чтобы об этом ме4 ханизме стало известно участникам рынка. Некоторые недостатки в области управления суверенным долгом, которые сыграли важную роль в отказе государства от исполнения обяза4

развитие рынка государственного долга тельств по суверенному долгу в 1998 г., до сих пор не устранены. Ключевыми аспектами совершен4 ствования управления суверенным долгом явля4 ются следующие.

1. Более четкая согласованность мер денеж4 но4кредитной и налогово4бюджетной по4 литики и политики управления долгом.

2. Переход от акцента на краткосрочные дол4 говые обязательства по суверенному долгу к стратегическому подходу и улучшение согласованности выпуска долговых обяза4 тельств по внутреннему и внешнему долгу.

3. Усовершенствование процедур управления денежными средствами через систему Каз4 начейства.

4. Повышение прозрачности политики госу4 дарственных заимствований.

5. Укрепление управления рисками портфеля ценных бумаг, совершенствование меха4 низмов контроля в отношении заимствова4 ний местных органов власти и государст4 венных предприятий.

6. Внедрение более качественных механиз4 мов управления информацией для обеспе4 чения принятия решений и отношений с инвесторами. На протяжении 19904х гг. в ответ на возника4 ющую необходимость обеспечить управление су4 веренным внутренним и внешним долгом, разме4 щением и погашением ценных бумаг на внешних и внутренних рынках, кассовой позицией Казна4 чейства и др. создавались новые структуры по уп4 равлению долгом. Однако в результате этого есте4 ственного роста управление государственными долговыми обязательствами стало бессистемным, согласованность в работе структур и ведомств бы4 ла неудовлетворительной, а их полномочия час4 тично дублировались. Управление государствен4 ными долговыми обязательствами все еще орга4 низовано в Министерстве финансов не по функ4 циям, как предлагается в образцовой международ4 ной практике, а по видам обязательств. Анализ сценариев развития позволяет сделать вывод о том, что положение с государственным долгом в России является напряженным, но далеко не ка4 тастрофическим. В отсутствие новых потрясений это положение начало улучшаться. Исходя из предположения, что рост экспорта в России за4 медлится после невиданного подъема в 19994 2000 гг. и стабилизируется на умеренном уровне в 2% в 200142004 гг., на период после 2001 г. про4 гнозируется сокращение доли долга в ВВП до уровня ниже 50%, что свидетельствует о довольно стабильной и улучшающейся платежеспособнос4 ти. При таком консервативном сценарии эконо4 мического роста прогнозируется также сохране4 ние стабильной динамики денежной массы в Рос4 сии. В случае ускорения структурных реформ

227

и успешной диверсификации Россией своего экс4 порта за счет включения в него товаров неэнерге4 тического сектора доля долга уменьшится еще бы4 стрее. Однако если объем экспорта сократится значительно — в случае падения цен на нефть до 20 — 22 долл. США за баррель и приостановки структурных реформ, — то ситуация с долгом сно4 ва ухудшится. При реализации такого сценария вновь возникнет проблема внешней ликвидности. В 2000 г. внешний долг России составлял 74% ее ВВП; это высокой, но не критический уровень, если рассматривать его с точки зрения долгосроч4 ной платежеспособности. Страны с менее богаты4 ми и разнообразными ресурсами, чем Россия, не4 сли долговое бремя, превышающее 100% ВВП, не прерывая процесса обслуживания долга. Одна4 ко в краткосрочной перспективе на регулярность платежей по обслуживанию долга может повлиять особенно неблагоприятная структура этих плате4 жей (выплата крупных сумм единовременно в ко4 роткий срок, что резко увеличивает риск рефинан4 сирования). Даже если страна будет платежеспо4 собной в долгосрочной перспективе, она может столкнуться с серьезными проблемами при обслу4 живании долга в краткосрочной перспективе. В 2000 г. Министерство финансов начало ра4 боту над новой стратегией управления государст4 венным долгом, в основе которой лежит идея со4 здания независимого агентства по управлению долгом. Этот проект, хоть и находится пока в ста4 дии разработки, является, возможно, важнейшей частью деятельности по восстановлению рынка государственных долговых обязательств. Только путем консолидации всей информации, необхо4 димой для того, чтобы одно ведомство смогло по4 лучить полную картину непогашенного долга и все полномочия по управлению им, можно до4 биться реальных успехов в деле восстановления российского суверенного долга как инструмента инвестиций. С точки зрения частных эмитентов, в разви4 тых странах и в странах с экономикой переходно4 го периода рынок государственных долговых обя4 зательств принципиально важен по ряду причин помимо необходимости государства обеспечить себя финансовыми средствами: • установление безрисковой процентной ставки в качестве эталона, а также четко определенной кривой доходности, по отно4 шению к которой эмитенты могут опреде4 лять цену корпоративных долговых бумаг; • кредитный рейтинг государственного долга будет влиять на рейтинг корпоративных эмитентов; • механизмы обращения государственных долговых обязательств и расчетов по ним могут быть использованы и для корпора4 тивных долговых обязательств;

228

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

• отсутствие рынка государственных ценных бумаг будет тормозить развитие институци4 ональных инвесторов — таких как пенси4 онные фонды, страховые компании и вза4 имные фонды, — каждый из которых дол4 жен иметь возможность вкладывать средст4 ва в безрисковые активы. Государственные долговые обязательства за4 нимают первое место в классификации активов, доступных на развитых рынках, и если рынок го4 сударственных долговых обязательств является неэффективным, то вряд ли активы других кате4 горий будут процветать. Выбор выпускаемых оте4 чественных ценных бумаг должен быть таким, чтобы обеспечить предсказуемое предложение стандартных ценных бумаг, содействовать дея4 тельности дилеров, готовых разместить ценные бумаги среди инвесторов — нефинансовых орга4 низаций, и поддерживать на определенном уровне отдельные точки кривой доходности. Весьма же4 лателен регулярный выпуск ограниченного числа стандартных ценных бумаг, а не та практика, ко4 торая была характерна для России до августа 1998 г. Важно также, чтобы Минфин разработал технологии рефинансирования для управления ценными бумагами с одним сроком погашения и выровнял кассовую позицию. Необходимо выработать стратегию для того, чтобы лучше преодолевать повторяющиеся серь4 езные потрясения рынка. Одним из элементов та4 кой стратегии будет выпуск — при необходимости и с регулярным графиком погашения — несколь4 ких видов казначейских обязательств с очень ко4 ротким сроком погашения (в основном четыре недели, а при необходимости — одна неделя). Торги должны быть предельно прозрачными, ос4 тавляя как можно меньше возможности для субъ4 ективных действий, чтобы стимулировать макси4 мально более широкое участие в торгах и чтобы действия правительства по финансированию соб4 ственной деятельности и поддержке развития фи4 нансовых рынков воспринимались как полностью прозрачные. После усовершенствования первичного выпу4 ска и восстановления доверия потребуется допол4 нительная работа по развитию торгов на вторич4 ном рынке.

рекомендации, касающиеся государственного долга Несомненно, управление государственным дол4 гом — одно из ключевых направлений государст4 венной политики. Необходимо сформулировать стратегию работы для решения следующих вопросов.

1. Разработать четкую стратегию в области государственного долга, подкрепленную

2.

3.

4.

5.

надежными механизмами анализа и требо4 ванием обеспечить открытый процесс при4 нятия решений. Обеспечить тщательную согласованность в управлении внутренним и внешним дол4 гом в рамках единого долгового органа. Укрепить правовые основы для работы с государственным долгом, четко опреде4 ляющие права и обязанности эмитентов и покупателей. Вложить средства в создание компьютери4 зованной и стандартизованной системы, содержащей информацию о государствен4 ном долге. Подготовить штат квалифицированных со4 трудников — профессионалов в области управления долгом.

мобилизация сбережений На российском рынке нет недостатка в сбереже4 ниях и средствах, которые могут быть инвестиро4 ваны, однако мобилизации этих сбережений пре4 пятствует дефицит доверия. Трудная задача, стоя4 щая перед государством, — найти способы при4 влечения этих средств в легальную экономику, как на рынок банковских услуг, так и на рынок цен4 ных бумаг. При попытках привлечь инвестиции в цен4 ные бумаги время от времени рассматриваются схемы компенсации инвесторам. Схемы эти слож4 ны, и их трудно разработать, не заставляя госу4 дарство либо финансовые институты принимать на себя обязательства, не имеющие четких усло4 вий. Схемы компенсации инвесторам могут по4 мочь в восстановлении доверия, однако в конеч4 ном счете только существование доказательно че4 стных и компетентных финансовых институтов привлечет инвестиции. Кроме того, правительство приступило к со4 зданию обязательного пенсионного страхования «второго уровня». Рынок получит значительные средства при организации этих схем таким обра4 зом, что средства будут инвестированы на внут4 реннем рынке. Серьезное затруднение в данном случае заключается в том, что рынок капитала еще не готов получить столь значительный объем средств. Успех подобных схем зависит от наличия значительного числа надежных объектов инвести4 рования, в которые можно будет вложить аккуму4 лированные средства. Опасность заключается в том, что в противном случае может возникнуть эффект «слона в ванне». Так, в Казахстане, где объем средств в рамках введенных в 1998 г. обяза4 тельных схем «второго уровня» достиг 1 млрд долл. США, просто нет достаточного числа инст4 рументов, в которые можно было бы инвестиро4

совершенствование корпоративного управления вать эти средства; в результате доходность по об4 лигациям снизилась до неоправданно низкого уровня. Создание пенсионных схем требует огромной работы — страховой, законодательной и регулиру4 ющей, и, несмотря на принятие Государственной Думой закона «Об обязательном накопительном финансировании пенсий в Российской Федера4 ции», предстоит проделать еще большую работу по подготовке и реализации подробных подзакон4 ных актов. Закон предусматривает, что управлять этими схемами будет в основном государство, но будут привлекаться также сторонние управля4 ющие активами и хранители средств. На 1 октября 2001 г. в России действовали 372 лицензированных негосударственных пенсион4 ных фонда, общая стоимость активов которых со4 ставляла около 970 млн долл. США2. На долю пя4 ти крупнейших фондов приходилось примерно 60% общей стоимости активов. В конце марта 2001 г. в России действовали 39 инвестиционных фондов, из них 22 открытых и 17 закрытых. Всего в России существовали 35 лицен4 зированных управляющих компаний, но только 24 из них действительно управляют средствами. Общая сумма средств в этих инвестиционных фондах составляет примерно 212 млн долл. США3. Участники рынка ценных бумаг и Федераль4 ная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) считают крайне важным принятый в конце 2001 г. закон «Об инвестиционных фондах», который за4 ложит основу для более масштабной мобилизации сбережений.

рекомендации, касающиеся мобилизации сбережений Несмотря на то, что в настоящее время обсужда4 ется ряд таких мер, как налоговые льготы для вло4 жения средств в инвестиционные фонды или дру4 гие активы, а также введение обязательных пен4 сий «второго уровня», проблема по4прежнему за4 ключается в том, что успешное инвестирование в такие институты зависит от наличия высокока4 чественных активов, которые можно было бы приобрести. Реализация этих инициатив будет за4 метно содействовать формированию сбережений и может стимулировать выпуск новых ценных бу4 маг. Таким образом, важно провести предложен4 ные в этой главе реформы, чтобы укрепить дове4 рие на российском рынке капитала и обеспечить высокое качество активов, приобретаемых инвес4 тиционными институтами, а также получение обоснованных и надежных доходов владельцами сбережений.

229

совершенствование корпоративного управления Результат плохого корпоративного управления в России наблюдается в нежелании иностранных инвесторов участвовать в размещении новых ак4 ций российских предприятий и предоставлять им кредиты после августовского кризиса 1998 г. Так, в сентябре 1999 г. рыночная капитализация одной крупной российской нефтяной компании состав4 ляла менее одного процента капитализации запад4 ных конкурентов (Black, 2000). К концу 2001 г. ры4 ночная капитализация компании составила почти 7% капитализации ее западных конкурентов. В приводимой в таблице 14.3 оценке (подго4 товленной сотрудниками Всемирного банка) со4 держится анализ сложившегося положения в об4 ласти корпоративного управления в России. Не4 смотря на плохую практику корпоративного уп4 равления, в последнее время принят ряд мер (вве4 дение общей для всех практики деловых отноше4 ний и проведение правовых и институциональных реформ), которые содействовали укреплению корпоративного управления в России. К их числу относятся: избрание независимых директоров4; доступность уставов компаний; инициатива ФКЦБ по введению кодекса корпоративного по4 ведения для директоров; законодательное опреде4 ление ответственности членов советов директоров и менеджеров компаний; разработка, по инициа4 тиве частных компаний, рейтинга практики кор4 поративного управления и оказание услуг по со4 ставлению такого рейтинга; появление рынка корпоративных облигаций. Уже проводимая рабо4 та по вопросам корпоративного управления вклю4 чает и подготовку законов об акционерных обще4 ствах и о ценных бумагах, которая отражена в таб4 лице 14. 3.

рекомендации, касающиеся корпоративного управления Двумя приоритетными направлениями корпора4 тивного управления являются: 1) повышение про4 зрачности структур собственности и контроля в корпорациях; 2) повышение качества финансо4 вой информации, предоставляемой инвесторам и другим акционерам. Прояснение положения основных акционе4 ров как собственников компании даст другим ак4 ционерам — миноритарным инвесторам, кредито4 рам, работникам и даже налоговым инспекторам и ФКЦБ — необходимую информацию для при4 нятия решений о вложении времени и средств в данную компанию. Более того, полное раскры4 тие информации о положении собственников даст акционерам (особенно инвесторам) важные сведения, необходимые для понимания мотивов

230

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Таблица 14.3. Оценка корпоративного управления в России Обзор состояния рынка и нормативной базы

Комментарии

Рыночная капитализация (доля в ВВП)

52 млрд. долл. (20% ВВП)

Число компаний, акции которых котируются на фондовой бирже

102

Правовая система (исходная) Судебная система

246 компаний, акции которых продаются через РТС (крупнейшую торговую систему России) Гражданское право

Слабая

Считается, что система открыта коррупции и злоупотреблениям

Публикация на английском языке Да законов о деятельности компаний, требований к допуску ценных бумаг на фондовую биржу

Тексты законов о предприятиях можно получить на платной основе, требования о допуске ценных бумаг на фондовую биржу— в Интернете

Полномочия органа, регулирующего рынок капитала

Может приостанавливать выпуск акций, снять акции с котировки на бирже. Ограниченные полномочия налагать санкции

Слабые

Наличие регулирующего органа, Да созданного специальным законом Наличие фондовой биржи и других торговых площадок

Да

Ограничение взаимного владения Нет акциями компаний и банков

РТС, ММВБ, другие биржи и торговые площадки в Москве Отсутствуют ограничения на взаимное владение акциями, однако к финансово-промышленным группам предъявляется требование зарегистрироваться как ФП Г

Права акционеров Одна акция— один голос

Да

Требование "одна акция— один голос" для всех обыкновенных акций

Разрешение на голосование по доверенности (по почте)

Да

Разрешено голосование по доверенности, в том числе по почте

Обязательность голосования на выборах членов совета директоров путем сложения голосов по акциям (а не пропорциональное)

Да

Обязательно для компаний с числом акционеров 1000 и более, в остальных случаях этот метод не обязателен

Для кворума требуется не менее 50% голосов

Да

Однако при отсутствии кворума для повторного собрания требуется только 30% голосов. В уставе компаний, имеющих более 500 000 акционеров, может быть записано требование о более низком кворуме для повторного собрания

Для внесения изменений в устав компании требуется согласие абсолютного большинства акционеров

Нет

Решения принимаются 3/4 голосов присутствующих на собрании акционеров, т.е. при кворуме 30% решения могут приниматься только 22,5% голосов

Передача активов и увеличение уставного капитала требуют согласия абсолютного

Нет

Для передачи 25-50% номинальной стоимости активов компании требуется единогласное решение совета директоров. Для более значительного

231 Таблица 14.3. Оценка корпоративного управления в России (продолжение) большинства

увеличения требуется решение собрания акционеров. Капитал может быть увеличен на величину до 25% по единогласному решению совета директоров, если это требование предусмотрено в уставе. Для более значительного увеличения требуется утверждение ? голосов присутствующих на собрании акционеров

Право созывать внеочередное собрание акционеров

Да

Право акционера вносить дополнения в повестку дня собрания

Да

Обнародование списка акционеров компании

Да

Возмещение ущерба в случае нарушений прав миноритарных акционеров

Да

Наличие свода правил проведения слияний и поглощений

Да

Обязательность тендерного предложения при смене владельца контрольного пакета

Нет

Запрет на сделки с использованием "внутренней" (инсайдерской) информации/поддержка кодекса этичного поведения

Нет

Преимущественное право акционеров на вновь выпускаемые акции

Да

Наличие независимых регистраторов

Да

Внеочередное собрание акционеров может быть созвано акционерами, которым принадлежит 10% голосующих акций Изменение может быть внесено в повестку дня собрания акционерами, которым принадлежит 2% акций Доступен акционерам, владеющим 1% акций Производные иски юридически возможны, но никогда не используются. Отсутствуют работающие механизмы коллективных исков для защиты интересов неопределенного числа акционеров. Однако ограничен единственной статье в законе об акционерных обществах Однако существует требование о предложении приобретения оставшихся акций после приобретения 30% акций В законе о ценных бумагах содержится общий запрет на сделки с использованием "внутренней" (инсайдерской) информации, однако механизмы контроля отсутствуют. Кодексы этичного поведения отсутствуют Применяется только в отношении акций, распространяемых по открытой подписке. При закрытой подписке преимущественное право предоставляется акционерам, не голосующим на собрании или голосующим против выпуска акций Обязательное требование при наличии у компании 50 и более лиц, зарегистрированных в качестве акционеров

Контроль за деятельностью руководства Четко определенная роль членов совета директоров

Да

Определение содержится в законе об акционерных обществах. Более подробное определение может содержаться в уставе компании

Требование о наличии независимых директоров

Нет

Закон не содержит требования о наличии независимых директоров, однако ограничивает число представителей руководства 25% от общего числа членов совета директоров

232

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

Таблица 14.3. Оценка корпоративного управления в России (продолжение) Раскрытие информации о совете директоров

Да

Закон о ценных бумагах требует указать ф.и.о. членов совета директоров в проспекте эмиссии и в квартальной отчетности

Регулярное избрание членов совета директоров

Да

На ежегодном собрании акционеров

Требование о наличии ревизионной комиссии

Нет

Требование о наличии ревизионной комиссии существует, но она не является частью совета директоров

Минимальная подготовка/опыт членов совета директоров

Нет

Не требуется

Раскрытие информации о структуре собственности /контроля

Частично

Акционеры должны раскрывать информацию о прямом владении 20 и более процентами акций, компании должны вести реестры аффилированных лиц. Однако в законе о рынке ценных бумаг отсутствует требование о раскрытии информации о косвенных владельцах

Ежегодный независимый аудит

Частично

Внешних аудиторов назначают акционеры

Да

Доступность результатов аудиторской проверки компании для широкой общественности

Да

Соблюдение международных стандартов аудита

Частично

Соблюдение международных стандартов финансовой отчетности

Нет

Консолидированная отчетность

Да

Раскрытие информации и прозрачность

Однако ежегодная компенсация определяется советом директоров

Закон об аудите почти соответствует международным стандартам аудита

Значительные отличия от МСФО. Отсутствие положений о списании устаревших запасов или безнадежного долга. Активы учитываются по себестоимости (а не по справедливой рыночной цене). Нет раскрытия информации о гарантиях

Раскрытие информации о сделках Нет связанных сторон Раскрытие информации о должностных лицах компании

Да

В проспектах эмиссии и в квартальной отчетности

Раскрытие информации, могущей Нет повлиять на цену продукции Раскрытие информации об управлении рисками

Нет

Доступность уставов компаний для широкой общественности

Да

По закону компании обязаны их предоставлять, однако в ряде случаев получить уставы трудно

совершенствование корпоративного управления менеджеров компании и владельцев ее контроль4 ного пакета при представлении ими планов рест4 руктуризации компании. Закон «О ценных бума4 гах» предусматривает, что инвесторы, которым принадлежат 20 или более процентов акций ком4 паний, должны раскрывать информацию о своих пакетах, а Закон «Об акционерных обществах» требует, чтобы компании вели (и предоставляли акционерам) реестры аффилированных лиц. Од4 нако даже в отношении крупных компаний, ак4 ции которых котируются и активно обращаются на фондовой бирже, нет действенных требований о раскрытии структур конечной акционерной собственности и контроля, что вынуждает мино4 ритарных и других акционеров опираться на ин4 формацию о котировках, поступающую из зару4 бежных источников, или на слухи на рынке. В ча4 стности, нередко используемая структура «плава4 ющих спутников» позволяет компании перебра4 сывать активы между аффилированными фирма4 ми и переводить прибыль дочерним компаниям, не сообщая об этом надлежащим образом акцио4 нерам, остро заинтересованным в дальнейшей жизнеспособности и рентабельности корпорации. В России некоторую информацию в настоя4 щее время можно получить, запросив список ак4 ционеров у регистратора акций. Однако эти све4 дения обычно включают только прямых акционе4 ров, а не косвенных и конечных. Изданная Евро4 пейской Комиссией директива о прозрачности требует сообщать компании и государственным органам страны о случаях владения (прямого или косвенного) физическим или юридическим ли4 цом более 10% голосующих акций публичной компании. Перечисленные ниже меры направле4 ны на повышение качества финансовой информа4 ции. Их задача: определение роли, ответственнос4 ти и обязанностей советов директоров (наблюда4 тельных советов); стимулирование создания реви4 зионных комиссий при советах директоров (на4 блюдательных советах); повышение ответственно4 сти аудиторов; укрепление полномочий комиссии по ценным бумагам в части применения санкций. ФКЦБ разработала Кодекс корпоративного поведения, который станет полезным руководст4 вом для членов советов директоров. ФКЦБ счита4 ет, что этот кодекс даст ряд рабочих установок рос4 сийским акционерным обществам, а также отече4 ственным и иностранным инвесторам. Она счита4 ет, что по мере закрепления норм и принципов ко4 декса в повседневной российской практике они превратятся в минимальные требования к корпо4 ративному управлению в России. Кроме того, предполагается, что кодекс установит стандарты для этого сегмента рынка, по которым можно бу4 дет определять ответственность директоров. Более того, целесообразно было бы рассмот4 реть установки еще более подробные, чем поло4

233

жения Кодекса корпоративного поведения. Спе4 циальные консультативные группы делового со4 общества — от Комиссии Дея в Канаде до Комис4 сии Кэдбери в Великобритании — рекомендовали фондовым биржам подготовить подробные инст4 рукции для советов директоров. Эти инструкции основаны на международной образцовой практи4 ке и могут содержать подробные указания в таких областях, как способы назначения и увольнения членов совета директоров, порядок определения повестки дня заседаний совета директоров, спо4 собы установления адекватного вознаграждения для членов совета директоров, необходимый опыт и квалификация для получения места в совете ди4 ректоров. Частью этой программы может стать также обучение членов совета директоров (как это планируется делать в рамках создаваемых инсти4 тутов директоров), особенно по важным вопросам новых законов о бухгалтерском учете и аудите. Кроме того, в акционерных обществах, акции ко4 торых свободно обращаются на рынке, должны быть созданы комитеты по аудиту. В законе об ак4 ционерных обществах предусматривается образо4 вание «ревизионной комиссии», однако ее обя4 занности ограничены. Предлагаемая разновид4 ность ревизионной комиссии — это комитет по аудиту при совете директоров, находящийся в подчинении совета директоров (наблюдательно4 го совета). Функциями комитета по аудиту долж4 ны быть: 1) анализ отчетов о финансовых провер4 ках, подготовленных независимыми аудиторами; 2) проведение заседания совместно с аудиторами для рассмотрения результатов аудиторских прове4 рок, обращения руководства компании и, что осо4 бенно важно, рекомендаций аудитора о мерах по совершенствованию используемых в компании систем финансовой и управленческой информа4 ции. Члены комитета по аудиту должны, как пра4 вило, быть приглашенными из числа руководите4 лей или сотрудников сторонних компаний и хоро4 шо знать международные стандарты бухгалтер4 ского учета и аудита. Даже после введения Международных стан4 дартов финансовой отчетности (МСФО) и Меж4 дународных стандартов аудита потребуются до4 полнительные реформы для того, чтобы незави4 симые аудиторские проверки обеспечивали пред4 ставление акционерам содержательной финансо4 вой информации. Следует уделить внимание ук4 реплению минимально установленной законом материальной ответственности независимых ау4 диторов, т.к. в обычной практике сумма матери4 альной ответственности аудитора в России может быть ограничена по условиям контракта на оказа4 ние аудиторских услу г. В некоторых странах СНГ — например, в Казахстане — размер ответствен4 ности аудитора связан с размером акционерного капитала компании. Однако большинство ауди4

234

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

торских фирм имеют небольшой капитал, а их ак4 тивы сводятся к арендованному помещению и компьютерной технике. Учитывая принципи4 альное значение независимого аудита, междуна4 родная образцовая практика в данной области позволяет сделать вывод о том, что ответствен4 ность аудитора должна быть кратной капиталу ау4 диторской компании. Ключевым фактором явля4 ется подготовка аудиторов, а также взаимосвязь введения МСФО с основой налогообложения компаний. В российскую нормативно4правовую базу внесены изменения, направленные на укрепление возможностей Федеральной комиссии по ценным бумагам, однако возможности ФКЦБ в отноше4 нии наложения крупных штрафов ограничены, что ослабляет эффективность Комиссии в области надзора за деятельностью участников рынка цен4 ных бумаг и соблюдением ими нормативных ак4 тов Комиссии. Может быть полезным расширить независи4 мость ФКЦБ от политической конъюнктуры, на4 пример, за счет изменения правового статуса председателя Комиссии (в настоящее время он имеет ранг министра) и определения установлен4 ного срока членства в ФКЦБ. Укрепление воз4 можности Комиссии применять экономические санкции также будет содействовать обеспечению соблюдения компаниями нормативных актов Ко4 миссии, касающихся ценных бумаг, однако долж4 на существовать система сдержек и противовесов, чтобы такие санкции не налагались для обеспече4 ния доходов самой Комиссии5. Кроме того, необ4 ходимо будет упорядочить санкции, налагаемые за причинение ущерба инвесторам (чем выше риск для инвесторов, тем серьезнее должны быть санкции), а не за административные ошибки или просчеты, которые не имеют последствий для ин4 весторов. Закон об акционерных обществах содержит некоторые положения, которыми советы директо4 ров могут руководствоваться для установления це4 ны при продаже или передаче крупных активов. В соответствии с данным законом, рыночная цена имущества должна быть «ценой, по которой про4 давец, обладающий полной информацией о стои4 мости имущества и не обязанный продавать его, согласен продать его, а покупатель, обладающий полной информацией о стоимости имущества и не обязанный приобретать его, согласен приоб4 рести его». Предлагается, чтобы по требованию минори4 тарных инвесторов передача активов корпорации на сумму свыше 1% от дохода компании подлежа4 ла анализу специального отдела по оценке при ФКЦБ. В случае несогласия с решением ФКЦБ должна быть возможность обжаловать его в пред4 лагаемом независимом суде по рынку ценных бу4

маг (см. ниже), а члены совета директоров долж4 ны нести персональную ответственность по упла4 те штрафов и компенсации, если будет установле4 но, что оценка произведена с серьезным ущемле4 нием интересов акционеров данной компании.

законодательные инициативы Внесенные недавно изменения в закон об акцио4 нерных обществах, вступившие в силу с 1 января 2002 г., направлены на укрепление защиты акцио4 неров. К их числу относятся следующие: • предоставление всем акционерам преиму4 щественного права при частном и публич4 ном размещении акций (чтобы предотвра4 тить размывание пакетов акций путем вы4 пуска новых акций и их продажи только крупным акционерам и/или их аффилиро4 ванным лицам); • уточнение порядка уведомления акционе4 ров о проведении собрания акционеров, а также процедур голосования на собрани4 ях акционеров, в целях улучшения защиты миноритарных акционеров и снижения за4 трат; • укрепление защитных механизмов, связан4 ных с проведением крупных сделок и сде4 лок с заинтересованными сторонами. Серьезные изменения внесены также в закон о рынке ценных бумаг. К числу изменений, важ4 ных для совершенствования корпоративного уп4 равления, относятся: 1) рационализация положе4 ний, касающихся регистрации права собственнос4 ти на ценные бумаги и признания права собствен4 ности; 2) ужесточение требований о раскрытии информации для крупных акционерных обществ открытого типа и смягчение требований для мел4 ких компаний и (или) компаний закрытого типа; 3) предоставление возможности держателям депо4 зитарных расписок участвовать в процессе приня4 тия решений на собраниях акционеров. Это будет иметь особое значение для стимулирования ино4 странных инвестиций и внедрения практики кор4 поративного управления, соответствующей луч4 шим образцам международной практики; 4) уточ4 нение статуса и ответственности должностных лиц, имеющих полномочия подписывать доку4 менты о раскрытии информации и о предложении ценных бумаг к продаже. Кроме того, в настоящее время ведется рабо4 та по следующим направлениям: подготовка по4 правок к закону о рынке ценных бумаг, направ4 ленных на поддержку выпуска обеспеченных об4 лигаций и акционерных опционов; подготовка за4 конопроекта об инвестиционных схемах; подго4 товка законопроекта об урегулировании отноше4 ний, связанных с размещением ценных бумаг, вы4

законодательные инициативы пущенных без государственной регистрации; по4 правки к Налоговому кодексу; подготовка законо4 проекта об ипотечных ценных бумагах, обращаю4 щихся на бирже; подготовка законопроекта о двойных и обычных складских расписках. В январе 2002 г. дополнительные поправки к закону «О рынке ценных бумаг» находились на рассмотрении в Государственной Думе. В этих по4 правках содержится решение проблемы обеспече4 ния облигаций. В настоящее время облигация как ценная бумага представляет собой просто право ее держателя на получение основной суммы долга и процентов, но она не дает право обращать взыс4 кание на активы заемщика в случае неисполнения им своих обязательств. Право держателя облига4 ции требовать активы заемщика в настоящее вре4 мя оговаривается в отдельном договоре и не явля4 ется условием выпуска самой облигации. Поэтому результат становится более сложным и непредска4 зуемым. Поправки к закону «О рынке ценных бу4 маг» будут включать все положения, необходимые для обеспечения права держателя облигации тре4 бовать основную сумму долга, проценты по нему и активы заемщика в случае неисполнения по4 следним своих обязательств. Важным шагом вперед в стимулировании ис4 пользования фондов коллективных инвестиций в России является вступление в силу закона «Об инвестиционных фондах». Он является правовой основой институтов коллективных инвестиций, деятельность которых ранее регулировалась толь4 ко указами Президента и нормативными актами ФКЦБ.

рекомендации, касающиеся законодательных инициатив Можно сделать вывод о том, что акцент на приня4 тии широкомасштабных мер, направленных на повышение доверия за счет уменьшения злоупо4 треблений и обеспечения эффективного наказа4 ния за них, вероятнее всего, даст хорошие резуль4 таты. Хотя эти меры могут быть вне полномочий ФКЦБ, лоббирование таких изменений и обосно4 вание их необходимости — вот та роль, которую следует играть Комиссии. Ответственность за исполнение конкретных законов определена недостаточно четко. Более точное определение того, какой именно орган от4 вечает за исполнение конкретного закона (или его отдельных положений), будет способствовать уточнению задач данного органа и препятствовать дублированию или нечеткому выполнению его функций, связанных с реализацией закона. К чис4 лу наиболее общих первоочередных направлений законодательной инициативы относятся следую4 щие.

235

1. Такие законы, как закон об акционерных обществах, должны четко определять ор4 ган, ответственный за их исполнение, по4 рядок подотчетности этого органа и выше4 стоящий орган (обычно парламент или парламент через министерство), а также его задачи и полномочия. Эти полномочия должны быть достаточными для того, что4 бы стимулировать соблюдение закона. От4 ветственность за исполнение закона об ак4 ционерных обществах может лежать на не4 скольких органах, однако в любом случае она должны быть четко определена.

2. Закон об акционерных обществах должен ввести требование о передаче на хранение всех уставов компаний (для открытого до4 ступа), а также о ежегодной передаче на хранение бухгалтерской и иной отчетности всех компаний, с приложением реестров крупных акционеров и членов советов ди4 ректоров и реестров активов, переданных в залог для получения кредитов. Необхо4 димо ввести требования и о хранении не4 которой другой информации о компаниях при проведении конкретных мероприя4 тий— таких, как выпуск облигаций или обыкновенных акций. Такие требования должны быть введены к определенному сроку в отношении всех компаний, акции которых котируются на бирже, а в отноше4 нии всех компаний, классифицированных по размеру их акционерного капитала либо оборота, — к более позднему сроку. Долж4 ны быть установлены санкции за несоблю4 дение указанных требований.

3. Закон об акционерных обществах должен включать обязательное требование рас4 крытия информации о собственниках, в том числе о косвенных владельцах ком4 паний, и наделить регистраторов компа4 ний полномочиями выявлять структуры, стоящие за номинальными держателями акций и доверенными лицами как внутри страны, так и в офшорных зонах.

4. Необходимо уточнить права кредиторов в отношении активов, на которые они предъявляют требования; это положение должно применяться как к кредитам, обес4 печенным залогом (см. рассмотрение дан4 ного вопроса в главе 2), так и к ипотечно4 му кредитованию, при котором кредитор зарегистрирован в качестве владельца до тех пор, пока заемщиком не погашен по4 следний платеж по ипотечному кредиту.

236

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

исполнение закона В России принят ряд законов, направленных на создание стимулирующей среды для проведения реформы финансового и частного сектора. Одна4 ко многие отмечают, что в настоящее время зако4 нов стало слишком много, и это приводит к пута4 нице в их трактовке, учитывая множество слож4 ных задач, стоящих перед Россией в процессе пе4 рехода к рыночной экономике. Уже само число законов, указов и постановлений, а также их не4 достаточная четкость и согласованность облегча4 ют мошенникам поиск лазеек, а государству — создание бюрократических помех. Другая пробле4 ма заключается в неспособности работников пра4 воохранительных органов обеспечить исполнение закона, быть последовательными и беспристраст4 ными. Существующая в России налоговая, судеб4 ная и правовая системы просто не создают доста4 точно стимулов для справедливого и беспристра4 стного применения закона. Принципиально важно, чтобы правительство и финансовые институты частного сектора под4 крепляли исполнение законов конкретными дей4 ствиями и чтобы доминировало не просто нали4 чие законов, а их господство. Как отмечено в издании ОЭСР The Investment Environment in the Russian Federation (2001), «в ко4 нечном счете ключевым элементом правового го4 сударства является применение закона в равной мере и к сильным, и к слабым, а также достаточ4 ные полномочия и независимость правовых ин4 ститутов для того, чтобы сделать содержательны4 ми средства судебной защиты, применяемые в от4 ношении сильных». Эта проблема в настоящее время является одной из наиболее острых при развитии рынка капитала в России, поэтому мож4 но приветствовать сделанные недавно замечания Президента Путина о необходимости «повыше4 ния роли и расширении полномочий» судебной системы. В 2001 г. ФКЦБ и ее отделения рассмотрели около 1700 случаев нарушения законодательства о защите прав и законных интересов инвесторов. Было начислено более 1400 штрафов на общую сумму 125 млн рублей. За последнее время ФКЦБ пришлось налагать санкции, в том числе за не4 предоставление ей информации регистраторами и за неисключение слов «инвестиционный фонд» из названий нескольких бывших чековых инвес4 тиционных фондов. Впервые в своей практике ФКЦБ пришлось рассмотреть случаи незаконного отказа регистратора внести акционеров в реестр держателей ценных бумаг. ФКЦБ утверждает, что наказания способст4 вовали исправлению положения с раскрытием информации компаниями4эмитентами. За оштра4 фованными компаниями не замечено повторных

нарушений, и фактически все наложенные ФКЦБ штрафы были удержаны. Для эффективного исполнения законов тре4 буется действенное координирование работы и сотрудничество между регулятором рынка и все4 ми органами, обеспечивающими исполнение за4 конов. ФКЦБ заключила соглашение о сотрудни4 честве с Федеральной службой по финансовому оздоровлению и банкротству, позволяющее обес4 печить обмен информацией об участниках рынка. Аналогичные соглашения будут подписаны с Ми4 нистерством юстиции, Министерством по нало4 гам и сборам, Федеральной службой налоговой полиции и Министерством внутренних дел. ФКЦБ и Генеральная прокуратура направили в органы прокуратуры сообщения о формах со4 трудничества между ФКЦБ и органами прокура4 туры в области административных правонаруше4 ний. Развивается сотрудничество между ФКЦБ и Московской регистрационной компанией. Учитывая размеры корпоративного сектора и характер изменений в области корпоративного управления в России, максимальный допустимый размер штрафа (около 15 000 долларов) недоста4 точен для обеспечения соблюдения законодатель4 но установленных требований. Более того, всту4 пившие в силу в июле 2002 г. поправки к Кодексу административных правонарушений снижают размер максимального штрафа до 5 000 долларов.

рекомендации, касающиеся исполнения законов Хотя совершенно ясно, что для полного реформи4 рования российской судебной системы потребуют4 ся годы, в связи с развитием рынков капитала ос4 новными рекомендациями являются следующие.

1. Создание и наделение соответствующими полномочиями и ресурсами независимого суда или арбитражного суда для рассмотре4 ния возникающих на рынке капитала спо4 ров, в том числе споров между регулирую4 щими организациями и между регулирую4 щими организациями и регулируемыми компаниями.

2. Совершенствование процедур и механиз4 мов исполнения судебных решений.

3. Совершенствование оплаты труда сотруд4 ников судебных органов и судебных ис4 полнителей (таких, как судебные приста4 вы) и обеспечение судебной системы необ4 ходимыми ресурсами, позволяющими ей эффективно работать.

4. Организация обучения сотрудников судеб4 ной системы в области законодательства, регулирующего деятельность рынков капитала.

исполнение закона

237

Таблица 14.4. Штрафы за административные правонарушения в 2001 г. Число рассмотренных дел

Число постановлений о штрафах

Сумма штрафов (тыс. руб)

Центральный аппарат

216

216

64 790

Московское РУ

197

146

12 613

Санкт-Петербургское РУ

109

61

2 857

Свердловское РУ

86

49

3 404

Челябинское РУ

50

69

3 718

Омское РУ

86

59

4 088

210

143

3 092

Иркутское РУ

99

123

1 813

Приморское РУ

78

29

7 438

Ростовское РУ

93

165

1 695

Нижегородское РУ

21

21

2 720

Самарское РУ

44

24

4 960

РУ по Татарстану

190

211

1 076

Саратовское РУ

88

47

4 425

Красноярское РУ

84

65

4 681

Орловское РУ

34

33

2 319

1685

1459

125 688

Новосибирское РУ

Итого

Источник: ФКЦБ.

5. Совершенствование взаимодействия и со4 трудничества между регулирующими орга4 низациями и органами, ответственными за исполнение законов, с помощью офици4 альных структур и каналов, обеспечиваю4 щих такое взаимодействие. Приоритетными направлениями дальнейшей работы остаются совершенствование возможнос4 тей ФКЦБ, регулятора деятельности банков, пра4 воохранительных органов и судов в области обес4 печения исполнения законов. Если механизмы исполнения законов не будут усилены, то вся ос4 тальная работа в области корпоративного управ4 ления и законодательства пропадет даром. Есть множество других вопросов, которые касаются исполнения законов и требуют внимания. К ним относятся: • консолидация функций регулирования рынка ценных бумаг, которые в настоящее время выполняют разные организации, в одном регулирующем органе;

• регулирующие организации должны вести совместную работу по предотвращению произвола в области регулирования и обла4 дать всеми необходимыми полномочиями по проведению расследований и обеспече4 нию исполнения законов; • улучшение сотрудничества с иностранными регулирующими органами; • улучшение сотрудничества между регулиру4 ющими органами, правоохранительными органами и судами в возбуждении исков против нарушителей; • соответствующее работающее законода4 тельство по борьбе с коррупцией, в том числе о защите «информаторов»; • совершенствование полномочий судов по обеспечению исполнения их решений по гражданским искам; • организация подготовки сотрудников су4 дебной системы по финансовым вопросам;

238

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

• организация подготовки юристов по вопро4 сам деятельности рынков капитала и во4 просам этики; • соответствующие процедуры обжалования; • информирование широкой общественнос4 ти о правах вкладчиков, инвесторов и акци4 онеров. ФКЦБ уже может получать рекомендации экспертов благодаря работе Lantern Corporation — британской консалтинговой фирмы, специализи4 рующейся по вопросам исполнения законодатель4 ства о ценных бумагах, которая консультирует ре4 гулирующий орган Великобритании по данным вопросам и тесно взаимодействует с правоохрани4 тельными и судебными органами.

надзор за рынками капитала Надзор — первый этап правоприменения. Задачей надзорных органов является контроль за всей дея4 тельностью регулируемых организаций для обес4 печения соблюдения ими положений законов и нормативных актов. Основными проблемами надзора являются: 1) ненадежное финансирова4 ние; 2) недостаток средств и квалификации для эффективного выполнения обязанностей регули4 рующего органа; 3) высокий уровень затрат в со4 поставлении с масштабами рынков капитала (из4 за небольшого масштаба и оборота рынка); 4) де4 фицит четкой подотчетности; 5) произвол в регу4 лировании; 6) возможность возникновения кон4 фликтов интересов. Надзор за деятельностью банковского рынка и рынка ценных бумаг возложен, соответственно, на Центральный банк и Комиссию по ценным бу4 магам. Надзор за деятельностью негосударствен4 ных пенсионных фондов осуществляет департа4 мент Министерства социальной защиты (при этом ФКЦБ регулирует деятельность управляю4 щих активами этих фондов), а за рынком страхо4 вания — департамент Министерства финансов. Непонятно, кто (за исключением судов) отвечает за исполнение закона об акционерных обществах. Как выяснилось, надзор за деятельностью рынка ценных бумаг кредитных организаций ра4 нее был слабым. Он был сосредоточен в основном на форме, а не на содержании. Не лучше был и надзор ФКЦБ за деятельностью рынка ценных бумаг. Дисциплина в области представления от4 четности неудовлетворительная, а аналитические возможности ФКЦБ невелики. Одной из устойчи4 вых проблем является проблема непредставления или несвоевременного представления отчетности. Как ФКЦБ, так и Банк России могут применять в отношении лицензированных организаций та4 кие санкции, как приостановка действия лицен4 зии или ее аннулирование, поскольку системати4

ческое непредставление или несвоевременное представление отчетности обычно считается вер4 ным признаком ухудшения хозяйственной дея4 тельности компании. Отчеты подаются по стан4 дартным формам, разработанным регулирующи4 ми органами. В целях дальнейшего расширения перечня раскрываемой информации и индикато4 ров или для придания им более целенаправленно4 го характера необходимо усовершенствовать фор4 мы отчетов. Помимо случаев непредставления от4 четности регулирующие органы сталкиваются с трудностями при получении точной информа4 ции. На точность информации зачастую влияют три основные причины: небрежность; непонима4 ние того, что именно нужно включать в отчет или как именно должны рассчитываться различные показатели; умышленное сокрытие или искаже4 ние данных. Полезно было бы использовать программное обеспечение, позволяющее выявлять расхождения в отчетности. Такое программное обеспечение не4 обходимо установить в департаменте ФКЦБ, от4 ветственном за регулирование деятельности про4 фессиональных участников рынка. Принципиаль4 но важным является внедрение более системных методов обработки и анализа данных; важно так4 же выявить те направления риска в деятельности компаний, которые подлежат анализу, создать си4 стемы, помогающие выявлению нарушений, и ввести требование, чтобы эти системы помогали регулирующему органу классифицировать нару4 шения на существенные и несущественные. Совершенно ясно, что существующая инфра4 структура информационных технологий является неудовлетворительной. ФКЦБ считает неудовле4 творительную работу информационных техноло4 гий основанием для серьезной озабоченности и помехой, поскольку участникам рынка известно о существующих проблемах. Внедрение новых компьютеризованных систем мониторинга долж4 но помочь ФКЦБ в сборе и обработке информа4 ции и, таким образом, содействовать совершенст4 вованию практики исполнения законов, при ус4 ловии, что эти системы будут в полной мере соче4 таться с усиленными и переориентированными мероприятиями ФКЦБ. Одним из приоритетов является надлежащее финансирование ФКЦБ. В других странах комис4 сии по ценным бумагам имеют возможность обес4 печить бoльшую часть финансирования своей де4 ятельности за счет участников рынка благодаря следующим источникам: плата за выдачу и про4 дление лицензий; ежегодные организационные взносы, размер которых определяется размером участника рынка; продажа сводов правил и инст4 рукций; небольшой сбор за выпуск ценных бумаг; продажа данных о состоянии рынка участникам

надзор за рынками капитала рынка, средствам массовой информации и ин4 формационным агентствам. Штрафы не должны быть частью нераспреде4 ленной прибыли комиссии, поскольку это побуж4 дает ее налагать чрезмерные наказания за мелкие нарушения. Этот доход должен перечисляться не4 посредственно в государственный бюджет и не должен частично компенсировать расходы ФКЦБ. В свою очередь, правительство может ус4 тановить совокупную предельную величину средств, которые ФКЦБ имеет право удерживать из суммы штрафов. Даже на развитых рынках — таких, как рынок США — ежегодные расходы Комиссии по цен4 ным бумагам и биржам частично финансируются из федерального бюджета, но в основном покры4 ваются за счет сборов и пошлин, взимаемых са4 мой Комиссией. Эти сборы и пошлины поступа4 ют непосредственно на бюджетный счет, а не в Комиссию, чтобы не создавать искаженных сти4 мулов для регулятора рынка ценных бумаг. Такая доля самофинансирования позволяет Комиссии США по ценным бумагам и биржам ус4 танавливать более высокую оплату труда по срав4 нению с другими государственными органами в целом и, таким образом, привлекать высококва4 лифицированных профессионалов; они, возмож4 но, зарабатывают меньше, чем могли бы зарабо4 тать в частном секторе, но считают работу в ко4 миссии хорошей возможностью для карьерного роста, а не тупиком. Это может также помочь в сокращении коррупции, соблазну которой под4 вержены многие государственные чиновники, чтобы пополнить свои скудные доходы. Несмотря на необходимость сохранить самостоятельность регулятора рынка ценных бумаг в странах с разви4 вающейся рыночной экономикой, вряд ли доста4 точное финансирование может быть обеспечено за счет одних участников рынка, и в дальнейшем по4прежнему будет требоваться финансирование из бюджета.

3.

4.

5.

рекомендации, касающиеся надзора Основными рекомендациями по улучшению над4 зора за деятельностью рынков капитала, являются следующие.

1. Необходимо разработать четкие стандарты государственного управления и применять их к деятельности всех регуляторов финан4 сового сектора; это должны быть стандар4 ты подотчетности, прозрачности процесса принятия решений, справедливости, ком4 петентности, честности и профессиона4 лизма.

2. Требования к поведению сотрудников ре4 гулирующего органа, в том числе сохране4 ние конфиденциальности сведений, долж4

6.

239

ны быть четко указаны в их трудовых со4 глашениях. Регулирующие финансовый сектор орга4 низации должны получать надежное фи4 нансирование на уровне, достаточном для эффективного выполнения ими своих обя4 занностей. Кроме того, они должны иметь возможность предлагать такую оплату тру4 да, которая позволит им привлекать и удерживать компетентных профессио4 нальных сотрудников. Рекомендуется ис4 пользовать в качестве образца структуру финансирования Комиссии США по цен4 ным бумагам и биржам. При такой струк4 туре сокращается возможность для госу4 дарства поставить регулятора рынка в за4 висимость от себя. Необходимо ликвидировать возможность тенденциозного или искаженного отноше4 ния. С одной стороны, регуляторы рынка должны быть независимы от правительст4 ва. С другой стороны, они должны кон4 кретно отвечать перед парламентом и пра4 вительством за надлежащее выполнение своих обязанностей. Кроме того, необхо4 димо устранить возможность произвольно4 го регулирования путем введения либо требования о регулировании только от4 дельных функций, либо законодательно установленного требования о том, что стандарты, принятые регулирующим соот4 ветственную функцию органом (регулято4 ром рынка ценных бумаг, регулятором бан4 ковского рынка — для соответствующих рынков, и т.п.) должны применяться к дан4 ной функции на всех рынках, т.е. ввести понятие ведущего регулятора. Необходимо вложить средства в развитие информационных технологий регулирую4 щих органов для обеспечения максималь4 ной эффективности регулирования (на4 пример, за счет компьютеризованного ана4 лиза определенной отчетности и поддер4 жания связи с региональными отделения4 ми) и для совершенствования экономич4 ности регулирования, прозрачности, бес4 перебойности и скорости доступа к ин4 формации. В отношении государственных служащих и должностных лиц регулирующих органов должен действовать запрет на членство в советах директоров компаний и требова4 ние хранить личные активы в «слепых» трастовых фондах в период замещения ими своей должности; для выявления воз4 можных конфликтов интересов и их урегу4 лирования (особенно в отношении аффи4 лированных сделок) в трудовых договорах

240

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

должны быть определены четкие кодексы поведения. Должны быть установлены так4 же четкие виды наказания за нарушения.

7. Санкции за нарушение правил регулирова4 ния должны быть связаны с реальным или потенциальным ущербом лицам, постра4 давшим от тех или иных нарушений; в на4 стоящее время они связаны скорее с адми4 нистративными вопросами, чем с вопроса4 ми защиты инвесторов.

роль органа надзора за рынками капитала Предлагается, чтобы при определении стратегиче4 ского направления своей дальнейшей работы ФКЦБ как член Международной организации ко4 миссий по ценным бумагам (МОКЦБ) использо4 вала предлагаемые МОКЦБ методы проведения самооценки соблюдения ее принципов. МОКЦБ опубликовала анкеты самооценки для регуляторов рынка и более специализирован4 ные анкеты по отдельным сегментам рынка цен4 ных бумаг — стандарты бухгалтерского отчета, де4 ятельность брокеров/дилеров, коллективные ин4 вестиции. Цель этих материалов — дать регулиру4 ющим органам эталоны для сравнения и оценки собственной деятельности. ФКЦБ уже начала проведение такой самооценки. Официальная оценка соблюдения принципов МОКЦБ должна быть дана в рамках совместной программы МВФ и Всемирного банка «Оценка деятельности фи4 нансового сектора», проводимой в 2002 г. На своей ежегодной конференции в 1998 г. МОКЦБ приняла «Задачи и принципы регулиро4 вания рынка ценных бумаг», в котором даны 30 ключевых принципов регулирования. Будучи все4 мирным форумом регуляторов фондовых рынков, МОКЦБ ставит свой задачей установление и под4 держание последовательно высоких стандартов для рынков ценных бумаг. В основе ее принципов — три основные задачи регулирования рынков ценных бумаг: 1) защита инвесторов: регулирова4 ние поведения на рынке, основная цель которого заключается в защите как участников рынка, так и инвесторов от ущерба или убытков в результате мошенничества, кражи или иного противозакон4 ного действия; 2) обеспечение справедливой, эф4 фективной и прозрачной деятельности рынков: эффективность и прозрачность рынка, что приве4 дет к расширению и углублению финансовых рынков; 3) снижение системного риска: пруден4 циальное регулирование, направленное на защиту финансовой системы от системных рисков, кото4 рые могут возникнуть в случае нарушения работы какой4либо ее части. Комиссия по ценным бума4 гам должна поставить перед собой эти фундамен4

тальные задачи и соизмерять с ними все измене4 ния в законодательстве о регулировании и орга4 низации рынка. Эти 30 ключевых принципов ока4 зывают практическое воздействие на решение всех трех задач. В своей совокупности «Задачи и принципы» направлены на то, чтобы служить регулирующим органам руководством и мерилом для оценки успехов в развитии эффективного ре4 гулирования. МОКЦБ просит всех своих членов заполнить анкету для того, чтобы помочь ей лучше понять, в какой мере и с помощью каких средств система регулирования рынка ценных бумаг в каждой стране соответствует задачам и принципам, и вы4 явить направления, в которых можно добиться еще больших успехов. МОКЦБ понимает, что способы реализации могут быть разными в раз4 ных странах. Вопросы анкеты составлены таким образом, чтобы получить информацию о претво4 рении принципов в жизнь, а не выразить мысль о том, что тот или иной метод их реализации раз4 решен документом «Задачи и принципы». МОКЦБ предполагает регулярно обновлять об4 зор, чтобы помочь своим членам следить за успе4 хами в выполнении задач и соблюдении принци4 пов. Она намерена также обеспечить проведение других, более подробных, обзоров, направленных на реализацию конкретных принципов. Например, сосредоточив внимание на испол4 нении законов, ФКЦБ может, опираясь на доку4 менты МОКЦБ, задать следующие вопросы: Выявление. Имеются ли у ФКЦБ достаточ4 ные возможности для выявления — с помощью собственной системы либо благодаря эффектив4 ным требованиям к отчетности — ненормальной динамики цен и (или) объемов торгов на рынке? Расследование. При проведении отклоняю4 щейся от нормы сделки на бирже или вне биржи имеются ли у ФКЦБ достаточные правовые пол4 номочия, чтобы потребовать у прямых или кос4 венных участников сделки оперативно предста4 вить информацию или разъяснения о сделке? Исполнение законов. В обоснованных случа4 ях имеются ли у ФКЦБ достаточные полномочия и средства для принуждения соблюдения законов или для возбуждения судебного преследования? В достаточной ли степени уголовное право/про4 цесс судопроизводства подкрепляет полномочия комиссии по рынку ценных бумаг? Такой подход поможет ФКЦБ понять влия4 ние конкретных правовых инициатив. Основное внимание в правовой работе до сих пор было со4 средоточено почти исключительно на подготовке законопроектов, а не на развитии возможностей ФКЦБ как органа, регулирующего рынок ценных бумаг. Необходимо соблюдение следующих прин4 ципов.

прозрачность и раскрытие информации 1. Все регуляторы рынка капитала, в том чис4 ле Банк России и саморегулирующиеся ор4 ганизации, должны иметь достаточные полномочия требовать своевременного и полного представления отчетности нахо4 дящимися в их подчинении субъектами, для чего им потребуется система штрафов.

2. Стандарты отчетности должны предупреж4 дать регулирующий орган о злоупотребле4 ниях и помогать ему выявлять нарушения с наименьшими возможными затратами. Необходимо проанализировать существу4 ющие стандарты отчетности участников рынка капитала для определения того, в какой мере они представляют соответст4 вующую информацию.

3. Поскольку предполагается, что регулирую4 щий орган должен использовать отчет4 ность для выявления любого злоупотреб4 ления, работа с отчетностью должна быть систематизирована при помощи системы автоматического предупреждения. Такая система должна опираться на способы ана4 лиза отчетности, с помощью которых мож4 но будет разграничивать существенные на4 рушения и несущественные ошибки.

4. Все регуляторы рынка должны создать и поддерживать хорошо развитую базу дан4 ных о своем сегменте, а также компьютер4 ные системы для контроля за регулируе4 мыми организациями. В идеале все регуля4 торы рынка должны иметь доступ к систе4 мам друг друга или пользоваться единой системой.

прозрачность и раскрытие информации Качество финансовой информации является принципиально важным для принятия правиль4 ных решений инвесторами и другими акционера4 ми6. Хотя российские стандарты финансовой от4 четности постепенно сближаются с Международ4 ными стандартами финансовой отчетности, они остаются неудовлетворительными в нескольких ключевых областях. Что касается оценки активов, российские стандарты не требуют списания пло4 хих долгов или устаревших запасов. Таким обра4 зом, активы учитываются по своей первоначаль4 ной стоимости и переоцениваются в сторону по4 вышения по усмотрению руководства даже в тех случаях, когда первоначальная стоимость практи4 чески не имеет отношения к их обоснованной ры4 ночной цене. Общие и административные из4 держки суммируются с расходами на товарно4ма4 териальные запасы, поэтому стоимость ТМЗ мо4

241

жет вырасти, хотя рыночная цена на товары не повысится. Кроме того, забалансовые статьи включают не только гарантии и передачу активов в залог, но и имущество, принадлежащее третьим лицам, но находящееся во временном ведении компании. До 2000 г. правила российского бухгалтерского учета не требовали раскрытия информации о сделках связанных сторон, т.е. о сделках купли4 продажи активов между компаниями, контроли4 руемыми друг другом или третьими лицами. Но4 вые правила бухгалтерского учета помогут решить проблему, однако в отсутствие надежного раскры4 тия информации о структурах собственности и контроля аудиторы будут практически не в со4 стоянии проверить характер сделок между, воз4 можно, аффилированными сторонами. Всего несколько российских компаний со4 ставляют финансовую отчетность в соответствии с Общепринятыми принципами бухгалтерского учета США или с Международными стандартами финансовой отчетности. Однако тысячи осталь4 ных крупных компаний в России представляют информацию в соответствии только с правилами российского бухгалтерского учета, которые не да4 ют адекватных сведений инвесторам. Таким обра4 зом, быстрый переход к принятию МСФО в пол4 ном объеме даст акционерам ценную информа4 цию. Выдвигается предложение адаптировать МСФО к российским условиям (Российские меж4 дународные стандарты финансовой отчетности), а не просто перевести их на русский язык. Этот подход приведет к многолетней задержке и со4 здаст опасность постоянной путаницы, так как будет затруднительно разграничивать изменения. МСФО постоянно меняются и уточняются, и с каждым таким изменением российские власти будут вынуждены анализировать влияние измене4 ний на российский вариант МСФО. Будет проще обеспечить принятие уже имеющихся на русском языке в полном объеме Международных стандар4 тов финансовой отчетности. Принятие МСФО даст инвесторам уверенность в том, что они могут стать источником финансирования для россий4 ских предприятий. Кроме того, иностранные ин4 весторы, знакомые с международными стандарта4 ми, легче смогут понять финансовую отчетность и сравнить ее с отчетностью аналогичных компа4 ний других стран. Применение МСФО может быть целесообразным не для всех компаний, но оно должно быть обязательным для всех круп4 ных акционерных обществ, акции которых сво4 бодно обращаются на рынке, а также для банков и других финансовых организаций. Несмотря на существование реестра компа4 ний, который ведется различными региональны4 ми регистрационными палатами, и на наличие

242

россия укрепление доверия развитие финансового сектора в россии

у ФКЦБ реестра эмитентов, очень трудно найти базовую информацию о российских компаниях, если их акции не котируются на бирже; в послед4 нем случае такую информацию подбирают броке4 ры, чтобы обеспечить ею потенциальных клиен4 тов. Общедоступная информация крайне ограни4 чена и не помогает в оценке собственного капита4 ла компании или ее облигаций, к тому же для ее получения нужно потратить много времени. Не4 достаточный доступ к информации об эмитен4 тах— один из ключевых факторов, препятствую4 щих эффективному развитию институтов порт4 фельных инвестиций в России. Инвесторы в стра4 нах с развитой рыночной экономикой— это обыч4 но пассивные инвесторы, которым для принятия инвестиционных решений нужен доступ к высо4 кокачественной информации.

рекомендации, касающиеся прозрачности и раскрытия информации Предлагается, чтобы центральный источник та4 кой информации существовал на платной основе, в отличие от британской «Палаты компаний», где каждый имеет право ознакомиться с документа4 цией компании. Это обычная практика во всех развитых странах и во многих государствах с раз4 вивающейся рыночной экономикой; информа4 ция, регистрируемая у регулятора рынка ценных бумаг, является общедоступной, за исключением сведений, специально переданных регулятору и принятых им в качестве конфиденциальной ин4 формации. Документация содержит сведения о деятельности компании за все время ее сущест4 вования, в том числе проспекты прошлых выпус4 ков ценных бумаг, реестр залогов активов для по4 лучения кредитов, перечень крупных акционеров (для ознакомления открыты также реестры акци4 онеров), имена директоров, последние отчеты о финансовой деятельности. Доступна также ин4 формация о компаниях, которые являются несо4 стоятельными, исключены из реестра (из4за серь4 езных нарушений) или зарегистрированы, но не функционируют. В «Палате компаний» содержатся данные о каждой компании с ограниченной ответствен4 ностью, однако в России только на первом этапе нужно будет хранить сведения об открытых акци4 онерных обществах, выпустивших ценные бумаги для публичного предложения. Нет непосредствен4 ной необходимости включать в этот перечень ча4 стные закрытые акционерные общества. В ФКЦБ уже имеется довольно большой массив таких дан4 ных, которые, хоть и доступны для ознакомления, все же организованы плохо, а доступ к ним за4 труднен. Эту проблему должен решить выполняе4 мый ФКЦБ в настоящее время проект развития информационных технологий.

В 2001 г. был принят закон «О государствен4 ной регистрации юридических лиц»; ожидается, что его реализация откроет доступ к подробной информации о регистрации компаний. С приня4 тием закона начнется использование сети Интер4 нет для обеспечения доступа к консолидирован4 ной отчетности компаний во всех регионах. Хотя предстоит проделать еще много работы, этот про4 цесс является весьма желательным. Частичное принятие МСФО нежелательно. Российское правительство должно реализовать среднесрочный план (на ближайшие три года) за4 мены российских стандартов бухгалтерского учета международными в полном объеме на всех круп4 ных российских предприятиях. В целях содейст4 вия составлению консолидированной отчетности на основе МСФО правительство должно также ус4 транить препятствия, не позволяющие дочерним компаниям крупных российских предприятий ис4 пользовать МСФО вместо российских стандартов бухгалтерского учета. Компании, акции которых котируются на фондовой бирже, банки и другие финансовые институты должны незамедлительно перейти на МСФО для подготовки своей финан4 совой отчетности. Все российские акционерные общества и российские дочерние компании пред4 приятий, которые подают консолидированную финансовую отчетность, должны иметь возмож4 ность составлять ее в полном соответствии с МСФО, а не с РСБУ. Все компании, акции ко4 торых котируются на фондовой бирже, должны полностью перейти на МСФО к определенному сроку— например, к 2004 г. МСФО должны при4 меняться при подготовке и использовании корпо4 рациями проспектов продажи акций предприя4 тий, в которых государству принадлежит весь или контрольный пакет акций. Необходимо стимули4 ровать государственные предприятия принять МСФО вместо российских стандартов бухгалтер4 ского учета в качестве основы для финансовой от4 четности. Институт профессиональных бухгалтеров или соответствующий альтернативный орган необхо4 димо превратить в эффективное независимое профессиональное объединение российских бух4 галтеров4профессионалов. Он должен содейство4 вать интеграции МСФО в российскую систему бухгалтерского учета. Кроме того, он должен от4 вечать за подготовку и сертификацию российских бухгалтеров в области МСФО, а также за органи4 зацию и проведение признанного на международ4 ном уровне экзамена на знание МСФО. Для раз4 вития и реализации реформ необходимо выделить соответствующий штат сотрудников и финанси4 рование, особенно в государственных ведомствах, которым придется разработать новые процедуры на основе МСФО.

243

ссылки Black, Bernard 2001. The Corporate Governance Behavior and Market Value of Russian Firms. Emerging Markets Review, vol. 2 (forthcoming 2001).

Caprio, Gerard and Honohan, Patrick. 2001. Finance for Growth: Policy Choices in a Volatile World. Policy Research Report. World Bank, Washington, D.C. Demirguc4Kunt, A., and V. Maksimovic. 2000. Funding Growth in Bank4Based and Market4Based Financial Systems. Policy Reseach Working Paper 2432. World Bank, Policy Research Department, Washington D.C. ФКЦБ (Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг) 1997. «Третий аналитический доклад Феде4 ральной комиссии по рынку ценных бумаг».

OECD (Organization for Economic Co4operation and Development). Paris, 2001. The Investment Environment in the Russian Federation. Paris. Website: http://electrade.gfi.fr/cgi4bin/OECDBookShop.store4 front.

Pistor, Katharina, Martin Raiser, and Stanislaw Gelfer. 2000. «Law and Finance in Transition Economies.»

Economics of Transition/European Bank for Reconstruction and Development, London: EBRD. 8(2):325468.

Russian Corporate Governance Round Table. 2000. Survey Role of Independent Directors in Russian Enterprises. Website: http://www.oecd.org/EN/documents/0,,EN4documents4284nodirectorate4no4no4no4 28,FF.html.

сноски 1 См. также дальнейшее обсуждение в главе 1.

2 Источник: Инспекция негосударственных пенсионных фондов при Министерстве труда и социального развития РФ.

3 Источник: Центр коллективных инвестиций, Москва, 2001.

4 Введение кумулятивного голосования, позволившее акционерам консолидировать голоса в пользу одного члена совета директо4

ров, предоставляет теперь миноритарным акционерам возможность добиться избрания по крайней мере одно члена совета директо4 ров (см. карту балльных оценок в табл. 14.3).

5 Одной из моделей, которая могла бы стать точкой отсчета при разработке структуры финансирования Комиссии, является струк4

тура, принятая Комиссией по ценным бумагам и биржам в США.

6 См. также обсуждение вопросов в главе 4.

ООО Издательство "Весь Мир" является официальным дистрибьютором публикаций Всемирного банка в Российской Федерации

Наш адрес: 101831, Россия, Москва, Колпачный переулок, 9а Тел.: (095) 923-68-39, 923-85-68 Факс: (095) 925-42-69 e-mail: vesmirorder@vesmirbooks.ru http://www.vesmirbooks.ru

В Издательстве можно приобрести или заказать по каталогу любые издания международных организаций

РОССИЯ: УКРЕПЛЕНИЕ ДОВЕРИЯ. РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВОГО СЕКТОРА В РОССИИ Подготовка к печати русского издания - Отдел международных изданий Издательства "Весь Мир" Выпускающий редактор: Буюнова К.В. Руководитель отдела: Поликанин А.А. Руководитель производственного отдела: Кузнецова Н.А. Верстка: Харламов М.Б.

Лицензия ИД № 03510 от 15.12.2000 ("Весь Мир") Печать офсетная. Формат 60х84 1/6. Печ. л. 32,5. ООО Издательство "Весь Мир" 101831, Москва-Центр, Колпачный пер., 9а

Отпечатано в Производственно-издательском комбинате ВИНИТИ, 140010, г. Люберцы, Московской обл., Октябрьский пр-т, 403. Качество печати соответствует качеству представленных диапозитивов