Соглашения ВТО и реформы в области телекоммуникационной политики

ЕВРОПА И ЦЕНТРАЛЬНАЯ АЗИЯ

СОГЛАШЕНИЕ ВТО И РЕФОРМЫ В ОБЛАСТИ ТЕЛЕКОММУНИКАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

Документ Всемирного банка Информационный центр в России

коммуникации и информационные технологии

Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized

WPS2601

СОГЛАШЕНИЕ ВТО И РЕФОРМЫ В ОБЛАСТИ ТЕЛЕКОММУНИКАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

Питер Кауэй и Михаил М.Клименко Калифорнийский университет в Сан-Диего Аспирантура по международным отношениям и тихоокеанским исследованиям

Февраль 2001 г.

1

ОГЛАВЛЕНИЕ Вступление I. Экономика перехода к конкуренции и создание эффективного регулирования Революция на мировом рынке и соглашение ВТО в области телекоммуникаций Основные факторы и противоречия телекоммуникационной политики. Регулирование – ключевая проблема, но как страны создают системы регулирования, внушающие доверие рынку?

II. Стратегии либерализации в странах с развивающейся и переходной экономикой Телекоммуникационная промышленность в Центральной и Восточной Европе. Реформа телекоммуникаций в четырех латиноамериканских странах III. Проблемы регулирования после Соглашения ВТО Снижение барьеров открытию новых предприятий и ускорение перехода к конкуренции Реструктуризация тарифов с целью достижения рыночной эффективности, ускорения развертывания телекоммуникационных сетей и обеспечения всеобщей доступности связи. Исправление политики в области межсетевого подключения Создание надежного процесса регулирования Создание эффективного органа регулирования Заметки на будущее Использованная литература Иллюстрации Вставка 1: Справочный документ ВТО Вставка 2: Новые операционные модели международной службы Вставка 3: Требования к национальным органам регулирования Вставка 4: Приватизация телекоммуникационной службы в Чешской Республике и Венгрии Вставка: 5 Направления политики, обеспечивающие всеобщую доступность связи Вставка 6: Ценообразование межсетевого подключения

2

Вступление Технологическая революция, изменения в структуре конкуренции в мировой торговле и финансовые потребности способствовали тому, что на протяжении последних 15 лет многие страны проводили изменения в своей политике в области телекоммуникационний. При этом развивающиеся страны и страны с переходной экономикой выбирали существенно отличающиеся подходы к конкуренции и приватизации. В результате этого существует весьма большие различия в степени конкуренции, ее правилах и подходах к открытости внутреннего рынка телекоммуникаций в экономике этих стран. Неудивительно, что быстрые изменения и различия в политике служат стимулом к поискам какой-то новой общей основы на мировом рынке. Международный телекоммуникационный союз (МТС) пытался обеспечить такую основу, но исторически сложившееся институциональное родство етой организации с естественными монополиями на телефонных рынках, оказалось слишком обременительным для эффективного построения новой системы правил. Кроме того, у МТС нет полномочий устанавливать правила поведения на международном рынке услуг телекоммуникационной связи. В 1997 году благодаря Соглашению Всемирной торговой организации (ВТО) по основным телекоммуникационным услугам появилась новая система правил поведения на международном рынке такого рода услуг. Данное Соглашение объединяет обязательства стран по предоставлению доступа на их внутренние рынки с обязательствами по проведению проконкурентных национальных реформ регулирования средств связи. Обязательства заложенные в Соглашении быстро стали определяющим моментом всех текущих преобразований происходящих на международном рынке услуг связи. В данном исследовании подводятся первые итоги изменений на рынке телекоммуникаций с точки зрения стран с развивающейся и переходной экономикой. Мы также рассматриваем остающиеся проблемы в области телекоммуникационной политики этих стран. Особое внимание обращается на мировой рынок и регулирующую среду, которая возникла в результате Соглашения ВТО от 1997 года. В исследовании поставлен вопрос о том, чему научили нас последние преобразования в деле разумного управления этой важной частью инфраструктуры мировой экономики. Основное внимание этой статьи сосредотачено на экономике управления переходом к конкуренции, разработке соответствующей политики управления и процессах включения национальных телекоммуникаций в международный рынок.

3

I. Экономика перехода к конкуренции и создание эффективного регулирования Каждая страна, серьезно занятая введением у себя конкуренции, убеждается в том, что переход от монополии к конкуренции не только экономически выгоден, но и обременен политическими дилеммами.1 Революция на глобальном рынке и Соглашение ВТО К концу столетия мы имеем совершенно новый международный рынок телекоммуникаций. Такое развитие замыкает круг, совершенный рынком в его движении от первоначальной конкуренции (Muller 1983). Только позднее появились монополии, а вместе с ними возникла некая форма коллективной амнезии. Создалось впечатление, что монополии существовали все время. Только в 1984 году Соединенные Штаты вынудили провести разделение AT&T, и тем самым создали конкуренцию в области услуг дальней связи. Это разделение также открыло рынок для конкуренции в области телекоммуникационного оборудования. Первоначально лишь Великобритания и Япония последовали американскому примеру и также создали возможность конкуренции в области местных телефонных служб. Тем не менее, обе страны ввели ограничения на число новых участников рынка. Большинство других стран просто отвергало идею конкуренции в телефонной службе до тех пор, пока Австралия, Новая Зеландия и Канада постепенно не создали конкуренцию в этой области. В октябре 1986 года Всемирная торговая организация (в то время она называлась Генеральное Соглашение по тарифам и торговле) приступило к выполнению Уругвайского Раунда. Впервые (и весьма энергично) включили торговлю услугами в многостороннюю повестку дня. (Whalley and Hamilton 1996). Быстро выяснилось, что торговлю телекоммуникационными услугами можно квалифицировать только как торговлю услугами с добавленной стоимостью, как, например, создание сетей для передачи информации. Во время «Раунда», завершенного в декабре 1993 года, три события изменили телекоммуникационную промышленность. Во-первых, революция в цифровой технологии начала коренным образом менять рынок. Цифровая технология заставила существенно пересмотреть альтернативную стоимость защиты традиционных поставщиков телекоммуникационного оборудования и услуг (Cowhey 1990, 1999). Неэффективный рынок телекоммуникаций угрожал конкурентной способности рынков компьютеров, компьютерных программ и информационной индустрии. Например, после экспериментирования с ограниченной конкуренцией в области передачи информации и мобильной связи в начале 1990 г.г. члены Европейского Союза пришли к выводу, что контроль монополий над общественной телефонной сетью будет всегда препятствовать 1

В этом отношении телекоммуникации не отличаются от других проблем переходного периода, возникающих в результате макроэкономической реформы. Но, к счастью, экономика телекоммуникационной реформы в основном носит благоприятный характер. Никто из тех, кто принимает конкуренцию на телекоммуникационных рынках, не сталкивается с периодическими кризисами, затрагивающими международные финансовые рынки, или с темпами роста, которые встречаются при переформировании макроэкономической политики.

4

реалистичному ценообразованию и информационных служб и оборудования.

созданию

инфраструктуры

для

Во-вторых, после нарушений, созданных мировой стагфляцией в начале 80 г.г., реформы в экономической политике развивающихся стран стимулировали интерес к приватизации государственных предприятий в качестве инструмента экономической реформы. Государственные телефонные компании были особенно привлекательными объектами приватизации. Поскольку приватизация стала одним из серьезных решений, то эти страны также начали изучать другие возможности для создания выборочной конкуренции. В-третьих, даже после начала конкуренции в основных промышленно развитых странах их телефонные компании обращали взоры к иностранным рынкам, ища новые возможности для своей деловой активности. Однако все телефонные компании сталкивались с большими ограничениями доступа к иностранным рынкам, а оказавшись на иностранном рынке - с серьезной юридической неопределенностью относительно того, как будут поступать с ними. Это было не просто давлением промышленно развитых стран на развивающиеся. Такое же глубокое недоверие существовало и в отношениях между самими промышленно развитыми странами. Таким образом, сразу после окончания «Уругвайского раунда» Европа и Соединенные Штаты осторожно приблизились к идее расширения торговых отношений с целью распространения их на основные телекоммуникационные услуги. Внезапное устранение традиционной монополии на телефонные услуги (или, выражаясь языком торговых переговоров, на «основные услуги») стало серьезным испытанием для системы мировой торговли. Правильно было бы сказать, что в 1994 году большинство стран было настроено скептически или безразлично к возобновлению переговоров по проблемам телекоммуникаций в форме продолжения «Уругвайского Раунда». Однако благодаря успеху неолиберальных экономических реформ в Азии и Южной Америке к середине девяностых годов даже большинство неприкосновенных, с политической точки зрения, форм монополии подверглось пересмотру. Стремительно набиравшая темпы экономика США, символом которой стала возродившаяся информационная промышленность, заставила основные страны поверить в неизбежность глубокой глобализации информационной индустрии и ее роль в качестве движущей силы национального экономического роста. Основные промышленно развитые страны стремились сохранить свои взаимные права на доступ к рынку телекоммуникационных услуг, и ВТО была удобным форумом для достижения этой цели. Однако многосторонний характер ВТО, в частности, обязательства по предоставлению режима наибольшего благоприятствования и созданию условий, равных для всех стран, означал, что взаимное открытие рынков среди стран Организации по экономическому сотрудничеству и развитию автоматически распространяет преимущества на развивающиеся страны. Промышленно развитые страны осознали, что необходимо немедленно рассматривать вопрос об обеспечении конкуренции и открытии рынков в области основных телекоммуникационных услуг в развивающихся странах. В противном случае эти страны потеряют значительную часть торговли между собой. Таким образом, судьба переговоров ВТО по проблемам телекоммуникаций была увязана с расширением конкуренции в области основных телекоммуникационных услуг в развивающихся странах. (Cowhey and Richards, в печати).

5

Торговые переговоры не могли вынудить развивающиеся страны принять неприемлемые реформы. Однако политические усилия, созданные в результате переговоров, заставили лидеров новых индустриальных стран произвести более глубокие рыночные изменения ускоренными темпами так, чтобы торговые обязательства стали необратимыми. Время было выбрано удачно, поскольку правительства стран с ориентированной на торговлю экономикой ставили на одно из первых мест в повестке дня проведение реформ регулирования и создание конкуренции в секторе телекоммуникационных услуг. Повышенные объемы торговли и фактор мобильности людей как на региональном, так и на глобальном уровнях усилили зависимость бизнесменов и простых пользователей от телекоммуникационных услуг. Простые пользователи требовали даже более усложненных услуг по более низким ценам. Коммерческие предприятия стали проявлять все большую озабоченность в связи с конкуренцией услуг плохого качества. Более того, ценообразование и гибкость телекоммуникационных услуг стали более серьезным фактором производства. Однако государственные поставщики-монополисты во многих странах в основном были не в состоянии обеспечить эффективные или даже просто доступные услуги по низким ценам. В ряде эмпирических исследований было выяснено, что капиталовложения в телекоммуникационную инфраструктуру являются верным показателем экономического роста (Madden and Savage 1998). Этот факт дает основание предположить, что для ускорения экономического развития странам необходимо создать политическую среду, способствующую высокому уровню инвестиций в телекоммуникационном секторе. Исходя из этого, страны, остро нуждающиеся в инвестициях, хотят быть уверенными в том, что резервный капитал доходных сегментов телекоммуникационной индустрии будет направляться на модернизацию и расширение сетей. К счастью, конкуренция начинает менять тенденцию (созданную традиционными монополиями) вложения избыточного капитала без существенной модернизации. Например, число абонентских линий на Филиппинах удвоилось за три года после разрешения конкуренции.2 Переговоры ВТО по основным телекоммуникациям создали инструмент для укрепления и развития либерализации конкуренции и торговли в области телекоммуникационных услуг, создав юридические обязательства по планам дальнейшей либерализации. Что касается реформ в области регулирования телекоммуникаций, то переговоры определенно повысили возможность национальных органов регулирования убедить рынки в том, что реформы в их странах вряд ли станут обратимыми. Некоторые правительства использовали Соглашение ВТО по основным телекоммуникациям для ускорения политики реформ и создания международных обязательств с целью либерализации основных телекоммуникаций. Другие лишь оформили привязку существующего положения и даже связали себя обязательствами, сделавшими рынок еще менее либеральным, чем он был до этого.

2

Согласно данным, представленным авторам Национальной комиссией по телекоммуникациям Филиппин в 1998 году, конкуренция в телефонной службе была разрешена в марте 1998 года. Число основных линий увеличилось c 1,409 миллионов в 1995 году до 3,352 миллионов в 1996 году и 5,786 миллионов в 1997 году, не включая сюда сотовые линии. Большая часть прироста приходится на новых участников рынка. Индекс телекоммуникационной плотности на Филиппинах возрос с 2,01 в 1995 году до 8,06 в 1997 году.

6

Тем не менее, если правительства по политическим причинам не могли допустить существующие уровни либерализации, обязательства все же представляли ценность. Например, обязательства с участием любого иностранного инвестора с акционерным капиталом меньше текущего предела будут скачкообразно повышаться после их вступления в силу вследствие принципа наибольшего благоприятствования. Используя это, любой новичок из одной страны может потребовать такого же равного акционерного участия, который предоставлен поставщику в другой стране (Low and Matto 1997). Три страны Центральной и Восточной Европы и четыре латиноамериканские страны связали себя обязательствами по сохранению их правительствами статус-кво или обещанием проведения либерализации в определенных областях – обещанием, которое не планировалось давать до переговоров. Справочный документ ВТО: крупное достижение Крупным достижением переговоров стала разработка «Справочного документа» по способствующим конкуренции принципам регулирования, принятого 67 странами, которые сделали обязывающие предложения по доступу на рынок (Arena 1997). За справочным документом стояло два фактора. Первый фактор – ощущение, что переговоры стали возможностью для создания твердого взаимопонимания того, как должна управляться конкуренция или переход к ней.3 Эти принципы довольно широки и позволяют вводить различные правила и различную практику, но достаточно специфичны для того, чтобы правительства были ответственны за ориентированное на рынок регулирование. Второй и наиболее близкий по времени фактор – недоверие к любому обязательству по доступу к рынку, которое не было бы обеспечено правовыми санкциями против «невидимых» барьеров на пути к конкуренции и доступу к рынку. В коммуникационном секторе какое-либо обязательство правительства осуществлять свободную торговлю может оказаться недостаточно твердым для гарантии подлинного доступа к рынку иностранных поставщиков услуг вследствие высокого уровня концентрации. Поставщики-монополисты, несмотря на обязательства по либерализации, могут нарушить конкуренцию со стороны новых иностранных участников рынка. Различия в подходах тех или иных стран к регулированию своих монополий также могут препятствовать свободной торговле. Обязательства по универсальному обслуживанию, критерии лицензирования и регулирующие процедуры могут создать существенные косвенные барьеры в торговле. Таким образом, реформа регулирования – более важный компонент в либерализации торговли услугами и товарами. По этой причине в соглашение включены четкие принципы регулирования. Наиболее примечательно то, что стороны согласились на том, что составляет основу способствующей конкуренции регулирования рынка. Обязательства правительств по созданию взаимозависимых правил и необходимость

3

Некоторые наблюдатели сомневаются в том, будут ли наряду с либерализацией в торговле вестись переговоры по вопросам гармонизации и многосторонним дисциплинам, которые касаются принципов регулирования. См., например, Bhagwati (1994). Аргументация сводится к тому, что наибольшая эффективность свободной торговли достигается в том случае, когда различия среди государств могут использоваться промышленностью, стремящейся к специализации.

7

отделения того, кто устанавливает правила, от оператора – это суть указанных принципов (вставка 1)4. Вставка 1 Справочный документ ВТО О чем говорится в Справочном документе ВТО относительно политики в области телекоммуникаций? В нем содержится шесть основных пунктов, которые мы ниже вкратце изложим. В Общем соглашении о тарифах и торговле (ГАТТ) содержатся дополнительные правила, поскольку соглашение в области телекоммуникаций является специфичным для данной промышленности сводом правил в рамках ГАТТ.С • Справочный документ устанавливает для правительств правила регулирования «основных поставщиков» телекоммуникационных услуг. Основной поставщик контролирует «основные технические средства» государственной сети, которую в разумных пределах нельзя дублировать по экономическим, техническим и другим причинам.

• Он требует от правительств принятия мер по обеспечению того, чтобы основные поставщики не проводили такие идущие вразрез с конкуренцией меры как взаимное субсидирование, использование информации, полученной от конкурентов, или недопущение конкурентов к технической информации, необходимой им.

• В нем содержится заявление о том, что правительства будут обеспечивать подключение конкурентов к основному поставщику в любых технически доступных местах сети. Условия и качество не должны носить дискриминационный характер, т.е. менее благоприятный для конкурента по сравнению с основным поставщиком. Подключение должно быть своевременным, а нормы оплаты должны быть разумными и прозрачными с учетом экономического обоснования. Услуги не должны быть связанными с чемлибо, чтобы поставщикам не приходилось платить за компоненты сети или технические средства, которые им не требуются. Условия подключения должны быть открытыми для ознакомления и проводиться на временной основе.

• Он позволяет правительствам осуществлять меры в области политики, направленные на достижение универсальной службы. Однако эти меры должны проводиться прозрачно, без дискриминации и быть нейтральными по отношению к конкуренции. Они не должны стать более обременительными, чем это необходимо для достижения универсальной службы.

• •

В документе оговаривается, что регулирующий орган должен быть отделен от фактических поставщиков и что он должен использовать процедуры, обеспечивающие беспристрастность для всех участников рынка. Он требует от правительств применения определенных процедур для распределения и использования ограниченных ресурсов, включая частоты; эти процедуры должны быть своевременными, объективными, прозрачными и не носящими дискриминационный характер.

4

Компании не имеют прав и обязанностей по ВТО. Правами и обязанностями обладают только правительства. Таким образом, если доминирующий оператор проводит дискриминацию против иностранного оператора на национальном рынке, правительство иностранного оператора должно решать, предъявлять ли претензии к национальному правительству доминирующего оператора, который принимает дискриминационные меры.

8

Соглашение ВТО имеет более широкое значение, чем содержащиеся в нем специфические обязательства; под ним стоит внушительное число подписей: 67 из 69 правительств взяли на себя существенные обязательства по либерализации.5 Один из способов оценить степень эффективности соглашения – это посмотреть, как оно воздействуете на рынки. Правительство США подсчитало, что примерно 85 % мирового рынка, исчисляемого по доходам, состоит из строгих обязательств по доступу на рынок, выработанных во время переговоров. На 1 января 1998 года все страны Организации экономического сотрудничества и развития имеют безусловный доступ на рынок за некоторыми специфичными исключениями по тем или иным проблемам или рыночным сегментам. Обзор, охватывающий основные промышленно развитые страны, показывает, что существование очень значительных обязательств по доступу к рынку, которые очень быстро выросли в течение нескольких лет (в типичных случаях – после переходных периодов от двух до пяти лет). Не может существовать фундаментально нового способа ведения деловых отношений, включая регулирование в 85 процентах мирового рынка, который не перекинулся бы на остальную часть мирового рынка. Более того, изменения, включенные в пакт ВТО, будут ускоряться по мере роста конвергенции коммуникационных услуг. Взгляд на фундаментальные изменения в международном режиме - это еще один способ понять значение соглашения. Концепция «режима» включает в себя принципы, нормы и правила, которые, как ожидается, будут соблюдаться участниками в основных областях управления мировой экономикой. Другими словами, эта концепция включает ожидание того, как рынок и правительства будут взаимодействовать помимо строго юридических соглашений.6 Благодаря ее возможностям изменения фундаментальных ожиданий официальные представители Международного телекоммуникационного союза (МТС) в свое время относились весьма скептично к любому соглашению ВТО по основным телекоммуникационным услугам. Они справедливо рассматривали любые такие переговоры как вызов традиционному режиму, исходя из посылки существования монополии в телефонной службе и ограниченной конкуренции в области информационных услуг, которые в течение длительного времени предоставлялись МТС.7 Новое соглашение коренным образом изменило рынок Изменение международного телекоммуникационного режима имеет три главных последствия: во-первых, для стран, которые пока еще не являются членами ВТО, соглашение о телекоммуникациях окажет влияние на условия их вступления в ВТО; их минимальные обязательства по телекоммуникациям окажутся существенными. Во-вторых, соглашение изменило ожидания всех экономических 5 Число государств, поставивших подписи под соглашением, особенно примечательно, поскольку большинство соглашений ВТО появляется в результате переговоров во многих секторах и по многим проблемам, где возможны компромиссы по многим отраслям промышленности и проблемам. Соглашение в области телекоммуникаций нарушило эту схему (Hoekman 1996).

6 В терминах экономической теории близкая аналогия была бы «фокусной точкой» в торговой игре – точкой на контнинииуме выборов, которая доминирует над ожиданиями и таким образом формулирует первоначальные стратегии актеров (Keohane 1984).

7 К чести сотрудников МТС следует сказать, что позднее они воспользовались работой ВТО как наиболее удобным средством для организации новых многосторонних правил для создания более конкурентного рынка. Теперь это активно работает в Мировом банке, помогая странам в решении проблем, связанных с обязательствами по ВТО.

9

агентов, включая правительство. Страны с меньшей регулирующей прозрачностью и малой степенью конкуренции будут считаться большим риском, поскольку рынки не верят, что практика традиционных телекоммуникаций имеет будущее. Кроме того, любой господствующий набор регулирующих механизмов создает собственный набор поддерживающих их политических объединений. Мы можем ожидать, что соглашение ВТО создаст объединения по интересам во многих важных странах с целью дальнейшего открытия рынка в странах с экономикой, в которой открытая конкуренция в области телекоммуникаций еще не пустила корни. Эти объединения будут использовать торговые переговоры, транснациональное политическое лоббирование и рыночные действия для расширения области конкуренции.8 В-третьих, соглашение ВТО ускорило рост многих глобальных операторов служб связи и новых форм служб передачи информации через границы с использованием инновационных технологий. Последний пункт требует специального рассмотрения, поскольку он показывает, как новый международный режим меняет мнение о внутренних рынках. Большое число участников соглашения ВТО – промышленно развитых и развивающихся стран облегчает разработку и выполнение новых способов предоставления услуг на мировом основе. В результате этого – прилив новых участников с инновационными операционными моделями и новыми технологическими подходами (вставка 2). Вставка 2: Новые операционные модели для международной службы Многие новые участники телекоммуникационного рынка имеют новые операционные модели и используют новые технологии в общемировых службах. Даже старые телекоммуникационные компании радикально реорганизуют свои международные операции. Следующие примеры показывают, как быстро изменяется рынок международных услуг.

•

•

Оптовое международное транспортное дело. Qwest, оптовая компания, строит волоконно-оптическую сеть, покрывающую все Соединенные Штаты. Сеть обслуживает только другие компании, а не розничных заказчиков. Несколько компаний делают то же самое на европейском континенте, и компания Global Crossing развивает дальше оптовую модель, перенеся ее на международный рынок. Global объявила планы по созданию мировой кабельной системы, которая будет работать в области продаж только другим телекомпаниям по принципу «первый пришел, первого обслужили». Первый кабель этой компании, Atlantic Сrossing 1, уже составляет около половины трансатлантической пропускной способности. Подобно Quest, компания Global Crossing обслуживает только операторов, обслуживающих самих операторов, таким способом, как не могут сделать кабели в старой системе совместно предоставляемых услуг. Бизнес розничных международных услуг. Традиционные компании по оказанию услуг в передаче голосовой информации и факсов экспериментируют с операционными моделями, которые ломают старые модели совместно предоставляемых услуг. Например, все большее число компаний связи создают свои национальные каналы и переносят их в другую страну через океан, используя свои технические средства, а не технические средства иностранного

8

См. Baron (1995) о том, как институты регламентирования могут, так или иначе, поощрять политические коалиции.

10

•

•

•

партнера. Как только канал попадает в другую страну, он фактически сбивает цены среди конкурирующих местных компаний связи. Отдельная операционная система глобальных служб. Наиболее ярким примером такого подхода является компания Global Mobile Personal Communication Services. Услуги предоставляются системами спутников с низкими орбитами, подобными Globalstar и Irridium. Национальные дистрибьюторы глобальной спутниковой службы владеют обыкновенными акциями системы спутников, однако владеет и управляет предприятием одна организация. AT&T и British Telecom, две крупные международные компании связи, планируют слияние всех своих международных средств связи и корреспондентских отношений. Они надеются, что единая глобальная сеть станет значительно более эффективной, чем частичные соглашения. Однако они заявляют, что совместная работа позволит им сократить расходы путем снижения ставок расчетов и использования арбитражного преимущества. Стратегия глобального помощника. Некоторые компании за пределами США, такие как Teleglobe, специализируются в предоставлении средств глобальной связи новым небольшим компаниям связи в Азии и Южной Америке. Одна компания обеспечивает пропускные способности международного кабеля или перепродает международные услуги тем компаниям, которые затем предоставляют выгодные услуги по международной дальней связи. Компанияпомощник также заключает «иностранное корреспондентское соглашение» с этими новыми компаниями связи в каждой стране, где они имеют лицензию на работу. Эти корреспондентские соглашения, в основном незаметные за пределами экзотического мира телекоммуникационных компаний, служат ключом к получению прибыльных потоков международной связи. Глобальные сети Интернета. Эти организации владеют некоторыми техническими средствами, но большую часть пропускной способности арендуют. Они специализируются в занятии определенных рыночных ниш и часто передают информационные потоки гораздо более крупных компаний по большим скидкам с целью загрузки своих передающих сетей. Они получают прибыли от специализированных услуг, предоставляемых розничным клиентам. Некоторые большие международные компании связи находятся в процессе создания собственных дочерних предприятий, которые будут функционировать в качестве «легких» компаний связи. Тем не менее, существуют опасения, что они не дадут своим дочерним фирмам достаточно автономии, необходимой для достижения успеха.

Эти новые пути предоставления глобальных телекоммуникационных услуг меняют экономические формы внутреннего и международного рынка услуг. Старый международный режим дальней связи предпочитал «совместную поставку» международной телефонной связи, используя расчетные счета.9 При этой системе теоретически каждая компания связи вносит как бы половинный вклад в услугу по международной телефонной или факсовой связи, например, принимая вызов по международному телефону из гипотетической средней точки в океане и доводя этот вызов до клиента в своей стране. Считается, что обеспечение международного 9

Расчетные тарифы – это цены, создаваемые в результате переговоров двух национальных операторов международной связи от одного конца до другого. С целью создания расчетного тарифа операторы ведут переговоры и заключают коммерческий контракт. Мы используем только тариф урегулирования, поскольку это с экономической точки зрения это концепция, правильно отражающая суть.

11

вызова по телефону зависит от каждой национальной компании связи, предоставляющей половину технических средств. За предоставление такой возможности национальной компании связи причитается половина расчетного счета – «счета урегулирования» Счет по урегулированию расчетов – не конечная цена для клиента. Национальные компании связи могут и делают это – повышают цену за международный вызов по телефону. Однако стоимость, созданная счетом по урегулированию расчетов, оказывает влияние на минимальную цену услуги. Ключевая стоимость – чистая плата по счету урегулирования. Например, США посылают 10 минутный вызов в Монголию по расчетной ставке 1 доллар за минуту. Монголия посылает США всего пять минут вызова по этой же норме. Чистый платеж по урегулированию расчетов из США Монголии за это время составляет 5 долларов. Американская организация связи должна получить эту плату от собственного клиента – значащий стоимостной элемент в решении о ценообразовании. Совместно оказываемые услуги позволяют одной стороне блокировать производство. При существующей системе ценообразования в большинстве развивающихся стран оказывается колоссальное давление на расценки на международные услуги с целью покрытия убытков местных служб связи. В промышленно развитых странах, в частности, было привлекательно получать ренту от компаний связи путем увеличения счетов по урегулированию расчетов. Более того, в эпоху монополий компании в первую очередь полагались на государственное финансирование для создания сетей. Доходы, получаемые от счетов по урегулированию расчетов, были, таким образом, важным источником конвертируемой валюты, необходимой для финансирования приобретения телекоммуникационного оборудования.10 Идея о совместной поставке двумя национальными компаниями связи по счетам для урегулирования расчетов казалась логичной в мире национальных монополий. Но она никогда не была экономически необходимой и по мере появления конкуренции в некоторых странах работала, к примеру, против конкурентоспособного предложения полных международных услуг от одного конца до другого по рыночной стоимости. Совместная поставка стала анахронизмом в мировой экономике, где компании работают со сложными глобальными и распределительными сетями. Многонациональные компании предпочитают изготовлять или арендовать производственные или распределительные мощности при выполнении глобальных операций с целью оптимизации стоимости, быстрого внедрения инноваций и исходя из других рыночных критериев. Однако устаревшие нормы определяют, как изготовлять и оценивать международные услуги; эта проблема с самого начала оказывала большое давление на телекоммуникационные нормы.10 Последствием несовершенства норм были значительные международные дебаты по вопросу возможного изменения системы счетов по урегулированию 10

Было весьма привлекательно для министерств финансов направлять деньги на другие бюджетные потребности. МТС постоянно убеждал членов бороться с искушением направлять эти фонды на другие бюджетные цели.

12

расчетов и традиции совместных услуг.11 Теоретически соглашение ВТО не требует радикальных изменений в этой практике. Однако фактически возможность свободного вхождения на рынки через национальные границы, владения и аренды технических средств для оказания услуг на недискриминационных условиях заставила пересмотреть традиционную практику. В качестве минимума компании связи на конкурентных промышленных рынках, которые желали обеспечивать трафик по традиционной системе оказания совместных услуг, должны были снизить ставки урегулирования до уровней, совместимых со стоимостью владения и эксплуатации глобальной сети. В результате этого ставки урегулирования в промышленно развитых странах резко пошли вниз после заключения соглашения ВТО. Как в США, так и в Европейском Союзе были приняты нормы, рассчитанные на устранение ставок урегулирования в большей части международного трафика. Быстрое изменение этих ставок открыло многочисленные возможности для арбитражных решений в поставке трафика в развивающиеся страны.12 Короче говоря, соглашение о мировой торговле ускорило изменения, радикально меняющие ценообразование и возможности поставок на мировой рынок. В результате такого изменения глобального режима даже развивающиеся страны, не взявшие на себя обязательств ВТО по телекоммуникационным услугам, окажутся перед лицом значительно отличающейся рыночной экономики и политики. Революция в ценообразовании и поставках глобальных услуг только начинается Даже этот набор возможностей только начинает проникать в импорт цифровой пакетной сети, организованной вокруг Межсетевых Протоколов (сети IP). Хотя все прогнозы вызывают сомнение, большинство экспертов сходится на том, что следующие прогнозы отражают контуры изменений, ускоренных сетями с межсетевыми протоколами. По оценкам McKinsey and Company (1995), глобальные услуги по факсу, голосовому телефону и виртуальным частным сетям через сети IP в 1997 году в стоимостном отношении составили примерно 2,2 миллиарда американских долларов, а общие глобальные услуги по многогрупповым видеоконференциям в реальном времени достигли примерно 3,6 миллиардов долларов. International Data Corporation (IDC) прогнозирует, что эти суммы в 2001 году возрастут соответственно до 50,6 и 19,7 миллионов долларов, в том числе примерно 25 миллиардов долларов придется на виртуальные частные сети на сетях IP, а большая часть прироста видеоконференций в реальном времени будет на сетях IP. Для сравнения – мировой телекоммуникационный рынок в 1997 году составлял примерно 600 миллиардов долларов (Eugster и д. 1998).

11

На переговорах ВТО был тщательно отработан вопрос о том, имеет ли система расчетных тарифов характеристики, несовместимые с торговыми обязательствами. В соглашение включено согласие на «паузу», благодаря которому все страны практически освобождаются от поставленной ВТО проблемы по политике расчетных тарифов до 1 января 2000 года.

12 Федеральная комиссия по связи (FCC) создала волнение во всем мире, когда в августе 1997 года она ввела предельные цены на тарифы урегулирования, которые американские операторы должны выплачивать иностранным операторам. Независимо от того, в состоянии ли FCC поддерживать «лимитную справочную цену», можно с уверенностью сказать, что эта инициатива приведет к фундаментальным изменениям стоимости конечного трафика в развивающихся странах. Уже в значительной доли международного трафика в развивающиеся страны и исходящего от них игнорируется традиционная практика в области тарифов урегулирования (Cowhey 1999).

13

Можно также понять происшедшую трансформацию, ознакомившись с темпами роста голосовых передач и передач информации на ключевых рынках. По последним оценкам, на процветающем американском рынке мощности для передачи информации на дальние расстояния превысят мощности для передачи голоса примерно около 2001 года. Революция в области волоконно-оптической пропускной способности и меры по улучшению отношения между ценой и качеством в пакетной коммутации и маршрутизаторах способствуют дальнейшим ускоренным изменениям. Один эксперт считает, что коммутация на основе маршрутизаторов для сетей IP будет удваивать их отношение «цена- качество» каждые 20 месяцев – в два раза больше темпа прогресса асинхронного режима передачи, который существенно лучше традиционных коммутаторов центрального офиса (Staple 1998).В каждой оценке показывается, что рост объема пакетного трафика также приведет к гораздо более высоким объемам трафика информации, чем трафика голоса и факсового трафика на большинстве международных каналах. Рост электронной торговли по Интернету ежегодно ведет более чем к 90-процентному увеличению трансокеанской передачи информации. Кроме того, такие виды деловой деятельности как «Видеопереговорные комнаты» в Интернете игнорируют традиционные различия между дальней связью и радиовещанием. Произойдет лавинообразный рост мирового использования Web («Паутины») в коммерческих целях. В исследовании IDC высказывается предположение, что число покупателей в «Паутине» вырастет с 18 миллионов в 1997 году до 320 с лишним миллионов в 2002 году. К 2002 году объем покупок вырастет до 400 с лишним миллиардов долларов – это совокупные ежегодные темпы роста 103 %, начиная с 1997 года.13 Дальнейший стимул для этого изменения – революция в сетях для обеспечения производства без границ, которое включает в себя все – начиная с сельского хозяйства и текстиля и кончая современным компьютерным оборудованием. Мировое производство коренным образом изменилось благодаря наличию мощных, экономичных сетей, предназначенных для вычислений и связи, что открыло новые пути координации работы через национальные границы (Bar и Borrus 1992). Возможно своевременное изготовление и поставка, включая внесение изменений в технологию в реальном времени, на скоординированной основе через ряд стран. В равной степени осуществимы быстрые изменения в ценообразовании и принятии решений относительно запасов. И, главное – ширятся эти изменения. Даже менее мощные сети могут, к примеру, оказать огромную помощь африканским фермерам получить более своевременную и более точную информацию с городских рынков. Эта информация позволит им придерживаться более экономичных стратегий и уменьшит их зависимость от рыночных посредников. Рост сетей для производства без границ оказывает мощное политическое и экономическое воздействие на телекоммуникационные рынки. Даже крупные производители телекоммуникационного оборудования, выступавшие когда-то против конкуренции в области телекоммуникационных услуг, теперь работают с системами, поддерживающими производство без границ. В результате в настоящее время они благосклонно относятся к конкуренции в предоставлении телекоммуникационных услуг. Несомненно, то же самое произойдет и с 13

Тарифы урегулирования в значительной степени не соответствуют истинному положению. Переадресовка трафика через третью страну может оказаться дешевле для оператора, чем посылка непосредственно в какую-либо страну.

14 Более подробно см. на website IDC: www/idc/com/F/HNR/081798

14

производителями в Азии и Южной Америке, специализирующимися в изготовлении информационного технологического оборудования. Есть пути управления экономическими основами перехода к рынку Изменения на глобальном рынке в области услуг связи, обслуживающей производство без границ, в дальнейшем ускорят изменения на внутреннем рынке связи. Должно произойти изменение соотношения тарифов. Изменение соотношения тарифов часто ведет к временному дискомфорту из-за таких последствий как повышение стоимости местной телефонной связи. Но такое изменение соотношения также облегчает управление другими экономическими основами перехода к рынку – строительство местных сетей, которые быстрее внедряют новые технологии (что тем самым способствует улучшению и удешевлению услуг). Шесть основных экономических принципов многое поясняют в дебатах по поводу будущей политики на телекоммуникационном рынке. Телекоммуникационные сети имеют особые стоимостные характеристики. Правильный анализ телекоммуникационных сетей должен начинаться с признания того, что теоретически существует потенциал для естественной монополии. Операторы сетей могут иметь крупные необратимые затраты, которые нельзя переместить, исходя из предположения, что эти фирмы могут иметь понижающие таблицы долгосрочных усредненных затрат. Эти таблицы затрат приведут к естественной монополии в тех отраслях промышленности, где минимальный оптимальный масштаб производства велик относительно рыночного спроса. Для диверсифицированного производства более точное определение естественной монополии основывается на концепции субаддитивности затрат. В структуре субаддитивных затрат не должно происходить снижения средних затрат во всем диапазоне возможных выходов продукции. Вместо этого кривая средних затрат может иметь U-образную форму, проявляя эффект масштаба лишь в ограниченном диапазоне выхода продукции. Таким образом, проверка на наличие естественной монополии опирается на сравнение этого диапазона с рыночным спросом. Пространственное распределение потенциальных клиентов является важным фактором развития инфраструктуры телекоммуникаций. Высокая пространственная концентрация является особенно благоприятным фактором, поскольку она позволяет использовать экономию, получаемую за счет плотности и масштаба, что дает телекоммуникационным сетям снижение расходов в густозаселенных городских зонах. Телекоммуникационные службы в зонах с низкой плотностью населения традиционно субсидировались более доходными телекоммуникационными службами густонаселенных городских зон. Следовательно, относительно неравномерное демографическое распределение с большой концентрацией населения в нескольких зонах также могло бы облегчить распространение телекоммуникационных сетей в редконаселенные сельские районы. Регулирование монополии – несовершенное и дорогостоящее дело. Даже масштаб работы основных технических средств сети с высоким минимумом эффективности не обязательно служит оправданием монополии в национальном масштабе. Возможные рыночные неудачи в нерегулируемых

15

отраслях промышленности, основанных на технологиях с эффектом масштаба, следует сравнивать с возможными неудачами регулирования, когда правительство пытается регулировать естественную монополию. Хотя регулирование отраслей промышленности с несовершенной конкуренцией не является полностью незатратным, эти затраты ниже, когда регулирующие органы могут иметь дело с несколькими конкурентами на олигополистическом рынке, а не с одним монополистом. Во-первых, олигополистическая конкуренция дает важную экономическую информацию регулирующим органам. Во-вторых, присутствие некоторых, вызванных конкуренцией, сдерживающих начал означает, что регулирующие органы имеют выбор, а не просто занимаются управлением на микроуровне эксплуатационных расходов и доходов. Даже если руководство страны решит, что присутствие эффекта масштаба гарантирует работу телекоммуникационной сети как естественного монополиста в течение некоторого переходного периода, лучший способ выбора необходимого оператора такой сети – конкуренция за право стать естественным монополистом. Конкуренция между двумя операторами местной сети со снижающимися кривыми долгосрочных средних расходов может привести к сдвигу вниз этих кривых, обеспечивая выгоды, связанные с эффективностью, которые перевешивают потери эффекта масштаба, вызываемые движением вдоль кривых расходов. Конкуренция часто дает большое снижение расходов на сделки, что значительно перекрывает любые потери вследствие уменьшения эффекта масштаба. И, наконец, на рынках с ценообразованием, которое лишь отдаленно связано с эффективностью затрат, вполне вероятно, окажется несущественным возможность или невозможность новых участников сравняться с теоретически самыми низкими расходами уже действующих операторов. Новые участники рынка могут получить существенные выгоды от ценообразования и инноваций в обслуживании. Пример Аргентины, где существует две региональные монополии, говорит о том, что одна фирма не должна эксплуатировать местные сети в национальном масштабе, даже с учетом условия уменьшения средних расходов. Внешние эффекты сети чрезвычайно важны. Сети являются более ценными, если большее число людей использует их. Этот внешний эффект особенно важен для политики на создание межсистемных связей и универсальной службы. В странах с развивающейся и переходной экономикой, где плотность телекоммуникаций довольно низка, может отчетливо проявляться внешний эффект сети. В этом случае преимущества от добавления новых абонентов с ограниченными доходами к относительно небольшой сети могут оказаться весьма существенными, что оправдывает субсидии, которые позволили бы дополнительным пользователям получить доступ к сети. Политика межсистемных связей – основа для регулирования перехода к конкуренции. Действующие операторы, контролирующие «жизненно важное» обеспечение, могут попытаться отказать своим соперникам в допуске к клиентам. Политика межсетевых связей требует от действующих операторов, обладающих существенным обеспечением, делиться с новыми участниками рынка сетевыми ресурсами на экономически эффективных условиях. Кроме установления правил ценообразования такая политика направлена на исключение неценовой дискриминации в получении доступа. Например, новые операторы нуждаются в разумной гибкости при выборе элементов сети доминирующего оператора. Новички

16

не обязаны использовать обеспечение, которое лучше всего иметь им самим, только потому, что им нужен доступ к какому-то одному элементу сети. Поэтому правила установления отдельных цен за каждый элемент является жизненно важной частью политики межсетевых связей. Кроме того, политика межсетевых связей должна устранять все основные барьеры на пути к входу. Например, клиенты не хотят менять номера телефонов при переходе к услугам компании связи. Результатом отсутствия права на сохранение местного номера будет инертность клиента. Изменение тарифного соотношения и открытость необходимы для успешного перехода к рыночным отношениям. Новые технологические возможности в телекоммуникационных службах неизменно подрывают существующую тарифную структуру. В результате этого многие правительства, намеренно или непроизвольно, замедляют темпы внедрения технологических инноваций с целью осторожного внесения необходимых изменений в тарифы на телекоммуникационные услуги. Как правило, самые большие проблемы в реструктуризации тарифов во всех странах заключаются в необходимости поднять цены на местные телефонные услуги и снизить тарифы на услуги по дальней связи, включая международную, и услуги по передаче информации. Почти такая же большая проблема – необходимость дифференциации тарифов на местные услуги. До тех пор пока правительства будут сохранять одинаковые цены на местные услуги в городских и сельских районах, рынок телекоммуникационных услуг и инвестиции будут искажены. Эти искажения не только дорого обходятся с точки зрения экономической эффективности; они не нужны для целей, направленных на обеспечение всеобщего доступа к услугам связи. Регулирование необходимо, но как регулирования, внушающую доверие к рынку?

страны

создают

систему

Регулирующие органы в промышленно развитых странах пытались устранить способность доминирующей фирмы злоупотреблять своей рыночной мощью и обеспечить предоставление услуг по минимальной стоимости. В результате этого во всех странах Организации экономического сотрудничества и развития идет конкуренция в общих сетях. В странах с неразвитыми сетями существует тенденция придавать первостепенное значение созданию окружающей среды, которая стимулировала бы инвестиции в расширение и модернизацию телекоммуникационной промышленности. Но даже при таком инвестировании первоочередность привела к повышенной конкуренции, поскольку конкуренция стимулирует инвестиции и более эффективные затраты. У стран, не входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития, другая забота: как управлять переходом от ограниченной конкуренции и одновременно обеспечивать доступ к инвестициям и технологии, необходимыми для быстрого расширения службы. Страны только нанесут вред себе, если не создадут доверия рынка к справедливости и эффективности регулирующих мер, которые направляют переход к конкуренции. Однако переход к конкуренции создает своеобразные проблемы. Во-первых, правительства должны создать доверие к способности новой регулирующей системы управлять конкуренцией. Во-вторых, чтобы завоевать доверие рынка, правительства в идеальном случае должны установить твердые правила, управляющие переходом к рынку. Однако неопытность, быстрое изменение условий в мире и трудности, связанные с

17

формированием политического консенсуса по оптимальной политике – все это вместе взятое часто приводит к разработке плана реформы, в котором имеются серьезные пробелы. Положительные качества обязательств, заслуживающих доверия Поскольку эксплуатация сети связана с большими, очень специфичными необратимыми инвестициями в активы, которые нельзя перемещать, эти сети уязвимы перед «регулирующим изъятием» или экспроприацией посредством изменений политики регуляции, имеющих обратную силу. В сфере регулирования коммунального обслуживания в западных странах эта проблема часто обсуждалась в контексте «переплетенных затрат» – тех затрат, которые коммунальные компании не могут окупить по мере перехода структуры рынка от естественной монополии к открытой конкуренции.15 Исходя из этого, необходимо, чтобы органы регулирования смогли создать определенную структуру вознаграждения для затронутых регулированием фирм с целью необходимого стимулирования капиталовложений в телекоммуникации. Если у органов регулирования нет такой способности или она не вызывает доверия, то фирмы, подпадающие под регулирование, ограничивают масштаб своих инвестиций в сетевое оборудование и число лицензионных заявок. В другом случае инвесторы могут потребовать гораздо более высокие цены или повышенные нормы прибыли на капитал с целью компенсации риска. Инвестиционное доверие важно, но сами факторы, создающие или усиливающие доверие, могут замедлить проведение реформ по созданию конкуренции. Сами меры, предназначенные для повышения доверия, могут работать против эффективной политики в течение определенного среднего периода. Ряд факторов определяет способность органов регулирования связывать себя обязательствами. Продолжительность их функционирования ограничена. Последующие регулирующие органы могут быть связаны с иными политическими партиями. Правила, введенные местными органами регулирования, иногда могут заменяться правилами, введенными центральными органами. На правила регулирования могут оказывать воздействие многие различные группы с особыми интересами, у которых другие представления о том, что должно представлять собой справедливое регулирование. В зависимости от политической власти этих групп и их способности влиять на регулирование, правила, которые казались справедливыми в одно время, могут рассматриваться как несправедливые в другое, и органы регулирования могут оказаться под сильным давлением, оказываемым с целью изменения этих правил. Страны со слабой институционной обеспеченностью, как, например, страны Центральной и Восточной Европы, могут заимствовать извне доверие к регулированию. Эти страны могут повысить доверие к своим органам регулирования или путем признания юрисдикции иностранных судов по определенным контрактам между местными органами регулирования и частными инвесторами (как в случае с Ямайкой), или путем подписания международных договоров, защищающих иностранные капиталовложения (как в случае с 15

Обсуждение проблемы связанных затрат в разрегулировании средств в промышленно развитых странах см. Brennnan и Boyd (1997).

18

Филиппинами). Доверие к органам регулирования в странах Центральной и Восточной Европы сильно возросло, поскольку правительства этих стран вошли с оглашения с правительствами Европейского Союза по гармонизации своей национальной регуляционной среды в качестве подготовки к их вступлению в эту организацию. Международные организации, подобные Международному валютному фонду и Всемирному банку, могут также оказать помощь в росте доверия к органам регулирования в менее развитых странах путем оказания им финансовой помощи на условии приверженности к обязательствам в области регулирования. Национальные правительства могут повысить возможности органов регулирования брать на себя обязательства, участвуя в многосторонних переговорах по либерализации и обмене юридическими обязательствами нынешних и будущих политических режимов с ВТО. ВТО является механизмом, с помощью которого страны могут взять на себя внушающие доверие обязательства по замене со временем системы регулирования. Правительства, готовящиеся к приватизации государственных операторов сети, возможно, не захотят сразу же ставить их в положение конкуренции с иностранными компаниями из-за опасения снижения доходов в результате приватизации. Инвесторы заплатят больше за акции оператора сети, если в течение некоторого времени гарантируется его монопольное положение. Однако если правительство делает большую ставку на приватизированного оператора, то угроза недоверия к способности правительства проводить надежную либерализацию после начала приватизации, будет носить ограниченный характер. И если даже правительство не делает ставку на приватизированного монополиста, оно все же будет с неохотой идти на проведение политики, которая могла бы уменьшить рыночную стоимость компании, составляющей значительную долю всей капитализации рынка на неокрепшем местном рынке ценных бумаг. ВТО может служить инструментом для преодоления трудности, связанной с установлением доверия к обязательствам по либерализации. Многие страны планируют постепенный переход к более строгим обязательствам по открытию доступа к рынку и предоставлению национального режима. Правительства, нарушающие свои графики принятия обязательств, должны выплачивать компенсацию организациям, терпящим от этого убытки. Это обязательство, распространяющееся на другие государства, повышает доверие к намерениям правительства проводить либерализацию. Правительства ряда латиноамериканских, центрально-европейских и восточно-европейских стран использовали Соглашение ВТО по основным телекоммуникациям для этой цели. Фактически они нашли способ оградить на ограниченный период времени национальных операторов от конкуренции и обеспечить невозможность сохранения группами по интересам такого положения неопределенно долго. Ни ВТО, ни автономные органы регулирования не могут решить все проблемы по согласованию. Возможно, самой большой дилеммой согласования является то, что оно может привести к плохой политике. Нахождение точного баланса между ошибочной протекционистской политикой и верностью заслуживающим доверия обязательствам – одна из труднейших проблем для той или иной страны. Но это не новая проблема. Серьезная конкуренция в области телекоммуникационных услуг

19

началась около 30 лет назад, когда органы регулирования решили, что монопольные рынки не подходят к таким новым явлениям как компьютерные сети. Существовавшие монополисты жаловались на пересмотры, которые снизили доверие к регулированию. А движение в сторону от монопольных рынков, естественно, открыло путь к еще более глубоким пересмотрам де факто, поскольку предприниматели использовали ограниченные юридические исключения для создания серых рынков в родственных классах услуг. Ситуация требует поддержания определенной степени совместимости и достаточной привязки к законодательству и контрактам так, чтобы никто не считал, что органы регулирования изменят правила игры.

Обеспечение независимости органов регулирования Существует общее мнение относительно минимальных качеств внушающего доверие органа регулирования, более широкие дебаты ведутся вокруг отношений между органом регулирования и общей политикой в области телекоммуникаций. Общее мнение сводится к тому, что национальные телекоммуникации должны быть в руках независимого агентства, не связанного с министерствами и обладающего правом проведения политики в области лицензирования, ценообразования, конкуренции и единой службы. Цель этого – установить доверие в ходе процесса путем показа того, что при проведении политики в области телекоммуникаций используется мнение экспертов и что агентство – политически ответственная, но значительно отдаленная от повседневной политики организация. Такая прозрачность процесса дает двоякого рода гарантии. Во-первых, любая попытка оказать влияние на орган регулирования становится известной общественному мнению. Такая открытость ограничивает возможность нарушений. В такой же степени важно то, что даже при безукоризненно проводимой компании оказать влияние на орган регулирования все участники рынка могут судить о том, имеют ли они возможность приводить свои контраргументы. Во-вторых, органы регулирования должны давать отчет о том, на чем основываются их решения. Обычно все жалуются на то, что правительства принимают решения по регулированию на основе информации, имеющейся только у доминирующей фирмы связи и у самого правительства. Такое положение – верное средство подорвать доверие рынка. Всегда трудно обеспечить независимость регулирующих органов от правительства, поскольку в основном они остаются частью его. Среди механизмов для обеспечения какой-то степени независимости – полная открытость перед общественным мнением, отделение бюджета органов регулирования от бюджета правительства, право регулятора независимо нанимать и увольнять работников и требование о том, чтобы все связи между государственными министерствами и органами регулирования были открытыми. Страны с неблагоприятной средой могут назначать советы по регулированию, состоящие из ряда членов с твердыми дифференцированными обязанностями, а не из отдельных лиц.15 Хотя сам директор по регулированию может быть высокоэффективным работником, как, например, в случае с Директором комиссии по регулированию в Великобритании (Otel), 15

Согласно Levy и Spiller (1994) страны с бедным институциональным наследством имеют «несоответствующую» среду регламентирования.

20

необходимость голосования, в котором принимают участие члены комиссии, обезличивает процесс регулирования, сводя к минимуму опасность появления среди регуляторов «белой вороны». Другой важной разделительной линией в регулировании является круг полномочий регулирующего органа. Американская федеральная комиссия по связи занимается проводной и беспроводной связью, а также радиовещанием. В Великобритании Радиокоммуникационное агентство проводит политику в области беспроводной связи, в то время как Oftel занимается проводными сетями. Многие страны имеют отдельные органы регулирования в области радиовещания. В исследовании воздействия реформ в области регулирования на развитие телекоммуникационного сектора в 22 европейских странах (15 членов Европейского Союза и 7 восточноевропейских стран), проведенном с 1990 года по 1995 год, было найдено, что тип регулирующего органа оказывает большое воздействие на цены в области телекоммуникаций (Hoski 1998b). Присутствие независимого национального регулирующего органа (в отличие от регулирования, проводимого каким-либо министерством), по всей видимости, создает рыночную среду, облегчающую большее распространение мобильных телефонов, и обеспечивает более глубокое проникновение на рынки платных телефонов. Кроме того, присутствие независимого регулирующего органа в определенной степени связано с тарифной реструктуризацией в телекоммуникационном секторе. Независимые регулирующие агентства, по-видимому, обеспечивают ценообразование, более ориентированное на стоимость, чем рынки, регулируемые министерствами.

21

Вставка 3 Требования к национальному органу регулирования Европейский Союз ввел конкуренцию среди основных телекоммуникационных служб в 1998 году. Оценка достижений в создании национальных органов регулирования, данная Европейским Союзом, устанавливает простые основные правила для движения по пути прогресса («Европейская Комиссия 1998 г). Мы возьмем эти данные и немного расширим их.

1. Национальный орган регулирования должен иметь юридическую и функциональную независимость от операторов сетей и провайдеров услуг и оборудования.

2. Должен быть решен вопрос о том, должны ли операторы или провайдеры оборудования и услуг стать вторым штатом при национальном органе регулирования. Должна ли быть «вращающаяся дверь» между национальным органом регулирования и действующими участниками рынка?

3. Национальный орган регламентирования должен иметь соответствующий фонд, штат экспертов и необходимые вспомогательные средства.

4. Национальный орган регламентирования должен установить административные процедуры для обеспечения прозрачности принятия решений, т.е. решения должны приниматься согласно определенному процессу, заноситься в официальный протокол и обосновываться в свете этого протокола.

5. Национальный орган регулирования должен обладать правом проведения политики в области телекоммуникаций и должен быть структурно отделен от действующего оператора. Участвуют ли официальные лица органов, выполняющих регулирующие функции, непосредственно или косвенно в управлении действующего оператора?

6. Национальный орган регулирования должен иметь четко обозначенные полномочия и процедуры для принятия решений по: • лицензированию (включая выдачу и изъятие лицензий); • межсетевому подключению (включая коммерческое предложение, систему расчета стоимости и решение спорных вопросов); • арендованным линиям (в частности, их доступность и отсутствие дискриминационных условий, выставляемых доминирующим оператором); • единой службе (включая слежение за финансовой схемой); • тарифам (включая способность обеспечить движение вперед по пути снижения тарифов); • номерам (включая публикацию плана номеров под наблюдением национального органа регулирования, обеспечения права сохранения и переноса номера); • частотам (включая прозрачные методы распределения диапазонов частот и выдачу лицензий на частоту на конкурентной основе); • выдаче разрешений по недискриминационному использованию трафика; • обеспечению проведения в жизнь решений национального органа регулирования.

7. Гласность требует четкого заявления о том, кто несет ответственность за те или иные решения и каким образом. Будет ли работать основной орган регулирования с директором во главе (подобно Oftel) или будет иметь комиссию, члены которой имеют равные права при голосовании (как в Германии и США)? Национальные органы регулирования должны глобально мыслить (Tarjanne 1998). Каждый национальный орган регулирования должен быть в состоянии работать не только на многосторонней основе (например, в Международном телекоммуникационном союзе), но и на двухсторонней основе.

22

Права собственности, частное управление и доверие Доверие к приверженности правительства к обязательствам по регулированию – не единственная проблема, сдерживающая капиталовложения в инфраструктуру развивающихся стран и стран с переходной экономикой. Во многих странах нет четко определенных прав собственности, а в некоторых случаях – прав таких основных активов как земля. Tornell и Velasco (1992) показывают, что малый объем инвестиций в бедных странах – это в типичных случаях результат неадекватной защиты прав собственности. Согласно Норту (North 1981) неэффективные права собственности существуют потому, что контроль за налогообложением, установление размеров налога и их сбор может привести к такому положению, когда менее эффективная структура прав собственности дает правителю более высокие доходы от налогов. Svensson (1998) развивает аргументацию Норта даже дальше, заявляя, что в политически нестабильных странах для рационально мыслящего правительства может быть оптимальным несовершенство прав собственности даже при низких частных инвестициях. В то время как находящееся у власти правительство несет все расходы по реформам, ведущим к совершенствованию прав собственности, выгоды от таких реформ получат только будущие правительства. Действующее правительство может также быть незаинтересованным в уточнении прав на собственность, поскольку такие реформы исключают ресурсы из налогооблагаемой деятельности. Такое исключение уменьшает поступления от налогов для будущих правительств и ограничивает их способность производить затраты на товары и услуги, которые не оценивает текущее правительство. Свенссеном найдены эмпирические доказательства своей теории.

Hay и Shleifer (1998) указывают, что может возникнуть частное право, регулирующее права собственности (и оно даже может проводиться в жизнь) в странах с переходной экономикой в качестве реакции рынка на неспособность государства к действиям. Однако не все участники экономического процесса признают это право. Если даже это право признается, то существуют различия в интерпретации и проведении, поэтому ведение деловых операций по контрактам на основе частного права может иметь очень высокую стоимость. Тем не менее, поскольку у правительств в поляризованных и политически нестабильных системах очень слабые стимулы к обеспечению законности и порядка, то укрепление государственного юридического аппарата для защиты прав собственности займет длительное время. Привлекательная паллиативная стратегия в странах с развивающейся и переходной экономикой заключается в проведении в жизнь частным сектором государственного права. У государственного права нет таких проблем как множество правил, неясность или незаконность, которые присущи частному праву. В то же время соблюдение частным сектором государственных правил создает сильные стимулы, которых нет у государственного юридического аппарата. Такая реформа имеет два последствия для телекоммуникационной промышленности. Во-первых, она поощряет эту отрасль промышленности на создание собственного органа регулирования (в противоположность ответвлению министерства). Во-вторых, она обеспечивает равноправное представительство новых операторов сетей и провайдеров услуг в компании с действующим оператором. Такие меры широко распространены в некоторых отраслях промышленности. Например, американская киноиндустрия имеет постоянные

23

арбитражные механизмы для решения вопросов по спорным кредитам. Американские суды с большим уважением относятся к таким частным системам управления.

II. Стратегии либерализации в развивающихся странах и странах с переходной экономикой

Анализ приватизации в промышленно развитых странах дает основание предположить, что частное владение менее эффективно по сравнению с государственным на монополистических рынках (см., например, Vickers и Yarrow [1988]). Нельзя ожидать, что поиски аренды частным сектором за защитными барьерами может привести к социально эффективным результатам. По этой причине приватизация должна сопровождаться адекватными мерами по снижению рыночно мощи. Большинство реформ в области телекоммуникаций в развивающихся странах и странах с переходной экономикой прибегают к одной из двух основных стратегий. Некоторые политики в странах с переходной экономикой, остро нуждающиеся в инвестициях, немедленно вводят конкуренцию и участие частного сектора. Другие страны могут откладывать на неопределенное время введение конкуренции или вводят ее в средних масштабах и ставят проведение либерализации в зависимость от успеха существующего монополиста. Чем отличаются эти две стратегии, так это временем введения конкуренции. (Быстро задается конечная цель – общая конкуренция). В данный момент время, необходимое для перехода к рынку, короче, чем это было несколько лет назад, вследствие институционных изменений. Например, страны Центральной и Восточной Европы хотят вступить в Европейский Союз, вследствие чего можно ожидать быстрого движения в направлении конкуренции. Правительства стран, которые будут далее обсуждаться, отнюдь не выбрали общий подход. Аргентина, Чешская Республика, Мексика и Перу выбрали стратегию, основанную на быстрой приватизации своих доминирующих операторов16. За этими операторами в течение ряда лет сохраняется монополистическое положение в различных сегментах рынка. Графики либерализации этих сегментов были установлены заранее. В обмен на гарантии от конкуренции существующие монополисты взяли на себя обязательства произвести капиталовложения в создание и развитие сетей. Акции действующих участников вместе с привилегией на монополию в различных сегментах рынка в типичных случаях были выставлены на тендерах для частных консорциумов, состоявших из национального инвестора и одной из крупных иностранных компаний. Победивший консорциум в этих странах назначает новое руководство и проводит коренную реструктуризацию предприятия. С целью увеличения доходов от приватизации правительство перед тендером, как правило, позволяет монополистам произвести значительное однократное повышение тарифов за услуги, после чего тарифы контролируются путем установления предельных цен. Среди 16

Подобные стратегические альтернативы обрисованы Davies и другие (1995), а также Hrby (1997).

24

других мер по регулированию – темпы перераспределения тарифов монопольными операторами. В типичных случаях эти меры направлены на достижение тарифов, не требующих дотаций, ко времени, когда предполагается снять ограничения на приход новых операторов и поставить существующих операторов в условия конкуренции. Важным для успеха такой стратегии является способность регламентирующих органов привлечь богатых стратегических инвесторов, способных представить на тендерах очень выгодные условия и проводить эффективную реструктуризацию после победы на торгах. Большинство правительств поставило перед приватизированными монополиями трудные, но реалистические цели по расширению сетей, качеству услуг и тарифам. Очень важно, чтобы государственные регулирующие органы обеспечивали эффективный контроль за выполнением обязательств по качеству и созданию новых сетей, взятых на себя консорциумами, сменившими монополии. Чили, Венгрия и Польша находятся среди тех стран, которые приняли стратегию замедленной приватизации в сочетании с ранней и полной либерализацией большинства телекоммуникационных рынков. Хотя в некоторых сегментах телекоммуникационной промышленности (в частности, международной телефонии) число новичков было ограничено, все же монопольные рынки преобразовались в олигополистические конкурентные рынки. С приходом радиокомпаний, кабельного телевидения и коммунальных служб на рынок местной и дальней связи наступила конкуренция со стороны поставщиков, использующих другие технологии. Все страны, придерживавшиеся этой стратегии, с разным успехом провели ряд повышений цен на основные услуги с целью реструктуризации тарифов. Это сделало рынки основных услуг более привлекательными для потенциальных участников. Распределение дополнительных радиочастот для операторов мобильных телефонов также привело к усилению конкуренции. Частноправовые контракты определяли условия межсетевых подключений, и конкуренты могли вести переговоры по любым соглашениям. Возможные разногласия и конфликты по контрактам должны были рассматриваться в арбитражном суде. Можно утверждать, что ключевым фактором успеха, достигнутого этими странами, было создание благоприятных условий для местной конкуренции во всех сегментах рынка. Во всех этих странах, которые придерживались подобной стратегии, местный монопольный оператор подвергался коренной реструктуризации, улучшающей эффективность на микроэкономическом уровне. Кроме того, властям, проводящим регулирование, было необходимо разработать гибкие и последовательные подходы к проблеме межсетевых подключений, поощрять реструктуризацию тарифов и проводить реформы в направлении единой службы. Телекоммуникационная служба исследование трех случаев

в

Центральной

и

Восточной

Европе:

В экономике стран Центральной и Восточной Европы сектор услуг имел низкий приоритет при решении вопросов инвестирования. Отрицательное влияние на сектор телекоммуникаций оказали большой сдвиг в сторону изготовления и

25

отсутствие потенциала для получения доходов в иностранной валюте, а также стремление коммунистических правительств контролировать информационный поток. В результате этого были очень малые капиталовложения в инфраструктуру. Реформистским правительствам Центральной и Восточной Европы досталось в наследство устаревшее оборудование, в том числе ручные коммутаторы и аналоговая технология. Плотность телекоммуникаций была не только гораздо ниже, чем в среднем по Европе, но и существенно ниже уровней, типичных для новых индустриальных стран в Восточной Азии. Сети были сконцентрированы в городской местности, а плотность сетей в сельских районах была чрезвычайно низка. Для правительств Центральной и Восточной Европы крупные капиталовложения в сетевые технологии стали настоятельной необходимостью. Большинство правительств планировало увеличение сетей на 30 % к 2000 году. Чтобы добиться этой цели, они должны были поддерживать ежегодный прирост линий на 11 % и за период с 1993 по 2000 год привлечь инвестиции на сумму более 100 миллиарда долларов.17 На ранних ступенях реформы телекоммуникационные тарифы были благоприятны для местной связи и не обеспечивали окупаемости инвестиций (даже в среднем). Низкий уровень инвестиций и тарифов привел к чрезмерно избыточному спросу, который обесценивал наличие дешевых единых национальных тарифов. В данном исследовании сосредоточено внимание на трех странах Центральной и Восточной Европы – Чешской Республике, Венгрии и Польше, хотя следует отметить, что все шесть стран этого региона подписали соглашение ВТО и активно стремятся стать членами Европейского Союза. Для того чтобы удовлетворять требованиям к вступлению, эти страны должны гармонизировать свои законы с законами Европейского Союза.18 Требования Европейского Союза к нынешним и будущим членам во многих отношениях идут гораздо дальше многосторонних дисциплин ВТО, если говорить о телекоммуникациях. Реформы в области телекоммуникаций в Чешской Республике Большинство важных шагов в сторону либерализации в области телекоммуникаций было сделано после изменения Закона о телекоммуникациях в 1992 году. В 1993 году государственная почтовая и телекоммуникационная компания «SPT Прага» была разделена на Чешскую почту и компанию SPT Telecom.

SPT Telecom владела государственной телекоммуникационной сетью и работала с ней, сеть была приватизирована в 1995 году в рамках программы ваучерной приватизации. Хотя закон 1992 года не предусматривал независимого телекоммуникационного органа регулирования, рынку благоприятствовала хорошо управлявшаяся система регулирования Чешского телекоммуникационного комитета (СТО) – государственного органа, выведенного из состава Министерства экономики 17

По оценкам МТС достижение 40 процентов проникновения на рынок за тот же период потребовало бы инвестиций размером 173 миллиарда долларов США.

18 Эта гармонизация управляется по далеко идущим Соглашениям об ассоциации с ЕС (так называемые Договоры с Европой). В договоры также включены обязательства стран Центральной и Восточной Европы принять многие положения Римского договора. Чешская Республика, Венгрия и Польша подали формальные заявления на получение полного членства.

26

и переведенного в состав Министерства путей сообщения и телекоммуникаций в ноябре 1996 года. За политику в области телекоммуникаций несут ответственность три организации. Министерство экономики отвечает за основные принципы регулирования, выдачу лицензий на работу с государственными сетями и оказание услуг, а также за утверждение тарифов на международную связь. СТО обеспечивает общее руководство, проводит контроль телекоммуникационного сектора, определяет технические стандарты, выдает лицензии на работу частных сетей и оказание услуг, распоряжается диапазоном частот. Эта компания также имеет право представлять проекты новых тарифов в Министерство финансов для утверждения (Wissman и Tietz 1997). Министерство финансов регулирует тарифы с целью ограничения потенциальных инфляционных явлений. В результате недавних переговоров о присоединении к Европейскому Союзу на чешское правительство было оказано давление с целью заставить его провести либерализацию телекоммуникационного рынка и согласовать его с нормами ЕС. Ожидается, что СТО достигнет независимости от правительства по новому Закону о телекоммуникациях, который в настоящее время обсуждается в парламенте. Приватизация и реструктуризация SPT. В результате осуществления программы ваучерной приватизации чешское правительство сохранило 74 процента акций в SPT. В это время правительство решило продать 27 процентов акций стратегическому иностранному партнеру за 1 миллиард долларов. От партнера требовалось проведение программы по созданию сетей стоимостью 3,5 миллиардов и увеличение числа основных линий на 100 % к 2000 году. Тендер был организован в 1995 году, на него представили свои заявки пять международных компаний.19 Наиболее привлекательные предложения представил консорциум TelSource (1,45 миллиардов долларов). Среди факторов, определивших успех торгов, - успешное проведение Чешской Республикой экономических реформ, политическая стабильность в стране и стратегическое расположение в середине Центральной Европы. Уже в 1998 году Telecom имела рыночную капитализацию в 3,4 миллиарда долларов на наиболее капитализированной и наиболее ликвидной Пражской бирже.

SPT также является самой большой зарегистрированной компанией в Центральной Европе, имея на бирже 22 % своих акций. Благодаря приватизации SPT превзошла чешский рынок, в 1997 году Standard & Poor внесла ее в класс А. В определении ценности ее ликвидности центральную роль сыграла степень монополизации, которую обещали SPT после приватизации и будущая тарифная политика. Среди прочих причин большие поступления от приватизации объясняются относительно монопольной структурой рынка и полной структурой регулирования. В 1996 году SPT установила 417 000 новых линий, уменьшив очередь на установку телефонов с 650000 заявок до 623000. В 1997 году планируется установить 470 000 новых линий и 480 000 в 1998 году, увеличив плотность телефонизации с нынешнего уровня 31,8 до 43 % в 2000 году. Компания также ставит перед собой цель полного перевода на цифровую передачу в 2002 году (с 19

Заявки были представлены следующими консорциумами: TelDanmark в партнерстве с ВТ, Ameritech с Deutsche Telecom, шведско-датско-американский консорциум Telsource, итальянский оператор STET и альянс между France Telecom и Bell Atlantic.

27

уровня 33 процента в 1997 году)20. На протяжении последних трех лет SPT ежегодно инвестирует около 1 миллиарда долларов в создание основы новой цифровой сети, в которой технология синхронной цифровой иерархии составляет около одной шестой.21 Повышенное введение цифрового кодирования стимулировало такие услуги с добавленной стоимостью как голосовая почта, ожидание вызова и конференции. В 1997 году SPT также ввела новые услуги с добавленной стоимостью.

SPT планирует сократить персонал с 25 000 человек в конце третьего квартала 1997 года до 15 000 в 2000 году, т.е. на 40 % и существенно повысить производительность в конце десятилетия. Ожидается, что рост производительности и расширение сетей увеличат число линий, приходящихся в 2000 году на 1 работника, с нынешнего уровня 134 до 290, это будут свыше среднеевропейского уровня 205 линий на одного работника.22 Переход к конкуренции. Первоначально планировалось сохранить монополию SPT в предоставлении междугородней и международной связи до конца 1999 года, но этот срок был продлен еще на один год, чтобы позволить компании осуществить большой план капиталовложений и реструктуризации. В новый закон о телекоммуникациях в Чехии, который планируется принять одновременно с планом либерализации в ЕС в 1998 году, по всей видимости, будет включен пункт о возвращении к первоначальной дате с выплатой компенсации.23 Закон о телекоммуникациях позволит частным операторам работать с местными сетями посредством региональных концессий. Восьми частным конкурентам были предоставлены по лицензии около 16 зон с обслуживанием около 10 процента населения. SPT не рассматривает своих конкурентов достаточной угрозой для того, чтобы добиваться получения эксклюзивных лицензий на эти зоны. Правительство предприняло ряд усилий по урегулированию проблемы реструктуризации тарифов. Однако отделение регулирующего органа затруднило введение стоимостных принципов на уровне Европейского Союза, повысив арендную плату за линии и тарифы на местную связь. Министерство финансов, ответственное за разработку тарифной политики, выступило против предложений SPT повысить тарифы на местную связь в качестве вспомогательного средства получения доходов для осуществления планов компании по модернизации. Однако международные тарифы SPT регулируются СТО, и компания успешно снизила международные (и междугородные) тарифы, скоординировав их с нормами Европейского Союза. Тем не менее, существующая тарифная система далека от ориентации на стоимость. Тарифы на мобильные телефоны, услуги по передаче данных и некоторые услуги с добавленной стоимостью остаются нерегламентированными и относительно высокими по сравнению со средними тарифами OECD. Новый чешский закон о телекоммуникациях, который, как предполагается, приведет к гармонизации чешского законодательства с законодательством Европейского Союза, будет предусматривать реструктуризацию тарифов.

20

Financial Times Survey: Telecommunications, 19 марта 1997 г.

Financial Times Survey: Telecommunications, 17 марта 1997 г.

22 “SPT To Take Rationalization Lead, Finance East Europe, 4/11/97, n 7, стр.14 23 Prague Business Journal, 2 ноября 1998 г.

21

28

Организации общественного обслуживания, в частности, сеть электроснабжения и система железных дорог, имеют исключительные права на строительство и работу со своими собственными инфраструктурами связи и рассматривают вопрос о вхождении на рынок телекоммуникаций. Чешская железнодорожная компания вместе с несколькими частными инвесторами приступило к развертыванию цифровой сети стоимостью 120 миллионов долларов США. В 1996 году восемь региональных электрокомпаний создали совместное предприятие Aliatel, которая контролирует современные волоконно-оптические сети с достаточной пропускной способностью для общественного трафика. Ожидается, что к 1999 году эта сеть станет доступной для 60 % заказчиков деловой связи и 50 % обычных заказчиков. Компания также планирует обеспечение услугами Интернета и других аналогичных услуг, услугами виртуальных частных сетей со способностью передавать информацию, голос и изображения, услугами по асинхронной передаче и общественным телефоном.24 Чешское правительство открыло рынок мобильных телефонов для конкуренции в 1996 году. С этого времени два лицензированных провайдера Группы Специальных Мобильных Услуг (GSM) борются за рыночную долю путем остроконкурентного ценообразования. SPT является основным участником рынка через посредство своей дочерней компании мобильной связи Eurotel. Вторая лицензия GSM была выдана в марте 1996 года компании Radiomobil.На рынке GSM Eurotel имела более 100 000 клиентов уже после шести месяцев работы, в то время как Radiomobil – только 35 000. В 1997 году было 508 000 абонентов сотовой связи, благодаря чему плотность сотовой связи повысилась с 1,9 % в 1996 году до 4,9 %.25 Чтобы увеличить свою рыночную долю, в 1998 году Radiomobil начала предлагать услуги по междугородней связи через сеть мобильного телефона по половинным тарифам SPT. СТО выдало дополнительную лицензию на 1,8 ГГц в 1998 году.26 В целом новые операторы в Чешской Республике, которые пытаются вступить в телекоммуникационный рынок, могут рассчитывать на прозрачную структуру регулирования и сильную поддержку со стороны регулирующих органов. Однако вплоть до истечения срока действия монопольных прав существующих операторов новички могут развиваться, занимая лишь определенную нишу и сконцентрировав свои усилия на корпоративных клиентах. Необходимо время и значительные усилия со стороны государственных органов регулирования, прежде чем новые компании могут конкурировать с монополистом на ровном игровом поле. Реформы телекоммуникаций в Венгрии Венгерский телекоммуникационный сектор, подобно этому сектору в других странах Центральной и Восточной Европы, не имел приоритетного значения для государственных инвестиций, и невозможность накопления значительных средств другими путями приводила к низкому темпу роста сетей, однако, начиная с 1991 года, темпы расширения сетей выросли на 10 с лишним процентов. Ожидается, что

24

“Keeping the Upstarts down”, Communication International, март 1998 г. 25(3) : 43-48 Prague Business Journal, 2 ноября 1998 г.

26 Вначале были проведены исследования по технико-экономическому обоснованию, на основе которых СТО решала, выдавать одну или две национальные лицензии.

25

29

к 2000 году венгерская сеть увеличится до 3,7 миллионов линий.27 Очередь ожидающих подключения начала уменьшаться в 1994 году (OECD 1997). Фиксированная сеть состоит из 54 первичных сетей, в которые входят 1500 местных коммутаторов. Единственный международный выход существует в Будапеште. Плотность телефонизации в Венгрии уменьшается по мере удаления от столицы, наименьшая плотность – на периферии, в восточной части страны. Венгрия была первой страной в Центральной и Восточной Европе, которая создала службу государственных мобильных сотовых телефонов. В 1997 году страна имела самую большую плотность сотовых телефонов в этом регионе. Аналоговая и цифровая служба была доступна практически всему населению страны по сравнительно низким тарифам. Регулирование и рыночная структура. Среди стран Центральной и Восточной Европы Венгрия добилась наибольших успехов в создании институтов регулирования. По Закону о телекоммуникациях 1992 года контракт на концессию – основной инструмент регулирования в Венгрии. Концессии даются на конкурентной основе. Отчетливо сформулированы требования к качеству, количеству и технические требования, а также штрафные санкции за нарушение этих требований, условия межсетевого подключения к другим телекоммуникационным провайдерам, режим установления тарифов (OECD 1997). Закон распространяется на три вида телекоммуникационных служб: монополизированных, частично конкурентных и полностью конкурентных. Телекоммуникационные услуги, предоставляемые монополиями или в условиях ограниченной конкуренции, регулируются концессионным контрактом с государственным органом регулирования. Концессионный контракт с монопольным оператором Matav дает компании исключительное право предоставлять международную и внутреннюю междугороднюю связь, а также некоторые услуги по местной связи до 2002 года. В то время как специальные регуляторные правила распространяются на телекоммуникационные услуги, предоставляемые по концессионным контрактам, тарифы на неконцессионные услуги регулируются лишь общими принципами справедливого ценообразования, установленными в Законе о конкуренции. В начале 1995 года правительство ввело верхний предел на цены с целью установления максимальных тарифов на концессионные услуги и предоставления провайдерам услуг соответствующих финансовых ресурсов для развертывания сетей. Закон подтвердил прерогативы Министерства транспорта, связи и водоснабжения по регулированию в этих областях. Министерству подчиняется Общая инспекция по связи, которая проводит в жизнь технические аспекты регулирования телекоммуникационной промышленности в Венгрии. Согласно Закону о распределении частот от 1993 года Министерство транспорта, связи и водоснабжения также отвечает за использование радиочастот. Согласно Закону о распределении частот создан Национальный Совет по распределению частот, который является совещательным органом при министерстве. Совет по конкуренции играет важную регуляторную роль в проведении антимонопольной политики, все 27

Это соответствует телефонизации 36,2 абонентские линии на 100 жителей.

30

изменения телекоммуникационных тарифов должны получить одобрение Совета по конкуренции и Министерства финансов.

совместное

Венгрия отделяет управление процесса регулирования от работы телекоммуникационных сетей и, в частности, от основного оператора Matav. Функции регулирования и владения формально отделены. В декабре 1995 года Венгерское Агентство по государственной собственности и держательским компаниям, действующее как держатель контрольного пакета акций в Matev, освободилось от контрольного пакета, сохранив ответственность за 25 % акций плюс одна золотая акция.28 В качестве стратегического владельца агентство не подчиняется министерству и представляет точку зрения акционеров в вопросах управления компанией Matev (Szanyi 1997). Дополнительно к процессу административного и юридического отделения регулирующего органа от владельцев и операторов телекоммуникационных сетей не были приняты адекватные меры для изолирования регулятора от политического давления. Хотя инспекция обладает значительной свободой в проведении мер по регулированию, ее независимости не хватает для разработки новой политики. В будущем такой порядок может оказаться недостаточным. Подавляющее господство на рынке монопольного сетевого оператора и сравнительно высокая стоимость вступления в рынок, в частности, подключение к работе сети, создают основные трудности. Создается среда со многими операторами, возникает острая необходимость сильного независимого регулирования. Приватизация, конкуренция и появление рыночной структуры. Венгерский выбор заключался в том, чтобы позволить монополии в переходной период работать на фоне конкуренции. В начале 1993 года министерство телекоммуникаций объявило о тендере на 30 % акций компании Matev и концессию на обслуживание междугородных разговоров по цифровой сети Matav, строительство которой еще не было завершено.29 Концессия предусматривала в течение шести лет защиту от конкуренции в сфере междугородной и местной связи начиная с 1 января 1994 года. Чтобы иметь возможность принять участие в тендере, податели заявок должны были удовлетворять минимальным финансовым требованиям. Предполагалось, что победитель тендера должен заплатить концессионную плату венгерскому правительству за использование цифровой оверлейной сети. Кроме того, победитель должен выплачивать 0,1 процента в бюджет от будущих общих доходов.30 Победитель также должен был гарантировать ежегодный прирост основных линий в течение шести лет на 15,5 %, удовлетворить 90 % заявок на основные линии к июлю 1997 года и сократить на 98 % очередь до конца 1997 года (OTCD 1997). Оппоненты плана приватизации утверждали, что это несовместимо с телекоммуникационными правилами Европейского Союза, в которых предусматривается защита монопольных поставщиков только до января 1998 года.

28

До декабря 1995 года венгерское Агентство по государственной собственности и активам держало 64,86 процента акций Matav. См. «Телекоммуникации в Венгрии» на сайте венгерского Министерства по экономическим делам (http://www.ikm.iif.hu/english/tcjnjmy/industr/telecom.htm).

29 В начале 1991 года почтовое, радиовещательное и телекоммуникационные отделения Венгерской почты были разъединены, образовав три независимые компании с ограниченной ответственностью: Magyar Posta Vallalat, Magyar Musorszoro и Magyar Tavkozlesi Vallalat (или Matav). В последующем Matav была реструктуризована.

30 Ожидается, что продажа 30 процентов акций Matav даст примерно 400 миллионов долларов США.

31

Кроме того, ввод одинакового защитного периода на междугородную и местную связь ставит местных поставщиков в невыгодное положение. Местные сети все еще были в процессе развития, в то время как оверлейная сеть была практически завершена. Исходя из этого, критики предлагали более короткий период защиты междугородной связи (до 1998 года) по сравнению с местной связью (не менее чем до 2000 года). Заявки представили четыре консорциума: France Telecom/U.S West, STET/Bell Atlantic, Deutsche Telecom/Ameritech/Cable & Wireless и Telefonic/Dutch PTT/GTE. Наибольшую цену в первом круге предложил консорциум STET (850 миллионов долларов США), в то время как другие предлагали 450 миллионов и 500 миллионов. Предложения отличались предлагаемыми темпами развертывания сетей. С точки зрения расширения сети Deutsche Telecom имела преимущество с ее внушительными достижениями в бывшей Восточной Германии. Многие ожидали, что Deutsche Telecom добьется стандартного европейского уровня телефонизации (50 линий на 100 жителей) всего лишь за шесть лет при относительно умеренной расчетной стоимости примерно 30 миллиардов долларов США. После второго круга группа экспертов министерства и Государственного агентства по имуществу предоставила концессию консорциуму MagyarCom, руководимому Deutsche Telecom. В конце концов, MagyarCom уплатила 875 долларов США за 30,2 процента акций Matav. Из этого 400 миллионов долларов должны были быть в форме прямых инвестиций в рабочий капитал Magyar, а остающуюся сумму следовало перевести в государственный бюджет и на Специальный Фонд развития связи.31 В конце 1995 года MagyarCom увеличила свою долю до 67,36 % в результате второго круга приватизации.32 В результате такого подхода 80 процентов голосовой связи по государственной фиксированной сети оказались в монопольном положении. Тем не менее, Венгрия, подобно Аргентине, создала ряд независимых региональных монополий в местной связи, а не одну национальную монополию. Достижения одной монополии служат мерилом для оценки работы других. Вставка 4 Приватизация телекоммуникаций в Чешской Республике и Венгрии Чешская приватизация SPT была подобна продаже венгерским правительством Matav управляемому DT альянсу MagyarCom. Оба тендера дали доходы, сравнимые с приватизацией, но два правительства нашли различное применение полученным средствам. Чешское правительство использовало поступления от приватизации для модернизации SPT, в то время как венгерское правительство использовало полученные суммы для уплаты своих долгов и

31

Сравнение с оценочной рыночной стоимостью фирмы (3,3 миллиарда долларов США) эти цифры предполагают, что Matav была продана по довольно низкой цене.

32 В ноябре 1997 года MATAV была одной из первых телекоммуникационных компаний в Центральной и Восточной Европе, получившей допуск акций к котировке на Нью-йоркской бирже. В 1997 году 26 процентов акций были проданы частным инвесторам на Нью-йоркской и Будапештской биржах. И, наконец, в 1999 году венгерское Государственное агентство по государственной собственности и активам продала остававшиеся 5,5 процента акций MATAV, которые удерживались венгерским правительством. См. http://www.matav.hu/english/world/info/history/.

32

создания специального фонда развития связи (Michalis and Takla 1997). В нижеприводимой таблице показаны главные отличия двух подходов. Частная доля 49 % 40 %

Предложение стратегического партнера 27 % стратегической доли продано швейцарскоголландско-американскому консорциуму TelSource в 1995 г.

Сумма

1,32 миллиарда $ США в FDI. 131 миллион $ США в программном обеспечении и в других инвестициях. Доля в 67,36 % была продана 875 миллионов $ США консорциуму DT-Ameritech в первом и во втором раунде приватизации в 1993 и 1995 г.г.

26 % акций было продано частным инвесторам на ньюйоркской и будапештской биржах в 1997 г. Источник: Michalis and Talka 1997 DT = Deutsche Telecom FDI = в иностранной валюте.

SPT Telecom Matav

Из 54 первичных сетей Matav контролирует 39. Новые независимые компании приобрели оставшиеся 15 сетей на открытом тендере концессий. Эти независимые концессионные компании контролируются пятью родительскими. В конце 1994 года сети, принадлежащие независимым компаниям, составляли лишь 12 % от всех телефонных линий и были развернуты в относительно слаборазвитых районах, в которых проживает 22 процента населения. Радиосотовые сети быстро расширились после того, как два конкурирующих оператора GSM выиграли лицензии. Однако конкуренция в сотовой и пейджерной услугах будет ограничена до конца тысячелетия, поскольку согласно регулированию эксклюзивные права на эти услуги были предоставлены не более чем трем операторам в каждой зоне. Как только истечет срок ограничений и высокочастотная часть диапазона будет распределена среди провайдеров сотовой связи, интенсивность конкуренции в беспрововодной дальней связи должна повыситься. Через коммерциализацию местной беспроводной контурной технологии эта конкуренция должна распространиться на проводной сегмент промышленности. Развертывание сетей и их характеристики. В начале 90 г.г. местные правительства получили право продавать свои государственные сети на торгах в форме монопольных концессий. Этот механизм позволил местным зонам привлечь дополнительный капитал и технический опыт. До этого Будапешту отдавалось предпочтение (предел плотности дальней связи там был в четыре раза больше, чем сельских районах). Однако между 1991 и 1995 годом доля Будапешта в общем доступе упала с 45 до 34 процентов. Если среднее число основных линий на сто

33

жителей возросло с 6,6 в 1984 году до 21,1 в 1995 году, то в сельских районах произошло четырехкратное увеличение плотности телефонизации.33 После начала реформ по регулированию в 1992 году многие аспекты обслуживания постоянно совершенствовались. Хотя фактический уровень в Венгрии все еще ниже средних показателей в OECD, определенные показатели – скорость обработки вызовов и число неисправностей на одну основную линию постоянно улучшались. Монопольный оператор Matav постоянно улучшал наиболее важные производственные параметры в период с 1990 по 1995 год. Например, за этот период число основных линий на одного работника возросло с 45 почти до 104, т.е. на 131 процент. В огромной степени увеличились доходы, приходящиеся на одного работника – с 20 000 долларов США до 50 000 долларов США только в одном 1992 году. Тем не менее, этот параметр все еще низкий по сравнению со средним показателем OECD, составляющим примерно 150 000 долларов США (OECD 1997). Быстро росли инвестиции в данный сектор. К концу 1994 года инвестиции в государственную сеть достигли 400 - 500 миллионов долларов США, причем общие инвестиции в телекоммуникации превысили 730 миллионов долларов США. Ежегодные инвестиции в эту отрасль промышленности близки к 0,8 процента от валового национального дохода, что значительно выше среднего показателя OECD, составляющего 0,5 процента, и выше, чем в любой другой стране Центральной и Восточной Европы (OECD 1997). Инвестиции в расчете на одну основную линию составляют 420 долларов США – примерно в два раза больше среднего показателя OECD. Начиная с 1992 года, капиталовложения в государственную телекоммуникационную службу, включая проводные и беспроводные сети, в расчете на душу населения увеличились с 32 долларов США (1990 г.) до 73 долларов США (1994 г.). Это количество все еще меньше среднего показателя OECD, но близко к уровням таких членов Европейского Союза как Бельгия, Греция, Ирландия и Великобритания. Телекоммуникационная политика в Польше Польша с населением 40 миллионов человек – крупнейшая страна в Центральной и Восточной Европе. Ее драматическая история преобразований и перехода показывает, как важны детали межсетевой связи и регулирующих процессов для создания эффективного рынка. Несмотря на то, что Польша имеет самую крупную телефонную сеть среди стран Центральной и Восточной Европы (7,5 миллионов основных линий), она имеет один из самых низких показателей телефонизации в Европе – 19,32 линии на 100 человек.34 В течение более четырех десятилетий плохого управления при коммунистическом строе телекоммуникационная структура развертывалась крайне медленно. Эмбарго СОСОМ (Координационного комитета по многостороннему контролю за экспортом) было для Польши главным препятствием для получения 33

См. «Post, Telecommunication, Broadcasting Reflected in Numbers (1993-96)» на сайте венгерского Министерства транспорта, связи и водных ресурсов (http://wwwmav.hu/khvm/dics/postal/text.htm#a3).

34 “Poland: Land of Opportunity on Troubled Battleground” (European Telecommunications, 20 февраля 1998 г., т.16, № 4).

34

доступа к современной технике. В результате этого техническая база промышленности была очень отсталой, значительное число ручных коммутаторов существуют и поныне. Монопольному оператору TPSA из общего числа сотрудников 72 тысячи человек для эксплуатации и техуходу за ручными коммутаторами требуется 18 тысяч человек (Kubasik 1997). Только около 65 процентов линий переведены на цифровую связь, а в некоторых сельских районах этот показатель составляет всего 4 процента. Ко времени введения нового законодательства в области телекоммуникаций политическое влияние существовавшей монополии значительно ослабло, поскольку она считалась коммунистической организацией. (Тем не менее, потребители и новые участники рынка тогда еще политически не организовались). Закон о польских телекоммуникациях, принятый в 1990 году, измененный в 1991 году и снова в 1995 году, был в посткоммунистическое время первым законом о телекоммуникациях среди стран Центральной и Восточной Европы. Закон формально либерализовал местные сети. Лицензия Министерства почт и телекоммуникаций была единственным ограничением на вступление в рынок новых местных операторов, которые могли быть как национальными, так и иностранными компаниями. В результате разделения почтовых и телекоммуникационных функций в 1991 году образовалась TPSA. В настоящее время промышленность регламентируется несколькими организациями: Министерством связи, Государственной телекоммуникационной инспекцией, Национальным радиокоммуникационным агентством и Антимонопольным комитетом. Не существует специального независимого органа для обеспечения гармонизации регулирующей деятельности в промышленности или для накопления и распространения опыта в области регулирования. Польское законодательство не проводит четкого разграничения между функциями Министерства связи в качестве регулятора промышленности и в качестве владельца оператора. Существовала возможность конфликта интересов конфликта, несовместимого с правилами Европейского Союза, которые недвусмысленно требуют отделения рабочих и регулирующих функций. Министр, также представлявший единственного акционера TPSA, был ответственным за выдачу лицензий своим конкурентам. Выполняя обязательства по Соглашению о присоединении к Европейскому Союзу, в марте 1997 года Польша сделала шаг в направлении гармонизации регулирования в области телекоммуникаций с регулированием в ЕС: она передала интересы по государственной собственности в TPSA Министерству финансов. Изъятие телекоммуникационного оператора из министерской структуры и превращение его в акционерную компанию под контролем Министерства финансов было, естественно, шагом в правильном направлении. Однако регуляторная власть все еще находится в руках Министерства связи. Еще многое предстоит сделать в устранении конфликта интересов, возникающего из исторических связей между Министерством связи и структурами, которые постепенно приобрели форму TPSA. В сентябре 1998 года польская Комиссия по ценным бумагам и валютному обмену пустила первый блок акций TPSA в открытую продажу. 18 ноября 1998 года акции TPSA предлагались на первичных рынках Варшавской биржи и в форме

35

глобальных депозитных расписок на Лондонской бирже. Несмотря на смятение на новых мировых рынках, вызванного финансовым кризисом 1997 года, операция была очень успешной. Совместное предложение 210 000 000 акций составляло 15 % капитала компании. На первой торговой сессии акции TPSA котировались по цене 16,90 злотых за штуку (4,94 доллара США).35 В марте 1999 года польское правительство приняло поправку к Закону о связи, в результате которой стала возможной продажа еще 25 % акций TPSA стратегическому партнеру. Одна из главных забот правительства заключалась в том, чтобы полностью либерализованные телефонные службы не оказали отрицательного воздействия на цену акций TPSA во время их первого предложения на бирже. Этим объясняется правительственная политика балансирования между необходимостью соответствовать требованиям ЕС к конкуренции и медленной либерализацией. Учитывая современную историю телекоммуникационных реформ в других странах, Польша, вероятно, не сможет поддерживать рынок с участием многих операторов, не нанеся вред рыночной оценке TPSA .36 История приватизации в Польше показывает, почему трудно установить рыночное доверие к властям, поддерживающим конкуренцию. У этой проблемы нет идеального решения, однако, независимый орган регулирования был единственным путем помочь Польской телекоммуникационной промышленности добиться успеха. Конкуренция на основе технических средств и политики межсетевого подключения. Польская политика направлена на поддержку конкуренции. Согласно Закону о телекоммуникациях от 1990 года операторы существующей сети не могут отказать другим сетям в подключении. Появилась ли конкуренция в результате такой политики? Ответ - «до некоторой степени».

TPSA унаследовала национальную телекоммуникационную сеть с ее 7,5 миллионов абонентов. Компания удерживала монополию на выгодных междугородных и международных услугах, несмотря на формальную либерализацию по Закону о телекоммуникациях от 1990 года. Хотя Закон устанавливает, что любая компания с национальным контрольным пакетом акций в капитале может стать оператором сети междугородной связи, ни у одной польской компании нет достаточных средств для развертывания новой сети без крупных инвестиций со стороны иностранного партнера. Однако вследствие того, что иностранное участие не допускается в международных сетях, закон в основном сохраняет монополию существующего оператора на сети междугородной и международной связи. Закон также предоставляет TPSA значительное конкурентное преимущество перед новыми операторами. Подавая заявку на лицензию, новые операторы должны представить Министерству связи официальный стратегический 35 См. htpp://www.tpsa.pl/english/investor/investor_02html 36 Исследования Мирового Банка показывают, что неопределенная и слабая регуляторная и юридическая структуры иногда могут быть более точными показателями доходов от плохой приватизации, чем наличие конкуренции. Иностранные инвесторы хотят выплачивать премии за акции компаний с высоким потенциалом на растущих рынках даже под давлением конкуренции. (См. The World Bank Group Telecommunications Strategy in Europe and Central Asia Region; доклад, представленный на дискуссии, июнь 1999 г.; htpp://www.worldbank.org/html/fpd/telecoms/subtelecom/eca/telecom_ECA_strategy.htm). Мы благодарим Анну Бьерде (Anna Bierde) за указание на результаты данного исследования.

36

план развития и заплатить некоторую сумму. TPSA не должна заявлять о своих стратегических планах и получает лицензию бесплатно.

TPSA использует доходы от междугородной и международной связи для субсидирования тарифов на местные переговоры. Ожидается, что ее монополия на междугородный трафик внутри страны закончится в 1999 году. Тендер на междугородную связь планируется открыть где-то к концу 1998 года. Однако TPSA сохранит свою выгодную монополию на международную связь к концу 2002 года, и иностранные инвесторы будут ограничены тем, что смогут иметь лишь 49 процентов акций новых операторов. В 1996 году польский Антимонопольный комитет, в настоящее время известный под названием Комитет по конкуренции и защите потребителя (ССР), проявил озабоченность в связи с тем, что TPSA взимает с операторов сотовой телефонной связи и местных новых компаний слишком большую плату за межсетевое подключение. ССР предложил решение, которое было популярным во многих странах. Новым операторам должны позволить подключаться к сетям основных государственных служб, национальной сети электроснабжения и сетям государственных железных дорог. Эти службы, уже имея сети в масштабе всей страны, право на развертывание новых технических средств и готовность иностранных партнеров присоединиться к участию, могут стать прямыми конкурентами TPSA.37 Эти службы имеют свою историю существования в форме монополий, и решение использовать их в качестве конкурентов господствующей телефонной компании может носить как политический, так и рыночный характер. Пока TPSA не утратит своего монопольного положения, все местные операторы должны использовать ее магистральную сеть для межсетевого подключения. Законом устанавливается, что соглашение об условиях межсетевого подключения должно быть оформлено в контракте между соединяющимися сетями. Однако закон не поясняет, что делать дальше, если стороны не смогут прийти к соглашению. Если TPSA захочет не допустить вхождения оператора конкурирующей сети, то она может просто затянуть переговоры об условиях межсетевого подключения.

37

Национальная сеть электроснабжения (PSE) имеет 5000 миль волоконно-оптического кабеля, проложенного вдоль ее сетей распределения электроэнергии; она вложила 70 миллионов долларов США с целью установки дополнительных цифровых линий. Tel-Energo SA, совместное предприятие PSE и ряда региональных компаний по распределению электроэнергии, имеет лицензию на аренду переключающего оборудования и предоставляет телекоммуникационные услуги энергетической промышленности, она также планирует предоставление местных телекоммуникационных услуг в ряде районов Польши. PSE и ее дочерние компании уже приобрели значительный опыт работы, участвуя в консорциуме сотовой связи, в который входят AirTouch и TeleDanmark. Кроме того, TelEnergo выполняет около 30 процентов межбанковских переводов в Польше. Tel-Energo также планирует создать службы кабельного телевидения, которые будут работать наряду с многочисленными городскими кабельными сетями, когда TPSA потеряет свое монопольное положение. Другой потенциальный конкурент - Польские государственные железные дороги (РКР), которые сдают в аренду переключающее оборудование и предоставляют основные голосовые услуги для железнодорожного хозяйства. На март 1997 года компания имела 200 000 абонентов и эксплуатировала волоконно-оптическую сеть протяженностью 1500 миль. РКР в состоянии расширить свою телекоммуникационную систему в городах по всей Польше (Communication International, март 1998 г., т.25, № 3, стр.43-48).

37

Двусмысленное и неадекватное законодательство по регулированию наряду с отсутствием подлинно независимого регулирующего органа дало TPSA много возможностей использовать преимущества своего положения. Затягивание соглашений по межсетевому подключению – не единственный способ, который использовался TPSA для недопущения на рынок независимых операторов местных сетей. Согласно Кубасику (Kubasik 1997) TPSA иногда развертывало малые коммутаторы, которые соединяли только в той или иной местности только крупных деловых заказчиков. Такая стратегия парализует бизнесс-планы многих независимых местных операторов, которым нужны доходы от деловых клиентов для покрытия расходов. После вытеснения новых операторов TPSA обычно прекращает развертывание новых мощностей в регионе, оставляя его существенно недоразвитым. Такая практика – одна из причин, почему так мало операторов фактически приступили к предоставлению услуг несмотря на то, что было выдано более 70 разрешений. Тактика TPSA не дала возможности новичкам получить большую долю польского рынка. В результате этого поляки все еще ждут по два года установки телефона. Короче говоря, проводимая в Польше политика не соответствует рекомендациям ЕС по межсетевому подключению. Она не обеспечивает специальные процедуры переговоров и графики для договаривающихся сторон. Нет правил принятия решений по межсетевым подключениям (образцового коммерческого предложения по терминологии ЕС), в которых бы содержалась основная методология по ценам подключения. И, конечно, Польше еще предстоит создать независимый орган регулирования, который может выступить арбитром в случае, если переговоры зайдут в тупик. Несмотря на явные преимущества TPSA конкуренция все же является важным сегментом польского телекоммуникационного рынка. Существует около 200 новых операторов сетей для передачи информации/сетей с добавленной стоимостью, 400 новых операторов кабельного телевидения и различные новые VSAT и частные корпоративные сети. Имеется около 70 новых операторов местных сетей, к настоящему времени более ста соглашений о межсетевом подключении уже подписано с операторами местных сетей, хотя реализовано на деле всего лишь несколько из них. Рынок мобильного телефона стал конкурентным с 1996 года. В то время как число абонентов быстро увеличивается, рынок развивается сравнительно медленно вследствие решения замедлить введение конкуренции. Два оператора GSM развернули работу своих служб лишь осенью 1996 года, другой конкурент имеет старую лицензию на аналоговую NMT и предлагает цифровую связь по первой выданной в Польше лицензии GSM180038,39. Имея около 900 000 абонентов, Польша стала крупнейшим рынком сотовой связи в Центральной и Восточной Европе, но по охвату этот рынок далеко позади Венгрии и Чешской республики.

38

Polska Telefonica Cyfrowa (PTC) работает под торговым названием Era GSM. В ее состав в качестве основных иностранных инвесторов входят US West и Deutsche Telecom, каждая из этих компаний держит 22,5 процента акций. Она уже имеет более 300 000 абонентов и сделала капиталовложения размером около 500 миллионов долларов США к концу 1998 года в сеть, покрывающую около 80 процентов территории всей страны и охватывающую 90 процентов населения. Ее основной соперник – Polkomtel, работающий с сетью Plus GSM, не намного отстает от нее, имея около 300 000 абонентов. Основные инвесторы Polkomtel – американская группа компаний AirTouch и TeleDanmark.

39 Centerel, 66 процентами которой владеет TPSA и 34 процентами – France Telecom, обладает лицензией. Financial Times Survey: Польша, 25 марта 1998 г., стр.8.

38

Единая служба и развертывание национальных сетей. Покровительство компании TPSA не создало чуда в модернизации сетей, однако темпы их расширения и показатели эффективности улучшились. Польская телефонная сеть – одна из самых быстрорастущих в мире, прирост составляет 12 процентов в год. За период с 1991 по 1994 год было установлено более 1,7 миллионов новых абонентских линий, тем не менее, в 1995 году очередь на установку телефона превышала 2 миллиона человек. Средний показатель состоявшихся вызовов в национальном масштабе составлял 40 процентов, но в Варшаве он был значительно ниже – только 25 процентов (Kubasik 1997). Наиболее примечательный аспект польского случая в связи с единой службой является сельская служба связи. Самые последние усовершенствования телекоммуникационной сети принесли пользу скорее городским, чем сельским районам. Хотя в деревне живет 36 процентов населения, сельские жители имеют доступ только к 13 процентам абонентских линий. Телефонизация сельской Польши составляет всего 4,6 процента, а в городских районах – 18,2 процента. В 1994 году более 2300 деревень (4 %) не имели ни одного телефонного аппарата. Телефонная сеть, развернутая в сельских районах, очень старая: 43 процента телефонного транзитного трафика в сельских районах осуществляется через ручные коммутаторы, большинство которых работает менее 24 часов в сутки (Kubasik 1997; Sallai, Schmideg, and Lajta 1996).

TPSA расширяла свою сеть прежде всего в городских районах, поскольку в этом случае более четко выражен экономический эффект плотности и масштаба и окупаемость капиталовложений в новую сеть происходит быстрее. Жители многих пригородных и сельских районов организовали телефонные кооперативные товарищества, в которые входят от нескольких десятков до нескольких сот членов. Как правило, члены таких кооперативов получали право на прокладку линии по местности и делали необходимые приготовления за счет собственных ресурсов. Затем новые локальные сети были переданы TPSA, которая компенсировала затраты членов кооперативов предоставлением бесплатных единиц учета трафика в их счетах на междугородные переговоры. Если принять во внимание нехватку капиталов для развития телекоммуникационной структуры в сельской местности, то можно сказать, что кооперативы представляли собой быстрый и неординарный способ создания фондов для строительства сельских сетей. Они мобилизовали резервы капиталов местного населения в необслуживаемых областях. Польское правительство считает создание местных кооперативов по телефонизации наименее затратным способом быстрого развертывания телекоммуникаций в сельской области. В течение последних нескольких лет около 60 процентов новых основных линий в сельских местностях были проложены в рамках этой структуры (Hudson 1997; Proessdorf 1997; Kubasik 1997; Petrazinni 1995). Телекоммуникационная реформа в четырех латиноамериканских странах В течение 90-х годов многие латиноамериканские страны провели реструктуризацию государственных агентств, отвечающих за регулирование рынков и услуг. Во многих случаях эти правительства создали независимые организации

39

для регулирования, проведения контроля и управления либерализацией своих телекоммуникационных рынков. Экономики многих латиноамериканских стран также взяли на себя обязательства по доступу на рынок согласно соглашению ВТО от 1997 года. Мы сосредоточим свое внимание на четырех странах: Аргентине, Чили, Мексике и Перу. Чили и Мексика открыли основную телекоммуникационную службу для конкуренции и иностранного владения до января 1998 года – даты вступления в силу конвенции ВТО. Аргентина и Перу продали свои государственные телекоммуникационные компании частным концернам в начале 1990 г.г. и планируют введение полной конкуренции в 1999 году. Все четыре страны предприняли усилия к согласованию платы за межсетевое подключение с оплатой из расчета долгосрочных приростных затрат и приступили к ликвидации взаимного субсидирования за счет перераспределения тарифов на местную и междугородную связь. Аргентина Борьба за введение приватизации и конкуренции в Аргентине была упорной. Для создания конкуренции в мобильной беспроводной связи в 1998 году потребовался декрет президента (Petrazinni 1996). Приватизация государственной компании (Empresa Nacional de Telecomunicaciones) началась в 1990 году с создания двух новых неконкурирующих национальных операторов. Telefonica de Argentina, управляемая Telefonica de Espana и CEL Citicorp Holdings, стала монопольным провайдером местной, междугородной и международной связи в южном регионе.40 Telecom Argentina, управляемая французской компанией Telecom и итальянской компанией Stet SpA, приобрели монопольную концессию на аналогичное обслуживание в северном регионе. Рынок Буэнос-Айреса был разделен между двумя операторами. Вторым декретом от 1996 года на основе существовавших федеральных органов была создана Национальная комиссия по связи (CNC). Новое агентство было предназначено для обеспечения непрерывности, регулярности и равенства и подготовки единой службы по справедливым и разумным ценам посредством эффективной конкуренции (в тех службах, которые в настоящее время не являются эксклюзивными). Работа организации, предшественника CNC, была затруднена в результате бесконечных смен руководства (Petrazinni 1996), полностью не избежала этой участи и CNC. По меньшей мере, теоретически, власть CNC довольно велика. В ее обязанности входит: • Управление Национальным телекоммуникационным фондом, который образуется за счет поступлений от телекоммуникационных операторов (0,5 процента от общих доходов); • Выдача лицензий и разрешений на работу в области телекоммуникаций; установление правил и норм для телекоммуникационных служб, включая стандарты качества, технические средства и политику межсетевого подключения; 40

Услуги международной связи предоставляются Telecomunicaciones Internacionales de Argentina (Telintar).

40

• Регулирование поведения рынка услуг, представляемых эксклюзивно (включая утверждение тарифов и управление через систему потолочных цен), доведение до минимума регулирования в областях, открытых для конкуренции; • Утверждение контрактов на межсетевое подключение и разрешение противоречий, которые могут возникнуть во время переговоров по заключению контрактов, управление электромагнитным диапазоном (как редким источником), выделение частот с целью оптимального использования диапазона и обеспечения конкурентных условий; • Наложение санкций на компании, нарушающие правила CNC41. Несмотря на наличие иностранных инвестиций у своих операторов Аргентина в течение длительного времени была очень чувствительной ко всему, что касалось национального суверенитета. Например, Аргентина была единственной крупной страной в Латинской Америке, которая избегала принимать на себя какие-либо обязательства по службам с добавленной стоимостью во время первоначального соглашения Уругвайского раунда по телекоммуникациям в 1993 году. США и Европе пришлось упорно поработать над тем, чтобы убедить Аргентину изменить свое отношение к договору ВТО от 1997 года. Но, в конце концов, Аргентина сделала вполне хорошее предложение по доступу на рынок. Оно включало иностранное владение или контроль всеми телекоммуникационными службами и техническим обеспечением начиная с 2000 года, гарантированный доступ к рынку спутниковой связи и технического обеспечения (национальному и международному) начиная с 1999 года, гарантированные принципы регулирования в духе конкуренции. Все службы кроме телефонной (местные, междугородные и международные) открыты для конкуренции. Сделав большой сдвиг в своей политике, CNC согласилась постепенно либерализовать телефонию с целью введения полной конкуренции к ноябрю 2000 года. Две новые телекоммуникационные компании первоначально получили эксклюзивные лицензии сроком на семь лет, которые были затем, в ноябре 1997 года, переоформлены на период в три года. Однако в марте 1998 года CNC объявила, что она позволит двум новым провайдерам основных услуг начать операции в ноябре 1999 года, устранив монополию на один год раньше. Два оператора потребовали 200 миллионов долларов США в качестве компенсации за досрочное прекращение эксклюзивных прав (Schneider 1995). CNC выдала лицензию CTI, оператору мобильной связи, контролируемому GTE и Grupo Clarin, а также Movicom, оператору мобильной связи, контролируемому BellSouth и Motorola. Telefonica и Telecom могут предлагать услуги в регионах, где в настоящее время у них нет эксклюзивных прав (Jarvie и Keaveny 1998). Кроме того, Impsat, Kedata и Comsat приобрели лицензии на междугородную и международную связь, начиная с ноября 2000 года (Imsat будет предоставлять услуги только компаниям, а не отдельным гражданам)(Jarvey и Keaveny 1998; Canton 1998).42 Заявки на лицензии для предоставления новых основных услуг могут подавать уже работающие провайдеры сотовых телефонов, кабельного телевидения и местные независимые компании по предоставлению услуг в Аргентине.

41

Более подробную информацию о СNС можно найти на www/cnc.gov.ar.

“Los Cambios, tras la Liberacion del Negocio” Clarin, 17 июня 1998 г. Доступен на www.clarin.com.ar/diario/98-06-17/o –03102 d.htm.

42

41

Важной частью подготовки Аргентины к конкуренции была реструктуризация тарифов, которая по-настоящему развернулась в 1996 году. В стране существовали очень высокие тарифы на междугородную связь, которые серьезно ограничивали спрос и поощряли службу обратного вызова. В то же самое время тарифы на местную связь были очень низкими. Хотя были проведены несовершенные регулирования, особенно в международной связи, реструктуризация облегчила рассмотрение проблемы конкуренции.43 Аргентина провела меры по дальнейшей подготовке к либерализации рынка основных услуг, приняв в январе 1997 года Общее регламентирование межсетевого подключения и Закон об основных телефонных службах в марте 1998 года. Регулирование межсетевого подключения потребовало от всех провайдеров, имеющих основное техническое обеспечение, предлагать подключение на недескриминационных условиях и установить оплату в размере 78 процентов от доходов исходящего трафика. После того как в 1999 году закончится срок эксклюзивных концессий, плата за межсетевое подключение будет на основе на Аргентина долгосрочных приростных затрат отдельных служб.44 предусмотрительно решила, что прежде чем доминирующие провайдеры смогут дать информацию по долгосрочным приростным затратам, CNC установит плату, сравнив условия следующих стран: Австралии, Чили, Франции, Германии, Италии, Мексики, Новой Зеландии, Перу, Испании, Великобритании и США. Хотя не все эти страны установили окончательные тарифы, этот набор даст тариф порядка 0,03 доллара США за одну минуту, что значительно выше, чем в США, но близко к верхнему диапазону в ЕС. В равной степени значителен был подход к продвижению на пути к единой службе. Наиболее существенная часть Закона об основных услугах относится к требованию о том, чтобы провайдеры всех основных услуг установили беспроводную сеть или абонентский шлейф во всех населенных пунктах с числом жителей более 500 человек. Они также обязаны установить эти элементы, если не менее 30 клиентов требуют этой услуги во время переходного периода (до ноября 1999 года). Либерализация в Аргентине привела к существенным улучшениям основных услуг, поскольку существующие фирмы готовились к конкурентному рынку. В условиях обогащения и расширения сетей Telefоnica инвестировала 1,28 миллиарда долларов США между октябрем 1996 года и июнем 1998 года и 6,37 миллиарда после начала работы в ноябре 1990 года. В течение последних нескольких лет Telefonica направляла большую часть инвестиций на перевод своих сетей на цифровую передачу, при этом полный перевод на цифровую передачу был осуществлен в июне 1998 года (по сравнению с 82,5 процента в декабре 1996 года). Подобным же образом между декабрем 1996 года и июнем 1998 года число линий, находившихся в эксплуатации, увеличилось на 12,4 процента, что соответствует 43

В одном анализе указывается, что тарифы на местную связь в Аргентине весной 1996 года составляли одну четвертую от уровня Мексики, а на междугородную связь внутри страны – почти в пять раз больше, чем в Мексике. Тарифы на международную связь были в два раза выше (Oppenheimer and Company, Международные исследования, доклад об изучении рынка на Telecom Argentina, май 1996 г., стр.5).

44 Более подробную информацию см на www.cnc.gov.ar/resol/r_49_97 html и на www.cnc.gov.ar/resol/r_98_0264.html

42

повышению уровня телефонизации с 21,4 до 23,8. За последние два года также повысилась эффективность работы фирмы: число линий на сто работников увеличилось с 256,1 в декабре 1996 года до 335 в марте 1998 года (увеличение на 29,8 процента). С 1997 года Telecom также провела значительные усовершенствования сетей. Общие капиталовложения в 1997 году составили 502 миллиона долларов США (5,2 миллиарда долларов с 1991 года). Полный перевод на цифровые передачи был осуществлен к концу 1997 года (прирост на 4,5 процента по сравнению с концом 1996 года). Число линий в эксплуатации на одного работника увеличилось с 218 в конце 1996 года до 277 к декабрю 1997 года, прирост составил 27 процентов. Одновременно уже конкурентный рынок беспроводных служб увеличился в два раза в 1997 году (Lapper 1998). Чили Чили была первой латиноамериканской страной, предпринявшей значительные усилия в направлении либерализации своего телекоммуникационного рынка. До 80-х годов государственная компания Compania de Telefonos de Chile (CTC) контролировала около 90 процентов эксплуатировавшихся линий. Однако к началу 1990 г.г. Чили начала разрешать конкуренцию во всех видах телекоммуникационных услуг под покровительством Subsecretaria de Telecomunicaciones (Subtel) – органа регулирования, созданного в 1997 году. Subtel успешно добился введения стоимостной основы платы за межсетевое подключение и поощрял конкуренцию на рынке основных услуг путем регулирования тарифов. Хотя в Чили, подобно Мексике, существует ценовая надбавка на входящий международный трафик для целей межсетевого подключения, эта надбавка не приводила к острой политической борьбе. Одно из объяснений – в Чили несбалансированность трафика с другими странами гораздо меньше, чем у Мексики. Соотношение трафика с США таково: примерно 1,5 входящего трафика на каждую минуту исходящего, что гораздо ниже соотношения в Мексике – 3 :1 (Staple 1998). В течение последних нескольких лет с чилийского рынка основных услуг ушел ряд компаний, в настоящее время рынок в основном контролируется четырьмя основными компаниями: CTC, Entel, Chilisat, BellSouth. Конкуренция существует в предоставлении услуг местной и междугородней связи, более жесткая она в сфере услуг междугородней связи. Entel, доминирующий оператор на междугородней связи, потеряла 60 процентов доли рынка. CTC остается самым важным оператором в стране благодаря подавляющему контролю рынка местной связи.45 Плата за межсетевое подключение размером 0,06 долларов США за минуту дает основание предположить, что межсетевое подключение полностью на стоимостной основе – пока еще дело будущего, но все же чилийские регуляторы уже создали большинство

45

СТС контролирует 92 процента местного рынка. Доля рынка местной и международной связи распределена между четырьмя компаниями (Entel – 40 процентов; СЕС – 33 процента; Chilisat – 16 процентов и BellSouth – примерно 10 процентов). Entel объединилась с Motorola для развертывания национальной сети PCS, чтобы возместить свою сокращенную долю на рынке дальней связи. См.

Estrategia, 25 августа 1998 года и 27 октября 1997 года; сайт BellSouth International www.bsi.bellsouth.com и Maria Lourdes Kasilag Smith, M.

43

ключевых элементов успешной политики межсетевого подключения для местной и междугородней службы. Чилийский опыт подтверждает теорию о том, что реалистический выбор открытой конкуренции в области местной связи наряду с быстрым вводом ее в области междугородней связи может привести к экстенсивному инвестированию в расширение всех частей сетей. СТС не может исходить из того, что она останется доминирующей компанией в сфере местной связи. Международный телефонный союз предполагает, что инвестиции чилийских провайдеров основных услуг с 1996 по 2000 год составят 3,4 миллиарда долларов США. Эта цифра вполне впечатляющая, учитывая небольшую численность населения Чили (примерно 14 миллионов человек). Высокие уровни капиталовложений привели к существенному увеличению числа эксплуатируемых линий, плотность дальней связи увеличилась с 13,2 линий на 100 человек в 1995 году до 17,8 линий на 100 человек в 1997 году – прирост на 35 процентов за двухлетний период (ITU 1997).46 Вероятно, наиболее примечательной чертой чилийской политики является подход к финансированию единой службы, для которого характерно использование аукционов по распределению субсидий для оказания услуг в сельских местностях с низким уровнем телефонизации. Фактически регулятор откладывает определенную сумму для того, чтобы поощрять расширение сетей. Затем операторы подают заявки, предлагая комплекс мер по созданию сетей и услуг с помощью этих субсидий. Субсидию получает тот, кто дал наиболее выгодное предложение. Такой подход создает значительную заинтересованность в понижении стоимости универсальной услуги и ускоряет развертывание новых сетей в районах с низким уровнем телефонизации. Благодаря этому субсидии носят более нейтральный, конкурентный характер, потому что аукцион дает победившим соперникам возможность получить потенциальную ренту. Мексика Мексика была одной из латиноамериканских стран, которые рано провели реформы телекоммуникационных рынков. Она приватизировала своего монопольного оператора Telmex в 1990 году. Два иностранных инвестора – Sothwestern Bell и France Telecom имеют менее половины акций в новой организации, возглавляемой видным мексиканским конгломератом Groupo Carso. Приватизация послужила катализатором для значительного прироста темпов инвестирования в сети, реформирования управления и мер по повышению производительности (Ryan 1997). На волне кризиса песо в 1994 году мексиканское правительство решило использовать реформу в области телекоммуникаций для показа своей решимости сделать страну привлекательной для иностранных капиталовложений и продолжать рыночные реформы. В 1994 году оно разработало проект и, в удивительно короткие сроки, утвердило законы, допускающие конкуренцию в голосовой телефонной службе. По-видимому, рынок телекоммуникаций был готов к таким мерам. Несмотря на неопределенное положение в экономике огромный поток трафика между США и Мексикой не мог не привлечь внимание американских операторов.

46

См. также МТС www.itu.int.

44

Кроме того, у Telmex было хорошее финансовое положение, поэтому конкуренция не могла бы нарушить рынок акций. (Telmex составляет значительную часть общей капитализации мексиканской фондовой биржи). Начало конкуренции на рынке междугородней связи было, по-видимому, венцом успеха реформисткой политики правительства. Мексиканское правительство закрыло монопольную концессию Telmex в области национальной и международной дальней связи 1 января 1997 года, когда 6 новых операторов приступили к работе в 60 крупнейших городах страны.47 MCI и AT&T являются частичными владельцами новых крупнейших провайдеров Alestra и Avantel (соответственно 45 и 49 процентов).48 Служба местной связи открылась для конкуренции 29 декабря 1998 года. Наиболее сильным конкурентом на рынке сотовой связи для Telmex была компания Iuasacell, контролируемая Bell Atlantic International Wireless. По мере роста конкуренции во многих мексиканских городах росло число абонентов. Около 4 миллионов человек воспользовались услугами дальней связи в первой половине 1997 года: 55,7 процента – услугами Telmex, 24,9 процента – Alestra, 18,6 процента – Avantel и примерно 1 процент – Iusacell, Miditel и Protel. К концу первого года новые операторы составляли примерно 25 процентов конкурентного рынка дальней связи (части рынка будут открыты для конкуренции позднее) и 18 процентов от всего рынка дальней связи. Цены на дальнюю связь упали примерно на 30-40 процентов. Кроме того, начальный взрыв энтузиазма привел к увеличению числа абонентов на 135 процентов. С 1997 по 1998 год общее число абонентских линий в эксплуатации увеличилось на 8 процентов, хотя показатель телефонизации в Мексике оставался примерно на одном и том же уровне – 9,8 абонентских линий на 100 жителей. Другая значительная реформа рынка – проведение аукционов на получение лицензий для работы в радиодиапазоне. Успешный аукцион может повысить скорость и прозрачность получения лицензий и довести до максимума число новых потенциальных операторов, которые смогут выбирать рыночные стратегии. Увеличение числа лицензий устраняет возможность получения сверхприбыли владельцам ограниченного числа лицензий, наращивает поток инвестиций и обеспечивает значительные доходы от проведения аукционов (Мексика собрала на аукционах более 1 миллиарда долларов). На мексиканских аукционах 1997 и 1998 года было выдано 77 лицензий в 9 регионах, охватывающих всю Мексику, включая концессии на беспроводные абонентские шлейфы и службы персональной связи (PCS)49. Аукционы также предоставили новым операторам телефонных служб значительные части микроволновой сети страны. Новые обладатели лицензий PCS планируют развернуть работу в конце 1998 - в начале 1999 года. В результате этого происходит усиление конкуренции на 47

В соответствии с нормами ВТО Мексика занялась полным открытием своего рынка за некоторыми частными исключениями по спутниковой связи и в области иностранных капиталовложений.

48 Согласно обязательствам Мексики по ВТО в компаниях местной связи допускается держать пакет акций до 49 процентов.

49 Большинство районов имеют по четыре концессии на беспроводную связь в местных шлейфах связи – 2 лицензии на РCS на частоте 30 МГц и 2 лицензии на частоте 10 МГц (Biddlecombe, 1997; Baldwin 1998a).

45

рынке, на котором один конкурент – Iuasacell удвоил число своих абонентов, доведя его до 550 000 путем введения предварительно оплачиваемых карточек (Lapper 1998). Разрешение таким новичкам как Iusacell связывать беспроводной абонентский шлейф с PCS также дает надежду на значительное увеличение сети местной связи. Cofetel выражает надежду на то, что это может удвоить уровень телефонизации в Мексике. Осторожный переход от приватизации к конкуренции во многом является азбучной истиной реформирования. Однако по мере роста конкуренции остаются нерешенными, по меньшей мере, три значительных вопроса. Эти вопросы особенно трудны вследствие проблем, связанных с процессом регулирования в Мексике. Процесс регулирования. Примечателен размах и скорость проведения реформ в Мексике, особенно учитывая ее новаторскую роль как страны с развивающейся экономикой, создавшей такую всестороннюю конкуренцию. Однако ограниченные сроки нового регулирования и его введения также создали трудности, которые усугубились в результате разделения полномочий в регулировании по английскому образцу. Возникшие в Мексике проблемы, безусловно, имеют большое значение, поскольку они показывают, что может развиваться неправильно в процессе, который во многих других отношениях можно считать моделью для проведения реформ. Когда Мексика стала переходить к конкуренции, Секретарь по связи и транспорту контролировал распределение телекоммуникационных лицензий и был ответственен за введение правил конкуренции. В 1996 году заместитель секретаря по связи стал главой новой независимой комиссии по регулированию COFETEL. На практике существовало значительное перекрытие полномочий, но COFETEL не мог ввести эти правила без согласия SCT. Еще одно усложнение проблемы – мексиканский регулятор опасался, что программа быстрого изменения политики и рынка может значительно отстать от графика, если она будет проходить через систему мексиканского судопроизводства. Исходя из этого, COFETEL подчеркивала необходимость проведения переговоров, а не регулирующего вмешательства и принимала окончательные решения, если только возникали разногласия. Темпы протекания процесса и склонность к переговорам подорвали прозрачность процесса регулирования. Новые участники рынка не жаловались на какие-либо нарушения процесса и неоднократно выражали восхищение опытностью тех, кто проводил регулирование. Они не возражали против того факта, что неформальный процесс с минимальными протоколами в письменной форме и малое число письменных пояснений к принятым решениям был скорее на пользу существующему оператору. По их утверждению, формальная процедура в прозрачной структуре ограничила бы власть монопольного оператора, поскольку при этом доминирующий оператор должен был бы выбрать какое-то оправдание своей политике и затем неизменно придерживаться его. Подобные взгляды в 1997 году выражала и мексиканская Комиссия по конкуренции. А в 1998 году COFETEL подчеркивала, что озабоченность в связи с прозрачностью и проведением мер по регулированию должна быть адресована именно ей как консолидирующей организации.

46

Реструктуризация тарифов и политика в области межсетевого подключения. При переходе к конкуренции доминировали две проблемы, связанные с политикой. Реструктуризация тарифов и политика межсетевого подключения стали почти неразделимыми проблемами. Вопреки долгосрочным планам Мексики реструктуризация тарифов местной связи сильно отставала от графика вследствие кризиса песо. Так, Telmex могла приводить довод о том, что экономика межсетевого подключения должна отражать такой изъян в выполнении правительством обязательств в этой области. Более специализированная форма реструктуризации тарифов, приложенная к международной телефонной связи, еще более усложнила проблему. Практически весь телефонный и факсовый трафик Мексики осуществляется с США. Он настолько интенсивен, что образует второй по величине международный канал для США. Объем трафика, исходящего из США (около 2,7 миллиардов минут трафика), примерно в три раза больше объема трафика, исходящего из Мексики (890 миллионов минут). И подобно практически всем тарифам урегулирования за пределами промышленно развитого мира, тариф урегулирования между двумя странами значительно выше стоимости (он составлял 0,39 долларов США за минуту в 1997 году).50 В результате этого американские операторы передали Мексике в качестве нетто платежей по урегулированию расчетов свыше 700 миллионов долларов США в 1997 году, самый крупный такой платеж, который выплачивался какой-либо стране мира. Если конкуренция в Мексике будет угрожать этому потоку доходов, то Telmex будет яростно сопротивляться этому. В то же время, как и в других странах, структуризация взаимоприемлемых, основанных на стоимости, платежах за межсетевое подключение оказалась трудным делом. До начала конкуренции (апрель 1996 г.) Telmex и Cofetel пришли к соглашению по платежам за межсетевое подключение (Nye 1998). Однако в 1997 году Cofetel, Telmex и другие операторы были не в состоянии найти взаимоприемлемую плату за межсетевое подключение. К весне 1998 года Мексика в основном структурировала тарифы на местную связь. Действительно, она имеет один из самых высоких тарифов на американском континенте - от 25 до 30 долларов США в месяц за основную местную связь. Службы местной связи создают высокий приток наличных средств для Telmex и дают существенную прибыль.51В течение некоторого времени компания будет защищена на этом рынке от конкуренции, поскольку вступление на рынок местной связи всегда было самой продолжительной и самой трудной операцией для новых конкурентов. Таким образом, теоретически Telmex имела достаточно времени отрегулировать основанные на стоимости тарифы за межсетевое подключение и снизить тарифы на дальнюю связь. И теоретически весьма скромный прогресс был достигнут по платежам за межсетевое подключение, за исключением самого большого источника прибылей на рынке -–международной связи.

50

В отличие от многих стран Мексика никогда не претендовала на то, что этот тариф основан на себестоимости. Не соглашаясь с США на точной стоимости международного трафика, Мексика всегда подчеркивала, что подлинная проблема заключается в реструктуризации тарифов, включая урегулирование на своевременной и справедливой основе.

51 Пока все исторически заложенные расходы Telmex находятся на стадии рассмотрения – большинство органов регулирования в странах, где есть конкуренция, не считают эти расходы соответствующими действительности. Положительный приток денежных средств, который гораздо выше критического, существует, независимо от операций с заложенной стоимостью.

47

В 1996 году Telmex склонил мексиканского регулятора к введению 58процентной надбавки на счета урегулирования по исходящему из США трафику (58 процентов от счета урегулирования, или 0,228 долларов США за минуту в 1997 году). В Чили имелись подобные надбавки, которые не отпугивали конкурентов от вступления на рынок. Если бы не было надбавки, заявляла компания Telmex, у новых участников рынка появлялось бы искушение сосредоточить внимание только на клиентах, создающих лоты международного трафика с США. Завоевав этих клиентов, новые участники рынка успешно «снимали бы пенки» с мексиканского рынка и обслуживали бы только выгодный рынок международной связи.52 Регулятор считал, что необходимо предусмотреть возможность сокращения прибыли от входящего международного трафика. К сожалению, это решение значительно повысило среднюю стоимость межсетевого подключения. Один конкурент на мексиканском рынке подсчитал, что средняя стоимость межсетевого подключения на один вызов, включая другие однократные и разные сборы, составляет 0,078 долларов США за минуту. Хотя регулятор рассчитывал на отмену надбавок на международный трафик через два-три года, новые участники рынка не верят неофициальным обещаниям общего характера и проявляют мало терпения к промежуточной стоимости. Между тем, как случалось на большинстве рынков после введения конкуренции, существовали значительные проблемы со своевременным получением разрешений на межсетевую связь со средствами Telmex.53 В феврале 1998 года Alestra впервые пожаловалась на Cofetel в связи с межсетевым подключением, и в частности, в связи с надбавкой. Avantel составляла подобные петиции в январе, феврале и апреле 1997 года. В течение 1998 года MCI и AT&T направили правительству США свои претензии, требуя, чтобы в ВТО была зарегистрирована жалоба, касающаяся этого вопроса и политики межсетевого подключения в целом (Baldwin 1998b). 5 марта Avantel обратилась в мексиканский суд для получения судебного определения по межсетевому подключению (Garcia 1998a). 21 апреля мексиканский суд разрешил компании Avantel приостановить выплату 58- процентной надбавки, компании Telmex до решения другого суда об оправданности этого сбора. Cofetel ответила на петицию компании Avantel увеличением числа сборов, которые должна взимать Telmex с других операторов за использование сети, включая добавочные расходы на несостоявшиеся вызовы и новый сбор за переключение на центральную межсистемную связь. Ранее в апреле Cofetel потребовала от операторов разъединения бухгалтерских отчетов с целью определения стоимости отдельных услуг (Garcia 1998b).

52

Эта жалоба отражает жалобу, которые подали американские операторы на некоего иностранного оператора, вступившего на американский рынок. Мексика и США в международном трафике руководствуются правилами пропорционального возврата. Проще говоря, по этому правилу, например, AT&T положена такая же доля голосового телефонного трафика, исходящего из Мексики, какую она посылают в эту страну. Если AT&T имеет 50-процентную долю голосового трафика, поступающего в Мексику, то согласно правилам эта компания должна получить 50 процентов трафика, исходящего из Мексики в США. Учитывая раздутые тарифы урегулирования, для нового участника рынка в Мексике есть смысл делать большие скидки на тарифы с целью выиграть трафик, идущий в США.

53 Проблемы получения разрешения на межсетевую связь настолько обычны для всех рынков, что регуляторы могут предвидеть их. Степень остроты проблем, существовавших сначала в Мексике, была далеко не нормальная, хотя положение улучшилось во второй половине 1997 года.

48

В июне Telmex представила в Генеральную прокуратуру протест на приостановку платежей. Telmex заявила, что Avantel должна ей 240 миллионов песо (примерно 28 миллионов долларов США) в качестве платы за межсетевые подключения.54 Однако в следующем месяце протест компании Telmex был отклонен.55 В середине июля все операторы дальней связи за исключением Avantel образовали коалицию для продолжения переговоров с Telmex по урегулированию вопроса об оплате подключения к межсетевой связи (Navarette 1998). И, наконец, 25 августа Telmex подписала соглашение с Cofetel, по которому ликвидировалась 58процентная надбавка. Telmex также согласилась рассмотреть вопрос об установлении платы за межсетевое подключение в размере 0,027 долларов США за минуту начиная с 23 сентября по 31 декабря 2000 года.56 И хотя надбавка уже была отменена, все еще существовали разногласия по вопросу о счетах урегулирования.

Telmex согласилась с предельной ценой Федеральной комиссии по связи США в размере 19 центов за минуту, которая должна действовать с января 2000 года. Однако компания выступила против какого-либо значительного снижения до этой даты. Задержка реформы в области межсетевого соединения могла бы иметь пагубное воздействие на общее расширение сети, особенно учитывая то обстоятельство, что Мексика готовится к введению конкуренции на рынке местной связи. В феврале 1998 года Avantel объявила об отсрочке плана расширения стоимостью 900 миллионов долларов США, охватывающего трафик со стороны 100 городов. Avantel утверждала, что вследствие высокой платы за межсетевое подключение это капиталовложение невыгодное. Avantel уже инвестировала 600 миллионов долларов США в строительство волоконно-оптической сети в Гвадалахаре, Мехико и Монтерее и планирует дополнительно израсходовать 1,2 миллиарда долларов США на строительство сетей (Garcia 1998a). Возможно также, что тарифы, не соответствующие фактическим расходам, могут оказать влияние на планы инвестирования других компаний. На протяжении следующих пяти лет мексиканские провайдеры основных услуг имели проекты инвестиций на сумму более 8 миллиардов долларов США (Avantel и Alestra – 1 миллиард долларов, Iuasacell – 1,2 миллиарда и Marcatel – 2,5 миллиардов). 57 Мексика во многих отношениях совершила удивительно быстрый и умелый переход от традиционной монополии к полностью конкурентному рынку. Ее регулирование часто может служить моделью для всех других стран. Но очень трудно проводить меры в области межсетевого подключения, если даже регулятор хочет добиться экономически эффективных расходов и серьезной 54 55

“Panorama Empresarial”, Excelsior, 8 июня 1998 г.

“Tribuna Rechaza Queja de Telmex”, Excelsior, 7 июля 1998 г.

56

К ноябрю Telmex и ее конкуренты снова не смогли достичь окончательного урегулирования по тарифам на межсетевое подключение, и Cofetel заявила, что она установит платежи на 1999 год. Представитель компании Alestra утверждал, что тарифы на межсетевое подключение, которые предлагает Telmex, включали в себя надбавки для возврата затрат на создание сетевой инфраструктуры и представляли собой сумму, в пять раз большую фактических затрат на межсетевое подключение. В декабре 1998 года Cofetel заявила, что для межсетевого подключения она установит тариф размером 0,0272 доллара США. Источник: “Telmex все еще не способна прийти к соглашению с конкурентами по тарифам на межсетевое подключение в области дальней связи». SourseMex, Университет Нью-Мехико, 11 ноября 1998 года (документ Lexis Nexis).

57 См. сайты Telmex и Alestra www.telmex.com.mx/comp_1.htm и www.alestra.com.mx.

49

реструктуризации, а доминирующий оператор находится в хорошем финансовом положении. Огромная прибыльность рынка международной связи представляет собой особую трудность для регуляторов, поскольку она не создает эффективных стимулов ни для доминирующего оператора, ни для новых участников рынка. Перу Хотя преобладание основных услуг в Перу ниже, чем в трех других латиноамериканских странах, которые мы обсуждаем, телекоммуникационный рынок страны также эффективно регулируется, как любой рынок в Латинской Америке. Osiptel [Oganismo Superior de Inversion Privada en Telecomunicaciones], созданная в июле 1993 года, имеет технические, финансовые, функциональные и административные полномочия для решения проблем телекоммуникационного рынка. Среди прочего она следит за условиями для конкуренции и правами потребителей, налагает санкции, устанавливает и утверждает тарифы. Osiptel также управляет Частным телекоммуникационным инвестиционным фондом {FIFTEL], который оказывает содействие службам в сельской местности и таким социально значимым службам как единый доступ. Министерство транспорта и связи (МТС) занимается вопросами общей политики в телекоммуникационном секторе, включая распределение частот. В 1994 году Osiptel слилась с объектом перуанской приватизации Promcepri и продала двух государственных операторов (CPT и ENTEL) Telefonica de Espana. Новой монополии TdP [Telefonica del Peru] был предоставлен период эксклюзивной работы до 27 июня 1999 года, когда Osiptel должна допустить конкуренцию в области основных услуг. В соответствии со своими обязательствами по ВТО Перу гарантировала иностранную собственность или контроль всех телекоммуникационных служб и средств, рыночный доступ к услугам и средствам спутниковой связи (национальных и международных), а также введение принципов регулирования в духе конкуренции начиная с 1999 года. Другие основные службы должны быть либерализованы в 1999 году без поэтапного введения для местного рынка. Перу также заявила, что она примет тарифную систему с установлением предельных цен, основанную на себестоимости, и что сборы за межсетевое подключение будут на основе долгосрочных приростных затрат для несвязанной службы.58 В августе 1998 года Osiptel ускорила переход к конкуренции, когда она объявила о соглашении с TdP относительно окончания монопольного статуса на один год раньше, открыв для полной конкуренции телекоммуникационный рынок с 1 августа 1998 года. Не будет ограничения числа операторов, которым позволят предоставлять основные услуги (фирмы, однако, должны соответствовать установленным требованиям).59 Tele 2000, провайдер сотовой связи, контролируемый BellSouth, и Resetel начали готовиться к предоставлению услуг по местной связи. Согласно Osiptel ряд других фирм также проявил интерес к вступлению на перуанский рынок. Перуанское правительство ожидает, что к 2003 58

Поскольку сбор полной информации по стоимости межсетевого подключения компаний почти невозможен, Перу будет использовать до 2000 года справочные цены для платы за межсетевого подключения, вводя политику по межсетевому подключению по образцу Чили – лучшему в данном регионе (63 процента от местных сборов) См.”Modelo Peru papa Las Telecomunicaciones” , доступную на сайте Osiptel (www.osiptel.gob.pe).

50

году инвестиции объемом 2,5 миллиарда долларов США усилят конкуренцию, число абонентских линий увеличится с нынешних 6,8 на 100 жителей до 20 (включая беспроводные линии, которые в настоящее время составляют 2,5 на 100 жителей)(Craig 1999). В то же время число радиоабонентов выросло на 150 процентов в 1997 году, что соответствует тенденции большого роста во всей Латинской Америке на конкурентном рынке беспроводной связи (Lapper 1998).

TdP инвестировала 2,2 миллиарда долларов США в 1996 году и 1,5 миллиарда долларов в 1997 году. С начала 1997 года по июнь 1998 года число линий, находящихся в эксплуатации, увеличилось на 17,9 процента, а число линий на 100 жителей – с 5,9 до 6,8. Кроме того, число эксплуатируемых линий на одного работника увеличилось с 228 до 287 (на 25,9 процента). За этот период происходил незначительный перевод сети на цифровую передачу (с 85 до 88 процентов). Однако в 1994 году число завершенных вызовов выросло с 52 до 85 процентов (среднее взвешенное местных и междугородных вызовов).

III. Проблемы регулирования после Соглашения ВТО Самым сильным общим знаменателем для политики из наших исследований конкретных случаев является настойчивое желание ускорить развитие сетей, обычно путем приватизации переходных монополий или немедленного внедрения всеобщей конкуренции. Результаты достижения этой цели позволят обеспечить, чтобы большая часть страны имела доступ к расширенной сети. Поэтому существенное значение приобретает политика в области универсального обслуживания. По нашему мнению, столь же важна и вторая политическая цель: эффективная и гибкая практика ценообразования и предложения услуг. Недостаточно иметь большое количество телефонных станций. Связь служит жизненно важным входным ресурсом для информационной экономики, будь то на бытовом или производственном уровне. Поскольку она является ключевым элементом самой быстрорастущей части экономики (инвестиции в информационную технологию сейчас составляют примерно 10 процентов ВВП США), необходимо, чтобы цены коммуникационных услуг обеспечивали максимум эффективности в рыночных условиях60. Провайдеры коммуникационных услуг должны также быть чувствительны к новым возможностям и требованиям их применения в экономике. Например, в Соединенных Штатах конкуренция обеспечила появление новой коммерческой практики использования арендованных линий связи. В частности, своевременное предоставление таких линий было критическим фактором, который позволял малым предприятиям наращивать пропускную способность своих линий, когда 60

Обеспечивается огромный выигрыш за счет эффективного распределения ресурсов в экономике, если рынок регулирует этот огромный поток новых инвестиций. В конце концов, и страны с “марксистской” экономикой были вполне способны вкладывать много средств в промышленность (о чем свидетельствуют ржавеющие сталелитейные заводы в России). Эффективное распределение инвестиционных ресурсов, - вот что является самым важным.

51

необходимо. Без таких линий малые предприятия должны были бы вносить финансовые средства на расширение пропускной способности за много месяцев до того, как появится потребность в этом. Новейшая программа MCI для выставления счетов к оплате позволяет такие нововведения в расценках, как, например, скидки за «вызовы по кругу» (Calling circle), которые стимулируют спрос на услуги дальней связи. Соглашение ВТО также делает более важной сейчас третью цель – эффективное включение внутреннего коммуникационного рынка в глобальный рынок. Структура внутреннего коммуникационного рынка не отделена от глобального коммуникационного рынка. Как мы показали, Соглашение ВТО даст сильный толчок конкуренции в сфере предоставления и оплаты услуг через национальные границы. Технологические нововведения в форме конвергентных услуг по сети Интернет ускорят эти изменения Наш обзор опыта перехода к конкуренции позволяет нам сосредоточить внимание на четырех политических проблемах. Первая заключается в необходимости ускорения перехода к конкуренции. Вторая подчеркивает критическую роль реструктуризации тарифов, поскольку такая реструктуризация необходима для сочетания эффективной конкуренции с развитием сетей и универсальным обслуживанием. Если ускоряется реструктуризации тарифов, становится легче получать право на межсоединение, а политика межсоединений (третья политическая проблема) необходима для обеспечения права на конкуренцию. Наконец, отсутствие заслуживающего доверие процесса регулирования приводит к последствиям, которые особенно неблагоприятны при переходе к рыночной экономике. Снижение барьеров для вступления в рынок и ускорение перехода к конкуренции Мы предположили, что может быть оправдан переходный период для сохраняющихся монополий. Это обстоятельство очень важно для беднейших стран, которые еще не достигли сколь-либо значительного уровня конкуренции. Но наши исследования конкретных случаев также подчеркивают второе реальное явление, дальнейший импульс которому дало Соглашение ВТО: страны сокращают сроки переходного периода от монополий. Большинство выгод переходного периода может устанавливаться на сравнительно короткий срок (примерно в пять лет). Защита от конкуренции даст действующему оператору стимул к активному расширению и модернизации сетей. В отличие от действующих операторов, новые участники рынка не могут достаточно быстро завоевать достаточно большую долю рынка, что сводит на нет финансовые выгоды нового оборудования. (Никто еще не показал, что это действительно верно). Но перспектива внедрения конкуренции будет также дисциплинировать поведение участников рынка и подталкивать клиентов к более активному заключению сделок. Одним из следствий потребности в более быстром переходе является необходимость сузить спектр услуг, охватываемых монопольными привилегиями. Для монополий в сфере общественных телефонных услуг нет никакой опасности потерять свои рынки вследствие неожиданного перехода клиентов на какую-то другую технологическую альтернативу. Большая политическая опасность в

52

развивающихся странах создается тем, что в экономике не сможет быстро появиться достаточно альтернативных возможностей связи по экономически обоснованным ценам. Монополиям нет необходимости вмешиваться в процесс технологических нововведений, как показал опыт Интернет и служб беспроводной связи. Сеть Интернет дает прекрасный пример того, как возможности недорогой связи могут коренным образом расширить обслуживание пользователей, пытающихся приспособиться к глобальной информационной экономике. В некоторых странах были значительные разногласия в отношении деятельности провайдеров услуг по Интернет, поскольку монопольные операторы хотели получить монополию также и на эти услуги или базовую инфраструктуру сети. Однако даже в Соединенных Штатах эти службы не создадут угрозы для основных телефонных компаний в ближайшие несколько лет. И телефонные компании находят для себя прибыльным вести конкурентную борьбу за передачу информационного трафика, производимого ими61. Если провайдеры услуг Интернет не угрожают даже американским телефонным компаниям, тогда возможность того, что они создадут опасность для монополистов в развивающихся странах с недостаточной развитой инфраструктурой, определенно выглядит нереальной. Аналогичным образом, новые беспроводные технологии, такие как, например, местные службы распределения сообщений между многими точками (LMDS) или широковещательная передача данных в частотном спектре телевизионных станций, предлагают новые средства доставки дополнительных данных и речевых сообщений непосредственно на рынки местных услуг. Они не рассматриваются как угроза рынкам существующих проводных сетей. Другое следствие состоит в том, что страны должны привлекать иностранные инвестиции как часть усилий по расширению капиталовложений и сокращению препятствий для доступа на рынок (Tarjanne 1998). Иностранные инвесторы принесут с собой не только капитал, но и новые коммерческие модели, которые могут быть выгодны для клиентов. Как показала ситуация в Центральной Европе, ограничения иностранных инвестиций (даже такие, которые допускают значительные иностранные инвестиции) могут реально препятствовать доступу на рынок местных коммуникационных услуг. Если переход пойдет быстрее, чем ожидалось, страны, вероятно, должны будут по-новому посмотреть на принятую модель “строительства, эксплуатации и передачи”, которая была столь популярна 10 лет назад, особенно в Азии. Эта модель предполагает, что иностранные инвесторы будут строить и эксплуатировать новые сетевые мощности и затем позднее передавать их национальному монополисту. Привлекательность модели заключалась в том, что она казалась быстрым способом, позволяющим согласовать интересы действующей монополии с привлечением 61

В Соединенных Штатах ведутся споры, должны ли службы телефонной связи по Интернет участвовать в финансировании универсального обслуживания, оплачивая сборы за доступ к местным телефонным сетям. До сего времени службы Интернет были свободны от таких платежей, поскольку эти службы считаются службами передачи данных. Независимо от того, чем закончатся эти споры, нет серьезных причин беспокоиться, что провайдеры Интернет нанесут урон местным телефонным компаниям.

53

новых источников получения инвестиций и ноу-хау (Ure 1995). Более быстрое движение к полной конкуренции, которое характерно для современного рынка, позволяет предположить, что эта модель может оказаться не столь полезной для выбора политики в будущем. Реструктуризация тарифов с целью достижения рыночной эффективности, развертывания улучшенных сетей и создания единой службы Почти невозможно преувеличить размеры спроса на дополнительную пропускную способность сетей в странах с переходной и развивающейся экономикой. Наверняка традиционные показатели неудовлетворенного спроса, такие как списки очередников на установку телефонных аппаратов, сильно недооценивают действительный скрытый спрос. Эти показатели не принимают во внимание большое число людей, которые не стремятся зарегистрироваться на установку телефона, а также еще большее количество людей, которые полностью используют пропускную способность вследствие непродуктивного ценообразования. Когда спрос не удовлетворен, это ведет к потере клиентов. Особенно резкую критику в преобладающей практике заслуживает то, что политика универсального обслуживания склонна влиять на расширение сетей, независимо от уровня конкуренции. Обычные механизмы предоставления универсальных услуг могут стать врагом для повышения экономической эффективности и ускорения развития сетей. Например, обычная практика сохранения тарифов на местную связь ниже уровня затрат, с целью поощрять универсальное обслуживание, просто отбивает желание инвестировать средства в создание местных сетей 62. Такого типа защита потребителей рассматривается как неправильное действие и также не способствует инвестициям в инфраструктуру соответствующих сетей. Существует мало доказательств того, что приведение тарифов на местную связь в соответствие с затратами приведет к сколь-либо значительному оттоку из сети какой-то группы, влияющей на доход. И до тех пор, пока существует эта проблема, найдутся гораздо более эффективные способы для ее решения (вставка 5). Другие перекосы в тарифах, созданные во имя равенства, значительно замедляют эффективное предоставление коммуникационных услуг и создают политические препятствия для конкуренции. Например, перемещение субсидий из городских районов в сельские районы (побочный продукт географического усреднения цен) может означать, что бедные городские рабочие будут субсидировать телефонное обслуживание сельских поместий руководителей бизнеса. Между тем, действующие операторы имеют мощное политическое оружие, которое могут использовать против введения конкуренции: аргумент, что новички, вероятно, обслуживают только городские районы (таким образом «слизывая сливки» с рынка)63. Искусственное снижение тарифов местной связи также создает 62

Использование доходов от услуг дальней связи для субсидирования универсального обслуживания (как это делается в Соединенных Штатах) - также плохая идея, поскольку это ведет к перекосу установленных цен и экономических стимулов для развития сетей.

63

Географически усредненные цены тарифы, которые завышают цены для сельских районов, делают операции в сельских районах весьма прибыльными.

54

стимулы для взвинчивания цен на услуги внутренней и международной дальней связи (включая услуги передачи данных). Завышенные цены на эти услуги представляют значительный налог на коммерческую деятельность. Крайне высокие затраты на международную связь служат препятствием для небольших фирм, заинтересованных в росте, ориентированном на экспорт. Все страны страдают от завышенных цен на международную связь, в том числе и Соединенные Штаты. Но положение буквально в любой развивающейся стране гораздо хуже, чем в индустриальных странах. Тарифы на услуги международных соединений с развивающимися странами и из них столь высоки, что превышают на 100-500 процентов тарифы на услуги связи и передачи данных. Такие завышенные цены действуют как сильное препятствие для формирования экономики, основанной на информации. Совершенно невозможно продвижение к глобализации экономики без установления затратных цен на услуги международной связи и без регулирования рыночной конкуренции. Что может быть сделано? Самый важный шаг состоит в том, чтобы для всех услуг перейти на цены на основе затрат. Для осуществления этого изменения требуется значительная реструктуризация тарифов по всем классам услуг и значительное сокращение усреднения тарифов. Чтобы облегчить введение ставок на основе затрат, общественная политика может скопировать логику действий других рынков цифровой информации. Эти рынки покрывают затраты своими ценами, но обычно характеризуются постоянным снижением цен, поощряющим широкое использование. В результате цены идут вниз, но при этом поставщики услуг оказываются способными обеспечить адекватную норму прибыли даже при сниженных ценах. Реструктуризация означает, что цены на местную связь могут возрасти (по крайней мере, в некоторых районах страны), тогда как многие другие цены снизятся и обеспечат значительную эластичность спроса. Достоинство реструктуризации цен состоит в том, что хотя наверняка она будет вызывать политические разногласия, даже острые потребности реструктуризации могут удовлетворяться без какого-либо ущерба для универсального обслуживания. Филиппины особенно сильно зависели от доходов, получаемых от услуг международной связи с Соединенными Штатами. После того как эти тарифы были снижены, Филиппины предприняли значительную реструктуризацию тарифов. (В 1998 году семьи платили примерно 20 долларов США в месяц за базовые услуги местной связи). Снижение цен на дальнюю связь вместе с сопутствующим быстрым расширением услуг сотовой связи привело также к увеличение внутреннего трафика дальней связи и доходов от него (Merrill Lynch 1997, National Telecommunications Commission 1997). В более общем плане, современные финансовые методы позволяют обеспечивать более эффективное коммерческое финансирование, чтобы решать многие вопросы поступления денежной наличности в течение реструктуризации. Когда этих методов недостаточно, готовы помочь международные финансовые организации, такие как Всемирный Банк (BragaForestier and Stern 1999). Для приведения тарифов в соответствие с затратами также требуется, чтобы тарифы соответствовали экономической логике обслуживания. Сотовая телефония служит хорошим примером. Израиль резко опередил Соединенные Штаты в использовании сотового телефона частично благодаря ошибочной американской

55

политике ценообразования, принятой в Соединенных Штатах. США применяют принцип «платит получатель» для разговоров по сотовому телефону. Израиль использует тот же самый принцип, что и в проводной сети, - «платит отправитель»; этот механизм гораздо более точно учитывает экономические побудительные причины, связанные с вызовом кого-то по телефону. Второй требуемой политической мерой является повышение гибкости действий операторов при установлении цен. Верхние пределы цен для более широкой корзины услуг – один из способов достижения этой цели. Поскольку вводится конкуренция, особенно желательно допустить больше гибкости в планах ценообразования для местных служб связи. Например, регулирующие органы могли бы предусмотреть больше вариантов ценообразования, предусматривающих переменные тарифы (так называемый «измеренный вызов»), что позволит операторам приспосабливаться к меняющимся рыночным и ценовым условиям. Третий политический выбор связан с разногласиями в отношении цен на новые услуги, которые стали возможны благодаря технологическому нововведению. Регулирующие органы могут оказаться втянутыми в споры относительно стоимости специальных услуг, например, видеоконференций с использование сети Интернет. Для такие проблем не существует окончательных решений, но мы считаем, что идея создания «безопасной гавани» для цен на новые услуги имеет много достоинств, чтобы рекомендовать ее. До тех пор, пока конкуренция на существующих коммуникационных рынках слаба, а ценообразование имеет много пороков, наилучшая политика может заключаться в том, чтобы освободить новые службы и технологии от прошлых ошибок регулирования. Эти службы имеют большие потенциальные возможности для того, чтобы побудить к динамичному исправлению прошлых ошибок, заставляя улучшать оценки затрат и реформировать ценообразование в традиционных службах. Если новые службы когда-то вырастут и сумеют стать значительной часть национального рынка – скажем, 5 процентов от общего рынка –регулирующий орган может пересмотреть политику и согласовать ее с политикой по отношению к традиционным службам. Вставка 5: Политика содействия универсальному обслуживанию 1. Тщательно определите цели универсального обслуживания по срокам. Обеспечение связью деревень может быть правильной целью для универсального обслуживания в сельских районах на начальном этапе. И хотя предоставление телефонных услуг для деревень считается первоочередным делом, введение новых форм универсального обслуживания, таких как Интернет, остается важной проблемой. Индустриальные страны используют социальные институты (школы, больницы и библиотеки) для предоставления общинам доступа к Интернет. Эта практика позволяет определить механизм реализации (и стоимостные аспекты) таких мер более строго, чем при предоставлении доступа к Интернет на таком же уровне, как к телефонным услугам.

2. Если существует переходная монополия, предусмотрите исключения для поощрения универсального обслуживания. Опыт СЕЕС предполагает, что даже при выполнении целей будет ошибкой полагаться исключительно на модернизацию монополий для охвата связью сельских районов. В Польше сельские кооперативы стали важным средством для расширения сетей. Эти кооперативы работают в соответствии с эквивалентом соглашения о “строительстве, эксплуатации и передаче”, которое в конечном счете возвращает контроль монополисту, но предусматривает компенсацию.

56

3. Изучите выдачу привилегий через монополиста. Этот вариант в действительности представляет то, что делают службы беспроводной связи, когда местные предприниматели покупают и эксплуатируют радиотелефоны для деревни. Примером того, как альтернативные мероприятия для расширения сетей могут помочь сельским районам, служит микроаренда услуг сотовой связи и Интернета, которая организована в Бангладеш женщинами-предпринимателями в деревнях.* 4. Если доминирующие компании получают субсидии, чтобы предоставлять универсальное обслуживание, не переплачивайте им и изучите последствие этого для конкуренции. Субсидии на универсальное обслуживание выгодны для компании, но только для имеющей низкие доходы. Например, в Великобритании исследовали чистые затраты British Telecom на предоставление универсального обслуживания в стране. Регулирующий орган пришел к выводу, что чистые затраты British Telecom будут скромными по двум причинам. Во-первых, экономически эффективная стоимость субсидирования была не так велика. Во-вторых, British Telecom получает значительные конкурентные выгоды за счет идентификации торгового знака и сетевого охвата, как единый поставщик услуг, доступный для каждого.

5. Но лучше не выдавайте субсидии одной связной компании на то, чтобы предоставлять универсальное обслуживание. Конкуренция позволит обеспечить, чтобы фонды для субсидий использовались более эффективно. Чили является пионером в этой области. В Чили проводятся торги телефонных компаний на фонды для универсального обслуживания и тем самым создается стимул, чтобы получить максимум услуг за свои деньги. Этот метод также помогает добиться, чтобы финансирование было совершенно нейтральным по своему воздействию.

6. Еще лучше финансируйте потребителей, а не связные компании. После того как построена сеть, проблема предоставления универсального обслуживания будет связана с доходами. Семьи могут принимать свои собственные решения в отношении приоритетов расхода средств. Ваучеры на телефонные услуги – будь то используемые для предоплаченных телефонных карточек или для связи с домашнего телефона – обеспечивают больше возможностей выбора для потребителя. И они ликвидируют перекосы в ценах на услуги местной связи, делая их приемлемыми.

7. Создайте прозрачные источники финансирования для универсального обслуживания, которые основаны на более эффективных принципах налогообложения. Налог на добавленную стоимость или общие казначейские доходы являются эффективными источниками финансирования универсального обслуживания**. * Yunus, Muhammad, with Alan Jolis. 1998. Banker to Poor. London: Aurum Press. ** Noam, Eli. 1995. “Beyond Telecommunications Liberalization: Past Performance, Present Hype and Future Direction.” In William J. Drake, ed., The New Information Infrastructure – Strategies for U.S. Policy.

New York: The Twentieth Century Fund.

57

Исправление политики в области межсоединений Политику в области межсоединений очень трудно реализовать, поскольку она создает высокий уровень неопределенности и противоречий. Учитывая экономическую важность проблемы, этот результат никого не должен удивлять. Но в действительности существует политический консенсус, который основан на трудных уроках, полученных при введении конкуренции. Консенсус по межсоединениям Потребность в межсоединении затрагивает сердце конкуренции, поэтому следует ожидать жестоких споров в отношении его точного определения. Эти регулятивные и юридические споры (особенно в Соединенных Штатах) создали впечатление в развивающихся странах, что не существует единодушия по правильным принципам и терминологии политики межсоединений. Но в действительности в индустриальных странах существует такое фундаментальное единодушие. Политика межсоединений устанавливает систему назначения цен для межсоединений на основе некоего варианта долгосрочных приростных издержек. Она требует своевременного предоставления пропускной способности арендованных каналов, существенного разделения платежей за сетевые элементы, доступные для межсоединений, недискриминационного предоставления прав прохода и портативности (возможности переноса) телефонных номеров, когда абоненты решают сменить обслуживающую компанию связи. И эта политика использует процедуру, предусматривающую прямые переговоры между коммерческими сторонами и механизм своевременного разрешения конфликтов, который позволяет регулирующему органу на основе существующих правил (таких как образец предложения по межсоединениям, требуемого в ЕС) окончательно улаживать проблемы, которые не могут быть разрешены в течение коммерческих переговоров (European Commission 1998). Споры по калькуляции цен межсоединений в индустриальных странах могут идти, например, о том, должна ли базовая форма межсоединения между двумя локальными сетями стоить 0,01 доллара или 0,03 доллара за один вызов. Однако ярость таких споров создала ошибочное впечатление во многих развивающихся странах, что оценки стоимости в индустриальных странах колеблются очень широко. (Смотри Вставку 6 для получения дополнительной информации по этим тарифам в разных странах). Аналогичным образом, споры ведутся относительно точного набора элементов сетевых функций, которые должны быть разделены для оплаты и доступны для новых участников рынка, даже если существует общее согласие, что несколько элементов действительно требуют разделения. Показательный пример политических споров дает недавняя ревизия платы за межсоединения на Филиппинах и в Мексике. Обе страны были лидерами внедрения конкуренции в сферу телекоммуникационных услуг. Обе имеют независимые комиссии по регулированию и доминирующие связные компании, которые имели значительные программы расширения на десятилетие. Обеим по-прежнему предстоит долгий путь, чтобы достичь плотности телефонизации, сопоставимой с показателями лидеров среди в индустриальных стран. Обе в большой мере зависят от доходов, получаемых за счет приема входного трафика из Соединенных Штатов, чтобы компенсировать убытки доминирующей компании от услуг местной связи.

58

Однако в плане цен на межсоединения две страны не могут далее стоять особняком. Реформы 1998 года на Филиппинах снизили плату за межсоединение примерно с 0,28 доллара США за минуту до 0,19 доллара США за минуту. Реформы в Мексике, объявленные в декабре 1998 года, снизили плату до 0,027 доллара США за минуту. На Филиппинах высокая стоимость местных вызовов означает, что новички, создающие сетевую инфраструктуру и стимулирующие рост на внутреннем рынке, могут столкнуться с препятствиями. Низкая стоимость минуты в Мексике означает наличие хороших перспектив для крупных новых инвестиций. Вставка 6: Назначение цен за межсоединения В декабре 1998 года Федеральная комиссия связи США (FCC) выпустила отчет о международных рынках, в котором суммируются сведения о ценах межсоединений для трафика на дальние расстояния в различных регионах мира. Хотя отчет не является всеобъемлющим (и несмотря на различия в требованиях к межсоединениям и способах измерения межсоединений), он дает точное представление об этой практике в большинстве стран. Много ниже тарифы на межсоединения для местных телефонных служб и особенно для раздельно оплачиваемых сетевых элементов (например, транспортировка сообщения без коммутации). Ниже перечислены тарифы по состоянию на май 1998 года. Европейский Союз Тарифы базируются на «двойном транзитном» межсоединении с «главным поставщиком», предлагающим соединение с конечным пунктом в любом месте страны по этому тарифу. Цены приводятся в американских центах за минуту коммутируемой связи. Австрия Бельгия Дания Финляндия Франция Германия Ирландия Италия Люксембург Нидерланды Португалия Испания Швеция Великобритания

2,8 3,5 2,6 3,3 3,0 (тариф 1997 года) 3,0 6,1 5,1 2,3 2,4 21,3 5,0 2,8 2,0

Азиатско-Тихоокеанский регион Эти тарифы даются для внутреннего окончания где-то в стране входящих вызовов из других стран после того, как эти вызовы прибывают на коммутатор в Токио, и не включают доставленных вызовов по системе расчета за тарифы. Тарифы приводятся только для часов пиковой нагрузки (не периодов наименьшей нагрузки). Все цены приводятся в центах США. Австралия (август 1997 года)

2,0

59

Новая Зеландия (ноябрь 1996 года) Япония (март 1998 года) Гонконг (сентябрь 1998 года)

2,0 1,7 4,5 (предполагаемый тариф)

Латинская Америка Тарифы даются для межсоединений, выполняемых главным поставщиком для окончания вызовов дальней связи, исходящих от конкурентов. Все цены приводятся в центах США за минуту. Мексика (1998 год) Чили (1998 год) Перу (1998 год) Источник: Федеральная Комиссия Связи (Международное Бюро), «Отчет по международным телекоммуникационным рынкам, 1997-1998 г.г.» Подготовлен для сенатора Эрнста Ф. Холлингса, Комитет по коммерции, науке и транспорту, Сенат Соединенных Штатов, 7 декабря 1998 года.

Мексиканские тарифы согласуются с тарифами, которые объявила Аргентина и уже имеет Чили. Защитники филиппинских ставок собираются критиковать американские цены межсоединений, установленные операционными компаниями фирмы Bell. Но эти критики игнорируют то обстоятельство, что в последние годы стоимость межсоединения составляла всего лишь несколько центов за минуту. Один новичок рынка, жалующийся с Филиппин, имел компанию Bell Atlantic в качестве главного инвестора. Осуществить надежное определение затрат действующих операторов трудно, особенно если мы обратим внимание на прошлые затраты. Необходимые данные просто отсутствуют. Но нет причин не использовать какую-то форму международного эталона, чтобы помочь определить стоимость межсоединения. Сейчас существует достаточно большое количество стран, которые могли бы составить подходящую эталонную группу. Даже если допустить некоторые корректировки в верхнюю сторону, обусловленные неопределенностью местных условий, страна сможет получить более реалистичную калькуляцию затрат гораздо быстрее при наличии эталона, чем другими методами. Использование эталона наверняка будет более надежным, чем довольно донкихотский способ поиска точных вложенных затрат. Межсоединение и спор о перепродаже Успешно реализовать политику межсоединений часто бывает трудно, поскольку многие страны преследуют цель «реальных сетевых инвестиций». Многие правительства боятся, что новые конкуренты будут просто арендовать передающие и коммутационные средства у действующей компании и перепродавать телекоммуникационные услуги со скидкой. Без затрат на инвестиции, эти операторы будут затем класть в карман прибыли, покупая пакеты услуг со скидкой и передавая только часть скидки своим клиентам. Результатом, как опасаются правительства, будет то, что действующие компании будут инвестировать меньше средств в инфраструктуру телекоммуникаций, а новички вообще не будут инвестировать. Чтобы предотвратить эту ситуацию, правительства некоторых стран (Мексики, например) предоставляют несколько лучшие условия межсоединений для связных компаний со значительным сетевым оборудованием.

60

Связанное опасение состоит в том, что неограниченный доступ к разработке новых сетей создаст избыток сетевых мощностей. В теории эта ситуация означает уменьшение инвестиций, поскольку никто не зарабатывает денег, если существует избыток мощностей. Или правительства в странах, где существует обилие сетевых инвестиций, могут бояться отрицательных последствий для бизнеса, если новички рынка потерпят неудачу. Ограничение числа лицензированных международных телефонных компаний в Корее (всего три), по-видимому, обусловлено этими страхами. Ряд других азиатских стран ведут подобную же политику. Мы видели, что конкретные особенности стран, такие как демография и существующие уровни развития сетей, могут влиять на сроки и условия перехода к конкуренции. Но сетевая экономика и технология в основном одинаковые везде. Опыт Великобритании и Соединенных Штатов позволяет предположить, что опасения в отношении перепродаж и избытка сетевых мощностей часто являются раздутыми, поскольку страны составляют реалистичные планы перехода к полной конкуренции. Великобритания первоначально ограничивала число сетевых конкурентов, но позднее решила, что эта политика провалилась, несмотря на то, что в сфере услуг дальней связи возникла монополия двух конкурирующих компаний. Политика не обеспечивала максимального создания новых сетей и не снижала цены так быстро, как ожидалось. Затем правительство отказалось от ограничения числа конкурентов, но предоставляло некоторые регулятивные преимущества связным компаниям, владеющим или желающим создавать сети на основе своего собственного оборудования. В контексте истории развития английских сетей эта политика была авантюрой. Предполагалось, что гибридные системы кабельного телевидения и предоставления телефонных услуг смогут составить конкуренцию в сфере услуг местной связи. Но английское правительство позаботилось о том, чтобы ограничить преимущества, которые оно предоставило сетям на основе собственного оборудования. К концу 1990-х годов крупнейшие невыгоды для компаний, перепродающих услуги, представляли два элемента того, что обычно называется "равным доступом". Во-первых, правительство не предоставило этим компаниям право «паритета при наборе» – то есть, их клиенты должны были набирать лишние цифры для доступа к своим услугам. Во-вторых, правительство не предоставило возможности «преселекции компании» для перепродающих компаний, вследствие чего их клиенты не могли выбирать перепродающую компанию в качестве автоматической опции, когда производится вызов.64 64

Политика Великобритании также избирательно благоприятствует сетям с оборудованием, предоставляющим услуги местного обмена по этим сетям, предназначенным в первую очередь для услуг дальней связи. Основным недостатком сетей дальней связи является неспособность Великобритании ввести разделение оплаты сетевых элементов местной линии. Например, компании дальней связи не могут легко установить оборудование DSL (позволяющее модернизировать некоторые линии для высокоскоростной связи) в коммутационной станции British Telecom. Учитывая наличие в Великобритании прямого предела цен на доступ частных линий к местной сети для конкурентов, как сети дальней связи с собственным оборудованием, так и перепродавцы были способны конкурировать без разделения оплаты. Равные возможности доступа и разделение оплаты будут введены в Великобритании в результате политики Европейского Союза.

61

Английский регулирующий орган исходил из того, что эти преимущества создавали некоторые дополнительные стимулы для инвестиций в сети, но не препятствовал перепродающим операторам вести жесткую конкурентную борьбу всякий раз, когда компании-владельцы оборудования запаздывали в изменении цен или предоставлении специализированных услуг. Это соображение является ключевым для регулирующих органов в развивающихся странах, где перекосы в ценах являются одной их самых трудных проблем рынка. В Великобритании имелись иные приоритеты развития сетей, чем те, с которыми сталкиваются регулирующие органы развивающихся стран. Английское правительство правильно предположило, что конкуренцию на рынке дальней связи будет достаточно просто внедрить. Поэтому его цель состояла в том, чтобы перейти к следующему уровню – обеспечить вторые линии к домам и широкополосную связь. Приоритеты в развивающихся странах заключаются в том, чтобы создать конкуренцию в сфере услуг дальней связи и использовать конкуренцию в сфере услуг местной связи, чтобы повысить уровни плотности телефонизации. Во многих отношениях политика, которая поддерживала сочетание равного доступа, разделения платежей и перепродажи, смогла обеспечить повышение технологической и рыночной гибкости. Английский энтузиазм в отношении кабельной телефонии никогда не предполагал меры, за которые сегодня выступают многие доминирующие телефонные компании в Европе. Эти действующие операторы доказывают, что новички должны устанавливать коммутаторы буквально в каждой точке со значительным трафиком в своей стране, или же им будет отказано в благоприятных условиях для межсоединений. Единственным оправданием этой стратегии может быть защита действующего оператора и одного или двух привилегированных новых участников рынка. История Соединенных Штатов дает сильные аргументы в пользу как неограниченного доступа, так и равного подхода регулирования к компаниямперепродавцам услуг связи. Американский опыт показывает, что очень трудно определить разницу между компаниями с собственным оборудованием и перепродавцами, поскольку большинство перепродающих компаний имеет какие-то телефонные коммутаторы. Все компании с собственным оборудованием также перепродают мощности других компаний. И, самое важное, до недавнего времени большинство новичков рынка начинало работать в основном как перепродающие компании. Перепродажа позволяла новичкам сформировать контингент клиентов и получить денежную наличность. Успешные перепродающие компании вскоре начинали инвестировать средства в оборудование и в конечном счете превращались в сети с собственным оборудованием. С учетом всего вышесказанного, если компания смогла сформировать свои категории обслуживаемых клиентов, было дешевле владеть собственным оборудованием на важнейших направлениях, создающих естественные рыночные стимулы для крупных перепродающих операторов к установке своего оборудования. Соединенным Штатам не нужны были меры регулирования, подталкивающие связные компании с собственным оборудованием к новым инвестициям в сети.

62

Независимо от опыта США, существует значительная политическая привлекательность того, чтобы склоняться в пользу операторов, работающих на собственном оборудовании. Оборудование представлено реальными сооружениями и инвестициями – всегда хорошие веши в политическом отношении6565. Хотя в долгосрочном плане разумная политика позволит предоставить равные возможности владельцам оборудования и перепродавцам, в краткосрочном плане операторы с оборудованием могут оказаться в выигрыше. В этой ситуации регулирующий орган должен препятствовать любой политике, которая вводит дискриминацию в отношении простоты входа на рынок и межсоединений, с целью поощрения операторов с собственным оборудованием. Если требовать, чтобы новые операторы имели много коммутаторов и точек сетевого присутствия, чтобы иметь право на благоприятные условия межсоединений, это может создать трудности для входа как перепродавцов, так и компаний с собственным оборудованием. Это предостережение особенно своевременно, поскольку технология создает много новых возможностей для новых услуг, которые не могут точно соответствовать такому разделению между компаниями с оборудованием и перепродавцами. Одной из важных разработок на американском и европейском рынках является «опорная» сеть дальней связи, эксплуатируемая компаниями, которые ведут только операции оптового характера с другими связными компаниями (смотри вставку 2). Эти компании вложили огромные новые инвестиции в передающее оборудование, ускорили внедрение сетей с пакетной коммутацией (которые гораздо более эффективны, чем традиционные сети таких компаний, как AT&T) и снизили цены на услуги. Конечно, появление таких оптовых «операторов для операторов» означает, что другие компании перепродают услуги от их оборудования. Именно такого рода нововведения не должны наказываться политикой межсоединений. Создание процесса регулирования, заслуживающего доверие Никакое обсуждение доверия к регулированию не может игнорировать вопрос о наследовании правительственной собственности доминирующей связной компанией, которая когда-то господствовала в большинстве стран. Когда правительство обладает значительной финансовой долей в телефонной компании, 65

Хотя в Соединенных Штатах политика каждого правительства переводится в «рабочие места» для экономики, чтобы придать вид какой-то незамедлительности ее воздействия, многие развивающиеся страны делают упор на выигрыше от реформ в части инвестиций и строительства. Перепродажа может снизить цены, улучшить использование сетей и даже стимулировать творческие предложения новых продуктов. Но эти выгоды гораздо менее привлекательны в политическом плане, чем прокладка новых волоконно-оптических кабелей. Другую помеху для перепродажи создает опасение, что она может сократить прибыльность услуг международной связи. Огромные прибыли от международной связи – это грязный секрет мира телекоммуникаций. Даже в Соединенных Штатах они действительно очень велики. Перепродажа является стратегией, хорошо подходящей для быстрого выигрыша тех клиентов, которые ведут большинство международных разговоров. Перепродавцы могут по-прежнему получать достаточную норму прибыли после очень больших скидок для основных клиентов. Потеря этих клиентов не может нанести серьезный ущерб для общей рыночной доли действующего оператора, но может составить реальный кусок от прибыльности. Операторы, много вкладывающие в сетевое оборудование, наоборот, могут использовать больше ценовых ограничений, чем перепродающие связные компании, просто потому что они более склонны уютно проживать под ценовым зонтиком доминирующей компании, в то же время пытаясь улучшить поступление денежной наличности.

63

оно создает смешанные стимулы. Например, в одной крупной европейской стране планировалось ввести министра связи в совет директоров ее крупнейшей телефонной компании, чтобы представлять значительную правительственную собственность. Соединенные Штаты спокойно выразили протест, указав, что эта мера создаст большие конфликты для министра при исполнении им своих обязанностей управления, и он решил позднее не работать в совете директоров. Корея служит поучительным примером для развивающихся стран. Корея ввела конкуренцию в сфере услуг дальней связи в 1996 году, сохранив значительную (72%) правительственную собственность прежнего монополиста Korea Telecom. И как во многих странах, частичная приватизация не разрешила вопрос о том, имеет ли Korea Telecom специальный статус в правительственной политике. (Иностранная собственность в компании не может по закону превышать 33 процента ее акций). Даже после либерализации правил иностранного инвестирования в 2000 году корейские обязательства перед ВТО оговаривают, что доля иностранных инвесторов будет ограничиваться 49% собственности в других корейских телекоммуникационных компаниях (Kim, Ohn and Kyong 1998). До октября 1997 года Korea Telecom была «правительственной инвестиционной компанией». Как таковая, она была обязана уделять первоочередное внимание общественным целям, даже если они противоречат коммерческим задачам. Правительство имело право утверждать бюджет, назначать высшее руководство и определять основную политику. Хотя теперь компания преобразована в коммерческое предприятие и юридическое лицо, эксперты попрежнему поднимают вопросы о том, имеет ли она полную свободу выбирать высших руководителей. Это продолжающееся участие в делах доминирующего оператора не является уникальным для развивающихся стран. Осенью 1998 года министра связи Италии выразил неудовольствие, когда Telecom Italia произвела крупные перемены в руководстве без его предварительного одобрения, хотя компания является коммерческим предприятием. Хотя сохранение правительственной собственности усложняет взаимоотношения между компаниями и регулирующими органами, оно может принести некоторые выгоды. В странах с развивающейся и переходной экономикой приватизация представляет нечто большее, чем просто путь улучшения внутренней эффективности работы фирм. Она является также важным инструментом действия, который может использоваться правительством для подкрепления своего обещания не вмешиваться в руководство приватизированных предприятий (Ordover, Pittman and Clyde 1994). Доверие к регулированию значительно улучшится, если, например, приватизация будет постепенно сокращаться. Регулирующие действия на начальных этапах приватизации могут значительно уменьшить доходы на более поздних этапах. Риск потери будущих доходов приватизации служит а качестве надежного ограничителя для произвольности регулирующих действий. Управление взаимоотношениями между бывшими правительственными операторами и регулирующими органами является важной проблемой, поскольку приватизация редко осуществляется сразу. Еще более важной задачей выглядит нахождение правильной формулы для отмены монополии – особенно когда первоначальный политический выбор оказывается неприемлемым. Темпы движения к всеобщей конкуренции значительно ускоряются. Решения о продлении

64

монопольных привилегий, принятые в начале этого десятилетия, сейчас выглядят сомнительными. Но полная перемена этих решений ставит вопрос о доверии к регулированию, обсуждавшийся выше в этой работе. Чешская Республика обратилась именно к этого рода «регулятивному раскаянию», использовав выкуп для ускорения отмены монополии. Сингапур, Гонконг и Китай также выбрали этот подход, когда монополия компаний Singapore Telecom и Hong Kong Telecom на услуги международной речевой связи стала серьезным препятствием на переговорах о вступлении в ВТО. (Страны ОЭСР не находили экономических оправданий для сохранения этой монополии в таких развитых странах). Оба правительства продлевали их монопольные права в течение последнего десятилетия. Обе котировались на открытых фондовых биржах, хотя сингапурское правительство осуществляло основной контроль над своей связной компанией. Оба правительства указывали, что они добились доверия на мировых рынках, сохраняя верность своим договорам. Даже если они в частном порядке соглашались, что монополии надо ликвидировать, они доказывали, что им нелегко разрешить ситуацию. В заключительные месяцы переговоров с ВТО Сингапур нашел решение. Он выплатил очень крупную сумму денег (порядка 1 миллиарда долларов США), чтобы покончить с монополией Singapore Telecom на рынке как внутренних, так и международных телекоммуникационных услуг. Конечно, правительство владело большинством акций связной компании. После заключения соглашения с ВТО Гонконг последовал варианту этого пути. Подход Гонконга включал использование прав регулирования, чтобы ввести простую международную перепродажу на всех линиях, за исключением одной, связывающей с Китаем. Это мероприятие позволило конкурентам Hong Kong Telecommunications International эффективно арендовать мощности оборудования международной связи в компании и предлагать недорогие услуги международной связи. Hong Kong Telecom было также позволено значительно повысить тарифы местной телефонной связи после 2000 года и ввести гибкие цены, приспособленные к нуждам конкуренции. (Гонконг уже добился появления конкуренции в местной телефонной и мобильной связи). В результате Hong Kong Telecom добровольно согласилась отказаться от своей монополии на международную телефонную и факсимильную связь в 2000 году вместо 2006 года (как первоначально планировалось). Поскольку решения Сингапура и Гонконга предусматривали добровольное коммерческое согласие и компенсацию, были удовлетворены как сторонники соблюдения обязательств, так и сторонники рыночной конкуренции. Перед многими странами встает вопрос, что делать в подобных обстоятельствах. Эти примеры наверняка будут поучительными. Изменение концессии не может производиться произвольно и по капризу. Привлекательным решением является выкуп, но правительства располагают также другими способами изменения затрат и выгод держателя концессии. Некоторые страны принимают толкование монопольных концессий настолько узко, насколько это возможно. В действительности, они получают выгоды от систем доставки сообщений, основанных на новой технологии, и новых услуг, открывающих рынок. Мобильные и спутниковые службы дают два примера

65

систем доставки, которые используются для новых категорий услуг вне рамок монополии. Ямайка, например, выдает новые лицензии на строительство и эксплуатацию наземных станций спутниковой связи, чтобы обслуживать частные сети. Даже до окончания своей монополии на общественную телефонную связь Бразилия ослабила жесткость своего определения того, что считается “частной сетью”, чтобы позволить компаниям создавать свои частные корпоративные сети для обмена со всеми главными поставщиками и дистрибьюторами. Интернет, включая передачу речи и видеоинформации по Интернет, представляет другую крупную возможность. Ключевой момент здесь состоит в том, что изменение определения монополии может побудить действующего оператора добровольно возобновить переговоры о монопольной лицензии. Может понадобиться какая-то финансовая компенсация, но другие возмещения могут включать изменения в ценах или регулировании “для доминирующей компании”, которые улучшат конкурентные перспективы бывшего монополиста. Создание эффективного органа регулирования Одной из самых трудных задач перехода к конкурентному рынку является создание эффективного независимого органа регулирования, обладающего необходимыми знаниями, информацией, властными полномочиями и системой отчетности. Проблема усложняется еще тем, что технология ведет к большей конвергенции услуг и разрушает логику традиционных регулятивных различий. Решающий первый шаг состоит в том, чтобы просто отделить орган регулирования от оператора и затем снабдить регулирующий орган достаточными ресурсами (смотри вставку 4). Первоочередная задача будет в том, чтобы «работать умно», не только напряженно, используя тактические методы, которые упрощают задачу регулирования. Особенно привлекательны три таких тактики. Во-первых, регулирующий орган должен определить свою рыночную политику, создав стимулы для своевременного раскрытия важнейшей информации. Конкуренция и приватизация, в очень глубоком смысле, являются мерами, побуждающими к улучшению раскрытия информации, поскольку сейчас финансовые рынки и другие поставщики контролируют заявления доминирующего поставщика услуг. Хотя конкуренция не служит препятствием для корыстных жалоб новых операторов, она создает рынок информации о телекоммуникационном рынке. Например, одна из причин для введения большей конкуренции в службах беспроводной связи и выделения большей полосы частот для многих лицензий состоит в том, чтобы дать возможность рыночной конкуренции разрешить сложный вопрос о том, что надо считать наилучшим использованием спектра частот. Монополия является врагом хорошей информации. Если страна выбирает переходную монополию, ей было бы хорошо познакомиться с опытом Аргентины и Венгрии. Обе страны противились созданию единой национальной монополии. Создание региональных монополий позволяло правительственным чиновникам сопоставлять показатели работы монополистов друг с другом. Этот инструмент весьма несовершенный, как было продемонстрировано ограничениями контроля телефонных монополий штатов в Соединенных Штатах. Но все же лучше, чем иметь дело с монолитом.

66

Во-вторых, регулирующие органы могут облегчить свое бремя, изыскивая пути использования прав частной собственности для упрощения своей работы. Как мы показали, регулирующие органы должны рассмотреть, каким образом можно использовать механизмы приватного разрешения споров, особенно в начальные годы формирования регулирования, заслуживающего доверия. Один из способов использования этих механизмов состоит в том, чтобы регулирующий орган опубликовал образцы предложений по межсоединениям, которые затем могут обсуждаться на приватных переговорах. (Переговоры должны иметь предельный срок; в противном случае спор будет разрешаться регулирующим органом). Политика в отношении спектра частот ставит особенно трудную проблему для регулирующих органов. Однако можно облегчить бремя регулирующего органа, предприняв несколько предварительных шагов. Во-первых, регулирующие органы должны убедиться, что права собственности на спектр существуют и четко определены. Во-вторых, они могут допустить, чтобы лицензии предусматривали больше свободы действий в определении того, как использовать спектр, если регулирующий орган внедрит такую выдачу лицензий, которая способствует конкуренции66. (Мексиканский опыт показывает, что аукционы могут быстро создать большое число новых участников рынка, и некоторым образом это повышает доверие к процессу регулирования). Затем рынок может определять стоимость спектра. В-третьих, регулирующие органы могут использовать международные соглашения (например, принципы регулирования ВТО), чтобы упростить национальную политику. Регулярные консультации между национальными органами регулирования, как и между центральными банками, позволят регулирующим органам обмениваться практическими достижениями и опытом (Tarjanne 1998). Рост числа соглашений, которые «признают» определенные знаки качества на телекоммуникационном оборудовании, служит прекрасным примером того, как глобализация может упростить регулирование. По одному такому новейшему соглашению мобильные телефоны, предлагаемые такими поставщиками, как Iridium, Globalstar и ICO, должны иметь знак Международного Союза Электросвязи (МСЭ), что упрощает выпуск оборудования, его испытание и сертификацию. Испытание и сертификация аппаратуры связи и вычислительной техники становится менее сложной в Атлантическом регионе (благодаря соглашению между Соединенными Штатами и ЕС), Тихоокеанском регионе (благодаря соглашению в рамках АРЕС – Азиатско-Тихоокеанского договора об экономическом сотрудничестве) и Североамериканском регионе (благодаря Североамериканскому соглашению о свободной торговле). Все методы улучшения регулирования не решают основного вопроса о том, как организовать регулятивные полномочия. Особенно трудной кажется проблема распределения обязанностей между различными правительственными учреждениями. Исследователям давно известно, что правительства используют различные пути делегирования полномочий регулирующим органам (Noll and 66

Конечно, национальные распределения спектра по-прежнему будут соблюдать обязательства перед МСЭ (Maria Lourdes KasilagSmith, M or P? 1997).

67

Rosenbluth, 1995). Но независимо от того, каким образом правительство предпочитает делегировать регулятивные полномочия, оно должно внести ясность в отношении компромиссов. Английская модель оказалась популярной, поскольку она отражает некоторые побудительные факторы парламентской системы правления, которая акцентирует внимание на ответственности министерств. Министерство формулирует параметры политики регулирования (например, условия получения разрешений, число выдаваемых разрешений и порядок) и даже может выдавать индивидуальные лицензии. Такое распределение обязанностей может эффективно работать, как это имеет место в Великобритании. Но оно также имеет тенденцию лишать регулирующие органы многих их полномочий. Выдача лицензий и введение условий для них становятся такими действиями, которые сокращают права регулирующей комиссии и могут вызвать разногласия между министерством и регулирующим органом. Хуже того, многие страны не предоставляют регулирующим органам эффективных способов принуждения к исполнению. Если регулирующий орган не контролирует права лицензирования, он управляет деятельностью доминирующей телефонной компании. Эта проблема стояла перед политиками в Мексике и может создать проблемы для некоторых новых регулирующих органов в Европе. В отличие от этого, распределение полномочий между Президентом и Конгрессом Соединенных Штатов позволяет обойти многие эти проблемы. В американской модели Конгресс создает независимую регулирующую комиссию и делегирует ей полномочия. Широкие властные полномочия, предоставленные Федеральной комиссии связи США (FCC), должны помочь реализовать выгоды за счет экспертного проведения политики на рынке высоких технологий. FCC располагает значительной свободой действий, работая по мандату от конгресса и учитывая общественные интересы при разработке и реализации своей политики. Когда Конгресс делегирует полномочия, он также предусматривает продуманные защитные меры. Требование защиты общественных интересов подлежит тщательному юридическому анализу. Продуманные административные процедуры обеспечивают прозрачность принятия политических решений FCC . Результатом является процесс, который при формировании политики делает упор на применении иногда чрезмерно продуманных правил, чем на специальном решении проблемы. FCC никогда не располагает свободой изобретать базовую политику по конкретному случаю. Наблюдателей из парламентских систем такой «контроль» может разочаровывать. Но FCC обладает одним важным преимуществом перед регулирующими органами остального мира: она имеет право принимать решения. Она контролирует тарифы, лицензии и политику универсального обслуживания6767. Ее возможности широкого контроля над проводными, беспроводными и вещательными сетями также дает сильные возможности при рассмотрении проблем конвергенции.

67

Властные полномочия FCC ограничиваются сильной ролью Конгресса и судов и системой федерализма. Регулирующие комиссии штатов важны для регулирования местных телекоммуникаций. Кроме того, Министерство торговли и Государственный департамент играют важную роль в выработке законодательной политики и контроле использования спектра правительством и в вопросах, затрагивающих другие страны.

68

Независимо от того, какую модель выберет страна - английскую или американскую, - ключевым вопросом остается прозрачность. Поскольку телекоммуникации требуют детального регулятивного надзора, регулятивная свобода действий никогда не должна ставить под угрозу прозрачность. Замечания для будущего В телекоммуникационной индустрии происходит революция. К счастью, это добрая революция. Технологические изменения и конкуренция сделали возможными перемены, которые считались совершенно невероятными всего 15 лет назад. По мнению Луиса Хименеса из компании Arthur D. Little, «Считалось, что странам потребуется от 20 до 30 лет, чтобы довести плотность телефонизации с 10 до 30 линий на 100 жителей. Во многих странах сейчас это занимает десятилетие или меньше» (Lapper 1998). Мы полагаем, что быстрый переход к конкуренции по правилам, способствующим конкуренции, может принести даже еще большие выгоды в будущем. Соглашение ВТО по основным телекоммуникационным услугам создало новую ситуацию на мировом рынке. Ситуация требует, чтобы мы обратили особое внимание на фундаментальные проблемы регулирования. Они включают снижение барьеров для доступа на рынок коммуникационных услуг, эффективную реструктуризацию тарифов на услуги в течение перехода к рынку, сильную политику в области межсоединений и создание независимых регулирующих органов, располагающих необходимыми ресурсами и полномочиями для развития конкуренции и защиты интересов потребителей.

69