Стратегия за партньорство

Public Disclosure Authorized

Документ на Световната Банка САМО ЗА СЛУЖЕБНО ПОЛЗВАНЕ

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

Доклад № 36146-BG

МЕЖДУНАРОДНА БАНКА ЗА ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ И РАЗВИТИЕ И МЕЖДУНАРОДНА ФИНАНСОВА КОРПОРАЦИЯ

СТРАТЕГИЯ ЗА ПАРТНЬОРСТВО С РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ за периода 2007-2009 фин. г.

Public Disclosure Authorized

16 май 2006 г.

Звено за страните от Южна Централна Европа Регион Европа и Централна Азия Международна финансова корпорация Отдел за Южна Европа и Централна Азия Настоящият документ е с ограничено разпространение и може да се ползва от получателите му само при изпълнение на техните служебни задължения. Съдържанието му не може да се оповестява за други цели без разрешение от Световната банка.

1

Дата на последния доклад по Стратегията за подпомагане на България: 31 май 2002 г. ВАЛУТНИ РАВНОСТОЙНОСТИ (Валутен курс към 30 март 2006 г.) Валутна единица = Български лев (BGN) 1 щатски долар = 1.616920 BGN ФИСКАЛНА ГОДИНА НА ПРАВИТЕЛСТВОТО: 1 януари - 31 декември МЕРКИ И ТЕГЛИЛКИ Метрична система АДВФК АЗ АМГИ АПК БВП БДЖ БДС БНБ ВСС ГМД ДДС ЕАСТ ЕБВР ЕИБ ЕК ЕМС ЕС ЕЦA ЗОУ ИКТ ИМС ИПЦ ИСФУ МБВР МTC МВФ МЗ МОН

СЪКРАЩЕНИЯ Агенция за държавен вътрешен финансов контрол Агенция по заетостта Агенция за многостранно гарантиране на инвестициите Административно-процесуален кодекс Брутен вътрешен продукт Български държавни железници Брутна добавена стойност Българска народна банка Висш съдебен съвет Гарантиран минимален доход Данък добавена стойност Европейска асоциация за свободна търговия Европейска банка за възстановяване и развитие Европейска инвестиционна банка Европейската комисия Европейски монетарен съюз Европейски съюз Европа и Централна Азия Задължителна обществена услуга Информационно-комуникационни технологии Икономически меморандум за страната Индекс на потребителските цени Информационна система за финансово управление Международна банка за възстановяване и развитие Министерство на транспорта и съобщенията Международен валутен фонд Министерство на здравеопазването Министерство на образованието и науката

2

МОТ МОСВ МС МСП МТСП МФ МФК НАП НАТО НЕК НЗОК НКЖИ НОИ НПО НСИ НСЧ ОИСР ОНД ОФП ППС ПЧИ СПТ СИВ СТО СФР ФРС ЦИЕ ЮИЕ BGN CAS CEM CFAA CPAR DPL SITC TIMSS USAID WBI

Международна организация на труда Министерство на околната среда и водите Министерски съвет Малки и средни предприятия Министерство на труда и социалната политика Министерство на финансите Международна финансова корпорация Национална агенция по приходите Организация на Северноатлантическия пакт Национална електрическа компания Национална здравно-осигурителна каса Национална компания „Железопътна инфраструктура” Национален осигурителен институт Неправителствени организации Национален статистически институт Новите страни-членки Организация за икономическо сътрудничество и развитие Общността на независимите държави Обща факторна производителност Паритет на покупателната способност Преки чуждестранни инвестиции Специални права за теглене Съвет за икономическа взаимопомощ Световна търговска организация Средносрочна фискална рамка Фискална резервна сметка Централна и Източна Европа Югоизточна Европа Български лев Стратегия за подпомагане на страната Икономически меморандум за страната Оценка на финансовото счетоводство в страната Доклад за оценка на обществените поръчки в страната Заем за политиката на развитието Стандартна международна търговска класификация Световни тенденции в обучението по математика и природни науки Американска агенция за международно развитие Институт на Световната банка МБВР

МФК

Вицепрезидент: Шигео Кацу

Изпълняващ длъжността операции: Деклан Дъф

вицепрезидент,

Директор за страната: Ананд К. Сет

Директор: Шахбаз Мавадат

Ръководител на екипа: Оскар де Брун Копс

Ръководител на екипа: Джердж Конда

3

СЪДЪРЖАНИЕ Резюме I. Въведение II. Национален контекст A. Политическо развитие B. Икономическо развитие C. Постижения за намаляване на бедността, подобряване на равнопоставеността на половете и постигане на целите на хилядолетието за развитие III. Приоритети на правителството и предизвикателства на развитието A. Приоритети на правителството B. Ключови предизвикателства за успешна интеграция в ЕС (i) Повишаване на производителността и заетостта за поддържане на висок растеж, стимулиран от частния сектор (ii) Подобряване на държавното управление и укрепване на институциите (iii) Укрепване на финансовата устойчивост и усвояване на средствата от фондовете на ЕС (iv) Намаляване на бедността и социално включване IV. Предишно сътрудночество с Групата на Световна банка и поуки V. Предложение за партньорство между Световната банка и България през 2007-2009 финансови години A. Обосновка на бъдещото партньорство B. Изводи от анкета сред партньорите на Банката, валидни за Стратегията за партньорство с България C. Стратегически приоритети на Стратегията за партньорство с България D. Кратко представяне на първоначалната програма на Банката E. Подкрепа на Банката за стратегическите приоритети F. Принципи на кредитирането G. Подкрепа за Стратегията за партньорство с България от страна на МФК и Агенция за многостранно гарантиране на инвестициите (АМГИ) H. Партньорства I. Мониторинг на резултатите от Стратегията за партньорство VI. Кредитоспособност и управление на риска КАРЕТА Каре 1: Кои са бедните? Каре 2: Напредъкът на България в изпълнението на целите на хилядолетието за развитие Каре 3: Национална Стратегическа Референтна Рамка 2007-2013 г. Каре 4: Корупцията е намаляла, но продължава да предизвиква загриженост

4

ФИГУРИ Фигура 1: България: Стабилност и растеж Фигура 2: България и страните от Централна и Източна Европа: Напредък в структурните реформи, 1999-2004 г. Фигура 3: Подбрани показатели за качеството на държавното управление в България и EС8, 2004 г. Фигура 4: Структура на външния дълг ТАБЛИЦИ Таблица 1: Резюме на финансовата подкрепа за България от ЕС, 2007 - 2009 г. Таблица 2: Предлагани кредити от Световната банка и Програма за аналитични и консултантски дейности за фискалните 2007-2009 години Таблица 3: Стратегия за партньорство с България – стратегически приоритети и инструменти на Банката за предоставяне на заеми и аналитично-консултантска помощ (АКП) Таблица 4: Показатели за изпълнението на политиката за кредитните ангажименти на Банката Таблица 5: Партньорства за справяне с предизвикателствата на развитието в България Таблица 6: Показатели на експозицията на МБВР в България, 2002-2009 г. АНЕКСИ Анекс 1 Анекс A2 Анекс B2 Анекс B3 Анекс B4 Анекс B5 Анекс B6 Анекс B7 Анекс B8 Анекс С

Матрица на резултатите Поглед върху България Избрани показатели за управлението на кредитния портфейл на Банката Резюме на програмата на групата на Световната банка Програма на МФК и АМГИ Резюме на некредитните услуги Социални показатели Основни икономически показатели Основни показатели на кредитната експозиция Статус на операциите на групата на Световната банка (кредитен портфейл) Извлечение от кредитния портфейл на МФК по предоставени и усвоени средства Доклад за изпълнението на Стратегията за подпомагане на България

5

РЕЗЮМЕ (i) Настоящата тригодишна Стратегия за партньорство с България (СПБ) е резултат от значителните постижения на България през последните осем години, които доведоха страната до прага на членството й в ЕС. След труден преходен период, чиято кулминация бе тежката финансова и социална криза през 1996-97 г., България постигна макроикономическа стабилност и ускори структурните реформи. Въведена бе фискална дисциплина, а дългът бе сведен до граници, напълно отговарящи на критериите от Маастрихт. Приватизирани или ликвидирани бяха повечето неструктуроопределящи държавни предприятия и на практика всички банки, търговията и цените бяха либерализирани, а инвестиционният климат – подобрен. В резултат от тези промени икономическият растеж се ускори до около 5% годишно за периода 2000-05 г., инфлацията беше ограничена до под 10%, нивото на безработицата падна от 18% през 2000 г. до 10.7% за 2005 г., намаля и нивото на бедността през периода. Делът на частния сектор в икономиката е 75 процента от БВП и вече е съизмерим с дела в в 8-те нови страни-членки на ЕС (EС-8). Въз основа на тези съществени постижения през м. април 2005 г. България завърши официалните преговори за членство в ЕС и се очаква страната да стане член на ЕС от 1 януари 2007 г. след последна оценка от Европейската Комисия в средата на 2006 г. (ii) В същото време пред България остават съществени предизвикателства за успешното интегриране на страната в ЕС. Доходът на глава от населението в България през 2003 г., изразен в паритет на покупателната способност, възлизаше на 31% и съответно на 56% от средното равнище в страните от 25-те страни-членки на ЕС (ЕС-25) и в ЕС-8. За да преодолее това голямо несъответствие в доходите, България ще трябва да подобри ефективността на икономиката си и да я насочи по пътя на по-високия икономически растеж, който да доведе страната до трайно по-висок стандарт на живот. България е изправена и пред изоставане в инвестициите както в човешкия капитал, така и във физически инфраструктурен капитал, което е резултат от множество години на относително ниски инвестиции в тази насока – нещо, което едва отскоро започва да се преодолява. За да ускори изрявняването с ЕС, България е изправена пред четири основни предизвикателства. Първо и най-важно - енергично осъществяване на реформите за повишаване на производителността и заетостта с цел постигане на устойчив икономически растеж, стимулиран от частния сектор. Това е особено наложително за България, тъй като тя има най-неблагоприятните демографски условия в Европа, а нивото на заетост в страната е далеч под средното за Европейския съюз. Второ - укрепване на институционалния капацитет и управлението на публичните финанси за повишаване на качеството на услугите, постигане на фискална устойчивост и ефективно усвояване на безвъзмездното финансиране от ЕС, което, ако се управлява добре, може да достигне около 3.7% от БВП през 2007-09 г. Трето - борба с бедността и социалната изолация за осигуряване на по-широко участие в растежа. И накрая, четвърто - като основа за бъдещия енергичен икономически растеж - запазване на макроикономическата стабилност и управление на рисковете, свързани с растящия дефицит в текущата сметка на платежния баланс и с бързото нарастване на кредитите в частния сектор. (iii) Целта на СПБ е да помогне на България да се справи с тези предизвикателства и да улесни икономическата и социална интеграция на страната в ЕС.

6

Правителството поиска от Банката да продължи своето партньорство със страната при пълна, макар и съсредоточена върху отделни области програма за подпомагане през предстоящите години на присъединяване и интегриране в ЕС. В съответствие с насоките на средносрочната програма на правителството и приоритетите за развитие на България и основавайки се на конкурентното предимство на Банката в България, СПБ ще окаже подкрепа за три приоритетни цели: (i) повишаване на производителността и заетостта – завършване на започнатите структурни реформи и осъществяване на инвестиции за увеличаване на производителността и заетостта в подкрепа на стимулирания от частния сектор икономически растеж съгласно Лисабонската стратегия на ЕС; (ii) фискална устойчивост и усвояване на фондовете на ЕС – изграждане на капацитет за по-добро управление на публичните разходи, планиране на инвестициите и разработване на подлежащи на финансиране от европейските фондове поредици от проекти заедно с разработване на ефективни механизми за съчетаване на финансирането от европейските фондове с местно финансиране и с финансиране от международните финансови институции; и (iii) социално включване – политика и инвестиции за намаляване на регионалните диспропорции и подобряване на социалното включване с цел намаляване на бедността. (iv) В рамките на тази по-широка стратегическа рамка, консултациите с правителството очертаха ясно определена група от приоритети за начало на ангажираността на Банката. Стратегическите консултации за бъдещото участие на Банката показаха категорични предпочитания за ангажирането й в завършване на започнатите реформи в здравеопазването, образованието и социалната защита, както и за изпълнение на фискално устойчиви инвестиционни програми в пътната мрежа, общинската инфраструктура, социалното включване и регионалното развитие, съчетани с ефективно усвояване на европейските фондове. (v) Като има предвид постиженията на България, при бъдещото подпомагане на страната Банката ще адаптира своя бизнес-модел и ще се насочи към модел за партньорство с по-голяма степен на гъвкавост. Този нов бизнес-модел ще включва: (i) по-гъвкав подход при определяне на кредитните и извънкредитните дейности в рамките на широките стратегически приоритети на СПБ, с договорена програма за подпомагане през 2007 финансова година и предварителна програма за 2008-2009 финансови години, която ще бъде актуализирана в процес на ежегодни консултации с правителството; (ii) кредитиране в рамките на договорен лимит, който ще зависи от запазване на добрите макроикономически показатели, внимателна оценка на риска и експозицията на Световната банка в страната, в това число, по-широк избор от кредитни инструменти и операции с бързо усвояване на средствата; и (iii) преминаване към програмен подход в кредитирането, съчетан с постепенно сближаване на процедурите на Банката с националните системи при спазване на стриктните фидуциарни стандарти на Банката. (vi) Предлаганата програма за предоставяне на заемно финансиране до лимит от 300 млн. щ. д. годишно ще включва три операции за година в рамките на серия от Заеми за Развитие на Политиката (DPL) и програмни инвестиционни заеми в подкрепа на очертаните по-горе приоритетни области. Една поредица от три програмни заема за развитие на политиката (DPL), всеки от които ще бъде по около 150 млн. щ. д., ще се съсредоточи върху завършване на започнатите реформи в здравеопазването,

7

образованието и социалната защита, в подкрепа на икономическия растеж, заетостта, фискалната устойчивост и социалното включване. Заемите за развитие на политиките ще се допълват с до два инвестиционни кредита на година, които ще помогнат за осъществяването на приоритетни инвестиционни програми и за усвояване на европейските фондове в пътната и общинската инфраструктура, социалното включване и регионалното развитие. Отпускането на заемите ще се основава на солидни средносрочни рамки за разходите в сектора. (vii) Договорената с правителството Програма за аналитични и консултантски дейности (Analytical and Advisory Assistance – AAA) ще бъде по-натоварена в началото на периода на изпълнение на Стратегията, за да осигури анализ и препоръки в ключови области на политиките и послужи за основа при разработването на кредитните операции. Началото на изпълнението на СПБ ще включва аналитична и консултантска дейност за укрепване на инвестиционния климат за растеж и заетост в частния сектор, както и провеждането на втората фаза на Прегледа на политиката в областта на публичните финанси. Оценката на бедността и жизнения стандарт ще актуализира предишната работа на Банката по проблемите на бедността в България и ще бъде използвана за послужи за серията от заеми за развитие на политиките (DPL-заеми). Като продължение на неотдавнашния Икономически меморандум за страната се предвижда издаването на Доклад за изпълнението на програмата от структурни реформи. Тези дейности ще бъдат допълнени с техническа помощ в избрани области на икономическата политика – реформа в сектор енергетика и регионално развитие. В заключение, работата в областта на фидуциарната политика и предпазните мерки ще улесни преминаването към програмния подход в кредитирането на пътния сектор, а актуализацията на фидуциарния преглед (Оценката на финансовото счетоводство в страната и Докладът за оценка на обществените поръчки в страната) ще послужи като основа на серията заеми DPL. (viii) Международната финансова корпорация (МФК) и Агенцията за многостранно гарантиране на инвестициите (MIGA) ще окажат подкрепа за интегрирането на България в ЕС. Стратегическата цел на Международната финансова корпорация (МФК) е да подпомогне България в повишаване на нейната конкурентоспособност чрез подкрепа на местните компании и привличане на чуждестранни частни инвеститори в страната, като ударението ще бъде поставено върху: (i) финансовия сектор, където МФК постепенно ще пренасочи вниманието си към небанковия финансов сектор; (ii) корпоративния сектор, където МФК ще продължи да подкрепя следприватизационната рехабилитация и модернизация на дружествата, и ще спомага за чуждестранни инвестиции за трансфер на технологии за повишаване на производителността; и (iii) инфраструктура, където МФК ще окаже подкрепа на публично-частни партньорства и ще стимулира преките чуждестранни инвестиции. Банката и МФК ще си сътрудничат при разработването на съвместна програма за финансиране на инвестициите във водоснабдяването и пречистването на отпадните води в избрани общини. Агенцията за многостранно гарантиране на инвестициите (АМГИ) създава възможности за подкрепа на чуждестранните инвеститори, като предоставя гаранции за покриване на политическия риск, в това число и без правителствени гаранции.

8

(ix) Предложената стратегия е изправена пред няколко риска. Основният риск е възможното забавяне на реформите след присъединяването на България към ЕС, което от своя страна би могло да доведе до забавяне на растежа. Този риск донякъде се компенсира от външната дисциплина, която ще бъде наложена от присъединяването и интегрирането в ЕС. Рисковете за макроикономическата стабилност, и по-специално рисковете от увеличаващия се дефицит по текущата сметка на платежния баланс, външното движение на лихвените проценти, цената на петрола и притока на преки чуждестранни инвестиции, се смекчават от опита на правителството и постигнатите от него резултати в провеждането на разумна макроикономическа и фискална политика, както и от надзора на МВФ и Пакта на ЕС за стабилност и растеж над присъединяването на България към ЕС.

9

БЪЛГАРИЯ СТРАТЕГИЯ ЗА ПАРТНЬОРСТВО С БЪЛГАРИЯ ПРЕЗ ФИСКАЛНИ ГОДИНИ 2007-2009 I. Въведение 1. Настоящата тригодишна Стратегия за партньорство с България обхваща периода от 2007 до 2009 фискална година, през който се очаква страната да се присъедини към Европейския съюз. Стратегията за партньорство с България е насочена към развиване на значителните постижения на страната през последните осем години и предлага програма на Банката в подкрепа на интеграцията и конвергенцията на България с ЕС. Тази стратегия се предлага след завършването на предшестващата Стратегия за подпомагане на страната, която обхващаше периода от 2002 до 2005 фискална година1, и която включваше поредица от програмни заеми за преструктуриране в подкрепа на дневния ред от всеобхватни структурни реформи в България. Стратегията за партньорство с България ще развие отношенията на Световната банка със страната в посока въвеждането на гъвкави механизми в тригодишна стратегическа рамка, използвайки също така дневния ред на Банката за добре представящите се страни със средни доходи. Предлаганото участие на Банката е разработено въз основа на редица стратегически консултации с правителството, което поиска възобновяване на партньорството с Банката – в това число на програма за кредитиране в размер до 300 млн. щ.д. годишно – съсредоточено върху ограничен брой приоритетни сфери за първоначално участие на Световната банка, а именно: (i) незавършените реформи в областта на човешкото развитие и (ii) осъществяването на финансово устойчиви инвестиционни програми в инфраструктурата, социалното включване и регионалното развитие за подпомагане на усвояването на значителните безвъзмездни средства от фондовете на ЕС, които са свързани с присъединяването на България към ЕС. Тази стратегия стъпва на поуките от предшестващата Стратегия за подпомагане на страната и на ангажиментите на Банката в осемте нови страни-членки на ЕС.

II. НАЦИОНАЛЕН КОНТЕКСТ A. Политическо развитие 2. Присъединяването към ЕС на 1 януари 2007 г. е в центъра на вниманието на правителството. България подписа договор за своето присъединяване към ЕС през април 2005 г. след завършването на официалния преговорен процес. Оттогава Европейската комисия проследява напредъка на България в няколко основни области с нерешени проблеми. Мониторинговият доклад на ЕС от миналия октомври изтъкна недостатъци в 1

Фискалната 2006 година се разглежда като междинна година между предшестващата Стратегия за подпомагане на България и Стратегията за партньорство с Република България, която трябва да позволи подготовката на Стратегията за партньорство в процеса на консултации с новото правителство, влязло в длъжност през август 2005 г. след изборите от м. юни 2005 г.

10

съдебната система, наличието на организирана престъпност, измами и корупция, и подчерта необходимостта от подготовка на административните структури за усвояването на фондовете на ЕС. Тези проблеми би следвало да бъдат решени преди изготвянето на окончателния мониторингов доклад през месец май 2006, за да се спази графикът за присъединяване през 2007 г. Ако готовността бъде оценена като недостатъчна, може да бъде задействана една “предпазна клауза” в договора и това да забави присъединяването с една година2. Междувременно е в ход и процесът на ратифицирането на присъединителния договор от страните-членки, за да се осигури навременното присъединяване на страната. Правителството сега съсредоточава изключително много усилия върху изпълнението на ангажиментите си в областите, предизвикващи загриженост в ЕС.

3. Новото трипартийно коалиционно правителство разполага с голямо мнозинство, но стабилността му ще бъде подложена на изпитание на предстоящите президентски избори. Коалиционното правителство е съставено от трите най-добре представили се партии на изборите през юни 2005 и има голямо мнозинство от две трети в Народното събрание. Правителството се ръководи от левоцентристката Българска социалистическа партия (БСП), която получи най-много гласове и освен това включва двете партии, съставили предшестващото коалиционно правителство – центристкото Национално движение Симеон Втори (НДСВ) и предимно етническото турско Движение за права и свободи (ДПС). Програмата на новото правителство се съсредоточава върху присъединяването към ЕС и показва висока степен на приемственост от предшестващото правителство, с основно внимание към икономическия растеж и стабилността. Програмата на правителството предвижда продължаване на консервативната фискална политика и запазване на валутния борд, който обвързва местната валута към Еврото. Предстоящите президентски избори през ноември 2006 могат да усложнят отношенията в коалицията, тъй като кандидатът на НДСВ може би ще се противопостави на сегашния президент от социалистическата партия. Възможното забавяне на членството в ЕС може също така да постави на изпитание устойчивостта и решимостта на коалицията. Макар че такова развитие може да въздейства върху темпото на реформите, рискът от съществени отклонения от сегашния път на реформи се намалява благодарение на дневния ред на присъединяването на България към ЕС и постигнатите убедителни резултати от процеса на реформите през последните осем години.

2

Одобряването на предпазната клауза изисква единодушно гласуване от страните-членки на ЕС.

11

Фигура 1: България: Стабилност и растеж Инфлация, ИПЦ (среден год. % на промяната)

Фискален баланс (% от БВП)

1100 4

900

05

04

20

20

20

-10

21

80

15

70

10

% от БВП

20

90

17

-30

15

-40

13

-50

LHS

60

11

5

50

-20

RHS

19

% на промяната

25

100

-60 9

ПЧИ % от БВП

Реален БВП (% на промяната)

4.9 5.7

-9.4 4.5

05

2004

2003

8 4 0 -4

Дефицит по текущата сметка

-8

ПЧИ

-12

05 20

04 20

03 20

01

00

99

98

02 20

20

20

19

19

97 19

96

04

03

Годишен растеж на БВП Растеж на БВП, 1995=1

12

20

20

20

02 20

01 20

00 20

99 19

97

96

98 19

19

19

95

-5.6

16

19

4.1

24 20 16 12 8 5.5 4 0 -4 -8 -12 -16

95

2.3

БВОК (1989=1)

Дефицит по текущата сметка и ПЧИ (% от БВП)

19

4.0

2.9

5.4

2002

2001

2000

Обслужване на дълга

1999

-80

Външен дълг

1998

5

1995

-70

1997

05 20

20

04

03 20

20

02

01 20

20

00

99

98

19

19

19

97

96 19

19

7

1996

0

95

40

19

0

Инвестиции

23

30

110

24 20 16 12 8 4 0 -4 -8 -12 -16

03

02

01

20

00

95 19

20

05

(% от БВП)

120

19

20

04

03

02

20

20

20

01

00

99

20

19

19

98

97

96

19

19

19

20

25

Външен дълг и обслужване на дълга

99

-21

20

-100

98

-16

19

100

97

-11

19

300

19

-6

95

500

96

-1

700

Източник: Вътрешни оценки на Световната банка въз основа на данни от НСИ, БНБ, МФ (ДФС 2001.) и Агенцията по заетостта

12

B. Икономическо развитие 4. През последните осем години България постигна забележителен напредък по пътя към дългосрочна стабилност и устойчив растеж. След труден преход, който достигна кулминация в тежката криза през 1996-97 г., макроикономическата стабилност беше възстановена и сега тя се поддържа от благоразумна фискална политика и строга дисциплина в политиката на доходите, основаваща се на въведения през 1997 г. валутен борд. Фискалната консолидация намали общия бюджетен дефицит от 15.2% от БВП през 1996 г. до постигането на балансиран бюджет през 2003 г. и генерира общ фискален излишък през 2004 г. (1.7% от БВП) и през 2005 г. (2.3% от БВП). Съотношенията на външния и държавния дълг спрямо брутния вътрешен продукт спаднаха от почти 100% и 107% от БВП през 1997 г. съответно до около 68% и 32% през 2005 г. В резултат от тази политика и проведените задълбочени структурни реформи, средният растеж достигна нивата на осемте нови страни-членки на ЕС (НСЧ-8) от около 5% годишно през периода 2000-2005 г. (растежът за 2005 г. се оценява приблизително на 5.5%), а инфлацията спадна от хиперинфлационни нива до едноцифрени проценти (по предварителни данни инфлацията за 2005 г. е 5.0%). Безработицата също така спадна от 18% през 2000 г. до 10.7% в края на 2005 г., но това замаскира трайно ниския процент на участието на пазара на труда.

5. Програмата за всеобхватни структурни реформи допринесе за стабилното икономическо представяне на страната. Тежестта на кризата от 1996–97 г. и перспективите за присъединяване към ЕС промениха икономическата политика и дадоха тласък за реформи. Между 1998 г. и 2002 г. повечето от неструктуроопределящите държавни предприятия и банки бяха приватизирани или ликвидирани, банковият надзор бе засилен, търговията и цените бяха либерализирани, реформите в енергийния сектор отбелязаха значителен напредък и бяха направени първите стъпки към реформа на нормативната уредба с цел подобряване на инвестиционния климат. В резултат от това, растежът беше оглавен от частния сектор, който сега произвежда 75% от брутния вътрешен продукт (БВП), има подобен дял и по отношение на заетостта. Интегрирането с външните пазари се засили, а търговията със стоки и услуги, изразена като дял от БВП, се увеличи от 94% през 1998 г. до почти 140% през 2005 г. Преките чуждестранни инвестиции (ПЧИ) през този период се увеличиха, но останаха на приблизително същото равнище като дял от общия обем на инвестициите. Доверието на инвеститорите – както на местните, така и на чуждестранните - с течение на времето се повиши. През лятото на 2004 г. кредитният рейтинг на българския дългосрочен външен дълг в чуждестранна валута бе повишен до инвестиционен клас. Фигура 2: България и страните от Централна и Източна Европа: Напредък в структурните реформи, 1999-2004 г.

13

Начална фаза на реформитe Индекс на EBRD

Втора фаза на реформите Индекс на EBRD

Словакия.

Реп. Чехия

Полша Литва

Унгария Полша

Латвия

Словакия

Унгария

Естония

Естония

Латвия Хърватия

Реп.Чехия Словения

България

Хърватия

Литва

2004 1999

Румъния България

3.6

2004 1999

Словения Румъния

3.8

4

4.2

4.4

0

1

2

3

4

Източник: ЕБВР: „Показатели на прехода”; Показателите за началния етап на реформите са изчислени като непретеглени средни стойности на показателите за малката приватизация; ценовата либерализация; търговската и валутна система. Показателите за втория етап на реформите са изчислени като непретеглени средни стойности на показателите за едрата приватизация; управление и преструктуриране на предприятия; политика на конкуренцията; банкова реформа и либерализация на лихвените проценти; фондови борси и небанкови финансови институции; инфраструктурна реформа.

6. Въпреки положителните тенденции през последните осем години, пропуските в реформите и представянето на България остават близки до тези на новите страничленки на ЕС. Въпреки диверсифицираното търговско партньорство и либералния търговски режим, които осигуряват на производителите в България добър достъп до световния пазар, все още нейната икономика не е извлякла пълната полза от този достъп и от интеграцията си с ЕС. Експортният капацитет на България остава ограничен в сравнение с този в ЕС-8. Българските изделия са конкурентоспособни само когато са продукт на неквалифицирани трудоемки и енергоемки дейности. Това може да бъде обяснено от оставащите пропуски в структурните реформи в сравнение с ЕС-8, както е видно от Фигура 2 за двете фази на реформите.

7. Очаква се икономическият растеж да остане висок. Въз основа на продължаващия растеж на вътрешното търсене и на възстановяването на износа ръстът на БВП през 2005 г. се изчислява на 5.5%. През 2006–08 г. растежът се очаква да остане висок и да се задържи между 5.5% и 6% годишно (вж. Анекс B6 за средносрочната макроикономическа рамка). Досега икономическият растеж се поддържаше от високото лично потребление и в помалка степен от засилената инвестиционна активност. В средносрочен аспект се прогнозира забавяне на растежа на личното потребление, докато инвестициите в реалния сектор и преките чуждестранни инвестиции очаква да останат високи, като търговският баланс се подобри благодарение на предстоящото присъединяване към ЕС.

8. Увеличаващият се дефицит по текущата сметка на платежния баланс продължава да създава сериозна загриженост и представлява значителен макроикономически риск. Дефицитът се увеличаваше бързо през последните няколко години, достигайки по

14

предварителни данни 11.8% от БВП през 2005 г. Правителството затегна фискалната позиция и взе мерки за ограничаване на растежа на кредитирането в частния сектор. Излишъкът достигна над 2% от БВП през 2005 г. и се очаква да нарасне до около 3% от БВП през 2006 г., което ще спомогне за овладяване на дефицита по текущата сметка. В средносрочен аспект се предвижда поддържане на фискални излишъци. Въздействието на споменатите мерки обаче е ограничено. Ще се изисква също така по-нататъшно преструктуриране и консолидация на бюджета, за да се осигури усвояването на бъдещите средства от безвъзмездните фондове на ЕС, които за 2007-09 г. се оценяват на около 2 % от БВП (нето)3. Фискалната позиция ще трябва да остане достатъчно гъвкава, за да отговори на възможните външни сътресения (вж. също така раздела за кредитоспособността и управлението на рисковете). Засега дефицитите по текущата сметка на платежния баланс до голяма степен бяха покривани от преките чуждестранни инвестиции, за които се прогнозира да останат високи предвид на очакваното присъединяване към ЕС. Въпреки това, поддържането на високо равнище на чуждестранни инвестиции ще изисква трайни подобрения в бизнес-климата, включително провеждането на необходимите реформи в съдебната система.

9. За да изпълни критериите за влизане в Еврозоната, България ще трябва също така да ограничи още инфлацията. Прогнозира се инфлацията да се увеличи до около 7% през 2006 г. в резултат от повишаването на акцизите, последствията от наводненията през миналата и тази година за цените на селскостопанската продукция, както и поради възможното бъдещо поскъпване на цените на петрола. През следващите години обаче се очаква инфлацията да намалее.

10. Международният валутен фонд завърши преглед обзор на предпазното споразумение (SBA) в началото на м. април 2006 г. Предпазното 25-месечно споразумение, осигуряващо достъп до 100 милиона специални права на тираж (СПТ), беше одобрено от Борда на Международния валутен фонд на 6 август 2004 г. и първият преглед бе завършен на 18 май 2005 г. Програмата на фонда има за цел да намали нарасналата външна уязвимост на България и да постигне устойчив и висок икономически растеж чрез: (i) продължаване на строгата фискална политика и мерки за намаляване на банковата ликвидност с цел намаляване на прекомерното търсене на кредити; и (ii) структурни реформи за подпомагане на производството и експортния капацитет в средносрочен аспект. Сегашното споразумение може да бъде продължено и за след септември 2006 г., за да подпомогне удовлетворителното изпълнение на програмата с оглед на запазващата се голяма външна уязвимост на страната. След като България се присъедини към ЕС, нейното участие в Пакта за стабилност и растеж на Европейския съюз4 и съответният многостранен 3 Обемът на средствата от безвъзмездните фондове на ЕС се оценява на около 3.7 % от БВП за периода 2007-2009 г. Нетното фискално въздействие, оценявано на около 2 % от БВП за същия период, взема под внимание и вноските на България в бюджета на ЕС, както и изискванията за предварителното и съвместното финансиране на инвестиционните проекти, финансирани от ЕС.

4 Основната цел на Пакта за стабилност и растеж на Европейския съюз се състои в налагане на дисциплина в Еврозоната като средство за поддържане на стабилност на цените и на устойчивия растеж. Бюджетната дисциплина се измерва въз основа на два критерия: общият дефицит на държавния бюджет, отнесен към обема на БВП, трябва да бъде под 3 %, а съотношението между държавния дълг и БВП трябва да бъде под 60 %. Функционирането на Пакта за стабилност и растеж се базира на два стълба: многостранен надзор и механизми за коригиране. Що се отнася до надзора, от странитечленки на Европейския съюз се изисква да изготвят Конвергенционна програма и да я обновяват ежегодно. Европейската комисия изготвя оценка на тези конвергенционни програми, на основата на която Съветът на Европейския съюз обявява

15

надзор биха спомогнали за запазване на предпазливата макроикономическа политика на България.

C. Постижения за намаляване на бедността, подобряване на равнопоставеността на половете и постигане на целите на хилядолетието за развитие 11. Трайният растеж след икономическата криза от 1996-97 г. доведе до общо подобряване на жизнения стандарт, въпреки че остават някои ниши на дълбока бедност. Доходът на глава от населението се увеличи от 1,200 щ.д. през 1997 г. на 2,740 щ.д. през 2004 г. (Брутен Национален Дход по метода Атлас). Въпреки това, БВП на глава от населението, изразен в паритет на покупателната способност, през 2003 г. възлизаше на малко над 30 % от средната стойност в ЕС, което налага като основна политическа цел трайния растеж и конвергенцията на жизнения стандарт със стандартите на Европейския съюз. Заедно с нарастването на доходите в България беше отбелязано и намаление на бедността. Определена като две трети от средното потребление на глава от населението през 1997 г., бедността спадна с две трети от 1997 г. до 2001 г. Дълбочината и остротата на бедността също така намаляха. Макар че липсват сравними проучвания за периода след 2001 г., едно по-ново проучване, което използва иконометрична методология за оценяване на сравними числа, показва, че бедността е спаднала от 24% през 2001 г. до 21.9% през 2003 г. Според проучването намаляването на бедността се дължи най-вече на подобрения в селскостопанските райони, където тя продължава да бъде по-голяма, отколкото в градовете. В същото време неравнопоставеността в населените места от градски тип се увеличи. Проучването показа, че крайната бедност е ниска при 4.8% от домакинствата, докато хранителна бедност (показател, използван за оценяване на процента на недохранването) фактически не съществува. Заедно със спадането на бедността, характерът й се промени, като тя се концентрира все повече в уязвимите групи. Анализът на данните от 2003 г. показва, че профилът на бедността в България започва все повече и повече да напомня на структурата в другите страни от Централна и Източна Европа – основните определящи фактори за благосъстоянието и бедността на домакинствата са числеността им, броят на децата, образованието или професията на главата на домакинството, полът, етническата принадлежност и местожителството (вж. Каре 1).

мнението си. Доколкото се отнася до механизмите за коригиране, „Процедурата за определяне на прекомерния дефицит” идентифицира и налага коригирането на прекомерните дефицити над 3 % от БВП, дефинирани като такива при обстоятелства, които не са изключителни.

16

Каре 1: Кои са бедните в България? По-вероятно е бедни хора да бъдат намерени извън София. Процентът на бедността в селските райони през 2003 г. се оценява на 29.1% в сравнение с 18.7% в градовете. Разликите в благосъстоянието в зависимост от местожителството обаче стават още по-очевидни, когато София се сравнява с други градски или селски райони. Дори когато разликите между характеристиките на селските и градските домакинства (като например, образование, численост на домакинствата и т.н.) се вземат под внимание, потреблението на глава от населението на домакинствата, живеещи извън София, е с 10 до 25% по-ниско от това на домакинствата, живеещи в столицата. Хората, които живеят в големи домакинства с две или повече деца, е по-вероятно да бъдат бедни. Само една пета от населението живее в домакинства с пет или повече членове, но тази пета представлява около 41 % от бедните. Хората, живеещи в домакинства с две или повече деца, представляват над една трета от бедните. Бедността се съотнася най-силно с етническата принадлежност. Ромските домакинства според проучването съставляват около 6% от населението, обаче те са повече от една пета от бедните. Потреблението на глава от населението в ромските домакинства възлиза едва на половината от потреблението на подобно домакинство от неромски произход. Човешкият капитал е основен инструмент на ефективната политика за намаляване на бедността. Над две трети от бедните се състоят от хора, живеещи в домакинства, чиито глави нямат средно образование. Потреблението на лице от домакинството е с 30-35% по-високо в домакинствата, които се оглавяват от хора със средно или техническо образование и с 45% по-високо, когато главата на домакинството има висше образование (в сравнение с домакинствата, които се оглавяват от човек само с основно образование). Частните предприемачи и самонаетите лица са сравнително по-добре защитени от бедността. Процентът на бедността е значително по-нисък в домакинствата, оглавявани от работодатели, от самонаети лица или служители, докато рискът от бедност е два пъти по-висок в домакинствата, оглавявани от безработни и неактивни (извън пенсионерите), в сравнение с останалата част от населението. Половете не са равнопоставени по отношение на бедността. Рискът от бедност е малко по-висок в домакинствата, оглавявани от жени, които обикновено са домакинства на самотни родители. Когато бъдат взети под внимание разликите в образованието, местожителството и другите характеристики, потреблението на едно лице в тези домакинства е 10% по-малко, отколкото в домакинствата, оглавявани от мъже. Източник: Данни от многоцелевото проучване на домакинствата в България, 2003 г.

12. Макар че по закон мъжете и жените в България имат равноправен юридически статут и равни лични и семейни права, половото неравенство на пазара на труда, в политическия живот и в процеса на вземане на решения се запазва упорито като ромските жени и девойки са подложени на сериозна неравнопоставеност. Равноправието на мъжете и жените е гарантирано от Конституцията и укрепено с неотдавнашното приемане на Закона за защита срещу дискриминацията и от специалните разпоредби за недопускане на дискриминация и за осигуряване на равни трудови възможности съгласно Кодекса на труда. От гледна точка на образованието, участието на момичетата е по-голямо в основното и висшето образование и по-ниско в средното образование. Въпреки това, жените се ползват по-малко от мъжете от облагите на професионалното образование и от възможностите за обучение през целия живот. На пазара на труда - въпреки законодателните гаранции - жените получават по-ниски заплати, съсредоточени са в нископлатените сектори и са по-зле представени в разпределението на

17

висшите административни длъжности. Изоставането на заплатите на жените спрямо заплатите на мъжете за сравними длъжности е сравнимо с това в страните-членки на ЕС. Ромските жени и девойки се сблъскват с особено сериозни препятствия въпреки поголемите усилия за повишаване на ограниченото им участие на пазара на труда и изобщо в икономическия и обществен живот, както и за предотвратяване на ранното отпадане на ромските момичета от образователната система.

13. България изпълнява задачите си за постигане на целите на хилядолетието за развитие. След 2000 г. се наблюдават по-видими подобрения в числеността на приема в училищата, подобрението при здравните показатели е по-малко. Важно е, че тези подобрения облагодетелстват и най-неравнопоставените групи. Изоставането в достъпа до здравеопазване и образование изглежда се преодолява. Въпреки това обаче изоставането и неравнопоставеността в посещаемостта на основните и средните училища остават сред най-високите в региона на страните от Европа и Централна Азия. Както и при образованието финансовите ограничения (регламентирани и нерегламентирани плащания на ръка) и разликите в качеството на достъпните услуги частично обясняват по-лошите здравни показатели на бедните и на лицата от групите в неравностойно положение. Малцинствата и по-специално ромите са изложени на по-голяма опасност да отпаднат от системата на образованието и здравеопазването, задълбочена от социалното им изключване. Ако не бъдат предприети мерки за преодоляването на това неравенство, в бъдеще то ще разширява различията в общото благосъстояние и ще доведе до по-лоши резултати в ограничаването на бедността.

18

Каре 2: Напредъкът на България в постигане на целите на хилядолетието за развитие Цели на правителството

Базови данни

Последни данни

Цел за 2005 г.

Цел за 2015 г.

Изкореняване на крайната бедност 7.9 (2001) 3.2 1.5  % от населението под 2.15 щ.д. на ден 12.8 (2001) 6.4 (2005)  % от населението под 2.76 щ.д. на ден a/ Постигане на всеобщо образование 98.5 (2001-02) 99.7 (2004-05) 97-98 100  Процент на нетния прием – начални училища 83.1(2001-02) 84.2 (2004-05) 86-90 100  Процент на нетния прием – прогимназии 68.3 (2001-02) 77.3 (2004-05) 73-75 90  Процент на нетния прием средни училища Подобряване на майчиното здраве 19.1 (2001) 10.02 (2004) 18 16  Коефициент на майчината смъртност на 100,000 живородени деца Борба с HIV/СПИН, малария и други заболявания 48 (2001) 42.4 (2004) 40 26  Заболеваемост от туберкулоза (нови случаи на 100,000 души от населението) 94.4 (2000) 94.1 (2004) 98 100  Процент на имунизацията срещу полиомиелит (% от децата под две години) Намаляване на детската смъртност 14.4 (2001) 11.6 (2004) 13 9  Процент на детската смъртност на 1000 живородени деца Осигуряване на устойчивост на околната среда 568 (1997) 653 751  БВП за единица използвана енергия (щ.д. в паритет на покупателната способност на килограм условно гориво в нефтен еквивалент) a/ Поради липса на данни, цифрите за 2005 г. са основани на предполагаема еластичност на бедността спрямо растежа, възлизаща на 1.5. Виж точка 38.

Източници: Национален статистически институт; Световна банка; УНИЦЕФ

19

III. Приоритети на правителството и предизвикателства на развитието A. Приоритети на правителството 14. Ключовите приоритети на новото правителство са членството в ЕС през 2007 г., успешната интеграция в ЕС и eвропейска конвергенция за ускорено подобряване на благосъстоянието. Те са формулирани в политическата програма на правителството и в Националния стратегически рамков документ за периода 2007-2013 г5. Визията на правителството за България през 2013 г. е за страна с високо жизнено ниво, основаващо се на устойчив социалноикономически растеж в процеса на пълна интеграция в ЕС. В съответствие с това, правителството се нарече “правителство на eвропейската интеграция, икономическия растеж и социалната отговорност”. В икономическата сфера то се стреми да стимулира устойчив икономически растеж от 5.5-6% годишно и да намали трайно безработицата под 10% въз основа на подобрения в производителността и конкурентоспособността чрез увеличаване на инвестициите, интензификация на иновациите и растеж на износа при запазване на стабилна макроикономическа рамка с благоразумно управление на публичните финанси и осигуряване на фискална устойчивост. Правителството се ангажира със запазване на валутния борд до присъединяването на България към Еврозоната и предвижда продължаване на сътрудничеството с международните финансови институции, включително със Световната Банка. Стратегическите приоритети, заложени в проекта на Националния стратегически рамков документ за 2007-2013 г., се съсредоточават върху повишаване на конкурентоспособността на икономиката, развитие на човешкия капитал, подобряване на основната инфраструктура, устойчиво и балансирано регионално развитие, развитие на селските райони и селското стопанство и опазване на околната среда. Въз основа на тези приоритети правителството подготвя шест оперативни програми и два национални стратегически плана в тези приоритетни области за облекчаване на бъдещия достъп до финансиране от ЕС (вж. Каре 3 представящо оперативните програми и националния план за развитие, както и т. 32 за повече данни за средствата от ЕС).

B. Ключови предизвикателства за успешната интеграция в Европейския съюз 15. Най-неотложното предизвикателство за България е изпълнението на оставащите изисквания на ЕС, за да се гарантира членството от януари 2007 г. Както беше отбелязано по-горе, България ще трябва да покаже значителен напредък през следващите месеци в няколко ключови области на реформите, за да получи положителна оценка от ЕС преди Съюзът да вземе окончателно решение за готовността на страната за членство или да реши да се позове на предпазна клауза в договора за присъединяването, което би могло да забави членството с една година. Ключовите области, очертани в мониторинговия доклад на ЕС от м. октомври 2005 г., включват: (i) преди всичко, ускоряване на съдебната реформа за осигуряване на прозрачна, справедлива и ефективна съдебна система; (ii) по5

В съответствие с указанията на Европейския съюз, Националният стратегически рамков документ заменя предишния Национален план за развитие като стратегически документ за планирането на средствата на ЕС за периода 2007-2013 г.

20

нататъшно укрепване на институционалната способност за програмиране, следене и контрол от структурните фондове на ЕС; (iii) подобряване на готовността на сектора на селското стопанство, включително на структурите за усвояване и разпределяне на средствата от фондовете на ЕС за селското стопанство, на Интегрираната административна и контролна система и на системите за ветеринарен контрол. Макар че България постигна напредък в последните две области, реформата на съдебната система вероятно ще остане съществено препятствие. Каре 3: Национална Стратегическа Референтна Рамка 2007-2013 г. Направления на оперативните програми и националните стратегически планове в приоритетните области a/ Подобряване на конкурентоспособността на българската икономика: Основната цел се състои в развитие на динамична икономика, която е конкурентоспособна на европейските и международни пазари. Основните приоритети включват развитие на икономика, основана на знанието и на иновационния потенциал, развитие на благоприятна бизнес-среда, повишаване на производителността на малките и средни предприятия и подобряване на достъпа им до финансиране, както и укрепване на позициите на България на външните пазари. Развитие на човешките ресурси: Целта се състои в повишаване на качеството на живота чрез заетост, достъп до висококачествено образование, обучение през целия живот и социално включване посредством: (i) създаване на повече и по-добри работни места чрез подобряване на адаптивността, мобилността и конкурентоспособността на работната сила; (ii) достъп до образование и обучение, подобряване на тяхното качество и укрепване на връзката между общностите и образователната система; (iii) социална интеграция и заетост чрез развитие на социалната икономика. Транспорт: Програмата има за цел да постигне балансирано и устойчиво развитие на националните и градски транспортни системи с национално, трансгранично и европейско значение. Програмата е насочена към пълна интеграция на националната транспортна система в транспортната мрежа на ЕС, както и към подобряване на качеството и безопасността на транспортните услуги. Околна среда: Основната цел се състои в подобряване на качеството на живота и създаването на благоприятна околна среда и в защита на богатото природно наследство чрез устойчиви мерки за опазване на околната среда. Стратегическите цели и задачи на програмата са: (i) защита и подобряване на състоянието на водните ресурси; (ii) усъвършенстване на управлението на отпадъците и на защитата на почвите; (iii) подобряване на качеството на въздуха и намаляване на шумовото замърсяване, и (iv) съхраняване на биологичното разнообразие и опазване на природата. Регионално развитие: Стратегическата цел на програмата се състои в подобряване на качеството на живота и условията на труда с по-добър достъп и възможности за увеличена регионална конкурентоспособност и устойчиво развитие. Двете задачи на програмата са: (i) развитие на устойчиви и динамични центрове от градски тип, свързани със своите по-малко урбанизирани райони, което ще повиши техните възможности за просперитет и развитие, и (ii) мобилизация на институционални и финансови ресурси за осъществяване на политиката и програмите на регионалното развитие. Селскостопанско и селско развитие: Стратегическите цели и задачи са: (i) развитие на конкурентоспособно селско стопанство и сектор на горското стопанство със съсредоточаване върху нововъведенията в хранително-вкусовата индустрия; (ii) съхраняване на природните ресурси и защита на околната среда в селскостопанските райони; и (iii) трудова заетост и подобряване на качеството на живота в селскостопанските райони. Административен капацитет: Тази хоризонтална оперативна програма е насочена към изграждане на силна, ефективна и съвременна публична администрация, способна да отговори на високите очаквания на българските граждани, на бизнеса в частния сектор и на ЕС от гледна точка на повишеното качество на предоставянето на услуги и високата професионална етика при ефективно и ефикасно използване на средствата от фондовете на ЕС. а/

Основани на проекта за оперативни програми и национални стратегически планове, подготвени в контекста на Националния стратегически рамков документ за 2007-2013 г. Оперативните програми обхващат повишаването на конкурентоспособността, развитието на човешките ресурси, транспорта, опазването на околната среда, регионалното развитие и административния капацитет. Националните стратегически планове обхващат развитието на селското стопанство и селските райони и рибното стопанство (в процес на подготовка).

21

16. Въпреки добрия икономически растеж през последните години, изоставането на доходите в България в сравнение със страните-членки на ЕС остава голямо. Доходът на глава от населението в България през 2003 г., изразен в паритет на покупателната способност, възлиза съответно на 31% и 56% от средното равнище в ЕС-25 и в осемте нови страни-членки на ЕС. Поради голямото изоставане на доходите в България от тези в страните-членски на ЕС се налага подобряване на ефективността на икономиката и извеждането й към по-ускорен растеж, който да гарантира, че бъдещото членство в ЕС бързо ще намали разликите и ще постигне устойчиво подобрение на жизнения стандарт.

17. Неотдавнашният опит на осемте нови страни-членки предлага важни поуки за България. На първо място е важността да се определят ясни приоритети и да се осъществят възможно най-много реформи преди присъединяването. Политиката и реформите би трябвало да се основават на ясна дългосрочна визия и стратегически национален план за развитие. Обезпечаването на макроикономическа стабилност, стимулирането на инвестиционния климат, укрепването на човешкия капитал и повишаването на гъвкавостта на пазара на труда са основни и необходими предпоставки за висок и устойчив икономически растеж. Второ, ефективната и технически компетентна публична администрация е изключително важна за прилагането на строги и подходящо мотивирани реформи, които да гарантират предоставянето на ефективни публични услуги. Трето, необходима е амбициозна реформа на публичните финанси преди присъединяването към ЕС, която цели рационализиране на разходите, съсредоточаване върху икономическия растеж и създаване на капацитет за усвояване на фондовете на ЕС. Намирането на компромис между потребността от налагане на финансови ограничения и решаването на демографските предизвикателства е трудно, а е нужно и осигуряването на на допълнителни инвестиции особено за инфраструктура и околна среда. Четвърто, заедно с реформата на публичните финанси, специалното внимание върху ефективното усвояване на средствата от фондовете на ЕС изисква изграждане на капацитет както на централно, така и на местно ниво за подготовка и за разработване на необходимите проекти чрез приоритизирани секторни инвестиционни програми с устойчива средносрочна разходна рамка. Пето, необходими са по-големи усилия за решаване на проблемите на бедността, социалната изолация и регионалните диспропорции, включително на потребността от по-добро ориентиране на социалната политика, което да осигури по-широко участие в растежа.

18. За да ускори конвергенцията си в ЕС и като използва опита на новите страничленки, България се изправя пред четири главни предизвикателства:  Първо и преди всичко, необходимо е енергично прилагане на необходимите реформи за стимулиране на производителността и заетостта и постигане на устойчив висок растеж, стимулиран от частния сектор. Реформите са особено наложителни за България, тъй като страната е в най-лоша демографска ситуация в Европа с бързо намаляваща трудоспособна възраст и застаряващо население и в резултат от отрицателните стойности на естествения прираст на населението (около 0.7% годишно) и на миграцията (около -0.1% годишно). В същото време трудовото участие на работната сила на пазара на труда в България (55.8% за населението на възраст между 15 и 64 години през 2004 г.) е много под средното за страните-членки на 22

ЕС и под Лисабонската цел на ЕС за участие от 70%. Освен това, значителна част от заетостта се дължи на непроизводителни сектори на икономиката или на сфери, в които производителността на труда е в стагнация. Това се отнася преди всичко за селското стопанство, където производителността е спаднала рязко. За да осигури растежа си, България ще трябва да накара младите да започват работа по-рано на работни места с по-висока продуктивност, както и да задържи по-възрастните на работа по-дълго отколкото сега. България ще трябва да увеличи инвестициите за модернизиране на своя остаряващ основен капитал след годините на сравнително ниски инвестиции.  Второ, укрепване на институционалния капацитет и управлението на публичните финанси за подобрено предоставяне на услуги, финансова устойчивост и ефективно усвояване на фондовете на Европейския съюз. През последните няколко години България осъществи редица реформи, насочени към подобряване на функционирането на публичния сектор. Следващият етап на реформата на държавната администрация ще трябва да се съсредоточи върху пълно прилагане на новата законодателна рамка за укрепване на предоставянето на публични услуги, стимулиране на прозрачността и отчетността и изкореняване на корупцията. Реформата на публичните финанси ще трябва да се фокусира на фискалната уязвимост, имайки предвид трудната демографска ситуация в България, като се приложи предпазлива фискална политика и се изгради капазитет за ориентирани към растежа публични инвестиции, както и за ефективно усвояване на фондовете на ЕС в подкрепа на дългосрочния растежл Средствата от ЕС се оценяват на около 3.7% от годишния БВП през 2007-09.  Трето, борба с бедността и социалната изолация за осигуряване на по-широко участие в растежа. Както беше споменато по-горе, България продължава да изостава значително от страните-членки на ЕС и въпреки общото намаляване на бедността, някои дълбоки ниши на бедност се запазват упорито. Макар че се очаква растежът да окаже положително влияние върху бедността, за нейното решително намаляване ще бъде необходимо осъществяването на различни съпътстващи инициативи за преодоляване на регионалните несъответствия, за повишаване на заетостта и подобряване на жизнения стандарт на уязвимите групи - особено тези на ромите.  Четвърто, необходимо е решаване на проблемите, свързани с макроикономическите рискове и уязвимост, както се запази макроикономическа стабилност като основа за бъдещия растеж. Съществува сериозен краткосрочен натиск от увеличаващия се дефицит по текущата сметка на платежния баланс и от бързия ръст на кредитирането за частния сектор. Към днешна дата тези рискове се компенсират частично от благоразумната фискална политика. В по-дългосрочен план фискалната позиция трябва да остане достатъчно гъвкава, за да може да реагира при възможни външни сътресения. (i) Повишаване на производителността и заетостта с цел поддържане на висок растеж, стимулиран от частния сектор

23

19. Бизнес-средата се нуждае от по-нататъшно намаляване на регулациите, което ще намали разходите за правене на бизнес в България. Макар че през последните години беше постигнат значителен напредък в намаляване на цената за правене на бизнес, все още не е изчерпан дневният ред от реформи в областта на регулациите. През 2005 г. повече от половината фирми посочват несигурността на регулативната политика като проблем пред бизнеса в България, а нормативната уредба продължава да поставя българските бизнесмени в неизгодно положение в сравнение с техните колеги в региона. Броят на процедурите за създаване на фирма е по-голям и България има най-високите изисквания в Европа към минималния уставен капитал на фирмите като дял от дохода на глава от населението. Процедурите на несъстоятелността бяха опростени, но закриването на фирма в България остава по-скъпо, отколкото в другите страни в региона. Принудителното изпълнение на договорите е извънредно усложнено – за принудителното изпълнение на договор в България са необходими 34 процедури в сравнение с 25 процедури в Естония, 21 процедури в Унгария и 16 процедури в Ирландия. Ниската ефективност на съдебната система задълбочава проблема. Принудителното изпълнение на прост договор за задължение отнема средно 440 дни в България в сравнение с 252 дни в страните на Европейския съюз, 335 дни в Румъния и 174 дни в Германия.

20. Повишаването на ефективността на пазара на труда и на заетостта ще бъде от изключително значение за устойчивия растеж и конвергенцията на доходите до нивата на ЕС. Понастоящем делът на трайно безработните е голям (60% от безработните лица не са работили повече от една година) поради несъответствието на квалификацията и уменията им с изискванията на пазара на труда, докато делът на работещите в неформалния сектор остава висок. Най-важните реформи в тези области би следвало да включат: (i) намаляване на данъчно-осигурителната тежест върху заплатите за преодоляване на пречките пред създаването на нови работни места – значителното намаляване на вноските за социално осигуряване през 2006 г. от 29% до 23% от заплатата вече направи тази тежест сравнима с положението в членките на ЕС от Централна и Източна Европа; (ii) възприемане на политика за по-гъвкаво използване на срочни трудови договори и променливо работно време; (iii) допускане на по-гъвкави условия за назначаване и уволняване при промени в натоварването на производствените мощности, поради качеството на трудовото изпълнение и неспазване на трудовата дисциплина; (iv) засилване на връзката между размера на заплатите и трудовото изпълнение; (v) регулиране на размера на помощите за безработица с оглед засилване на мотивацията за намиране на работа; (vi) повишаване на участието на работната сила чрез допускане на по-гъвкаво използване на временни трудови договори и назначаване на непълен работен ден; (vii) повишаване на ефективността и нетното въздействие на активните програми за пазара на труда.

21. Модернизиране на образованието и придобиване на умения за икономиката на знанието. Българската образователна система е изправена пред три главни предизвикателства. Първо, качеството и приложимостта на уменията са неадекватни на съвременния пазар на труда. Според последните сравнителни международни проучвания (PISA 2002 и TIMSS 2003), компетентността и уменията за икономика на знанието при учениците в средните училища в България са се влошили както от гледна точка на четивната грамотност, така и по отношение на математическата и научна грамотност. Това налага създаването на ефективна национална система за оценка и контрол за качеството на 24

образованието. Децентрализацията на системите за финансова отчетност и качеството на учителите ще бъдат от първостепенно значение за подобряване на качеството на образованието. По подобен начин качеството и приложимостта на уменията, получени във висшето образование, не отговарят на потребностите на пазара на труда. Усъвършенстването на информацията, осигуряването на качество, укрепването на връзките с индустрията и системите за отчетност ще бъдат от изключително значение. Второ, процентът на завършилите средните училища е под този на новите страни-членки и не отговаря на Лисабонските цели, а децата от семействата с ниски доходи, от селските райони и особено ромите имат неприемливо ниски показатели на участие в това образование. Ще бъдат необходими целенасочени действия за достигане на труднодостъпните групи. Частното висше образование и неговото финансиране биха могли да изиграят по-голяма роля за повишаване на участието в образователната система. Трето, необходимо е по-ефикасно използване на ресурсите с оглед на продължаващото намаляване на броя на децата в училищна възраст. Съкращаването на ненужната училищна инфраструктура и персонал за преразпределяне на ресурсите ще изисква силна политическа воля за приемане и прилагане на дългосрочната Програма за развитие на училищното образование (2006-2015), както и добра комуникационна политика и подходящи стимули. Ниското съотношение между броя на студентите и преподавателите и големият брой малки университети поставят аналогични предизвикателства във висшето образование.

22. Лошото състояние на транспортната инфраструктура е основната спънка за търговска интеграция и повишаване на конкурентоспособността. Поради недостига на инвестиции съществуващата транспортна мрежа е в лошо състояние – приблизително 60% от пътната мрежа са в средно или лошо състояние и се нуждаят от неотложна рехабилитация и поддръжка; железопътният транспорт е в аналогично лошо състояние с ниска производителност на персонала и високи такси за достъп до релсовия път; ефективността на пристанищата е на ниско ниво. В съчетание с неефикасната система за облекчаване на търговията, това довежда до високи транспортни разходи за българския износ и внос, както и за транзитната търговия, като ограничава конкурентоспособността на България на международния пазар. България се ангажира да завърши модернизацията на своята основна пътна мрежа до постигане на стандартите на ЕС до 2014 г. и също така предложи програма за изграждане на пътни магистрали, която изисква значителни инвестиции. Фондовете на ЕС, заделени за транспортната инфраструктура, се оценяват на 1.2 милиарда евро за периода между 2007 и 2013 г. (0.6% от БВП годишно) и предлагат такава възможност, но ще изискват разработването на приоритизирана пътна инвестиционна програма, която да е в съответствие със средносрочните рамки на държавните разходи. Заедно с това е необходима реформа на морските пристанища с отделяне на експлоатационните от търговските функции, приватизация на пристанищните услуги и отдаване на терминалите на концесия на частни оператори. Освен това секторът се нуждае от по-ефективно облекчаване на търговията в граничните контролнопропускателни пунктове.

23. Реформата в енергийния сектор е в напреднал етап, но енергийната ефективност остава на ниско ниво, като секторното преструктуриране и отварянето на пазара трябва да бъдат завършени. При изпълнението на изискванията към сектора във връзка с присъединяването към ЕС беше постигнат значителен напредък, особено в сферата на 25

законодателството и нормативното регулиране, както и в намаляването на ценовите деформации. Въпреки това, секторното преструктуриране и отварянето на пазара се забавиха и това може да попречи за интеграцията на България в европейския енергиен пазар, като ограничи ползата от регионалната пазарна либерализация. Недовършената програма за реформи в сектора включва: ускоряване на либерализацията на пазарите на електроенергия и природен газ; завършване на преструктурирането на Националната електрическа компания (НЕК) за стимулиране на конкуренцията на пазара на едро; отваряне на пазара за природен газ чрез преструктуриране на БУЛГАРГАЗ; поощряване на енергийната ефективност предвид на високата енергоемкост в България, която превишава повече от два пъти средната стойност в Европейския съюз; стимулиране на използването на възстановими енергийни източници в съответствие с директивите на Европейския съюз, които поставят задачата за задоволяване на 12% от цялото потребление на енергия от възобновяеми източници към 2010 г.

24. Селското стопанство остава до голяма степен недоразвито и производителността му е ниска. За разлика от новите страни-членки делът на селското стопанство в заетостта се повиши от 18.5% на 25.5% между 1990 и 2003 г. В същото време делът на селското стопанство в БВП спадна от 18% на 11%. В резултат от това секторната производителност се понижи рязко. Макар че политиката в миналото се съсредоточаваше успешно върху стабилизацията и либерализацията на пазара, реакцията от страна на предлагането е недостатъчна поради раздробяването на поземлената собственост след процеса на реституцията през 1990-те години и поради липсата на инвестиции в земеделски дейности и селска инфраструктура. Двете главни предизвикателства за сектора включват: (i) възприемане на селскостопанска политика и институционална структура, съвместими с Общата селскостопанска политика на Европейския съюз (ОСП) и (ii) прилагане на политики и програми за повишаване на секторните инвестиции и конкурентоспособност. Първото ще включва избор на оптимално решение и намиране на компромис между предоставянето на директна помощ за подпомагане на доходите, която ще намали стимулите за преструктуриране, уедряване и модернизиране, и потребността да се окаже подкрепа на мерките за повишаване на производителността като единствен устойчив път за увеличаване на доходите на селските стопани. Тези мерки биха включвали подкрепа за консолидацията на стопанствата (комасация), инвестиции за повишаване на производителността на селското стопанство и диверсификация към нефермерски дейности.

26

(ii) Подобряване на държавното управление и укрепване на институциите 25. Институционалното развитие на България и капацитетът за изпълнение на програмите са от основно значение за растежа и трябва да се изравнят със стандартите на Европейския съюз. Значението на институциите и на качеството на държавното управление за растежа и икономическото развитие е признато отдавна. Процесът на присъединяване към ЕС допринесе забележимо за усъвършенстване на институционалната структура в България. Въпреки това през 2004 г. някои показатели на държавното управление в страната бяха по-лоши отколкото в осемте нови страни-членки на ЕС (вж. Фигура 3). Дневният ред включва по-нататъшно укрепване на капацитета на държавната администрация, подобряване на качеството на предоставяните услуги, ограничаване на корупцията, укрепване на отчетността и прозрачността и – което е особено важно – повишаване на ефективността и ефикасността на съдебната система. Заедно с потребността от съдебна реформа, корупцията остава проблем въпреки приемането на закони, стратегии и планове за действия за решаването му (вж. Каре 4). Подобреният капацитет както на централно, така и на местно ниво ще бъде от изключително значение и за ефективното усвояване на средствата от фондове на Европейския съюз.

26. Преминаването към прозрачна, справедлива и ефективна съдебна система е едно от ключовите изисквания за подобряване на бизнес-средата и за изпълнение на изискванията за присъединяване към ЕС. Въпреки постигнатия напредък през последните години съдебната реформа остава едно от сериозните предизвикателства за подобряване на институционалната структура в България и нейната готовност за членство в Европейския съюз. Преобладаващото обществено схващане е, че съдиите са подложени на недопустимо влияние от страните по съдебните дела и техните адвокати, другите съдии и от висши държавни служители. Принудителното изпълнение на съдебни решения по граждански дела продължава да е съществен проблем. Като беше споменато процедурите за принудително изпълнение на договор са значително по-сложни, отколкото в други страни. Ефективността на българските съдилища е на ниско ниво и фирмите считат съдилищата за бавни. Практиката на извънсъдебните споразумения не се използва, нито има специализирани търговски съдилища или ускорени процедури за автоматично привеждане в изпълнение, а длъжниците разполагат с големи възможности за обжалване и протакане на делата. Накрая, сложността и неефективността на наказателните структури бяха изтъкнати от Европейския съюз като един от главните недостатъци в съдебната система. Основните реформи и действия се съсредоточават върху осъществяване на вече приетите законодателни промени, особено в областите на борбата срещу корупцията, усъвършенстването на организацията на съдилищата и намаляване на забавянето на делата. Необходими са: значително подобряване на функционирането на съдилищата; ускоряване на решаването на търговски спорове; приемане на нов Наказателен процесуален кодекс и създаване на специализирани административни съдилища.

27

Фигура 3: Подбрани показатели за качеството на държавното управление в България и EС-8, 2004 г.

27. Макар че бяха проведени значителни реформи на фидуциарните системи в България, изпълнението на мерките в ключови области продължава да изостава. Диагностичните изследвания на Световната банка, като например „Оценка на финансовото счетоводство в страната” (CFAA), „Доклад за оценка на обществените поръчки в страната” (CPAR) и „Преглед на публичните разходи и институции” (PEIR), показаха значителен напредък в българската фидуциарна среда, но също така и наличие на продължаващи слабости и рискове („CPAR” за 2004 г. оценява обществените поръчки като високорискови, а „CFAA” класира финансовия мениджмънт като среднорисков). „Оценката на финансовото счетоводство в страната” изтъкна положителните характеристики на системата за финансово управление в бюджетния сектор, като например доброто функциониране на автоматизираната система за управление на държавното съкровище, стабилните рамки за държавен вътрешен финансов контрол (АДВФК) и независимия външен одит. Освен това България разработи солидни

28

законодателни рамки за обществените поръчки и постигна напредък в осъществяването на плана за действие, препоръчан в „Доклада за оценка на обществените поръчки в страната”. Въпреки този напредък правителството ще трябва да продължи процеса на реформи чрез задълбочаване на реформите в държавната служба, укрепване на отчетността на административната съдебна система, усъвършенстване на управлението на капиталовите разходи и програмното бюджетиране, както и осъществяване на реформи в обществените поръчки, които не са обект на специална регулация. Европейският съюз и Световната банка ще продължат да оказват подкрепа на правителството чрез по-нататъшна аналитична работа и техническа помощ за укрепване на финансовия мениджмънт и методите за осъществяване на обществените поръчки в бюджетния сектор. Банката ще изпълни осъвременяване на проучването за националната фидуциарна среда през финансовата 2007 година, за да отговори на принципното политическо изискване за добри национални системи за финансово управление в бюджетния сектор, нужно за предоставянето на нови кредити за политиката на развитието. В контекста на новите инвестиционни заеми, Банката ще съсредоточава вниманието си върху фидуциарните механизми и изграждането на капацитет в изпълнителните институции в допълнение към специфичния проектен контрол, който се разработва с цел намаляване на фидуциарния риск на финансираните от Световната банка проекти. Каре 4: Корупцията намаля, но продължава да предизвиква загриженост Проучванията и оценките на национални и международни организации потвърждават, че корупцията в България продължава да буди загриженост и въздейства отрицателно върху много области на обществения живот. Европейският съюз изтъкна корупцията като един от ключовите проблеми в подготовката на България за присъединяване към Съюза през 2007 г. Доколкото става дума за административната корупция, отбелязва се положителна тенденция, макар че последните проучвания показват незначително влошаване между 2004 и 2005 г. Международната класация на „Прозрачност без граници” за индекса на корупция за 2005 г. поставя България на 55-то място сред 159 страни. Индексът на „Прозрачност без граници” показваше устойчиви подобрения на корупционната обстановка в България между 1998 и 2002 г., след което настъпи изравняване. Съвместното проучване за бизнес-обстановката и финансовата ефективност на предприятията “BEEPS” на Европейската банка за възстановяване и развитие и на Световната банка от друга страна показва ясно изразено намаляване на корупцията като проблем на бизнеса в България между 2002 и 2005 г., въпреки че така нареченият „данък подкуп” (размер на подкупите като дял от оборота) остава сравнително висок (вж. по-долу). „BEEPS” посочва като основни области за нерегламентираните плащания на фирмите възлагането на обществени поръчки, получаването на бизнес-лицензии и разрешения, освобождаването на стоки от митницата и отношенията със съдилищата. Корупцията като проблем на бизнеса: Процент на фирмите, посочващи корупцията като проблем

60% 50% 40% 30%

2002

20%

2005

10% 0%

България ЮEE

EЦA

29

Данък подкуп: Подкупите като дял от годишния обем на продажбите 2.0 1.5 2002

1.0

2005 0.5 0.0 Бълг.

ЮЕЕ

EЦA

Макар че Мониторинговият доклад (CMR) на Европейската Комисия за България за 2005 г. установи общо подобрение на административната корупция, докладът подчертава неудовлетворителното принудително изпълнение с много ограничени резултати в разследването и предявяването на обвинения за случаите на корупция на високо ниво. Сключването на договори за обществени поръчки, включително в сектора на здравеопазването, беше споменато като особено уязвимо за корупция. Европейският съюз признава значителните административни усилия на правителството в осъществяването на неговата Национална антикорупционна стратегия, съчетана с осъвременен план за действие, прилаган от Комисията за координация на борбата срещу корупцията, но отбелязва, че нейният капацитет остава слаб и че осъществяването на плана за действие се забавя. Докладът за оценка на корупцията от 2006 г., изготвен от Центъра за изследване на демокрацията в България, обяснява наблюдаваното увеличение на корупционните сделки през 2005 г. след постепенното им спадане през периода 1998-2004 г. с въздействието на електоралния цикъл. Докладът показва, че обществените възприятия за корупцията в България са широко разпространени и отразяват ниското ниво на доверие в държавните институции. След ниските доходи и безработицата, корупцията се класира на трето място като причина за загриженост през 2005 г. С намаляване на административната корупция вниманието се насочва към политическата корупция – административният произвол и политически свързаният бизнес – в процеса на пренасочване от приватизацията, незаконната търговия и контрабандата към сферите на обществените поръчки, концесиите и използването на средствата от фондовете на Европейския съюз. В доклада се твърди, че потенциалът на “меките” мерки срещу корупцията (например, провеждането на разяснителни кампании, обучението на държавните служители, приемането на етичен кодекс) е изчерпан и че трябва да бъдат приложени по-ефективни политически и институционални механизми. Правителството отговори чрез разработване и осъществяване на своята антикорупционна стратегия и съответните планове за действие, насочвайки се към деполитизирана държавна служба, основаваща се на професионалната квалификация и заслуги. Приети бяха законодателни норми за конфликта на интереси, за деклариране на имуществото и разпоредби за свободата на информацията, като беше започната реформа на съдебната система, в това число подобряване на отчетността и отговорността с по-прозрачно и основано на личните качества назначаване на съдиите. След това Народното събрание прие нов Наказателен процесуален кодекс, а Министерският съвет одобри изменения и допълнения на Закона за съдебната власт, които въвеждат задължителни конкурси за назначаването на магистрати. След като законодателните и институционалните предпоставки за успешна борба срещу корупцията вече са налице, основното предизвикателство сега се състои в прилагането на мерките и в принудителното им изпълнение.

28. Що се отнася до корпоративната финансова отчетност, България вече е изпълнила редица действия за постигането на съответствие с eвропейските стандарти. Докладът на Световната банка „Спазване на стандартите и кодексите” (ROSC) от края на 2002 г. заключаваше, че българското законодателство общо взето отговаря на

30

вече установените общи правни норми на Европейския съюз (Acquis Communautaire), макар че в прилагането и принудителното им изпълнение все още има недостатъци. Това се отнасяше и за Международните стандарти за финансова отчетност, и за Международните одиторски стандарти. Още оттогава България действа по усъвършенстване на механизмите за принудително изпълнение, което се оказа трудна задача поради значителните промени на Acquis Communautaire след решенията на Eвропейската комисия по последните финансови скандали. В подкрепа на тези усилия Световната банка предостави техническа помощ на Националния съвет по счетоводство за разработването на всеобхватен план за действия по изпълнение на препоръките на доклада ROSC и продължи да предоставя съдействие чрез една регионална програма за техническа помощ. (iii) Укрепване на финансовата устойчивост и усвояване на средствата от фондовете на Европейския съюз 29. При около 40% от ресурсите на икономиката в обществения сектор, подобряването на ефективността и ефикасността на публичните разходи е от първостепенно значение за перспективите на икономическия растеж в България. Освен това България има уникална възможност да използва предстоящото предоставяне на средства от фондовете на ЕС, оценявани на 3.7% от средния годишен БВП на страната през 2007-09 г., по най-добрия начин в подкрепа на дългосрочния растеж. За да създаде възможности за привличане на публични инвестиции, ориентирани към растеж и ефективно усвояване на средствата от фондовете на Европейския съюз, и за да задържи обема на разходите въпреки трудната демографска ситуация, България ще трябва да задържи и подобри ефективността на разходите за системите на здравеопазването, пенсиите и социалното подпомагане. Реформата в тези области би трябвало да се ръководи от подобряване на качеството на услугите при повишаване на ефективността на разходите и осигуряване на тяхната финансова устойчивост. Освен това, ефективното усвояване на средствата от фондовете на Европейския съюз ще изисква неотложно разработване на механизми за бързо изпълнение на проектите, отговарящи на високите инвестиционни потребности, основани на приоритизирани инвестиционни програми в ключовите сектори (транспорт, комунални услуги и опазване на околната среда). Това ще трябва да бъде съпроводено от изграждането на капацитет на централно и местно ниво.

30. Здравният сектор се нуждае от задържане на разходите за осигуряване на финансова устойчивост, но в същото време и от повишаване на качеството и облекчаване на достъпа. Осем години след въвеждането на системата за задължително здравно осигуряване, здравните резултати започват да преодоляват отрицателните тенденции от 1990-те години. Въпреки това реформите все още остават незавършени, а демографският и епидемиологичен профил в България ще генерира допълнителен натиск върху разходите в здравеопазването. Двата най-значителни проблема са: (i) бавният напредък в повишаването на ефективността на разходите и задържането на обема им, като в същото време се осигуряват качествени здравни услуги; (ii) неравнопоставеността на достъпа до здравни услуги, дължаща се на липсата на алтернативи за лицата, които не могат да платят за услугите. Финансовата устойчивост на системата е застрашена от съчетанието от лошо следене на заплащането на болничната медицинска помощ, прекомерно голямата болнична инфраструктура и високите разходи за лекарства.

31

Основното внимание в здравеопазването трябва да се пренасочи от хоспитализирането, болничното лечение и терапевтичните грижи към превенцията и доболничната помощ. Разходите за лекарства трябва да бъдат овладени чрез регулиране на цените и обемите. Освен това консолидацията на болниците ще наложи осъществяването на стратегията за преструктуриране на болниците, разработена през 2002 г. Като част от последния си мониторингов доклад, Европейският съюз също така изрази загриженост относно достъпа до здравеопазване; равнопоставеният достъп ще трябва да присъства във всички дискусии по възстановяването на финансовото равновесие на системата.

31. Предизвикателства на системата за социално осигуряване. Въпреки съществените реформи след 1999 г., когато България премина към тристълбова пенсионна система, нейната система за социално осигуряване не е съобразена с неблагоприятните демографски тенденции. В резултат от това данъчно-осигурителната тежест върху заплатите е висока и създава стимули за нерегламентирана заетост, както и за укриване на доходите, а и двата фактора водят до високо съотношение между броя на пенсионерите и работещите лица. През последните години общественият пенсионен стълб се нуждаеше от ежегодни бюджетни дотации от порядъка на 3% от БВП. Това състояние се влошава от нарастването на броя на пенсиите по инвалидност, чието отпускане е изложено на злоупотреби, и това повишава още повече степента на зависимост работещи-пенсионери. Двете предизвикателства пред пенсионната система включват: (i) намаляване на данъчноосигурителната тежест върху заплатите за стимулиране на заетостта заедно с подобряване на финансовата устойчивост на системата и (ii) съчетаване на широко разпространеното неплащане на осигурителните вноски с дългосрочните отрицателни последствия от социалната изолация. Реформата досега беше насочена към контролиране на финансовия дисбаланс чрез увеличаване на пенсионната възраст и въвеждане на по-строги критерии за достъп до системата. Би следвало да бъдат проведени и допълнителни реформи, които да включват строга дисциплина при отпускането на пенсии по инвалидност, повишаване на събираемостта на осигурителните вноски, засилване на връзката между размера на пенсията и направените вноски в системата чрез по-нататъшни реформи на приходоразходната пенсионна система. Пенсионната система ще трябва да включва базисна пенсия, която да защити някои групи по-възрастни лица от крайна бедност. Като се вземат предвид наличните финансови и политически предизвикателства, необходима е значителна работа за оценяване на целесъобразността на алтернативните реформи.

32. Ефективното усвояване на средствата от фондовете на ЕС ще изисква понататъшно преструктуриране на държавните разходи и изграждане на капацитет. Европейският съюз е заделил за безвъзмезден финансов ресур за периода 2007-09 г. в размер на около 4.6 милиарда евро. Очаква се по-голямата част от тези средства да бъдат изразходвани за осъществяване на общата европейска селскостопанска политика, за прилагане на стандартите за опазването на околната среда, модернизиране на пътищата и другата инфраструктура и в подкрепа на развитието на човешките ресурси (виж Таблица 1). Общият финансов ефект от очакваните средства от фондовете на ЕС се прогнозира като много положителен за България, при средно около 3.7% от годишния БВП на страната през периода 2007-2009 г., ако тя получи всички достъпни средства. Въпреки това обаче фискалната позиция на България през същия период би се влошила с около 2% от БВП, ако правителството усвои всички достъпни средства и не проведе преструктуриране на фискалната рамка. Тъй като правителството възнамерява да запази държавните разходи 32

при сегашното им ниво от 40% от БВП или под него, ще бъдат необходими фискални промени, равностойни на предвижданото въздействие на фондовете на ЕС (около 2 процентни пункта от БВП).

33

Таблица 1: Резюме на финансовата подкрепа за България от ЕС, 2007-2009 г. Сума* Мярка на ЕС за подкрепа

Цел

Обща селскостопанска политика Експортни субсидии и разходи за стабилизиране и регулиране Пазарни мерки на селскостопанските пазари Преки плащания

Развитие на селските райони

Структурни действия Структурни фондове

Кохезионен фонд

Вътрешни политики Съществуващи политики

Ядрена безопасност

Институционално изграждане

(млн. евро) 1 552

388

Заместване на националната система за селскостопански субсидии с цел подобряване на конкурентоспособността на производителите в селското стопанство

431

Повишаване на ефективността в селското стопанство, подобряване на околната среда и селските райони и постигане на диверсификация на селскостопанското производство.

733 2 300

Целят намаляване на несъответствията в инфраструктурата и човешкия капитал между регионите, подобряване на околната среда; подлежат на принципа на „допълняемостта” (т.е. това са допълнителни бюджетни ресурси, които не могат да заменят националните разходи)

1 533

Насочен е към ускоряване на икономическото и социалното сближаване на нивото на Общността чрез финансиране на проекти в областта на екологичната инфраструктура и трансевропейските транспортни мрежи

767

498 Финансиране на разходи за образование, култура, социални дейности, енергетика, околна среда и научноизследователска работа, свързани с прилагането на установените общи правни норми на Европейския съюз (Acquis Communautaire)

268

Целта е оказване на помощ на България при извеждането от експлоатация на инсталациите на АЕЦ „Козлодуй” и прилагането на мерки, свързани с последиците от тази дейност, в това число подобряване на околната среда, модернизиране на конвенционалните методи за производство, пренос и разпределение на енергия, енергийна ефективност, използване на възобновими енергийни източници, надеждност при снабдяването с енергия

210

Насочено към изграждането на адекватни административни и съдебни системи и към укрепване на способността на страната да прилага установените общи правни норми на Европейския съюз (Acquis Communautaire)

20

Компенсации

240 Бюджетни компенсации за предотвратяване на влошаването на фискалната позиция на страната

240

Покриване на разходите по присъединяването, като повишени нужди от преводачески услуги.

-

Администрация

ОБЩО

4,590

* Предоставени за усвояване, по цени от 2004 г. Източник: Преглед на политиката в областта на публичните финанси за България, Световна банка, Доклад № 33992-BG

34

33. В същото време представянето на България в областта на усвояването на предприсъединителните фондове на ЕС е под нивото на пълния потенциал и ще изисква развитие на необходимия капацитет за разработване и осъществяване на инвестиции с висока възвръщаемост, които да поддържат бъдещия растеж и да подобряват качеството на услугите. Технологичното време за подготовка на проектите е голямо, което води до забавяне при сключване на договорите и съответно до забавяне в усвояването на средствата от предприсъединителните фондове. Например по линия на програма ИСПА за транспорт и околна среда до края на 2005 г. са били сключени договори за едва 25% от средствата, като реалното усвояване на средствата е значително по-ниско. Едновременно с това опитът на новите страни-членки сочи, че при ефективното им използване средствата от фондове на ЕС могат да допринесат за икономическия растеж както в краткосрочен, така и в дългосрочен план. В краткосрочен план те ще повишат вътрешното търсене. В дългосрочен план, ако се насочват към инвестиции с висока възвръщаемост за подобряване на физическия и човешкия капитал, тези средства имат потенциал да допринесат съществено за икономическия растеж чрез разширяване на предлагането. Опитът обаче сочи, че при недобро използване на средствата те могат да окажат само краткотраен положителен ефект по отношение на търсенето, а в дългосрочен план могат да доведат до реално надценяване на местната валута и понижаване на конкурентоспособността, може да създадат зависимост от външна помощ, както и да подкопаят усилията за подобряване на държавното управление. Следователно ефективното използване на тези средства налага изграждането на съответния капацитет за прецизно планиране и разработване на пакет от проекти с висока възвръщаемост в области, които отговарят на изискванията за финансиране по линия на ЕС.

34. Необходимо е удовлетворяване на нуждите от големи инвестиции в общинска инфраструктура с цел постигане на съответствие с директивите на ЕС по опазване на околната среда. Общият размер на разходите за инвестиции за изпълнение на изискванията на ЕС в областта на водоснабдяването и пречистването на отпадните води (6.9 млрд. евро) и управлението на твърдите отпадъци (0.5 млрд. евро) надхвърля разчетените средносрочни финансови възможности на правителството. Следователно тези изисквания трябва да се поставят в рамките на осъществим средносрочен план за финансиране, който да се основава на програма за приоритетни инвестиции и на изграждането на публично-частни партньорства за привличане на частни инвестиции в сектора. Средства от фондовете на ЕС ще бъдат предоставяни за подпомагане на инвестиционните нужди, но това ще изисква разработването на пакети от проекти и капацитет за тяхното осъществяване. Настоящите планове за финансиране на сектора освен това се базират на нереалистични предположения за възможностите за финансиране от общините, разчетени въз основа на прекалено оптимистични прогнози за повишаване на цените. За привличане на частния сектор ще бъде необходимо и изясняване на собствеността върху предприятията за комунални и водни услуги. Бързият напредък в посрещането на големите нужди от инвестиции в сектора и изясняването на отговорността на централно ниво за общинската инфраструктура ще изискват институционални и политически реформи за укрепване на местния капацитет по изготвянето и осъществяването на проекти, за осигуряване на достатъчно ресурси за инвестиции на местно ниво, за укрепване на новообразувания воден регулатор, определящ и прилагащ стандартите и цените на услугите, и разработването на функционален модел на публичночастните партньорства в сектора.

35

(iv) Намаляване на бедността и социално включване 35. Предприемането на мерки за намаляване на регионалните диспропорции ще съставлява важен компонент от намаляването на бедността. Нивото на бедността в селските райони, в които живеят около 40% от жителите на страната, през 2003 г. беше 29.1% в сравнение с 18.7% за градските райони. Безработицата в селските райони е висока (39%), като е налице зависимост на домакинствата за изхранването им от личните им стопанства, както и от социалните програми и помощи. Според едно проучване на селските райони, основен източник на тревоги там е безработицата, следвана от лошото състояние на пътната инфраструктура, високата цена на здравните услуги, пазарната реализация на селскостопанската продукция и достъпът до кредитирането. Състоянието на инфраструктурата в населените места от селски тип е лошо, тъй като се наблюдават чести прекъсвания на водоснабдяването и електроснабдяването, а достъпът до канализационни системи и до системи за събиране и обработка на твърдите битови отпадъци е силно ограничен. Заедно с необходимата консолидация и повишаване на ефективността на селскостопанския сектор, в селските райони ще нараства и важността на създаването на доходи от несвързани със селското стопанство дейности. Средствата от европейските фондове за регионално развитие ще предоставят възможности за създаване на нови работни места извън селското стопанство и за повишаване на производителността в малките и средните стопанства.

36. Предприемане на мерки за намаляване на бедността и прекъсване на зависимостта сред ромското население. Ромското малцинство живее в условия на дълбока бедност и социална изолация. Ромските домакинства, които са около 6% от населението, съставляват една пета от бедните. Децата от ромски произход отпадат от системата на образованието по-рано и по-често. Близо 16% от възрастните роми са неграмотни; между 6 и 10% от възрастните роми никога не са ходили на училище. Социално-икономическите условия са причина много от ромите да са силно уязвими от заболявания като туберкулоза. Правителството прие Рамкова програма за интегрирането на ромите и Национален план за действие по Декадата на ромското включване, очертаващ целите, стандартите и показателите, които правителството се ангажира да постигне и следи през периода 2005-2015 г. Пълното финансово обезпечаване на Рамковата програма и на Плана за действия обаче все още е поставено под съмнение. Поети са и сериозни ангажименти в рамките на подписания с ЕС през 2005 г. „Съвместен меморандум по социалното включване”.

IV.

Предишно сътрудничество с Групата на Световна банка и поуки

37. От 1990 г. насам Световната банка активно подпомага прехода в България. През деветдесетте години подкрепата на Банката се съсредоточаваше основно върху прехода на България от силно централизирана социалистическа икономика към изграждането на основите на пазарната икономика и на стабилна макроикономическа рамка. Както показа сериозната икономическа криза от 1996-97 г., успехът беше частичен. След 1998 г. подкрепата на Банката се свързва със структурните и институционални реформи, предприети от правителството, дошло на власт след кризата. Тези реформи положиха основата на силния икономически растеж. Дейността на Банката първоначално беше насочена към преструктурирането на финансовия и реалния сектор, селското

36

стопанство, социалното осигуряване и опазването на околната следа с помощта на поредица от заеми за секторно преструктуриране, съпътствани от инвестиционни заеми. Предшестващата Стратегия за подпомагане на България, която обхващаше периода от 2003 до 2005 финансови години, разпростря помощта на Банката върху реформите и процеса на присъединяване към ЕС чрез поредица от три многостълбови програмни заема за преструктуриране (PAL), съпроводени от инвестиционни проекти и аналитичноконсултантски дейности. Към настоящия момент общото кредитиране, предоставено на България, възлиза на равностойността на 2.1 млрд. щ.д., от които 64% са под формата на заеми за преструктуриране.

38. Осъществяването на амбициозната тригодишна програма PAL беше успешно, въпреки недовършените реформи, които остават на дневен ред. Трите програмни заема за преструктуриране, възлизащи на обща стойност от 425 млн. щ. д. през периода между 2003 и 2005 финансови години, бяха предоставени в подкрепа на обширната програма на правителството и се основават на пет допълващи се и взаимно подкрепящи се стълба: (i) продължаване на структурните реформи в реалния сектор с особено ударение върху инфраструктурата; (ii) създаване на благоприятна за развитието на пазара среда; (iii) усъвършенстване на финансовата система; (iv) подобряване на управлението на публичния сектор; и (v) инвестиране в човешки капитал и укрепване на социалната защита. В края на програмата две от трите заложени по-широкомащабни цели бяха преизпълнени, а 28 от първоначалните 31 програмни показатели бяха изпълнени. Растежът на БВП през периода 2002-05 г. достигна средна стойност от 5.2% в сравнение с поставената в заемите PAL обща цел от 4.5-5.0%, а нивото на безработицата от 10.7% в края на 2005 г. беше значително под предвидената цел на правителството от 12 до 14%. Целта на България да намали наполовина бедността през периода 2002-05 г. се оказа по-трудна за изпълнение, въпреки безспорния спад на бедността за периода.6 Силната ангажираност на правителството с дневния ред на програмата PAL и капацитетът му за ефективно наблюдение и оценка бяха решаващи за успеха. Независимо от впечатляващия напредък по задачите на програмата PAL като цяло, някои от реформите в областта на човешкото развитие се оказаха по-трудни от очакваното – по-специално, реформите на образованието и здравеопазването – и бяха посочени от правителството като области, в които помощта на Банката трябва да продължи. Освен това, спадането на безработицата маскира ниското ниво на трудовото участие на работната сила в България, което става основно предизвикателство за запазване на растежа.

39. В същото време много по-малко инвестиционни проекти бяха придвижени напред в сравнение с предвидените в Стратегията за подпомагане на България. СПБ включваше пакет от седем инвестиционни заема на обща стойност от 300 млн. щ.д., от които бяха одобрени само три с обща стойност 118.4 млн. щ.д. (за дейности, свързани с районните топлофикации, социалните инвестиции и заетостта и реформата на приходната администрация). В допълнение към тях бяха одобрени четири инвестиционни проекта за безвъзмездно финансиране по линия на Глобалния фонд за околна среда и Прототипния 6

Сравними данни за бедността за периода на заемите PAL липсват, а различните методи за приближение дават различни резултати. Съгласно иконометрично проучване (Tesliuc, 2004), спадът на бедността между 2001 и 2003 г. е малко над два процентни пункта (от 24 до 21.9 %) и от това следва, че целта вероятно не е била постигната. Въпреки това, симулации, използващи коефициентите на еластичност на растежа и бедността, сочат, че е възможно целта за намаляване на бедността наполовина да е била постигната.

37

въглероден фонд (GEF/PCF) на обща стойност 17.0 млн. щ.д. Причините за неосъществяването на останалите проекти на Световната банка включват: (i) консервативно управление на държавния дълг, което ограничи външното кредитиране за всички инвестиционни проекти, макар че беше предоставена известна фискална свобода за няколко проекта с политическо значение - например АЕЦ „Белене”; (ii) сложността на предвижданите секторни реформи (в областта на горското стопанство); и (iii) неуспеха на предходни проекти (програмният заем за модернизация на образованието (APL2). Фактическото заемно финансиране по линия на Стратегията за подпомагане на България възлезе на 543.4 млн. щ.д. (73% от предвидените 750 млн. щ.д. за финансиране по Стратегията), от които 78% бяха за заемите PAL с бързо усвояване.

40. Усвояването на инвестиционния портфейл стана по-интензивно в резултат на координираните усилия за решаване на основните проблеми и ускореното осъществяване на проектите. Въпреки усилията на Банката за ефективно управление на портфейла, при един или два проекта от всичките осем до десет инвестиционни проекта през периода на СПБ се проявяваха проблеми по изпълнението на проекта и/или по постигането на целите за развитие. При редица проекти имаше значително забавяне, като общият коефициент на усвояване по портфейла спадна до 9.7 % през финансовата 2004 г. В същото време други проекти напредваха добре и оказаха важно въздействие по отношение на институционалното изграждане и реформите (например в областта на реформата на администрацията по приходите, улесняването на търговията и транспорта, реформата за повишаване благосъстоянието на децата, районните топлофикации). Шестмесечните съвместни прегледи на портфейла с правителството откроиха както специфични за даден проект проблеми, така и общозначими проблеми по изпълнението на проектите, в това число бавно и недостатъчно възлагане на правомощията за вземане на решения, слаб капацитет и липса на приемственост при управлението на проектите и възлагането на обществените поръчки. В последствие специален преглед на рисковите проекти доведе до формулирането на конкретни препоръки за преструктуриране на проектите и ускоряване на изпълнението им. В резултат на съвместното непосредствено проследяване на дейностите работата по повечето проекти се подобри, като при някои от тях успешно бяха преодоляни закъснения от миналото. От значение е и факът, че средният коефициент на усвояване нарасна близо три пъти за една година и достигна 27.9% в края на финансовата 2005 година.

41. Правителството като цяло оценява високо дейността на Банката в областта на аналитично-консултантската помощ и според Групата по оценка на качеството (QAG), програмата за аналитично-консултантска дейност по СПБ е задоволителна. Програмата за аналитично-консултантска дейност е изградена на основата на няколко основни политически документа („Преглед на публичните разходи и институции” (PEIR), „Икономическия меморандум за страната” (CEM), „Оценка на финансовото счетоводство в страната” (CFAA), констативни и фидуциарни доклади („Програма за оценка на финансовия сектор” (FSAP), „Доклад за оценка на обществените поръчки в страната” (CPAR), Оценка на финансовата отчетност на страната (CFAA), Доклади за спазването на стандартите и общоприетите принципи в областта на счетоводството и одита (AA ROSC)), както и редица секторни доклади с висока степен на въздействие, анализи на политиката и работни семинари (прегледи в областта на енергетиката, развитието на селските райони, водоснабдяването и пречистването на отпадните води, инвестициите в пътна и

38

магистрална инфраструктура, преглед на инфраструктурната стратегия). Министерство на финансите също така оцени високо и техническата помощ, предоставена от Финансовия отдел на Банката в областта на управлението на държавния дълг, която през 2003 г. се превърна в договореност за предоставяне на услуги срещу възнаграждение. Групата по оценка на качеството определи като задоволителни стратегическата приложимост на програмата, вътрешното качество и възможното въздействие. Като нуждаещи се от подобрение области бяха посочени ангажираността от страна на клиента, обединяването на различните аналитично-консултантски дейности и диалогът с неофициалните заинтересовани страни за повишаване на общото въздействие.

42. Международната финансова корпорация (МФК) развива активна дейност в корпоративния и финансовия сектор. Към м. март 2006 г. проектите на МФК в портфейла за България са 15 на брой, като институцията е предоставила общо 267 млн. щ.д. за собствени средства и допълнително 75 млн. щ.д. под формата на синдикирано кредитиране с банки-партньори. Проектите в производствения сектор и сектора на услугите представляват около 80% от портфейла на МФК, като инвестициите са в редица ключови области като монтаж на електронни изделия, производството на плоскости от дървесни частици и картон, следприватизационно преструктуриране на предприятие за стомана, финансиране на два големи завода за производство на стъклени изделия, проект за търговия на дребно и инвестиции в първокласен хотел. Във финансовия сектор МФК оказа помощ на две банки, специализиращи се в работата с малки и средни предприятия, учреди първата банка за микрокредитиране в България, оказа подкрепа на най-голямата банка в страната и инвестира във фонд за рисков капитал, насочен също към малките и средни предприятия. Подкрепяйки разработването на стратегия за развитие на конкурентния пазар в страната при търговията на едро с енергия, МФК предостави техническа помощ на Министерството на икономиката и енергетиката и на Националната електрическа компания (НЕК).

43. Активният гаранционен портфейл на Агенцията за многостранно гарантиране на инвестициите (АМГИ) в България се състои от четири договора в инфраструктурния сектор и един договор в промишлеността. Към края на м. март 2006 г. общата брутна експозиция на АМГИ в България възлиза на 391 млн. щ. д. (7% от цялата брутна експозиция на АМГИ), докато нетната експозиция на АМГИ без презастраховането възлиза на 140 млн. щ. д. (4.2% от нетната експозиция на АМГИ). Около 83% от нетната експозиция на АМГИ е в енергийния сектор, а остатъкът е в промишленото производство. Участието на АМГИ в инфраструктурния сектор включва електроцентралите „Марица Изток 3” и „Марица Изток 1.”

44. От дейността по прилагането на предходната Стратегия за подпомагане на страната се открояват редица поуки, които са свързани с разработването и осъществяването на Стратегията за партньорство с България. Първо, Банката би следвало да премине към подход, основан на партньорството с България като клиент от групата на страните със среден доход и с добро представяне. Разработването и предоставянето на помощ следва да се съобразява с търсенето и да проявява гъвкавост при съгласуването на програмата на Банката с нуждите на клиента. Второ, Банката би следвало да се ангажира с нови инвестиционни кредити само при наличие на силно търсене от страна на клиента и ако са изпълнени очакванията на институцията спрямо

39

опростената и по-бърза подготовка, ускореното осъществяване, повишената гъвкавост, намалената зависимост от отделни звена по изпълнението на проектите, както и при повишаване на ролята на финансирането от други източници, в това число безвъзмездно финансиране от европейските фондове. Трето, необходими са бързи действия за решаване на проблемите, свързани с управлението на портфейла, непосредствено при тяхното възникване. Това ще изисква навременни действия от страна на правителството и последващ контрол на проблемните области, съчетани с инициативен подход при наблюдаване на проектите от страна на Банката, за своевременна промяна и преструктуриране на проектите със слабо представяне. Четвърто, трябва да се предприемат действия по незавършените реформи в областта на човешкото развитие, по програмата на програмните заеми за преструктуриране, за ликвидиране на изоставането и за подпомагане на растежа и готовността за присъединяване към ЕС. Има необходимост от спешни реформи в образованието, здравеопазването и пазара на труда за повишаване на конкурентоспособността на страната и за разширяване на участието в процеса на растежа. Както политическата воля така и обществените нагласи правят тези реформи поосъществими и плодотворни. Ключова цел трябва да бъде повишаването на участието на работната сила, което все още бъде ниско в сравнение с международните стандарти. Пето, от решаваща важност за успеха на реформите и подкрепата на банката са ефективната координация от страна на правителството и действието на системите за мониторинг и оценка. Сред факторите от изключително значение за постигане на благоприятни резултати са и договореностите за координация по програмата PAL във връзка с общата система за мониторинг и оценка, прилагана със силна подкрепа от страна на клиента. И накрая, шесто, при разработването и осъществяването на цялостната програма на Стратегията за партньорство с България и на подкрепяните от Банката реформи е необходимо да се наблюдават внимателно нюансите на икономическата политика. В тази връзка могат да се споменат примерите с неуспешната приватизация на „Булгартабак” и блокиралите реформи в горското стопанство, на които трябваше да се основава изоставеният проект за горите.

V.

A.

Предложение за партньорство между Световната банка и България през 2007-2009 финансови години

Обосновка на бъдещото партньорство

45. Новото правителство изяви желание за продължаване на програмата за подпомагане от Банката, която да обхваща пълен пакет от дейности, като в същото време подкрепата бъде ясно ориентирана към присъединяването и интеграцията на страната в Европейския съюз през следващите години. В хода на консултациите с правителството, проведени през ноември и декември 2005 г., то изяви желание за продължаване на отношенията с Банката, които да включват както финансова, така и нефинансова помощ, насочена към подпомагане на страната за успешното й интегриране в ЕС. Сред обсъдените възможности - от взаимоотношения за предоставяне на знания срещу възнаграждение до всеобхватна програма за помощ - Правителството изрази предпочитания в полза на втората алтернатива, в това число на програма за заемно финансиране в размер до 300 млн. щ. д. годишно. В същото време към Банката беше отправена молба първоначалното предоставяне на заемни средства в близките години да

40

бъде насочено към определен брой приоритети, свързани с незавършените реформи в областта на човешкото развитие и към подкрепа на инфраструктурните инвестиции с особено внимание към ефективното усвояване на средствата от ЕС.

46. Правителството оценява високата добавена стойност и предимствата на подпомагането от Световната банка в сравнение с другите партньори на страната в областта на развитието при използване на поуките от опита в осемте нови членки на ЕС. България има достъп до значителна външна подкрепа, както финансова, така и нефинансова. На първо място е помощта от ЕС в контекста на присъединяването, както и от Международния валутен фонд, Европейската банка за възстановяване и развитие, Европейската инвестиционна банка, Програмата за развитие на ООН и различни двустранни партньори (вж. точка 65 за данни за различните външни партньори, които оказват помощ на България за посрещане на предизвикателствата в областта на развитието). Високата добавена стойност и предимствата на подпомагането от Банката се изразяват в нейния експертен опит в три отделни направления: (i) разработване, изграждане на капацитет и подкрепа при осъществяването на структурни и институционални реформи за поощряване на растежа и производителността, за улесняване на сближаването с ЕС и социалното включване, като помощта, предоставяна от Банката, в области, които не са предмет на дейности по линия на ЕС, напр. реформи в здравеопазването и образованието; (ii) разработване и изграждане на капацитет за реформа на публичните финанси за повишаване на ефективността на управлението им и създаване на условия за растеж и фискална устойчивост; (iii) разработване на план и оказване на финансова подкрепа за ефективно усвояване на средствата по линия на европейските фондове въз основа на експертните познания на Банката в областта на разработването на секторни инвестиционни програми на приоритетен принцип, които са съгласувани с устойчиви средносрочни рамки за разходите на сектора, на необходимите финансови механизми за насочване и съфинансиране на ресурсите от фондовете на ЕС и други международни финансови институции и на подготовката на пакет от проекти за усвояване на наличните средства. Като предимство на Банката се оценяват разработваните от нея системни, а не еднократни решения и споделянето на поуките от глобалния й опит и опита й в новите страни-членки на ЕС. Признанието на ролята на Банката се основава на успешната програма PAL, на усилията за изграждане на институциите в контекста на инвестиционните проекти и на аналитично-консултантската работа на Банката.

47. Заедно с това Световната банка съобразява своя делови подход в България с с условията в страната. България днес е различна от страната, която представляваше тя в началото на последната Стратегия за подпомагане преди четири години. Отбелязани са сериозни постижения в областта на реформите и устойчивото развитие въз основа на разумна макроикономическа политика. Благодарение на тези резултати, в момента страната е на прага на присъединяването си към ЕС. Освен това, България сега се ползва от инвестиционен рейтинг за достъп до капиталовите пазари. В тези нови условия присъствието на Световната банка продължава да се оценява като полезно, като в това число се признава, че финансовите продукти и инструменти на Банката се развиват и остават конкурентни спрямо алтернативните източници на финансиране. Стратегията за партньорство с Република България се стреми да отрази новата действителност.

41

48. В съответствие с горното, подкрепата на Банката ще се развива към по-голяма гъвкавост в стратегическата рамка на подкрепа, която отразява приоритетите на България и използва програмата на Банката за добре развиващите се страни със среден доход. Новото партньорство ще осигури повишена гъвкавост в сравнение с предишния подход по СПБ и ще позволи на програмата да се изменя в съответствие с развитието на приоритетите на клиента. Помощта на Банката ще бъде гъвкава и готова да отговаря на промени, ще бъде изградена на основата на стратегическа рамка, която отчита приоритетите за развитие на страната и сравнителните предимства на Банката в България. В този смисъл преходът от предходната Стратегия за подпомагане на страната към настоящата Стратегия за партньорство с България ще включва: (i) по-гъвкав подход при определяне на дейностите, свързани и несвързани с предоставяне на заемни средства, в рамките на съвкупност от приоритети за периода на Стратегията при съгласувана програма за 2007 финансова година и примерна програма за 2008/2009 финансови години, подлежащи на ежегодно преразглеждане чрез консултации с правителството7; (ii) гъвкавост при отпускане на заемни средства до определен таван за кредитиране при добро и устойчиво макроикономическо представяне и приемлив риск за експозицията на Банката, в т. ч. гъвкаво използване на кредитните инструменти и на заемните операции с бързо усвояване; и (iii) постепенно пренасочване на подхода към постигане на съответствие между процедурите на Банката и системите в страната с оглед възприемането на програмния подход в инвестиционното кредитиране при едновременно спазване на фидуциарните стандарти на Банката. Изводи от анкета сред партньорите на Банката, валидни за Стратегията за партньорство с България B.

Изводи от анкета сред партньорите на Банката, валидни за Стратегията за партньорство с България8

49. Повечето от анкетираните са на мнение, че Банката би следвало да съсредоточи дейността си върху икономическия растеж и създаването на работни места, а след това върху развитието на инфраструктурата, образованието, намаляването на бедността и здравеопазването. Участието на Банката в изброените области беше посочено на по-предно място от областите, пряко свързани с интеграцията в ЕС, въпреки че според заинтересованите лица ефективното интегриране в ЕС е основен и най-важен приоритет за развитието на страната. Отзивите сочат предпочитание за участие на Банката в основни области на развитието. Заедно с това беше изразено мнение, че Банката следва да пригоди своя подход към свързаните с европейската интеграция нужди на страната. Анкетираните посочват финансовите ресурси на Банката като нейна найсилна страна, следвана от препоръките й в областта на политиката и икономиката, както и способността за изграждане на капацитет за практическа реализация. Като слабост беше 7

/ Предложението е годишните консултации да се провеждат най-късно до м. декември всяка година, преди процеса на съставяне на националния бюджет за следващата фискална година от страна на Правителството (например консултациите с Правителството през м. декември 2006 г. трябва да разглеждат дейностите на Банката през финансовата 2008 година, която съвпада с календарната 2008 г.).

8 / Проучването включваше анкетиране на 300 заинтересовани лица, задълбочени интервюта с 32 отговорни държавни служители с опит в областта на работата с Банката и четири фокусни групи по основни теми, свързани с дейността на Банката (икономическа реформа, образование, здравеопазване и инфраструктура).

42

посочено създаденото впечатление, че при предлагането на решения Банката не отчита реалната обстановка в страната, както и бюрократичният характер на политиката и оперативните й процедури. В същото време обаче мненията за ефективността на Банката в дадени сектори не винаги съответстват на областите, посочени като изискващи бъдещо внимание. Според анкетата по-сериозни проблеми с ефективността има в области като здравеопазването и образованието. Тези мнения биха могли да са свързани с получилите широка гласност стари проблеми по практическото осъществяване на инвестиционни проекти в същите области, по-специално в образованието.

50. Анкетираните подчертаха важността от присъствието на Световната банка след присъединяването на страната към ЕС, като дадоха редица препоръки за подобряване на резултатите от дейността на Банката в бъдеще. Сред тях са разширяване на партньорския подход и диалога, основан на приоритетите на правителството; подкрепа от страна на Банката в приоритетните области на образованието, здравеопазването, инфраструктурните инвестиции и укрепването на институционалния и административен капацитет, както и преминаване към съвместно финансиране с ЕС.

C.

Стратегически приоритети на Стратегията за партньорство с България

51. В съответствие с общите цели на правителството за близките години, стратегическата рамка, предложена за тригодишната програма по Стратегията за партньорство с България, се съсредоточава предимно върху улесняването на успешната икономическа и социална интеграция на страната в ЕС. За постигането на тази обща цел и в съответствие с насоките на средносрочната програма на правителството, се предлагат следните три основни приоритета за определяне на направленията на Стратегията за партньорство: (i)

Производителност и заетост: Завършване на започнатите структурни реформи и инвестиции за повишаване на производителността и заетостта, за стимулиране на енергичен растеж, чийто основен носител е частният сектор, в духа на Лисабонската стратегия на ЕС;

(ii)

Фискална устойчивост и усвояване на средствата от фондовете на ЕС: Изграждане на капацитет за усъвършенствано управление на публичните разходи и инвестиционното планиране в полза на фискална устойчивост, последователност и стабилност на публичните инвестиции и ефективно усвояване на ресурсите на ЕС;

(iii) Социално включване: Политика и инвестиции за намаляване на регионалните диспропорции и ускоряване на социалното включване с цел намаляване на бедността.

52. Тези приоритети ще подпомогнат избора на бъдещите финансови и нефинансови дейности на Банката. При ежегодните консултации с правителството като част от гъвкавия програмен подход по Стратегията за партньорство с България (вж. също т. 48) ще се преразглеждат текущите и планираните дейности в контекста на стратегическата рамка, ще се внасят изменения съгласно нуждите и при нужда ще се определят допълнителни дейности. В случай, че членството на България в ЕС бъде отложено с една година, което е малко вероятно, горепосочените стратегически

43

приоритети са достатъчно устойчиви, за да продължат да ръководят дейностите на Банката през близките три години.

53. В тази по-широка стратегическа рамка, консултациите с правителството доведоха до уточняване на приоритетните сфери за първоначалните дейности на Световната банка по Стратегията за партньорство с България. Стратегическите консултации за бъдещата роля на Банката формулираха точни насоки за нейното първоначално участие в: (i) предприемане на действия по реформите, останали незавършени след успешното приключване на програмата PAL; (ii) разработване на фискално устойчива средносрочна рамка за разходите и приоритизирани инвестиционни програми за основните сектори, съчетани с (iii) целта за ефективно усвояване на средствата от eвропейските фондове. Основните сектори, предложени за предмет на незабавни действия от страна на Банката, са здравеопазването, образованието и инфраструктурата. По-специално, правителството очаква незабавна подкрепа от Банката за решаване на проблемите по незавършените реформи в здравеопазването, образованието и социалната защита, както и за прилагането на фискално устойчива инвестиционна програма за пътищата и общинската инфраструктура, с цел ефективно усвояване на средствата от фондовете на ЕС, като в същото време се поддържа готовност за разглеждане на други идеи, отговарящи на горепосочените тематични приоритети. Тези приоритети използват натрупания опит на Банката в областта на диагностичната дейност, извършена в контекста на последния Икономически меморандум за страната (политика на икономическия растеж) и „Преглед на политиката в областта на публичните финанси”. По такъв начин се внася приемственост спрямо незавършените задачи от програмата PAL и се отчита значителната аналитично-консултантска работа, извършена в инфраструктурния сектор (по-специално за пътищата, водоснабдяването и пречистването на отпадните води).

D.

Кратко представяне на първоначалната програма на Банката

54. Предложената програма за предоставяне на заемно финансиране до 300 млн. щ. д. годишно би включила 2-3 операции годишно, като се основава на серия от заеми за развитие на политиките и на програмни инвестиционни заеми, насочени към горните приоритетни области. В съответствие с приоритетите на правителството за участие на Банката една поредица от три програмни заема за развитие на политиките от по около 150 млн. щ. д. ще се съсредоточи върху незавършените реформи в свързаните с човешкото развитие сектори - здравеопазване, образование и социална защита - в подкрепа на растежа, заетостта, фискалната устойчивост и социалното включване. Правителството поиска заемите за развитие на политиките да се допълват годишно от един или два инвестиционни заема за осъществяването на приоритизирани инвестиционни програми и усвояване на средства от ЕС за пътна и общинска инфраструктура, социално включване и регионално развитие. Тези инвестиционни проекти следва да отчитат поуките от инвестиционното заемно финансиране по предходната Стратегия за подпомагане на страната (вж. точки 44 и 62). Те ще доразвиват стабилните средносрочни секторни рамки за разходите и, когато е целесъобразно, ще бъдат разработвани като пълни или частични програмни подходи.

55. Програмата за аналитично-консултантски дейности ще бъде по-натоварена в началния етап на Стратегията, за да успее да предостави помощ в ключови области 44

на политиката и за да осигури основата за разработването на заемните операции. Стратегията за партньорство с България се ползва от наскоро приключилите основни аналитично-консултантски дейности, в частност от Икономическия меморандум за страната и „Прегледа на политиката в областта на публичните финанси”, които също така предоставиха информация на правителството за растежа и фискалното преструктуриране в хода на подготовката за присъединяване към ЕС. Последните анализи на политиката в областта на човешкото развитие (здравеопазване, образование, социална защита) ще облекчат разработването на заемите за развитие на политиките. В допълнение, предложената програма включва пакет от основни аналитично-консултантски дейности през 2007 ф.г., насочени към: (i) укрепване на инвестиционния климат за растеж на частния сектор и заетост; и (ii) втора фаза от „Преглед на политиката в областта на публичните финанси” за задълбочаване на работата по приоритетите на средносрочните рамки на разходите в ключови сектори и за усвояване на средствата от фондовете на ЕС. Планираната за 2008 ф.г. оценка на бедността и жизнения стандарт ще актуализира предишната работа на Банката по бедността и ще подпомогне разработването на заемите. За 2008 ф.г. се предвижда разработването на доклад за изпълнението на програмата за структурни реформи, който ще послужи за осъвременяване на текущия Икономически меморандум за страната. Тези дейности се допълват от техническа помощ в подбрани области – реформа на сектора на енергетиката и регионално развитие (2007 ф.г.). Техническата помощ ще предхожда евентуалния проект за регионално развитие през 2009 ф.г. В заключение работата в областта на фидуциарните въпроси и защитните мерки през 2006 ф.г. ще улесни предприемането на инвестиционен проект за пътищата с програмен подход през 2007 ф.г., а доклад за актуализация на фидуциарния риск (свързан с „Оценка на финансовото счетоводство в страната” и „Доклада за оценка на обществените поръчки в страната”) през 2007 ф.г. ще подпомогне разработването на заемите. Предложенията за първоначално предоставяне на заемни средства и програми за аналитично-консултантска дейност са посочени съответно в анекси B3 и B4. Таблица 2 по-долу ги представя в обобщен вид. Таблица 2: Предлагани кредити от Световната банка и Програма за аналитични и консултантски дейности за фискалните 2007-2009 години а/ 2007 ф.г.

2008 ф.г.

2009 ф.г.

Предоставяне на заемни средства  Заем за развитие на политиките (DPL) 1

Млн. щ.д.

150

 І Специфичен инвестиционен заем (SIL) – 100 Пътна инфраструктура  ІІ SIL - Проект „Улесняване на търговията и транспорта 50 в Югоизточна Европа” Общо

Млн. щ.д.

Млн. щ.д.

 DPL 2

150

 DPL 3

 SIL – Общинска инфраструктура

100

 II SIL – Пътна инфраструктура

100

 SIL – Регионално развитие

50

 SIL – Социално включване 50

Общо

300

Общо

150

300

300

Аналитично-консултантски

45

дейности  Инвестиционен климат за растеж  Оценка на бедността и жизнения на частния сектор и заетостта стандарт

 Техническа помощ – сектор „Енергетика”

 Преглед на политиката в областта  Мониторинг на структурната на публичните финанси – ІІ ч. реформа

 Разработки, уточняване

 Техническа помощ – сектор „Енергетика”

подлежащи

на

а

 Техническа помощ – сектор „Енергетика”

 Техническа помощ – регионално развитие  Фидуциарна актуализация

а/ Програмата се основава на консултации с правителството, но за 2008-09 ф.г. остава индикативна и подлежи на годишно преразглеждане с правителството (вж. точка 48).

Е. Подкрепа на Банката за стратегическите приоритети 56. Предложената програма на Стратегията за партньорство с България е изготвена на принципа на балансиране на подкрепата за трите стратегически приоритета на Стратегията, като в същото време се подпомага постигането на общата главна цел за успешно икономическо и социално интегриране на страната в ЕС. Таблица 3 онагледява начините, по които Световната банка - чрез своите инструменти за предоставяне на заемно финансиране и аналитично-консултантски дейности - подкрепя трите стратегически приоритета на Стратегията. Вижда се, че много от инструментите са насочени към повече от един стратегически приоритет. Серията от заеми за развитие на политиките ще подпомага отделни аспекти на всичките три приоритетни области. В същото време правителството поиска Банката да съсредоточи своето участие върху подбрани области, в които нейните сравнителни предимства се ценят по-високо и в които участието й ще се допълва от дейностите на самото правителство и неговите други външни партньори. В съответствие с това подкрепата на Банката няма да е насочена към всички оставащи аспекти на програмата за развитие на страната. Сред областите, в които подпомагане от Банката засега не се предвижда, са реформите в селското стопанство и съдебната система. В същото време тези области остават от изключителна важност за програмата на правителството и продължават да получават подкрепа от страна на други външни партньори (вж. също т. 65 по-долу за методите, по които различните външни партньори на България подпомагат тази по-широка програма за реформи). Резюме на подкрепата на Банката за трите стратегически приоритета на Стратегията за партньорство с Република България се предлага по-долу.

46

Таблица 3: Стратегия за партньорство с България – стратегически приоритети и инструменти на Банката за предоставяне на заеми и аналитично-консултантска помощ (АКП) Стратегически приоритети Производителност заетост

Инструменти на Банката и

Главен принос

Предоставяне на заемни средства: Заеми за политиката на развитие –  Реформа на образованието за усвояване на (2007 ф.г., 2008 ф.г, 2009 ф.г) приложими умения  Реформа на трудовото законодателство за по-голяма гъвкавост на пазара на труда и пригодността за заетост  Намаляване на вноските за социално осигуряване за сметка на фирмите и повишаване на участието на работната сила SIL I и II – Пътна инфраструктура (2007  Подобряване на планирането на ф.г., 2009 ф.г) инвестициите за пътна инфраструктура и подобряване на пътищата за улесняване на достъпа до пазари ІІ SIL - Проект „Улесняване на  Подобряване на системите за преминаване търговията и транспорта в Югоизточна на граница и инфраструктурата за улесняване Европа” (2007 ф.г.) на търговията АКП: Инвестиционен климат за растеж на  Намаляване на ограниченията за частния сектор и заетостта (2007 ф.г.) инвестициите, за производителността и за заетостта на фирмите Преглед на политиката в областта на  Преструктуриране на публичните разходи с публичните финанси – ІІ фаза (2007 оглед растеж ф.г.) Техническа помощ – Препоръки за  Препоръки за завършване на реформите в сектор „Енергетика” (2007 - 2008 ф.г.) енергийния сектор

Фискална устойчивост и усвояване на средства от европейски фондове

Предоставяне на заемни средства: Заеми за политиката на развитие –  Устойчива система за финансиране Човешко развитие здравеопазването, преструктуриране болничните заведения, повишаване ефективността на фармацевтичния сектор

на на на

 Реформа на финансирането на образованието за постигане на ефективност и консолидация на училищата  Намаляване на зависимостта от социалното подпомагане SIL – Общинска инфраструктура (2008 ф.г.)

 Разработване на устойчиви средносрочни рамки за разходите и подобрено усвояване на европейските фондове

SIL – Социално включване (2008 ф.г.)

SIL – Регионално развитие (2009 ф.г.) АКП:

47

Преглед на политиката в областта на  Преструктуриране на публичните финанси за публичните финанси – ІІ фаза постигане на ефективност и усвояване на европейските фондове

Намаляване на бедността и социално включване

Предоставяне на заемни средства: Заеми за политиката на развитие –  Реформа на помощите за инвалидност с цел Човешко развитие поощряване на пригодността за заетост  Подобрено насочване към рисковите групи  Подобрено предоставяне на социални услуги  Включване на групите в неравностойно положение съгласно Съвместния меморандум за социално включване с ЕС

SIL – Социално включване

АКП - Регионално развитие (2007 ф.г.)  Намаляване на регионалните диспропорции и SIL (2009 ф.г.)

АКП Оценка на бедността стандарт (2008 ф.г.)

и

жизнения  Актуализиран профил на бедността усъвършенстване на социалната политика

за

57. Производителност и заетост: Трите програмни заема за развитие на политиките (фискални години 07-09) ще спомогнат за повишаване на производителността и заетостта чрез съсредоточаване върху: (i) някои от необходимите реформи в образованието за посрещане на нуждите от умения, наложени от икономиката на знанието, чрез подобряване на качеството на образователните резултати и намаляване на процента на отпадане от училищата; и (ii) продължаване на реформите на пазара на труда, в системата на здравеопазването и в системата за социална защита с цел повишаване на участието на работната сила чрез намаляване на данъчната тежест върху трудовите доходи, намаляване на зависимостта от социални помощи, реформа на системата за помощи за инвалидност и повишаване на официалната заетост, чрез по-гъвкави условия за работа и по-добри стимули за участие в официалната икономика. Поставянето на ударението върху заетостта налага заемите за политиката на развитие да окажат подкрепа на усилията на правителството за реформа на началното и средното образование и социалната защита, и по-специално на реформи, насочени към: (i) подобряване на резултатите чрез оценяване на работата на системата и усъвършенствано оценяване на учителите и училищата; (ii) въвеждане на нов модел за финансиране и управление по принципа „парите следват ученика” в условията на децентрализирано ръководство и отчетност на ниво училище; реформите във висшето образование биха могли да станат предмет на подпомагане на покъсен етап от поредицата заеми за развитие на политиките; (iii) създаване на по-гъвкави условия за наемане на работа чрез изменения в трудовото законодателство; (iv) преструктуриране на активните програми за пазара на труда; и (v) намаляване на тежестта на вноските за социално осигуряване чрез понижаване на пенсионните вноски и преструктуриране на пенсиите. Очаква се тези усилия да допринесат за повишаване на заетостта от 56% през 2005 г. до 60% през 2009 г. и за намаляване на дела на трайно безработните лица.

58. Както двата пътни инфраструктурни проекта (фискални години ‘07 и ‘09), така и вторият проект за улесняване на търговията и транспорта в Югоизточна Европа

48

(фискална година ‘07), ще спомогнат за отстраняването транспортните пречки пред търговията, които спъват и икономическия растеж. Проектите в областта на пътищата ще подпомогнат правителството за съставянето на програма от приоритетни пътни инвестиции спрямо неговата средносрочна рамка за разходите, ще подпомогнат и изграждането на съответния капацитет за инвестиционно програмиране и реализация в Изпълнителна агенция “Пътища”, ще бъдат от полза и при финансирането на рехабилитацията на второкласната пътна мрежа за стимулиране на регионалното развитие и достъпа до пазарите. Тези усилия ще допринесат за подобряване на състоянието на второкласната и третокласната пътна мрежа. Въз основа на успеха на първия проект, вторият проект УТТЮЕ ще продължи оказването на помощ за подобряване на системите за преминаване на границата и граничната инфраструктура, което ще благоприятства развитието на трансграничната търговия по основните трансевропейски транспортни коридори. След разработването на последния Икономически меморандум за страната, поставящ ударение върху растежа, предложените аналитично-консултантски дейности се съсредоточават върху подобряване на инвестиционния климат за растеж на частния сектор и заетостта (ф.г.‘07) и ще включат извършване на задълбочена оценка на аспектите на инвестиционния климат на ниво фирми и разработване на програма от микроикономически реформи за развитие на частния сектор и създаване на заетост. Предлаганият доклад за мониторинг и оценка на структурната реформа (ф.г.’08) ще се основава на новия Икономически меморандум за страната при наблюдението на напредъка и резултатите от препоръчваните структурни реформи. Втората фаза на Прегледа на политиката в областта на публичните финанси (ф.г. ’07) ще надгражда върху неотдавна приключилия първи Преглед при решаване на въпросите, свързани с необходимото преструктуриране на публичните разходи за осигуряване на растежа. В заключение, предложените аналитично-консултантски дейности по разработване на препоръките за сектор “Енергетика” (ф.г.’07-08) за окончателно завършване на реформите в сектора ще подпомагат развитието на частния сектор и растежа.

59. Фискална устойчивост и усвояване на средствата от ЕС: Поредицата заеми за политиката на развитие е насочена към подобряване на ефективността на системите за здравеопазването, образованието, пенсиите и социалното подпомагане и в подкрепа на тяхната финансова устойчивост. Това ще спомогне за задържане на разходите в споменатите сфери и ще облекчи усилията на правителството за задържането им под 40 % от БВП. Сериозното демографско предизвикателство в България превръща разходите в тези сфери в приоритетно средство за поддържане на фискална стабилност. В областта на здравеопазването вниманието ще бъде насочено основно към подобряване на финансовата устойчивост на Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) чрез реформа на системата на плащането на вноските, преструктуриране на болничния сектор и подобряване на ефективността на плащанията за лекарства. В областта на образованието, заемите за политиката на развитие ще бъдат насочени към подобряване както на ефективността, така и на качеството на образованието, в т. ч. фискални мерки за поощряване на сливането и консолидацията на училищата. За повишаване на ефективността на социалната защита ще бъде предприето по-доброто й насочване към основните рискови групи и намаляване на броя на новите пенсионери по инвалидност поради общо заболяване. Всичките предложени инвестиционни проекти (Пътна инфраструктура I и II, Общинска инфраструктура, Социално включване и Регионално

49

развитие) ще гарантират осъществяването на инвестиции в контекста на устойчива средносрочна рамка за разходите и усвояването на средства от европейски фондове чрез помощ при разработването на инвестиционни програми и рамки за финансиране с висок приоритет, които ще позволят съфинансиране и координация с фондовете на ЕС и международните финансови институции, като в същото време се укрепва капацитетът на централно и местно ниво за изготвяне и реализация на проекти. Проектът „Общинска инфраструктура” ще укрепи централните и местните институции, отговорни за подготовката на проекти в съответствие с условията за безвъзмездно финансиране от ЕС, отразявайки нарасналия им капацитет за усвояване на средствата от eвропейските фондове. Банката и МФК ще оказват съвместна подкрепа на развитието на водния сектор, за да може страната да изпълни своите екологични ангажименти към ЕС (вж. също точка 63). В допълнение, аналитично-консултантските дейности по Втората фаза на Прегледа на политиката в областта на публичните финанси (2007 ф.г.) ще продължат започнатата по първия преглед работа по необходимото преструктуриране на публичните разходи за постигане на растеж и усвояване на европейски средства и по ускоряване на въвеждането на системи за програмно бюджетиране във всички правителствени ведомства.

60. Намаляване на бедността и социално включване: Заемите за политиката на развитие ще бъдат насочени към осъществяването на мерки за по-нататъшно намаляване на бедността и за социално включване, чрез предоставяне на бедните, в частност на ромите, равноправен достъп до основните социални услуги, подкрепа за подпомагане на включването им в работната сила, повишаване на трудовото участие на младежите, повъзрастните безработни лица и лицата с увреждания. В сектор „Здравеопазване” заемите ще подпомогнат подобряването на достъпа до качествени здравни услуги посредством ограничаване на нерегламентираните плащания в сектора. В областта на социалното подпомагане заемите ще подобрят съсредоточаването върху основните рискови групи и продължаването на реформата в областта на защита на децата чрез по-нататъшно усъвършенстване на услугите. Прилагането на политиката на заемите ще бъде облекчено от предложения Проект „Социално включване” (2008 ф.г.), който ще спомогне за посрещане на нуждите на най-уязвимите групи от населението в България (ромите, лицата с увреждания, настанените в институции деца, уязвимите безработни) в духа на целите на Съвместния меморандум за социално включване, подписан с ЕС. Предложеният проект „Регионално развитие” (2009 ф.г.) цели намаляването на регионалните диспропорции чрез укрепване на капацитета на правителството на България за управление на планирането и стратегическото разпределение на средства от структурните фондове на ЕС, чрез тяхното включване в цялостната система за управление на публичните разходи и във финансовите взаимоотношения между централния бюджет и местните органи за самоуправление, както и чрез изграждане на капацитет на регионално и местно ниво за разработване на проекти и усвояване на европейски средства. Както заемите за политиката на развитие, така и тези инвестиционни проекти, ще се основават на оценка на бедността и жизнения стандарт (2008 ф.г.), която ще актуализира предишната работа, разглеждайки жизнения стандарт и от регионална гледна точка. Очаква се тези усилия да допринесат за намаляване на бедността в селските райони и на разликата между бедността там и в градовете.

50

E.

Принципи при предоставянето на заемни средства

61. Годишният обем на заемните средства ще се определя в процес на консултации с правителството в съответствие с изпълнението на ангажиментите на Световната банка за кредитиране и с условията на Банката за разумно управление на риска и експозицията, съобразявайки се с договорения общ лимит. Докато най-вероятният вариант включва предоставяне на заемни средства в размер до 300 млн. щ.д. годишно през финансовите години 2007-2009, включвайки програмните заеми за политиката на развитието, които се очаква да стигат до 150 млн. щ.д. годишно, годишният размер и вид на кредитните инструменти ще подлежат на договаряне с правителството в съответствие със стратегическата рамка и приоритети на Стратегията за партньорство, при спазване на политиката за разумно управление на риска и експозицията на МБВР и в рамките на договорения общ оперативен лимит за кредитиране от 300 млн. щ.д. годишно. Доколкото правителството пожелае да получи повече от предвидените понастоящем заемни средства за бързо усвояване (каквито са заемите за политиката на развитие), общият лимит би бил намален, за да се осигури запазване на експозицията на ниво, съответстващо на найвероятния сценарий. Това изхожда от очакването, че страната ще продължи да прилага стабилна и последователна макроикономическа политика, и че макроикономическите рискове няма да се увеличат. В случай, че макроикономическото представяне се влоши – показателите за което биха включвали увеличаване на дефицита във външния баланс над сегашните нива, нарастване на инфлацията, още по-голямо надценяване на валутния курс на лева, по-непредпазлива фискална политика, отклонение от последователното и разумно управление на държавния дълг или понижаване на рейтинга за кредитоспособност, определен от професионални рейтингови агенции, кредитната програма и съставът й ще бъдат подложени на преразглеждане и ще бъдат съкратени. В случай на значително влошаване (т.е. при най-неблагоприятния сценарий), програмата ще включва само инвестиционни проекти. Заемите за политиката на развитието в предложената програма за предоставяне на заемни средства ще изискват наличието на солидна и последователна макроикономическа рамка. На свой ред секторното кредитиране ще се определя в съответствие с необходимостта от задоволителна секторна политическа рамка и програма за разходите. В този смисъл, програмата за предоставяне на заемни средства ще подлежи на промяна при значителни неблагоприятни изменения в макроикономическата или секторната политическа обстановка. Посочената по-долу (таблица 4) съвкупност от показатели за изпълнение на целите в областта на предоставянето на заемни средства ще даде възможност за преценяване на наличието на подходящи условия за поемането на ангажименти от страна на Банката. В случай че в предложената стратегия настъпят съществени промени, ще бъде изготвен доклад за напредъка по изпълнението й, който трябва да бъде обсъден от Борда на директорите на Банката.

51

Таблица 4: Показатели на представянето за ангажиране на Световната банка в предоставянето на заемно финансиране Области на политиката

Показатели за представянето

Рамки на ангажимента за предоставяне на заемни средства до оперативния лимит за кредитиране (300 млн. щ.д. годишно) и за заеми за политиката на развитие (DPL) Поддържане на задоволително макроикономическо представяне

 Ще се докаже по-специално със запазване на предпазлива фискална политика, по-голяма стабилност на цените, продължаване на разумното управление на дълга и намаляване на външното неравновесие. Допълнително, след присъединяването към ЕС:  Задоволителен напредък по отношение на спазването на условията на Пакта за растеж и стабилност на ЕС и прилагането от България на Програмата за конвергенция с ЕС въз основа на механизмите на ЕС за надзор.

Рамки на ангажимента за секторно предоставяне на заемни средства Всички сектори

 Създаване на задоволителна средносрочна рамка за разходите, съответстваща на устойчива цялостна фискална рамка.

Пътна инфраструктура

 Изготвяне на средносрочни инвестиционни програми за пътната инфраструктура с нужното внимание към рехабилитацията и поддръжката на съществуващата мрежа и в съответствие с икономически критерии.  Спазване на прозрачност при сключването на договори за възлагане на обществени поръчки в сектора на пътната инфраструктура.

Общинска инфраструктура

 Задоволителни нива на тарифите за водоснабдяване и пречистване на отпадните води, които да покриват експлоатационните разходи и разходите за поддръжка и да допринасят за покриването на инвестиционните разходи.

Регионално развитие

 Прилагане на Оперативната програма за регионално развитие в контекста на Националната стратегическа референтна рамка за използването на структурните инструменти на ЕС.

62. Процесът на избор и разработване на кредитните операции ще следва няколко основни принципа, използвайки поуките, извлечени по време на изпълнението на предишната Стратегия за подпомагане на страната. Правителството изрази предпочитанието си бъдещото предоставяне на заемни средства да представлява съчетание от заеми за политиката на развитие и инвестиционни заеми, насочени към възприемане на програмния подход и по-доброто усвояване на европейските фондове. Що се отнася поконкретно до инвестиционните заеми, при бъдещото участие на Банката ще се прилагат следните принципи: (i) финансиране на приоритетни дейности в устойчива средносрочна фискална рамка за разходите на основата на приоритетни инвестиционни програми; (ii) подпомагане на изграждането на механизми за финансиране и капацитет за усвояване на европейските фондове и за съфинансиране от международни финансови институции, когато това е приложимо; (iii) разработване на систематични решения с дълготрайно

52

въздействие върху институционалния капацитет и развитието, а не еднократни намеси; (iv) избягване на прекалената сложност на проектите и ограничаване на срока за изпълнението им до четири години; (v) опростяване на условията и процедурите по осъществяването на проектите в рамките на съществуващите правителствени структури при осигуряване на надеждни фидуциарни механизми; и (vi) когато е приложимо, преминаване към програмна подкрепа въз основа на постепенно прилагане на националните фидуциарни системи в съответствие със стандартите на ЕС, осигурявайки съответствие с фидуциарните стандарти на Световната банка съгласно фидуциарните оценки на секторите и институциите, участващи в такова кредитиране. В консултации с правителството, Банката изготвя „Параметри за финансирането на страната”, за да осигури извличането на максимални облаги за България от прилагането на повишената гъвкавост, предлагана от новата политика по разходите на Банката.

G. Подкрепата на МФК и АМГИ за Стратегията за партньорство с България 63. Стратегическата цел на МФК за следващите години е да улеснява и подпомага успешното присъединяване и интеграция на България в ЕС посредством повишаване на конкурентоспособността й с подкрепа за местните фирми и привличане на международни инвеститори в страната. Чрез развитие на частния сектор и повишаване на конкурентоспособността МФК ще спомогне за намаляването на отрицателния външнотърговски баланс и дефицита по текущата сметка на страната, както и за справяне с нарастващата конкуренция на пазара на Еврозоната. Приоритетните области за МФК включват: 

Финансов сектор: Стратегията на МФК има за цел повишаване на ефективността и устойчивостта на сектора чрез подходящи финансови продукти и инструменти. Тази подкрепа ще продължи да отговаря на политиката, водена от правителството и Българската народна банка (БНБ). МФК постепенно пренасочва вниманието си към небанковия финансов сектор. Пазарите за ценни книжа, местният пазар на облигации и договорните спестовни институции все още не са напълно развити и възможностите за подкрепа на бъдещото развитие в тези области са големи. МФК ще търси възможности за въвеждане на своите гаранционни инструменти и инструментите за управление на риска и за структурно финансиране. Предвид високата енергоемкост на българската икономика, друга приоритетна област ще бъдат средствата за повишаване на енергийната ефективност и възобновимите енергийни източници. МФК ще предоставя финансиране за разработването на такива продукти, съчетано с програми за техническа помощ за избрани банки. Освен това МФК ще проучи възможностите за техническа помощ в подкрепа на финансовата инфраструктура като основа на пазарната дисциплина.



Корпоративен сектор: МФК ще продължи своята подкрепа за следприватизационната рехабилитация и модернизация на фирмите в сектори, в които страната има сравнително предимство и в експортно-ориентираните сектори. Освен това МФК ще продължи да играе важна роля в подкрепата за чуждестранните инвестиции в области, за които трансферът на технологии с преки чужди инвестиции е предпоставка за повишаване на производителността. МФК ще

53

подпомага възможните продажби на местни промишлени предприятия на големи европейски компании, както и излизането на местните фирми на външния пазар. Подкрепата за местните и международните частни инвестиции в секторите на здравеопазването и образованието ще бъде друга област, в която МФК очаква ролята й да нараства. 

Инфраструктурен сектор: Целите на МФК са да прилага иновационен подход, да стимулира публично-частните партньорства и да служи като катализатор за преките чуждестранни инвестиции. МФК отделя особено внимание на подкрепата за инфраструктурно развитие в координация с Банката, ЕИБ, ЕБВР и Пакта за стабилност. Банката и МФК ще работят в тясно сътрудничество в инфраструктурния сектор, по-специално за разработването на съвместна програма за общинско финансиране на водоснабдяването и пречистването на отпадни води в избрани общини. Наскоро учредената в София инициатива на МФК „Партньорство в частното предприемачество – Инфраструктурата в Югоизточна Европа” (PEP-SE Infrastructure) ще бъде определяща за участието на МФК в усилията й за подпомагане на правителството да привлече частни инвеститори и изпълнители в инфраструктурата чрез публично-частни партньорства.

64. АМГИ е готова да проучи възможностите за оказване на подкрепа за чуждестранните инвеститори в съответствие с програмата на страната за интеграция в ЕС. Една от възможните области, в които АМГИ би могла да играе роля – в координация с Банката и МФК - е подкрепата за проекти на субнационално ниво, за които не се изисква държавно гарантиране. Н. Партньорства 65. България се ползва от разностранно подпомагане от различните си външни партньори. В Таблица 5 са посочени начините, по които външните партньори на България я подпомагат при решаването на основните предизвикателства в областта на развитието, очертани в Глава ІІІ. Таблицата показва, че страната получава подкрепа от един или повече партньори във всяка от приоритетните области, в това число в областите, които не се обхващат от Стратегията за партньорство на Световната банка с България (например селското стопанство, реформата на публичната администрация, реформата на съдебната система). Таблицата подчертава и важността на ефективната координация между партньорските програми в области като транспортната и общинска инфраструктура, в които действат трите международни финансови институции. Правителството ръководи тези координационни дейности, но са необходими допълнителни усилия за тяхното подобряване, за да се постигне максимална ефективност на външната помощ за страната. Банката ще продължи да играе водеща роля в подпомагането на усилията за координация. Разработването на финансирани от Банката инвестиционни проекти също ще улесни координацията и евентуалното съфинансиране от ЕС и други страни посредством създаването на рамки за секторните разходи и механизми за финансиране, насочени към прилагането на секторен подход.

54

66. Европейският съюз е главният външен партньор на България, предоставяйки значителен дял от безвъзмездното финансиране на страната. България се ползва от предприсъединителната помощ на ЕС предимно по линия на три инструмента: Програмата ФАР за укрепване на публичната администрация и институциите, за подпомагане на въвеждането на вече установените общи правни норми на Европейския съюз (Acquis Communautaire) и за поощряване на икономическото и социалното сближаване; ИСПА – за подкрепа на мащабни инфраструктурни проекти в областта на транспорта и опазването на околната среда; и САПАРД – за развитие на селското стопанство и селските райони. Общият обем на предоставената на България предприсъединителна помощ е значителен – през 2006 г. на разположение на страната ще бъдат приблизително 545 млн. евро по предприсъединителни програми. Както беше посочено по-рано, след присъединяването за България са предназначени 4.6 млрд. евро за периода между 2007 и 2009 г. (вж. точка 32 по-горе).

67. През целия период на преход МВФ осъществяваше активни програми в България, съсредоточавайки се върху предпазливата фискална политика като основа на механизма на валутния борд. Сегашната програма на МВФ приключва през м. септември 2006 г., но е възможно да бъде продължена до 2007 г. През м. август 2004 г. Бордът на МВФ одобри настоящото 25-месечно предпазно споразумение в размер на 100 млн. СПТ. През годините между Фонда и Банката бяха изградени много близки работни отношения, като диалогът по структурните аспекти на реформите, които напоследък бяха включени в програмата PAL, се водеше от Банката в активно сътрудничество с МВФ за използване на предимствата на взаимодействието при осъществяването на макроикономическите и фискалните аспекти на реформите.

68. Дейностите на Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) в България ще бъдат насочени към подпомагане на страната в областта на инвестиционните нужди в дългосрочен план, като се отделя специално внимание на предоставянето на подкрепа и съфинансирането на проекти по линия на кохезионните и структурните фондове. От 1991 г. насам ЕИБ е предоставила на България около 1.2 млрд. евро, около 60 % от които са насочени към транспортния сектор, а останалите средства финансираха ключови инфраструктурни и промишлени проекти с европейски измерения, както и за развитие на малките и средни предприятия (МСП). ЕИБ ще продължи да подпомага интеграцията на България в ЕС след присъединяването на страната чрез предоставяне на подкрепа за инфраструктурни и други инвестиции, като набляга особено на изграждането на трансевропейски мрежи, на опазването на околната среда и човешкия капитал и стимулирането на развитието на МСП. ЕИБ предоставя техническа помощ за подготовка на проекти в рамките на инициативата „Съвместна помощ за подготвяне на проекти в европейските региони” (JASPERS) и е готова да съфинансира проекти и програми по линия на кохезионните и структурните фондове. ЕИБ би разгледала и предложения за финансиране на проекти без държавно гарантиране.

55

Таблица 5: Партньорства за посрещане на предизвикателствата пред страната в областта на развитието Предизвикателства в областта на развитието

Външни партньори на България ЕС ЕБВР

ЕИБ

МВФ

МБВР

МФК ПРООН, USAID Други Агенции двустранни на ООН партньори*

Макроикономическа стабилност Производителност и заетост:

o Стопански климат

Х/В

o Конкурентоспособност на ниво фирми

Г/Х/Ш

o Пазари на труда

Х/Ш

o Образование и умения

Г/Я/Х/В

o Транспорт

Г/Х

o Енергетика

Х

o Селско стопанство

Г/Х/Ш

Държавно управление и институции: o Реформа на администрация

публичната

o Реформа на съдебната система и законност

Х/В Х/В

Фискална устойчивост и усвояване на фондовете на ЕС: o Преструктуриране публичните разходи

на

o Капацитет за усвояване на фондовете на ЕС

Х Г/Х/Ш/В

o Здравеопазване

Х/Ш

o Социална защита/пенсии

Х/Ш

o Общинска инфраструктура

Я/Ш

Намаляване на бедността и социално включване: o Регионално развитие

Г/Я/Ш

o Социално подпомагане/ромско население

Я/Х/В

* Г = Германия; Я = Япония; Х = Холандия; Ш = Швейцария; В = Великобритания.

56

69. Дейността на Европейската банка за възстановяване и развитие (ЕБВР) в България се насочва в нарастваща степен към търговското, т.е., неправителственото финансиране. Към м. септември 2005 г., общият обем на досега предоставените от ЕБВР средства възлиза на 1.1 млрд. евро. Новата стратегия на ЕБВР за страната, одобрена в края на 2005 г., определя три приоритетни области за периода 2006-07 г.: (i) фирмен сектор, включващ подкрепа за преструктурирането и рекапитализацията на местните частни фирми за подобряване на конкурентоспособността им, за подготвянето им за влизане в ЕС и за спазване на европейските норми, както и подкрепа за преките чуждестранни инвестиции, особено на новите инвестиции; (ii) инфраструктура, в това число, общинско финансиране на градския транспорт, обработка на твърди битови отпадъци и топлофикация въз основа на търговски принципи, както и помощ за изграждането на институционален капацитет; в сектора на водоснабдяването и пречистването на отпадни води със съфинансиране от ИСПА се финансират регионалните водни дружества; разработване на проекти в областта на железопътния и шосейния транспорт; (iii) енергийна ефективност, включваща подпомагане на сектор „Енергетика,” повишаване на енергийната ефективност, използване на възобновими енергийни източници и усъвършенстване на правната и регулаторна рамка на сектора.

70. ПРООН продължава своята активна дейност в България, докато някои от двустранните партньори започват да се оттеглят предвид предстоящото присъединяване към ЕС. Програмата на ПРООН за страната през периода 2006-2009 г., одобрена през м. юни 2005 г., се съсредоточава върху: (i) социалното включване и местното икономическо развитие за намаляване на бедността; (ii) доброто управление за постигане на равностойно местно и регионално развитие; и (iii) опазване на енергийните източници и околната среда в духа на устойчивото развитие. Приоритетните области на Заключителната стратегия (Graduation Strategy) на Американската агенция за международно развитие (USAID) за периода 2003-2007 г. са спазването на законите, икономическото развитие, повишеното благосъстояние и местното самоуправление. Помощта, предоставяна от Великобритания, е насочена към правораздавателната система и вътрешните работи, регионалното икономическо развитие, благоприятната за развитие на бизнеса стопанска среда и изграждане на капацитета на публичната администрация, в това число достъп до Структурните фондове. Двустранното сътрудничество с Германия е в областта на стимулирането на малките и средните предприятия и подпомагането на публичната администрация. Приоритетните насоки на швейцарската програма за сътрудничество са: устойчиво управление на природните ресурси, справедливи и ефективни социални услуги, благоприятна рамка за частния сектор и изграждане на ефективна инфраструктура. Холандия подпомага дейности, свързани с прилагането на европейското законодателство и изграждането на административен и институционален капацитет; Япония се концентрира върху развитието на пазарната икономика, опазването на околната среда, селското стопанство и икономическата и социална инфраструктура. Освен това, България се ползва от японската „Програма за техническа помощ за развитие на политиката и човешките ресурси” (PHRD) и от безвъзмездното финансиране по линия на Японския фонд за социално развитие (JSDF), които допълват дейности, финансирани от Световната банка.

57

І. Мониторинг на резултатите от Стратегията за партньорство 71. Мониторингът на резултатите от Стратегията за партньорство ще използва опита, натрупан по време на предшестващата стратегия за подпомагане на страната и ще проследява напредъка по постигане на резултатите, предвидени за договорените по Стратегията за партньорство дейности. Анекс 1 показва матрица за резултатите от Стратегията за партньорство с Република България въз основа на договорените дейности за първоначалното участие на Банката. Мониторингът на резултатите ще се осъществява съвместно с правителството като част от годишния консултационен процес за оценяване на напредъка по изпълнението на стратегията и възможното коригиране на програмата на Световната банка. Тези дискусии ще послужат като входящи данни за осъвременяването на матрицата на резултатите, за да отразят промените на програмата на Банката.

VI.

Кредитоспособност и управление на риска

72. Българската стратегия за управлението на дълга постигна постепенно намаляване на съотношението между публичния дълг и БВП чрез ограничаване на новите заеми и предварително погасяване на задълженията с по-високи разходи за обслужване, като подобри валутната и лихвената структура на дълга. България изпълни Маастрихтския критерий за публичния дълг още през 2002 г.; в края на 2004 г. съотношението “публичен дълг – БВП” беше спаднало до 41 % от БВП, а по предварителна оценка за края на 2005 г. то е спаднало до 32 %. Външният публичен дълг намаля от 77 % от БВП през 1999 г. до 33 % от БВП през 2004 г. с предварителна оценка за 25 % през 2005 г. Значителното намаляване на външния публичен дълг беше съпътствано от нараснало кредитиране в частния сектор (Фигура 4). В съответствие със стратегията си правителството изпълни редица операции за предварително погасяване на дълга, в това число, на някои заеми към Световната банка и МВФ, и изкупи обратно оставащите български брейди-облигации. Стратегията на българското правителство предвижда запазване на стабилен номинален обем на публичния дълг, който ще доведе до понататъшно намаляване на съотношението между дълг и БВП, като увеличи дела на вътрешния дълг и подобри валутната структура на дълга чрез преминаване от доларов дълг към дълг, изразен в Евро. Усилията на правителството за развитие на вътрешния финансов пазар за дългови инструменти ще спомогнат за абсорбирането на значителната ликвидност в банковата система, за укрепване на вътрешния капиталов пазар и ще създадат инвестиционни алтернативи за частните пенсионни фондове и застрахователните компании.

73. Кредитоспособността на България се подобри съществено през последните няколко години. Благодарение на по-целенасочената макроикономическа и структурна политика, през периода 2003-2005 г. държавният кредитен рейтинг на България получи инвестиционна категория и след това беше повишаван още няколко пъти. Ниските спредове на държавните облигации също представляват показател за неотслабващо доверие на инвеститорите.

58

Фигура 4: Структура на външния дълг Структура на външния дълг по матуритети

Структура на външния дълг по собственост

External debt composition (% GDP)

% of GDP

External Debt Composition by Maturity 100.0

90.0

90.0

80.0

100.0

80.0

70.0

70.0

60.0

60.0

50.0

70.0

40.0

60.0

90.0 80.0

50.0 40.0

30.0 50.0

30.0 20.0 20.0

40.0

10.0

10.0

0.0

0.0 1999

2000

2001 Long-term

2002

2003

2004

Short-term

Source: Bulgarian National Bank

30.0 1999

2000

2001 Public

2002 Private

2003

2004

T otal

Source: Bulgarian National Bank

74. При отсъствие на съществени неблагоприятни сътресения в икономиката и при запазване на съществуващата предпазлива макроикономическа политика, очаква се средносрочната външна устойчивост да бъде осигурена, а съотношението на външния дълг към БВП да остане относително стабилно. Въпреки това, нарастващият дефицит по текущата сметка на платежния баланс и увеличаващите се потребление и инвестиране, подхранвани от кредитния бум в частния сектор, създават уязвимост от гледна точка на механизма на валутния борд в България. По тази причина се налага внимателно следене на положението.

75. Съгласно предложения сценарий за заема, експозицията на Световната банка в България ще нарасне, но се очаква да остане приемлива. Експозицията на Банката за България ще се увеличи от около 1.4 млрд. щ.д. през 2005 г. на около 1.8 млрд. щ.д. през периода 2009-2010 г. Това би представлявало слабо нарастване на дела на България в общия кредитен портфейл на Банката от 1.3 % през фискалната 2005 г. на 1.7 % през фискалния период 2009-2010 г. Делът на Банката в общия външен дълг на България ще остане в диапазона между 7 и 8 %, а обслужването на дълга към Банката като дял от износа към 2009 г. ще спадне до 0.7 % (Таблица 6). Както преференциалната кредитна експозиция, така и обслужването на дълга към МБВР ще нараснат във връзка с увеличената експозиция на Банката, съчетана с прогнозираното продължаващо намаление на съотношението “Външен публичен дълг на България – БВП” в резултат от предпазливото управление на дълга от правителството. Като част от активното управление на дълга, България наскоро изплати авансово някои от своите непогасени задължения към МБВР и МВФ, което обяснява подобрените показатели за експозицията през 2006 г. Решението на правителството да продължи да взима заеми от МБВР се основава на неговата оценка за ползата от запазване на отношенията с Банката с цел решаване на оставащите предизвикателства пред страната по интегрирането и конвергенцията в ЕС.

59

Таблица 6: Показатели за експозицията на МБВР за България, 2002-2009 г.* 2002 г.

2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. Обслужване на дълга към 51.3 51.7 25.9 26.9 76.3 44.8 54.2 49.9 преференциални кредитори спрямо обслужване на държавен и държавно гарантиран дълг Обслужване на дълга към МБВР 8.5 11.2 7.6 5.8 27.6 14.7 26.9 28.8 спрямо обслужване на държавен и държавно гарантиран дълг Дял на дълга към МБВР от общия 8.5 9.6 9.6 8.1 6.9 7.2 7.6 7.4 дълг Съотношение на 0.9 0.8 0.8 0.9 1.8 0.7 0.7 0.7 обслужването на дълга към МБВР спрямо износа на стоки и услуги * Календарни години ** По-ниските съотношения за периода 2004-2005 г. отразяват авансовото плащане на оставащите брейдиоблигации на България

75. Съществуват няколко риска за успешното изпълнение на стратегията. Основният риск е забавяне в изпълнението на дневния ред на реформата, което от своя страна ще доведе до забавяне на икономическия растеж. Както беше посочено по-горе, устойчивият висок растеж изисква постоянни и енергични реформи в бизнес-средата, инвестиции в човешкия и физически капитал, укрепване на трудовите пазари и фискално преструктуриране. Имайки предвид демографското положение в България, постигането на устойчивост за тези реформи е от критична важност за трайното повишаване на производителността и ускоряването на растежа. Едновременно с това, реформите понастоящем засягат по-чувствителни области, в които съществува по-голямо политическо и социално съпротивление. Програмата на Банката се съсредоточава именно върху някои от по-трудните области, като например, реформите в секторите на здравеопазването и образованието, които изостават поради недостатъчна обществена подкрепа. Натискът по линия на изпълнение на програмата за присъединяване към ЕС подпомага смекчаването на риска от изоставане в основни области на реформата. Рискът от неблагоприятни политически промени е малък дори и при евентуално - малко вероятно - забавяне на присъединяването към ЕС, като се има предвид натискът за изпълнение на изискванията по присъединяването. От гледна точка на програмата на Банката, обвързването на макроикономическата политика с непрекъснатия задоволителен напредък по Заемите за политиката на развитието, а също и с напредъка на структурните реформи по инвестиционните заеми, ще спомогне за нагаждане на програмата и за постигане на

60

напредък по необходимите действия. Изпреварващите усилия от страна на правителството и Банката за приобщаване на заинтересованите страни, както и ползите от реформите ще бъдат допълнителни фактори за смекчаване на политическия риск.

77. Освен това, реформите и растежът ще бъдат изложени на рискове, свързани с макроикономическата стабилност. В краткосрочен план рисковете за позицията на страната по външния дълг включват повишаване на лихвите, продължаващо нарастване на цените на петрола и намаляване на потоците от преки чуждестранни инвестиции. Управлението на макроикономиката би могло да се усложни допълнително при засилване на неустойчивостта на капиталовите потоци поради нарастващата зависимост от краткосрочни капитали. Едно понижаване на лихвите в страната в сравнение със сравнимите норми на възвръщаемост в еврозоната би засилило рисковете от такава неустойчивост. Както беше посочено по-горе, нарастващият външен дефицит по текущата сметка остава повод за сериозна загриженост и поставя под въпрос конкурентоспособността на българската икономика. Динамиката на реалния ефективен валутен курс и на разходите за труд на единица продукция показва, че засега конкурентоспособността остава приемлива. В средносрочен план, намерението за присъединяване към валутния механизъм (ERM-2) и монетарна интеграция с ЕС след присъединяването поставя допълнителни предизвикателства за направляването на икономиката към пълно приемане на еврото и поддържането й в рамките на строгите Маастрихтски критерии. Задачата се усложнява от големите структурни различия – и в реалния сектор, и финансови - между България и другите страни от еврозоната. Рисковете се смекчават благодарение на добрите резултати, постигани от правителствата в стабилното макроикономическо управление след кризата през 1996-1997 г. и досега, благодарение на механизма на валутния борд и на разумната фискална политика. Сегашното правителство изяви намеренията си да запази приемствеността на политиката в тази насока. Едно продължаване на програмата на МВФ, поне за есента на 2006 г. и евентуално за по-дълго време, би облекчило запазването на предпазливата макроикономическа политика. След присъединяването на България към ЕС Пактът за стабилност и растеж ще спомогне за по-нататъшно осигуряване на дисциплина в подкрепа на макроикономическата стабилност и растеж (вж. точка 10).

*****

61

Анекс 1

Матрица на резултатите БЪЛГАРИЯ: СТРАТЕГИЯ ЗА ПАРТНЬОРСТВО НА ГРУПАТА НА СВЕТОВНАТА БАНКА (СБ) Предизвикателства в областта на развитието

Крайни резултати, повлияни Междинни показатели за от програми на СБ през наблюдение на напредъка 9 периода на партньорството ГЛАВНА ЦЕЛ: УСПЕШНО ИНТЕГРИРАНЕ И КОНВЕРГЕНЦИЯ С ЕС ПОКАЗАТЕЛИ ЗА СТРАНАТА:  Постигане на годишни темпове на растежа от 5.8 % за 2007-2013 г.  Повишаване на конкурентоспособността на икономиката  Намаляване на безработицата от 14.3 % през 2004 г. до по-малко от 10 % през 2009 г.

 Подобряване на бизнес-средата и на динамиката на пазара на труда

 Намаляване на данъците върху работните заплати с ... процентни пункта (количествената цел ще се уточни по време на разработването на програмния заем за човешкото развитие ПЗЧР)



Повишаване на гъвкавостта при назначаване и уволняване, по-гъвкаво работно време, трудови договори за непълен работен ден (количествената цел ще се уточни по време на разработването на ПЗЧР)

 Подобряване на човешкия капитал и уменията за

 Повишаване на процента на завършването на

 Промени на Кодекса за социално осигуряване за понижаване на вноските за пенсионно осигуряване  Промени на Кодекса на труда за въвеждане на по-голяма

гъвкавост за назначаване и уволняване, за работното време и трудови договори за непълен работен.

Планирани инструменти на СБ

10

Предоставяне на заемни средства (текущо) 

Проект за енергийна ефективност



Проект за районните топлофикации

 Проект „Имотна регистрация и кадастър”

Предлагано предоставяне на заемни средства  Програмен заем за човешко развитие (07-09 ф.г.)



Въвеждане на матурите

 Облекчаване на търговията и транспорта ІІ етап (07 ф.г.)



Подобрени резултати от



Шосейна инфраструктура І (07 ф.г.)

9

Резултати за страната, които се считат за постижими за периода на Стратегията за партньорство на страната (СПС), и върху които Банката очаква да повлияе посредством своето участие. Включени са показатели за всеки резултат, със съответните изходни стойности (референтни) и критерии.

10 Действащи и планирани заеми, грантове и гаранции; аналитично-консултантски дейности. В това число: МБВР, IFC (Международната финансова корпорация) и MIGA (Международната агенция за гарантиране на инвестициите). Партньорите се включват при съфинансиране или при друг вид подкрепа на един и същ резултат по СПС.

62

икономиката на знанието

7, 10 и 12 клас и намаляване със 7 % на броя на учениците, напускащи образованието без свидетелство.

националните и международните оценки

 Подобряване на оценяването на качеството на образованието чрез въвеждане на тестове с външно оценяване



Шосейна инфраструктура ІІ (09 ф.г.)

Безвъзмездно финансиране Проект на IDF за нормативната уредба (текущ)

(количествената цел ще се уточни по време на разработването на ПЗЧР)

 Повишаване на процента на трудовото участие

 Физическа инфраструктура, транспорт



 Повишаване на процента на трудовото участие от 56 % през 2004 г. до 60 % през 2009 г.



Намаляване на данъците върху работните заплати (виж действията по-горе)



Ограничаване на помощите за социално подпомагане на бенефициентите в трудоспособна възраст без инвалидност

Подобрено състояние на пътната мрежа в сравнение с изходното ниво от едва 37 % от второкласните и 28 % от третокласните пътища в добро състояние през 2004 г. до 60 % от второкласните и 50 % от третокласните пътища в края на 2009 г.



Създаване на надеждна система за финансиране на рехабилитация и поддръжка на пътищата





ІІ. КРАЕН РЕЗУЛТАТ ЗА СТРАНАТА: ФИСКАЛНА УСТОЙЧИВОСТ И УСВОЯВАНЕ НА СРЕДСТВА ОТ ФОНДОВЕТЕ НА ЕС ПОКАЗАТЕЛИ ЗА СТРАНАТА: 

Макроикономическа стабилност и процент на инфлацията от 5 % (средно за периода) през 2005 г. до 3.3 % за 2007-2009 г.



Запазване на дела на публичните разходи под 40 % от БВП



Подобряване на нивото на усвояване на средства от предприсъединителните фондове на ЕС. 

 Реформа на финансирането на

Поне 50 % от общинските училища получават средства по

Приемане на закон за реформа на системата на финансирането и поощряване на децентрализацията

Предоставяне на заемни средства (текущо)

63

образователната система

 Осигуряване на финансова устойчивост на системата на здравеопазването

формула, основаваща се на броя на учениците и имат делегирани бюджети, т.е., подобрена отчетност.

 Постигане на финансово равновесие на Националната здравноосигурителна каса въз основа на актюерски разчети  Намаляване на неуредените задължения в системата с 50 %

Прилагане на консолидация на училищата Повишаване на средния брой на учениците в едно училище Повишаване на съотношението между броя на учениците и учителите  Усъвършенстване на договорните механизми между Националната здравноосигурителна каса и доставчиците на здравни услуги  Консолидацията на болниците е в процес на осъществяване  Реформа на системата на разплащанията в болничния сектор

 Повишаване на ефективността на социалната защита





 Изграждане на капацитет за усвояване на средствата от европейските фондове – на централно и местно ниво



Намаляване със 7 процентни пункта на броя на домакинствата, зависещи от някаква форма на парични помощи за социална защита

 Промяна на законодателството по социалното подпомагане с цел насочване на подпомагането към основните рискови групи

Намаляване на броя на новите пенсионери по инвалидност поради общо заболяване до нивото от 2000 г.

 Реформа на комисиите за освидетелстване на инвалидността (ТЕЛК)

50 % от средствата от европейските фондове за сектора на водоснабдяването и пречистването на отпадните води през периода на действието на стратегията се управляват от Министерството на регионалното развитие и



Безвъзмездно финансиране от ЕС се предоставя на общините, където Банката подпомага изготвянето на проектите

. Проект за реформа на здравния сектор . Проект за реформа на администрацията по приходите

Предлагано предоставяне на заемни средства  Програмен заем за човешко развитие (07-09 ф.г.) 

Шосейна инфраструктура І (07 ф.г.)

 Проект за развитието на общинската инфраструктура (08 ф.г.) 

Шосейна инфраструктура ІІ (09 ф.г.)

 Проект за развитието на общинската инфраструктура (09 ф.г.)  ф.г.)

Заем за социалното включване (08



Заем за регионално развитие (09 ф.г.)

Аналитични и консултантски дейности  Преглед на политиката в областта на публичните финанси ІІ част (07 ф.г.) 

Фидуциарна оценка (07 ф.г.)

64

благоустройството ІІІ. КРАЕН РЕЗУЛТАТ ЗА СТРАНАТА: СОЦИАЛНО ВКЛЮЧВАНЕ ПОКАЗАТЕЛИ ЗА СТРАНАТА: 

Продължаващо намаляване на нивото на бедността



Намалена неравнопоставеност по коефициента на Джини и намаляване на разликите в жизнения стандарт между градските и селските райони

 Подобряване на достъпа до качествени здравни услуги

 Стимулиране на социалното включване

 Намаляване на разликата между бедността в градовете и в селските райони

 Намаляване с 5 % на броя на лицата, отказващи се от медицинска помощ по финансови причини

 Ограничаване на неформалните плащания

Предоставяне на заемни средства (текущо)



 Проект за реформа на здравния сектор

Преструктуриране на медицинската помощ за осигуряване на достъп и качество в районите с недостиг от здравни услуги

 Повишаване на трудовото участие на младежите, повъзрастните безработни и инвалидите (количествената цел ще се уточни по време на разработването на заемите за човешкото развитие)

 Преструктуриране на активните програми за пазара на труда към мерки за постигане на по-трайни резултати при младежите и по-възрастните безработни

 Намаляване на селската бедност от 29 % през 2004 г. до 20 % през 2009 г.

 Действия за подобряване на местното развитие и развитието в малките общности; за доуточняване след завършване на аналитичните и консултантски дейности по регионалното развитие

 Проект за социални инвестиции и заетост  Проект за реформа на благосъстоянието на децата Предлагано предоставяне на заемни средства  Програмен заем за човешкото развитие (07-09 ф.г.)  ф.г.)

Заем за социалното включване (08



Заем за регионално развитие (09 ф.г.)

Аналитични и консултантски дейности  Оценка на бедността и жизнения стандарт (08 ф.г.)  Проучване за регионалното развитие (07 ф.г.)

wb304490

65

CAS Annex A2 Page 1 of 2

Поглед върху България България

Европа и Центр Азия

Нисък среден доход

7.7 3,450 26.7

473 3,300 1,557

2,442 1,690 4,116

-1.0 -0.8

0.0 0.5

0.9 1.4

13 70 72 12 ..

100 99 100 101 99

..

64 69 29 ..

91 97 102 103 101

..

50 71 32 11 81 89 112 113 111

Бедност и социални елементи 2005 Население (млн.) БНД на глава от населението в щ. д. (метод Атлас) БНД в млрд. щ. д. (метод Атлас)

10/31/06

Диаграма на развитието*

Продълж. на жив.

Средногодишен растеж, 1999-05 Население (%) Работна сила (%) Последни оценки (последни годишни данни, 1999-05) Бедност (% от населението под линията на бедност) Градско население (%) Продължителност на живота (години) Детска смъртност (на 1000 живородени) Недохранени деца (% под 5 години) Достъп до пречистена вода (% от населението) Неграмотност (% от населението над 15 г.) Брутен коеф. на записване в начално образов. (%) Мъже Жени

записв. начално образ.

БНД на глава

Достъп до пречистена вода Bulgaria Нисъксреден income group

Основни икономически съотношения и дългосрочни тенденции 1985

1995

2004

2005

БВП (в млрд. щ. д.) Брутни вътрешни инвестиции/БВП Износ на стоки и услуги/БВП Брутни национални спестявания/БВП Брутни национални спестявания/БВП

17.6 32.2 42.8 31.8 31.7

13.1 15.7 44.8 14.2 11.0

24.3 23.5 58.0 13.2 15.4

26.6 28.0 60.8 11.4 22.0

Салдо на текущата сметка/БВП Плащания на лихви/БВП Общо дълг/БВП Общо обслужване на дълга/износ Настояща стойност на дълга/БВП Настояща стойност на дълга/износ

-0.8 .. .. .. .. ..

-1.5 4.4 79.2 16.6 .. ..

-5.8 2.2 64.4 15.1 .. ..

-11.8 .. .. .. .. ..

1985-95

1995-05

2004

2005

2005-09

-2.0 -1.2 -22.7

2.9 3.8 6.9

5.7 6.5 13.0

5.5 5.8 7.2

5.9 6.7 11.2

Икон. съотношения

Търгови я

Вътрешни спестяв.

Образув. капитал

Задлъжн. (Среден годишен растеж) БВП БВП на глава от населението Износ на стоки и услуги

Bulgaria Нисъксреден income group

Структура на икономиката 1985

1995

2004

2005

(% от БВП) Селско стопанство Промишленост Преработвателна промишленост Услуги

11.9 62.8 ..

25.3

..

32.7 .. ..

10.8 29.9 18.6 59.3

9.3 30.4 18.9 60.3

Частно потребление Общо държавно потребление Внос на стоки и услуги

51.6 16.6 43.2

70.6 15.3 46.3

68.0 18.8 68.2

72.1 16.5 77.4

1985-95

1995-05

2004

2005

-4.2 -4.0 ..

-2.6

2.6 2.5 6.4 1.9

3.0 5.8 10.0 5.7

-8.6 7.3 10.0 6.6

20

-3.5 -5.0 -10.7 -26.1

3.4 3.4 16.9 11.8

4.7 5.8 13.9 14.1

4.6 5.8 24.6 14.6

-5

Растеж на капитала и БВП (%) 30 20 10 0

(среден годишен растеж) Селско стопанство Промишленост Преработвателна промишленост Услуги Частно потребление Общо държавно потребление Брутни вътрешни инвестиции Внос на стоки и услуги

00

01

02

03

GCF

04

05

GDP

Растеж на износа и вноса (%) 15 10 5 0 00

01

02

03

04

-10

Exports

Забележка: Данните за 2005 г. са прогнозни. * Диаграмите показват четирите основни показателя за страната (удебелени) в сравнение със средните за доходната група.

Imports

05

CAS Annex A2 Page 2 of 2

Bulgaria ЦЕНИ И ДЪРЖАВНИ ФИНАНСИ 1985 Вътрешни цени (% на изменение) Цени на потребителски стоки Имплицитен дефлатор на БВП

1995

2004

2005

..

0.2

62.1 62.8

6.2 4.8

5.0 3.8

55.2 .. ..

38.9 -3.3 -5.2

41.2 5.6 1.7

42.1 7.1 2.3

1985

1995

2004

2005

10,688 2,125 1,791 ..

11,199 545 2,217 4,532

4,967 1,360 690 800 5,319 123 1,816 1,001

9,541 2,992 8,030 5,027 12,911 .. ..

3,985

10,212 3,465 9,354 5,216 13,636 .. ..

4,175

135 53 257

117 116 101

140 130 108

175 163 107

Държавни финанси (% от БВП, вкл. текущи дарения) Текущи приходи Салдо на текущия бюджет Общо излишък/дефицит

Инфлация (%) 12 10 8 6 4 2 0 00

01

02

03

04

GDP deflator

05

CPI

ТЪРГОВИЯ (млн. щ. д.) Износ общо (FOB) Потребителски стоки Капиталови стоки Готови изделия Внос общо (CIF) Хранителни стоки Горива и енергия Капиталови стоки !! Индекс цени износ Индекс цени внос Условия на търговията

Нива на вноса и износа (млн.US$) 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 99

00

01

02

Exports

03

04

05

Imports

ПЛАТЕЖЕН БАЛАНС 1985

1995

2004

2005

(млн. щ. д.) Износ на стоки и услуги Внос на стоки и услуги Баланс на стоки и услуги

11,760 11,872 -112

6,738 6,636 102

13,852 16,657 -2,805

15,996 20,585 -4,589

Нетни доходи Нетни текущи трансфери

-101 74

-432 132

291 1,098

312 1,144

Салдо на текущата сметка

-139

-198

-1,416

-3,133

Финансиране (нето) Промени в нетните резерви

562 -423

676 -479

2,029 -613

3,655 -522

..

0.002

1,545 0.067

9,238 1.575

8,535 1.574

Забележка: Резерви, вкл. злато (млн. щ. д.) Валутен курс (DЕC, лв./щ. д.)

Салдо на текущ.сметка към БВП (%) 99

00

01

02

03

04

05

0 -2 -4 -6 -8 -10 -12 -14

Структура на дълга през 2004 г. в млн. щ. д.

ВЪНШЕН ДЪЛГ И ДВИЖЕНИЕ НА РЕСУРСИТЕ 1985

1995

2004

2005

(млн. щ. д.) Общо непогасен и усвоен дълг МБВР MAP

.. .. ..

10,379 444 0

15,661 1,498 0

.. .. ..

Общо обслужв. на дълга МБВР MAP

.. .. ..

1,140 31 0

2,456 121 0

.. .. ..

Състав на нетното движение на потоците Официални дарения Официални кредитори Частни кредитори Преки чужд. инвестиции Портфейлни инвестиции в

0 .. ..

0 0

22 38 -98 90 0

0 127 1,070 0 0

.. .. .. .. ..

Програма на Световната банка Ангажирани средства Усвоени средства Изплатени главници Нетни потоци Лихвени плащания Нетни трансфери

.. .. .. .. .. ..

193 15 0 15 31 -16

150 204 80 124 41 83

.. .. .. .. .. ..

Икономика на развитието

G: 3,237

A: 1,498 C: 1,183

D: 1,136 E: 652

F: 7,955

A - IBRD B - IDA C - IMF

D - Други двустр.

E - Двустр.

F - Частни G - Краткоср

10/31/06

СПБ Приложение B2 Избрани показатели* от изпълнението и управлението на портфейла на Световна банка към 8 май 2006 г.

Показател Оценка на портфейла Брой проекти в изпълнение Среден период на изпълнение (години) Процент проблемни проекти по брой

2003

2004

2005

2006

10

9

10

8

1.8

2.2

2.9

3.6

20.0

11.1

20.0

25.0

26.0

7.8

9.5

15.8

20.0

11.1

20.0

25.0

26.0

7.8

9.5

15.8

15.2

9.7

27.9

29.4

Да

Да

Да

--

755.0

706.0

515.0

620.0

75.5

78.4

51.5

77.5

a,c

Процент проблемни проекти по размера, c Процент рискови проекти по бройа, d Процент рискови проекти по размера, d Коефициент на усвояване на средствата (%) e Управление на портфейла ТПИП през годината (да/не) Ресурси за надзор (общо щ. д.) Средно за надзор (щ. д. проект) Точки в меморандума

От 1980 ф.г.

Последни 5 фин. години

Проекти, оценени от ОED по брой Проекти, оценени от ОED по сума (млн. щ. д.)

25

10

1,637.2

740.9

20.0

10.0

3.7

1.6

Процент проекти с оценка U или HU от ОED по брой Процент проекти с оценка U или HU от OOO по сума

a. Според посоченото в Годишния доклад за изпълнението на портфейла (без настоящата финансова година). b. Средна годишна продължителност на проектите в портфейла на банката за страната. c. Процент проекти с оценка U (незадоволителна) или HU (крайно незадоволителна) за целите на развитието и нап d. Според Програмата за подобряване на кредитния портфейл e. Дял на изтеглените средства през годината към неизтегления баланс в портфейла на банката в началото на годи само инвестиционни проекти * Всички показатели са за активни проекти в портфейла с изключение на коефициента на усвояване на средствата, който включва всички активни проекти и проектите, съществували през фискалната година.

Анекс С

ДОКЛАД ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕТО НА СТРАТЕГИЯТА ЗА ПОДПОМАГАНЕ НА БЪЛГАРИЯ

Дата на Стратегията за подпомагане на България: 31 май 2002 г. Дата на междинния доклад за изпълнението на Стратегията: ... Период, обхванат от Доклада за изпълнението на Стратегията: 2003 - 2005 ф.г. Докладът за изпълнението на Стратегията е изготвен от: Майла Тейлър Уилиъмс, координатор на програмата за България Дата на Доклада за изпълнението на Стратегията: 24 април 2006 г.

1

България: Календар на основните събития, свързани с изпълнението на Стратегията за подпомагане на страната през 2003 - 2005 ф.г. февруари 2000 г. началото на 2001 г. юни 2001 г. февруари 2002 г. май 2002 г. юни 2002 г. октомври 2002 г.

ноември 2002 г. декември 2002 г. февруари 2003 г. май 2003 г. юни 2003 г. юли 2003 г. ноември 2003 г. декември 2003 г. март 2004 г. май 2004 г. юни 2004 г.

юли 2004 г. август 2004 г.

септември 2004 г. октомври 2004 г. декември 2004 г. февруари 2005 г. март 2005 г. април 2005 г. май 2005 г. юни 2005 г. август 2005 г. септември 2005 г. октомври 2005 г. ноември 2005 г.

Започване на преговорите по присъединяване към Европейския съюз Консултации по проекта на Стратегията за подпомагане на страната Парламентарни избори; формиране на коалицията, водена от НДСВ Влизане в сила на предпазното споразумение с МВФ Финализиране на Стратегията за подпомагане на България Обсъждане на Стратегията за подпомагане на България от Борда на директорите на Световната банка Редовният доклад на ЕС обявява България за функционираща пазарна икономика и потвърждава преговорите по провизорно затворените 22 преговорни глави по Acquis Communautaire; Разпространяване на доклада „Преглед на публичните разходи и институции” Социалистическият кандидат печели балотажа на изборите за президент Бордът на директорите на Световната банка одобрява Заема за социални инвестиции и поощряване на заетостта Бордът на директорите одобрява заема PAL I ЕС определя 1 януари 2007 г. като предполагаема дата за присъединяването Бордът на директорите на Световната банка одобрява заемите за районните топлофикации и за реформата на приходната администрация Вътрешни промени в правителството Редовният доклад на ЕС потвърждава условното затваряне на 26 преговорни глави по Acquis Communautaire Правителството отдава слабото изпълнение на кредитния портфейл на Световна банка на процедурите на Банката Предпазното споразумение с МВФ е приключено; България се присъединява към НАТО; гъвкавият програмен заем за образованието е отменен Осемте нови страни-членки се присъединяват към ЕС Бордът на директорите на Банката одобрява заема PAL IІ; преговорите по всичките 31 глави на Acquis Communautaire се закриват условно; S&P повишава рейтинга на българските дългосрочни облигации в чужда и местна валута от спекулативен до инвестиционен; Съветът по икономическа политика изключва два инвестиционни заема на МБВР от списъка на проекти, препоръчани на Министерския съвет за финансиране с държавни гаранции Министерският съвет изключва два инвестиционни заема на МБВР от списъка на проекти за финансиране с държавни гаранции Сключване на ново предпазно споразумение с МВФ; „Fitch” повишава рейтинга на българските дългосрочни облигации в чужда и местна валута от спекулативен до инвестиционен; „Пловдивската среща” на високо ниво дефинира стратегическите насоки за бъдещите ангажименти на Банката Частичен преглед на кредитния портфейл на Банката от консултант по качеството на кредитния портфейл в страните от Европа и Централна Азия Редовният доклад на ЕС потвърждава условното закриване на преговорите по 31 глави на Acquis Communautaire Преговорите по присъединяването към Европейския съюз се закриват Правителството оцелява след гласуване на вот на недоверие Вторият транш на заема PAL IІ се отменя Подписване на Договора за присъединяване към Европейския съюз Заемът за горското стопанство отпада Бордът на директорите на Световната банка одобрява заема PAL IІІ; парламентарни избори; подобряване на показателите на кредитния портфейл към края на 2005 ф.г. Съставяне на новото правителство Представяне на правителството на проекта на Икономическия меморандум за България и на работния материал за Стратегията за партньорство Общият Мониторингов доклад на ЕС предупреждава за възможно отлагане на присъединяването с една година Семинар на високо ниво по Стратегията за партньорство с Република България

2

3

І. ВЪВЕДЕНИЕ 1. Последната Стратегия за подпомагане на България (СПБ) беше обсъдена от Изпълнителните директори на Световната банка през м. юни 2002 г. и обхващаше периода от 2003 до 2005 финансови години. Настоящият доклад за изпълнението на Стратегията оценява ефективността на програмата на Банката за постигане на желаните резултати, както са изложени в Стратегията и разработени по-подробно в матриците със сравнителни показатели за трите програмни заема за преструктуриране, които представляваха основното ядро на залегнала в Стратегията програма. Докладът за изпълнението на Стратегията освен това описва и извлечените поуки и изводите от тях, приложими към изпълнението на предстоящата Стратегия за партньорство с Република България за периода 2006 - 2009 ф.г.

2. Настоящият доклад за изпълнението на Стратегията за подпомагане на България се основава на цялостен преглед на самата Стратегия, интервюта и друга документация. Документацията включва оценки на изпълнението на кредитните програми и програмите, несвързани с предоставяне на заемно финансиране, съвместни прегледи на кредитния портфейл на Банката през периода на действието на Стратегията, доклади на Групата за осигуряване на качеството към Световната банка и на Отдела за оценяване на операциите, както и резултати от проучване-анкета сред клиентите на Банката, проведено в България през м. май-юни 2005 г. Проведени бяха събеседвания с партньори от българското правителство, други заинтересовани лица и партньори, както и членове на екипа на Банката за България по време на изпълнението на Стратегията за подпомагане на страната. Обсъждането на постигнатия напредък спрямо целите на страната и желаните резултати, залегнали в Стратегията за подпомагане на България, отразява изводите на наскоро завършения „Икономически меморандум за страната”, докладите „Преглед на политиката в областта на публичните финанси” и „Политика в образованието и здравеопазването”, както и предварителните изводи на екипа за доклада по изпълнението на PAL ІІІ. А. Политически контекст и присъединяване към Европейския съюз 3. Парламентарните избори през м. юни 2001 г. доведоха до смяна на правителството на водената от СДС коалиция с нова правителствена коалиция, ръководена от Национално движение Симеон Втори (НДСВ) и правителство, оглавено от министърпредседателя и бивш цар Симеон ІІ Сакс-Кобург-Гота. Освен НДСВ коалицията включваше Движение за права и свободи (ДПС), основаващо се предимно на турското малцинство. Неизпълнените обещания за подобряване на благосъстоянието доведоха до недоволство и скептицизъм сред гласоподавателите и социалистическият кандидат Георги Първанов спечели балотажа на президентските избори през м. ноември 2002 г. В отговор на отслабващата обществена подкрепа за управляващата коалиция през м. юли 2003 г. бяха направени размествания в кабинета на министерско и заместник-министерско ниво, които доведоха до промени сред редица основни партньори на Банката. Правителството оцеля след гласуването на вота на недоверие през м. февруари 2005 г. и политическото ръководство на страната се запази непроменено до края на действието на Стратегията за подпомагане на България.

4. През 2002 г., когато се изготвяше Стратегията за подпомагане на България за периода от 2003 до 2005 финансови години, присъединяването към Европейския съюз се радваше на широка обществена подкрепа в България и беше централна тема в

4

дневния ред на правителството. Преговорите по присъединяването бяха в ход от м. февруари 2000 г., както и тези с Румъния, Литва, Латвия, Република Словакия и Малта1. В. Съобразяване на Стратегията за подпомагане на България и на програмата PAL с целите на страната 5. Малко след идването си на власт в средата на 2001 г. коалиционното правителство публикува своята програма за развитие на Република България, определяща стратегическите цели на страната в дългосрочен план, които останаха непроменени по време на действието на Стратегията за подпомагане на страната: приближаване на страната към ЕС чрез (i) създаване на инвестиционен климат, поощряващ инвестициите в частния сектор, преструктурирането и повишаване на производителността; и (ii) намаляване на бедността и създаване на нови работни места чрез насърчаване на населението, особено на бедните, за участие в икономическия растеж.

6. Тази стратегическа цел на България беше обвързана съвсем непосредствено с посочените задачи и желани резултати на Стратегията за подпомагане на България и на нейния основен инструмент – серията от три програмни заема за преструктуриране (PAL) (вж. таблица 1). Посочените главни цели на Стратегията за подпомагане на България се състояха в: (i) намаляване на бедността и повишаване на жизнения стандарт; и (ii) оказване на подкрепа за България в процеса на присъединяването й към Европейския съюз. От своя страна обявените желани резултати от Стратегията за подпомагане на страната бяха: (i) растеж на националния доход на глава от населението; (ii) намаляване на бедността; (iii) намаляване на трайната безработица; и (iv) намаляване на безработицата изобщо. Заемите PAL, инвестиционните заеми и аналитичните и консултантски дейности в подкрепа на целите и желаните резултати на Стратегията за подпомагане на страната бяха организирани около три теми, отговарящи на по-дългосрочните стратегически цели на България: (i) поощряване на конкурентния икономически растеж с водеща роля на частния сектор; (ii) укрепване на държавната администрация и на инициативите за борба с корупцията; (iii) инвестиране в човешки капитал и укрепване на социалната защита.

1

Шест други страни-кандидати за присъединяване към ЕС – Република Чехия, Кипър, Полша, Унгария, Словения и Естония вече бяха започнали преговорите си за присъединяване през м. март 1998 г.

5

Таблица 1 Стратегическо обвързване на Стратегията за подпомагане на България (СПБ) и заемите PAL (PAL) с целите на страната Дългосрочна стратегическа цел на правителството Ускоряване на присъединяването към Европейския съюз чрез: (i) Подкрепа на икономическия растеж чрез създаването на инвестиционен климат, съдействащ за развитието на инвестициите в частния сектор, преструктурирането и повишаване на производителността (ii) Намаляване на бедността и създаване на работни места чрез овластяване на населението, особено на бедните, да участват в икономическия растеж

Цели и задачи на СБП Подкрепа на България в присъединяването й към Европейския съюз Повишаване на жизнения стандарт

Намаляване на бедността

Желани резултати от СПБ

Теми на СББ И PALa/

Желани резултати от PAL

(i) Растеж на националния доход на глава от населението

(i) Поощряване на конкурентния икономически растеж с водеща роля на частния сектор (ii) Укрепване на държавната администрация и инициативи за борба с корупцията

(i) Средни годишни темпове на растежа на БВП между 4.5 и 5.0% през 20022005 г.

(i) Намален процент на бедността; (ii) Намален процент на безработицата; (iii) Намален процент на трайната безработица

(iii) Инвестиции в човешкия капитал и укрепване на социалната защита

(ii) Намаляване на процента на бедността до 2005 г. наполовина в сравнение с процента от 2001 г.; (iii) Намаляване на процента на безработицата до 12 - 14% през 2005 г. в сравнение със 17.5% през 2001 г.г.

а/Отразяват промените в третата тема на Стратегията за подпомагане на страната и обединяването на първите три теми (стълбове) на заемите PAL за постигането на по-тясно взаимодействие между програмите и концепциите на Стратегията и заемите

7. Поредицата от трите програмни заеми за преструктуриране беше разработена в подкрепа на програмата на правителството за реформи, насочена към постигането на следните три резултата, съобразени с трите цели на Стратегията за подпомагане на България: (i) Среден годишен растеж на БВП през 2002-2005 г. между 4.5 и 5.0%; (ii) Намаляване на бедността до 2005 г. с 50% в сравнение с нивото през 2001 г.; (iii) Намаляване на коефициента на безработицата до 12-14% през 2005 г. в сравнение с нивото от 17.5% през 2001 г.

8. Постигането на тези резултати се способстваше от редица дейности, описани във всеки от петте стълба по програмните заеми PAL, и обхващаше четиригодишния мандат на правителството. Тези резултати бяха записани в Програмния документ и в Писмото за развитие на политиките за PAL I, и осъществени по време на двата последващи програмни заеми за преструктуриране с някои изменения, направени в процеса на 6

изпълнение на програмата.

II. НАПРЕДЪК ЗА ПОСТИГАНЕ НА НАЦИОНАЛНИТЕ ЦЕЛИ И НА ЖЕЛАНИТЕ РЕЗУЛТАТИ ОТ СТРАТЕГИЯТА ЗА ПОДПОМАГАНЕ НА СТРАНАТА 9. През октомври 2002 г. (четири месеца след финализирането на Стратегията за подпомагане на страната), Европейската Комисия (ЕК) заключи, че България има функционираща пазарна икономика, но отдели България и Румъния от другите десет страни-кандидати за присъединяване, прехвърляйки ги към по-бавен и неуточнен график за присъединяване. По този начин в българското правителство се създаде нагласата за спешност в удовлетворяване на изискванията по присъединяването към ЕС и това послужи като стимул за правителството да ускори дейността си по осъществяването на структурните реформи и изграждането на институционалния капацитет.

10. Целта на правителството да придвижи България по-близо до датата на присъединяването към ЕС беше постигната към момента на парламентарните избори през м. юни 2005 г. През май 2003 г. Европейският съюз определи януари 2007 г. като условен срок за присъединяване на България и Румъния. Към средата на 2004 г. България беше затворила условно всичките 31 преговорни глави по вече установените общи правни норми на ЕС (Acquis communautaire) за присъединяване към Съюза. През април 2005 г., когато краят на Стратегията за подпомагане на страната наближаваше, България подписа Договора за присъединяването си към ЕС.

11. Въпреки достигането до този важен етап по редица направления все още беше необходим по-съществен напредък, което стана причина Общият мониторингов доклад на ЕС от октомври 2005 г. да заключи, че присъединяването би могло да бъде отложено с една година. Защрихованите полета в Таблица 2 показват тези аспекти от политическите и икономическите критерии на Европейския съюз, които имат отношение към Стратегията за подпомагане на страната, и които бяха цитирани в годишните доклади на ЕС като нуждаещи се от ускорен напредък преди присъединяването. Докладите също така оцениха напредъка в отделните области на Acquis Communautaire. Макар че България беше успяла да закрие преговорите по всичките 31 глави през юни 2004 г., октомврийският доклад на ЕС от 2005 г. сигнализира за области, предизвикващи "сериозна загриженост" поради потребността от понататъшен напредък преди присъединяването (например за усвояването на фондовете на Европейския съюз, антикорупционните инициативи, безопасността на храните). Освен това, докладът отбелязваше: "Постигнат е недостатъчен напредък за повишаване на гъвкавостта на пазара на труда, която заедно с всеобхватната реформа на образователната система ще бъдат от критично значение за справяне с недостига от умения и за подобряване на адаптивността на българската икономика".

7

Таблица 2 Области, предизвикващи загриженост, според докладите на Европейския съюз Политически и икономически критерии, свързани със Стратегията за подпомагане на страната

Редовен доклад за 2002 г.

Редовен доклад за 2003 г.

Редовен доклад за 2004 г.

Всеобхватен мониторингов доклад за 2005 г.

Дефицит по текущата сметка Антикорупционна програма Реформа на държавната администрацияa/ Съдебна реформа Процедури по несъстоятелност Реформа в пазара на земя Приватизация Регулативни рамки Гъвкавост на пазара на труда Реформа на образователната система Социално и икономическо включване на ромите Благосъстояние на децата a/

Включително децентрализация и усвояване на eвропейските фондове Легенда: Защрихованите полета показват аспектите, нуждаещи се от ускорен напредък

A. Подкрепа за икономическия растеж 12. През периода на Стратегията за подпомагане на страната България изпълняваше добре своята цел да запази устойчивия си икономически растеж (Вж. таблица 3 и фигура 1). Когато Стратегията беше в процес на разработване, българската икономика показваше приемливо добри резултати. Разумната политика на правителството осигури запазването на макроикономическа стабилност. След икономическата и финансова криза в България през 1996-1997 г. бе въведен механизъм на валутен борд и Централната Банка вече не можеше да упражнява самостоятелна монетарна и валутна политика. Макроикономическото преструктуриране можеше да се постигне само чрез строга дисциплина във фискалната политика и политиката на доходите. Към 2001 г. този предпазлив финансов мениджмънт беше довел до намаляване на съотношението между външния дълг и брутния вътрешен продукт до 79% в сравнение със 100% през 1997 г. Растежът обаче се беше забавил (от 5.4% през 2000 г. до 4.1% през 2001 г.), доходът на глава от населението беше около 28% от средната стойност за 25-те страни-членки на ЕС, а дефицитът по текущата сметка остана голям при 7.3% от БВП през 2001 г.

13. Наложената от валутния борд строга финансова дисциплина за периода на Стратегията за подпомагане на страната укрепи финансовата позиция на България. Фискалният дефицит през 2002 г. бе задържан до 0.6% от БВП и през 2003 г. бе отстранен напълно. През 2004 г. беше постигнат фискален излишък (1.7% от БВП), който по 8

предварителни данни възлезе на 2.3% през 2005 г. Това финансово преструктуриране беше придружено от намаления на данъчните ставки и значително намаляване на публичния дълг. През 2002 г. България изпълни критерия от Маастрихтския договор за съотношение на публичния дълг към БВП под 60%, а по предварителни данни този коефициент за 2005 г. е 32.4%, т.е. под половината от съотношението от 69.9% през 2001 г.. Тази стабилизация допринесе за по-ниска инфлация през първите няколко години от периода; тя възлезе средно на 4.1% през 2002-2003 г., спадайки от 7.4% през 2001 г. Таблица 3 Показатели на икономическия растеж, воден от частния сектор

Показатели: Годишен прираст на БВП (спрямо предх. год., %) Годишен прираст на БНД на глава от насел. ( %) Средна годишна инфлация (спрямо предх. год., %)a/ Фискален баланс спрямо БВП ( %) Салдо на платежния баланс спрямо БВП ( %) Държавен дълг спрямо БВП ( %) Дял на частния сектор в БВП ( %)b/ ПЧИ спрямо БВП ( %) Растеж на вътрешните инвестиции ( %) Растеж на износа (FOB, %)c/ Производителност ( БВП на заето лице)

Предв. данни средно за 2002-2005 г

2001 г.

2002

2003 г.

2004 г.

Предв. данни за 2005 г.

4.1

4.9

4.5

5.7

5.5

5.2

7.8

6.0

3.5

7.4

6.3

5.8

7.4

5.8

2.3

6.2

5.0

4.8

- 0.6

- 0.6

0.0

1.7

2.3

0.9

-7.3

-5.6

-9.2

-5.8

-11.8

-8.1

69.9

56.2

47.8

40.9

32.4

44.3

70.0

70.0

75.0

75.0

75.0

73.8

5.9 20.1

5.8 4.4

10.3 18.2

9.2 14.8

8.6 21.2

8.5 14.7

6.0 9.4

11.3 9.8

32.5 9.6

30.6 9.9

19.2 10.3

23.4 9.9

а/ Инфлацията е определена по индекса на потребителските цени b/ Оценки на Европейската банка за възстановяване и развитие c/ Данните се отнасят към номиналната стойност на износа на стоки в щ. допълнително. на база FOB Източници: Национален статистически институт, Българска народна банка, Министерство на финансите, Международен валутен фонд, Икономически прогнози на Европейската Общност от есента на 2005 г. и изчисления на Световната банка.

14. Укрепналото финансово положение на България спомогна за стимулиране на ускорен икономически растеж. Темпът на растеж на БВП в България се увеличи от 4.1% през 2001 г. до 5.5% за 2005 г. и достигна средна стойност на растежа през 2002-2005 г. от 5.2% по предварителни данни. С показатели за годишния растеж, превишаващи средната стойност в 25-те страни-членки на ЕС (ЕС-25), доходът на глава от населението в България нарасна от 28% от средната стойност в ЕС-25 през 2001 г. до 31% по предварителни данни за 2005 г. Доходът на глава от населението (в паритет на покупателната способност) се увеличи от 6,483 щ. дол. през 2001 г. на 8,007 щ. дол. през 2004 г. при среден темп на растежа от 5.5% в реално изражение.

15. Частният сектор беше водещият фактор за икономическия растеж в България. По предварителни данни частният сектор даде около 75% от БВП през 2005 г. в сравнение със

9

70% през 2001 г.2, или приблизително толкова, колкото е средната стойност в новите страничленки на Европейския съюз (НСЧ), а именно, 75.6%. Растежът в частния сектор беше стимулиран до голяма степен от частното потребление, което възлезе на над две трети от БВП през периода на Стратегията за подпомагане на страната. За разлика от това инвестициите възлязоха едва на около 20% от БВП, като растежът на вътрешните инвестиции се забави с 50% през същия период. Докато нивата на потреблението са високи, показателите за спестяванията са на ниско ниво в сравнение с тези в страните от Централна и Източна Европа3, което частично се дължи на различията в дохода на глава от населението.

Фигура 1: Стабилност и растеж в България

Инфлация, ИПЦ (среден год. % на промяната)

Фискален баланс (% от БВП)

1100 4

900

(% от БВП)

23

120

30

110

25

100

04

03

02

05 20

20

20

20

20

01

00

99

20

95 19 25

98

05 20

20

04

03

02

20

98

01

20

20

20

19

97

96

19

19

19

19

Външен дълг и обслужване на дълга

19

-21

97

-100

19

-16

19

100

19

-11

00

300

99

-6

95

500

96

-1

700

0

Инвестиции

-10

21 -20

RHS

% на промяната

19

20

90

-30

9

-60 -70

7

БВОК (1989=1)

2004

ПЧИ % от БВП

2003

-80

2002

5

2001

05

0

-50

LHS

2000

Обслужване на дълга

11

1999

Външен дълг

20

20

04

03 20

02 20

01 20

99

98

00 20

19

97 19

19

96 19

19

95

40

13

5

1998

50

-40

1997

60

15

1996

10

1995

15

70

% от БВП

17

80

2

Оценки на Европейската банка за възстановяване и развитие, публикувани в „2005 Transition Report” Страните от Централна и Източна Европа, споменати в настоящия доклад, включват България, Хърватия, Република Чехия, Естония, Унгария, Латвия, Литва, Полша, Румъния, Република Словакия и Словения.

3

10

Реален БВП (% на промяната)

Дефицит по текущата сметка и ПЧИ (% от БВП)

4.5

04

03

02

01

00

99

98

97

96

05 20

20

20

20

20

20

19

19

19

19

19

95

04

05 20

20

02

01

00

03 20

20

20

99

20

19

95

ПЧИ

-12

4.9

-5.6

98

Дефицит по текущата сметка

-8

4.1

5.7

19

-4

5.4 2.3

24 20 16 12 8 5.5 4 0 -4 -8 -12 -16

-9.4

19

0

96

4

4.0

2.9

97

8

19

12

24 20 16 12 8 4 0 -4 -8 -12 -16

19

16

Годишен растеж на БВП Растеж на БВП, 1995=1

Източник: Оценки на Световната банка въз основа на данни от НСИ, БНБ, Министерство на финансите (ДФС 2001 г.) и Националната агенция по заетостта.

16. Повишеното частно потребление, по-високите международни цени на петрола и повисоките цени на хранителните стоки след сериозните наводнения през пролетта на 2005 г. оказаха инфлационен натиск през последната част на периода. По предварителни данни инфлацията се е повишила от 2.3% през 2003 г. до средна стойност от 5.6% през 20042005 г.

17. Преките чуждестранни инвестиции през периода нараснаха съществено (от 5.9% от БВП през 2001 г. до приблизителна средна стойност от 8.5% през 2002-2005 г.) в отговор на подобрената макроикономическа стабилност, дължаща се на осъществяването на структурните реформи. Кумулативният размер на преките чуждестранни инвестиции (ПЧИ) на глава от населението превиши нивото от 500 щ. дол. и се приближава до критичния обем, нужен за подобряване на конкурентоспособността на България на международния пазар. Въпреки това този размер е все още значително под нивата на кумулативния обем от ПЧИ на глава от населението в добре представящите се нови страни-членки на ЕС - около 3,700 щ. дол. в Унгария и почти 3,800 щ. дол. в Чешката Република.

18. Това изоставане на България спрямо някои от новите страни-членки отразява силната концентрация на ПЧИ в ориентирани към вътрешния пазар дейности, дължаща се не само на атрактивните за чуждите инвеститори сектори, които обслужват предимно вътрешния пазар, но също така и на пречките за експортно ориентираните инвестиции. Тези пречки включват неадекватна основна инфраструктура, прекалено усложнена нормативна уредба и институционална структура, която не е достатъчно надеждна и не се основава на ясни правила. Последствията от тези недостатъци на икономиката в България могат да се прехвърлят на вътрешните потребители чрез по-високи цени, но не и на потребителите на външните пазари, където има по-силна конкуренция. Това явление, съчетано с нарастването на дела на заетото в селското стопанство население (25% през 2004 г.) въпреки спадащия дял на сектора в БВП (11% през 2004 г.) се отразява в задържането на равнището на производителността в България през периода на Стратегията за подпомагане на страната.

11

19. Запазващата се ниска ефективност в България се отразява не само в нивата на инвестициите и производителността, но също така и в салдото по текущата сметка на платежния баланс през периода на Стратегията. Благодарение на рестриктивната фискална политика правителството успя да намали дефицита по текущата сметка на платежния баланс от 7.3% през 2001 г. до 5.6% през 2002 г. През 2003 г. обаче дефицитът нарасна до 9.2% поради големите различия спрямо лихвените проценти в Западна Европа и произтичащия от това растеж на кредитните операции. Рестриктивната фискална политика и мерките за ограничаване на растежа на кредитирането намалиха дефицита по текущата сметка до 5.8% през 2004 г., но по-високите цени и обемът на вноса на петрол заедно с последствията от наводненията отново го повишиха до около 11.8% от БВП по предварителни данни за 2005 г. Големият поток от ПЧИ към България финансира дефицита по текущата сметка и се смята, че този процес ще продължи. Значителният външен дисбаланс прави България уязвима от външните сътресения и промени. По тази причина дефицитът по текущата сметка на платежния баланс представлява сериозен повод за загриженост и създава значителен макроикономически риск.

B. Намаляване на бедността и създаване на работни места чрез насърчаване на хората 20. Устойчивият икономически растеж в България на свой ред доведе до значително намаляване на безработицата. Според данни на Националната агенция по заетостта процентът на безработицата спадна от 17.5% през 2001 г. до около 11% през 2005 г (една от основните цели на правителството в програмата за реформи, посочени в точка 7 по-горе). Данните от „Проучването на работната сила” (използвани в таблица 4) показват известно понижаване на коефициента на трудовата заетост за същия период, но показват и значително спадане на безработицата. Активните програми на правителството за пазара на труда също така оказаха въздействие върху безработицата.

21. Напредъкът в понижаване на дела на трайно безработните лица и при повишаване на коефициента на трудовото участие на работната сила обаче беше под очакванията (Вж. таблица 4). Коефициентът на трудовото участие на работната сила в България е един от най-ниските в региона. Може би частично това отразява политиката на пазара на труда в България, която осигурява големи предимства (например, надбавки за трудов стаж независимо от приложимостта на придобитите умения в текущата работа) за работниците с безсрочни трудови договори за работа на пълен работен ден и не дават възможност за гъвкави назначения по временни договори или договори за непълен работен ден. Освен това, силно фрагментираната система за социално подпомагане в България с повече от 34 програми до голяма степен е безрезултатна за смекчаване на бедността4. Вместо от социално подпомагане, намаляването на бедността в България е силно зависимо от размера на пенсиите, които не зависят от реалните доходи и следователно не са ефективен или ефикасен инструмент за облекчаване на бедността5.

4 5

Cornelia Tesliuc, Social Protection and Poverty Reduction in Bulgaria – an Update, 2004 mimeo.

World Bank, Bulgaria Country Economic Memorandum, 2005.

12

Таблица 4 Показатели на заетостта 2001 г.

38.7

2002 40.3

2003 г.

42.3

Коефициент на трудовата заетост a/ Коефициент на 19.7 16.8 12.7 безработицата b/ Коефициент на 48.1 48.4 48.5 участието на работната сила c/ Дял на трайната 63.2 65.8 66.3 безработицаd/ Източници: Проучване на работната сила в България, НСИ

2004 г.

43.6

2005 г.

44.7

Средно за 2002-2005 г.

42.7

11.8

9.9

12.8

49.4

49.6

49.0

60.0

60.2

63.1

а/ съотношение на броя на заетите лица към числеността на населението над 15 години b/ съотношение на търсещите работа безработни към броя на заетите лица плюс броя на безработните, търсещи работа c/ съотношение на броя на заетите лица плюс броя на търсещите работа безработни към числеността на населението над 15 години d/ съотношение на броя на безработните, търсили работа повече от една година към безработните, търсещи работа

22. Липсата на сравними и навременни данни за намаляването на бедността затруднява определянето на напредъка спрямо целите за намаляване на бедността като резултат от Стратегията за подпомагане на България. През 2002 г. Банката проведе осъвременяване на Оценката на бедността, основаващо се на данни от 2001 г., които формираха базовата линия на Банката за периода на Стратегията. Безвъзмездното финансиране от Фонда за институционално развитие, одобрено за периода на предишната стратегия, имаше за цел да изгради капацитета на правителството за проследяване на бедността. В края на 2003 г. правителството проведе анкета по методология близка до тази на EUROSTAT на Европейския съюз, която не е сравнима с осъвременената Оценка на бедността на Банката от 2002 г. Поради методологични причини следващото планирано проучване на правителството (2006 г.), което ще представлява анкета за доходите и условията за живот, също така няма да осигурява сравнимост (EUROSTAT измерва бедността от гледна точка на доходите, докато Банката прави това от гледна точка на потреблението).

23. Като заместващ показател за определяне на напредъка в постигане на целта за намаляване на бедността, експертите на Световната банка проведоха симулация за изчисляване на индекса на бедността, като определеното за 2001 г. ниво от 12.8% беше използвано за базова линия на Стратегията за подпомагане на страната. Тъй като за всички интересуващи ни години има данни за средното домашно потребление, за приблизителното оценяване на бедността бе използвана концепцията на еластичността. Степента, в която бедността реагира спрямо растежа, се установява чрез еластичността на бедността, измерена с промяната на бедността за дадена промяна в темпа на икономическия растеж6. Наличният опит по отношение на връзката между бедността и растежа в съседните страни показва голяма вероятност еластичността на бедността спрямо растежа в България да е по-голяма от 1.57. Следователно, макар и непосредственото измерване на бедността за 6

Общо взето еластичността на бедността спрямо растежа би следвало да е отрицателна, тъй като растежът и бедността обикновено се движат в противоположни посоки. Така например, ако еластичността на бедността спрямо растежа има коефициент от 2 единици, ускоряването на икономическия растеж с 1% ще доведе до намаляване на бедността с 2%.

7 Според Регионалния доклад за страните от Европа и Централна Азия „Растеж, бедност и неравнопоставеност в страните от Европа и Централна Азия” (2005 г.), средната еластичност на бедността спрямо растежа в страните

13

2005 г. да не е възможно поради липсата на сравними данни, най-вероятно заложеното в целите на Стратегията намаляване на бедността поне наполовина е било постигнато, като броят на лицата, живеещи под линията на бедността е намален до 6.4% (вж. таблица 5). Този модел на еластичността на бедността спрямо растежа приема, че степента на неравнопоставеност остава постоянна и независима от растежа. Когато общият брой на безработните лица и трайната безработица не се увеличават, а коефициентът на трудовото участие на работната сила не се понижава (фактически движението им е в противоположна посока), разумно е да се приеме, че неравнопоставеността не се увеличава, което би следвало да повиши доверието в модела на еластичността като заместител за определянето на индекс на бедността чрез преброяване.8 Таблица 5 Симулация за изчисляването на индекс на бедността чрез преброяване

Разходи за домашно потребление на глава от населението (в левове) Растеж на разходите за домашно потребление на глава от населението Индекс на бедността въз основа на преброяване Индекс на бедността въз основа на предположения за: Еластичност на бедността спрямо растежа = 1.0 Еластичност на бедността спрямо растежа = 1.5 Еластичност на бедността спрямо растежа = 2.0 Еластичност на бедността спрямо растежа = 2.5 Еластичност на бедността спрямо растежа = 3.0

2001 г.

2002

2003 г.

2004 г.

2005 г.

1492

1710

1853

2068

2227a/

2.9

14.6

8.4

11.6

7.7

10.9

10.0

8.9

8.2

10.0

8.7

7.2

6.4

9.1

7.5

5.8

4.9

8.1

6.4

4.6

3.7

7.2

5.4

3.5

2.7

12.8

Източник: Оценки на екипа за PAL III въз основа на данни от Националния статистически институт. а/ Предварителни данни въз основа на първите 10 месеца.

24. Докато активните програми на правителството за пазара на труда имаха положителен (макар и вероятно нетраен) ефект върху създаването на заетост, тенденцията показва, че напредъкът за улеснява на по-широкото участие в икономическия растеж в България чрез подобряване на образователната система през периода на СПБ не оправда очакванията. Последните тенденции в качествените показатели показват известно влошаване въпреки увеличените обществени разходи за един ученик9. Международното проучване TIMSS показва влошаване на представянето по математика на българските осмокласници между 1995 и 2003 г. както в абсолютни от Югоизточна Европа през 1998-2003 г. е възлизала на 2.5. Предполагайки, че страните от Югоизточна Европа (включително Румъния и Сърбия) са добър заместител за България по отношение на връзката между бедността и растежа, основателно е да се очаква, че еластичността на бедността спрямо растежа в България би била поне 1.5.

8 Много млади хора в България се въздържат от раждането на деца и не започват работа като живеят по-дълго с работещите си родители или родителите-пенсионери. При подобреното насочване на социалното подпомагане е още по-малко вероятно българите, които отговарят на този профил, да са под линията на бедността. Както и в Унгария, възможно е и в България да има нисък коефициент на бедността заедно с нисък коефициент на трудовото участие на работната сила.

9 World Bank, Bulgaria Public Finance Policy Review: Leveraging EU Funds for Productivity and Growth, 2006.

14

показатели, така и в сравнение с новите страни-членки (вж. фигура 2). Данните показват също така, че децата от етническите малцинства, особено ромите, са прекалено силно представени в училищата с ниско качество поради дискриминация или географска отдалеченост10. По отношение на достъпа до образованието обаче през периода на Стратегията за подпомагане на страната имаше положителни тенденции (вж. каре 1). Показателите на нетния прием в началните училища се подобриха съществено, като се повишиха от 96% до близо 100%. Това увеличение бе придружено от рязко намаляване на разрива в приема на богати и бедни деца в началните училища11. Показателите на нетния прием в средните училища също се подобриха, но те все още изостават зад показателите на приема в началните училища, особено в по-горните класове (приемът в 9-12 класове е 77%). Около 20% от българските младежи на възраст между 18 и 24 години имат едва прогимназиално образование (осми клас) (вж. таблица 6). Особено обезпокояващ е застоят на приема на студенти в системата на висшето образование (около 40%) - ниско ниво в сравнение с новите страни-членки. Също обезпокояващо е и запазването на много ниския прием на бедни студенти във висшите учебни заведения (6%)12. Ако бъдат оставени без внимание, тези тенденции не предвещават нищо добро за конкурентоспособността на работната сила в България или за по-широко участие в бъдещия икономически растеж на страната.

25. Прегледът на подбрани здравни показатели показва значително увеличаване на потреблението на здравни услуги при заболяване; бавно, но устойчиво повишаване на очакваната продължителност на живота както при мъжете, така и при жените; понижаване на детската смъртност през периода на Стратегията за подпомагане на страната в съответствие с целта на правителството за разширено участие в икономическия растеж. Използването на здравни услуги между 2001 г. и 2003 г. се увеличи от 62% до 83%13. Очакваната продължителност на живота при жените и при мъжете се увеличи съответно от 74.6 и 67.6 години през 2000 г. на 75.4 и 68.4 години през 2004 г. (по предварителни данни)14. През същия период положението с детската смъртност се подобрява стабилно (вж. каре 1). Фигура 2 Резултати по математика и естествени науки в 8 клас според международното проучване TIMSS

10

World Bank, Bulgaria Education Policy Note, 2005.

World Bank, Growth, Poverty and Inequality in Eastern Europe and Former Soviet Union, 2004.

12 World Bank, Bulgaria Education Policy Note, 2005.

13 World Bank, Growth, Poverty and Inequality in Eastern Europe and Former Soviet Union, 2004.

14 World Bank, Bulgaria Health Policy Note, 2005.

11

15

1995

560 540

2003

НСЧ (1995)

НСЧ (2003)

НСЧ (1995), 510

520 500 НСЧ (2003), 508

480 460 440 420

България

Унгария Чехия

Словакия Латвия

Литва

Подбрани нови страни-членки

Словения

Хол.

САЩ

Швеция

.

Източник: Световна Банка, Политика на образованието в България, 2005 г. (въз основа на данни от TIMSS)

16

Таблица 6 Показатели на нетния прием в образователната система по възрастови групи Възрастови групи 3 – 6 години 7 -10 години 11 - 14 години 15 - 18 години 19 - 23 години

2000/01 г. 2001/02 г. 2002/03 г. 2003/04 г. 2004/05 г.

70.1 77.2 78.5 78.0 76.3 98.4 101.2 102.3 102.2 101.6 97.0 97.7 98.0 98.1 98.2 71.9 75.2 81.0 82.8 82.9 26.0 25.8 27.4 29.7 32.2

Източник: Световна Банка, Политика на образованието в България, 2005 г. (въз основа на данни от НСИ). Бележка: Показателите на нетния прием могат да превишават 100 % поради непълни данни за възрастовите кохорти.

26. От друга страна едно неотдавнашно проучване на правителството15 документира зачестяване на незаразните заболявания, дължащо се на нездравословния начин на живот и на системата на здравеопазването с недостатъчен достъп до превантивни и терапевтични здравни услуги. Проучване на домакинствата, проведено през 2002 г. показа, че групите с нисък доход (особено ромите) не могат да си позволят достъп до здравните услуги. Проучването оценява на около 12% дела на домакинствата, които извършват неформални или нерегламентирани плащания на доставчиците на здравни услуги16. Каре 1: Напредък на България в изпълнението на целите на хилядолетието за развитие Цели на правителството

Базисна линия

Текущо състояние по последни данни

Цел за 2005 г.

Цел за 2015 г.

7.9 (2001 г.)

-

3.2

1.5

12.8 (2001 г.)

6.4 (2005 г.)

98.5 (2001 - 02)

99.7 (2004 - 05)

97-98

100

83.1(2001 - 02)

84.2 (2004 - 05)

86-90

100

68.3 (2001 - 02)

77.3 (2004 - 05)

73-75

90

19.1 (2001 г.)

10.02 (2004 г.)

18

16

48 (2001 г.)

42.4 (2004 г.)

40

26

94.4 (2000)

94.1 (2004 г.)

98

100

14.4 (2001 г.)

11.6 (2004 г.)

13

9

Изкореняване на крайната бедност  

% от населението под 2.15 щ.д. на ден % от населението под 2.76 щ.д. на ден a/

Постигане на всеобщо образование  Процент на нетния прием начални училища  Процент на нетния прием – прогимназии  Процент на нетния прием средни училища Подобряване на майчиното здраве  Коефициент на майчината смъртност на 100,000 живородени деца Борба с HIV/СПИН, малария и други заболявания  Заболеваемост от туберкулоза (нови случаи на 100,000 души от населението)  Процент на имунизацията срещу полиомиелит ( % от децата под две години) Намаляване на детската смъртност  Процент на детската смъртност на 1000 живородени деца Осигуряване на устойчивост на околната среда

15 16

Министерство на здравеопазването, „Доклад за здравето на нацията в началото на XXI век”, август, 2004 г.

World Bank, Bulgaria Health Policy Note, 2005.

17



568 (1997) 653 751 БВП за единица използвана енергия (щ.д. в паритет на покупателната способност на килограм условно гориво в нефтен еквивалент) а / Поради липса на данни, числото за 2005 г. е основано на предполагаема еластичност на бедността спрямо растежа от 1.5. Вижте точка 23 и таблица 5. Източници: Национален статистически институт и Световна Банка; УНИЦЕФ.

III. ДИЗАЙН НА ПРОГРАМАТА, ЗАЛЕГНАЛА В СТРАТЕГИЯТА ЗА ПОДПОМАГАНЕ НА БЪЛГАРИЯ A. Съчетание от инструменти и обвързване с желаните резултати от Стратегията 27. Програмата на Стратегията за подпомагане на България бе разработена въз основа на два сценария за заемно финансиране - базисен (най-вероятен) вариант и неблагоприятен вариант. За да се осъществи базисният вариант, България трябваше да изпълни 14 условия. Тези условия (стартови фактори) се съсредоточават в пет области: (i) Удовлетворителна макроикономическа рамка; (ii) Управление на кредитния портфейл – коефициент на усвояване най-малко 20% и удовлетворителни оценки за не по-малко от 80% от финансираните от Банката проекти; (iii) Структурни реформи и развитие на частния сектор - удовлетворителен напредък в специфични критерии за приватизацията, преструктуриране на железопътния транспорт и на режимите за регистрация на фирмите и получаването на разрешения за строителство; създаване на единна информационна система за държавните приходи; завършване на функционалните прегледи за държавните служители в две министерства; изменения и допълнения на законовото регулиране на несъстоятелността; (iv) Социална устойчивост - удовлетворителен напредък в няколко аспекта на пенсионната реформа и прилагането на програмите за енергийни помощи през зимата; (v) Изграждане на фидуциарен капацитет - завършване на „Оценка на финансовото счетоводство в страната” през 2003 ф.г. и удовлетворителен напредък в осъществяването на плана за действие, изложен в Доклада за оценка на обществените поръчки в страната от 2000 ф.г.

28. Основният акцент на базовия сцерарий на СПБ беше върху серията от три програмни заема за преструктуриране (PAL), възлизаща общо на равностойността на 450 млн. щ. дол., и разработена в подкрепа на дневния ред на българските структурни реформе и присъединяването към ЕС. Заемите PAL подпомогнаха изпълнението на комплексната програма на правителството. Те бяха организирани върху пет допълващи се и взаимно подкрепящи се стълба, като всички целяха да допринесат за постигане на националната цел и на трите резултата от стратегията: (i) продължаване на структурните реформи в реалния сектор с особено ударение върху инфраструктурата; (енергетика, железопътен транспорт, далекосъобщения и воден сектор); (ii) създаване на бизнес-среда, благоприятна за развитието на пазара чрез фокусиране върху входните и изходни политики, регулативните разходи, предоставяне на услуги от публичния сектор, конкуренция и съдебна реформа; (iii) усъвършенстване на финансовата система чрез решаване на проблемите пред разширяване на кредитирането в банковата система и чрез развитие на финансовите пазари; 18

(iv) подобряване на управлението на публичния сектор чрез прилагане на антикорупционна стратегия, укрепване на местното самоуправление и реформа на публична администрация и съдебната система; (v) инвестиции в човешкия капитал и укрепване на социалната защита чрез реформа в образованието, здравеопазването и пенсионната система и повишаване на ефективността на социалното подпомагане.

29. В допълнение към условията за задействането на програмата по базисния сценарий, Стратегията за подпомагане на страната изброяваше няколко възможни негативни макроикономически и структурни събития, които биха предизвикали преразглеждане на отпускането на третия програмен заем за преструктуриране.17 Освен това за всеки от заемите PAL се предвиждаха между девет и дванадесет специфични фактора за задействането им, отразени в съответните програмни документи на заемите.

30. В контекста на първия програмен заем за преструктуриране бе представена структурна рамка от условия за стартиране, условия на Съвета на директорите на Банката и критерии за изпълнението им, организирани около петте стълба на програмата PAL, като тази структурна рамка се запази за цялата програма. Както се посочва в Стратегията за подпомагане на страната, в рамките на тази обща структура всеки от заемите PAL имаше свой собствен стратегически фокус освен продължаване на подкрепата за политическите мерки в сферите на предшестващите заеми. PAL I имаше за цел да окаже подкрепа за структурната, нормативната и институционална реформа в реалните сектори от основно значение за реформите, в това число, в сектора на енергетиката. PAL II се съсредоточи върху реформата в областите, където беше нужен по-дълъг подготвителен период, като например в държавната администрация, законодателството и съдебната система, както и мерките за борба срещу корупцията. PAL III трябваше да се съсредоточи върху политиката на пазара на труда и сектора на социалната политика, в това число, върху дългосрочната устойчивост на системата за социална защита и преструктурирането на секторите на здравеопазването и образованието.

31. Замисълът на програмата на заемите PAL беше комплексен и многосекторен. В цялата тригодишна програма имаше 31 условия за стартиране, а броят на критериите нарасна от 173 в програмния документ на PAL I до 246 в програмния документ на PAL II и намаля малко до 232 критерия в програмния документ за PAL III. 32. Програмата на заемите PAL се допълваше от пакет от седем секторни инвестиционни заема на обща сума от равностойността на 300 млн. щ. д., разпределени балансирано по основни сектори: енергетика, общинска инфраструктура, образование, поощряване на заетостта и инвестициите в социален капитал, данъчна администрация, горско стопанство и финансиране на селските райони. Инвестиционните заеми бяха допълнени от три операции на Глобалния фонд за околната среда и един кредит по линия на Прототипния въглероден фонд. Тъй като социалните сектори не са обект на специфично внимание на установените общи правни норми на Европейския съюз (Acquis Communautaire), инвестиционното кредитиране в тези области се основаваше повече на глобалния опит на Световната банка и нейната дейност по намаляване на бедността.

17

Събитията включваха: (i) съществено отклонение от низходящата тенденция в съотношението между държавния дълг и БВП, предвидена в Стратегията; (ii) липса на подобрение в спредовете на българските държавно гарантирани заеми спрямо страни с подобен рисков рейтинг или влошаване на собствения рисков рейтинг на страната (iii) съществено отклонение от тенденцията за подобряване на фискалния баланс и постигане на фискално равновесие до 2005 г., заложена в средносрочната програма на правителството; (iv) съществено забавяне на съществуващата тенденция за повишаване на дела на малките и средни предприятия в общата заетост; (v) недостатъчен напредък в намаляване на неиздължените данъци, вноски за социално осигуряване и неплатена енергия, както се предвижда в програмата на правителството.

19

Активните заеми в кредитния портфейл освен това обхващат голямо разнообразие от сектори, включително такива, които не се покриват от пакета инвестиционни заеми, като например, здравеопазването.

33. Заемното финансиране под формата на програмни заеми представляваше 60% от общия обем на кредитирането по програмата на Стратегията за подпомагане на България. По време на обсъждането на Стратегията българското правителство беше поискало програмата да се състои предимно от програмни заеми за преструктуриране и от по-малко или от почти никакви инвестиционни кредити. Въпреки това в светлината на вече високото ниво на задлъжнялост на България към Световната банка, което би се повишило повече след началото на усвояването на заемите PAL, ръководството на Банката определи таван от 60% за заемите с бързо усвояване в рамките на цялото заемно финансиране за страната. Предвиждаше се през периода на Стратегията за подпомагане на България съотношението на обслужването на дълга към Световната банка спрямо обслужването на целия държавен и държавно гарантиран дълг да се увеличи от 8.9% през 2002 г. до 11.9%, а делът на Банката в целия непогасен държавен дълг се предвиждаше да се увеличи от 9.9% през 2002 г. до 11.0-11.8%.

34. Основният момент в некредитната програма на Стратегията за подпомагане на България беше съсредоточаването на Икономическия меморандум за страната върху политическия дневен ред за успешна интеграция на България в ЕС. Изпълнението на тази част бе забавено от 2004 ф.г. за 2006 ф.г. (т.е., за след периода на СПБ). И макар че предишното правителство бе разочаровано, че не получи Икономическия меморандум, моментът бе добър за започване на диалога с новото правителство. Докладът „Преглед на публичните разходи и институции” бе изготвен преди периода на СПБ, въпреки разпространяването му през есента на 2002 г. (вж. точка 114). Той трябваше да бъде последван от доклад за фидуциарна оценка („Оценка на финансовото счетоводство в страната”), техническа помощ за сектор енергетика и развитие на частния сектор, редица доклади по отделни сектори (опазване на околната среда, енергетика и транспорт) и бележки по политиките (пенсионна система, финансова децентрализация и селско стопанство). Третата година на некредитната програма (2005 ф.г.) беше доста оскъдна, но се очакваше това да се компенсира по-късно в периода на Стратегията за подпомагане на България, когато кредитните приоритети за 2006 ф.г. и за след нея се уточнят по-добре.

35. Макар че инструментите на Стратегията за подпомагане на България не бяха специално разработени за подпомагане на страната при изпълнение на изискванията за присъединяване към ЕС и на вече установените общи правни норми на ЕС, те отговаряха на институционалните приоритети на Банката и на желаните резултати от СПБ, и бяха обвързани с целта за ускоряване и облекчаване на присъединяването. Приложение E показва това обвързване. То илюстрира също така до каква степен инструментите бяха съсредоточени повече върху растежа на националния доход на глава от населението и по-малко върху желаните цели за намаляване на бедността и безработицата. Правителството и Банката считаха, че устойчивият растеж на дохода на глава от населението би довел сам по себе си до намаляване на бедността и безработицата и по такъв начин всички желани резултати биха били постигнати, ако програмата се съсредоточи изключително върху целта на растежа.

36. В случай, че изпълнението на макроикономическата рамка се окажеше неудовлетворително, България би следвала неблагоприятния сценарий на СБП. Програмата по неблагоприятния сценарий би се ограничила с инвестиционни заеми за развитие в малките общности, развитието на селските райони и намаляване на бедността, и не би превишила равностойността на 180 млн. щ. д. през тригодишния период. Некредитните 20

услуги биха се ограничили до аналитична работа по бедността, социалното подпомагане, енергетиката и проблемите на околната среда със значително влияние върху присъединяването към ЕС. В светлината на доброто досегашно представяне на България и силната ангажираност с реформите, вероятността на неблагоприятния сценарий бе сметната за малка.

B. Пропуски в програмата на Стратегията за подпомагане на България 37. Не съществуваха пропуски в дизайна на широкообхватната кредитна програма нямаше пропуски, некредитната програма обаче се оказа непълна и това доведе до изоставане в нейното обвързване с кредитната програма. Броят на некредитните инструменти в програмата беше увеличен повече от два пъти в сравнение с първоначално предвидения им брой в Стратегията (от 12 на 25). Това частично се дължеше на търсенето от клиента на консултантски услуги в допълнителни области, като например управлението на публичния дълг, нормативното регулиране на комуналните услуги, както на желанието да се получи безвъзмездно финансиране за решаване на проблемите пред етническите малцинства (Световната банка помогна за реализацията на международна инициатива за ромите през годината, следваща изготвянето на Стратегията). Освен това частична инициатива на Банката беше и оказването на подкрепа за планираните и потенциални кредитни операции за развитие на селските райони, пътищата, инфраструктурно финансиране в секторите на енергетиката, водоснабдяването и канализацията. Програмата трябваше да включи оценка на бедността през 2005 г., за да се определи напредъкът по постигане на желания резултат за намаляване на бедността (вж. точки 22-23). Погледнато в ретроспекция некредитната програма на Банката е трябвало да се обърне също към решаване на проблемите на изграждането на капацитет за ефективно усвояване на предприсъедителните безвъзмездни фондове на Европейския съюз, което се оказа решаващ въпрос на по-късен етап в периода, и залегна в предстоящата Стратегия за партньорство с Република България през 2006-2009 ф.г. Освен това разработването на инвестиционни заеми за образованието и здравеопазването, както и приобщаването на правителството към целите им (а тези заеми вече бяха залегнали в кредитния портфейл на Банката за периода) (вж. точки 121 и 128) вероятно щеше да бъде улеснено, ако преди разработването на тези операции през периода 1999-2001 ф.г. беше направен анализ на секторните проблеми и и препоръчани политики. (Докладът от 2002 г. „Преглед на публичните разходи и институции” разглежда проблемите в образованието и здравеопазването, но това стана няколко години след разработването и одобряването на инвестиционните заеми в тези сфери).

C. Мониторинг и оценяване 38. Системата за мониторинг и оценка на напредъка за постигане на желаните резултати действаше успешно, тъй като тя беше вградена в договорената с правителството програма на заемите PAL. Матриците с показателите за изпълнение по всеки един от заемите PAL съдържаха подлежащи на измерване критерии и съответните специфични желани резултати. За разлика от препоръките в Стратегията за подпомагане на България, условията и желаните резултати по заемите PAL бяха съгласувани и юридически договорени с правителството и по тази причина са по-значими. Този подход с подробно описани, многосекторни критерии и резултати впоследствие беше използван с добър успех в разработването на програми с програмни заеми за преструктуриране в Румъния и Хърватия. Напредъкът в постигането на резултати от Стратегията за подпомагане на България по такъв начин бяха оценени задоволително в рамките на системата за мониторинг и оценяване на дейността по заемите PAL (вж. Приложение F).

39.

Системата

за

мониторинг

и

оценяване

бе

успешна

и

защото

бе 21

институционализирана на правителствено ниво. Съветът за структурна политика, наречен по-късно като Съвет за икономическа политика, на най-високо ниво координираше и управляваше осъществяването на реформите, подкрепени от програмата на заемите PAL. Съветът се съпредседателстваше от заместник министър-председателя и министър на икономиката и беше подкрепен от ефективен секретариат с достъп на министерско ниво във всички правителствени институции. Няколко други комисии бяха образувани за конкретна работа върху специфични компоненти на реформата и бяха създадени механизми за обратна връзка с цел проследяване на напредъка за постигане на желаните резултати.

40. Измерването на степента на постигане на един от желаните резултати по програмата на заемите PAL – намаляването на бедността - беше затруднено от липсата на осъвременени данни за бедността, сравними с базовите данни от 2001 г. в осъвременената оценка на Световната банка за бедността от 2002 г. Показателите на бедността за 2003 г. бяха установени от звеното за мониторинг на бедността в Министерството на труда и социалната политика, използвайки новото многоцелево проучване на домакинствата. Изграждането на капацитет в звеното за мониторинг на бедността получи подкрепа с безвъзмездно финансиране от Фонда за институционално развитие (IDF).18 Резултатите от проучването от 2003 г., които правителството предпочете да не публикува по политически причини в предизборния период, не бяха непосредствено сравними с данните на Банката от 2001 г. Правителството сега планира да проведе проучване през 2006 г., което ще бъде съобразено с основаната на доходите методология на EUROSTAT. В бъдеще Световната банка ще трябва да провежда свои собствени оценки на бедността, имайки предвид методологичните проблеми и политическите фактори.

IV. ОСЪЩЕСТВЯВАНЕ И РЕЗУЛТАТИ ОТ СТРАТЕГИЯТА ЗА ПОДПОМАГАНЕ НА БЪЛГАРИЯ 41. Към края на периода на Стратегията за подпомагане на България всички основни желани резултати - растеж на националния доход на глава от населението, намаляване на бедността и намаляване на общата и трайната безработица – бяха постигнати. По начина, по който целта е определена количествено в програмата на правителството и в съответните общи цели по програмата на заемите PAL, конкретният посочен резултат за намаляване на бедността вероятно е бил постигнат, докато определените цели за растежа и безработицата бяха не само постигнати, а и преизпълнени (вж. таблици 3 и 4).

42. Резултатите от осъществяването на Стратегията за подпомагане на България са взаимосвързани. Бедността намаля заедно с намаляването на безработицата, а устойчивият икономически растеж е силен двигател и за двата процеса. Инструментите на Банката, съдействащи за устойчив растеж, следователно имат влияние също върху намаляването на бедността и безработица, а насочените към понижаване на безработицата мерки на Банката имат влияние върху намаляването на бедността. Тъй като те са по-ясно разграничени един от друг, а в същото време всеки от тях допринася за постигането на трите резултата на Стратегията за подпомагане на България, трите теми на програмата PAL - (i) насърчаване на конкурентоспособния растеж, стимулиран от частния сектор; (ii) укрепване на държавната администрация и инициативи за борба срещу корупцията; (iii) инвестиции в човешкия капитал и укрепване на социалната защита – се използват като рамки за следващата по-долу оценка на въздействието на инструментите на Световната банка - Виж Приложение F за поподробна оценка на напредъка спрямо желаните резултати от програмата на заемите PAL в тази тематична структура.

18

Одобрен през 2002 ф.г. в размер на 338, 000 щ. дол.

22

A. Въздействие на инструментите на Световната банка Тема 1: Насърчаване на конкурентоспособния растеж, стимулиран от частния сектор 43. Главното средство за оказване на подкрепа от Световната банка за повишаване на конкурентоспособността и стимулирания от частния сектор икономически растеж беше съвкупността от първите три стълба на програмата на заемите PAL, допълнени от няколко инвестиционни заема и един секторен заем за преструктуриране: Продължаване на структурната реформа (Стълб 1); Създаване на благоприятна среда за развитието на пазара (Стълб 2); Усъвършенстване на финансовата система (Стълб 3). Успешното осъществяване на реформите в тези области в България беше подпомогнато от програмата на заемите PAL и доведе до разрастване на частния сектор до приблизително 75% от БВП през 2005 г. в сравнение със 70% през 2002 г. В резултат от това Европейската банка за възстановяване и развитие осъвремени показателите на прехода в България по големите приватизационни сделки през 2004 г., по инфраструктурата и банковата реформа през 2004 г., и по политиката на конкуренцията през 2005 г.(Вж. таблица 7). Този напредък също така се отрази и на притока на ПЧИ в България през периода, които достигнаха средно на 1.6 млрд. щ. дол. годишно между 2001 г. и 2004 г. (60% повече от поставената цел в програмата на заемите PAL), което е добро постижение в сравнение с новите страни-членки на ЕС. Таблица 7: Подобряване на показателите на Европейската банка за възстановяване и развитие за прехода в България Предприятия Едра приват изация

Малка приватизац ия

Управл. и престр. на предпр.

Пазари и търговия Либерализ ация на цените

Търговия и вал.систем а

Политика на конкуренц ията

Финансови институции Банкова реформа и либерализ. на лихвите

Пазар на ценни книжа и небанкови фин. институции

Инфраструкт. Инфраст руктурна реформа

2002 442+ 3 4+ 2+ 3+ 2+ 32003 г.

443-↑ 4+ 4+ 2+ 3+ 2+ 32004 г.

4↑ 434+ 4+ 2+ 4-↑ 2+ 3↑ 2005 г.

4 434+ 4+ 3-↑ 42+ 3 Източник: Екип на Световната банка за PAL III (ЕБВР, Доклади за прехода 2002 и 2005 г.. Показателите за прехода са в диапазон от 1 до 4+, като 1 представлява слаба или никаква промяна от централното планово стопанство, а 4+ представлява стандартите на индустриализирана пазарна икономика. Стрелките отразяват промяната в сравнение с предишната година).

44. Целите и задачите на подкрепяните по Стълб 1 реформи до голяма степен бяха изпълнени. Тези цели и задачи предвиждаха рационализиране на ролята на държавата чрез приватизация при едновременно смекчаване на произтичащите рискове за околната среда; повишаване на ефективността в енергетиката, железопътния транспорт и водния сектор; подготвка енергетиката за присъединяване към ЕС; либерализиране на пазара на далекосъобщенията.

45. Целите на приватизацията и преструктурирането на държавните предприятия по програмата на заемите PAL бяха постигнати успешно. Повече от 80% от останалите държавни предприятия, в които правителството имаше мажоритарен контрол през 2002 г., бяха продадени или ликвидирани, а повечето от фирмите, в които правителството имаше миноритарен дял, също бяха раздържавени. Приватизационните сделки допринесоха за увеличаване на дела на частния сектор в БВП през този период от 70% до 75%. Постиженията на България в областта на едрата приватизация сега са на едно ниво с найдобре представящите се страни в преход. Основната незавършена задача в едрата неинфраструктурна приватизация по програмата на заемите PAL е приватизирането на „Булгартабак”. Когато се извършваше подготовката на заема PAL II стана ясно, че приватизацията на „Булгартабак”, предвидена първоначално като условие на Съвета на директорите на Банката за отпускането на PAL II, ще бъде забавена поради променящите се пазарни и политически условия. По тази причина приватизацията на „Булгартабак” бе 23

превърната в условие за отпускането на втори транш на заема, което направи PAL II единствения многотраншов заем в серията PAL. В крайна сметка „Булгартабак” не бе приватизиран и вторият транш от 20 млн. евро бе отменен. В светлината на значителния напредък по другите приватизационни сделки в процеса на изпълнението на програмата на заемите PAL, значението на продажбата на „Булгартабак” от правителството намаля, намаляха и широко разгласените в предизборния период политически фактори, свързани с тази конкретна сделка. (Министърът на земеделието беше член на ДПС, малцинствена партия в управляващата коалиция, а българските тютюнопроизводители са съществена част от гласоподавателите на партията). Като компенсационна мярка към условията на Съвета на директорите за PAL III бе добавена приватизацията на БТК.

46. Енергоемкостта на производството в България (измерена като килограм нефтен еквивалент за продукция за 2000 евро в паритет на покупателната способност) бе понижена с 10% между 2001 г. и 2004 г., и макар че все още няма достъпни данни, вероятно през 2005 г. е било постигнато по-нататъшно намаление. За постигането на този резултат допринесоха няколко мерки на реформата, подкрепена от програмата на заемите PAL, включително: (i) привеждане на цените на енергията до нива, осигуряващи покриване на разходите; (ii) подобряване на законодателството и нормативната уредба чрез приемане на нов Закон за енергетиката, отговарящ на директивите на Европейски съюз в сферата на енергетиката (с помощта на консултантските услуги на PPIAF по новите газоразпределителни мрежи); (iii) модернизиране на институционалния капацитет на Държавната комисия за енергийно регулиране; (iv) отделяне на електроразпределителните дружества и дружествата за производство на електроенергия от бившата електрическа компания-монополист (НЕК). Програмата на заемите PAL подпомогна значителното навлизане на частния сектор в енергетиката чрез 100-процентна приватизация на дистрибуцията на електроенергия с продажбата на всичките седем електроразпределителни дружества и на седем (в сравнение с поставената задача от пет) топлофикационни дружества.

47. Реформите в енергетиката, подкрепени от програмата на заемите PAL през този период, бяха допълнени от няколко инвестиционни заема, секторна работа и техническа помощ. Критериите на програмата PAL бяха разработени въз основа на информация от „Преглед на инфраструктурата и енергетичната стратегия” на Световната банка (2003 ф.г.). Финансираният от Световната банка проект за районните топлофикации има за цел да подобри качеството на предоставяните услуги и финансовата жизнеспособност на дружествата Топлофикация-София и Топлофикация–Перник, както и да увеличи тяхната енергийна ефективност и да намали замърсяването на околната среда. Досегашните резултати от проекта показват, че все повече потребители се връщат към топлофикационните услуги на двете дружества, а финансовата им жизнеспособност се подобрява. Това позволи постепенното намаляване на субсидиите за експлоатационни разходи, а разходът на топлинна енергия на апартамент намалява поради увеличаването на цените на енергията и въвеждането на мерки за икономия на енергия, подпомогнати от проекта. Проектът използва резултатите от успешно изпълнения компонент на предишния заем за районните топлофикации19, по който беше финансирано закупуването и инсталацията на топломери в сградите в 15 системи за районна топлофикация. В своята оценка за изпълнението на проекта (PPAR), Групата за оценяване окачестви високо въздействието на този компонент в светлината на постигнатите икономии на енергия при работата на помпите и намаляване на загубите на вода.

48. България предприема редица подкрепяни от Световната банка инициативи, за да спомогне за намаляване на енергоемкостта на икономиката си и за да изпълни своите 19

Заемът за преструктуриране и модернизиране на водните дружества, към който през 1997 г. бе добавен компонент за районните топлофикации (вж. точка 51).

24

задължения по Рамковата конвенция на ООН за изменение на климата. Безвъзмездното финансиране от Глобалния фонд за околна среда за повишаване на енергийната ефективност (разработено въз основа на информация от предшестващото проучване на Световната банка „Национална енергийна ефективност”) има за цел да осигури голямо увеличение на инвестициите за енергийна ефективност и понижени емисии на парникови газове чрез разработване на самоподдържащ се пазарно основан механизъм за финансиране – револвиращ фонд за енергийна ефективност - който намалява риска на инвеститора и е независим от държавните субсидии. Осъществяването на проекта е все още на ранен етап. Безвъзмездното финансиране от Глобалния фонд за околна среда и заемът за районните топлофикации се допълват от три споразумения (ERPA) по закупуване на намалени емисии по Прототипния въглероден фонд за подпомагане на България в покриването на нейните задължения по Протокола от Киото. Първото споразумение е по проект за оползотворяване на дървесни отпадъци за производството на енергия (най-малко за 1.75 млн. щ. дол.) и има за цел намаляване на зависимостта от вносни каменни въглища през преминаване към наличен дървен материал. Другите две споразумения са подписани с районните топлофикации в София и Перник (за обща стойност близо 3.0 млн. щ. дол.). Тези споразумения не бяха планирани по време на разработването на Стратегията за подпомагане на България. Освен това България осъществи малък пилотен проект за преминаване към дървено гориво (с приблизително 900 000 щ. дол. от управляваното от Банката японско дарение PHRD) за тестване на инсталацията, действието и получаването на въглеродни кредити от две високоефективни и нискозамърсяващи отоплителни системи за преминаване към отопление с дървен материал в две обществени сгради. Проектът повиши чувствителността на обществото към проблема. Както показват тези различни инициативи България е лидер в региона по използване на "зелените" инструменти на Банката.

49. Преструктурирането на железопътния сектор по PAL беше успешно. Целите на правителството за финансова устойчивост, поставени за края на 2005 г., бяха изпълнени в края на 2004 г.: експлоатационните субсидии (изключвайки средствата за инвестиции) спаднаха от 0.5% от БВП през 2000 г. на 0.2%; коефициентите за финансова ефективност на компанията-превозвач и инфраструктурната компания бяха близо до 100% (без държавни субсидии); производителността се повиши с 12%. Тези резултати бяха постигнати чрез действия, подкрепени от програмата на заемите PAL, включително създаването на нова железопътна компания-превозвач и ново железопътно инфраструктурно държавно предприятие, закриване на губещите пътнически влакове и намаляване на числеността на работната сила в железопътния транспорт с 13% между края на 2001 г. и края на 2004 г.20 50. Секторът на далекосъобщенията бе либерализиран успешно. Постигнат бе съществен напредък по изпълнението на критериите на програмата PAL за повишаване на цифровизацията на преносната мрежа, транзитните телефонни централи и фиксираните абонатни постове; целта 94% от домакинствата с телефонни услуги да имат достъп до Интернет беше изпълнена, чакането за откриване на телефонен пост беше съкратено. Тези резултати бяха постигнати чрез действия за либерализиране на сектора, съответствуващи на изискванията на Европейския съюз и подкрепени от програмата на заемите PAL, в това число, създаване на Комисия за регулиране на съобщенията, приемане на нов Закон за далекосъобщенията, отговарящ на най-добрата международна практика и изискванията на Европейския съюз; приватизация на БТК и премахване на нейния монопол. Техническата помощ на Световната банка за изграждане на административен капацитет на регулативния орган заедно с финансираната от японското дарение PHRD оценка на пазара и политиката в 20

Макар че това е по-малко от предвидените 20 % в началото на програмата ПАЛ, критерият, свързан с реформата в железопътния транспорт беше пренасочен от съсредоточаване върху числеността на работната сила към подобряване на финансовите резултати чрез промени в структурата на тарифите и други структурни реформи.

25

областта на далекосъобщенията в България, спомогна за изпълнението на дневния ред на реформата в сектора.

51. Усилията за модернизиране на водния сектор по програмата на заемите PAL не бяха толкова успешни, което се дължи частично на проблеми в координацията на навлизането на частния сектор с потока от безвъзмездни средства от Европейския съюз за водни дружества с концесии или договори за управление. Докато понижаването на отношението разходи към обем на продажбите във водните дружества най-вероятно не е достигнало заложената цел по програмата на заемите PAL от 86% за края на 2005 г., разходите все пак намаляха до 88% през 2004 г. в сравнение с 90% през 2002 г. По програмата на заемите PAL правителството прие нова Стратегия за водния сектор съсредоточаваща се върху публично-частните партньорства за осигуряване на адекватно водоснабдяване за всички граждани, пречистване на отпадните води в съответствие с директивите на Европейския съюз, както и рехабилитация и изграждане на водоснабдителни и канализационни мрежи. Новият Закон за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги бе приет през януари 2005 г. с техническа помощ от PPIAF. Критериите на програмата PAL в областта на реформата във водния сектор бяха разработени въз основа на информация от две аналитични разработки през 2004 ф.г. („Финансиране на водоснабдяването и пречистването на отпадните води” и „Приоритети на стратегията за опазването на околната среда в процеса на присъединяване към ЕС”). Те бяха предшествани от заема на Световната банка за модернизация и преструктуриране на водните дружества по предишната Стратегия за подпомагане на страната, който беше прекратен през декември 2002 г. Заемът финансира предимно (i) подобряване на качеството на водоснабдяването и канализацията в населените места, повишаване на ефективността на експлоатацията и възстановяването на разходите и прозрачност в обществените поръчки; (ii) институционално укрепване на регионалните водни дружества. Първоначалните цели на проекта бяха постигнати само частично от гледна точка на обема, тъй като почти половината от заема, възлизащ общо на 98 млн. щ. д., бе отменена поради финансовата криза от 1996-1997 г., която ограничи възможностите на регионалните водни дружества да поемат финансови ангажименти.

52. Що се отнася до намаляване на последствията за околната среда, правителството започна да прилага разпоредбите на Директивата на ЕС за комплексно предотвратяване на замърсяването и контрола върху околната среда (IPPC) и да издава комплексни разрешителни. Приет беше нов Закон за опазване на околната среда, съгласуван с изискванията на ЕС. Към края на 2004 г., правителството беше издало само 7 комплексни разрешителни по директивата IPPC, докато целта на програмата предвиждаше приблизително 225 разрешителни за обхващане на всички предприятия от директивата до края на 2007 г. При повече от 90 нерешени заявления за комплексни разрешителни, правителството трябва да действа по-бързо, за да постигне целта до края на 2007 г. Имайки предвид досега постиганите добри резултати в решаване на свързаните с приватизацията проблеми на опазването на околната среда, има добър шанс правителството да успее да постигне целта си.

53. Два заема за смекчаване на последствията за околната среда от предшестващата Стратегия за подпомагане на страната, насочени към стимулиране на растежа, бяха включени в кредитния портфейл на Банката за 6 до 12 месеца до закриването им през периода на следващата стратегия. Пилотният проект за възстановяване на околната среда финансира успешно отстраняване на минали екологични щети в екологически опасен промишлен район – Медодобивния комбинат “МДК”АД. Изпускането на тежки метали и други замърсители беше понижено и беше инсталирана контролна система. Проектът послужи като модел за решаване на проблеми с минали екологични щети и показа 26

отговорността за околната среда в контекста на приватизацията, като положи основата за Заема в подкрепа на опазването на околната среда и приватизацията (EPSAL). По този заем правителството установи отговарящи на регионалните стандарти норми за решаване на проблемите по отговорността за минали замърсявания на околната среда след приватизацията. Приети бяха изменения и допълнения на Закона за приватизацията, изясняващи отговорността на държавата за нанесените щети на околната среда. Заемът оказа подкрепа за създаването на схема за включване на отговорността за нанесените екологични щети в приватизацията на три държавни индустриални предприятия. Впоследствие правителството приложи тази схема за завършването на приватизацията на десет други държавни предприятия. Освен това, постигнат бе съществен напредък в хармонизацията с изискванията на ЕС по околната среда. Текущият проект на Глобалния фонд за околна среда „Възстановяване на влажните зони и намаляване на замърсяването” беше одобрен точно преди началото на периода на Стратегията за подпомагане на България. Той има за цел да осигури подкрепа за въвеждането на практики за устойчиво управление и рационално използване на възпроизводството на природните ресурси от местните общности и местните власти в природните паркове и защитените територии. Компонентът за възстановяването на влажните зони е в застой (вж. точка 111), но компонентът за управление на защитените територии се изпълнява добре, като повече от 50% от плановете за управление са завършени при активното участие на местните заинтересовани страни и администрацията на парковете. Проектните резултати трябва да бъдат постигнати към закриването на проекта през 2008 г.

54. Целите и задачите на Стълб 2 за намаляване на затрудненията при навлизането на фирмите на пазара и разходите им за спазване на нормативната уредба, за подобряване на предоставянето на услуги от държавната администрация, за осигуряване на конкурентоспособни и функциониращи пазари, и за повишаване на ефективността на режима на несъстоятелността бяха изпълнени, докато целта да се стимулира гъвкавостта на пазара на труда беше изпълнена частично. Конкуренцията на вътрешния пазар, която беше ограничена от прекалено усложнената нормативна уредба и неефикасното принудително изпълнение на договорите, се подобри след провеждането на нормативната и съдебна реформи, подкрепени по програмата на заемите PAL. Делът на малките и средни предприятия в общата заетост се увеличи до 56.7% през 2003 г. от 50.6% през 2000 г., а делът им в добавената стойност се увеличи на 36.2% през 2003 г. от 29.5% през 2000 г. Правителството опрости и облекчи регулативните режими, за да намали разходите за извършване на сделки в частния сектор. Повечето от централно управляваните регулативни режими за лицензиране, разрешения и регистрации бяха отстранени или променени. За поголяма прозрачност и достъпност в Интернет бе изграден публичен регистър на всички текущи оперативни регулативни режими. Новият Закон за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност, чието приемане беше критерий по програмата PAL, контролира и кодифицира принципите, обосноваващи въвеждането на нови режими. Той беше допълнителен фактор за същественото намаляване на процента на фирмите, посочващи бизнес-лицензирането, получаването на разрешения, неяснотата на нормативната политика и подкупите като пречка за бизнеса (вж. фигура 3). Фигура 3: Подобряване на бизнес-климата според резултатите от BEEPS Регулативните режими като проблем на бизнеса (% от фирмите, посочващи несигурността на регулативната политика като проблем на бизнеса)

Лицензирането като проблем на бизнеса (% от фирмите, посочващи лицензирането и разреш. режими като проблем на бизнеса)

27

100%

40%

80%

30%

60%

20%

40%

10%

20% 0%

0%

България

EС-8

ЮЕЕ

България

EС-8 2002

2002

ЮEE

2005

2005

Източник: Екип за PAL III ICR (BEEPS, 2002 и 2005 г.).

55. Приемането на новия Закон за регистъра БУЛСТАТ (условие за стартиране на PAL III) позволи на фирмите да използват номера си по БУЛСТАТ като единствен идентификационен номер както за регистрация, така и за плащания на данъци и на социалноосигурителни вноски. Законът създаде унифициран национален регистър, като облекчи и изнесе системата за фирмена регистрация от съдилищата и я превръна в несъдебен административен процес. Освобождаването на съдиите от рутинните административни процедури намалява забавянето на делата по решаване на търговски спорове. Оценката на частния сектор, проведена от Световната банка (2004 ф.г.) спомогна за изграждането на основите на тази реформа.

56. Усилията за стимулиране на конкуренцията и функциониране на пазара в България бяха подкрепени от програмата на заемите PAL, както и от текущия Заем за имотния регистър и кадастъра от предшестващата стратегия. По програмата на заемите PAL правителството осъвремени капацитета на Комисията за защита на конкуренцията през приемане на промени в Закона за защита на конкуренцията (критерий по PAL). Показателите на напредъка включват стабилно увеличаващ се дял на малките и средни предприятия в заетостта (от 51.6% през 2001 г. на 56.7% през 2003 г.) и в добавената стойност (от 31.2% през 2001 г. на 36.2% през 2003 г.), а броят на антимонополните решения през 2003-2004 г. се увеличи почти двойно. Заемът за имотния регистър и кадастъра подкрепи учредяването на Агенцията по кадастъра и имотния регистър към Министерството на правосъдието за въвеждането на единен кадастър и регистрационна система за собствеността върху недвижимите имоти, която включва използването на информационни технологии, създаване на имотни партиди, цифрови карти, заснемане и отразяване на промените. Макар че заемът бе одобрен почти преди пет години, неговото въздействие към днешна дата остана далеч от очакванията (вж. точка 128). Успешното завършване на този проект ще бъде от критично значение за развитието на функциониращ пазар на земята в България.

57. Подкрепените от програмата на заемите PAL промени на Търговския кодекс подобриха режима на несъстоятелността и ускоряват решаването на делата по несъстоятелност. Тези промени включват гарантиране на правата и независимостта на синдиците по несъстоятелност, засилена защита на правата на частните кредитори, построги критерии за лицензиране и уволняване на синдиците и засилено следене и контрол както от Министерство на правосъдието, така и от съдилищата. Фигура 4 показва, че правителството се е справило успешно с ускоряването на делата по несъстоятелност и с излизането на нежизнеспособните предприятия от пазара. Критериите на PAL бяха постигнати още през 2004 г., тъй като средният срок за решаването на делата по несъстоятелност спадна с шест месеца между 2003 г. и 2004 г., и сега е близък до този в други напреднали страни в преход. Фигура 4: Подобрен режим на несъстоятелността

28

Време за обяв. на несъстоятелност (години) 4

Разходи по несъстоятелността (% от имуществото) 20

3.8

15

3.6 10

3.4

5

3.2 3 2003

2005

0 2003

2005

Източник: PAL III ICR Team (Doing Business, 2004 г. и 2006 г.).

58. Програмата на заемите PAL първоначално включваше като условие за стартиране на PAL III приемането на промени в Кодекса на труда за стимулиране на гъвкавостта на пазара на труда. Това условие по-късно беше превърнато в критерий за проследяване, който бе изпълнен и съгласно който трябваше да бъдат проведени правителствени консултации със заинтересованите страни на пазара на труда за липсата на гъвкавост, например - твърдо определеното работно време и недостатъчната адаптируемост на заплатите. Въведено беше и ново условие вместо критерия за реформа на фирмената регистрация. Тази промяна бе направена поради политическите трудности в прилагането на реформи на пазара на труда в година на парламентарни избори и в светлината на международни сравнения, които показват, че българските трудови норми не са прекалено ограничителни. Тези сравнения обаче не вземат под внимание закона за валутния борд в страната, ниският коефициент на трудова заетост и застаряващото население, а всичко това сочи, че България трябва да превъзхожда другите страни по отношение на гъвкавостта на пазара на труда, за да бъде конкурентоспособна. Освен това резултатите от BEEPS показват, че един по-малко ограничителен кодекс на труда би могъл да има значително влияние върху заетостта (вж. Фигура 5). Постигнатите подобрения в гъвкавостта на пазара на труда бяха поограничени от първоначално планираните такива по програмата PAL. Те включиха приемане на изменения и допълнения в Кодекса на труда за укрепване на антидискриминационните условия,21 промени на Закона за здравето за намаляване на злоупотребите с разпоредбите за отпуск по болест и отстраняване на нормативните пречки за частното предоставяне на услуги по заетостта.

21

Тези политики бяха развити от Национален съвет на етнически и демографски проблеми, с поддръжка от IDF Отпускане за Интеграция от Етнически Малцинства.

29

Фигура 5: „Ако нямаше никакви ограничения и затруднения при назначаването и уволняването на персонал (напр. необходимост от разрешения, изплащане на обезщетения при уволнение и т.н.), с колко процента бихте могли да увеличите броя на редовните си работници на пълен работен ден?”

Източник: BEEPS, 2002 и 2005

59. Целите на Стълб 3 за подобряване на законовите рамки на кредитната дейност, за цялостна реформа на банковото дело и за развитието на финансовите пазари и на нормативната уредба за частните пенсионни фондове бяха изпълнени. Продължавайки напредъка, постигнат преди програмата PAL, към края на тази програма близо 98% от банковите активи бяха приватизирани, което доведе до създаването на добре капитализиран, добре наблюдаван и рентабилен банков сектор. Сто процента от застрахователното дело в България също бяха приватизирани. Освен това беше укрепена законовата уредба на противодействие срещу финансиране на тероризма и прането на пари, като в инвестиционния режим на частните пенсионни фондове беше въведена концепцията на глобално попечителство и беше допусната по-голяма гъвкавост в прехвърлянето на членове между фондовете. Благодарение на тези действия желаните резултати по програмата PAL бяха постигнати или преизпълнени, като кредитите в частния сектор се увеличиха от 15% през 2001 г. до около 36.9% от БВП през 2004 г. Достъпът до финансиране и разходите по него като проблем на бизнеса сега е сравним с този в EС-8 (вж. фигура 6), а Европейската банка за възстановяване и развитие разглежда съответствието на българското банково законодателство с международните стандарти като много добро (ЕБВР, 2005 г.). Фигура 6: Подобряване на достъпа до финансиране Достъпът до финансирането като проблем на бизнеса ( % на фирмите, посочващи като

Цената на финансирането като проблем на бизнеса ( % на фирмите, посочващи като

проблем достъпа до финансиране (изисквания за обезпечение или липса на финансиране от банките)

проблем цената на финансирането (например, лихвени проценти и такси) 70%

70%

60%

60%

50%

50% 40%

40% 30%

30% 20%

20%

10%

10%

0%

България

EС-8 2002

2005

ЮEE

0%

България 2002

EС-8

ЮEE

2005

Източник: Екип за PAL III (Проучване за бизнес-обстановката и ефективността на предприятията “BEEPS” 2002, 2005 г.).

30

60. След анулирането на няколко планирани кредита на Световна банка, целящи стимулиране на икономическия растеж в селскостопанските райони, единственият останал инструмент на Банката в тази насока е изследването „Проучване на потребностите за развитието на селските райони” (вж. точки 116, 123-124). Когато се подготвяше Стратегията за подпомагане на България за този период, това проучване беше предвидено като доклад за развитието на селскостопанския сектор, но след превръщането на заема за селскостопанско финансиране в заем за развитие на селските райони, обхватът на секторната работа беше съответно променен. Проучването послужи като основа за "Националната програма за развитие на селското стопанство и селските райони в България 2007-2013 г.", чието разработване е изискване за присъединяването на страната към ЕС. Тема 2: Укрепване на държавната администрация и инициативи за борба срещу корупцията 61. Основните инструменти, насочени към укрепване на държавната администрация и антикорупционните инициативи бяха: Стълб 4 от програмата на заемите PAL (Подобряване на управлението в публичния сектор), Заемът за реформа на приходната администрация и Заемът за улесняване на търговията и транспорта в Югоизточна Европа. Фидуциарните аналитични и консултантски дейности на Световната банка (Оценката на финансовото счетоводство в страната и Докладът за оценка на обществените поръчки в страната) също имаха за цел да подпомогнат тези усилия. Банката също така предостави техническа помощ за укрепване на капацитета на правителството по управление на държавния дълг (вж. каре 2).

62. Целите и задачите на Стълб 4 от програмата на заемите PAL бяха всеобхватни, тъй като преди това не бяха правени усилия за реформа на държавната администрация и борба срещу корупцията. За разлика от тях, структурните реформи, подкрепяни от Стълбове 1-3 доразвиваха реформите, предприети по секторните заеми за преструктуриране от периода на предшестващата стратегия. Подкрепените от заемите PAL действия включиха приемането от Народното събрание на изменения и допълнения на Закона за държавния служител и одобряването от правителството на Стратегия за реформа на държавната администрация, предприемане на функционални прегледи, въвеждане на стандарти за трудово изпълнение, усъвършенстване на системите за управление на бюджета, приемане на законови рамки за отговорността и отчетността на съдиите, подготовка и осъществяване на антикорупционна стратегия с план за действия. Значителна част от дневния ред на реформата по Стълб 4 беше разработена въз основа на информация от проучвания, финансирани от дарението PHRD, включително сравнителен анализ на възнагражденията в държавната служба и предложение за основаваща се на резултатите система за определяне на заплатите. Каре 2: Програма за техническа помощ по управлението на държавния дълг и използването на финансовите продукти на Световната банка През средата на 2002 г. Министерството на финансите поиска техническа помощ по управлението на държавния дълг от специалисти на Световната банка с цел решаване на проблемите на страната, породени от високата външна задлъжнялост и от валутните и лихвени рискове. През м. март 2003 г. от Министерския съвет беше одобрена Стратегия за управление на държавния дълг, а няколко месеца по-късно България подписа Базовото споразумение за деривативиа) (БСД) със Световната банка. БСД създаде договорната рамка за суап между Банката и правителството за промяна на валутата на нетната задлъжнялост на България по един заем с променлив лихвен процент от 96 млн. щ. д. от щатски долари в Евро в съответствие със стратегическата цел на страната да намали дела на изразения в долари дълг. Суапът се проведе през ноември 2003 г. и беше първият валутен суап на Банката по базово споразумение за деривативи. През декември 2003 г. Отделът на Световната банка по управление на държавното съкровище сключи споразумение за техническа помощ на възмездни начала с българските власти, като таксата беше платена от

31

БНБ чрез програмата за техническа и консултантска помощ по управление на резервните активи за външни плащания. Техническата помощ се съсредоточи върху управлението на държавния дълг и държавното съкровище с цел институционното укрепване на службата "Бюджет и държавно съкровище”, по-специално, на нейното управление и механизмите за вземане на решения, както и на техническите умения на персонала на изпълнителско ниво. България приложи успешно стратегията си за управление на държавния дълг по време на програмата за техническа помощ от Световната банка и укрепи организационната структура на Дирекция “Държавен дълг”. Проведено беше интензивно обучение на персонала, както в София, така и в чужбина, и програмата за техническа помощ и почти завършена. а)

След Тунис, България е втората страна, подписала такова споразумение.

63. Основните желани резултати по Тема 2 бяха постигнати. Те включиха набиране на персонала и определяне на заплатите според професионалната квалификация и заслугите, от което по някакъв начин бяха засегнати 100 % от служителите в държавната администрация; всяко ново назначаване става чрез процес за външно набиране в съответствие с новите изисквания; заплатите в държавната администрация се увеличават с изпреварване на инфлацията, за да се скъси изоставането от частния сектор; въведени бяха нови нормативни рамки за обществените поръчки, съобразени с изискванията на Европейския съюз. Реформите на държавната администрация превишиха очакванията и бяха осъществени в сравнително къс период от време. Постигнат беше напредък и по някои аспекти на механизма на държавното управление. В 21 от 28-те областни администрации бяха създадени антикорупционни обществени съвети. През 2003 г. имаше 213-процентно увеличение на броя на заявленията до държавни органи за достъп до публична информация в сравнение с 2002 г. Във Висшия съдебен съвет беше създадена постоянна комисия за справяне с проблемите на корупцията в съдебната система. Независимите прегледи показват, че проблемите на управлението в публичния сектор са намалели, но важни предизвикателства остават нерешени. Това се отразява в резултатите от Проучването за бизнес-обстановката и ефективността на предприятията “BEEPS”, които показват, че митниците, данъчната администрация и корупцията са станали по-малък проблем за бизнеса, но общо взето България все още се справя по-зле от новите страни-членки на ЕС от гледна точка на корупцията (вж. фигура 7). Фигура 7: Митническите разпоредби и корупцията от гледна точка на бизнеса Митническите разпоредби като проблем на бизнеса ( % от фирмите, посочващи митническите разпоредби като проблем на бизнеса)

Корупцията като проблем на бизнеса ( % от фирмите, посочващи корупцията като проблем на бизнеса)

40% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

30% 20% 10% 0%

България

ЕС-8 2002

ЮEE

2005

България

EС-8 2002

ЮEE

2005

Източник: Екип PAL III ICR (BEEPS 2002, 2005 г.).

64. Стълб 4 от програмата на заемите PAL бе допълнен от инвестиционен заем за реформа на приходната администрация. Неговото разработване стана въз основа на 32

информация от доклада на Банката по проблемите на финансовите взаимоотношения между централния бюджет и местните органи за самоуправление. Проектът за реформа на приходната администрация (ПРПА) финансира създаването на устойчива система за събиране на публичните приходи, която облекчава развитието на частния сектор и отговаря на изискванията на присъединяването към ЕС. Тя има за цел: (i) да максимизира степента на доброволната събираемост на данъците; (ii) да стимулира ефективността и ефикасността, позволявайки по такъв начин намаляване на данъчните ставки, които биха стимулирали икономическия растеж; (iii) да осигури професионални кадри за Националната агенция по приходите, създадена от Народното събрание през 2002 г.; (iv) да намали възможностите за корупция; (v) да направи по-справедливо администрирането на системата; (vi) да намали бремето на данъкоплатеца за спазване на изискванията. Показателите вече отчитат значително повишаване на обема на събраните приходи и на процента на събираемостта им с известно подобряване на ефективността при събирането благодарение на разделянето на централните от общинските функции по събирането на приходите и прехвърлянето на отговорността за местното събиране на приходите върху общините. Това подобряване е отразено в намаленията на данъчните ставки, въведени през 2005 г. Националната агенция по приходите започна работата си на 1 януари 2006 г., поради което нейното въздействие за подълъг период от време все още не е известно, но засега заемът изпълнява своите цели и задачи, а осъществяването му се движи добре, въпреки присъщите му предизвикателства в изграждането на институцията.

65. Заемът за улесняване на търговията и транспорта в Югоизточна Европа бе подготвен по време на предшестващата стратегия и остана в кредитния портфейл на Банката и през периода на Стратегията за подпомагане на България, като беше закрит на 30 септември 2005 г. Заемът беше част от регионална програма, която представляваше съвместно усилие на България, другите страни в Югоизточна Европа и Европейския съюз, с финансиране от Банката и американското правителство. Програмата беше насочена към намаляване на нетарифните разходи за търговията и транспорта, както и ограничаване на контрабандата и корупция в граничните пунктове. Резултатността бе много висока, като обемът на трансграничната търговия се увеличи значително, както и приходите от мита, докато разходите по събирането им спаднаха. В светлината на този успешен опит правителството поиска продължаване на подобните операции, което се очаква да бъде включено на видно място в новата Стратегията за партньорство с Република България.

66. Едно проучване на Банката по проблемите на финансовите взаимоотношения между централния бюджет и местните органи за самоуправление върху финансовата децентрализация бе завършено в началото на настоящата Стратегия за подпомагане на страната. То послужи за отправна точка при разработването на следващия Проект за реформа на приходната администрация, както и на компонента по управлението на държавните разходи от Стълб 4 в програмата на заемите PAL. ”Оценката на финансовото счетоводство в страната” и “Докладът за оценка на обществените поръчки в страната” (последният не се включва в програмата на СПБ) също дадоха информация за предприемането на политически действия по Стълб 4. Тема 3: Инвестиции в човешкия капитал и укрепване на социалната защита 67. Главните инструменти от Стратегията за подпомагане на България, които имаха за цел инвестирането в човешки капитал и укрепването на социалната защита, бяха Стълб 5 от програмата PAL и Заемът за социални инвестиции и насърчаване на заетостта. Те бяха допълнени от Записката за пенсионната реформа, дарението за интеграция на етническите малцинства от Фонда за институционално развитие (ФИР) и дарението за развитие на децата в социално слабите общности от Японския фонд за социално 33

развитие, и от Пилотна оценка на бедността и оповестяването й. Освен това, в рамките на кредитния портфейл, одобрен по време на предишната Стратегия за подпомагане на България, бяха отпуснати заеми за модернизация на образованието, реформата в здравния сектор и реформата на детското благосъстояние плюс дарение от ФИР за мониторинг и оценяване на бедността и разработване на политиката (вж. точки 22 и 40).

68. Крайните цели по Тема 3 бяха частично постигнати с тези инструменти, някои от които бяха повече, а други по-малко успешни. Стълб 5 подкрепи реформите във всички социални сектори. Неговите крайни цели бяха (i) подобряване на управлението, ефикасността, качеството и ресурсите на образователната система; (ii) подобряване на управлението, финансовата устойчивост, качеството на предоставяните услуги и достъпа до системата на здравеопазването; (iii) подобряване на администрирането и насочването на социалните помощи за хората с увреждания, давайки им възможност да се интегрират в обществото; (iv) гарантиране на успешно осъществяване на пенсионната реформа; (v) подобряване на ефективността на програмите за социално подпомагане; и (vi) намаляване на институционализирането на децата чрез инициативи в малките общности. Техническата помощ в посочените области на Стълб 5 беше финансирана от дарение от японския фонд PHRD. 69. Главното постижение на Заемите PAL в сектора на образованието беше осъществяването на реформите за подобряване на равнопоставеността. Те включваха укрепване на политиката за разширяване на възможностите за децата от бедни семейства и етническите малцинства, интеграция на социално слабите групи (особено на децата от ромски произход) в началното и средното образование и интеграция на децата със специални нужди в основното направление на общообразователните училища. Доразвивайки положените усилия от предишните заеми за преструктуриране с цел увеличаване на стимулите за децата от бедните семейства да посещават училище, правителството засили социалните помощи, включително предоставянето на безплатни учебници за всички деца от основните училища, предоставяне на закуска в началните училища, както и осигуряване на транспорт, за да се даде възможност на децата от отдалечени селски райони да посещават училище. Месечната помощ за издръжка на дете беше обвързана с посещаемостта в училище на децата на училищна възраст от учебната 2002-2003 г. В резултат от това, коефициентът на децата от 7 до 18 годишна възраст от най-бедния квинтил, които не посещават училище, намаля с 20% между 2001 г. и 2003 г. (MTHS, 2003 г.). Различията в приема на децата от бедни и небедни семейства намаляха, особено на ниво начално училище, но те остават значителни в средното и висшето образование с разлика съответно от 38.7 и 31.9 процентни пункта22. Освен това, действията в образователния сектор, подкрепени от програмата на заемите PAL, не бяха достатъчно енергични за решаването на проблемите по управлението, ефикасността и качеството на образователната система, особено във висшето образование (вж. таблица 6 и фигура 8). Резултатите от усилията за повишаване на качеството не подобриха учебните планове, а увеличиха публичните разходи за образование като процент от БНП за приближаване на нивото им до това в страните-членки на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие, без да се отчитат нито намаляващият брой деца на училищна възраст в България, нито бюджетните ограничения, наложени от изискванията на валутния борд. Резултатите за повишаване на ефикасността се изразиха в по-високо съотношение между броя на учениците и учителите, но не и в промени на цялостната система на финансирането и структурата на разходите за образование, в това число, на администрацията и училищата. Фигура 8. Образование на работниците като проблем на бизнеса.

22

Световна банка, Обяснителна записка за образователната политика на България, 2005

34

Процент на фирмите, посочващи уменията и образованието на наличните работници като проблем за бизнеса им.

Източник: BEEPS, 2002 и 2005 г.

70. Първият етап на гъвкавия програмен трифазен заем за модернизация на образованието, проектиран по предишната стратегия за подпомагане на България, но продължил да действа по време на заема PAL І, имаше много широк обхват. Неговата цел беше да обхване едновременно качеството и ефикасността в началното, средното и висшето образование. Съставните му части включваха въвеждане на нова учебна програма и система за оценяване на успеваемостта, нови подходи на преподаване и по-ефективно използване на ресурсите. Обхватът на целите се оказа твърде амбициозен, имайки предвид че: (i) капацитетът на правителството беше сериозно компрометиран от голямото текучество както на най-високо равнище в Министерството на образованието, така и в Звеното за координация на проекта, и (ii) обществената и политическата подкрепа за образователната реформа не беше достатъчно активна. Две трети от сумата на заема бяха отменени, когато заемът беше закрит през март 2004 г., следващите два гъвкави програмни заема от поредицата бяха отменени, а в доклада за изпълнението им, както и в прегледа на доклада за завършване на изпълнението от Групата за независима оценка беше дадена незадоволителна оценка на постигнатите резултати по проекта.

71. Някои, но не всички, желани резултати от програмата на заемите PAL в здравния сектор бяха постигнати. Правителството увеличи дела на средствата от бюджета на Министерството на здравеопазването, изразходвани за националните програми за обществено здравеопазване, и бе постигнато подобрение в здравните резултати по отношение на продължителността на живота, детската смъртност, коефициента на имунизации против детски паралич и заболеваемостта от туберкулоза (вж. каре 1). Народното събрание прие изменения и допълнения в Закона за здравето, предвиждащи заделянето на 1% от акцизния данък върху тютюна за финансиране на Националната програма за ограничаване на тютюнопушенето и хармонизира законодателството и административните разпоредби за контрол върху тютюна с директивите на ЕС. Административните разходи на Националната здравноосигурителна каса съставляваха 3% от общите й разходи през 2004 г. в съответствие с целта на програмата на заемите PAL и Националната здравна карта беше осъвременена. Както и в сектора на образованието, критериите на програмата на заемите PAL по здравния сектор (някои от които бяха насочени към разработване на стратегия, подготовка на стандарти и започване на преструктурирането на Министерството) не бяха достатъчно стриктни, за да осигурят постигането на целите. Все още в здравния сектор има висящи въпроси, които следва да се решат, за да може България да постигне качество и ефикасност на здравните услуги, отговарящи на стандартите на ЕС. Страната изостава значително от ЕС по въпросите на собствеността и управлението на болниците, финансовата устойчивост на здравноосигурителната система с оглед на нейните растящи неизплатени дългове, управлението на търсенето на здравни услуги, определяне на ролята и развитие на частното допълнително здравно осигуряване и определяне на ролята на социалното подпомагане в сферата на здравеопазването.

35

72. Заемът за реформа в здравния сектор, който е в процес на изпълнение от предишната Стратегия за подпомагане на страната, финансира инвестиции и техническа помощ, насочени към подобряване на достъпа до качествени здравни услуги и гарантиране на тяхната финансова и експлоатационна устойчивост. Две трети от отпуснатите суми по заема представляват финансиране на информационни технологии и свързаното с тях обучение. Успешното изпълнение зависи от хода на реформите в здравния сектор, които той имаше за цел да подкрепи (вж. точка 128). Новата Стратегия за партньорство с България включва заеми за политиката на развитието (ЗПР) в подкрепа на реформите в здравния сектор, което би следвало да подобри шансовете на този инвестиционен заем да постигне своите цели.

73. По програмата на заемите PAL бяха успешно осъществени действия за подобряване на насочването на социалните помощи към хората с увреждания и подпомагането на социалната интеграция на хората с увреждания. Приети бяха законодателни промени за отмяна на помощите за хора с увреждания, които са над пенсионна възраст и поради това имащи право да получават пенсии, както и създаване на рамка за по-добро оценяване на нуждите на хората с увреждания за улесняване на интеграцията им в работната сила и обществото, както и за откриването на измамите и засилване на отчетността на освидетелстващите лекари.

74. Успешно бяха осъществени също така мероприятия по подкрепяната от програмата на заемите PAL реформа за по-нататъшно развитие на многостълбовата пенсионна система. Приети бяха законодателни промени за установяване на формула за индексация на пенсиите, включително максимален и минимален размер на пенсиите, както и ставка на вноските с график за промяната на съотношението между вноските, заплащани от работодателя и служителите от 70:30 през 2005 г. до 50:50 през 2009 г. В резултат от това, финансовата устойчивост на пенсионната система беше заздравена и тя сега е по-предвидима за бенефициентите, за лицата, изплащащи вноски, и за инвеститорите, въпреки че във връзка с дългосрочната й устойчивост остават някои безпокойства. Критериите на заемите PAL бяха разработени въз основа на информация от записката за политиката на пенсионното законодателство в България (2004 ф.г.).

75. Реформите, подкрепяни от програмата на заемите PAL за подобряване на обхвата и насочването на помощите по програмата на гарантирания минимален доход, детските надбавки и енергийните помощи предвид увеличаването на цените на енергията очертаха позитивни тенденции, но е необходим и по-нататъшен напредък, особено по отношение на насочването на детските надбавки. Обхватът на помощите по програмата за гарантирания минимален доход (ГМД) и на енергийните помощи нарасна съответно 2.7 и 2.5 пъти от 2001 г. до 2003 г. През същия период делът на средствата, насочени към най-бедните, нарасна от 60% до 75% за ГМД и от 47 до 54% за енергийните помощи. Делът на детските надбавки за най-бедните се увеличи от 20 до 35% докато делът, който отива към по-богатите, спадна от 40% на 23%.

76. Програмата на Заемите PAL оказа подкрепа също за приемането и прилагането на законови норми, облекчаващи прехода към основани на семейството и малките общности алтернативи за институционализирането на децата. Тези промени се осъществяват в продължение на няколко години, като постигането на желаните резултати е определено за 2007 г. Макар че има известно подобрение в частност на броя на институциите (3.5% намаление от 2001 г. до 2003 г.) и на броя на институционализираните деца (9.5% намаление за същия период), твърде рано е да се оценява адекватността на напредъка. Заемът за повишаване на благосъстоянието на децата (финансиран съвместно от програмата ФАР на ЕС, Англия и Япония) беше част от предишната Стратегия за подпомагане на България и 36

допълни съответния компонент на Заемите PAL, търсещ решение на този въпрос, между другото, чрез финансиране на изграждането на капацитет за мониторинг и оценяване, провеждане на кампании за разясняване и обучение, дневни центрове за полагане на грижи за децата и други базирани в малките общности услуги за деца от рискови семейства и грижи за децата на улицата. Поради удължаването на срока на изпълнение, заемът беше в кредитния портфейл на Банката по време на Стратегията за подпомагане на България през 2003-2005 ф.г. и трябва да приключи в края на 2006 ф.г. Към средата на 2005 г. показателите на проекта бяха в график по отношение на желаните резултати от гледна точка на абсолютни числа, както и по отношение на намаляване на процента на институционализирането на децата при рязко увеличаване на броя на децата от общностите с висок риск, които се ползват от предучилищни грижи. Както и при редица други инвестиционни заеми, недостатъчно заделените средства за насрещно финансиране от българска страна беше главната причина за забавяне в изпълнението. Заемът беше допълнен от дарение от Японския фонд за социално развитие, което оказа подкрепа за базираните в малките общности програми за развитието на децата от етнически малцинства в неравностойно положение и до голяма степен облекчи въвеждането на задължителната предучилищна година за всички деца на шестгодишна възраст в национален мащаб.

77. Заемът за социални инвестиции и насърчаване на заетостта има за цел да подобри стандарта на живот на лицата, затворени в упорити нисши на бедност в България: жителите на определени райони, трайно безработните и принадлежащите към някои етнически малцинства (по-специално, ромското и турското малцинства). Проектът е насочен към решаването на проблемите на социалната им изолация, слабия им социален капитал, лошия достъп до пазара и основните услуги, ниската заетост и ниските доходи чрез две мероприятия. Тези мероприятия са: (i) инициативата „Комунална инфраструктура за развитие” за финансиране на инвестициите за развитие, идентифицирани и осъществявани от същите общности; (ii) българската инициатива за активен пазар на труда има за цел да облекчи създаването на заетост за лицата в неравностойно положение в бедните общности. Досега беше осъществен успешен напредък към постигане на целите на развитието и заложените показатели, макар и по-бавен от предвидения. През първите три години на планирания петгодишен срок за изпълнението на заема бяха усвоени по-малко от половината средства по него, главно поради недостатъчните заделени ресурси за насрещно финансиране по бюджета на осъществяващата го агенция в рамките на държавния бюджет.

В. Въздействие на външните фактори 78. Редица външни фактори съдействаха за постигане на резултатите от Стратегията за подпомагане на България, като първият и най-важният сред тях е перспективата за присъединяване на страната към ЕС. Фактът, че България е тръгнала твърдо по пътя, водещ към членство в ЕС, дава на нейните политически лидери както стимули, така и основания за осъществяване на трудните реформи, които са необходими за посрещане на изискванията на ЕС. Когато през май 2003 г. ЕС определи вероятна дата за присъединяване 1 януари 2007 г., това даде допълнителен подтик за ускоряване на водещите се преговори по присъединяването. Присъединяването на страната към НАТО през март 2004 г. даде нов импулс в тази насока, тъй като правителството и населението в България разглеждаха членството в НАТО като предвестник на членството в ЕС. Благодарение на този съществен външен стимул, ходът на осъществяването на реформите, за които се призовава в редовните доклади на ЕС в съответствие с изискванията за присъединяване, беше ускорен, както се вижда от значителните реформи, извършени по време на периода на Стратегията за подпомагане на България в рамките на Стълбове 1 - 4 от програмата за Заемите PAL. За разлика от това обаче, в секторите, към които не бяха предявени специални изисквания по присъединяването, ходът на реформата беше по-бавен (например, образованието и 37

здравеопазването в рамките на Стълб 5), като липсата на външен натиск означаваше помалко политическа воля и обществен консенсус.

79. Набраната скорост от България в провеждането на реформите се дължеше частично и на координираната външна подкрепа, по-специално от Световната банка и Международния валутен фонд. Подкрепата за структурните реформи от страна на двете институции чрез съответните им програми по Заемите PAL и Стратегията за партньорство с България беше така замислена, че те да се укрепват и допълват взаимно (вж. Приложение G) Напредъкът на реформата беше най-значителен там, където трите главни външни партньора на България – ЕС, МВФ и Световната банка – координираха най-тясно политиката си и подкрепяните от тях програми. Външната подкрепа беше също координирана с международните финансови институции (например, ЕБВР) и двустранните партньори (напр., с USAID, Департамента на Обединеното Кралство за международно развитие, както и с Холандия) (вж. Приложение Н).

80. Трети важен фактор, който съдейства за постигането на резултатите на Стратегията за подпомагане на България, беше наследството от финансовата криза в България през 1996-1997 г. Споразумението за валутния борд, което действа от времето на кризата и ще остане в сила до присъединяването на България към еврозоната (вероятно по някое време между 1 юли 2009 г. и 1 януари 2010 г.) налага строга дисциплина върху управлението на макроикономиката и това създаде относително стабилна макроикономическа среда за осъществяването на реформата в отделните сектори. С. Ролята на партньорите 81. Партньорите за развитието изиграха важна роля в изпълнението на програмите на Стратегията за подпомагане на България и за постигане на резултатите на Стратегията от гледна точка на растежа и намаляването на бедността и безработицата. Те подкрепяха активно програмата на заемите PAL както и индивидуалните инвестиционни операции, както е изложено в резюме в Приложение Н.

82. Японското дарение за развитие на човешките ресурси (PHRD) изигра решителна роля чрез финансиране на аналитичната работа и техническото съдействие, които спомогнаха за изграждането на правителствена подкрепа за реформите (вж. точки 48, 50, 62, 68 и 124). Това беше особено важно за програмата на реформата, защото политиката на България по принцип не предполага ползването на заемно финансиране за техническа помощ.

83. Сътрудничеството между Световната банка и Международния валутен фонд по време на действие на Стратегията за подпомагане на България беше активно. Това сътрудничество беше насочено главно към подкрепа на взаимно допълващи се структурни и институционални реформи. Двадесет и четири месечното предпазно споразумение за 240 млн. СПТ беше одобрено от МВФ през февруари 2002 г. и продължено до средата на март 2004 г., когато беше завършено успешно. То беше последвано от 25 месечно предпазно споразумение за 100 млн. СПТ, одобрено от МВФ през август 2004 г. Програмите на предпазното споразумение, насочени към решаване на средносрочните фискални предизвикателства и структурни реформи, оказаха значително макроикономическо и особено фискално влияние. Приложение G показва тясното взаимодействие между структурните и институционалните реформи, подкрепени от Заемите PAL, както и реформите, конкретизирани в Меморандума на правителството за икономическа политика (включително допълнителните реформи) по силата на двете предпазни споразумения. Тази координация способства в значителна степен за успешното завършване на програмите по 38

подкрепяните от Световната банка реформи и за постигането на резултатите от Стратегията за подпомагане на България.

84. Европейският съюз изигра важна роля в постигането на резултатите на Стратегията за подпомагане на България чрез програмите си за значително безвъзмездно предприсъединително финансиране и редовните си годишни доклади. И двете програми ФАР и ИСПА съдействаха за постигането на по-висок растеж чрез подпомагане на инвестициите в базовата инфраструктура. Насочени към модернизация на селското стопанство и развитие на селските райони, фондовете на САПАРД спомогнаха за намаляване на безработицата и бедността в селските райони, където те са по-високи. Продължаващият мониторинг на ЕС и публичното оповестяване на изводите в редовните доклади на Комисията продължи да оказва натиск върху правителството за постигане на понататъшен напредък в изпълнението на политическите и икономическите критерии и изискванията на Acquis Communautaire по присъединяването, включително в областите, които имат пряко отношение към Стратегията за подпомагане на България (вж. таблица 2).

85. Ръководената от правителството координация между партньорите през периода на Стратегията за подпомагане на България беше изключително трудна задача, имайки предвид: (i) големите суми на безвъзмездните предприсъединителни фондове и друго партньорско финансиране, подлежащо на координация, и (II) ограниченият капацитет на правителството да осъществява такава координация и липсата на лидер за такава инициатива. През м. април 2002 г. - малко преди финализирането на Стратегията за подпомагане на България за 2003 - 2005 ф.г. - в София беше проведена първата ръководена от правителството партньорска координационна среща под председателството на един от зам. министър-председателите. На срещата беше учреден нов координационен механизъм за максимизиране на ефективното усвояване на партньорската помощ, организиран в четири приоритетни сфери, които отговарят на приоритетите на правителството: (i) бизнес-климат; (ii) подобряване на жизнения стандарт; (iii) управление и публична администрация; и (iv) инфраструктура и управление на природните ресурси. Във всяка от тези тематични области бяха учредени различни работни групи, като всяка група се ръководеше от съответен заместник-министър и от партньор за развитието. Дирекция „Европейска интеграция и отношения с международните финансови институции” към Министерския съвет, която служеше като Секретариат, установи отлични работни отношения с кръга от партньори.

86. Световната банка беше един от водещите партньори като осигуряваше техническа помощ за българското правителство за укрепване на координацията на партньорите през периода на Стратегията за подпомагане на България. С въвеждането на нов координационен механизъм от страна на правителството през 2002 г. Световната банка възприе ролята на водещ партньор за четири от правителствените работни групи.23 Банката също осигуряваше подкрепа и консултации на Секретариата за партньорска координация към Министерския съвет и непрекъсната координация с ЕС, включително съвместни срещи с Делегацията на ЕС в София, както и с Програмата на ООН за развитие, за по-нататъшно подобряване на координацията и интегрирането на програмите.

87. Действието на ръководения от правителството координационен механизъм през първата година и половина даде разнородни резултати. Самият механизъм беше твърде сложен, с много работни групи, но без обвързващи административни процедури в негова подкрепа. Той страдаше от недостатъчно внимание и липса на чувство за принадлежност на високо ниво, липса на капацитет на министерско и централно ниво и неадекватно разбиране и ангажираност на ниво заместник-министър. В резултат от това работните групи не 23

Бедност/Социален сектор/Въпроси на малцинствата/ Достъп до здравни услуги, образование и култура, Селско стопанство/Горско стопанство и енергия

39

направиха голям напредък. Независимо от това, обменът на информация и координацията между българските партньори функционираха добре.

88. Първоначалните резултати от оглавения от правителството процес на партньорска координация го накара да търси начини за разширяване на механизмите и за повишаване на ефективността. Съвместно с ПРООН Министерският съвет разработи база от данни за Информационната система за сътрудничество в развитието, за да облекчи планирането на външната помощ и координацията й. Съветът за икономическа политика взе решение, което осигурява редовно обновяване на базата от данни. Механизмът на работните групи продължава да е в нестабилно състояние. Успешно ръководената от правителството партньорска координация ще изисква повече внимание на високо правителствено ниво, за да се гарантира, че България ще успее да използва по най-добър начин безвъзмездните фондове на ЕС.

D. Ролята на правителството 89. Правителството изигра решаваща роля за успешното постигане на резултатите от Стратегията за подпомагане на България. Ключовите елементи в ролята на правителството във връзка с програмата за заемите PAL, която беше непосредствено свързана с резултатите от Стратегията, бяха пет: (i) координация; (ii) сътрудничество и обсъждане, (iii) изпълнение, (iv) мониторинг и (v) комуникация.

90. Може би най-успешният аспект от ролята на правителството в изпълнението на програмата на заемите PAL беше ефективният механизъм, който то въведе за координиране на цялостните усилия. По време на подготовката на Заема PAL І правителството възложи на Съвета за структурна политика, в последствие преименуван на Съвет за икономическа политика (СИП), отговорността за координацията на програмата PAL. Съветът се председателстваше от заместник министър-председателя и министър на икономиката и беше под ръководството на Министерския съвет. Съветът за икономическа политика беше съставен от представители на високо ниво от ресорните министерства, отговорни за ключовите структурни реформи: заместник-министър-председателя и министър на труда и социалната политика, заместник-министър-председателя и министър на регионалното развитие и благоустройството, министъра на финансите, четири други министри, двама заместник-министри и изпълнителните директори на Агенцията за приватизация и Агенцията за чуждестранни инвестиции. Няколко комисии бяха формирани, за да се съсредоточат върху специфични елементи от реформата. Екип от осем души в Дирекция „Европейска интеграция и отношения с международните финансови институции” (ЕИОМФИ) към Министерския съвет изпълняваше ролята на неин секретариат и осигуряваше приемственост въпреки правителствените промени през юли 2003 г. Персоналът на Дирекция „ЕИОМФИ” събираше информация за наблюдаване на напредъка спрямо критериите на матрицата на заемите PAL в продължение на седмици преди всяка мисия по PAL, придружаваше екипите на мисиите на Световната банка за срещите с ресорните министерства и осигуряваше следващите стъпки след провеждането на мисиите.

91. В хода на разработването и изпълнението на програмата за Заемите PAL правителството се консултираше с частния сектор и осигуряваше своето участие в обществения диалог за реформите. Правителството се консултираше с организациите от частния сектор като Търговско-промишлената палата, Съюза на индустриалците и Съюза на работодателите в България. Правителството организира няколко публично-частни дискусионни форума, в това число Съвет за икономически растеж и Данъчен съвет.

40

92. При наличието на силно чувство за принадлежност и обвързаност на правителството с реформите, изпълнението на програмата PAL беше завършено своевременно с изключение на приватизацията на „Булгартабак”, която беше прехвърлена от PAL І и превърната във фактор за отпускането на втория транш на PAL ІІ (вж. точка 105). Изпълнението на заемополучателя по заема PAL І беше оценено като много задоволително както в Доклада за завършване на изпълнението, така и в Прегледа на Групата за независима оценка (ГНО). В светлината на неуспеха на правителството да приватизира „Булгартабак” или да извърши реформите на пазара на труда според предвиденото в началото на програмата, оценката за изпълнението на заемополучателя в Доклада на ГНО беше намалена от много задоволителна на задоволителна в съответствие с указанията за работата на ГНО, които не допускат много задоволителна оценка, ако всички договорености и ангажименти не са изпълнени изцяло.

93. Правителството създаде редица механизми за обратна връзка с цел своевременно следене на напредъка в постигането на желаните резултати от Заемите PAL. Тези механизми включваха проучване с анкета за административните и регулативните разходи, проучвания на жизненото равнище и на съдебната система. Използвано беше и съвместното изследване на предприятията, проведено от ЕБВР и Световната банка. Звеното за проучване на трудовите стандарти в Националния статистически институт и Звеното за мониторинг на бедността в Министерството на труда и социалната политика също извършваха мониторинг на напредъка.

94. Втори слаб елемент в дейността на правителството в контекста на програмата на заемите PAL бяха усилията за публично представяне на програмата. Изхождайки от убеждението, че демократичните избори гарантират достатъчна ангажираност спрямо заинтересованите страни, правителството не отдаде необходимия висок приоритет на комуникационните стратегии или на разяснителна кампания, целяща подкрепа на програмата за реформи от обществеността. Световната банка положи големи усилия за да подпомогне изграждането на капацитет в това отношение включително и чрез дарението от Фонда за институционално развитие, но без лидер на високо равнище усилието нямаше успех. Отпускането на средства за такива дейности не беше системно включвано в бюджетите на ресорните министерства. Произтичащата от това липса на разбиране за програмата за реформи заедно с очакванията на обществеността за бързо повишаване на стандарта на живот, подхранвани от перспективата за присъединяване към ЕС, доведе до чувство на неудовлетвореност у избирателите и в крайна сметка до смяна на правителството, въпреки забележителните постижения по програмата на заемите PAL. 95. Тъй като повечето постигнати резултати на Стратегията за подпомагане на България се свързват с успешното прилагане от правителството на програмата на заемите PAL, страната вероятно би била в по-добри позиции за конвергенцията след присъединяването, ако правителството беше изпълнило със същия успех по-голям брой инвестиционни програми (вж. точки 115-129 за обсъждане на кредитния портфейл с инвестиционни заеми и пакета от проекти, както и точка 140). Изпълнението на редица заеми от кредитния портфейл беше забавено значително, което до известна степен се дължеше на слабия капацитет, голямото текучество на кадрите и недостатъчното насрещно финансиране, отразяващо липсата на чувство за принадлежност (а в някои случаи и съпротива срещу реформите), особено спрямо заемите, подготвени с предшестващото правителство по предишната Стратегия за подпомагане на България. Освен това голяма част от подготвения пакет с инвестиционни проекти по Стратегията бяха изоставени поради липсата на интерес от страна на правителството. До известна степен това се дължи на по-слабия натиск върху правителството за реформи в областите, които не са непосредствено свързани с присъединяването към ЕС, и в които ЕС не е ангажиран толкова пряко. За разлика от това, 41

изпълнението на Проекта за реформа на приходната администрация, който беше подготвен по време на периода на Стратегията за подпомагане на България и е добре обвързан с дневния ред на ЕС, напредва добре. Е. Устойчивост на резултатите от Стратегията за подпомагане на България 96. Наличието на широка политическа подкрепа за продължаване на напредъка на България към присъединяването си към ЕС през януари 2007 г. показва, че резултатите, постигнати от Стратегията за подпомагане на България, вероятно ще бъдат устойчиви. Перспективата за членство в ЕС мотивираше категорично ръководеното от НДСВ правителство (както и предишното и следващото правителства) да продължава курса към присъединяване и насочени към растеж реформи при водеща роля на частния сектор, към намаляване на бедността и създаване на заетост. Политическата подкрепа за успешна интеграция в ЕС след присъединяването също е много вероятна, така че се очаква бъдещите правителства да продължат да поддържат курса на реформи в следприсъединителния период. Тази политическа подкрепа частично се основава на убеждението на обществеността, че членството в ЕС ще донесе икономическа стабилност и поради това ще предпази страната от нова икономическа криза. Въпреки това, доколкото устойчивостта е изложена на политически рискове, ще има нужда от по-ефективни действия на правителството за комуникация и приобщаване на обществеността към програмата за реформи.

97. Освен това резултатите от Стратегията за подпомагане на България вероятно ще бъдат устойчиви, защото осъществените структурни и макроикономически реформи в по-голямата си част бяха задълбочени и систематични. Обикновено те бяха осъществявани чрез приемането на закони от Народното събрание (за разлика от постановленията на Министерския съвет или административните наредби) след щателен анализ на процеса от многопартийни парламентарни комисии, поради което законите трудно могат да бъдат отменени или променени. Приемането на новите закони обикновено беше следвано от издаване на наредби за тяхното приложение. В резултат от това цялостната политическа среда беше променена по такъв начин, че обратът стана малко вероятен. Благоразумното макроикономическо управление на България и произтичащата от него стабилност също засилиха устойчивостта на структурните реформи, които доведоха до постигането на резултатите от Стратегията за подпомагане на България. Едно изключение обаче е програмата на правителството за активните мерки на пазара на труда, които предвиждат краткосрочни действия за решаване на дългосрочните предизвикателства за повишаване на заетостта сред застаряващото население с недостатъчни умения в сравнение с работната ръка на пазара на труда в ЕС, където България ще се конкурира по-интензивно след присъединяването.

98. Трети фактор, който допринася за устойчивостта на резултатите на Стратегията за подпомагане на страната, представлява установяването на ефективен механизъм за координация и мониторинг в рамките на правителствените структури. Съветът за икономическа политика беше създаден от предишното правителство, в това число и за изпълнението на тези функции по време на осъществяването на програмата на заемите PAL, но остана активен инструмент на Министерския съвет за координиране и мониторинг на текущата правителствена програма.

99. Четвърто, партньорството на България със Световната банка по време на следващия период на Стратегията за партньорство с България би следвало да осигури устойчивост на резултатите от Стратегията за подпомагане на страната. Подкрепата на Световната банка в областите на незавършения дневен ред на реформите в България 42

(например, образованието, пазара на труда и здравната реформа) могат да подпомогнат запазването на набраната скорост на реформите, насочени към присъединяването и следприсъединителната конвергенция със страните-членки.

100. В заключение, продължаващото партньорство на България със Световната банка по време на следващия период на Стратегията на партньорство с България трябва да допринесе за стабилността на резултатите от Стратегията за подпомагане на България. Подкрепата на Световната банка за незавършените области от дневния ред на реформата в България (например, образование, пазар на труда и здравна реформа) трябва да подпомогне запазването на набраната скорост на реформите, насочени към присъединяването, следприсъединителната конвергенция и повишаване на конкурентоспособността спрямо страните-членки.

V. Представяне на Банката 101. Цялостната дейност на Банката в подкрепа на постигането на резултатите от Стратегията за подпомагане на България (СПБ) и в подкрепа на темите на Стратегията и на Заемите PAL беше задоволителна. Нейното изпълнение, насочено към насърчаването на икономическия растеж, в който водеща роля играе конкурентният частен сектор (Тема 1) и към укрепването на публичната администрация и антикорупционните инициативи (Тема 2) беше много задоволително, докато то беше средно незадоволително по отношение на инвестирането в човешкия капитал и в укрепването на социалната защита (Тема 3). А. Качество 102. Замисълът на програмата на заемите PAL беше комплексен и многосекторен с 31 фактора за задействане и 232 критерия и действия, предприети от много министерства и агенции в широк диапазон от сектори. Екипът на Банката обаче взе под внимание редица фактори, смекчаващи рисковете от тази сложност, и в крайна сметка 28 от 31-те обявени в началото на програмата PAL фактори за задействане бяха удовлетворени напълно. От голямо значение беше доброто макроикономическо управление по време на цялата програма, което частично се дължеше на продължаването на действието на валутния борд, въведен след финансовата криза от 1996-1997 г. Втори фактор беше силното чувство за принадлежност на правителството и ангажираността към реформите, подкрепяни от PAL и свързани с дневния ред на България за присъединяване към Европейския съюз. Трето, многосекторната програма PAL представляваше ефективно средство за междуведомствена координация на реформите в рамките на коалиционното правителство. Четвърто, налице беше силно допълване между програмата PAL и програмата на МВФ (вж. Приложение G). Координацията между трите ключови партньора в развитието придаде на програмата PAL допълнителна значимост и влияние. Пето, конкретните резултати за измерване на напредъка спрямо резултатите от цялостната програма за тригодишния период се вписват в политическата рамка.

103. След серията от заеми за секторно преструктуриране по време на предишната стратегия за подпомагане на страната, когато ударението беше поставяно върху стабилизацията след финансовата криза, гъвкавостта на програмните заеми за преструктуриране беше по-подходяща за осъществяване на структурната реформа в много сектори. Програмата PAL се ползваше от информацията, получена от предходните заеми за секторни реформи, както и от множество проучвания и доклади на Банката (например, Програмата за оценка на финансовия сектор, Оценката на бедността, Прегледа на публичните разходи и институциите, проучването на финансовите взаимоотношения между

43

централния бюджет и местните органи за самоуправление и трите анализа на бедността и социалното въздействие24).

104. По време на изпълнение на програмата PAL целият екип за страната беше ангажиран активно и всъщност той представляваше и екипа за PAL. Изключително важна роля за успеха на положените усилия изигра персоналът на Мисията на Световната банка в България за работата по същество въз основа на познаването на местната обстановка, както и за ежедневната координация на работата със съответните български партньори.

105. Дейността на Световната банка по Заема PAL І получи много задоволителна оценка в Доклада за завършване на изпълнението и в Прегледа на Групата за независима оценка, докато и в двата документа на Заема PAL ІІ се дава задоволителна оценка. Една от причините за по-ниската оценка на PAL ІІ беше начинът, по който Банката се справи с условието за приватизацията на „Булгартабак” (вж. точка 92). Когато приватизацията се сблъска с политически и пазарни спънки по време на PAL І, тя беше прехвърлена към PAL ІІ, който съответно беше разделен на два транша, за да се осигури повече време. Условието изискваше постигането на приватизационен резултат, който зависи повече от политически и пазарни сили извън контрола на правителството, отколкото от изпълнението на подходяща приватизационна процедура. От друга страна, както се отбелязва по-горе, пазарното значение на тази конкретна приватизационна сделка намаля значително с течение на времето, особено имайки предвид преизпълнението при други приватизационни сделки. Банката трябваше да вземе предвид тези фактори при разработването на PAL ІІ.

106. В концепцията на Световната банка и в изпълнението на програмата PAL имаше и три допълнителни слабости, всичките свързани с Тема 3, която е причина за съдържащата се в настоящия доклад средно незадоволителна оценка за работата на Банката. Една от допуснатите слабости беше липсата на данни за мониторинга на бедността, с които да се измери напредъкът по отношение на Стратегията за подпомагане на България и на Заемите PAL за намаляване на бедността. Преминаването на правителството към методология, ориентирана към Европейския съюз, не беше неочакван и за да се осигури съпоставимост с по-рано използваните от Банката данни за бедността по предпочитаната от нея методика, основаваща се на потреблението, Стратегията за подпомагане на България трябваше да включва провеждането на оценки на бедността в края на периодите на Стратегията за подпомагане на България и на PAL. 107. Втора слабост беше отлагането за по-късна дата в рамките на PAL ІІІ на политически трудно приемливите реформи в социалните сектори (пазар на труда по Стълб 2; образование и здравеопазване по Стълб 5), превръщайки ги по този начин в конфронтационен момент в годината на избори и правейки ги още по-малко политически жизнеспособни. Накрая, Банката не дефинира толкова строго критериите за образование и здравеопазване, колкото беше необходимо (вж. точки 69 и 71) и - като компенсира намаленото значение на политически трудните промени на Кодекса на труда с повишаване на значението на едно важно, но политически по-лесно действие, свързано с бизнес-средата - влоши резултата от Стълб 2. Реформите в социалния сектор вероятно щяха да се осъществят по-успешно, ако бяха включвани по-последователно в цялата програма PAL, вместо да бъдат пазени за PAL ІІІ. Формирането на подкрепа и консенсус за тях изисква не по-малко време от изпълнението им. Важно е да се предвиди достатъчно време за полагането на устойчиви усилия в тази посока в рамките на мандата на правителството.

24

Тези анализи оценяват последствията за бедността и социалното въздействие на приватизацията на „Булгартабак” върху производителите на тютюн, от преструктурирането на железопътния сектор и цените на енергията.

44

108. Третата слабост е свързана с цялата Стратегия за подпомагане на България в поширок аспект, както и с програмата PAL. Повишаването на коефициента на трудовото участие на работната сила трябваше да бъде включено категорично ясно като критерий и желан резултат от СПБ и PAL, за да се насочат усилията на реформата по-пряко към изключително ниското участие на работната сила в България. Това би подобрило възможностите за постигане на българските цели за растеж с водеща роля на частния сектор и създаване на заетост. Едно проучване25, направено за Оценка на бедността от 2002 г., посочи ниското участие на работната сила като проблем, който след това беше изтъкнат и в Програмния документ на PAL І. Въпреки това, нито СПБ, нито PAL го възприеха като изричен критерий и вместо това насочиха вниманието към намаляване на безработицата и трайната безработица. Макар че общата и трайната безработица намаляха през периода на СПБ, това не доведе до значително намаляване на ниския коефициент на трудово участие на работната сила в България, който - независимо от увеличението си с 4.3 процентни пункта от 2002 до 2005 г. - остава много нисък при едва 52.7%. Опитът показва, че наличието само на икономически растеж не е достатъчно решение. Необходими са и реформи на пазара на труда.

109. Липсваха оценки за изходното качество при осъществяването на трите инвестиционни заема, подготвени през периода на СПБ. По време на изпълнението на СПБ Заемът за социални инвестиции и насърчаване на заетостта (вж. точка 77) беше оценен като задоволителен до края на 2005 г. финансова година, когато оценката на напредъка в изпълнението беше намалена до средно задоволителна, поради недостатъчното отпуснати средства за насрещно финансиране в бюджета на изпълняващата агенция, което спря изразходването на средствата по проекта още преди усвояването на половината от сумата на заема през 2005 г.26 Заемът за Проекта за реформа на приходната администрация (вж. точка 64) се усвои особено добре, с много задоволителни и задоволителни показатели. Почти всички процедури за обществени поръчки бяха завършени. Проектът за районните топлофикации (вж. точка 47) получи задоволителни оценки след като влезе в сила през 2003 г. Проектът за енергийна ефективност по линия на Глобалния фонд за околна среда, одобрен три месеца преди края на периода на СПБ, стартира обещаващо, като правителството внесе изцяло своя дял от 2 млн. щ. д. в началния капитал. Таблица 8: Оценки за дейността на Банката в секторните заеми, приключени през периода на Стратегията за подпомагане на България Тема Околна среда

Публична администра ция/ Антикорупция

25 26

Проект Преструктуриране и модернизация на водните дружества Пилотен проект за отстраняване на екологични щети Заем в подкрепа на опазването на околната среда и приватизацията Подпомагане на търговията и транспорта в Югоизточна Европа

Сума

Одобрение на УС

Крайна дата

Оценка за дейността на Банката Задоволително

Източник ГНО PPAR

US$ 98.0 млн. (от които US$ 46.8 млн. отменени) US$ 16.0 млн.

26 май 1994

31 дек.

2002

12 май 1998

31 дек.

2002

Много задоволително

ГНО ICR

US$ 50.0 млн.

24 февр.2000

31 дек.

2003 г.

Задоволително

ГНО ICR

US$ 7.4 млн.

25 май 2000

30 септем.

2005 г.

Задоволително

ICR

Rutkowski, Jan, "Защо безработицата в България е толкова висока?” (Draft Working Paper, 2002) В България финансовата година съвпада с календарната.

45

Развитие на човешкия капитал

Модернизация на образованието APL I

US$ 14.4 млн. (от които US$9.7 млн. отменени)

5 септ. 2000

31 март 2004 г.

Незадоволителноa

ГНО ICR

/a

Поради неефективен надзор в резултат на чести промени в ръководството на екипа (три за три години).

110. Осем инвестиционни заема в кредитния портфейл, пет от които сега са закрити, бяха подготвени по време на предишната СПБ. Три от тях бяха насочени към околната среда и свързаната с нея институционална реформа, един беше насочен към публичната администрация и антикорупционните инициативи, и един - към развитието на човешкия капитал. Оценката на дейността на Банката, показана в Таблица 8 по-горе, съответства на въздействието на проекта, разгледано в Раздел IV А по-горе.

111. Три инвестиционни заема, подготвени по време на предишната СПБ, все още са в процес на изпълнение (вж. Таблица 9 по-долу). Заемът за повишаване на благосъстоянието на децата (вж. точка 76), който е почти изпълнен, получаваше редовно задоволителни оценки. По въпросите за изпълнението на заемите за реформата в сектора на здравеопазването и заема за имотната регистрация и кадастъра, може да се намери информация в точка 128. Заемът по проекта на Глобалния фонд за околна среда „Възстановяване на влажните зони и намаляване на замърсяването” все още е в процес на изпълнение (вж. т. 53). През първите три години на изпълнението на заема усвояването на средствата беше сравнително бавно поради тромавите процедури, свързани с централизираното одобрение на договорите и липсата на консенсус между заинтересованите страни по отношение на възстановяването на влажните зони. В края на периода на СПБ проектът беше оценен като средно незадоволителен от гледна точка на постигането на целите му за развитието, както и въз основа на напредъка в изпълнението. Предстоящият средносрочен преглед може да доведе до преструктуриране на заема. Таблица 9: Действащи заеми от МБВР по предишната Стратегия за подпомагане на България Тема Развитие на човешкия капитал

Растеж с водеща роля на частния сектор

Проект Реформа на здравеопазването Повишаване на благосъстоянието на децата Имотна регистрация и кадастър

Сума на заема

Одобрение на УС

US$ 63.3 млн.

22 юни 2000

Дата на закриването 31 март 2007

US$ 8.0 млн.

6 март 2001 г.

30 юни, 2006 г.

US$ 30.0 млн.

21 юни 2001 г.

1 март 2007

112. Групата за оценяване на качеството на аналитичната и консултантска дейност констатира, че качеството на предоставената на България аналитична и консултантска дейност като цяло е задоволително, особено от гледна точка на стратегическата й приложимост, същностните й качества, вероятното й въздействие, както и приносът й за дейността на Банката. Групата за оценяване на качеството (ГОК) направи оценка на 10 от 32 задачи по аналитичната и консултантска дейност в България, завършени през 20022004 финансови години. ГОК установи, че осем от тези десет задачи са изпълнени задоволително, една - много задоволително и една - частично задоволително.

113. Към програмата на аналитичната и консултантска дейност за България бяха добавени редица задачи, много от които бяха включени в първите две години от периода на СПБ и представляваха своевременна и ефективна реакция на новите нужди и възможности. Техническата помощ за управлението на държавния дълг дава пример за 46

това (вж. каре 2). Тя беше добавена към програмата по молба на Министерството на финансите в началото на периода на СПБ и беше високо оценена от клиента, като в края на 2003 г. й беше даден ход въз основа на споразумение за отделно заплащане. Екипът на Банката беше съставен от експерти по управление на държавното съкровище, финансовото законодателство, финансовото счетоводство на клиента на заема и от звеното за финансови услуги. Тези смесени екипи от експерти с различни специалности изпълняваха задачите си координирано с МВФ, както и с ЕС, за да гарантират съответствие с действащите програми по линия на ФАР и за да подпомогнат българските власти да се приближат до стандартната практика на ЕС. Редица инфраструктурни проучвания27 също бяха добавени към програмата, няколко от които бяха извършени бързо по молба на правителството, тъй като то преценяваше нуждите от инвестиции и финансовите алтернативи за сектора на пътищата. Особено значимо допълнение към програмата на Стратегията за подпомагане на България представляваха техническите консултации на Банката и подкрепата по стартирането на „Десетилетието на ромското включване”, което привлече по-голямо внимание към политическите въпроси и диалога, свързани със социалното включване на ромската общност.

114. Макар че Групата за оценяване качеството на аналитичната и консултантска дейност констатира, че правителството е ценило високо аналитичната и консултантска работа на Банката, Групата същевременно отбеляза редица слабости: (i) недостатъчно внимание към практическите въпроси на осъществяването при разработването на политическите препоръки с оглед на ограничения капацитет; (ii) значително несъответствие между устойчивия диалог в макроикономическия и инфраструктурния сектор, основан на солидна аналитична работа, от една страна, и, от друга страна, недостиг на аналитична и консултантска дейност за подкрепяне на диалога в секторите на здравеопазването и образованието; и (iii) тенденция от страна на Банката да насочва аналитичната и консултантската си дейност към макроикономическите въпроси при пренебрегване на важната работа в отделните сектори. В допълнение, Групата за оценяване на качеството констатира, че някои части от аналитичната и консултантска дейност са били определяни от предлагането и поради това е липсвало чувство за собственост от страна на клиента. Пример от този род беше „Докладът за оценка на обществените поръчки в страната”, имайки предвид, че реформите на обществените поръчки в България бяха насочени изцяло към постигане на съответствие със стандартите на ЕС. В резултат от това Банката се отказа от базисния фактор за задействане, изискващ прилагане на плана за действие, разработен в предишния доклад за оценка на обществените поръчки. ГОК също така посочи липсата на интеграция между трите фидуциарни доклада, завършени по време на изпълнението на Стратегията за подпомагане на България (Доклада за оценка на обществените поръчки в страната, Оценката на финансовото счетоводство в страната и Прегледа на публичните разходи и институции). По тази причина оценката на ГОК за последователността и интеграцията на програмата за аналитичната и консултантска дейност беше частично задоволителна. Докладът на ГОК също така прави извода, че докато Прегледът на публичните разходи и институции и Оценката на бедността28 (и двете бяха изготвени през 2002 финансова година) представляваха изключения, в по-голямата си част разпространението на материалите сред неофициалните заинтересовани страни беше съществена слабост на програмата за аналитичната и консултантската дейност на Банката, 27

Възможности за инвестиционно финансиране на пътната мрежа и Финансиране на сектора за водоснабдяване и за отпадни води, и двете представени през финансовата година 2004.

28 Въпреки доклада ПОИР за ФГ 2002 и Оценката за бедността за финансова година 2002 бяха разпространени много ефективно (включително чрез включване на Оценката за бедността в Пилотното служебно информационно издание на Банката на OPCPD) няколко месеца след стартирането на Стратегията за подпомагане на България за финансови години 2003-2005 тяхното влияние не е оценено в настоящия доклад защото те бяха част от предишната програма на Стратегията за подпомагане на България и бяха подготвени и представени на правителството през времетраенето на Стратегията за подпомагане на България за предишния период.

47

поради което тя не можа да достигне своя потенциал. По тази причина ГОК даде незадоволителна оценка на програмата за разпространяване на аналитичната и консултантска дейност и стигна до извода, че макар това да е било разбираемо поради господстващия сред българските ръководители управленски подход „отгоре-надолу” и ограниченията в бюджета на Банката, този въпрос трябва да бъде разгледан изрично при изготвянето на програмата за аналитична и консултантска дейност в следващата Стратегия за подпомагане на България. Следва обаче да се отбележи, че проучването с анкета за нуждите в развитието на селските райони беше успешно разпространено чрез добре приет семинар и осъществени публикации. В. Диалог и управление на кредитния портфейл 115. Диалогът на Световната банка с България през периода на Стратегията за подпомагане на страната беше разнозначен. От една страна, Банката се радваше на висока репутация благодарение на техническия си експертен опит и познаване на международната обстановка, което се вижда от резултатите на допитванията до клиента (вж. точки 135-138 и Приложение 1), както и от събеседванията със заинтересованите страни и насрещните партньори, проведени от Групата за оценяване на качеството и от мисиите за доклада по завършване на СПБ и по Заема PAL ІІІ. Групата за оценяване качеството на аналитичната и консултантска дейност оцени диалога като задоволителен. Политическият диалог по Теми 1 и 2, по който главен партньор на Банката беше Министерството на финансите, се провеждаше по същество и беше ползотворен. От друга страна, имаше много области, в които диалогът на Банката беше труден, особено в случаите, когато главните насрещни партньори бяха ресорни министерства. В резултат от това, през първата година в хода на изпълнението на Стратегията за подпомагане на България програмата за секторни инвестиционни заеми беше изоставена, докато програмата на програмните заеми за преструктуриране и свързаната с нея аналитична и консултантска дейност продължиха да се изпълняват съгласно плана и да постигат целите си.

116. Диалогът по отпускането на инвестиционни заеми в рамките на Стратегията за подпомагане на България беше труден. Както беше отбелязано по-горе, правителството искаше делът на заемното финансиране за преструктуриране да бъде много по-голям от това, което ръководството на Световната банка беше склонно да приеме от гледна точка на съображенията си за управление на риска. В допълнение, по политически причини липсваше консенсус сред самото правителство, особено между Министерството на финансите и Министерството на земеделието и горите във връзка с програмата на Банката в секторите на селското стопанство и развитието на селските райони. Един месец след обсъждането на Стратегията за подпомагане на България от Борда на директорите в средата на 2002 г. министърът на земеделието и горите поиска Заемът за финансиране на селското стопанство да бъде заменен със Заем за развитие на селските райони. Банката се съгласи с тази промяна и се зае с изготвянето на Оценка за развитие на селските райони, за да подкрепи заема. Още в ранния етап на подготовката Банката предложи няколко възможности, включително и новаторски подход, обхващащ целия сектор, за да улесни правителството при получаването на достъп до фондовете на САПАРД чрез осигуряване на необходимите средства за насрещно финансиране. Правителството одобри подхода, обхващащ целия сектор, с възможно включване на компонент, фокусиран върху изграждането на капацитет на институциите за микрофинансиране в селските райони. Подготовката продължи до средата на 2004 г., която стана повратен момент в диалога по програмата на Стратегията за подпомагане на България.

117. В началото на периода на Стратегията за подпомагане на България изпълнението на кредитния портфейл стана повод за безпокойство. През 2003-2005 ф.г. бяха извършени шест прегледа на кредитния портфейл. Продължавайки практиката на 48

полугодишните цикли за съвместни прегледи на кредитния портфейл от предишния период на Стратегията за подпомагане на България, в края на 2002 г. беше направен средногодишен съвместен преглед на кредитния портфейл, последван от пълен съвместен преглед през пролетта на 2003 г. и още един средногодишен съвместен преглед в края на 2003 г. В изпълнение на договореността за преминаване към тримесечен мониторинг на кредитния портфейл, допълнителни прегледи бяха извършени през пролетта и лятото на 2004 г., а един ограничен преглед беше направен през октомври 2004 г. Полугодният съвместен преглед на кредитния портфейл през 2002 г. стигна до заключението, че докато управлението на кредитния портфейл в някои отношения се е подобрило (например по-добро обвързване на проектите с приоритетите на правителството и засилена координация от страна на дирекция „Европейска интеграция и отношения с международните финансови институции” (ЕИОМФИ) към Министерския съвет, както и от страна на отдел „Международни финансови институции” към Министерството на финансите), много от проблемите, които бяха посочени в съвместния преглед на кредитния портфейл през февруари 2002 г., оставаха нерешени. Те включваха забавяне на процеса на вземане на решение, произтичащо от проблеми в координацията и в някои случаи от недостатъчно взаимодействие и разкъсване на връзката между политическия контрол и изпълнението. Произтичащите от това забавяния намериха отражение в забавяне на усвояването на средствата. Докладът за полугодния съвместен преглед на кредитния портфейл за 2002 г. препоръча на Банката и правителството да установят съвместно механизъм за мониторинг въз основа на резултатите и качеството, за да се гарантира обвързване на текущите и планираните проекти с програмата на правителството за реформи и със Стратегията на Банката за подпомагане на България. Констатациите на доклада бяха обсъдени с дирекция ЕИОМФИ към Министерския съвет, със Съвета за структурна политика и с Министерския съвет. Наблюдението над изпълнението на проектите беше засилено с ежемесечни срещи от страна на Министерския съвет със Звената за изпълнение на проектите.

118. Независимо от усилията на Банката и правителството да подобрят изпълнението на кредитния портфейл, темпът на осъществяването на проектите се забави още повече. Отчетът за съвместния преглед на кредитния портфейл от март 2003 г. посочи, че споменатите предишната година проблеми продължават, както и проблемите, свързани с качеството и приемствеността в управлението на проектите, бюджетното планиране за осигуряване на достатъчно средства за насрещно финансиране за проектите и партньорската координация при проекти с много партньори. До края на 2003 г. финансова година коефициентът на усвояването на средствата беше намалял до 15.2% (вж. таблица 10). За подобряване на изпълнението на индивидуалните проекти бяха договорени конкретни действия и бяха набелязани мероприятия за справяне с общите проблеми на кредитния портфейл, включително чрез създаването на основани на резултатите системи за мониторинг на ниво проект.

49

Таблица 10: Показатели за кредитния портфейл с инвестиционни заеми за България  Период на СПБ  97 ф.г.

98 ф.г.

99 ф.г.

00 ф.г.

01 ф.г.

02 ф.г.

03 ф.г.

04 ф.г.

05 ф.г. Проекти в процес на 9 8 9 10 12 11 11 9 9 изпълнение (#)a/ Рискови проекти (#) 5 2 2 2 4 1 0 0 0 От които проблемни 2 2 2 проекти 4 3 0 0 0 0 18 % 22 % 22 % Рискови проекти ( %) 56 % 50 % 11 % 0% 0% 0% Рискови ангажименти 77.7 43.1 37.5 181.1 189.3 57.0 0 0 0 (US$M) От които проблемни 88.1 96.3 0 0 0 0 77.7 43.1 37.5 ангажименти (US$M) Коефициент на 10.5 22.7 20.3 39.1 29.4 16.5 15.2 9.7 27.9 изплатените средства b/ а) включва проекти, които са приключени през финансовата година б) коефициентът на изплатените средства през годината към неизплатения баланс на кредитния портфейл на Банката в началото на годината (единствено за инвестиционните заеми).

119. В прегледа на кредитния портфейл на Банката на полугодието през октомври 2003 г. Беше отправен призив към правителството да се заеме с продължаващото лошо изпълнение на кредитния портфейл. Прегледът констатира, че общите нерешени проблеми, посочени в предишните прегледи на кредитния портфейл, продължават да присъстват, като в резултат от това изпълнението на почти всички активни проекти се забавя, на някои дори с цели две години. Във всеки отделен момент от периода на Стратегията за подпомагане на България един или два от четирите проекта29 в инвестиционния портфейл с осем-десет инвестиционни проекта са показвали проблеми с изпълнението и/или с постигането на целите. В резултат на това единият или и двата критерия за минимално изпълнение на кредитния портфейл през първите две от трите финансови години на Стратегията за подпомагане на България не бяха постигани. (Ръководството на Банката реши да отмени тези критерии с оглед на доброто изпълнение на България по отношение на други 12 основни критерия, особено на тези за структурните реформи, подкрепяни от програмата на заемите PAL).

120. През декември 2003 г. правителството отговори, че лошото изпълнение на кредитния портфейл до голяма степен се дължи на проблеми в процедурите на Банката по подготовка и изпълнение. Правителството считаше, че (i) редица инвестиционни заеми вече не са в съответствие с текущите приоритети на правителството поради дългите срокове на подготовка и недостатъчната гъвкавост при разработването на инвестиционните проекти в сравнение със заемите PAL (т.е. критериите за следващите програмни заеми за преструктуриране могат да бъдат променени преди тяхното одобрение от Борда на директорите, а правилата на Банката за обществените поръчки не се прилагат, защото средствата са предназначени за подкрепа на бюджета); и (ii) сроковете за изпълнение са нереалистични с оглед на необходимото време за одобрение от Банката на процедурите за обществените поръчки и на необходимото време за строителство. Работейки активно за намаляване на външния дълг на България, правителството отбеляза, че забавянията в изпълнението струват скъпо поради допълнителните разходи за такса ангажимент. Правителството също така разкритикува модела на Банката за Звената за изпълнение на проектите, които не са изградили нужния капацитет за устойчиво управление на проектите и 29

Имотна регистрация и кадастър, реформа на здравеопазването, модернизация на образованието (гъвкав програмен заем – І фаза) и възстановяване на влажните зони и намаляване на замърсяването на околната среда (GEF).

50

призова за преразглеждане на структурата на помощта на Банката за България, включително преразглеждане на подходите отнасящи се към изпълнението на бюджета и механизмите за изграждане на устойчив капацитет. Като признава някои свои сериозни грешки в управлението на проектите, правителството разглежда крайните цели на заема за модернизация на образованието като твърде амбициозни и сложни и поиска неговото отменяне с провеждане на диалог по политиката в сектора в рамките на действащата програма на заемите PAL. 121. В отговор на мнението на правителството Световната банка се съгласи да отмени заема за модернизация на образованието. Докладът за завършване на изпълнението на проекта и прегледът на Групата за независима оценка бяха на едно мнение в своите незадоволителни оценки за този проект. Макар че концепцията и подготовката бяха сметнати за задоволителни, те бързо бяха засенчени от незадоволителния надзор (редки проверки и чести смени в ръководството на екипа на Банката) в съчетание с липсата на чувство за принадлежност у правителството, слаб капацитет, голямо текучество в управлението на проекта и неефективен контрол. След изпълнение от три години и половина, заемът беше закрит като две трети от сумата на заема бяха анулирани (вж. точка 70).

122. Също в отговор на коментара на правителството Банката се ангажира с някои ключови действия за съвместен мониторинг и извършване на тримесечни прегледи: (i) стриктен мониторинг на потенциалните проблеми на проектите от кредитния портфейл; (ii) разработване на цели за усвояването на средствата за месеците март и април 2004 г. и ежемесечен мониторинг на напредъка; (iii) мониторинг на времето, необходимо за вземането на решения и одобрения по обществените поръчки както от правителството, така и от Банката; (iv) включване в плановия Доклад за оценка на обществените поръчки на препоръки за подобряване на капацитета в подкрепа на програмата на Банката за заемно финансиране; (v) намаляване на значението на самостоятелните звена за изпълнението на проекти; и (vi) преглед на предложенията за бъдещи финансирани от Банката проекти с опростено и ускорено усвояване на средствата (включително чрез използване на подход, обхващаш целия сектор) и използване на допълнителни ресурси, включително на безвъзмездните фондове на ЕС.

123. По това време правителството поиска от Банката да превърне предвидения в СПБ заем за общинските услуги в заем за пътната мрежа. Първоначалният диалог по този въпрос беше усложнен по няколко причини. Едната беше, че ръководството на Банката искаше да запази възможностите за ползване на дарението на японското правителство PHRD (чието ползване е ограничено само за заеми, включени в Стратегията за подпомагате на страната), така че Банката беше готова да пренасочи заема към проекта за общински (второкласни) пътища с цел възстановяване и подкрепа за общностите с ниски доходи. Правителството искаше да разгледа други възможности за разширяване и усъвършенстване на мрежата от автомагистрали с оглед на бъдещото увеличаване на обема на автомобилния трафик във връзка с присъединяването към Европейския съюз. Въпреки че проучването за автомагистралите, направено от Банката по молба на правителството, стигна до извода, че обемът на автомобилния трафик няма да бъде достатъчно голям, за да генерира доходи, осигуряващи минимална задоволителна вътрешна възвращаемост на капиталовите разходи, правителството оспори основните предположения на анализа. Скоро след излизането на тези нерешени проблеми на преден план, Банката предложи да се използва подход, обхващаш целия сектор. Предложението на Банката се състоеше в предоставяне на заеми с бързо усвояване на средствата както за развитие на селските райони, така и за общинските услуги, което представляваше опит да се отговори на мнението на правителството от декември 2003 г., че проектите, финансирани от Банката е необходимо да се подготвят и осъществяват побързо, с по-голяма гъвкавост и по-малко усложнения. В края на периода на Стратегията за 51

подпомагане на България Банката изготви политически документ за възможностите за финансиране на инвестициите в пътната мрежа през 2005 ф.г., който ще служи за обосновка на подкрепата на Банката в сектора на пътната мрежа по новата Стратегия за партньорство с Република България.

124. Четири заема бяха снети от пакета с проекти през 2004 г. Втората фаза на гъвкавия програмен заем в сектора на образованието беше свалена през март, веднага след като първата фаза на заема беше отменена по искане на правителството поради лошо изпълнение (вж. точки 120-121). Предложеният заем за горското стопанство с придружаващо го дарение по линия на Глобалния фонд за околна среда беше изцяло подготвен и по него вече бяха водени преговори, когато беше свален през м. май поради политически задръжки (дължащи се на корпоративни интереси) по отношение на институционалните реформи, подкрепяни от предлагания заем. Подготовката на заемите за развитие на селските райони и на общинските услуги беше напреднала значително с помощта на безвъзмездно финансиране от японския фонд PHRD за развитие на човешките ресурси, когато през м. юни правителството реши - без да уведомява предварително Банката - да не одобрява държавни заеми за нито един от двата проекта. Заемите в крайна сметка бяха отменени, а неизползваната част (969,300 щ.д.) от двете одобрени дарения от PHRD (едното от които все още не беше подписано), на обща стойност 1.34 млн. щ.д., остана неизплатена. Правителственото решение беше взето в резултат от търсенето на компромис между сключването на държавни заеми и поемането на гаранции за приоритетни публични инвестиции, в това число, въпросните заеми от Световната банка и финансирането на проекти с по-голямо политическо значение (например, проекта за АЕЦ „Белене”). В крайна сметка бяха предоставени две държавни гаранции, едната за изграждане на моста Видин-Калафат към Румъния и другата за АЕЦ „Белене”. В основата на това решение стоят политически съображения. Към края на 2004 ф.г. коефициентът на усвояването на средствата за България спадна до рекордно ниското ниво от 9.7%.

125. След отпадането на пет частично подготвени проекта (четири от МБВР и един от Глобалния фонд за околна среда) от програмата за заемно финансиране Световната банка понесе загуби от 1 млн. щ. д. от изоставените проекти. Правителството отказа всякакво ново заемно финансиране след първата година на изпълнението на Стратегията за подпомагане на България и бяха предоставени само три инвестиционни заема (срещу седем по план), а действителните инвестиционни ангажименти възлязоха едва на 39% (118.4 млн.щ.д.) от общата планирана сума (300 млн.щ.д.) и на 22% от действително отпуснатите заеми. Оставащият дял от 78% се състои от заеми за преструктуриране, което превишава 60процентния лимит, поставен от ръководството на Банката по съображения за управление на експозицията по време на Стратегията за подпомагане на България. Въпреки това, програмата на България за активно управление на дълга, особено обратното изкупуване на нейните брейди-облигации, подобри рисковите показатели за България, така че в ретроспективен план делът на заемите за преструктуриране от 78% изглежда по-приемлив (вж. таблица 11). В същото време, докато подготвеният пакет от проекти за заемно финансиране се изчерпваше само една година след началото на Стратегията за подпомагане на България, състоянието на инвестиционния портфейл продължаваше да е повод за безпокойство.

52

Таблица 11: Показатели за кредитната експозиция на МБВР в България a/ Обслужване на дълга по линия на МБВР спрямо цялото публично и публично гарантирано обслужване на дълга: Приблизителна оценка или прогноза в Стратегията за подпомагане на България (май 2002) Действителна Общ дял на изплатените средства по дълга и неизплатените дългове: Приблизителна оценка или прогноза в Стратегията за подпомагане на България (май 2002) Действителна a) Календарните години в България съвпадат с финансовите години.

2002

2003 г.

2004 г.

2005 г.

8.9

10.9

11.9

11.9

8.5

11.2

5.2

6.0

9.9

11.0

11.8

11.1

8.5

9.6

9.8

8.7

126. През август 2004 г. (десет месеца преди парламентарните избори) в Пловдив се проведе съвместна среща на високо равнище за обсъждане на бъдещите отношения на България със Световната банка. В процеса на дискусиите се оформиха няколко стратегически решения: (i) макар че България вече не страда от недостиг на външно финансиране, средствата на Банката могат да бъдат полезни за управлението на дълга, замествайки струващите по-скъпо други източници на финансиране; (ii) правителството продължава да цени високо съветите на Банката за следващото поколение реформи за ускоряване на растежа и повишаване на конкурентоспособността, за осигуряване на безпроблемно присъединяване към ЕС, за намаляване на бедността и регионалните диспропорции и за задълбочаване на реформата в ключови сектори като образованието и здравеопазването; (iii) програмните заеми за преструктуриране се оценяват високо, но може би бъдещите реформи ще бъдат подпомогнати най-добре от заеми за развитие на политиките (ЗРП) с един единствен стълб; (iv) има голяма нужда от подкрепа за изграждане на капацитет за управлението на инвестиционните програми на България и за подобряване на усвояването на фондовете на ЕС чрез хармонизиране на подкрепата на Световната банка за ориентиране към ЕС на системите за обществените поръчки и финансовото управление; (v) бъдещите инвестиционни заеми се нуждаят от съсредоточаване върху системните решения и - като част от единния бюджет – от преминаване към програмно бюджетиране с по-кратки срокове за изпълнение и съвместно финансиране на цели сектори от страна на Банката, ЕС, ЕБВР и ЕИБ; (vi) Световната банка трябва да си сътрудничи с Международната финансова корпорация и Агенцията за многостранно гарантиране на инвестициите (АМГИ) за улесняване на публично-частните партньорства.

127. Търсейки решение за упоритите проблеми с кредитния портфейл, Банката нае пенсиониран банков експерт от звеното за качество за региона на Европа и Централна Азия, за да направи преглед на проектите, които са застрашени да не изпълнят своите цели за развитие до крайните си дати. Прегледът, извършен през септември 2004 г., трябваше да разгледа отмяната на всички компоненти на проекти, които не можеха да бъдат изпълнени в течение на една година след крайните дати. Изготвеният в резултат на това доклад представи няколко възможности за всеки застрашен проект. Първата възможност при всички случаи беше закриването на заема, така както е определено по график, и прекратяване на изплащането на неусвоените средства, докато алтернативните възможности включваха продължаване на крайните дати и някои промени в подхода, в някои случаи чрез преструктуриране. Когато обаче беше изправено пред възможността за отмяна на заемите, правителството реши да не прави това (може би в светлината на изборите, които предстояха след по-малко от година), а да преструктурира проектите. Повечето от тях след това показаха подобрено изпълнение при осъществяването им и се съсредоточиха върху постигане на целите на развитието, а някои дори успяха да наваксат по-раншното изоставане. Чрез съвместни усилия и интензивен ежемесечен мониторинг на изплащаните средства и на 53

изпълнението поотделно за всеки проект, средният коефициент на усвояването на средствата почти се утрои за една година - до 27.9% през 2005 ф.г.

128. Два от застрашените проекти бяха заемът за реформата в здравния сектор и заемът за имотния регистър и кадастъра. Заемът за реформата на здравния сектор започна да се изпълнява бавно поради забавянето на реформите в здравния сектор и след това беше оценяван като незадоволителен по отношение на постигане на целите на развитието през първите години на действието си. Въпреки че според оценката на ГОК качеството на проекта при влизането му в сила е било задоволително, темпото на реформата в сектора се забави значително, особено в сферата на преструктурирането на болниците. Заемът беше преструктуриран в края на периода на Стратегията за подпомагане на България за подобряване на съвместимостта му с реформите в здравния сектор по заема PAL ІІІ чрез увеличаване на финансирането на инвестициите в реформата на болниците и в информационната система на Националната здравно-осигурителна каса (НЗОК). Заемът за имотния регистър и кадастъра беше проблематичен от самото начало преди повече от четири години и претърпя значителни забавяния в изпълнението. Заплахата от временното му прекратяване беше отстранена малко преди съставянето на настоящия доклад след като новото правителство осъществи действия, които в продължение на няколко години оставаха неизпълнени и които щяха да позволят по-бързото обхващане на страната от кадастралната карта и имотния регистър. Погледнато ретроспективно, може да се каже, че Банката е трябвало да отправи предупреждение за прекратяване много по-рано. След като в продължение на две години проектът имаше незадоволителен статут, сега той се преструктурира. Въпреки че ГОК прецени качеството му при влизане в сила за задоволително, по всичко личи, че замисълът на проекта, който изисква сътрудничество между три министерства и няколко агенции, беше твърде амбициозен за наличния административен капацитет и - както се оказа на практика - не беше подкрепен от правителството, избрано само четири дни преди заемът да бъде одобрен от Борда на директорите на Световната банка.

129. Като цяло диалогът на Световната банка с България постигаше смесени резултати. Резултатите бяха по-добри по въпроси, свързани със структурните реформи и аналитичната работа, за които главен насрещен партньор беше Министерството на финансите. Диалогът на Банката по въпроси, където насрещен партньор бяха ресорните министерства, беше по-проблематичен, което личи от съкращаването на пакета от проекти след първата година от прилагането на Стратегията за подпомагане на България. Това несъответствие се дължеше на динамичността и коалиционния характер на правителството, на по-слабия капацитет в редица ресорни министерства и - независимо от енергичните усилия на Банката да укрепи диалога в средата на 2004 г. - на ефекта от предстоящите през юни 2005 г. избори. С. Консултации по Стратегията за подпомагане на България 130. Очакваше се, че Стратегията за подпомагане на България ще бъде завършена скоро след изборите през юни 2001 г. Тя трябваше да послужи като пътна карта за отношенията на Световната банка с новото правителство през следващите три финансови години. Предишната Стратегия за подпомагане на България обхващаше 1999-2001 ф.г.

131. В началото на 2001 г. членовете на екипа на Световната банка за България проведоха консултации по Стратегията за подпомагане на сраната чрез серия от девет срещи в градове из цяла България, по време на които беше обсъден проектът на Стратегията. В срещите участваха общо над 500 представители на местни администрации, неправителствени организации и частния сектор, бизнес-асоциации, граждански сдружения и 54

български представителства на партньорите в развитието. Бяха проведени също и дискусии с Европейската комисия в Брюксел за координиране на помощта, която предстои да се окаже в подкрепа на напредъка на България към постигане на пълно съответствие с изискванията на acquis communautaire. За по-нататъшно разширяване на процеса на консултации проектът на Стратегията за подпомагане на България беше поставен на сайта на Банката за България в Интернет. Това предизвика голям интерес, като повече от 2500 отделни лица и организации посетиха страницата на Стратегията за подпомагане на България.

132. Обратната връзка по време на консултациите по Стратегията за подпомагане на България показа наличието на консенсус с Банката относно нуждите на страната и начините за търсене на решение. Като приоритетни области бяха определени децентрализацията, финансирането на общините, безработицата, ХИВ/СПИН, мрежата за социална безопасност, развитието на малките и средни предприятия, развитието на селските райони, качеството на водата, готовността за бедствия и аварии, преструктурирането на секторите за добив на каменни въглища, районните топлофикации и железопътният транспорт. Заинтересованите страни като цяло обаче не споделяха вижданията на Банката за необходимостта от реформи в секторите на образованието и здравеопазването за по-голяма ефективност на разходите. Те не споделяха и виждането на Световната банка, че след като е подкрепила политическата рамка за ефикасно инвестиране в секторите на транспорта и водното стопанство, Банката трябва да остави финансирането на такива инвестиции на ЕБВР и на ЕИБ в съответствие с техните институционални мандати.

133. Банката направи някои промени в Стратегията за подпомагане на България, за да се съобрази с обществените консултации, а промененият проект стана основа за дискусии на високо равнище с новообразуваното правителство. Между Банката и правителството беше постигната принципна договореност за приоритетите на страната. Постигнато беше и съгласие по сравнителното предимство на Банката в подкрепа на спешните мерки по реформата и по програмите в публичния сектор, насочени към развитие на частния сектор и към подобряване на предоставянето на социални услуги. Предвидено беше тази подкрепа да се изрази в програмата на заемите PAL в рамките на Стратегията за подпомагане на България през 2003 - 2005 ф.г.

134. По редица причини измина още една година преди следващата Стратегия за подпомагане на България да бъде представена на Борда на директорите на Световната банка. Първо, новообразуваното и чувствително коалиционно правителство имаше нужда от няколко месеца, за да се организира и ангажира с партньорите си. Второ, предвид неотложността на задачите по присъединяването към Европейския съюз, правителството беше насочило първоначално вниманието си главно към отношенията си с ЕС и ЕК. Трето, след успешното завършване на предпазното споразумение с МВФ, сключено от предишното правителство през юни 2001 г., новият министър на финансите имаше голямо желание да доразвие напредъка на България след финансовата криза през 1996-1997 г., поради което постави ударението върху разработването на следващото споразумение с МВФ. Банката установи сътрудничество с Правителството и с МВФ в тези дискусии, което доведе до взаимно допълване на споразумението с МВФ с програмите на Банката (особено програмата на заемите PAL) и структурните реформи, поддържани от тях (вж. Приложение G). Следващото предпазно споразумение влезе в сила през февруари 2002 г., а финализирането на следващата Стратегия за подпомагане на България последва няколко месеца по-късно. Погледнато ретроспективно обаче, стартирането на подготовката на Стратегията за подпомагане на България и провеждането на консултациите преди изборите през юни 2001 г. вероятно бяха преждевременни и понижиха съпричастността на новото правителство към програмата на Стратегията за подпомагане на България.

55

D. Проучване на клиента 135. През юни 2005 г. беше извършено проучване на клиента като принос към подготовката на Стратегията за партньорство с България. Проучването се състоеше от количествено анкетиране на заинтересовани участници, за което бяха анкетирани 300 лица (84 % от тях дадоха отговори), задълбочени интервюта с 32 отговорни длъжностни лица, които имат опит в работата с Банката и провеждане на четири фокусни групи по основните теми на участието на Банката (икономическа реформа, образование, здравеопазване и инфраструктура). Анкетираните лица в количественото проучване включват правителствени служители на високо ниво, парламентаристи, длъжностни лица от местното самоуправление, двустранни и многостранни партньори в развитието, организации от частния сектор, неправителствени организации, средства за масова информация, научни среди, изследователски центрове, професионални съюзи, представители на съдебната система, служители в министерства, ведомства и агенции (вж. Приложение І).

136. Повечето от анкетираните в количественото изследване са посочили, че Банката трябва да насочи вниманието си към икономическия растеж и създаването на работни места, следвани от развитието на инфраструктурата, образованието, намаляване на бедността и решаване на проблемите в сектора на здравеопазването. Те поставят участието на Банката в тези области по-високо отколкото участието й в присъединяването на страната към Европейския съюз, макар че ефективната интеграция в ЕС се разглежда от участниците като върховен приоритет на развитието на България. Според тази информация ангажираността на Банката в основните области на развитието изглежда се предпочита пред участието й в присъединяването към Европейския съюз. В същото време е било изтъкнато, че Банката трябва да приспособи своята политика към нуждите на страната във връзка с интегрирането в Европейския съюз. Интересното е, че финансовите ресурси на Банката бяха разглеждани като най-голямото предимство на Банката, следвани от нейните политически и икономически съвети и способността да изгражда капацитет за изпълнение. Като най-голяма слабост на Банката бяха изтъкнати неотчитането на реалностите в страната и бюрократичните оперативни политики и процедури.

137. В същото време мненията за ефективността на Банката не винаги отговарят на разбиранията за приоритетите на бъдещото участие на Банката. Проучването показа пошироки „празноти на влияние” в области като укрепване на секторите на здравеопазването и образованието. Тези впечатления може би се дължат на твърде добре експонираните в публичното пространство проблеми по изпълнението на финансирани от Банката инвестиционни проекти в тези сектори. Докато анкетираните поставят намаляването на бедността много високо като приоритет на развитието, рейтингът за позитивното въздействие на Банката върху намаляването на бедността беше твърде нисък. Липсата на своевременни и сравними данни за бедността вероятно е една от причините за това разбиране. По същия начин, макар че заинтересованите лица разглеждат по-голямата прозрачност в управлението и в укрепването на правната система като жизнено важен фактор за интеграцията в Европейския съюз, те не виждат особено позитивно въздействие в тези области от страна на Банката. Това показва, че ако правителството желае помощта на Банката в тези сфери, по-ефективната комуникация и разпространяване на информацията биха могли да изиграят важна роля за увеличаването на ефекта в полза на развитието. Това съответства на направените от Групата за оценяване констатации по оценката на аналитичната и консултантска дейност за България.

138. Респондентите в качественото проучване подчертаха важността на участието на Банката в периода след присъединяването към ЕС и дадоха много препоръки за бъдещото разширяване на ролята на Банката. Тези препоръки включват: (i) 56

взаимоотношения с клиента, характеризиращи се с повече партньорство и диалог, които вземат под внимание становищата на правителството, включително по необходимостта за намиране на решения за социалните проблеми, свързани със структурните реформи; (ii) подкрепа от Банката в приоритетните области на образованието и здравеопазването, инвестиции в инфраструктурата и укрепване на институционалния и административния капацитет; (iii) съвместно финансиране от ЕС и Световната банка.

VІ. ИЗВОДИ А. Роля на Стратегията за подпомагане на България в напредъка към осъществяване на целите на страната 139. Допълващият характер на Стратегията за подпомагане на България представлява важно съображение при оценяване на нейното влияние в постигането на целта на България за ускоряване на присъединяването към Европейския съюз чрез устойчив икономически растеж, намаляване на бедността и създаване на заетост. Би могло да се твърди, че във всички случаи правителството щеше да предприеме повечето от подкрепяните от МБВР реформи и инвестиции, защото те бяха обвързани с дневния ред на присъединяването на България към ЕС и защото финансирането от МБВР не беше толкова важно след подобряването на кредитния рейтинг на България и произтичащия от това разширен достъп на правителството до капиталовите пазари. Въпреки това, заинтересованите страни, в това число партньорите от правителството, бяха единодушни, че Световната банка придаде достоверност на програмата за реформи в България и поради това изигра пряка роля за подобряването на рисковия рейтинг. По-конкретно, програмата на Заемите PAL оказа полезен външен натиск за политически трудните реформи, както и за създаването на ефективна рамка за мобилизиране на подкрепа, за координация и мониторинг на изпълнението на многосекторната реформа в условията на коалиционно правителство. Програмата на Стратегията за подпомагане на България също подпомогна осъществяването на реформите в области, чиято специфика не е предмет на Acquis Communautaire, като например, реформите в публичната администрация, образованието, здравеопазването и пазара на труда. Докато международният опит на Банката в реформата на публичната администрация беше високо оценен от българското правителство, подкрепата на Банката в останалите три области не беше достатъчно ефективна. Това подчертава връзката между натиска от ЕС и ангажираността на правителството с реформата. Там, където интересът на ЕС се проявяваше относително слабо, усилията на правителството за провеждане на реформи също бяха слаби.

140. При толкова много постижения с помощта на Банката чрез Заемите PAL и аналитичната и консултантска дейност може да се зададе въпросът дали програмата за секторни инвестиционни заеми, предвидена в Стратегията за подпомагане на България, но впоследствие изоставена в по-голямата си част, е била наистина необходима. Ако проектът за развитие на селските райони сега беше в процес на изпълнение, към районите с ниски доходи можеха да бъдат насочени повече предприсъединителни безвъзмездни фондове, отколкото е положението понастоящем. Реформите в сектора на образованието за повишаване на конкурентоспособността на работната ръка на разширения пазар на труда, които са основен приоритет в новата Стратегия за партньорство с България, щяха да са в по-напреднал етап, ако специфичният инвестиционен заем за системата на образованието беше осъществен. Заемното финансиране от Световната банка и Глобалния фонд за околна среда щяха да са повишили приноса на горския сектор в брутния национален продукт на България, като по този начин биха подобрили устойчивостта на горското стопанство чрез по-добро стопанисване и опазване на горите. Като цяло обаче изпълнението на Стратегията за подпомагане на България през 2003 57

- 2005 ф.г. вероятно ускори значително осъществяването на реформите и свързания с тях напредък на България в присъединяването й към Европейския съюз.

В. Извлечени поуки и изводи за новата Стратегия за партньорство с Република България 141. Опитът на Световната банка по време на изпълнението на последната Стратегия за подпомагане на България очертава редица поуки, които имат значение както за принципната концепция на следващата стратегия, така и за нейното осъществяване.

142. Първо, Световната банка трябва да осигури взаимоотношения с България, основаващи се на партньорството, имайки предвид, че тя има добре представяща се икономика със средно ниво на доходите и инвестиционен кредитен рейтинг, който позволява достъп до алтернативни източници на финансиране. Банката вече даде сигнал за такава промяна, наричайки следващата стратегия за подпомагане на страната като „Стратегия за партньорство с България”. Партньорството ще изисква работа от Банката за намиране на начини за своевременно предоставяне на исканите услуги. Като продължава да се придържа към принципа за бързо откликване на исканията на клиента, Банката трябва да се ангажира с нови инвестиционни заеми, само ако е налице силно търсене от страна на клиента – на най-високо правителствено равнище и с лидер на високо ниво в съответното ресорно министерство – като отговори на очакванията на клиента спрямо общата концепция, съкратени срокове за подготовка и изпълнение, управление от персонала на ресорното министерство и прилагане на националните системи. Ще бъде необходимо да се положат грижи за решаване на фидуциарните проблеми, свързани с подхода за обхващане на цели сектори, за да се гарантира, че този подход няма да доведе до същите забавяния, които той има за цел да избегне. Ще бъде също така важно през 2008 или 2009 ф.г. да се изготви доклад за напредъка на Стратегията за партньорство с България, за да се облекчи въвеждането на необходимите корекции в програмата на Банката за партньорство в светлината на променящите се обстоятелства.

143. Второ, в програмата на Стратегията за партньорство с България трябва да бъдат включени механизми за своевременен мониторинг със сравнимост в процеса на времето, за да се гарантира прецизно измерване на напредъка в постигане на желаните резултати от СПБ в края на периода на Стратегията. Това важи и за бъдещата серия от заеми за политиката на развитието. Всичко, свързано с методологията, синхронизирането и отговорностите трябва да бъде изрично договорено между правителството и Банката в началото на програмата на Стратегията за партньорство, тъй като за предварителната подготовка се изисква значително време.

144. Трето, успешното прилагане на програма за многосекторни реформи изисква механизъм за ефективна и постоянна координация с лидер на високо ниво в правителството. Това е от голямо значение за осъществяването на прехода от заемите PAL към програма от заеми за политиката на развитието, насочени към образованието и здравеопазването, за да се гарантира координация с тези две министерства, както и с други агенции и заинтересовани страни.

145. Четвърто, необходими са по-бързи действия за справяне с проблемите по изпълнението на действащия портфейл от инвестиционни заеми в процеса на възникването на проблемите. Една от причините за успеха на програмата за Заемите PAL се състоеше в това, че съгласуването на корекциите в хода на времето беше вградено в проекта от самото начало. Когато изпълнението на проекта се сблъсква с проблеми, екипът на Банката трябва да се ангажира по-отрано с активното им решаване. В допълнение към 58

възможността за преструктуриране, екипите трябва сериозно да разглеждат възможността да отправят предупреждения за прекратяване на усвояването на средствата, ако заемът се намира в незадоволително състояние в продължение на повече от 9-12 месеца. Критериите за изпълнението на кредитния портфейл не са подходящи за стратегиите за партньорство с добре представящи се страни със средни доходи и макар да няма признаци, че случаят с България е бил такъв, те биха могли да създадат стимули за персонала на Банката да завишава рейтингите от надзора на проектите.

146. Пето, във връзка със структурата на матрицата на програмните заеми за развитие се очертаха няколко извода и правила: (i) поради отлагането за по-късна дата в рамките на програмата PAL на задачите на България в областта на човешкото развитие, Световната банка и правителството отложиха провеждането на крайно необходими реформи, което забави страната в постигането на готовност за успешна интеграция в ЕС; (ii) ако между факторите за задействане и критериите се правят промени и взаимни компромиси в светлината на непредвидени събития в процеса на изпълнението на една програма от заеми за развитие, действията трябва да бъдат със сравнима политическа „тежест” в рамките на същия стълб, за да се гарантира запазването на набраната скорост на реформите по целия фронт на дневния им ред (по същия начин новата Стратегия за партньорство с България ще трябва да даде висок приоритет на заемите за политиката на развитие в подкрепа на забавените реформи в образованието, здравеопазването и пазара на труда, които не бяха решавани адекватно по програмата на заемите PAL); (iii) съвкупността от критериите трябва да се проектира при отчитане на икономическата политика на заемополучателя (например, обикновено възможностите за по-смела реформа са по-големи в началото на мандата на правителството, отколкото на по-късен етап); (iv) основен желан резултат от Стратегията за партньорство с България и отпускането на заеми за политиката на развитието трябва да бъде повишаването на коефициента на трудовото участие на работната сила; (v) всички свързани с приватизацията критерии не трябва да се определят от гледна точка на резултатите от дадена сделка, а като изпълнение на необходимия прозрачен процес, отвъд който положението трябва да се определя от пазарните сили, а не от политически критерии за предоставяне на заеми.

147. Шесто, разработваният инвестиционен проект трябва да бъде съизмерим с ангажимента на правителството за изграждане на подходяща среда за осъществяване на секторната политика и с административния капацитет на звеното за изпълнение, като е необходимо да се положат максимални усилия за канализиране на функциите за изпълнението на проектите в рамките на съответните ресорни министерства и агенции. Това ще съдейства за изграждане на устойчив капацитет, от който България се нуждае спешно в този критичен предприсъединителен период и след него.

148. Седмо, програмата за аналитична и консултантска дейност трябва да бъде обвързана с приоритетите на правителството и на Стратегията за подпомагане на страната, а - както показват опитът, мненията на заинтересованите страни и оценките на ГОК – оповестяването на резултатите трябва да се вгради в концепцията на Банката за аналитична и консултантска дейност. Оповестяването на резултатите трябва да се разглежда като стандартна фаза от предоставянето на аналитична и консултантска помощ по същия начин като подготовката и надзора върху инструментите за заемно финансиране и това ще изисква бюджетно планиране на ранен етап. Аналитичните и консултантски услуги трябва да имат стратегическа последователност, за да осигуряват информация за отпускането на заеми. Аналитичната и консултантската дейност по новата Стратегия за партньорство с България трябва да бъде поставена на програмни начала, за да могат съветите на Световната банка да бъдат правилно фокусирани, навременни и приложими.

59

149. Накрая, подкрепата на Световната банка за България през периода на новата Стратегия за партньорство трябва да подчертае ролята на Банката като „банка на знанието” и да се възползва от опита на новите страни-членки на ЕС, на ЕС-25, както и на страните-донори на Международната асоциация за развитие. Последната Стратегия за подпомагане на България и подкрепената от нея правителствена програма очертаха желаните резултати от гледна точка на еволюцията в трайния напредък на България след финансовата криза в страната през 1996-1997 г. За да гарантира продължаването на стратегически успешния курс, инвестиционното заемно финансиране на Банката ще трябва да се съсредоточи върху нерешените проблеми, които са по-тясно свързани с интеграцията и конвергенцията на България в ЕС. Някои от резултатите на новата Стратегия за партньорство поради това трябва да се определят от гледна точка на представянето на България в сравнение с това на другите страни. Познанията на Банката за опита на новите страни-членки на ЕС през последните години се разшириха и според анкетата сред клиентите се смятат за нейно съществено предимство, така че Банката е в изгодно положение да даде своя принос в това отношение.

*******

60

Анекс С Приложение А ТАБЛИЧНО ОБОБЩЕНИЕ НА ДОКЛАДА ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕТО НА СТРАТЕГИЯТА ЗА ПОДПОМАГАНЕ НА БЪЛГАРИЯ Положение при разработването на Стратегията

Положение при приключването на Стратегията

Извлечени поуки

Стратегията за подпомагане на България следваше да включва повишен коефициент на трудовото участие като желан резултат от Стратегията. Стратегията следваше да включи провеждане на оценка на бедността през 2005 г. за определяне на напредъка, постигнат по намаляването на бедността. Полезен би бил програмният мониторинг на бедността. Стратегията за подпомагане на България следваше да включва повече аналитични и консултантски дейности, съобразени с приоритетите на правителството (като например, по управлението на публичните финанси за ефективно усвояване на средствата от безвъзмездните фондове на ЕС) и за подкрепа на инвестиционните заеми. Новата Стратегия за партньорство с България отчита извлечените поуки.

А. Дългосрочни стратегически цели на правителството В ретроспективен план

1. Устойчив икономически растеж

2002: растеж на БВП от 4.9%

2005 г.: растеж на БВП от 5.5% (по предварителни данни) 2002-2005 г.: средногодишен растеж на БВП от 5.2% (по предварителни данни)

2. Намаляване на бедността

2001 г.: индекс на бедността 12.8%

2005 г.: индекс на бедността 6.4% (по предварителни данни) 2002-2005 г.: среден индекс на бедността 8.1 % (по предварителни данни)

3. Създаване на заетост, особено сред бедните

2002: коефициент на безработицата 16.8% 2002: дял на трайната безработица 65.8%

2005 г.: дял на трайната безработица 60.2%

В. Резултати от Стратегията за подпомагане на България Вж. по-горе Вж. по-горе

2002-2005 г.: среден дял на трайната безработица 63.1%

Вж. по-горе

Вж. по-горе

61

Положение при разработването на Стратегията С. Ефективност на дейността на Банката 1. Съсредоточаване върху целите на развитието

2. Качество на изделията и услугите

Положение при приключването на Стратегията 1. Стратегията на Банката беше добре съобразена с приоритетите на правителството. Използването на програмата PAL като главен инструмент за подкрепа на дневния ред на структурни реформи в България беше много ефективно.

2. Качеството на инвестиционното заемно финансиране беше добро, но обемът му беше ограничен, тъй като по-голямата част от програмата за инвестиционни кредити беше изоставена по искане на правителството. Качеството на програмата за аналитични и консултантски дейности се подобри благодарение на добавянето на проучвания, определени от търсенето.

Извлечени поуки Консултациите и подготовката на Стратегията за подпомагане на страната не трябва да се предприемат преди, а малко след изборите (Направено). Фактори за изпълнението на Банката: Програмата на Стратегията за партньорство трябва: (a) да се ръководи от търсенето и да бъде достатъчно гъвкава за добре представяща се страна със средни доходи; (b) да отчита капацитета за осъществяване и (c) да подчертае сравнителните предимства на Световната банка като „банка на знанието” и да се възползва от опита на новите страни-членки на ЕС, на ЕС-25, и на страните-донори на Международната асоциация за развитие (Направено). Подкрепата на Световната банка за многосекторна програма за реформа изисква ефективен механизъм за координация с лидер на високо ниво в правителството (В процес на изпълнение).

3. Диалог в страната

3. Диалогът в страната по програмата на заемите PAL беше много ефективен и персоналът на представителството на Банката в България изигра изключително важна роля. Диалогът в страната по програмата на инвестиционните заеми беше проблематичен, главно поради динамиката в рамките на коалиционното правителство и За решаването на проблемите по по-слабия капацитет в някои ресорни осъществяването са необходими бързи действия (В процес на изпълнение). министерства.

4. Координация с партньорите

4. Банката провеждаше ефективна координация с другите партньори в развитието, особено с МВФ. Координацията с партньорите обаче можеше да бъде поефективна, ако правителството беше поело инициативата по-активно.

Последователността на реформите трябва да отчита избирателния цикъл, т.е., политическите трудните реформи следва да се осъществяват в началото на мандата на правителството. (В процес на изпълнение).

62

Анекс C – Приложение B

България – Планирани програми на МБВР, ГФОС, и ПВФ и фактическо изпълнение (03 ф.г. - 05 ф.г.) Планове по Стратегията за подпомагане на България (31 май 2002 г.)

ф.г.

2003 г.

Проект Социални инвестиции и насърчаване на заетостта (СИНЗ) Районни топлофикации Първи програмен заем за преструктуриране (PAL I)

млн. US$ (равностойност) ГФОС МБВР и ПВФ 50.0 30.0

2004 г.

Фактическо изпълнение Фактическо изпълнение

-230.0

--

Реформа на приходната администрация (изнесен напред от 04 ф.г.) Изнесен напред за 02 ф.г. Междинен сбор Вж. 03 ф.г. по-горе

40.0 150.0

60.0

Междинен сбор Всичко 03 ф.г. – 05 ф.г.

250.0

---

30.0 150.0

Фактическо изпълнение (без отменянето на втория транш от 25 млн. $) Заменен със заем за развитието на селските райони (50.0 млн.$ за 06 ф.г.), който след това беше изоставен Допълнително: ПВФ – Дървени отпадъци за енергия Междинен сбор Изоставен Фактическо изпълнение Изоставен

60.0 30.0 ----

270.0 750.0

50.0 34.2

34.2 --268.4

---

---

Финансиране в селските райони

Междинен сбор Модернизиране на образованието - гъвкав програмен заем, фаза II PAL III Социални услуги в общините и малките общности Горско стопанство ГФОС Енергийна ефективност ГФОС Горско стопанство ПВФ Залесяване

млн. US$ (равностойност) ГФОС МБВР и ПВФ

150.0

PAL II

2005 г.

Състояние Фактическо изпълнение

150.0

Проект на ГФОС за опазване на влажните зони Междинен сбор Реформа на приходната администрация

Доклад за изпълнението (24 април 2006 г.)

---

Изоставен Фактическо изпълнение Изоставен Изоставен Допълнително: ГФОС Проект за езеро Поморие ПВФ – Проект за районните топлофикации Междинен сбор Всичко 03 ф.г. - 05 ф.г.

125.0

---

125.0

1.8 1.8

--150.0 ----10.0 -----

150.0 543.4

0.9 4.3 15.2 17.0

Анекс C – Приложение C

България – Планирани аналитични и консултантски дейности и фактическо изпълнение (03 ф.г. - 05 ф.г.) Планове по Стратегията за подпомагане на България (31 Доклад за изпълнението (24 април 2006 г.) май 2002 г.) ф.г. Продукт Състояние Завършено през 04 ф.г.

2003 г. Бележки по пенсионната реформа Проучване за последователността на Завършено през 04 ф.г. дейностите по опазването на околната среда1 Проучване за националната енергийна В процес на изпълнение ефективност Бележки за фискалната децентрализация2 В процес на изпълнение В процес на изпълнение Оценка на финансовото счетоводство в страната Изпълнението е изнесено от 04 ф.г.: Фонд за институционално развитие - Интеграция на етническите малцинства Изпълнението е изнесено от 05 ф.г. Техническа помощ в енергетиката във връзка с присъединяването към ЕС Допълнителни дейности в процес на изпълнение: Преглед на стратегията в инфраструктурата и енергетиката Техническа помощ за подобряване на капацитет в регулиране на далекосъобщенията PPIAF – Нови газоразпределителни мрежи Техническа помощ за оценка на финансовия сектор Техническа помощ за управление на държавния дълг Стратегия за развитието на град София ROSC - Оценка на счетоводната отчетност и одита 2004 г. Осъвременяване на Икономическия Завършено през 06 ф.г. меморандум за страната – Фискални последствия от присъединяването към ЕС3 Техническа помощ за оценяване на частния Фактическо изпълнение сектор Бележки по стратегията в транспортния сектор Заменен с Преглед на инфраструктурната и енергийната стратегия през 03 ф.г. Вж. 03 ф.г. по-горе Фонд за институционално развитие Интеграция на етническите малцинства Допълнителни дейности в процес на изпълнение:

Доклад за оценка на обществените поръчки в страната Анкета за потребностите на развитието на селските райони Финансиране за водния сектор Проучване за автомагистралите

2005 г.

Оценка на равнопоставеността по последствията, възраст и етнически произход Бележки за сектора на селското стопанство Техническа помощ в енергетиката във връзка с присъединяването към ЕС

Техническа помощ за развитието на градовете JSDF: Развитие на децата в неравнопоставените общности Изоставен Заменен с Оценка на развитието на селските райони през 04 ф.г. Вж. 03 ф.г. по-горе

Допълнителни дейности в процес на изпълнение: Проучване за количествата емисии на парникови газове Бележки за политическите опции за финансиране на развитието на пътната мрежа Техническа помощ за семинар във водния сектор PPIAF: Регулативен орган във водния сектор 1 Заглавието на проекта беше променено на „Стратегия за опазването на околната среда в контекста на присъединяването към Европейския съюз”.

2 Заглавието на проекта беше променено на „Проблеми във финансовите взаимоотношения между централния бюджет и местните органи за самоуправление”.

3 Заглавието на проекта беше променено на Икономически меморандум за страната – Политика за икономически растеж.

65

Анекс C – Приложение D

Проекти от предшестващи стратегии в портфейла за 03 ф.г. - 05 ф.г. Сума МБВР Текущи проекти: Реформа на сектора на здравеопазването Реформа на благосъстоянието на децата Имотен регистър и кадастър Закрити: Пилотен проект за отстраняване на екологични щети Преструктуриране и модернизиране на водните дружества Заем в подкрепа на опазването на околната среда и приватизацията Гъвкав програмен заем за модернизиране на образованието Улесняване на търговията и транспорта в Югоизточна Европа ГФОС Текущ: Възстановяване на влажните зони и намаляване на замърсяването

Дата на одобряване

Крайна дата

US$63.3 млн.

22 юни 2000

31 март 2007

US$8.0 млн. (равностойност)

6 март 2001 г.

30 юни 2006 г.

US$30.0 млн. (равностойност)

21 юни 2001 г.

1 март 2007

US$16.0 млн.

12 май 1998

31 декември 2002

US$98.0 млн., от които US$46.8 млн. са отменени

26 май 1994

31 декември 2002

US$50.0 млн. (равностойност)

24 февруари 2000

31 декември 2003 г.

US$14.4 млн. (равностойност), от които US$9.7 млн. са отменени US$7.4 млн. (равностойност)

5 септември 2000

31 март 2004 г.

25 май 2000

30 септември 2005 г.

US$7.5 млн.

13 юни 2002

15 март 2008

Анекс C – Приложение Е

Обвързване на инструментите с резултатите от Стратегията за подпомагане на България с дневния ред за присъединяването към ЕС Резултати от СПБ

Присъединяване към ЕС

Инструменти на СПБ

Повишаване на енергийната  Програма PAL, стълб 1 ефективност и поощряване на  Програма PAL, стълб 2 употребата на възобновими  Програма PAL, стълб 3 енергийни ресурси  Програма PAL, стълб 4  Ускоряване на  Оценка на частния сектор преструктурирането и  Специфичен инвестиционен приватизацията на държавните заем за районните предприятия топлофикации  Опростяване на процедурите  Специфичен инвестиционен за навлизане на пазара заем за финансиране на  Повишаване на ефективността селските райони на режима на  Проучване на националната несъстоятелността енергийна ефективност  Повишаване на ефективността  Техническа помощ в на железопътния транспорт и енергетиката във връзка с намаляване на субсидиите присъединяването към ЕС  Либерализиране на пазара на  Доклад за транспортната далекосъобщенията стратегия  Смекчаване на рисковете за  Проучване за околната среда последователността на  Създаване на законодателна дейностите по опазването на рамка за осигуряване на околната среда конкуренция и  Записка за фискалната функциониращи пазари и децентрализация финансов сектор  Техническа помощ за  Ограничаване на корупцията развитието на публично Повишаване на частната инфраструктура ефективността, ефикасността и прозрачността на съдебната система Намаляване на  Увеличаване на  Програма PAL, стълб 5 бедността инфраструктурните  Записка за пенсионната инвестиции за пречистване на реформа отпадните води,  Интегриране на етническите водоснабдяване и обработка малцинства на отпадъците  JSDF – Развитие на децата в  Повишаване на ефективността неравнопоставените общности и обхвата на програмите за  Специфичен инвестиционен социално подпомагане заем за развитие на услугите в  Социално включване, в това малките общности число, на етническите малцинства Намаляване на общата и  Лисабонска стратегия:  Програма PAL, стълб 5 трайната безработица конкурентоспособна и  Втори гъвкав програмен заем динамична икономика, за образованието основаваща се на знанията, с повече и по-добри работни места Заб.: Програма PAL, стълб 1: Продължаване на структурните реформи Програма PAL, стълб 2: Създаване на благоприятна за развитието на пазара среда Програма PAL, стълб 3: Усъвършенстване на финансовата система Програма PAL, стълб 4: Подобряване на държавното управление Програма PAL, стълб 5: Инвестиране в човешки капитал и засилване на социалната защита Растеж на националния доход на глава от населението



67

Цели на програмата

Средносрочни желани резултати от програмата

Анекс C – Приложение F Постигнат напредък през периода на СПБ

Общи цели на програмата PAL: Постигане на устойчив растеж

Постигане на годишен ръст на БВП от 4.5-5% за периода 2002-2005 г.

Намаляване на бедността

Намаляване процента на бедността с 50% до 2005 г. в сравнение с 2001 г.

Създаване на работни места

Намаляване на безработицата до 12-14% през 2005 г.

Стълб 1: Продължаване на структурните реформи Рационализиране ролята До края на 2005 г. единствените оставащи държавни предприятия ще на държавата чрез бъдат изброените в Приложение 6А на Програмния документ за PAL ІІІ приватизиране на дейности, които могат да се изпълняват от частния сектор

Подобряване на ефективността на дейностите в енергетиката и подготовка на енергийния сектор за присъединяване към ЕС Подобряване ефективността на железопътния сектор, водещо до намаляване

През 2005 г. потреблението на енергия като дял от БВП ще се намали с 15% в сравнение с нивото през 2001 г.

Намаляване на субсидиите за експлоатационни разходи (с изключение на средствата за инвестиции) от 0.5% от БВП през 2000 г. на 0.2% от БВП до края на 2005 г.

Превишаване на желания резултат: По предварителни данни постигнат е среден годишен растеж от 5.2% през 20022005 г. Няма данни за 2005 г., обаче целта вероятно е постигната: От нивото през 2001 г. от 12.8% процентът на бедността се е понижил до 6.4% през 2005 г., като се предполага еластичност на бедността спрямо растежа от 1.5 Превишаване на желания резултат: Според проучването за работната сила безработицата е намаляла от 19.7 % през 2001 г. до средно 10.7 % през първите 9 месеца на 2005 г. Приватизационната програма е завършена почти напълно. Дял на частния сектор в БВП - през 2002: 64.3% ; 2003 г.: 64.5% , 2004 г.: 66.3% ; през първите 3 тримесечия на 2005 г. 68.9%. Дял на частния сектор в брутната добавена стойност - през 2002: 73% ; 2003 г.: 73.7% ; 2004 г.: 76.5% през първите 3 тримесечия на 2005 г.: 79.5%. Повечето от големите останали приватизационни сделки са в процес на изпълнение. Към края на февруари 2005 г. имаше останали само 90 непродадени предприятия (с мажоритарни пакети от акции) в сравнение с общия брой от 2883 приватизирани предприятия; и продадените 1225 миноритарни пакета между 1 януари 2004 г. и 28 февруари 2005 г. Енергоемкостта на БВП спадна с 10% между 2001 г. и 2004 г. с предварителни данни за по-нататъшно намаляване през 2005 г. (като килограми условно гориво за БВП от 2000 Евро в паритет на покупателната способност).

Субсидиите за експлоатационни разходи спаднаха от 0.5% от БВП през 2000 г. до 0.2% от БВП през 2004 г. Приблизително 13% намаляване на числеността на работната

68

Цели на програмата на субсидиите за железниците

Средносрочни желани резултати от програмата До края на 2004 г. намаляване с 20% на работната сила в държавните железници в сравнение с нивото в края на 2001 г.

Анекс C – Приложение F Постигнат напредък през периода на СПБ сила в железопътния транспорт, постигнато до 2005 г. Общата производителност на труда в железопътния транспорт се повиши с 12% към края на 2004 г. в сравнение с 2001 г.

До края на 2005 г. постигане на финансово работно съотношение от 105% от страна на железопътната компания превозвач (преди субсидии и плащания за задължителни обществени услуги (ЗОУ)).

Либерализиране на телекомуникационния пазар

До края на 2005 г. степента на цифровизация на преносната мрежа трябва да е 100% , на телефонните централи - 82% и на абонатите - 46% ; броят на домакинствата с телекомуникационни услуги, които позволяват достъп до Интернет ще бъде 94% ; времето за чакане за телефонен пост няма да надвишава един месец.

Модернизация на водния сектор

Подобряване на експлоатационните съотношения (експлоатационни разходи, включително амортизация, отнесени към общите приходи) на регионалните водни дружества до 86% до края на 2005 г.

Смекчаване на рисковете за околната среда

До края на 2005 г. издаване на 225 комплексни разрешителни за опазване на околната среда в съответствие с директивата за интегрирана превенция и контрол на замърсяването До края на 2007 г. издаване на разрешителни на всички предприятия, обхванати от директивата за интегрирана превенция и контрол на

Финансови работни съотношения в края на 2004 г.:  Товарни превози – 101%  Пътнически превози – 99%  Ж. п. компания-превозвач – 100% Покритието на задлъжнялостта по товарните превози от наличните активи в края на 2004 г. Е 2.9 пъти. През октомври 2004 г., степента на цифровизация на мрежите е: Преносната мрежа: 94% Телефонните централи: Международния трафик: 100% Транзитните връзки: 79% Абонатите на фиксирани мрежи 32.74% През 2004 г., 94% от домакинствата имаха достъп до телекомуникационни услуги, които позволяват достъп до Интернет. В края на 2004 г. времето за чакане за телефонен пост е около 65 дни През 2004 г. експлоатационното съотношение на водните дружества е 88% , което отразява повишаването на ефективността след 2002 г., когато то възлизаше средно на 90% (107% през 1996 г.) До края на 2005 г. бяха издадени 20 комплексни разрешителни, а за такива са подадени 90 заявления.

69

Цели на програмата

замърсяването Стълб 2: Създаване на благоприятна за развитието на пазара среда Намаляване на През периода 2002-2005 г. приток на преки чуждестранни инвестиции в ограниченията за размер на $1.0 млрд/год. навлизане на пазара и съкращаване на Увеличаване на дела на малките и средни предприятия в добавената регулативните разходи стойност и заетостта до поне 50% през 2005 г. През периода 2002-2005 г. нарастване на общата производителност с 2.5% годишно До 2005 г.делът на частния сектор в БВП ще нарасне до 70% До 2005 г.г. отстраняване или променяне на поне 50% от съществувалите в средата на 2002 г.регулативни режими (въведени от централните ведомства). Значително намаляване до края на 2006 г. на броя на процедурите и времето, необходими за регистриране на фирма в сравнение със сегашните 11 процедури и 32 дни – до 6 процедури и 10 дни. До края на 2006 г. - съкращаване на времето за решаване на търговски спорове от 440 дни през януари 2004 г. и освобождаване на съдиите от рутинните дейности по регистриране на фирмите. Съществено намаление на разходите и времето за спазване на нормативната уредба до края на 2005 г., измерено чрез годишното проучване на административните и регулативните разходи ( в сравнение с 25% през 2002 г.) Подобряване предоставянето на бизнес-услуги от държавни учреждения

Анекс C – Приложение F Постигнат напредък през периода на СПБ

Средносрочни желани резултати от програмата

Митническите приходи през 2005 г. се увеличават с 55%. в сравнение с 2001 г. Намаляване до 2005 г. с 20% на времето за обработка на граничните контролно-пропускателни пунктове

Среден приток на преки чуждестранни инвестиции от около US$1.7 млрд. щ. д. годишно за 2001 г.-04 г.; по предварителни данни около US$2.8 млрд. щ. д. през 2004 г. и US$2.3 млрд. щ. д. през 2005 г. Делът на малките и средни предприятия в заетостта се увеличава непрекъснато: 2000: 50.6% 2001 г.: 51.6% 2002: 53.8% 2003 г.: 56.7% Делът на малките и средни предприятия в добавената стойност се увеличава непрекъснато: 2000: 29.5% 2001 г.: 31.2% 2002: 34.2% 2003 г.: 36.2% Делът на частния сектор в БВП се повиши от 64.3% през 2001 г. до 68.9% през първите три тримесечия на 2005 г. Към март 2005 г. приблизително 44% от съществувалите в средата на 2002 г. регулативни режими (въведени от централните ведомства). Бяха отстранени или променени. Времето на ръководителите на фирми, изразходвано за спазване на нормативната уредба през 2003 г. се запази при 25%. Митническите приходи през 2004 г. се увеличиха с 66% в сравнение с 2001 г. (с 47% постоянни цени) 

Времето за обработка на вносните стоки през 2004 г., на трите пилотни обекта беше намалено между 26 и 38% в сравнение с 2001 г., а за износа - между 2.5 и 56% (по ниските стойности от 26% и 2.5% се съобщават за 2003 г. за Гюешево, което е в реконструкция от 2004 г.).

70

Цели на програмата Осигуряване на конкуренция и функциониращи пазари

Стимулиране на гъвкавостта на пазара на труда

Анекс C – Приложение F Постигнат напредък през периода на СПБ

Средносрочни желани резултати от програмата На базата на проучването BEEPS, до края на 2005 г. ще има наличие на данни за повишена конкурентоспособност в частния сектор в сравнение с положението през 2002 г. Държавният резерв ще действа по прозрачен начин и в крайна сметка ще прекрати интервенциите си на пазара на зърно, като евентуалните интервенции се извършват само във връзка с изискванията по присъединяването към Европейския съюз чрез интервенционна агенция в стила на ЕС. До края на 2005 г.: Намаляване на безработицата; Намаляване на дела на дългосрочно безработните лица; Намаляване на безработицата сред младежите и повишаване на коефициента на заетостта (въз основа на изследвания на работната сила)

България затвори главата по конкуренцията в средата на юни 2004 г. Измененията и допълненията на Закона за държавния резерв и Закона за търговията и съхраняването на зърно са внесени в Народното събрание. Превишаване на желания резултат: По данни на Агенцията по заетостта, средният процент на безработицата е спаднал до 9.2% през първото тримесечие на 2005 г. и е възлизал средно на 10.2% за първите три тримесечия на 2005 г. Делът на трайно безработните лица спадна от 63.7% през 2001 г. до 59.3% през 2004 г. в сравнение с 43.4% в ЕС-15 през 2003 г. Процентът на безработицата сред младежите спадна от 38.4% през юни 2001 г. до 25.8% през 2004 г., в сравнение с 14.7% в ЕС-15 през 2003 г.

До края на 2005 г. забележимо намаление на средната продължителност Повишаване на на делата по несъстоятелност в сравнение с 3.8 години през 2003 г. и ефективността на приближаване до нивата в другите напреднали страни в преход режима на несъстоятелността Стълб 3: Усъвършенстване на финансовата система Подобряване на До края на 2005 г.: юридическата рамка на Увеличаване на финансовото посредничество за подкрепа на кредитната дейност инвестициите в частния сектор при спазване на стандартите за капиталова адекватност и ликвидност; Увеличение на съотношението на паричната маса “М2” към БВП от 42% през 2001 г. и 43% през 2002 г.;

Коефициентът на заетостта (въз основа на изследвания на работната сила)  се повиши от 50.9% през септември 2001 г. до 56.6% през януари 2005 г. в сравнение с 64.8% в ЕС-15 през 2003 г. Целта за края на 2006 г. е определена на 58%.  Средният срок за решаване на делата по несъстоятелност беше намален до 3.3 години през 2004 г.   

Съотношението на паричната маса “М2” към БВП нарасна по предварителни данни до 47% и до 53.4% от БВП през 2004 г. Реалното кредитиране за частния сектор нарасна с близо 40% през 2003 г. и с 43% през 2004 г. Кредитът за частния сектор нарасна от 20% от БВП

71

Цели на програмата

Анекс C – Приложение F Постигнат напредък през периода на СПБ

Средносрочни желани резултати от програмата

през 2002 г. до 27% от БВП през 2003 г. и 37% от БВП през 2004 г.

Нарастване на заемите на частния сектор по отношение на БВП от 15% в края на 2001 г. Запазване на качеството на кредитния портфейл на банките в контекста на бързото разширяване на кредитирането. Завършване на банковата реформа

До края на 2003 г. делът на частния сектор в банковите активи да достигне приблизително 98%.

До края на 2004 г. комбинираният портфейл на пенсионните фондове да Развитие на достигне 2% от БВП финансовите пазари и подобряване на координацията на надзора; подобряване на До края на 2005 г. да влязат в сила усъвършенствани правила за попечителството на пенсионните фондове устойчивостта, регулирането и управлението на частните пенсионни фондове Стълб 4: Подобряване на държавното управление



Кредитирането на частния сектор нарасна от 20% от БВП през 2002 г. до 27% от БВП през 2003 г. до 37% от БВП през 2004 г.



Делът на частния сектор в банковите активи в края на 2004 г. възлиза на близо 98%



В края на 2003 г. съвкупният портфейл на пенсионните фондове достигна 1.5% от БВП, а в края на 2004 г. – 2% от БВП.



Регулирането на попечителските услуги за пенсионните фондове е усъвършенствано (с единствена банка-попечител)

Укрепване на капацитета на публичната администрация: Укрепване на капацитета за управление на програми за реформата на държавната администрация

До края на 2006 г. видимо подобряване на капацитета на Министерския съвет за развитие и управление на държавната администрация и за реформа на държавната служба. До края на 2006 г. видим напредък в реформите на държавната администрация и държавната служба чрез разработване на основната политическа рамка, законодателство и рамки за осъществяването на реформите, особено във връзка с деполитизацията.

Допълнителни 84 държавни служители в политическия кабинет на министъра на държавната администрация и в областните администрации; капацитетът на Министерския съвет е подобрен чрез провеждане на обучение. Разработена е основната политическа рамка за осъществяването на функционалните прегледи, деполитизацията и прилагането на принципа за назначаване и развитие на кадрите въз основа на професионалната им квалификация и заслуги. Разработена е и се прилага Стратегията за модернизиране на държавната администрация. От 2004 г. се прилага принципът за назначаване и развитие на кадрите въз основа на професионалната им квалификация и заслуги, като 100% от държавните служители по някакъв

72

Цели на програмата

Средносрочни желани резултати от програмата

Анекс C – Приложение F Постигнат напредък през периода на СПБ начин са засегнати от новата политика.

Засилване на принципа на личните достойнства, квалификацията и деполитизацията Нарастваща конкурентоспособност на заплащането на държавна служба в сравнение със заплащането в частния сектор Рационализиране на държавните структури

Подобряване предоставянето на услуги

Повишаване на подотчетността и прозрачността

До края на 2006 г. всички нови назначения на държавни служители (в централните ведомства, областните администрации, местните власти) се провеждат с открити външни конкурси въз основа на принципа за личните достойнства и квалификацията при назначаване и развитие на персонала (принцип на личните достойнства, квалификацията и заслугите). До края на 2006 г. наличие на данни за: (i) Повишаване на заплатите в държавния сектор за основните длъжности в сравнение със заплащането за равностойни длъжности в частния сектор (ii) Нарастване на декомпресионното съотношение (на заплатата на младши експерт спрямо тази на главен секретар) (реформа на заплащането)

100% от новите назначения на държавни служители през 2004 г. са проведени с открити външни конкурси съгласно новите изисквания в сравнение с 10% от назначенията през предшестващата година (i) През юли 2004 г. всички заплати в държавната администрация бяха повишени средно с 8.5% ; което повишава процента на инфлацията и средните повишения в частния сектор; (ii) Средните повишения на заплатите на висшите държавни служители през 2004 г. превишиха 10%.

До края на 2006 г. наличие на данни за преструктуриране на държавните структури, функции, числеността на персонала и на уменията му, които трябва да достигнат подходящо ниво за ефективно постигане на приоритетните цели на работната програма на правителството, свързани с интегрирането в ЕС.

Преструктурирането на държавната администрация се започва чрез провеждането на функционални прегледи в 7 министерства и 6 областни администрации и с приемането на планове за действия и прегледи във всички други централни административни структури.

До края на 2006 г. наличие на данни за увеличен брой на електронните услуги, предоставяни на гражданите и на фирмите и на свързаните с това обеми на извършени услуги /операции/ брой на посещения в страниците на основните държавни служби в Интернет; Подобряване на нагласите на държавните служители за по-високо качество и по-ефективно предоставяне на услуги в държавната служба; Наличие на данни в края на 2007 г. за значително повишаване на степента, в която административните услуги са изложени на конкуренция от страна на официално съществуващи конкурентни дейности; и за възлагането на услугите на външни подизпълнители с анализ на реализираните икономии.

Харти за правата на клиентите на различни национални и три областни администрации са публикувани в Интернет-портала на държавната администрация.

До края на 2006 г., нивата на административен произвол и административна корупция намаляват в сравнение с 2001 г.; държавната администрация показва по-строга външна отчетност и прозрачност и позволява по-голямо външно участие при формирането на “правилата на

В 21 (от всичко 28) областни администрации са създадени антикорупционни обществени съвети.

Различни сфери от сектора на услугите (публични нотариуси, строителен надзор, местно водоснабдяване и събиране на отпадъци) се възлагат чрез конкурсни процедури, като над 60 вида административни услуги ще бъдат предмет на конкуренция преди януари 2007 г.

Увеличаване с 213% на броя на заявленията до държавни

73

Цели на програмата

Средносрочни желани резултати от програмата играта”, което се установява чрез: Изследвания на неправителствени организации, показващи намаляване на корупцията в основни области като данъчната, митническата и съдебната администрация; Проучването на бизнес обстановката и финансовата ефективност на предприятията (BEEPS III) –2005 г. показва намаляване на степента на административен произвол и административната корупция в сравнение с BEEPS II - 2002 г. Повторното проучване за държавните служители (2004 г.) показва намаляване на възприятията за административна корупция в сравнение с базисното изследване (2001 г.) (намаляване на корупцията) Увеличаване на броя на исканията от страна на граждани за получаване на официална информация; наблюдение на процента на исканията, по които е дадена информация; процента на исканията, по които е отказана информация; брой на жалбите в случай на отказ на информация; процент на удовлетворените жалби, процент на отхвърлените жалби (данни, частично основани на обратна връзка и анализи на неправителствени организации ) (прозрачност)

Стопроцентово попълване на декларациите за имуществото и приходите от страна на лицата, заемащи високи държавни постове и спазване на изискванията за разкриване на информацията. Укрепване на управлението на публичните разходи Повишаване на До 2007 г. видими прояви на подобряване на действието на системата за ефективността на управление на публичните разходи в съставянето на целия бюджет чрез разпределението на програмно ориентиране и публикуване на целите и задачите на всички ресурсите и първостепенни разпоредители с бюджетни кредити и за отчетност и прозрачността при отговорност за постигнатите резултати, отразени в активния одит на съставянето на бюджета програмите. До 2006 г. (за цикъла на подготовка на бюджета за 2007 г.) наличие на система за управление на държавните разходи, основана на средносрочна фискална рамка и програмен бюджет, изхождащ от резултатите. До 2006 г. наличие на данни за съсредоточаване върху капиталовите разходи и тяхното управление, потвърждаващи се от подобрено разпределение на бюджетните субсидии за инвестиционни нужди и експлоатационни разходи и по-активното им управление.

Анекс C – Приложение F Постигнат напредък през периода на СПБ органи за достъп до публична информация през 2003 г. в сравнение с 2002 г. (увеличението на заявленията през 2002 г. в сравнение с 2001 г. е 39%) (от 21,649 до 67,712 заявления). През 2003 г. 315 от тези заявления са били отхвърлени и 38 от отказите са били обжалвани. Много министерства разсекретиха документи за предоставяне на обществеността съгласно разпоредбите за свободата на информацията: Министерството на финансите, Министерството на икономиката и енергетиката, Министерството на държавната администрация и административната реформа, Министерството на труда и социалната политика, Министерството на енергетиката и енергийните ресурси, Министерството на околната среда и водите, Министерството на земеделието и горите, Министерството на здравеопазването, Министерството на образованието и науката, Министерството на културата, Министерството на правосъдието и Министерството на отбраната (рекордьор с 52,298 разсекретени документи).

Седем от 17-те първостепенни разпоредители с бюджетни кредити имат документи за програмно бюджетиране като приложения към бюджета за 2005 г. г; един одит на програмния бюджет е изпратен в Народното събрание; докладът на Министерството на финансите за бюджета включва (за пръв път) списък на целите и задачите на всички първостепенни разпоредители с бюджетни кредити. Бюджетът за 2005 г. г се основава на тригодишната фискална рамка Капиталовите разходи намаляха до 3.2% от БВП през 2002 г. в сравнение с 4.9% през 1999 г,. обаче след 2003 г. тези разходи показват тенденция към непрекъснато повишаване, както в номинално изражение, така и като процент от БВП (до 3.9%

74

Цели на програмата Укрепване на ефективността на вътрешните и външни механизми за отчетност

Средносрочни желани резултати от програмата

До края на 2005 г. трябва да има доказателства за наличието на понадеждна система за обществени поръчки, в това число (i) функциониращ арбитражен съд по обществените поръчки ; (ii) напълно функционален и пълен регистър на обществените поръчки. До края на 2005 г. трябва да има доказателства, че докладите на Агенцията за държавен вътрешен финансов контрол (АДВФК) водят до нужните действия от страна на Министерство на финансите (коригиране, усъвършенстване на системите и процесите).

Укрепване на системата за финансиране на местните органи за самоуправление и на предоставянето на услуги от общините Повишаване отчетността, ефективността и ефикасността на съдебната система

Анекс C – Приложение F Постигнат напредък през периода на СПБ през 2003 г., 4.2% през 2004 г. и по предварителни данни до 5.7% от БВП през 2005 г.). Въведени са нови рамки за обществените поръчки Към септември 2004 г. АДВФК беше обхванала всички централни ведомства и местни органи, било с делегирани одитни екипи, било чрез други механизми за вътрешен одит

Повишена предсказуемост и прозрачност в разпределението на бюджетната субсидия за общините

Съгласно новия законодателно приет подход, бюджетът за 2005 г. предвижда всички централно делегирани разходи на местните органи за самоуправление да бъдат изцяло покрити със средства.

До края на 2005 г. повишаване на отчетността, ефективността и ефикасността на съдебната система, проявяващо се чрез: усъвършенстване на структурата и капацитета на Висшия съдебен съвет, наблюдение на натоварването с дела на един съдия, намаляване на оплакванията от съдиите и дисциплинарните мерки срещу тях, подобряване на мнението на частния сектор и обществеността за етичността на съдиите. До средата на 2005 г. въвеждане на нова и подобрена законодателна рамка за предоставяне на правните услуги от адвокатите, повишаване на качеството на правните услуги и по-добро прилагане на правилата на етичните кодекси. До края на 2005 г. прилагане на правилата за регистриране и акредитация на медиаторите, а до средата на 2006 г. - повишаване на броя на делата, уреждани чрез медиация; В края на 2006 г. поне 50% от специализираните административни съдилища ще бъдат в действие.

Стратегическата и политическата рамка за съдебната реформа беше създадена от Министерство на правосъдието и Висшия съдебен съвет през 2002 г.

Стълб 5: Инвестиране в човешки капитал и засилване на социалната защита Подобряване на До края на 2007 г. постепенно и стабилно подобряване на съотношението ефективността и “брой на учениците и студентите на един преподавател” до нивата в

През 2003 г. беше създадена законодателна рамка за надлежната засилена отчетност на магистратите, както и за тяхното назначаване, атестиране, повишаване и понижаване, която влезе в сила от началото на 2004 г.; създадено беше вътрешно звено (постоянна комисия) в рамките на Висшия съдебен съвет за справяне с проблемите на корупцията в рамките на съдебната система в съответствие с Националната стратегия за борба с корупцията, одобрена от Съвета. Горещата антикорупционна линия е в действие от края на 2004 г.

Съотношението “брой на учениците на един учител” за 1-4 клас беше 16.3 през 2004-05 г., срещу 17.7 в страните от ОИСР

75

Цели на програмата

Средносрочни желани резултати от програмата

финансовата устойчивост на образователната система

ОИСР, особено във висшето образование

Повишаване на качеството и запазване на равноправен достъп до образованието на всички нива

В края на 2007 г. публичните разходи за образование като процент от БВП са по-близо до нивата в страните от ОИСР (5.6%).

В края на 2007 г. – по-голяма автономия и отчетност в управлението на висшите учебни заведения, по-специално, чрез добро представяне на външните заинтересовани страни в ръководните органи на университетите, професионализиране на длъжността и назначаването на ректорите за осигуряване на независимост от ръководните органи.

Намаляване на различията в участието, приема и посещаемостта на децата от етническите малцинства и бедните семейства в сравнение с останалата част на населението. В края на 2007 г., 40% от учениците от ромски произход са интегрирани в редовните училища. В края на 2007 г. повишаване на броя на децата със специални образователни потребности интегрирани в редовните детски градини и училища и на броя на детските градини и училища, адаптирани за приемане на деца със специални образователни потребности. До края на 2007 г. постепенно преодоляване на сегашната тенденция към влошаване на резултатите от системата, измервани в национални и международни сравнителни проучвания.

Подобрено управление и финансова устойчивост на системата на здравеопазването

До 2005 г. административните разходи на НЗОК се задържат на ниво под 3% от общия обем на приходите. До 2006 г. финансирането на всички болници става отговорност на НЗОК.

Анекс C – Приложение F Постигнат напредък през периода на СПБ и 16.7 средно за страните-членки на ЕС през 2002-03 г.; съотношението “брой на учениците на един учител” за 5-8 клас през 2004 г.-05 г. беше 12.6 в сравнение с 15.0 в страните от ОИСР и 12.6 средно за страните-членки на ЕС през 2002-03 г.; това съотношение за 9-13 клас през 2004-05 г. беше 11.9, в сравнение с 13.9 в страните от ОИСР и 12.9 средно за страните-членки на ЕС през 2002-03 г.; през 2004 г.-05 г., броят студенти на един преподавател в университетите и равностойните им висши учебни заведения беше 12.2:1, в сравнение със средното съотношение между студенти и преподаватели в страните от ОИСР от 16.4:1 през 2003-04 г.. Публични разходи за образование: 2002 г: 4.2% от БВП 2003 г., 2004 г. и 2005 г. (по план): 4.4% Процентът на необхванатите от училищата деца и младежи на възраст между 7 и 18 години от 2001 г. до 2003 г., спадна, като най-голямото абсолютно спадане (с 20 процентни пункта) беше отбелязано сред децата от най-бедния квинтил. Десегрегацията на ромските училища през 2005 г. беше провъзгласена като държавна политика, която трябва да се осъществи в 10-годишен период. Въведени са законодателни и регулативни промени за поощряване на интегрираното обучение на децата със специални образователни потребности; през 2004-05 учебна година бяха назначени 130 ресурсни учители за обучението на 675 деца и младежи със специални образователни потребности. Десет училища за деца със специални образователни потребности започнаха работа по редовния учебен план. Според годишния доклад на Касата, административните разходи на НЗОК през 2004 г. възлизат на 3% от приходите; заложените в бюджета за 2005 г. административни разходи са под 3%, включително капиталовите разходи.

76

Цели на програмата

Средносрочни желани резултати от програмата До 2007 г. НЗОК постига балансиран годишен бюджет с изравняване на приходите и разходите и престава да го захранва от резервните си фондове. В края на 2005 г. приключване на новия цикъл от акредитацията на здравните заведения (ще се формира нова базисна линия)

Анекс C – Приложение F Постигнат напредък през периода на СПБ Разходите от бюджета на НЗОК за болнично лечение се увеличиха с 53% от 2003 г. до 2004 г. и с 20% през 2005 г., като сега покриват 50% от всички разходи за болнично лечение, в това число, от резерва. От 1 януари 2006 г.всички болници получават финансирането си единствено от НЗОК. За периода 2004 г.- 2006 г. се очакваше постепенно увеличаване на дефицита преди постигане на балансиран бюджет през 2007 г. Дефицитът през 2003 г. беше 0.7%; планираният дефицит за 2004 г. беше около 6.7%, но фактически се получи малък излишък благодарение на подобрената събираемост на здравноосигурителните вноски; планираният дефицит за 2005 г. беше 11%.

Подобряване на достъпа и качеството на здравните услуги и поощряване на многосекторни мероприятия за повишаване на ефективността на публичното здравеопазване

До края на 2005 г. средната използваемост на легловия фонд в болниците за активно лечение ще достигне 85%. До края на 2005 г. средната продължителност на престоя в болниците за активно лечение ще бъде намалена от 11.5 дни през 2000 г. в посока на средната стойност за ЕС от 8.2 дни. До края на 2005 г. ще бъде въведена система за периодичен мониторинг и оценка на имунизациите, откриването и лечението на случаите на туберкулоза и заболеваемостта от HIV/СПИН. До края на 2007 г. повишаване на обхвата на имунизациите и намаляване на заболеваемостта от инфекциозни болести, в това число, от туберкулоза. До 2010 г. постепенно увеличаване на акциза върху тютюневите изделия по посока на хармонизация с директивата на ЕС (оценяване на годишна база)

Използваемостта на легловия фонд в болниците за активно лечение (подведомствени на МЗ) беше 66% през 2001 г., 75% през 2002 г., 79% през 2003 г. и 80% през 2004 г.. Средната продължителност на престоя в болниците за активно лечение (подведомствени на МЗ) беше 11 дни през 2001 г., 9 дни през 2002 г., 8.8 дни през 2003 г. и 7.3 дни през 2004/5 г. Заболеваемостта от туберкулоза спадна от 48 случая на 100,000 души през 2001 г. до 42.4 случая през 2004 г.; процентът на имунизациите за полиомиелит за децата под 2 години нарасна от 94.4% през 2000 г. до 96% през 2003 г., но се върна на 94.1% през 2004 г. Системата за мониторинг на заболеваемостта от HIV/СПИН действа, като болестността през 2005 г. все още е много ниска. Делът на Министерството на здравеопазването във финансирането на националните здравни програми се увеличи от 18.6% през 2002 г. до19% през 2003 г., 26% през 2004 г., и 29% през 2005 г. (данните за 2004 г. и 2005 г. са бюджетни прогнози). Бюджетът за 2004 г. предвиди 1% от акцизния данък да се използва за финансиране на програми за ограничаване на

77

Цели на програмата

Средносрочни желани резултати от програмата

Анекс C – Приложение F Постигнат напредък през периода на СПБ тютюнопушенето, борба с алкохола и наркотиците. Акцизният данък върху тютюневите изделия постепенно се увеличава всяка година за достигане на нивата на ЕС до 2010 г.

Подобряване на администрирането и целевото насочване на помощите за хората с увреждания, позволяващо пълното им интегриране в обществото Осигуряване на успешно изпълнение на пенсионната реформа

Повишаване на ефективността на програмите за социално подпомагане

От 2005 г. не се отпускат нови пенсии по инвалидност на лица на пенсионна възраст. Подобрен контрол над помощите за инвалидност и измамите в края на 2006 г. В края на 2006 г. са приети и се прилагат разпоредби за оценка на социалните потребности на инвалидите.

До 2005 г. постигане на стабилност в индексацията на пенсиите, в динамиката и процента на вноските

Повишаване на ефективността на програмата за гарантирания минимален доход. Повишаване на дела на най-бедния квинтил сред бенефициентите на програмата за семейни надбавки за деца и намалено изтичане на средства към най-богатите два квинтила. Повишена посещаемост в училищата на децата от бедните семейства. Подобрено насочване на енергийните помощи.

Намаляване на институционализиранет о на децата чрез

До 2007 г. намаляване с 10% на броя на децата в специализираните институции; До 2007 г. увеличаване на броя на преструктурираните детски заведения.

Законодателството забранява отпускането на пенсии по инвалидност на лица, които вече получават пенсии за навършена възраст. Законодателството предвижда усъвършенстване на контрола от страна на НОИ над процеса за освидетелстване на инвалидността. Законодателството въвежда концепцията за оценка на социалните потребности. Кодексът за социално осигуряване: (a) определя график за промяна на съотношението в участието на работодателите и работниците от 70:30 през 2005 г. до 50:50 през 2009 г. (b) определя индексацията на пенсиите като 75% от инфлацията според индекса на цените на дребно +25% от растежа на заплатите. Обхватът на програмата за гарантирания минимален доход се увеличи 2.7 пъти между 2001 г. и 2003 г., а на енергийните помощи - 2.5 пъти. Делът на средствата, насочени към най-бедния квинтил, се увеличи от 60% на 75% за програмата на ГМД, от 20% на 35% за детските надбавки, от 47% на 54% за енергийните помощи; делът на средствата по програмата за семейни помощи за деца, насочени към най-богатия квинтил, спадна от 40% на 23%. Процентът на отпадналите от училищата деца спадна между 2001 г. и 2003 г., като най-голямо абсолютно спадане (20%) е отбелязано сред децата от най-бедния квинтил. Броят на институциите от пансионатен тип намаля от 316 през 2001 г. до 305 през 2003 г. или с 3.5%; броят на децата, настанени във всички видове пансионатни институции,

78

Цели на програмата подпомагане на семействата и поощряване на основани в малките общности алтернативи за институционализиранет о

Средносрочни желани резултати от програмата

До 2007 г. увеличаване на броя на доставчиците на грижи за децата, лицензирани по прозрачни и съвременни процедури. До 2007 г. увеличаване броя на неправителствените организации доставчици на алтернативни грижи за децата и на основаните в малките общности грижи за децата.

Анекс C – Приложение F Постигнат напредък през периода на СПБ намаля от 30,751 през 2001 г. до 23,688 през 2004 г., или с 23%;броят на децата, настанени в институции по Закона за закрила на детето спадна от 12,511 през 2001 г. на 10.284 през 2004 г. или със 17.8%. Плановете за преструктуриране са изготвени. През 2005 г. преструктурирането започна на пилотни начала В средата на 2004 г. имаше 12 лицензирани неправителствени доставчици на грижи за децата, докато в края на януари 2006 г. те бяха 119.

79

Анекс C – Приложение G

Взаимно допълване на програмата на заемите PAL и предпазното споразумение с МВФ Реформи, подкрепяни от: Програмата PAL

Предпазното споразумение с МВФ (SBA)

Стълб I: Продължаване на структурните реформи Приватизационна програма: Приватизация на банка „Биохим” (PAL I) Приватизация на ДЗИ (PAL I)

Приватизация или ликвидация на големите държавни предприятия по съгласуван списък (PAL II*/III); приватизация или ликвидация на 50% от оставащите малки държавни предприятия (PAL II); приватизация или ликвидация на 80% от оставащите малки държавни предприятия (PAL III) *Включително „Булгартабак” Преструктуриране на сектора на енергетиката Приемане на изменения и допълнения на Закона за енергията и енергийната ефективност (PAL I); Приемане на законодателство в сферата на енергетиката, съответствуващо на Директивите на ЕС по електроенергията и газа (PAL II) Осъществяването на средно увеличение на цените на електроенергията за битови нужди с 20% през втората половина на 2002 г. и одобряване на примерен график за тяхното коригиране до нива, осигуряващи възстановяване на разходите (PAL I); удовлетворително осъществяване на компонента за топлофикацията от Енергийната стратегия, одобрена от Министерския съвет на 11 май 2002 г. (PAL I /II/III); приемане на допълнителни норми в подкрепа на отварянето на пазара на електроенергията, включително на методология за ценообразуването при осигуряването на достъпа до преносните мрежи, диспечерските центрове и другите системни възли (PAL II); удовлетворително изпълнение на програмата за коригиране на тарифите за електроенергия (PAL II /III)

Завършване на приватизацията на банка „Биохим” (февруари 2002 SBA) Обявяване на търг или за приватизация на Държавния застрахователен институт (ДЗИ), или за прехвърляне на управлението му към стратегически инвеститор като междинна временна стъпка към приватизацията му (SBA от февруари 2002 г.) Подготовка на приватизационен план, който осигурява постъпления, съответстващи на разчетите за платежния баланс за 2005-06 г. (SBA от август 2004 г.); продажба на поне пет тютюневи компании, представляващи поне 50% от активите на Булгартабак Холдинг, идентифицирани като продаваеми на подготвителната фаза І (SBA от август 2004 г.) Одобряване от Министерския съвет на съгласуван окончателен проект за новия Закон за енергетиката (SBA от февруари 2002 г.); подбор на печелившите оферти за продажбата на седем електроразпределителни дружества (SBA от август 2004 г.) Обявяване на график за привеждане на цените на електроенергията за битови нужди до нива, осигуряващи пълно възстановяване на разходите (SBA от февруари 2002 г.); Държавната комисия за енергийно регулиране обявява увеличение на цените на електроенергията за битови нужди от 15% (SBA от февруари 2002 г.); обявяване на увеличение на средните цени на топлофикацията с 10% (SBA от февруари 2002 г.); пълно въвеждане на новия режим за ценообразуването в енергетиката (SBA от февруари 2002 г.)

Стълб II: Създаване на благоприятна за развитието на пазара среда Намаляване на ограниченията за навлизане на пазара и съкращаване на регулативните разходи: Внасяне в Народното събрание на законопроект за Внасяне в Народното събрание на поправки на ограничаване на административното регулиране и Търговския закон, Гражданския процесуален кодекс и административния контрол върху стопанската останалите законодателни инструменти, необходими за дейност (PAL I); разработване от работна група на прехвърляне на регистрацията на фирмите към план за интегриране на регистрирането по несъдебен административен орган и създаване на БУЛСТАТ, данъчната регистрация и регистрацията унифициран национален електронен регистър с на фирмите за социално осигуряване (PAL I); ограничено участие на съдебните власти и опростени приемане на Закона за ограничаване на административни процедури (SBA от август 2004 г.) административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (PAL II); създаване на изчерпателен публичен регистър на нормативните режими (PAL II); въвеждане на регистрация на фирмите в службите на БУЛСТАТ чрез обединяване на Търговския регистър с регистър

80

Реформи, подкрепяни от: Програмата PAL

Предпазното споразумение с МВФ (SBA)

БУЛСТАТ (PAL III) Подобряване предоставянето на бизнес-услуги от държавни учреждения: Решение на Министерския съвет за създаването на Внасяне в Народното събрание на законопроект за национална агенция по приходите (PAL I); създаване създаването на установяващ на единна агенция по на Националната агенция по приходите (PAL II); приходите (SBA от февруари 2002 г.); подбор на създаване на единна информационна система за информационна система и започване на пилотен проект управление на приходите и единна корпоративна в град Бургас за Националната агенция по приходите информационна система (PAL III) (SBA от февруари 2002 г.); приемане от Народното събрание на съгласувания процедурен кодекс на Националната агенция по приходите (SBA от август 2004 г.); закупуване на информационната система на Националната агенция по приходите (SBA от август 2004 г.) Осигуряване на конкуренция и функциониращи пазари: Приемане на разпоредби за отстраняване на Предприемане на действия за осъществяването на преносимостта на надбавките за трудов стаж и внасяне стратегията за социална политика и изготвяне на в Народното събрание на изменения и допълнения на стратегическа записка за съгласуваните реформи на пазара на труда (PAL I); разработване на комплект от Кодекса на труда, които облекчават работата извън редовното работно време (SBA от август 2004 г.) показатели за гъвкавостта на пазара на труда и въздействието на програмата на правителството за активни мерки на пазара на труда (PAL I); внасяне в Народното събрание на съгласувани поправки на Кодекса на труда (PAL II); приемане на поправките на Кодекса на труда (PAL III) Повишаване на ефективността на режима на несъстоятелността: Приемане на закон за банковата несъстоятелност Приемане от Народното събрание на закон за банковата несъстоятелност (SBA от февруари 2002 г.)

(PAL I) Стълб III: Усъвършенстване на финансовата система

Завършване на банковата реформа: Приемане на Закона за банковата несъстоятелност (PAL I)

Приемане от Народното събрание на закон за банковата несъстоятелност (SBA от февруари 2002 г.)

Стълб V: Инвестиране в човешки капитал и засилване на социалната защита Подобряване на ефективността и финансовата устойчивост на системите на образованието и здравеопазването: Окончателно завършване на плана за преструктуриране Подготвяне на съгласуван с Банката план за на училищната мрежа и пренасочване на учителите и поетапно съкращаване на персонала и други мерки внасяне на плана в Министерския съвет (SBA от за повишаване на ефективността в образователната февруари 2002 г.) система (PAL I); осъществяване на съгласуваните мерки за повишаване на ефективността на използването на ресурсите в образователната система (PAL II); Продължаване на осъществяването на съгласуваните мерки за повишаване на ефективността на използването на ресурсите в образователната система (PAL III) Споразумение между Министерство на финансите, Завършване на процеса на акредитация на всички Министерство на здравеопазването и Националната болници за по-добро насочване на разходите на НЗОК (SBA от февруари 2002 г.) здравноосигурителна каса (НЗОК) за дългосрочен подход за финансиране на болничните услуги (PAL I); постигане на балансиран операционен бюджет на НЗОК (PAL II) Осигуряване на успешно изпълнение на пенсионната реформа: Приемане на закон за ежегодно осъвременяване на Приемане на изменения и допълнения на Кодекса за пенсиите със 75% от увеличението на средния индекс социално осигуряване за определяне на формула за на потребителските цени през предшестващата година индексацията на пенсиите (включително на максималните и минималните пенсии) и процента на и 25% от увеличението на средния индекс осигурителен доход през предшестващата година (SBA от август 2004 осигурителните вноски (включително график за г.) установяване на съотношение от 50/50 между осигурителните вноски, плащани от работодателя и

81

Реформи, подкрепяни от: Програмата PAL

Предпазното споразумение с МВФ (SBA)

служителите) и график за увеличение на вноските за втория стълб (PAL III ) Повишаване на ефективността на програмите за социално подпомагане: Приемане на система за помощи за деца, която Въвеждане на целево насочване на семейните ограничава детските надбавки до най-нуждаещите се помощи за деца (PAL I); осъществяване на план за подобряване на обхвата и повишаване на семейства (SBA от февруари 2002 г.); одобряване на ефективността на програмите за социално закон, упълномощаващ НОИ да проверява и/или подпомагане (PAL III) преосвидетелства експертизите за инвалидност със свои медицински експерти (SBA от август 2004 г.)

82

Анекс C – Приложение H

Партньорства в програмата на Стратегията за подпомагане на България

Програма PAL Стълб I: Продължаване на структурните реформи Стълб II: Създаване на благоприятна за развитието на пазара среда Стълб IV: Подобряване на държавното управление

Стълб V: Инвестиране в човешки капитал и засилване на социалната защита Инвестиционни заеми Реформа на сектора на здравеопазването

Партньор USAID ЕБВР Европейски съюз USAID Европейски съюз DFID (Департамент на Обединеното Кралство за международно развитие) OECD/EU USAID USAID Европейски съюз UNICEF Партньор USAID Швейцария

Реформа на благосъстоянието на децата

Социални инвестиции и насърчаване на заетостта Имотен регистър и кадастър Възстановяване на влажните зони и намаляване на замърсяването (Глобален фонд за околна среда) Реформа на приходната администрация

Европейски съюз Япония UK USAID

Холандия Европейски съюз Австрия Европейски съюз

Холандия

DFID

Преструктуриране на водните дружества

Европейски съюз ЕБВР

Районни топлофикации

ЕБВР Европейски съюз

Сътрудничество Сектор на енергетиката Сектор на енергетиката Несъстоятелност Регистрация на фирмите, реформи на пазара на труда, търговско право Реформа на държавната администрация, съдебна реформа Реформа на държавната администрация Управление на публичния сектор Управление на публичния сектор Децентрализация на пенсионното дело, здравеопазването и образованието Благосъстояние на децата Благосъстояние на децата Сътрудничество Съгласувано финансиране за дейностите по реформата Съгласувано финансиране за дейностите по реформата Координация между паралелни проекти 2 субкомпонента на проект с безвъзмездно финансиране от JSDF Обучение Техническа помощ, предоставена в рамките на проекта на JSDF за изграждане на социален капитал в неравнопоставените общности 2 млн. щ. д. за изпълнението на проекта ФАР финансира един проектен компонент Финансиране на един субкомпонент Активно сътрудничество с програмата ФАР за изграждане на капацитета на Националната агенция по приходите (НАП) 2 дарения по 2 милиона Евро за пряка подкрепа на изпълнението на дейностите по проекта Допълнителна подкрепа за разработването на стратегия за развитието на човешките ресурси и за изпълнението на съответния субкомпонент на проекта Съгласуване и консултация, включително по време на надзора Съгласуване и консултация, включително по време на надзора За осъществяването на част от проекта Консултантска подкрепа за изграждане на капацитет в областта на обществените поръчки

83

USAID Улесняване на търговията и транспорта в Югоизточна Европа Енергийна ефективност

USAID Европейски съюз МВФ Австрия CIDA (Канадска агенция за международно развитие)

Консултант за участието на частния сектор Тримесечни координационни съвещания; Консултантска подкрепа Тримесечни координационни съвещания Тримесечни координационни съвещания Подкрепа за работата на Фонда за енергийна ефективност Разработване на национална стратегия за енергийна ефективност

84

Латвия Чехия Словакия България Унгария NMS (2003) NMS (1995) 2003 1995

Анекс C – Приложение I

Мнения на заинтересованите страни за ефективността на Световната банка В анкетата бе използван въпросник за количествено проучване, разпратен по пощата на 357 заинтересовани лица. От отговорилите на въпросника 300 души (респонденти, представляващи 84% от получилите въпросника) 54% бяха служители в министерства, неправителствени организации и представители или персонал на органите за местно самоуправление, докато останалите 23% от респондентите бяха от частния сектор и средствата за масова информация. Приоритети за България: Ефективното участие в Европейския съюз като негов пълноправен член бе посочен за най-висок приоритет на развитието, следван от намаляване на бедността и подобряване на инвестиционния климат и конкурентоспособността на икономиката в България. Приоритети за подкрепа от Световната банка: Като главни приоритети за увеличена или постоянна подкрепа от Световната банка бяха идентифицирани икономическият растеж, създаването на работни места, инфраструктурата, съдебната реформа, намаляването на бедността, образованието, здравеопазването и антикорупционните инициативи. Силни страни и слабости на Световната банка: Като най-големи слабости на Банката бяха разгледани налагането на решения, игнориращи националните реалности, и крайно бюрократичните използвани процедури. От друга страна, Банката получи висока оценка за своята ефективност (особено за своята техническа компетентност и международен опит), за стратегическите препоръки, добрите работни отношения и сътрудничеството с партньорите. Мнение Банката действа ефективно в България Препоръчваните от Банката стратегии са целесъобразни Общо взето бих желал да работя/да контактувам със служителите на Банката Световната банка си сътрудничи с останалите партньори * 1 = много неблагоприятно, 10 = много благоприятно

Степен на съгласие (средно)* 6.34 6.59 7.29 6.83

"Изоставане на въздействието": Респондентите посочиха, че възприятията за въздействието на повечето области от дейността на Банката отговарят на възприеманото относително значение на съответната област. Въпреки това, в седем области има ясно изразено (>1.0) мнение за изоставане на въздействието на Банката от значението на съответната област.

Проблеми, стоящи пред България Укрепване на съдебната система Намаляване на корупцията Укрепване на сектора на здравеопазването Намаляване на бедността Укрепване на сектора на образованието Създаване на работни места Укрепване на развитието на инфраструктурата

Значение на участието на Банката (средно)/a

Положително въздействие на участието на Банката (средно)/a

“Изоставане на въздействието”/b

3.93 3.96 4.06

2.74 2.78 2.88

1.19 1.18 1.18

4.12 4.01 3.98 4.25

2.98 2.88 2.96 3.24

1.14 1.13 1.02 1.01

a/

1 = никакво, 10 = много силно. Дефинирано като разлика между средната оценка за “Значение на участието на Банката” и средната оценка за “Положително въздействие на участието на Банката”. b/

85