老年人社区照顾的理论和实践 by xiaomu guo

老年人社区照顾的理论和实践张学泰导论自 20 世纪 90 年代以来,对那些生活不能自理的老年人进行关心和照顾的问题日渐成为一项重要的、世界性的社会政策议题,并受到越来越多的关注。高速发达的工业社会,使人均寿命有了显著增长。随着死亡率和出生率的不断下降,以及人口老龄化,老年人在人口中的比重逐渐上升。1999 年,全世界 60 岁以上人口占总人口的比例首次达到了 10%,这就意味着全世界的人口作为一个整体已进入了老年型阶段。至 2050 年,全世界 60 岁以上人口的比例将达到 20%。虽然目前发达国家老年人口的比例(20%)高于发展中国家(9%),但发展中国家从年轻型人口转变为老年型人口的时间将大大缩短，预计在未来 25 年里,全世界 75%的老年人口将集中在发展中国家和地区。中国是一个世界上人口最多的发展中国家,而且由于近 30 年来计划生育政策的实施和人口死亡率的迅速下降,老年人口迅速增加,人口老龄化速度加快。 1999 年,中国 60 岁以上人口近 1.3 亿人,占总人口的比例达到了 10%,而且,从 2010 年到 2040 年,中国的人口为高速老龄化阶段,老年人口比重平均每十年提高 3.99 个百分点,这样的老龄化速度在世界上也是少见的。中国的养老问题,特别是老年人照顾问题将面临极为严峻的挑战. 不断增长的人均寿命无疑是一项巨大的成就,但庞大的老龄人口全体也确实需要政府和社会提供大量的社会福利与照料服务,因此也常常被政府部门视为一种负担。从 70 年代开始,在几次经济危机时期,欧洲及北美一些国家的政府都表达了对老龄人口的忧虑。随着老龄人口的增多,大多数工业化国家的老年人社会福利和服务模式改革也势在必行。从二十世纪 70 年代开始,在老年人照料问题上,大多数发达国家开始反思以前那种大型院舍式照顾的问题,并开始支持一种“属地养老”的原则,即在生理或心理上有障碍或患病的老人,住在自己的家中接受照料,或者尽可能地在靠近他们自己社区的、类似“老人之家”的机构中接受照料。在英国等国家,这种照料模式被称为“社区照顾”。近年来,老年人“社区照顾”作为社会服务的理念和策略在世界范围内得到了包括中国在内等许多国家的关注和大力提倡,但也因对它的不同理解而引起很多争论。本文拟对社区照顾的概念、内容、发展历程等进行系统性的探讨，简要回顾中国老年人社区服务发展的实践,在此基础上进行比较和分析, 并对中国的老年人社区服务的未来发展提出自己的思考和建议。

一、社区照顾的概念

在深入讨论“社区照顾”的基本内容之前,让我们先对“社区”和“照顾” 两个慨念作简略的分析,并了解西方社会提出“社区照顾”概念的背景。 (一)“社区”的定义 “社区”(Community)一词的定义及用法在社会学上是很不统一的。它一方面被认为是社会学中最根本及最有深远意义的基本概念,但另一方面社会学家对社区的 “边界”却有极大的争议,同时由于社会环境的不断变化,令社区范围的界定亦日渐变得模糊。一般学者都同意“社区”有地域上的界限,但社区地域的大小则难有一定的标准, 而在不同社会文化情况下亦有不同的界定。如，我们可以把像中国这么大的一个国家当作“社区”,因为人们互相之间有一种亲切感。不过,对于大多数人们来说,还是对较小的团体有强烈的(或更强的)归属感。显然,家庭是最具影响力的。这一点即使在家庭被地理上分开时仍是如此。一般的观念认为社区内社区成员间的交往,无论在密度和深度上,都往往较他们与社区以外人士的交往来得高。社区成员通常都会对所居住的社区有一份归属感,而且在某一区域居住的愈久则其归属感愈强。地域社区通常亦与政府行政区的划分重叠,因为地域社区形成了一种极方便的行政分区划分界线,易于行政管理。正在设计和开展社区照顾的人员必须考虑到那些因社会混乱而使社会“归属感” 减弱的区域(比如那些急速建起的新城镇)。至今还没在多少经验和认识以表明在新建的团体中能否重建这些社会归属感。还有这样一些例子,在英国的一些大城市,社会混乱不是由于计划变革，而是寻找工作的人们或流浪人员(如精神病人)向城市流动的结果。对于那些尚未真正面临此类问题的社区照顾设计者,这些区域向他们提出了很大的挑战。随着社会的演变,部分社会学家认为地域性的传统社区在都市化及工业化的力最之下逐渐瓦解,而“功能性社区”(functional community,如行业职工、学生、主妇等)较诸“地域性社区”(geographical community)更能代表现代人的主要身份和认同群体。此外,许多学者认为在城市内存在着不少人际关系的网络(Personal networks),而这些个人网络形成了极强的社区支持,是另一种以网络为主的社区概念。故此,单单以地域或行政区来界定的社区未必能够代表真正的社区,社区的概念应逐渐扩大,还应该包括功能性及网络性的社区。 (二)“照顾”的定义 “照顾”(care)基本上可以从四个不同层面来进行界定: (l)行动照顾，如起居饮食的照顾、打扫居所、代为购物等;(2)物质支援，如提供衣物家具和现金、提供食物等;(3)心理支持，如问候、安慰、辅导等;(4)整体关怀，如留意生活环境、发动周围资源以支援等。

一般人士在谈及“照顾”时,通常是指行动照顾和物质支援,有时也包括了心理上的支持。然而在设计社会服务或社会福利政策、模式过程中谈到“照顾”时,我们应该要包括上述四个层面,因为受助人士所需要的照顾,其实往往涉及具体行动、物质、心理和环境等各个层面的关怀和服务,遗漏了任何一个层面的照顾都是不全面的照顾。提供照顾的动力,除了纯粹的“利他主义”或人伦关系外,还可能包括了传统文化观念(如“老吾老以及人之老”)、互惠互利的考虑和法律上的责任等。再者,不同的社会提供照顾的动力也往往因所处不同的文化或社会背境而有所差异。随着时代的不断变迁,人们对照顾他人及被照顾的期望亦有所改变。在照顾的提供上,西方国家往往使用二分法:即 “正规照顾”(formal care)和 “非正规照顾”(informal care)。正规照顾通常指由政府承担及提供的照顾性服务, 而这些正规服务则多由政府人员及专门工作人员负责执行照顾。但是,随着民间组织和志愿团体的发展,正规照顾这个慨念往往也包括了由这些正规的非政府组织和团体所提供的照顾。而非正规照顾则是指由家人、亲友或邻舍,通常基于感情和人伦上的因素及动力而提供的无偿照顾。这个二分法无疑带来分析上的方便,但我们亦必须注意到,在现实生活之中,正规照顾也包括了由正规社会服务团体去发动受助人士的亲戚朋友,或组织社区邻舍网络,以作为提供照顾的资源。另一方面,非正规照顾亦往往涉及运用这些“正规” 的服务去补充。换句话说,正规照顾和非正规照顾的界分,虽然可带来分析上的清晰, 并帮助我们了解社会上存在的不同资源,但这并不表示在现实生活中,正规照顾和非正规照顾是两个毫不相关或互不干涉的范畴,二者往往有许多重叠的地方,而且是相辅相成,互相补充的。此外,随着社会的不断商品化及物质化,某些照顾行为在市场经济发展过程中, 由于有利可图,亦可能成为服务性的“商品”,如幼儿照顾、个人卫生及护理等,因此在谈及社区照顾时,我们要涵盖在社区内由政府、社团、市场和亲友邻舍网络所提供的照顾,并着眼于它们彼此配合的关系。 (三)“社区照顾”理念产生的的背景二十世纪五十年代初期,西方社会(如英国)开始关注为精神病患者所提供的长期住院照顾所产生的一些非人性化后果。与此同时,亦有社会人士注意到老人和残疾人士因长期住院而产生的种种不良后果,发现长期住院令住院者产生倚赖性，结果渐渐失去重新适应社会的能力。世界范围内的心理学研究表明，大型机构里的工作人员往往会形成一种控制甚至是虐待居住成员的行为方式。大型机构往往会发展出一种我行我素的生活，强调机构的需求以维持其顺利运转，而不是服务于居住者的官僚主义作风。比如，他们有严格的用餐时间，为的是工作人员的方便而不是居住者的意愿。而研究表明，在较小的机构中,常常可以有较大的灵活性。如在英国的小型敬老院中,可以创造条件使老人们能够根据他们所选择的时间和早餐种类(在合理范围内)取到早餐或得到供应；每个老人都倾向于自身的固定习惯,而且他们的要求也很适中。老人们感觉到他们在日常生活的那个方面有了选择权,而这种选择在大型机构中是很难得到满足的。 3

在这种背景下， “社区照顾”的概念应运而生。社区照顾提倡把需要照顾的人士留在原本居住的社区接受照顾,而以种种正规社会服务及非正规支持系统去为他们提供照顾。由此可见,最初社区照顾理念的产生主要是与“非住院化” (de-institutionalization)运动息息相关的。随着福利主义的兴起,西方社会的国家政府在二十世纪六十及七十年代承担了愈来愈多的社会服务。而由于政府职能的不断扩大,带来了种种的问题,如财政危机和官僚僵化等。社区照顾这一概念亦演变成为与“非政府化”(de-publization)及 “非中央化”(de-centralization)运动相联系。提倡社区照顾的人士认为社会服务的资源和决策权应下放至社区层面,而服务的提供则不应单单由政府全力承担,亦应由政府以外的民间组织和志愿团体去承担,甚至进一步大力发动亲友和邻居为社区内有需要的人士提供非正规照顾。社区照顾作为一种社会服务概念和策略,在数十年的发展历程中已经历了相当多的改变。现在人们讨论社区照顾的基本内容时,已不再把社区照顾单单理解为“非住院化”,而是把它理解为由社区各类人士合作去为有需要的人士提供照顾,并努力在社区环境中去改善他们的生活质量。

二、“社区照顾”的基本内容

对社区照顾的理解虽然因人而异,在不同背景下也往往有不同的解释,但在不同的理解和解释中,我们可以发现其中所包含的一些共同点: (一) 照顾对象社区照顾通常是指为社会上有依赖需要的人士(如老年人、精神病患者等)提供照顾和支援,这些对象多是社会上最脆弱的群体,他们往往需要社区内正规或非正规的服务和照顾,以帮助他们在社区中继续过正常的生活。虽然社区照顾的主要对象无疑是有需要人士,但其更广泛的对象实际上是整个社区。因为社区照顾概念背后包含着一个“关怀社区”(caring community)的观念。建立一个关怀社区需要包括政府、非政府服务团体、民间甚至市场资源等各方面的共同努力。社区照顾不单单是直接为有需要者提供照顾性服务,也包括了为建立一个能关怀、照顾及服务其中成员的社区的种种方法及策略。 (二)提供照顾者社区照顾第二个基本因素是非政府资源的参与,这不仅是指非政府服务团体的正规照顾者,也包括了非正规照顾者(informal carers)如亲友、邻里网络、义务人员等。也有学者开始探讨在社区照顾概念内应包括功能性社区或跨越地域的人际关系网络，例如在考虑非正规照顾者时，受助者的同事和同学（即使住在其社区以外）也可以成为照顾者，而许多老人组织、残疾人组织、妇女组织等也可以成为受助者获得支援的重要资源。这表明社区照顾不仅包括政府官员及其属下工作人员的参与, 4

而且必须包括整个社区的动员，甚至包括地域性社区以外的其他支持网络和资源。然而,在提倡动员非政府资源和社会网络的时候,我们却可以发现两种不同的取向。第一种是“补足式”的取向,其背后的理念是认为动员非政府资源的目的,是去补足政府资源的匮乏。有些学者甚至把社区照顾的定义界定的十分狭窄,认为社区照顾单指由专业工作人员在社区内所提供的照顾,连志愿团体或民间组织所雇用、专门从事社区照顾的专业人员的工作也排除在外。第二种取向是“整合式”的服务模式, 提倡把社区内各种资源做整合式的配套考虑。在社会不同的发展阶段,不同形式的照顾和服务可能担任着不同的角色,但首要是确保社区人士在有需要时可以获得基本照顾。由于市场经济的迅速发展,这种综合式的模式不单包括由政府、社团和社会网络所提供的照顾,亦包括了由市场所提供的服务在内。故此,这种综合式的服务模式主张多元化的服务配套,提倡多形式的服务方向。换句话说,补足式的取向通常仍然假定政府的服务提供应为主导模式,而政府不足之处则由民间各种资源去补足,提供照顾者包括政府及民间。相反,综合式的取向却肯定了照顾者应为整个社区,包括政府、民间及市场各方面资源的动员和协调,按照社会的发展需要而进行组织上的整合。政府的承担和统筹仍然是重要的,但基本上 “政府”和“民间”在社区照顾上是结合在社区里面,整个社区都成了社区照顾的提供者。因此,虽然动员非政府资源是社区照顾不可缺少的一环,但补足式和综合式取向的分别,却会带来社区照顾在政策制定、资源调配和具体执行上很大的不同。 (三)维持社区生活社区照顾的目标是尽量维持有需要人士在社区或其自然生活环境内的独立生活, 直至他们必需接受住院照顾。换句话说,社区照顾表示提供合适的支援,让社区人士可以在自己的生活上获得最大的独立性和自我控制。上述目标虽是由英国社区照顾政策文件所规定的,但却真确地反映了社区照顾的终极目标：齐心协力让社区人士可以维持在社区内,过其最大程度的独立自主的生活。虽然目标可以确定,但理想的自然生活环境(natural living environment)却可以有不同的理解。有些人认为只有家庭才是最好的生活环境,而社区照顾主要是家居照顾(home care),即在需要照顾者的家居环境中为他们提供照顾服务。但更为普遍的看法是在社区内设立一些日间照顾中心（day-care centre）,甚至在社区内设立较小型的住院服务单位,只要其中的照顾对象可以维持与其他社区人士的接触,并能够继续成为社区内的一分子,则亦仍然可以帮助受照顾者去维持其社区生活。 (四)“社区内照顾”和“由社区照顾” 在谈论社区照顾的时候，一般都会涉及“社区内照顾”(care in the community) 和“由社区照顾”(care by the community)两个概念。“社区内照顾”是指有需要及依赖外来照顾的人们,在社区内的小型服务单位或住所中,获得受薪专业的工作人员照顾;而“由社区照顾”则指由家人、朋友、邻居及区内志愿人士所提供的照顾。不少学者都指出社区照顾不能单着眼于前者,亦应强调动员非正规照顾者来提供服务,而理想的社区照顾应该能够同时融合“社区内照顾”与“由社区照顾”两种概念 5

及策略，并着重以“由社区照顾”补足“社区内照顾”,或彼此的互相补充。但如果我们采用综合式的理解,就会明白所谓“社区内照顾”其实包括了由政府、社团甚至市场所提供的服务,而“由社区照顾”(即由亲友网络所提供的照顾)本身亦是在社区之内。三、老年人社区照顾的政策和实践（以英国和香港为例）英国是世界上最早实行社会保障制度的国家之一,社会保障制度比较发达，也是典型的福利国家之一。特别是发源于英国的社区照顾理念，受到了国际社会的赞赏, 很多发达和发展中国家和地区还纷纷效法尝试。因为文章篇幅所限，本文不可能逐一介绍和分析所有国家和地区的老年人社区照顾政策和实践，这里先着重分析英国的社区照顾发展历程和特点；然后，再对香港的老年人社区照顾政策进行介绍和分析，因为香港是华人地区，也是中国的一个特别行政区，其老年人照顾政策可以对中国内地有直接的借鉴意义；而且，香港曾被英国管制多年，其老年人社区服务政策深受英国有关政策的影响，对其老年人社区照顾政策进行分析将更加有利于我们深化对社区照顾政策的认识和借鉴。（一）英国老年人社区照顾的发展历程和特点。 1.社区照顾的兴起与做法在英国，社区照顾作为一种运动起始于本世纪 50 年代,它是英国推行社会服务的一种方法,也是英国在福利国家政策变化下倡导的一种社会工作模式。社区照顾最初是针对住院式照顾而提出的。在推行高福利政策的盛期,英国对无依无靠的老年人和有心理残障的人实施住院式照顾,即国家和政府通过兴办大型的福利院舍,集中供养、照料这些老人和精神病患者。这些大型的福利院舍常常是与被照料者的生活社区分离的。因此,这种院舍式照顾虽然给受助人以较好的、甚至“精心的”照料,但因这种院舍脱离了受助人生活的社区,把他们置于一种非正常的环境之中,所以,这些人实际上失去了同正常人进行交往、进行正常社会生活的条件,这对受助人是十分不利的。一些调查指出,某些住院者受到的是非人的待遇。也有社会学家指出,与世隔绝式的住院式照顾实际上成了住院者致病的一个原因。于是,崇尚人权的英国社会发出了“让住院者回归社区”的呼声。这样,政府出巨资兴办的高水平的院舍照顾竟变成了“受累不讨好”。面对日益衰退的经济环境和日益严峻的财政支付压力,政府顺势倡导社区照顾,鼓励基层社区发挥功能，对无依靠的老年人及精神残障者施以援手、予以照顾。经过数十年的提倡和推广,现在社区照顾已成为英国老年人照顾和服务的最主要方式。在英国,社区照顾被运用于社会服务的各个领域,即在各种社会服务中普遍贯彻社区照顾的指导思想、运用社区照顾的工作模式和方法。为了说明这种服务方式,这里将以老年人服务为例,简要介绍社区照顾的理论与方法。实际上,老年人服务也是最能体现社区照顾特点的服务领域。 l9 世纪,英国建立了一些大型院舍,把那些无人照料的老人集中起来,政府出巨资聘用专职工作人员对他们进行供养和照料。第二次世界大战后,英国推行福利国家政策,更把老人作为重点照顾对象。政府出钱、出人照顾那些无依无靠、日常生活有 6

困难的老人,收效还是不错的,特别是对那些生活不能自理的老人更是如此。但是,这是以政府承受重大财政压力为代价的。另外,如上所述对于院舍照顾的指责(非人道、使住院者异化)也促使政府放弃集中院舍照顾的思路,推行社区照顾。在英国，社区照顾的理念主要有两种含义:一是不使老年人脱离他所熟悉的社区, 在本社区内为他们提供服务；二是动员社区资源,运用社会人际关系资源即社区支持体系开展服务。这两种措施的主要目的是使那些老人感受社会的温暖,象正常人那样生活,而不把他们当作被抛弃的一群。显然,这符合把受助人的需要放在首位和人道主义的社会工作的基本哲理。但是,把老人置于他生活的社区之中,由社区来照顾也不排除政府摆脱沉重的财政支付压力目的,因为社区照顾比起院舍式照顾要便宜得多。社区照顾的主要做法有以下几种:(1)在一定规模的社区中兴建中小型的院舍设施,对无依无靠、生活不能自理的老人进行院舍照顾,但这种院舍是开放型的,住院老人可以走出院舍,进入他所生活的社区。这与传统的将院舍与老人生活的社区隔离开来的院舍式照顾有本质的不同。(2)在社区中兴建服务设施,有需要老人可定期来享用这些服务设施,同其他老人聚首,政府分派交通工具接送老年人,老年人一般当日返回自己的住所。(3)对行动不便或日常生活有困难的老人实行上门服务,包括代买生活用品、代做饭食、清理卫生、陪同聊天等。英国社区照顾的服务工作体系是由管理人员、关键工作人员和照顾人员组成。管理员或称经理是对某一社区的社区照顾工作负全部责任的人。他负责来自政府的社区照顾资金的分配、下层社区照顾人员的聘用及工作监督和指导。关键工作员是受管理员委派对于更小社区或区域内的一定数量的老年人进行照顾的主要责任者。他们负责老年金的发放、对老年人需要的了解和为他们解决一些重要问题。每一位关键工作员都负责几十位老人。照顾员是被政府雇佣的从事直接日常生活服务的人。他们多是与老年人有某种亲属关系的人,也可能是他们的邻居。政府出钱雇佣他们为有需要的老年人服务,当然他们并不都是全职的。政府提供的报酬只是一种服务补贴, 但这反映了政府对照顾员工作的承认。由管理人员、关键工作人员和照顾人员组成的服务体系延伸到所有需求的领域。 2、社区照顾的特点英国的社区照顾可以概括为如下四个特点:(1)官办民助。英国的社区照顾从财政支出到工作人员的组成都显示出以政府为主的特点；或者说, 英国的社区照顾基本上是官办的。社区家庭在资金上支出很少,它们的贡献于社区照顾的主要是带有人道主义感情的社区支持网络。(2)依靠社区。社区照顾的基本思路是以社区做依托, 立足社区,依靠社区。政府将各种服务设施建在社区中,尽量与社区人民的生活相融合。另外,充分发挥社区关系网络的力量去支持各种服务,是社区照顾的主体思路。在社区照顾中,社区资源的动员被置于基础的地位。(3)服务体系完整。在英国,社区照顾似乎成了所有社会工作服务的代名词。社区照顾的重要地位使得政府在照顾服务的体系建设上大花力气。政府对各类人员的任职资格和职责都有规定。在某种意义上说,英国社区照顾的工作体系是比较正规的，是世界上少有的以社区为基础的、正规化的服务体系。(4)指导思想明确。尽管政府、社会学家等学者倡导社区照顾的

初衷有所不同,但至今社区照顾的指导思想是明确的。无论中央的社区服务训练机构、社会工作教育专家，还是一线的社区照顾工作人员，都比较了解为什么和如何开展社区照顾工作。尊重受助者并为他们创造良好的生活条件和环境成为上下一致的共享理念。（二）香港老年人社区照顾的基本情况。香港的社会福利服务的发展深受英国影响。早在上世纪 70 年代初期，香港的学者就提出了社区照顾的服务理念。老年人服务领域最早引入了社区照顾的概念和理念，同时也是在程序规划上清楚确认社区照顾作为老年人服务原则的一项服务。随后，社区照顾的理念也被其他服务领域（如儿童福利服务、残疾人康复服务等）所接受和推广。在香港，老年人社区照顾是指政府应该就老年人的不同需要提供服务，尽量使他们可以留在社区里生活，从而避免过早地进入老人院舍或医院接受院舍式照顾。经过多年的提倡和推动，香港提供给老年人的社区照顾和服务主要有以下几个方面： 1、医疗服务由于老年人生理、心理的特殊需要，使他们成为最需要医疗照顾的社会群体。在香港，老年人医疗服务的重要宗旨之一就是尽量避免老年入住医院和住进老人院，虽然老年人对医疗服务需求大，但医院和老人院对老年人的生活质量都有负面影响，如非必要，应该尽量避免入院，最好的办法是将预防工作做好，加强家庭和社区医疗支援。还应注意的一点是，在香港所有老年人医疗工作者必须了解到，老年人所患的慢性病多数无法根治，治疗的重点应放在如何改善老年人的生活质量，并保持老年人自我照顾的功能。这一点非常重要，如果对老年人医疗服务没有认清楚此目标和方向，往往会对服务产生错误的期望或提供不切实际的服务，不但浪费资源，而且也不能达到照顾的目标。另外，应认识到，老年人医疗服务要达到目标一定要留意到服务对象不单只是老年人，老年人的家人或社区中照顾老年人的人士都是服务对象，因为除非照顾老年人的家人或社会人士明白医疗的目的和服务的形式，与医疗人员积极配合，否则很难达到照顾老年人的目标。目前，香港政府通过卫生署和医院管理局提供多方面的医疗服务给老年人。卫生署是政府卫生顾问，负责执行健康护理政策，通过促进健康和预防疾病的工作，为市民提供服务，其中，社区基层健康服务是其服务重点。卫生署目前在老年人健康方面的工作主要集中于普通门诊和长者健康中心两方面。卫生署属下设有 62 间普通门诊诊所，为了加强对老年人的服务，卫生署的措施包括：（1）增加老年人优先筹的比例；（2）制定和推广慢性病预约安排，使老年人节省等候时间；（3）为老年人容易患有的慢性病订下临床治疗指引，由医生和护士组成专门小组，为老年病人作详细的诊治和特别辅导，以达到有效控制病情的目标；（4）健康教育，针对老年人容易患有的慢性病，门诊所经常举办专题讲座和放映健康教育影片，并提供大量资料单张给病人，以帮助他们了解慢性病并加强预防。卫生署下的长者健康中心是按照 1990 年发表的基层健康服务报告书内的建

议而设立的，其目的是促进香港老年人的健康和生活质量。目前，卫生署已在全香港的 18 个地区内设立 18 间长者健康中心，各中心的属区也相应设立 18 支长者健康外展队伍，与社区组织共同合作促进老年人健康工作。长者健康中心的工作重点包括：提供健康的生活方式，及早发现疾病和教授自我照顾的方法，并鼓励社区人士参与促进老年人健康工作。中心提供的服务包括：（1）每年由医生检查身体一次；（2）以问卷或通过健康检查评估老年人的健康状况；（3）开展健康教育和个人辅导；（4）开展特别检查及测验，如心电图和妇科检查，复诊和按需要做出转介；（5）为患者的老年人组织自我照顾小组。香港医院管理局所辖医院提供给老年人的服务大致可分为以下 4 类：（1）急性或延续性照顾。急性照顾几乎包括所有专科门诊病房，尤其是内科，除了儿科和产科，都会有大量的老年病人。需要康复服务的老年病人会安排在延续性照顾的病房。（2）流动性照顾。老年病人如不需要住院服务但仍需要定期检查的，会由专科门诊和日间医院的方式去继续照顾他们。目前医院管理局在各区都设有专科门诊，老年病人按照病情需要安排在不同专科门诊复诊。此外，共有 10 间老人科日间医院提供 400 多个名额，在日间提供类似医院性质的医疗服务。（3）社区照顾。目的是向老年人和他们的照顾者提供专业支援，使老年人能在社区继续生活而无需入院。所提供的社区照顾以社区老人科评估服务和老人精神科评估服务为主。两种服务都采用外展的方式进行。到 2000 年，公有 10 队社区老人科服务评估服务队和 8 队老人精神评估服务队，每年分别照顾 14625 和 36800 名老年病人。（4）医院管理局每年都继续发展新的老年医疗服务，其中包括：伤残老人诊所，出院前老人服务协调，常见老人病（如褥疮、骨折、糖尿病、白内障等）处理等。这些新的医疗服务都在服务的重点和方法上采取更为有效的方式去协助和照顾老年病人。基本上，医院管理局在未来老年人医疗服务的发展方针是注重流动性社区服务。计划中将成立更多的社区康复中心和老人精神科日间医院，并希望能将社区老年科评估服务扩展到私营安老院，使住在私营安老院内的老年人也能享受到妥善的医疗照顾，从而减少入住医院的机会。 2、住屋服务由于多数香港老年人都不能负担私人住所昂贵的租金，因此房屋便成为大部分老年人必需的服务。香港安老服务中以住屋服务的历史最长，也是政府开始承担社会养老的首项服务。从二十世纪 70 年代开始，随着老年人对住屋需求的增加，政府开始有限度的为老年人提供住屋服务。目前，政府和志愿机构都提供不同服务，以帮助老年人解决住屋问题。这些服务包括：（1）提供住院照顾，如老人宿舍，安老院及老人护理安老院等给与一些不宜留居家中生活的老年人。老人宿舍和安老院主要是收住一些健康并可以自行照 9

顾的老年人；至于那些没有自理能力而又需要长期接受医疗照顾的老年人则可以入住护理安老院。（2）房屋署为照顾老年人的住屋需要，设立了老年人优先配屋办法，包括为有困难的单身老人提供公共屋村的老人合住单位。对于那些和老年人同住的家庭，房屋署则根据“家有老人优先配屋计划”给这些家庭提早配屋。香港房屋协会，社会福利署等社会团体也为可以自我照顾起居生活的老年人提供住屋设施。 3．社区支援服务社区支援服务的目的就是要提供辅助服务，帮助老年人继续留在社区里过较为正常化的生活。这些服务主要包括：（1）老人社交中心。按现时标准，每拥有 3000 老年人口的社区便设立一所老人社交中心。老人社交中心定期举办学习班、兴趣小组和文娱康乐等活动，以促进老年人与社会的紧密接触和联系。（2）老人综合性社区服务中心。按现时标准是，每拥有 25000 老年人口的社区便设立一所老人综合性社区服务中心。除一般性小组和社区活动外，中心更提供多样化的辅助服务，如膳食、送饭、浴室、洗衣等协助有困难的老年人。此外还提供个人辅导和推广老人社区教育，调查研究老人问题，举办老人退休讲座，设立护老者组织和义工小组等。（3）家务助理服务。帮助一些没有家人照顾的体弱和行动不便的老年人。服务包括为老人送饭、料理家务、个人清洁、护医看病等。1997 年，全香港共有 123 支家务助理队。（4）老人日间护理中心。为那些体弱而在日间没有家人照料的老人提供有限度之护理服务和社群服务。对于那些日渐衰弱但仍能行动的老年人，中心提供起居照顾、膳食和康乐服务。按照规划标准，每 17000 名 65 岁以上的老年人则建立一间老人日间护理中心。（5）老人度假中心。在现有的一些安老院内，开设一些住宿床位为老年人提供短暂度假服务，以分担家人长期照顾老年人的责任，使这些照顾者可以处理一些私人事物或稍作休息，以便继续承担起照顾老人的任务。（6）老人外展服务。这是上世纪 90 年代试办的一项社区支援服务，通过外展服务，使社会工作者定期上门会晤一些老弱、独居和那些到中心参加活动有困难的老人，协助他们申请所需要的服务，如公共援助、家务助理，并为他们提供探访、社交、康乐活动等辅导服务。（7）长者社区网络计划。目的是提高全体市民对老年人的关注。长者社区网络计划编制并保存各行政区内需要网络服务的老年人名册，以及从地区机构、组织中物色义务工作者和服务单位，并建立网络、联系长者、提供支援服务，尽量不让老年人不致孤立无援。如有必要，则将有需要的老年人转介到常规服务机 10

构进行照料。（8）长者义工计划。目的在招募和训练长者义工，使他们成为对社会有用、有贡献的一分子。这些长者义工可以帮助找出社区中急需照顾的老年人，并给予支援。长者义工协助推行的工作包括社区网络和邻舍援助计划，接触容易发生危险的老人，筹办老人社交、康乐活动，探访老人、病人和弱能人士，提供电话服务等。（9）交通及公共娱乐方面的优待。如老年人乘搭车船优惠，半价优惠购买市政局举办的文娱活动门券，廉价租用巴士举办户外活动等。（10）护老者支援及资源中心。为护老者提供支援、资源和知识交流的平台。 1998 年，已有两所中心投入使用，服务香港市民和老人。四、中国老年人社区服务工作自上个世纪 80 年代后期，中国政府在不断推进社会福利事业改革的过程中，借鉴发达国家和地区开展“社区照顾”的理念和经验，并结合中国的实际，依靠基层社区组织和社会力量，大力提倡和推广城市社区服务,并把它作为支持改革、发展社会福利服务的重要措施。（一）社区服务产生和发展的社会背景。第一,随着社会主义市场经济体制的不断完善和社会保障体制改革的逐步深化，原来一切社会保障事务由单位包下来的做法必须改变。为了提高工作效率、部门工作职能化,各企事业单位改变以往“单位办社会”的做法,而把某些不宜由单位承办的服务项目交给社会去办理。第二，我国的人口老龄化趋势明显加快。在人口老龄化和老年人健康养老问题日益严峻的形势下，原有的社会福利服务制度在规模和水平上都日益表现出不适应的情况，亟待改革和加强。第三，家庭小型化，家庭养老和照料功能明显弱化。多年的计划生育政策的实施，使我国的人口出生率明显下降，导致家庭规模向小型化、核心化转变，加之地区之间人口流动性增强，小家庭成为主导模式，其传统的养老和照料功能日益弱化。第四，老年人对健康保障、医疗服务和生活质量的需求不断提高。而针对上述情况和需求，政府没有足够的财力去满足多方面的需求,正是在这种情况下,民政部门率先倡导在政府的指导和资助下,以城市街道办事处、居民委员会为依托,动员社会力量,兴办福利服务设施,为居民群众特别是有困难的家庭和老人服务。（二）社区服务的概念。按照比较权威的解释,社区服务是在政府倡导下,发动社区成员通过互助性的社会服务,就地解决本社区多方面需求的活动。这里的社区主要指城市的街道办事处和居民委员会两个层级,社区服务也就是在街道办事处、居民委员会两级社区开展的居民服务,这既是在社区内的服务,也是运用社区资源开展的服务。社区服务的性质是不以盈利为目的的社会福利服务。民政部门的倡导、推行的是以民政工作对象为主,面向全体居民的服务。其服务项目包括老人服务、残疾人服

务、优抚对象服务、困难户服务、儿童服务、家庭服务、法律咨询服务等。在实际执行过程中,社区服项目得到了很大拓展,除了上述服务外,还包括文化娱乐服务及几乎所有便民服务。我国的社区服务从 20 世纪 80 年代后期兴起，到 2001 年末，共建立社区服务设施近 20 万个，开展社区服务的单位 6000 多个，对于完善我国的社会保障体制，推动经济体制改革和社会发展，维护社会稳定，发挥了积极的作用。（三）老年人社区服务的内容。为老年人提供服务历来是我国社会福利、社会救济工作的重点，也是社区服务工作的基本内容。特别值得一提的是，国家民政部在本世纪初倡导实施的“社区老年福利服务星光计划” （以下简称“星光工程”），有力促进了老年人社区福利事业的发展。 “星光工程”的目的：为加快发展社区老年福利事业，尽早建设一大批立足社区、面向老人、小型分散、方便实用、星罗棋布、形成网络的老年福利服务设施和活动场所，建立健全社区老年福利服务体系，国家民政部决定，在 2 到 3 年内，从中央到地方，通过发行福利彩票筹集资金 40—50 亿元，用于资助城市社区的老年人福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院的建设。这是一项全国性的社区爱老敬老的大型公益活动。 “星光工程”的实施原则和方法。 “星光工程”的实施原则是：方便实用、小型多样、功能配套。 “星光工程”的实施方法是：统筹规划，突出重点；典型引路，以点带面；明确责任，很抓落实；落实资金，保证投入。并要求各级政府和民政部门要加强领导，转变观念，加大宣传力度，努力做好这件造福老年人的事业。据了解， “星光工程”的实施在部分城市已取得的明显的成效。如上海市的“星光工程”实施三年来，已建成 1000 个“老年之家”，全市有 245 万老年人受益。在其他城市，“星光工程”的实施也取得了明显成效。近年来，国内社区服务中的老年人服务项目主要包括：（1）老年人包户服务。被包户的老人除社会救济孤老外，还包括退休孤老和身边无子女、生活中有困难的老年人。包户服务的一般做法是，由街道办事处或民政助理员负责对全街道包户服务工作的组织和检查，由居委会与参加包户服务的单位和个人签订包户服务协议，确定服务人员、服务项目、服务时间、服务标准和目标，如粮店送粮，煤店送煤，菜场送菜，理发店上门理发，医院定期检查等。（2）提供敬老院舍服务。这类敬老院一般规模较小，地点就设在本社区之内。敬老院属社区的公益事业，可以得到社区内的单位和居民的资助。敬老院内的生活设施比较齐备，有专人做饭，有专人做护理工作。很多敬老院与社区内或社区附近的医院签订服务协议书，医生定期到敬老院检查，为轻症老人医病。目前，我国的很多敬老院将有偿服务和福利服务结合起来，对社会救济孤老实行优先收养和义务服务，对其他老人实行自费收养，这种管理经营模式被称为“以（自费）服务养（福利）服务” 。

（3）退休人员的社会化管理和服务。近年来，我国正在努力推进退休人员社会化管理和服务工作。目前，在很多大中城市的社区开展了为离退休人员代领养老金，提供社会保障咨询服务，组织离退休人员开展健身文体活动，组织他们参加社区和社会志愿服务和其他社区公益活动等。如深圳市已在近 400 个社区设立了社会保障服务窗口，为老年人提供便捷的社会保障服务。（4）老年人健康医疗保健服务。近年来，我国卫生、社保部门在城市社区建立社区医院，以便为社区内的老年人提供便捷的医疗服务，受到老年人的普遍欢迎。如北京市从 2000 年开始加快了社区卫生服务发展，到 2001 年，在全市每个街道都设立了社区卫生服务中心，与社区卫生服务中心建立合同关系的单位和个人可在社区卫生服务中心就诊。凡经卫生行政部门批准的社区卫生服务中心，可向有关部门申请成为公费医疗、大病医疗保险定点医疗机构。（5）老年文化娱乐服务。随着我国人民物质生活水平的提高，城市老年人的精神服务需求也越来越高。特别是近年来，离退休老人越来越多，他们离开原来单位回到社区，往往会产生一种失落感、孤独感和空虚感，所以迫切需要在社区内建立新的社会关系，结交新的朋友，继续参与社会生活，以便在新的社区生活环境中重新塑造自我，实现心理平衡，保持精神健康。为满足老年人的上述需要，我国很多城市在基层社区兴办了数以万计的老年人活动中心、老年书社、老人之家、老人乐园等文化娱乐场所，并利用这些场所开办老年大学，开设各种适合老年人特点的课程；此外，还举办各种游艺活动，提供报刊阅读、说书演唱服务，还举办交谊舞会等有益老年人身心健康的活动。（6）老年人婚姻介绍服务。主要是为那些失去老伴后愿意再找一个老伴的单身老人，提供婚姻介绍服务，为他们牵线搭桥，并提供婚姻咨询和辅导，以帮助他们解决晚年婚姻中的一些麻烦和问题。（7）老年人权益保障。从某种意义上说，老年人是社会中的一个弱势群体，他们的合法权益必须予以保护。1994 年，《中华人民共和国老年人权益保障法》颁布，老年人的权益保护有了法律依据。此后，城市的一些社区设立了老年人法律服务站，为有需要的老年人提供法律服务，维护他们的经济、社会、健康等方面的合法权益。（四）中国社区老年服务工作的特点综合分析中国社区老年服务工作，可以发现其以下特点： 1、较强的行政色彩。社区老年福利服务作为一项需要投入资金的福利服务, 由政府倡导并推动。各级政府不仅通过制定政策鼓励兴办社区老年福利服务,而且建立以政府负责人为主的社区服务指导委员会,帮助基层发展社区服务事业。另外,政府还通过把社区服务纳入考核基层工作的指标,对基层的社区服务的开展情况进行督促。还有,社区服务以行政社区为单位。这就使得社民服务带有较强的行政色彩。 2、服务提供者的非专业化。社区服务以街道办事处、居民委员会为组织依托, 这两个层次的干部和工作人员就成为服务的直接提供者,特别是对民政工作对象更是如此。服务对象的家属是自然的服务人员。在开展志愿服务的地方,社区居民既是服务的提供者,也是服务的受惠者。近年来，服务提供的专业化受到一定程度的重视。 13

3、设施服务和入户服务相结合。社区服务发展初期,政府、基层社区通过出资和多方集资建立社区服务设施,向社区居民提供服务。设施服务的主要内容有老年服务、儿童发展服务和青少年娱乐服务等。对于有特殊困难的居民,则由基层干部和工作人员提供上门服务。其内容主要涉及日常生活的诸多方面。 4、资金筹集多元化。由于社区居民对服务的需求量很大，政府财政困难无力独自承担服务任务,所以政府采取借助行政力量多方筹集资金,支持社区服务的做法。政府出一部分资金,住社区的企事业单位也酌情出一部分资金,基层社区通过兴办福利企业也给以资金方面的支持。同时,基层社区组织还通过兴办收费项目,以服务养服务。近年来，通过发行社会福利彩票筹集社会福利发展资金越来越成为主要的筹集资金渠道。（五）中国老年人社区服务存在的主要问题应该说,中国城市社区老年福利服务还是属于刚刚起步和发展中的、多方参与的服务活动。社区服务的广泛兴起、多元兴办使得它还没有来得及定型化、模式化。不但兴办社区服务的目的在在明显差异,服务提供的方法上更是五花八门。由于服务出自多门,服务人员又非专业人才,所以在服务技巧、服务方法方面尚未有达成共识, 社区服务既缺乏明确的理论指导,也缺乏科学的工作方法的规范。从而导致中国在老年社区服务领域存在不少问题：第一、社区服务能力不足，难以满足老年人的服务需求。随着中国人口老龄化速度的加快，家庭规模、结构、功能的变化，提前退休人员的增加，老年人对医疗保障和居家护理的需求不断增加，从而导致目前的老年社区服务不能满足社会日益增加的服务需求。一是资金投入不够，很多老年人福利服务项目没有列入地方财政预算，而社会捐助又非常有限，所以很多老年人福利服务项目没有落到实处。二是服务设施不足。由于资金不足，决定了社区服务设施一般都较简陋，满足不了老年人的需求。第二、社区服务的内容不完善。目前，由于在规划社区建设时没有把社区服务设施规划在内，从而导致社区服务设施比较缺乏，特别是医疗服务设施非常缺乏。其他如对老年人的救助、安置措施等也不够完善。特别是对家里有需要照顾老年人的家庭成员的支持不够，认为只要老人有儿女就万事大吉了，而没有考虑到他们子女本身在时间、经济条件等方面的困难，从而导致一些有子女的老年人并没有受到所必需的照料。第三、社区服务管理体制不健全。中国的老年人社区服务是一个系统性的社会工程，由于社区服务具有明显的区域性和综合性，又是一项全新的事业，所以，很多社区的社区服务管理体制不健全，各级政府和各有关部门之间缺乏良好的协调、沟通和合作，一些工作职责不清，工作关系归属不明确，使整个管理体制缺乏应有的整合效应，降低了工作效率和成效。第四、社会参与率不高，社区服务队伍的专业化程度低。目前，社区居民对社区服务的参与还主要处在政府发动和组织的阶段，而居民自觉参与的意识不强。多数社区义务工作者的组织没有形成长效稳定的机制，没有充足的自愿者队伍，使社

区服务很难得到健康持续的发展。还有一个问题就是，社区服务队伍的专业化程度低，很多从事老年社区服务的人员是外来务工人员，根本没有受过基本的护理服务知识和技能训练，很难保证服务质量。五、社区照顾与杜区服务的比较分析和改革对策中国的城市社区老年福利服务尚处于迅速发展的阶段,既缺乏经验的积累,也缺乏真正理论性的概括和总结。为了提高社区老年服务的质量,我们有必要对老年人社区服务的理论和方法进行认真的探索。在当前情况下,进行经验性的研究,从中国社区服务的实践中提炼经验是重要的。另一方面,也有必要学习和借鉴发达国家和地区的先进、成熟的经验，为我所用。所以，在此，我们将对英国、香港的社区照顾和中国的社区服务进行比较和分析,以期发现改进中国社区老年人服务的启示。 1.相似点第一,政府的主导作用。无论英国的社区照顾还是中国的社区服务,政府所扮演的主导角色都是很明显的。英国政府为了推展社区照顾曾制定一系列法规,而且基本上都是政府出钱办服务。在中国的社区服务中,政府的角色是倡导者、组织者。各级政府都制定相应法规推进社区服务,且把社区服务的开展情况列为考核下级政府政绩的一条标准。这也说明,对大规模、普遍性的社会福利事业,政府应该承担责任。第二,注重利用社区资源。英国的社区照顾和中国的社区服务都把社区放在中心位置,都是动员社区资源在社区中提供服务。二者注重社区作用的思路是相同的,即政府都感受到来自社区服务庞大需求的重压,而政府又没有足够的财力去支付这些服务。然而二者的思路也有不同之处:英国的社区照顾看到了社区意识、社区支持网络对于受助者的意义,中国的社区服务看重的主要是社区人力资源、社区服务设施的使用价值。这种差别或许来自于两类社区及服务提供的差异:英国的个人主义传统、工业化冲击使社区缺乏有力的社会支持体系,因而货以稀为贵。相对而言,中国的社区意识是浓厚的,社区支持体系已较为有力,缺的是有组织的、现实的、有效的服务。第三,服务对象范围相近。英国的社区照顾和中国的社区服务都以有特殊困难的人群作为主要的服务对象,老年人、残疾人、精神病患者、儿童成为各自的主要服务对象，从而社区照顾和社区服务的基本部分部带有社会福利服务的性质。但是也应该看到,中国社区服务的实施范围比社区照顾要宽泛,因为中国的社区服务还包括了使民服务。第四,服务队伍结构相似。英国社区照顾实行的管理员-关键工作员-照顾员工作体系是官民结合的架构格局。中国社区服务的工作体系由基层民政工作人员及其他公职人员-居民委员会干部-社区居民组成,也是官民结合的格局。二者在外形上是相似的。这大概是具体服务的必然提供模式。但具体说来,中国社区服务工作体系的社区色彩要强一些。除了街道干部之外,基层服务人员都是本社区居民,他们同服务对象有社会关系上、心理上、感情上的连带关系,而不是政府雇佣人员。 2.差异第一,政府的责任承担程度不同。英国的社区照顾基本上属于官办民助,而中国

的社区服务大多是民办官助。英国社区照顾的运行及服务资金基本上来自各级政府财政拨款；中国的社区服务在基础设施建设时政府有一些投入,而在具体服务方面政府投入少。特别是新开办的服务项目常常是政府只给优惠政策,不支付资金。近年来，随着社会福利彩票的发行量越来越大和“星光工程”的实施，政府对社区老年福利设施的资金投入有了进一步增加。第二,专业化程度不同。英国的社区照顾属于社会福利服务,基本上属于社会工作范畴，服务提供者大都是专业的社会工作者，服务水平较高。中国的社区服务的核心部分是民政工作、社会工作,但其拓展部分已超出了社会工作的范围,所以专业特点模糊,甚至谈不上属于一个专业。这样,英国社区照顾的工作体系具有社会工作性质，而中国的基本的社区服务队伍稍具社会工作专业性,其他服务只表现出社会性。专业程度不同也表现为英国社区照顾的工作人员大多受过社会工作价值和技巧的训练,而中国从事社区服务的包括各种人等。第三,目标设计有所不同。英国推行社区照顾除了减轻政府财政负担外,另一个考虑是让老年人尽可能留在社区，使他们有社区归属感，从而提高照顾质量。由于生活社区、社区人际关系对改善受助者的状况有积极作用,所以才有回归社区的主张。中国社区服务目前关心的主要不是服务质量的提高,而是新服务项目的开展和提供。政府提倡社会服务(它与社区服务有许多重合)则综合考虑到国有企业改革、产业结构的调整和社会保障制度的改革。所以英国的社区照顾以受助人个人的发展为中心, 而中国的社区服务强调服务对象的社会化，也强调服务队伍的社会化。 3、改革对策根据上述比较分析,我们很难明确区分英国社区照顾与中国社区服务之伯仲优劣,因为它们是不同国家面对自己的国情所作的理性选择。英国政府对社区照顾承负主要财政责任,是因为它具有较强的经济实力和以往的福利国家传统。中国的社区服务之所以如此强调发挥社区的积极作用也因有强有力的行政管理体系和邻里相助的民族传统。英国的国民享有较好的福利固然可羡,但由于国情不同，我们无法效仿。然而,我们可以基于上述比较和分析，结合中国的具体国情和老年人社区服务的实际，探讨一下我们的老年社区服务的改革对策。第一,明确社区服务的指导思想及理论。英国社区照顾的显著特点是指导思想的明确。从中央到基层,从管理人员到照顾员都明确为什么要推行社区照顾和怎样实施社区照顾。就是说他们的指导思想是明确的、行动路线是自觉的和清晰的。借此,英国社区照顾的水平不断提高。相形之下,中国社区服务的指导理论是什么?工作模式是什么?对这些问题至今我们难以给出明确的回答。尽管我们也有一些指导思想和原则，但由于过于宏观和空泛，在实际工作中很难操作和把握。基本上，我们的社区服务工作仍然是实践型的,缺乏理论的提炼和指导。这正是妨碍提高服务效果的重要原因。为了使社区服务能够自觉,在现有工作经验的基础上提炼出理论是必要的。社区服务应该从工作-实践型走向理论-实践型,应该从“粗放型”走向“精密型”。第二,加强政府的宏观指导，提高社区服务的科学性和规范化水平。尽管老年社区服务工作越来越引起各级政府及有关部门的重视和支持，但是，从目前社区服务

工作的实践来看，必须从政府的发展规划、政策法规、人才培养、资金筹集、社区规划建设等方面给予保证，提高社区服务在政府工作中的地位。第三，建立社区服务的专业体系。在社区服务发展初期,过多地给它限定范围是不理智的。但随着市场经济体制的完善和社会保障事业的发展,对老年社区服务做出一些规定,使其具有专业特征又是必要的,这是对作为社会福利服务的社区服务的保障性措施和自励性措施。在商品经济条件下,在自由竞争市场中,社区服务领域本身如同社会工作对象那样是需要保护的,而“护身符”就是本身的专业化,是政府和社会对其专业身份的认可。英国的社区照顾体系是比较专业化的,管理员、关键工作员、照顾员的身份被政府和社会认可,他们也受过水平不等的专业训练。实际上,使社区服务人员接受英国的社区照顾那样水平的训练并不是不可能,我们所缺乏的只是这方面的努力。对社区服务人员进行专业培训,承认他们的专业地位是必要的,这有利于服务水平的提高。当然,这又以社会工作教育与训练的发展和普及为条件。第四,利用民族文化的优秀成果。文化是一个多面体。当人们争论中国传统文化对于现代化的作用时,却一致地指出它对于推进社会福利的价值。传统和现代化是相对应的,现代化似乎在不断冲刷着传统。然而英国推展社区照顾好像现代人正在寻找失去的世界,似乎要“返朴归真”。我们推展社区服务理所当然地要充分利用中华民族尊老敬老的优良文化传统,发挥家庭成员和社区居民对需要照顾老年人的支持和保护作用。另外,对于政府的作用和角色也应认真考虑。英国和我国的社会保障制度既有不同的地方,又有相同之处。在社会保障制度改革的过程中下放责任却是共同的, 这由原来保障制度的特点所决定。比较而言,英国政府对社会福利责任的承担要多一些,这也是社会照顾得以顺利发展的条件。我国政府不可能对社会福利做出那么大的承担,然而却不能摆脱责任。与英国政府和香港政府相比较，中国政府明显缺乏的一项服务是没有对需要照顾老年人的子女提供支持服务。从理论上将，政府组织提供的正规照顾和家庭社区成员提供的非正规照顾应该相互支持和补充，而不是截然分开。如香港政府开展的为受照顾老年人提供的老人度假服务，既可以让老年人暂时换个新环境轻松一下，也可以使照顾老人的子女得到一定时间的休息，从而更好地照顾老年人。政府是社会福利、社会进步的谋求者和代表者，没有政府积极承担应有的责任,社会福利事业很难有健康稳定的发展。在落实科学发展观和建设和谐社会的历史条件下，我们的政府应该在推进社会福利方面扮演更加积极的角色。

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