presupuesto by yamil galindo

ISBN : 978-958-46-0754-6 Autores Lucero Gutiérrez Ramírez Rosario Téllez Benavides Yamil Galindo Castellanos Impresión OTI IMPRESOS Calle 28 no 1a-46 Cándido Tel:8743051 Telefax: 8758485 Neiva Huila Tiraje 500 ejemplares

El presupuesto se puede definir como una herramienta que sirve para planear, sistemáticamente y a través de cifras la previsión de los gastos, así como de los ingresos relativos de una persona, institución o país, en un periodo determinado. Se denominan presupuesto públicos aquellos que elaboran los gobiernos, estados, empresas descentralizadas, etc., para controlar las finanzas de sus diferentes dependencias. En estos se cuantifican los recursos que requiere la operación normal, la inversión y el servicio de la deuda pública de los organismos y las entidades oficiales El gobierno reglamento en el decreto 111 de 1996 el estatuto orgánico de presupuesto (EOP), que se aplica para la elaboración del presupuesto general de la Nación,: Este mismo se aplica al presupuesto municipal como lo establece el articulo 109 del EOP. El presupuesto tiene una vigencia fiscal que se inicia el 1 de enero y termina el 31 de diciembre del respectivo año y es fundamental para las planeación de los gastos en los diferentes sectores que demandan una atención del Estado . En consecuencia, todo ciudadano tiene interés en el presupuesto, bien sea como contribuyente de los impuestos, tasas y contribuciones, como contratista, proveedor o prestador de servicios, beneficiario de los planes y proyectos o como funcionario público. Por esta razón, se pretende con este libro hacer un aporte al conocimiento a uno de los soportes del manejo de las finanzas públicas de forma didáctica que facilita la comprensión de las diferentes normas sobre las cuales se debe centrar la Gestión Financiera Pública. Se estructuró en tres bloques principalmente: una generalidad del presupuesto que incluye historia, definición, marco legal, partes del presupuesto, las funciones del estado, principios, y los componentes del sistema presupuestal. El segundo bloque esta orientado a la aplicación del presupuesto a nivel municipal, donde se determinan los actores, el ciclo presupuestal en sus diferentes fases, vigencias futuras, presupuesto por objetivos, Sistema General de Participaciones, tipos de controles y responsabilidades de los actores del presupuesto. Lo que se pretende lograr es que de una forma didáctica se adquiera conocimientos y se pueda, en términos generales, tener una idea de la importancia que tiene el manejo del presupuesto del Municipio. Esperamos que este libro ayude a los lectores a comprender y valorar un presupuesto.

LOS AUTORES

TABLA DE CONTENIDO INTRODUCCION CAPITULO I: GENERALIDADES DEL PRESUPUESTO ¿Qué es presupuesto? Reseña Histórica Marco Legal Composición del presupuesto Gasto público social Principios del sistema presupuestal Funciones de la actividad del Estado Planeación Vs Presupuesto Sistema presupuestal

CAPITULO II: PRESUPUESTO MUNICIPAL Presupuesto Municipal Nivel del presupuesto municipal Actores del sistema presupuestal Composición presupuestal Ciclo presupuestal Programación presupuestal Presentación, estudio y aprobación Ejecución presupuestal Modificación presupuestal Irregularidades en la ejecución presupuestal Vigencias futuras Presupuesto por objetivos Instrumentos para ejecutar el presupuesto Cierre presupuestal Sistema general de participaciones Faltas y responsabilidades Responsabilidades en la gestión presupuestaria Control Seguimiento y evaluación

BIBLIOGRAFIA

Presupuesto es la previsión de gastos e ingresos para un determinado lapso, por lo general un año. Permite a las empresas, los gobiernos, las organizaciones privadas y las familias establecer prioridades y evaluar la consecución de sus objetivos. Para alcanzar estos fines puede ser necesario incurrir en déficit (que los gastos superen a los ingresos) o, por el contrario, puede ser posible ahorrar, en cuyo caso el presupuesto presentará un superávit (los ingre-

Elaborar un presupuesto permite a las empresas, los gobiernos, las organizaciones privadas o las familias establecer prioridades y evaluar la consecución de sus objetivos. Para alcanzar estos fines, puede ser necesario incurrir en déficit (que los gastos superen a los ingresos) o, por el contrario, puede ser posible ahorrar, en cuyo caso el presupuesto presentará un superávit (los ingresos superan a los gastos).

Presupuesto Público:

Es un instrumento de carácter financiero y económico, que permite a la autoridad estatal planear y programar los ingresos y gastos públicos, de tal modo que su ejecución se aproxime en la mayor medida posible a las proyecciones realizadas. Además de ser Instrumento para el cumplimiento de los Planes y Programas de desarrollo económico y social.

El Presupuesto constituye el instrumento de gestión del Estado que permite a las entidades lograr sus objetivos y metas contenidas en su Plan Operativo Institucional (POI). Asimismo, es la expresión cuantificada, conjunta y sistemática de los gastos a atender durante el año fiscal, por cada una de las Entidades que forman parte del Sector Público y refleja los ingresos que financian dichos gastos.

El plan operativo es un documento oficial en el que los responsables de una organización (empresarial, institucional, no gubernamental...) o un fragmento del mismo (departamento, sección, delegación, oficina...) enumeran los objetivos y las directrices que deben cumplir en el corto plazo. Por ello, un plan operativo se establece generalmente con una duración efectiva de un año, lo que hace que también sea conocido como plan operativo anual o POA. El plan operativo es la culminación del detalle de un plan estratégico y de un plan director. Debido a esta circunstancia, el POA debe adaptar los objetivos generales de la compañía a cada departamento, y traducir la estrategia global de la misma en el día a día de sus trabajadores. Una de las utilidades fundamentales de establecer un plan operativo radica en que es posible, mediante las herramientas de inteligencia de negocio adecuadas, realizar un seguimiento exhaustivo del mismo, con el fin de evitar desviaciones en los objetivos

La actividad presupuestaria del Estado, en cualquiera de sus niveles, se expresa como una asignación de recursos para el cumplimiento de una actividad concreta, en un periodo de tiempo, a fin de obtener unos resultados precisos (bienes y servicios) para la satisfacción de las necesidades públicas. De allí emanan interrelaciones entre presupuesto, acción estatal y organización social. La constitución de 1991 estableció que los presupuestos anuales estatales, deben estar basados en las necesidades proritarias del gasto publico enunciadas en el pan de desarrollo, para llegar a esta meta se crea el EOP Estatuo Orgánico del Presupuesto Decreto 111 de 1996.

La Constitución Política y la Ley Orgánica de Presupuesto determinan los procedimientos que se deben seguir para aprobar y ejecutar los presupuestos anuales.

El Presupuesto Publico en la actualidad no es solo un instrumento de carácter legal y administrativo sino que se ha convertido en el medio mas idóneo para que el Estado priorice las políticas económicas y sociales contenidas en los planes de desarrollo que por mandato legal esta obligado a ejecutar. El presupuesto contiene todos los ingresos y gastos del ente económico, entendidos dentro de los gastos la inversión propiamente dicha y el servicio a la deuda. De esta forma todo ciudadano tiene interés en el presupuesto, bien como contribuyente de los impuestos, tasas y contribuciones, como contratista, proveedor o prestador de servicios, beneficiario de los planes y proyectos o como funcionario publico. Por esta época se estudian los presupuestos y como una contribución a su difusión y conocimiento trataremos los aspectos

Para tener en cuenta

El Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, se aplica a la nación, a los entes territoriales y a todas las empresas sociales, industriales y comerciales del Estado, así como a las sociedades de economía mixta.

NIVELES DEL ESTATUTO ORGÁNICO DEL PRESUPUESTO

1. Presupuesto General (de la Nación o del Ente territorial): compuesto por el presupuesto del nivel central con excepción de los presupuestos de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas

El presupuesto del nivel central de la Nación: -

Ramas Legislativa y Judicial Rama Ejecutiva del nivel nacional (Presidencia) Ministerio Público (Procuraduría) Contraloría General de la República Organización Electoral (Registraduría) Ministerios Departamentos administrativos

El Presupuesto del nivel central del Departamento: - Despacho del gobernador - Secretarias Departamentos Administrativos - Organismos de Control - Asamblea El Presupuesto del nivel central del Municipio: - Despacho del alcalde - Secretarias de Despacho - Organismos de Control - Concejo - Personería

Evolución del presupuesto público Aunque de forma muy rudimentaria, las operaciones financieras aparecen desde épocas remotas. En la antigüedad ni siquiera fueron sistematizados por los gobernantes, debido a que las propiedades del soberano se confundían con el Patrimonio Público; en ese entonces, la mayor parte de los ingresos provenían de botines de guerra y la imposición de contribuciones a los pueblos sometidos.

Desde el punto de vista técnico de la palabra se deriva del francés antiguo bougette o bolsa. Dicha acepción intentó perfeccionarse posteriormente en el sistema inglés con el término budget de conocimiento común y que recibe en nuestro idioma la denominación de presupuesto.

En la Edad Media, la gran producción en conceptos filosóficos, dejó atrás el desarrollo de conceptos económicos y financieros; citando cuestionamientos sobre diversas actividades como el de tildar de inmoral la utilización del crédito para financiar los gastos del Gobierno, que contribuyeron al estancamiento de las finanzas públicas. Sin embargo, este concepto fue evolucionando paulatinamente con ideas de politólogos y economistas que vieron la necesidad del monarca que podía hacer uso del crédito con limitaciones y criterios de racionalidad que no fuera lesivo para el patrimonio y economía del Estado. En 1820 Francia adopta el sistema en el sector gubernamental y los Estados Unidos lo acogen en 1821 como elemento de control del gasto público y como base en la necesidad formulada por funcionarios cuya función era presupuestar para garantizar el eficiente funcionamiento de las actividades gubernamentales. Entre 1912 y 1925, y en especial después de la Primera Guerra Mundial, el sector privado notó los beneficios que podía generar la utilización del presupuesto en materia de control de gastos, y destino recursos en aquellos aspectos necesarios para obtener márgenes de rendimiento adecuados durante un ciclo de operación determinado. En este período las industrias crecen con rapidez y se piensa en el empleo de métodos de planeación empresarial apropiados. En la empresa privada se habla intensamente de control presupuestario, y en el sector público se llega incluso a aprobar una Ley de Presupuesto Nacional, la técnica siguió su continua evolución, junto con el desarrollo alcanzado por la contabilidad de costos. Por ejemplo, en 1928 la Westinghouse Company adoptó el sistema de costos estándar, que se aprobó después de acordar el tratamiento en la variación de los volúmenes de actividad particular del sistema "presupuesto flexible".

Esta innovación genera un periodo de análisis y entendimiento profundos de los costos, promueve la necesidad de presupuestar y programar y fomenta el tecnicismo, el trabajo de grupo y a la toma de decisiones con base al estudio y la evaluación amplios de los costos.

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En 1930 se celebra en Ginebra el Primer Simposio Internacional de Control Presupuestal, en que se definen los principios básicos del sistema. En 1948 el Departamento de Marina de los Estados Unidos presenta el presupuesto por programas y actividades. En 1961 el Departamento de Defensa de los Estados Unidos trabaja con un sistema de planificación por programas y presupuestos. En 1965 el gobierno de los Estados Unidos crea el Departamento de Presupuesto e incluye en las herramientas de planeación y control del sistema conocido como "planeación por programas y presupuestos".

El papel desempeñado por los presupuestos lo destacan prestigiosos tratadistas modernos quienes señalan lo vital de los pronósticos relacionados con el manejo de efectivo.

Sistema fiscal colombiano En Colombia, el sistema fiscal necesariamente se origina en el Imperio Español. En la Colonia se podría señalar algunos de los tributos de esta época, como la encomienda, la contribución de Barlovento, la renta de oficios públicos, el diezmo, el almojarifazgo y la alcabala. En el inicio de la vida Republicana son pocos los cambios sucedidos y es sólo hasta la Constitución de 1886 cuando se produjeron modificaciones sustanciales en la Hacienda Pública y se establecieron normas que regularon los ingresos y gastos públicos. Desde el año 1887, el Sistema Presupuestal Colombiano se ha venido modernizando con la expedición de nomas sobre la materia, pero es mediante el Decreto 164 de 1950 donde se establecen criterios como son los principios presupuestales de Periodicidad, Universalidad, Unidad y Equilibrio, interrelacionados con el Plan Financiero, algunos de los cuales hoy día están vigentes. En las reformas posteriores se incluyeron principios y elementos que dinamizaron el presupuesto como la planeación y los planes de desarrollo, el presupuesto se convirtió en un indicador de la gestión gubernamental, promoviendo una administración eficiente y económica. La expedición del Decreto 294/73 permitió la actualización del Sistema Presupuestal Colombiano con las reformas constitucionales del año 1968, en lo que tiene que ver con principios generales, ordenación de gastos, preparación del proyecto de presupuesto, ejecución y disposiciones generales.

Luego se expidieron la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que permitieron una mayor elasticidad en el recaudo y aplicación de fondos, a la vez que conjugó en un sólo presupuesto el del Sector Central y el del Sector Descentralizado, consolidándose en lo que se denominó Presupuesto General de la Nación. Actualmente, la norma vigente es el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, que en resumidas cuentas es una compilación de todas las normas anteriores y que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.

CONSTITUCIÓN POLITICA DE 1991 Arts. 345—355 “En tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.” Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos Distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva Ley de Orgánica de Presupuesto Decreto 111 de 1996, modificado por las leyes: 617 de 2000 y 819 de 2003. El presupuesto anual de las Entidades Territoriales, es la estimación tanto de los ingresos que se recuadrarán durante el año fiscal, como de los egresos o gastos de funcionamiento, de deuda y de inversión. El año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciem-

El presupuesto permite poner en práctica las actividades planteadas en el Plan de Desarrollo. La preparación y elaboración del presupuesto deberá sujetarse al Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este es un instrumento de planeación que permite observar en un período de 10 años cual es la capacidad financiera de la entidad territorial. (Este tema se ampliará en la sección La Menudita). Los ordenadores y pagadores del gasto serán solidariamente responsables de los pagos que efectúen sin el lleno de los requisitos legales. Decreto 111 de 1996. Artículo 113. El Proyecto de Presupuesto lo elaboran los alcaldes, con sus consejos de gobierno, luego de incluir las necesidades, intereses y requerimientos expresados por los líderes locales durante el proceso de Presupuesto Participativo. El Proyecto de Presupuesto del año siguiente debe ser presentado en el último período de sesiones del año en curso, al Concejo Municipal para que sea analizado y éste órgano plantee su aprobación o desaprobación. Si el proyecto es aprobado, el Alcalde lo sanciona mediante un Acuerdo Municipal. En las ocasiones excepcionales en que no es aprobado por el Concejo se adopta mediante Decreto Municipal.

Para tener en cuenta El estatuto orgánico de presupuesto (EOP) hace principal referencia en su aplicación al orden nacional y por esta razón, nos referimos a ley de presupuesto, plan nacional de desarrollo, ley de apropiaciones, entre otras, pero este mismo estatuto se debe aplicar en las entidades territoriales se en lo que fuere pertinente. mientras se expiden estas normas, para las mismas. Así lo expresa el articulo 2109 del Decreto 111 de 1996: “Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. “

Existen algunas normas expedidas por el Congreso, las cuales se enumeran a continuación, en orden cronológico y que pueden ser tenidas en cuenta en el estudio del presupuesto público territorial: 1. Descentralización Fiscal: Ley 14/83 2. Elección popular de alcaldes: Acto Legislativo 01/86 3. Código de Régimen Municipal: Decreto 1333/86 4. Código de Régimen Departamental: Decreto 1222/86 5. Reglamenta los Banco de Proyectos de Inversión y otros aspectos generales. Decreto 841/90 6. Voto programático: Ley 134/94 7. Régimen Municipal: Ley 136/94 8. Estatuto de Planeación: Ley 152/94 9. Embargos, Pagos y Sentencias. Decreto 1807/94 10. Estatuto Orgánico de Presupuesto: Decreto 111 /96 11. Endeudamiento: Ley 358/97 12. Reestructuración de pasivos: Ley 550/99 13. Crea el SICE, el CUBS, y el RUPR. Ley 598/00 14. Racionalización del Gasto: Ley 617/00 15. Reglamentarios de Ley 617/00 Decretos 192-735828-1248/01 16. Sistema General Participaciones: Ley 715/01 17. Obligaciones Contingentes DECRETO 423/01 18. Código Único Disciplinario: Ley 734 /02 19. Marco fiscal y Responsabilidad Fiscal: Ley 819/03 20. Retiro de recursos de Pensiones Decreto 4105/04 21. Cobertura de Riesgo Financiero Resolución SuperFin.1917/07 22. Reglamentan normas organicas de presupuesto. Decreto 1957/07 23. Control del Gasto SGP Decreto 028/08 24. Reglamentación del SGP Decreto 313/08 25. Inversión con recursos públicos Decreto 538/08 26. Se reglamentan las vigencias futuras. Ley 1483/11

“Fundamentos Constitucionales del régimen presupuestal de las entidades territoriales. Las competencias y contenido de la regulación orgánica presupuestal para las entidades territoriales, se encuentra establecida en las siguientes disposiciones de la Constitución Política: ARTÍCULO 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales: (…) 5. Expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos. ARTÍCULO 313. Corresponde a los Concejos: (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. ARTÍCULO 352. Además de Io señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo concerniente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan nacional de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. ARTÍCULO 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicaran, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.

Interpretación armónica de las normas constitucionales mencionadas de acuerdo con la jurisprudencia constitucional. Aunque en una primera lectura se pudiese concluir que existe una contradicción entre el artículo 352 y los artículos 300 y 313 de la Constitución Política en materia de otorgamiento de competencias para la expedición de la regulación orgánica presupuestal que tienen las entidades territoriales, la Corte Constitucional en sentencia C - 478 del 6 de agosto de 1992, proceso D-0033, con ponencia del magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, se pronunció al respecto, estableciendo cuál era el contenido de la ley orgánica del presupuesto y como sus principios y directrices debían ser acogidos por las entidades territoriales al expedir sus estatutos orgánicos presupuestales, adoptando y adaptando la regulación de orden nacional plasmando, en la práctica, la armonía entre lo nacional y lo local buscada por el constituyente en materia de hacienda pública. Dijo al respecto nuestro máximo tribunal constitucional: Hay qua entender la extensión de principios presupuestales nacionales al nivel territorial como una herramienta que limita la independencia a la autonomía presupuestal, en aras de la unidad de objetivos y de procedimientos presupuestales, y, en últimas, de la coherencia en el manejo del gasto público. (...) Igualmente, por disposición expresa del art. 352 de la nueva Constitución, ese poder homologador de la Ley Orgánica se extiende a los demás presupuestos, sean los que elaboren los entes descentralizados por servicios, como los que adopten las entidades autónomas territoriales. Es una pauta general, de cobertura nacional, de enorme poder centralizador y racionalizador. (…) De otra parte, algunos de los principios fundamentales contenidos en la Ley Orgánica de Presupuesto apuntan igualmente a hacer del presupuesto una herramienta que se auto contiene, que tiene límites, que puede ser usada repetidamente sin deformarse y que puede aplicarse de igual manera en varios niveles administrativos y territoriales. La unidad presupuestal tiene en el art 353 de la Carta Política una consagración que no puede desconocer el intérprete y a la cual se suma la que recibe en el art. 352. En este caso se recurre a una técnica similar a la tradicionalmente empleada per las normas nacionales orgánicas del presupuesto para someter a los presupuestos locales y seccionales a sus principios: la remisión a las bases teóricas y operativas de la materia presupuestal nacional

Disposiciones del Estatuto Orgánico de Presupuesto de la Nación en materia de regulación orgánica presupuestal de las entidades territoriales. El Estatuto Orgánico de Presupuesto, compilado mediante la expedición del Decreto No. 111 de 1996, reguló en los siguientes términos las competencias de las entidades territoriales para expedir sus propios estatutos orgánicos presupuestales. ARTÍCULO 104. A más tardar el 31 de diciembre de 1996 las entidades territoriales ajustarán las normas sobre programación, elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos a las normas previstas en la Ley Orgánica de Presupuesto (Ley 225 de 1995, art 32,). ARTÍCULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente......... Si el Alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el Concejo, deberá enviarlo al Tribunal Administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo para su sanción. El Tribunal Administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el Tribunal decide, regirá el proyecto de Presupuesto presentado oportunamente por el Alcalde, bajo su directa responsabilidad (Ley 38 de 1989, art. 94, Ley 179 de 1994, art. 52).' En conclusión, "las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, deben ser seguidas por las entidades territoriales al expedir sus propias normas orgánicas presupuestales, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Si las normas orgánicas presupuestales no han sido expedidas por las entidades territoriales, éstas deberán aplicar, en lo pertinente, la legislación orgánica de orden nacional. Las demás disposiciones de orden presupuestal de orden nacional, en especial, los decretos reglamentarios de la ley orgánica, solo resultan aplicables a las entidades territoriales en la medida en que estos sean adoptados y adaptados por los Departamentos y Municipios, en el ejercicio de su autonomía constitucional. Al respecto basta recordar que aunque no fuese estrictamente necesario, muchos de los decretos reglamentarios de la Ley Orgánica de Presupuesto, precisan, al definir su ámbito de aplicación, que sólo se aplicarán a los órganos que conforman o hacen parte del Presupuesto General de la Nación, o para los órganos nacionales que conforman la cobertura del Estatuto Orgánico del Presupuesto. En efecto, a título de ejemplo, tal definición del campo de aplicación se encuentra en los artículos primeros de los Decretos 568 de 1996 y 4730 de 2005

PRESUPUESTO DE RENTAS El presupuesto de rentas

contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la entidad; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional; PRESUPUESTO DE GASTOS Incluirá las

apropiaciones para loa gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos,

DISPOSICIONES GENERALES Corresponden a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan. Mediante ellas no se podrán crear nuevos impuestos, modificar los existentes, conceder exenciones, ordenar nuevos gastos, dictar normas sobre la organización y funcionamiento de las dependencias, modificar las escalas de remuneración o las plantas de personal, otorgar facultades extraordinarias, ni autorizar la contratación de empréstitos.

La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva. (art 350 de CP)

El gasto público social puede expresarse tanto en gastos de funcionamiento como en gastos de inversión. Por ejemplo, el pago del salario de un médico perteneciente a un hospital público constituye gasto de funcionamiento pero en tanto este profesional presta el servicio de salud y la salud hace parte del gasto público social, este será un gasto público social representado en un gasto de funcionamiento. El artículo 350 de la Constitución Política de 1991 se refirió al gasto público social en dos aspectos: De un lado, deja en manos del Legislativo, para que a través de 1 Ley Orgánica determine qué partidas del presupuesto hacen parte del gasto público social. El artículo 41 del Decreto 111 de 1996 mediante el cual se compilan las leyes orgánicas del presupuesto, establece que se entiende por gasto público social aquel "cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programadas tanto en funcionamiento como en inversión". Y de otro lado establece que la proporción de inversión respecto 2 del gasto total no podrá disminuir comparativamente con el año an-

GASTO SOCIAL “La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. En la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la efi ciencia fiscal y administrativa, según reglamentación que hará la ley. El presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.” ARTÍCULO 350 CP Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión. El presupuesto de inversión social no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el del año anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones. La ley de apropiaciones identificará en un anexo las partidas destinadas al gasto público social incluidas en el presupuesto de la Nación. PARÁGRAFO El gasto público social de las entidades territoriales no se podrá disminuir con respecto al año anterior y podrá estar financiado con rentas propias de la respectiva entidad territorial, estos gastos no se contabilizan con la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación (L. 179/94, art. 17). Art 41 decreto 111 de 1996

PLANIFICACION

El Presupuesto General de la nación o Entidad territorial deberá guardar concordancia con los contenidos del Plan de Desarrollo, del Plan de Inversiones, del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones. A partir del 2005 deberá sujetarse al marco fiscal de mediano plazo.

ANUALIDAD

El año fiscal empieza el 1o de enero y termina el 31 de diciembre, si el presupuesto de ese año no se compromete antes del cierre de la vigencia Fiscal éste fenecerá

UNIVERSALIDAD

El presupuesto contendrá todos los gastos públicos que se esperan realizar en el año respectivo. No se pueden hacer gastos adicionales que no estén en el p resupuesto.

UNIDAD DE CAJA

Los recursos que se recauden deben dirigirse al pago de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto de la entidad

PROGRAMACION INTERGRAL

ESPECIALIZA-

INEMBARGABNILIDAD

Todo programa presupuestal deberá incluir gastos de inversión y funcionamiento necesarios para su ejecución y operación. Cada órgano de la administración sólo se deberá enfocar a su objeto, función y ejecución de los recursos para los cuales fueron programados Las rentas incorporadas en el Presupuesto de la entidad, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman.

COHERENCIA MACROECONOMICA

El presupuesto debe ser consistente con metas macroeconómicas que se ha fijado el gobierno

HOMEOSTASIS PRESUPUESTAL

El crecimiento del presupuesto debe ir paralelamente con el crecimiento de la economía para no generar desequilibrio macroeconómico

las

La presencia del Estado es necesaria para la provisión de ciertos servicios de carácter colectivo relacionados con la defensa de la soberanía nacional, la administración de justicia y las relaciones internacionales, sino que, también, constituye un instrumento para garantizar la propiedad privada, el cumplimiento de los contratos, la libre competencia y otro conjunto de reglas cuya preservación se considera indispensable para mantener el funcionamiento de la organización económica y social que se haya dado en la sociedad en determinado momento histórico (Bernal, 1994).

El influjo de la teoría keynesiana, ha defendido y promovido también la intervención activa del Estado en la producEl bienestar general y el mejoración directa de bienes y servicios por cuanto se ha miento de la calidad de vida de la asegurado que esto contribuye a mejorar el desempoblación son finalidades sociapeño de la economía y el bienestar de la poblales del Estado. Será objetivo función. damental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. art 366 CP

Por esta razón, el Estado debería proveer de manera directa la producción de bienes y servicios financiándola con recursos originados en diferentes fuentes, como impuestos, contribuciones, tasas, endeudamiento, etc. Ésta ha sido la forma más común de intervención estatal en la economía, al menos durante la mayor parte del siglo XX y en donde el presupuesto público ha jugado un papel importante. La intervención del Estado se manifiesta mediante el uso de esquemas de regulación de actividades consideradas estratégicas, como aquellas relacionadas con el sistema financiero y los servicios públicos; o por medio de controles sobre la actividad privada o con otro tipo de medidas que contribuyan a incentivar o desestimular el desarrollo de aquellas actividades que el Estado considere conveniente apoyar o no y para lograrlo se pueden establecer subvenciones, impuestos o contribuciones, modificar sus tasas o acudir a mecanismos de planeación indicativa, según sea el caso (Bernal, 1994). La justificación de la intervención estatal en la economía, la teoría tradicional ha argumentado la existencia de tres tipos principales de funciones y políticas a cargo del Estado (Musgrave, 1986).

Política presupuestaria.

Impuestos

evitar fluctuaciones importantes en la economía. FUNCION DE ASIGNACION

La asignación de determinados bienes y servicios sociales a través de la política presupuestaria.

FUNCION DE DISTRIBUCION

La distribución, o mejor dicho de predistribución, generada a partir de cobro de impuestos en los sectores con mayor capacidad para contribuir, y la ejecución del gasto dirigido hacia quienes no tienen la capacidad económica para adquirir ciertos bienes y servicios.

FUNCION DE ESTABILIZACION

La estabilización, ya que a través de los impuestos y el presupuesto se puede tratar de llegar al pleno empleo, crecimiento del a economía, y estabilidad de precios. La finalidad de esta función es evitar fluctuaciones importantes en la economía.

Los principales que suelen justificar la intervención del estado en la economía son: 

Fallas de Mercado: externalidades, bienes públicos e información asimétrica.

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Pobreza y distribución del ingreso.

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Igualdad de oportunidades: el estado Futuras generaciones: sostiene que en el debería garantizar el derecho a la educasector privado y mediante el libre funcionación, salud, alimentación y vivienda. miento del mercado los individuos actúan en función de su propio interés, pudiendo a veces Paternalismo: hay quienes justifican la tomar decisiones que no consideran el bienesintervención del estado porque a veces las tar ni los derechos de las futuras generaciopersonas no actúan en función de su pro- nes. Por ejemplo, la protección del pio interés. Ello requiere que el estado in- medio ambiente

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tervenga brindando lo que se denomina “bienes meritorios”. La posición opuesta es la de quienes se enrolan en el liberalismo y sostiene que el estado debe respetar las preferencias y elecciones de las personas.

Un presupuesto responde a las preguntas:

¿ Cuánto se puede gastar? ¿ En que se gasta ?, y , ¿Cómo es la forma más eficiente de ejecutar los gastos ?

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E presupuesto general de la Nación es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social

Restricción fiscal Asignación de recursos escasos entre prioridades Correcta ejecución del presupuesto El presupuesto público territorial se puede ver y leer desde varios puntos de vista, en este sentido se presenta dos grandes lecturas: una relacionada con la asignación especialmente del gasto y la otra por quienes toman la decisión de asignar o aprobar el presupuesto público territorial. En toma de decisiones, muestra igualmente una nueva tendencia que va más allá de la aprobación tradicional del presupuesto por parte del gobierno y diputados o concejales elegidos bajo el esquema de la democracia representativa, para pasar a involucrar a la ciudadanía y organizaciones directas de éstas en los procesos de preparación, discusión y aprobación de los presupuestos bajo el esquema de democracia participativa. 2

En relación con la asignación se identifica el proceso tradicional de rubros presupuestales tanto de ingresos como de gastos e inversiones con otro nuevo, que va más allá de la aprobación de las simples apropiaciones presupuestales y se refiere al cumplimiento de metas y resultados de las asignaciones tradicionales, tema que más adelante se detallará con mayor profundidad. 1

El presupuesto queda subordinado a la planeación no solamente bajo el principio de planificación, sino también bajo el esquema del voto programático, en donde es éste último el que influye sobre el contenido del plan de desarrollo. La planeación se hace en varios horizontes: Corto plazo: Existe una relación directa con el presupuesto anual Mediano plazo: materializada a través del Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Programa de Gobierno y su consecuente Plan de Desarrollo junto con su Plan Financiero Plurianual y el Plan Plurianual de Inversiones; así como una planeación de corto plazo, reflejada en el Presupuesto Anual, el Programa Anual de Inversiones (POAI) y el Plan de Acción. Largo plazo: identificada por el diagnóstico territorial y la elaboración y aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial;

De acuerdo con este esquema, se identifica igualmente que el deber ser es que los programas de gobierno de los candidatos estén sustentados en un diagnóstico del territorio donde se identifique la situación real y las necesidades con las posibles soluciones sobre las cuales el candidato va a plasmar su programa de gobierno. Por otra parte, una vez elegido el Alcalde respectivo con su equipo de gobierno procede a elaborar el plan de desarrollo que regirá durante los 4 años de gobierno y un año adicional de transición, proceso que igualmente debe tener presente el Plan de Ordenamiento Territorial, el Marco Fiscal de Mediano Plazo, así como un Plan Financiero Plurianual (de 4 años) que sustente el Plan de Inversiones y metas plasmadas en el Plan de Desarrollo. De acuerdo con lo anterior, año tras año y con fundamento en dicho Plan se elaborará el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), en donde cada proyecto de inversión debe estar soportado en un Plan de Acción, los cuales finalmente harán parte del capítulo de Inversiones del Presupuestos Anual respectivo. Por otro lado el plan de compras, es un proceso de planeación que debe estar reflejado en el presupuesto anual. Por si faltara existe una cronología de los pagos con cargo a la ejecución de los gastos del Presupuesto que esta sujeta al programa anual mensualizado de caja, PAC, instrumento mediante el cual se define el monto mensual de fondos disponibles en la cuenta única nacional, para los órganos financiados con recursos de la nación, para que puedan cumplir sus compromisos. En consecuencia los pagos que realicen las entidades deben efectuarse teniendo en cuenta el PAC y sujetándose a los montos aprobados en él. Por estas razones existe una relación directa entre el proceso de planeación y el presupuesto aunque, en ocasiones, parecieran presentarse como dominios hostiles o refractarios, aun cuando explícitamente se apuesta a una interdependencia armónica.

Estatuto Orgánico de Presupuesto

¿DE QUÉ TRATA?

El contenido de éste regula lo atinente al aspecto presupuestal FINALIDAD DEL ESTATUTO ORGÁNICO DEL PRESUPUESTO: Es el único que podrá regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, sin dejar de lado la capacidad de contratación y la definición del gasto público social.

El presupuesto municipal tiene tres funciones básicas: a) Proyectar los ingresos y rentas a percibir durante la vigencia fiscal y autorizar los respectivos gastos e inversiones; b) Cumplir con una porción, atendiendo criterios de prioridad, de los programas y proyectos contenidos en el Plan de Desarrollo, y c) Alcanzar objetivos financieros, que no son otra cosa que adecuar el comportamiento real de los ingresos a las proyecciones contenidas en el Plan de Desarrollo. Para cumplir con estas funciones, la ley ha creado un instrumento de planificación conocido como Sistema Presupuestal, que podemos definir como un conjunto de herramientas dirigido a organizar la información financiera en los entes públicos para optimizar la utilización de los recursos y la satisfacción de las necesidades de la población de acuerdo con las competencias que le han sido asignadas constitucional y legalmente. El Sistema Presupuestal está constituido por  el Plan Financiero, incluido en el Marco Fiscal de Mediano Plazo;  el Presupuesto de la entidad y  el Plan Operativo Anual de Inversiones.

Son objetivos del Sistema Presupuestal:  El equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos que permita la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo;  la asignación de los recursos de acuerdo con las disponibilidades de ingresos y las prioridades de gasto y  La utilización eficiente de los recursos en un contexto de transparencia. Art 2 Decreto 4730 de 2005

El Marco fiscal de mediano plazo 1 es un instrumento de planeación fiscal municipal mediante el cual se busca garantizar la sostenibilidad de la deuda pública y la consistencia de los componentes del sistema presupuestal con éste propósito. El Marco Fiscal obliga a determinar el costo fiscal de los diferentes actos de la administración municipal que tengan efectos en el comportamiento de los ingresos y los gastos y garantizar que sean compatibles con las metas fijadas en éste. El presupuesto es un acto administrativo que relaciona, de manera detallada y anticipada, ingresos y autoriza los gastos del Mu2 los nicipio y sus Establecimientos Públicos para una vigencia fiscal que inicia el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Consta de tres partes a saber:  presupuesto de ingresos,  presupuesto de gastos y  disposiciones generales. Plan operativo anual de inversiones – POAI Es la herramienta de planificación de la inversión que permite determinar cuál es el conjunto de planes, programas y proyectos que, de manera prioritaria, se incorporarán en el presupuesto anual. El POAI incluye los proyectos de inversión (debidamente formulados, evaluados y registrados en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Municipal) clasificados por sectores, órganos y programas. La programación de la inversión anual debe responder a las metas financieras señaladas en el plan financiero y a las prioridades de inversión definidas en el Plan de Desarrollo. El POAI debe tener en cuenta el origen de los recursos y su obligatorio destino. Por ejemplo, los porcentajes de distribución del Sistema General de Participaciones, el destino de las regalías, de los recursos del crédito o si se cuenta con recursos de cofinanciación. El POAI se integra al presupuesto anual como el componente de gastos de inversión.

Pl a n f i na nc i e ro ( componente del Mar1a co Fiscal de Mediano Plazo establecido en la Ley 819 de 2003 Es un instrumento de planificación y gestión financiera del Municipio, que i) proyecta los posibles escenarios futuros de las finanzas municipales: ingresos, gastos, financiamiento y, ii) define objetivos, acciones, responsables y metas de gestión financiera municipal en el mediano plazo relacionadas con el fortalecimiento financiero del municipio y la ejecución del plan de desarrollo.

Banco de programas y proyectos.

Es un instrumento para la planeación municipal, en el cual se deben registrar y sistematizar todos los proyectos de inversión viables técnica, ambiental y socieoeconómicamente factibles y susceptibles de ser financiados con recursos del presupuesto del Municipio y/o cofinanciados con recursos de entidades gubernamentales, que estén enmarcados en el Plan de Desarrollo y/o en los Planes Secto-

El presupuesto general del municipio está integrado por los presupuestos del nivel central de la administración, del Concejo Municipal, de la Contraloría Municipal, de la Personería Municipal y de los establecimientos públicos descentralizados.

El presupuesto además de ser una fotografía anual, permite recrear una “película” sobre la política presupuestaria y fiscal de la entidad

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la ley 617 de 2000, sólo los municipios de categoría especial y primera y aquellos de segunda que tengan más de cien mil habitantes pueden crear y organizar

Cuando en el contenido de este documentos, nos referimos al presupuesto, muchos de las referencias normativas se hacen a la ley ( ley de presupuesto, ley de apropiaciones, etc), se busca la norma el equivalente en los niveles territoriales (ordenanza, acuerdo), ya que están son las normas que expiden las asambleas departamentales y los concejos municipales