香港大變局 港人再出發

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香江大變局 港人再出發

香江大變局 港人再出發 出版：明匯智庫、香港公共管治學會 主編：陳財喜

暨嘉華

ISBN: 978-988-75864-0-1

明滙智庫 香港公共管治學會 出版

明匯智庫

目錄

明匯智庫於 2016 年 5 月 6 日，由全國政協委員、香港金利來集團 主席曾智明先生牽頭成立，是一個廣範聯係社會各界，尤其是輿論界 及青年界的行動型智庫及智力型團體。創辦以來，在社會各界以及智

作者簡介............................................................ 6

庫的一百多位榮譽顧問、顧問等知名人士的指導和支持下，秉承客觀、

序言 香港再出發要謀劃解決深層次問題............................. 10

求實、明智、匯聚的信念，專注香港社會經濟、民生、青年發展等領 域的重點問題，進行了多項專題研究。同時，明匯智庫正與不同的智

序言 為香港的未來發展貢獻智慧................................... 13

庫加強合作，促進智庫聯盟的形成與發展，聚集思想能量，彰顯智庫

第一章 香港進入撥亂反正、由亂及治的新時期......................... 16

的影響力，務求成為立足香港、面向整個大灣區的優秀智庫機構。 第二章 優化問責制 改善政府管治................................... 37 此外，明匯智庫非常重視青年人才的培養，吸收了近百位香港青

第三章 融入國家發展大局 推動香港經濟轉型......................... 46

年成為青年研究員，通過組織講座、實地考察等形式，讓青年研究員 掌握基本研究知識以及更了解內地的發展，亦為未來的工作打好基礎。

第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展..................... 67

為了配合大灣區的發展，明匯還專門成立了一站式資訊服務平台「大

第五章 配合「十四五」規劃 建成中外文化交流中心................... 96

灣區青年網」，舉辦「大灣區共同家園系列活動。-- 青年創業發展及 實習活動」，幫助香港青年從多方面認識粵港澳大灣區，積極參與區

第六章 重組旅遊資源 再現東方之珠魅力............................ 105

內的建設，從中找到自己的人生成功之路。

第七章 從《香港國安法》到本港的司法及法律改革.................... 112 第八章 意外的「變異」：2021 年前香港中學通識及歷史教育問題初探.... 128

香港公共管治學會 成立於 2004 年，成立宗旨是研究公共管治及行政管理的理論及實 踐，為促進行政管理、提高行政效率和服務公民社會，提高公眾及會 員對公共行政及管治的認識。學會會員包括來自社會各界，他們作為 香港的公共知識分子，正在努力為香港的公共管治建言獻策，為香港 的良政善治作出貢獻。

第九章 為青年發展創造良好環境 培養造就一代新人................... 146 第十章 制定人口發展策略 協助內地來港新移民儘快融入社會........... 178

作者簡介 曾智明

馬逢國

曾智明先生自小深受父親曾憲梓博士的言傳身教，除擔任金利來集團有限公司主席 兼行政總裁，主持集團公司的業務拓展之外，更秉承了父親的愛國情懷和善舉，重 視個人和企業之社會責任。

馬逢國議員在電影界和文化界擁有豐富經驗，也一直熱心參與香港文化藝術的事務。 他是現任香港特別行政區的立法會議員〔體育、演藝、文化及出版界〕，曾獲政府 委任為香港藝術發展局主席、香港電影發展局主席、民政事務局文化委員會成員、 西九文化區管理局董事局成員等。

他於內地及香港擔任不同的社會公職，包括全國政協委員、廣東省工商業聯合會副 主席、廣東省歸國華僑聯合會副主席、香港太平紳士、香港中華總商會副會長、香 港廣東青年總會創會主席、香港梅州總商會會長、新界總商會聯席主席、明匯智庫 主席、暨南大學校董等，積極參與內地和香港的社會活動，發揮橋樑作用，並傳承 父親報效祖國的精神，捐款援助有需要的社群，為兩地社會和諧與發展、經貿合作 和文化交流作出貢獻。

在 2004 年及 2020 年，馬逢國獲香港特區政府分別頒授銀紫荊星章及金紫荊星章， 以表揚他在公共和社會服務方面的出色表現。他同時出任第十、十一、十二屆及現 屆〔十三屆〕的港區人大代表，他致力推動香港特區與內地影視界的緊密合作；又 認為大灣區的發展，通過強化粵港澳的青年合作和人才交流，能為運動、演藝、文 化和出版等創意產業帶來難得的機遇。

陳財喜 陳財喜博士在中山大學香港政治領袖研習班結業、加拿大多倫多大學畢業、主修社 會學並獲得中山大學管理學博士 學位。 陳博士擔任過多項社會公職，包括臨時立法會議員（1997-1998）、中西區民選區議 員（1977-2019）、香港特別行政區行政長官選舉委員會委員（2012、2017）、前市 政局議員、非物質文化遺產諮詢委員會委員（2017-2022）、香港公共管治學會理事 長、文化力量副主席、灣仔中西區工商業聯合會榮譽會長、香港公民行動主席等。 陳博士亦是榮譽勳章（MH）獲得者及太平紳士。

姚思榮 姚思榮先生從事旅遊業務四十多年，具有豐富的旅行社管理經驗，曾任香港旅遊業 議會副主席，現為香港中國旅行社董事長。2012 年 10 月起擔任香港特別行政區立法 會旅遊界議員至今，其他公職包括：行政長官選舉委員會委員、漁業發展貸款基金 顧問委員會成員、的士服務質素委員會成員、香港中國旅遊協會名譽會長等。

著作包括《創意轉商機》（由香港職業訓練局——香港管理專業發展中心出版） （合著）、《香港第一》（由中華書局出版）（合著）、《發現香港》（由中華書 局出版）（合著）、《非物質文化遺產在香港》（由中華書局出版）（合編著）、 《咀咀石塘咀》

暨嘉華 曾淵滄 曾淵滄博士畢業於新加坡南洋大學數學系，之後他考取了英國蘭卡士特大學之運籌 學碩士學位，曼徹斯特大學管理科學博士學位及之後擔任肯特大學博士後研究員。 曾博士十歲喪父，度過貧窮的少年時代，曾在中學時代當過報販，清潔工，搬運 工，碼頭貨物點算登計員，補習老師。唸大學時得過數份助學金，獲曼徹斯特大 學聘為兼職教學助理以完成學業。學習攝影，在英國求學時代在多次攝影比賽中 蠃取豐富獎金。

資深傳媒人及社會研究工作者，廣州暨南大學新聞系畢業，在香港傳媒及商界工作 近 30 年，曾任上市公司董事長辦公室總監、《海峽月刊》副總編輯兼總經理、《文 匯報》助理總編輯及《香港仔》（免費報）副總編輯，負責撰寫社評等工作。目前 擔任明匯智庫顧問，指導該智庫對香港社會、經濟、民生以及香港青年發展等問題 展開研究，主持完成的項目，包括《香港智庫年報》、《關於香港青年在大灣區求學、 就業及創業的研究》、《香港新移民現狀》、《香港中外資企業青年員工職業發展 比較研究報告》等專題。 另外，參與促進兩岸和平發展以及開展兩岸四地青年交流等事務，現任中國和平統 一促進會香港總會副會長等社團職務。

曾博士曾擔任香港城市大學工商管理碩士課程主任及管理科學系副教授。2000 年至 2008 年被委任為香港特區深水埗區議員 , 曾擔任香港特區政府中央政策組 非全職顧問三年。現任歐曾投資有限公司董事，明匯智庫榮譽總監，英達公路再 生科技（集團）有限公司非執行董事，及香港城市大學管理科學系特約教授。 曾博士先後榮獲香港特區政府獲發榮譽獎章，香港城市大學之最佳商業應用研究 獎。新加坡南洋理工大學頒發的南洋校友獎，及中國註冊理財規 劃師協會頒發 金融學術研究卓越獎。出版了 50 多部專書和發表了 10000 多篇論文和文章，是 多家報刊雜誌的專欄作者。 6

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區志堅

黃江天

現任香港樹仁大學歷史學系助理教授，香港旅遊業議會課程評審委員。曾任香港理 工大學香港專上學院助理課程總監兼高級講師，並獲中央研究院近代史研究所、海 德堡大學東亞歷史文化學系、北京師範大學歷史文化學院、東洋文庫等高等院校及 學術機構訪問學人，著作有：合編《香港海關百年史》、《改變香港歷史的六十篇 文獻》、《古蹟與文化保存：中日及臺港的研究》、《非物質文化遺產在香港》、 《五四百周年》、《北學南移》、《從多元角度看中國與世界》、《知識與認同： 現代學者論歷史教育及教科書》、The Perspective of the Eastern and Western Culture 及 The Introduction to the People’s Republic of China 等，主要從事 近代中國學術思想史、社會文化史、香港歷史的教研工作。

擁有法學學士、碩士及博士學位，長期從事法律實務及憲政法律研究，包括：憲法 與政治理論、港澳基本法、公共行政及新聞倫理。曾於 1995-1997 年兼任香港理工 大學中國商業法講師，現為香港金融管理學院客座教授、大公國際傳媒學院講座教 授，亦為本港電台主持節目及於報章撰寫專欄。 黃博士在研究推廣《基本法》方面不遺餘力，默默奉獻。自 2005 年起，獲公務員事 務局委聘，為公務員設計及講授國情與《基本法》、國家安全等專題講座。 於香港出版的作品有散文集《香港歲月》(1999)、《視野縱橫》(2000)、法律小品《法 律與你》(2000)、廣播文集《大中華法網》(1999) 及《中國法網透視》(2001)；法 學專著《香港基本法的法律解釋研究》(2004) 及《香港基本法解釋理論及案例研究》 (2018)。

鄧木佳 1982 年加入香港特區公務員（懲教署）行列，2011 年提前退休，從事教導青少年等 義務工作。現為大中華區澳門管理學人協會主席、訓練營香港有限公司 ( 領導理論 與實踐 ) 名譽總監、亞太二十一學會理事 (2008-2021 年度 ) 、內地中山大學 ( 澳門 區 ) 校友會副會長、香港城市智庫特約研究員、區域公共行政學會理事、香港公共 管治學會籌組成員及部分港澳團體顧問。曾參加多次由兩岸四地 / 東南亜地區舉辦 之學術研討會，發表多篇相關文章；並著有《興挑香港高官問責制》和《香港高官 問責制》等。

現任職明匯智庫副總監。香港中文大學中國語言及文學系碩士畢業，現為清華大學 公共管理學院博士候選人。同時在清華大學中國發展規劃研究院實習，並擔任《發 展規劃》、《香港政治與基本法》、《PPP 理論與實踐》、《政治學》等課程助教。 現擔任社會職務包括：中華全國青年聯合會委員、全國港澳研究會會員、香港特區 政府青年發展委員會委員、香港特區政府駐北京辦事處研究員等。

劉嘉華

賴家智

在香港出生及成長，畢業於香港中文大學經濟系，在讀書期間積極參與學生會工作， 曾任中大學生會社會幹事，大學辯論隊成員和中大學生報文化版編輯等。其後到英 國攻讀法律，回香港後，再修讀北京大學與樹仁學院的中國法律學士課程。多年來 的主要業務為協助因工業傷亡意外和醫療疏忽事故而受害的當事人或其家屬申索賠 償，曾處理 1993 年匯豐銀行石硤尾分行縱火案，2009 年環球貿易廣場致命工業意外， 2003 年非典型肺炎爆發引伸的多宗訴訟等。

現任明匯智庫總監助理暨研究主任、香港中文大學碩士生，曾擔任學生會主席並擁 有超過 15 年青年及學生活動籌組經驗。近年參與「香港青年粵港澳大灣區就業及發 展指數」（2017，2018，2020）、「香港智庫年報」（2018）、「香港中外企業青年 員工職業發展比較研究報告」（2021）等多項研究。此外，亦負責多項大型項目的 統籌工作，包括：「一帶一路波蘭匈牙利考察團」（2017）、「粵港澳大灣區青年 實習計劃」（2018）、多個線上線下分享及研討會等。熱心社會服務，現任陝西省青 年聯合會委員和珠海市青年聯合會委員，曾擔任香港特別行政區電影評檢小組委員， 亦是香港多個社團的負責人。

劉律師在工餘期間亦積極服務社區，曾任和現任多間具規模和代表性的工會，政府 紀律部門，醫生及護士團體，多間中學校長會，地區，宗教，體育，文化組織的法 律顧問。本身亦是推廣公法 (Public Law) 教育的「公法里程」(www.plm.com.hk) 的 創會主席。

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謝曉虹

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序言

穩致遠及繁榮穩定，2020 年 6 月 30 日，《中華人民共和國香港特別行政區維護 國家安全法》（簡稱「香港國安法」）正式實施，為在香港維護國家的主權、安 全及發展利益，為香港社會的繁榮穩定奠定了堅實的法律基礎，也為香港的止暴

香港再出發要謀劃解決深層次問題

制亂提供了強有力的法律工具。接著，中央強調要全面落實「愛國者治港」的原 則，全國人大在 2021 年 3 月通過進一步改善香港選舉制度的决定。這一系列措

曾智明

施使香港社會出現了撥亂反正、由亂入治的根本性變化。相信這些重大的政策措 施出台及逐步落實，香港今後可以擺脫無謂的政治糾紛，全社會都可以將精力集 中在發展經濟和改善民生等領域上面，共同讓香港走出困境，再創輝煌。

由明匯智庫與香港公共管治學會合作出版的《香江大變局 港人再出發》， 在香港回歸 24 年之際出版，並於 2021 年 7 月舉行的香港書展上推出，這是凝聚 了本港多位政界人士、學者與智庫研究者智慧與心血的結晶，本人謹代表此書的 出版機構，向熱心支持本書面世的各位人士表示誠摯的感謝！

屈指一數，香港回歸已經有整整 24 年了。「一國兩制」作為前無古人的一 項偉大創舉，許多時候都是摸着石頭過河，出現一些風波一點也不奇怪。而每一 次的波折，都應該成為又一次成長的機會。從這個意義上看，黑色暴亂將香港回 歸以來積累的深層次矛盾一次過引爆，讓人們看到特區政府管治、經濟結構、土 地與房屋、青少年教育、文化發展、人口結構、社區建設等等領域存在的種種問

我們之所以要出版這本書，是因為大家都看到香港社會近年以來，在全球「百

題，也就為今後香港社會的進一步發展整頓提供了契機。

年未有之大變局」之下，出現了許多重大的變化：一方面，2019 年上半年因修例 風波引發的黑暴事件，令到本來是繁榮穩定的香港，竟然也是風雲變色，爆發回 歸以來從未見過的社會動盪。特區政府在 2019 年初啟動修訂有關逃犯移交的法 例，本意是就陳同佳案件所引發的社會關注問題，努力修補法律漏洞，彰顯社會 公義，洗脫香港「逃犯天堂」的惡名，出發點無可厚非。但是，由於種種原因被 反對派和縱暴派抹黑和操弄，加上國際環境的影響，這場風波很快演變為延續一 年多的黑色暴亂。而且，隨着時間推移，真相愈來愈清晰，這場暴亂既是反中亂 港勢力內外勾連，旨在奪取香港管治權的「顏色革命」，也是香港社會在發展過

明匯智庫和香港公共管治學會都是香港社會的智力型社會團體，近年來，伴 隨著香港社會進入一個重要而關鍵的發展時期，各種各樣的智庫像雨後春筍般紛 紛湧現，本人也在 2016 年 5 月，在許多長輩和朋友的鼓勵和支持下，牽頭成立 了明匯智庫。至於什麼是智庫呢？學術界和智庫界都有不同的説法，我認為，最 關鍵一條就是：智庫應是思想與智慧的匯聚，是學術和應用研究與社會發展的綜 合。智庫的本質在於責任，即對社會的責任。要站在社會發展的高度看問題，站 在社會的整體利益談對策。

程中積纍下來的各種深層次矛盾的大爆發，而修例爭議只是導火線。可以說，樹 欲靜而風不止，該來的始終會來，地火運行並積纍到一定時期，在火山區就會出 現爆發，即使沒有此次的修例風波，也會由這樣或那樣的事件來引發。

因此，明匯智庫成立以來，一直聚焦香港社會發展所面臨的諸多問題，包括 經濟和社會民生等等，尤其是針對青年問題展開研究，通過設立網站，舉辦研討 會、座談會、新聞發佈會等方式，發表了多份研究報告。我體會最深的是，國家

幸運的是，香港還有中央政府的全力支持。為了確保香港的「一國兩制」行

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進入了新時代，香港「一國兩制」、港人治港和高度自治的偉大實踐，也已經進

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序言

行了 24 年。無論在政治、經濟、社會、民生等領域，都面臨著許多從前沒有經 歷過的新問題和新挑戰。香港要在經歷血與火的風暴之後，鳳凰涅槃，重新出發， 就不能回避問題，需要有更高的智慧和更靈活務實的做法，既努力抓住新機遇， 解決新問題，更要勇於向那些長期困擾及阻礙香港社會發展的深層次矛盾開刀。

為香港的未來發展貢獻智慧 陳財喜

因此，明匯智庫與香港公共管治學會聯合出版了這本書，我們的目的，一方 面是介紹香港全面、準確貫徹落實「一國兩制」的最新政策措施，反映香港社會 所出現的新變局，讓讀者全面了解近兩年以來香港社會在政治、經濟、科技、教 育、文化等方面的最新情況以及未來的發展動向；另方面，也力求從建設性的角 度，在博採眾長、綜合分析的基礎上，提出解決問題的思路和方法，為有關方面 制定新的發展策略提供參考。

香港公共管治學會成立於 2004 年，其宗旨是研究公共管治以及政府行政管 理的理論和實踐，為提高行政效率以及服務公民社會，為香港社會提供有素質的 公共政策建議。成立以來，我們舉辦不同的學術會議、講座及研討會，積極向特

期待此書能夠引發大家的思考，起到抛磚引玉的作用。由於研究水平有限，

區政府提供施政方面的意見。

所掌握的資料也不夠充分，所作出的分析及建議只是一些粗淺之見，可能會有不 妥之處，希望社會各界提出批評，讓我們能夠更快地成長和進步。

香港回歸將近四分一世紀了，既有成功，也受挑戰。在「一國兩制」的政治 體制框架下，香港既要在「一國」之內，努力為國家的戰略部署及建設做出貢獻， 又要發揮「兩制」優勢，發展經濟，改善民生，確保香港社會的長期繁榮穩定， 這對於特區政府管治而言，是一個重大的挑戰。從這個角度上看，儘管歷届政府 都做出了很多的努力，但香港人的「幸福感」始終未能大幅的提升，其原因在於 許多社會問題至今還未解決，有些問題甚至惡化了。面對這樣複雜多變的情況， 如何在「一國兩制」之下，探求香港的新出路，尋求新對策，實現新發展，是許 許多多關心香港的人士的心願。香港公共管治學會作為一個關心香港社會發展的 團體，是公民社會的一分子，更是責無旁貸。

我們集思廣益，謀求香港的管治水平可以進一步提升，讓特區政府的施政得到 廣泛認同。好讓「一國兩制」的優勢得以最大發揮，廣大香港市民就可以有底氣地 說：通過港人的努力，「一國兩制」行穩致遠的目標完全可以實現。要做到這一點， 就要努力發揮社會的力量，協助政府改善管治。

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因此，政府的管治是一個相當複雜的過程，需要在把握全局及充分了解所涉

積纍和進一步提升，本書所論述的政策範疇，並未能包括香港社會現時面對的所

及的種種因素的基礎上，制定恰當的發展策略，明確目標和落實的時間表，還要

有問題，所作出的分析、評論和建議，難免也有粗淺及不足之處，期待讀者給予

考慮到實施政策過程中種種變化，及時予以調節，直至實現目標。以民為本及良

批評指正，我們也希望有機會繼續出版此書的修訂版或續集。

政善治的政府，都會廣開言路，善於傾聽社會的聲音，吸引民間的智慧，匯聚百 家之所長。同時，也會綜合平衡，多方博弈，讓公共政策能夠有一個相對而言的 最佳方案。在這個過程中，我們建議政府能夠充分發揮智庫的力量，把智庫研究， 作為決策過程中必不可少的的程序之一。從現化公共行政的發展看，通過智庫來 協助政府決策，已經是政府的普遍做法，由於種種的客觀原因，政策制定者未必 可以能站在全面的角度，去審視他們即將推出或正在實施的政策。同樣，在大學 或專業研究機構埋頭研究的學者們，往往被鎖在「象牙塔」內，要走到社會甚 至協助政策制定政策。都不會是專家學者的首要任務。香港公共管治學會認為 政策制定者需要以開放的態度吸納專家學者的意見，同時社會需要更多的公共 知識份子能為香港管治提升作出貢獻。當中智庫可以扮演橋梁或渠道的角色， 把兩者的優勢都結合起來，加上政府的善治並共同推動社會的發展。

在香港進入新時期面對新發展，需要各方的參與及投入。香港公共管治學會 亦冀望更好發揮智庫的獨特角色，承擔公共政策的研究、分析、教育等方面的工 作。 因此，我們和明匯智庫一起來編寫和出版這本書，共同探究包括房屋土地、 經濟發展、青年政策、法律改革等，並提出解決的看法和建議，希望香港可以走 出困局向前發展。我們對本書內的文章有以下的要求：首先是盡量有針對性，圍 繞大家最關心的問題來展開；其次，分析觀點要盡量有新意；所提的建議應該是 具有可操作性的解決方案；還有，這本書既希望為決策者提供意見，也希望讓廣 泛的讀者，尤其是年輕人可以閱讀，也可以成為「時代的見證」，這就需要以淺 白、非學術論文的寫法為主。

非常多謝明匯智庫和我們一起出版本書，本人作為明匯智庫的顧問，也希望 日後可以有更多合作機會，共同為香港社會的繁榮穩定做出更多的貢獻。由於出 版的準備時間匆匆，加上我們都是年輕的智庫，所涉及公共政策領域的經驗有待

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第一章

香港進入撥亂反正 由亂到治的新時期

第一節 香港過去的亂象：從社會運動到 「顏色革命」

1997 年 7 月 1 日，香港正式回歸，實行「一國兩制」、港人治港和高度自治 的方針政策，回歸 24 年以來，政治、經濟、文化、科技等各方面繼續向前發展， 取得了令世人矚目的成就。不過，在發展的過程中，也存在著一些問題，鑒於社

暨嘉華、黃江天

會運動是香港歷史的重要組成部分，也是香港社會多方面的綜合體現，本節試圖 從社會運動演變的角度來觀察和綜述。

摘要：

回歸初期，香港社會運動的出現和演變，總體上處於正常狀態，並一度出

本章主要是簡述香港回歸以來，社會事件發展的主要過

現社會事件的頻率及人數均下降的趨勢。然而，隨著香港回歸後民主化進程逐步

程，指出 2019 年到 2020 年中爆發了修例風波以及黑暴

推進，香港與內地的政治制度差異被凸顯，甚至被某些別有用心的勢力所利用。

事件，實質上是一場「顏色革命」。為了讓「一國兩制」 行穩致遠，國家推出一系列措施，包括實施《香港國安 法》、強調「愛國者治港」、完善香港選舉制度等，使 香港社會撥亂反正恢復平靜，並進入由亂及治的新時 期，建議要全力以赴、深入細緻地做好未來三場選舉的

2014 年後，香港社會更進入了特殊的階段。根據回歸之後香港社會事件發生的 頻率、規模、影響力等特徵，可分為三個階段：1997 年至 2003 年為 醖 釀階段； 2003 年至 2014 年為積累階段；2014 年至 2020 年中，為爆發階段。

(1) 1997 年至 2003 年： 釀階段，社會事件被用來發泄對政府不 滿，並試圖爭取更多的利益。

各項工作，為將來的新發展打好基礎，開好新局。 1997 年 7 月 1 日，香港回歸成為中央人民政府直接管轄下的一個特別行政區， 當時的社會氣氛較為緩和，雖然經歷的是一場舉世矚目的歷史盛事。但對於許多 市民而言，從英國結束對香港的殖民管治，到中國恢復對香港行使主權，一切都 在預料之中，政權交接儀式以及回歸之後的許多安排，傳媒都有廣泛的報道，基 本上是按照劇本來進行，因此，多數市民都是平靜地迎接這一刻的到來。有傳聞 將有某些阻礙政權交接儀式順利進行的行動，如綁架臨時立法會負責人，令其不 能順利出席交接儀式，甚至有人聲稱要用「人墻」來阻攔駐港部隊入城等等，但 這一切都沒有發生。很可能是因為當天的大暴雨和有關方面所採取的嚴密保安措 施，令到整個城市都是在寧靜和安詳中，實現了歷史性的平穩交接與過渡。唯一

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第一章 香港進入撥亂反正由亂到治的新時期

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出現的不和諧的聲音，就是在會展之外的一些零星的和平抗議行動，還有在立法

港本地永久居民，以直選和簡選的方式選舉產生；另一方面，香港行政長官產生

會大樓的露台上，被「趕下車」的反對派議員，進行了只有數十人的短暫集結及

辦法逐步改善，並有望在不久的將來從間接選舉過渡到直接選舉。與此同時，香

表達不滿。

港市民對社會發展的評價總體上趨於滿意，社會運動一度回復正常狀態，參與人 數呈現大幅度下降趨勢。以參與「七一」游行的人數為例，2004 年的人數約有不

從 1997 年到 2003 年這五年之間，除了社會上有一些爭取民生的小規模和平 抗議示威活動之外，社會上大致是風平浪靜。以民主黨為主的反對派，在 1998

到 20 萬，2005 年就大幅下降到約 2 萬人，2006 年略微回升到 4 萬人，2007 年維 持在 3 到 4 萬之間，2008 年大約有不到 3 萬人參加。

年香港第一次立法會選舉的地區直選的 20 個席位中，獲得了 14 席，反對派主要 是通過議會抗爭及合法的街頭示威活動，爭取其政治利益和訴求，社會整體氣氛

另一方面，2008 年以後，隨著全球性金融危機的爆發，香港出現一連串的社

平靜，主要的關注點集中在特區政府的施政改革、亞洲金融風暴導致的經濟困難

會經濟問題，如失業率攀升、貧富分化加劇以及生活成本高漲等。這些經濟社會

及民生問題等等。不過，2003 年香港社會因為支持或反對特區政府為落實基本法

發展的波折亦對社會運動產生了輻射作用。自 2008 年開始，市民對社會發展的

23 條立法而產生了嚴重的對立，加上當年發生的非典事件，反映出特區政府在管

評價有所下降，其原因包括兩個方面：一是香港經濟發展因國際經濟環境的波動

治上的嚴重問題，因而在 7 月 1 日慶祝回歸 5 週年的當日，爆發了一場由反對派

和香港產業結構的限制開始下行，引發民眾對時任政府的失望和對社會經濟前景

各個團體組合而成的「香港民主人權陣線」組織的 50 萬人大遊行，而建制派內

的擔憂；二是在香港政改制度尚未完全確定之際，制度轉型和民主發展的前景不

部也產生了分裂，自由黨倒戈令到特區政府不得不收回條例草案，23 條立法工作

很明朗，使社會發展的評價回落。

被迫中止。 在此期間，爆發了「反高鐵」、「政改風波」、「反國民教育」等事件， 2003 年 7 月 1 日大遊行，是香港回歸後的首次反對政府政策的大規模行動，

2010 年 1 月 16 日更首次出現數千以青年人為主的示威者，以違法方式包圍並衝

也是社會運動具有歷史意義的轉折點，從某種意義上來說，也是打開了香港社運

擊當時位於中環的立法會大樓，與警察爆發激烈衝突的事件。即便如此，香港的

「潘多拉的盒子」。反對派和社會壓力團體從此事看到了社會運動在回歸之後的

社會運動仍處於常態，基本上都能在法律框架內運行，其矛頭主要指向香港特區

香港，依然可以發揮重大作用，他們認為只要參與的人數眾多，形成較大的聲

政府。但是，在反對派的蠱惑之下，參與社運的反對派團體也在不斷地擴張，其

勢，造成重大的國際影響，特區政府或者中央就不得不讓步，他們就可以達到

力量在擴展，逐步演變成為下一階段的大爆發。

目的。因此，大規模的示威遊行成為香港街頭的常態，反對派每年都會在元旦、 「六四」、「七一」等日子均發動規模在 10 萬人以上的大遊行，表達政治訴求。 另外，許多社會團體也通過這種合法的方式來表達聲音，爭取各種訴求。平均每 年都會有數千宗遊行示威的申請，基本上都獲得香港警方的批准。

(2) 2003 年至 2014 年：擴張階段。主要是利用社會運動來宣泄不 滿及阻撓政府有效施政。

(3) 2014 年違法「佔中」至 2020 年 6 月為爆發階段，矛頭直接對 準內地及中央政府，對「一國兩制」的理解在運動中也表現 出意識形態的對抗。而且，出現了大規模的違法行為及嚴重 暴力化的趨勢。 2014 年，發生了反對全國人大「831」決定，持續 79 天的非法「佔中」事件， 這次事件規模之大、涉及範圍之廣引起了社會各界的高度關注，香港社會運動由

經歷 2003 年的大規模遊行，令到特區政府讓步之後，政府在一定程度上吸

此進入全面爆發階段，並在 2019 年擴展成為比 2014 年違法「佔中」事件持續時

取了經驗教訓，香港政治民主化進程繼續穩步推進，一方面香港立法會議員由香

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第一章 香港進入撥亂反正由亂到治的新時期

第一章 香港進入撥亂反正由亂到治的新時期

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間更長、影響面更廣、參與人數更多、暴力破壞程度更大的修例風波以及持續一 年多的黑暴狂潮。

在這場暴亂中，據不完全統計，在全港 170 萬青少年中，約有七成以上，即 140 萬左右的人直接或間接參與。根據香港警方的數字，由 2019 年 6 月 9 日至

這一階段的顯著特點，是本土主義運動滲入了嚴重的「港獨」傾向，對「一

2020 年 9 月 6 日，與修例風波有關的示威活動中，警方一共拘捕 10,016 人，

國兩制」的理解在運動中表現出意識形態的對抗。面對反中亂港勢力的猖獗行為，

其中大約 40％是青年學生，其中三分之二為大專以上的學生，其餘為中小學生，

中央在 2014 年 6 月 10 日發佈《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書，

年齡最小的只有 11 歲。而被捕次數最多的是一名 17 歲青年，他於 2019 年 11 月

明確提出中央對港擁有全面管治權，對「港獨」勢力依法進行打擊。香港愛國愛

至 2020 年 5 月期間，先後被捕 9 次。以 2019 年 11 月 13 日至 11 月 29 日的理工

港力量在這個階段，對反對派煽動的違法社會運動也進行了抵制，但是，由於多

大學「攻防戰」事件為例，警方共拘捕 1,377 人，18 歲以下人士登記但未有拘捕

種原因，問題尚未得到解決。而且，反中亂港勢力認為與中央攤牌的時機已經成

有 318 人。根據警方表示，在校內見到一條頗完整的汽油彈生產線，共檢獲 3,989

熟，加大了與中央對抗及向特區政府要價的力度，還通過多種公開及隱蔽的手段，

支汽油彈、1,339 支壓縮氣體，又檢獲化學品及攻擊性武器包括錘子、弓箭、大

把港青，尤其是青年學生推上第一綫。

型投擲器及氣槍等。

2015 年，香港大學學生會刊物《學苑》赤裸裸地喊出「香港命運民族自決」

另外，香港的公共設施受破壞程度也相當嚴重。例如，2019 年 7 月 1 日晚上

的口號，主動挑釁中央對港政策的底線。2016 年 3 月，香港青年陳浩天公開成立

示威者衝入香港立法會大樓，一度佔領並大肆破壞，導致大樓修復費用高達 6，

「香港民族黨」，該黨政綱更是毫不掩飾地提出：「香港要擺脫中華人民共和國，

000 萬元。又如在 2019 年 6 月至 2020 年 5 月期間，共有 740 組交通燈遭受不同

建立獨立主權的香港共和國」，將「港獨」從理念付諸到行動。2017 年 12 月，

程度的破壞，包括被切斷線路、燈頭被塗污，以及部分交通燈組件或控制器被損

少數青年學生成立了「學生獨立聯盟」等組織，聲稱要「延續抗爭火炬，寫下香

毀或焚毀。政府需要花費 4,000 萬港元進行維修，並在一些主要路口的交通燈加

港歷史」。同時，一些傾向「港獨」的青年，得到部份選民的支持，通過選舉進

裝保護措施，包括為控制器安裝保護裝置，以及在交通燈的燈頭上加裝保護網。

入香港的議會架構。在 2016 年立法會選舉之中，多位傾向本土，甚至是主張「港

還有約有 60 公里的欄杆被示威者拆除，維修費達 1,500 萬港元。約 22,000 平方

獨」的青年人獲得較多選票，包括羅冠聰、梁頌恆、游蕙禎等人當選（之後梁、

米行人路路磚被掘起，也需要花費 800 萬港元進行修復。

游因宣誓風波而被取消上任資格）分子進入議事堂，使「港獨」勢力呈年輕化的 趨勢日益明顯。

需要指出的是，修例風波並不是純粹的社會運動，香港的反中亂港勢力與西 方某些企圖遏制中國發展的勢力遙相呼應，演變成為一場旨在奪取香港特區管治

各種矛盾積累到 2019 年特區政府提出修訂逃犯條例時，就呈現了爆發的趨 勢，導致了一場香港回歸以來規模最大、參與人數最多、暴力及破壞程度最嚴重、

權，進行以香港為顛覆基地，嚴重威脅中國主權、國家安全及發展利益的「顏色 革命」。

持續時間最長，擾亂整個社會正常秩序、衝擊「一國兩制」底線的大規模暴亂， 具體行為包括動輒出現數十萬乃至上百萬人參與的示威游行、圍攻特區政府總部 和警察部門、與維持秩序的香港警察進行暴力對抗、瘋狂損毀國旗國徽以及肆無 忌憚地衝擊中央駐港機構、大肆打砸中資企業、暴力攻擊持不同政見市民和遊客、 堵塞機場及破壞地鐵等公共設施等等，令國家尊嚴受損，企業和市民的生命財產 受害，香港社會也遭受了除上世紀 40 年代日本侵略時期以外的最嚴重損失。

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第一章 香港進入撥亂反正由亂到治的新時期

第一章 香港進入撥亂反正由亂到治的新時期

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第二節 《香港國安法》對止暴制亂產生立竿 見影的效果，更是香港社會長治久 安的法律基石

回歸近 24 年來，中央對特區的期望和督促，不論是要求解決社會發展的深 層次矛盾，還是立法落實基本法第 23 條保障國家安全，言之諄諄，聽之藐藐。 對於 23 條立法，特區政府只是不斷強調立法是憲制責任，待條件成熟即推動云 云。現實說，即使現在中央指令必須完成，特區難以為之。 鄧小平 1987 年 4 月 16 日會見基本法草委時，仿如把今日的世局暸如指掌。

2020 年 5 月 28 日，第十三屆全國人大第三次會議高票通過了《全國人民代 表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決

1

中央對香港擔憂甚麼呢？中央擔憂香港的深層次矛盾的「內憂」，更擔憂香港

定》。6 月 30 日，第十三屆全國人大常委會第二十次會議全票通過了《中華人民

自去年修例風波以來，發生持續的社會動亂，激進暴力破壞活動，公然打出香港

共和國香港特別行政區維護國家安全法》(「《香港國安法》」)，並於同日公佈

獨立的口號，矛頭指向中央政府。外部反華勢力插手干預，劍舞香港，意在中國

實施。

的「外患」。這在中央看來，就是嚴重挑戰國家主權，分裂國家，威脅國家安全 及發展利益。

這是中央從國家層面建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行機 制，完善「一國兩制」制度體系，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉

顧名思義，「國家安全」立法保障的主要是「國家」的安全利益，而不僅僅

措。《香港國安法》的制定實施，是「一國兩制」實踐和《基本法》實施過程中

是特區自身的利益。《基本法》第 23 條之所以有「自行立法」，原因之一是當

的一個里程碑，意義重大而深遠。

時內地尚未有危害國家安全罪的法律，《刑法》只有「反革命罪」。直到 1993 年才有《國家安全法》的誕生。國家安全是主權事務，國家當然擁有對此包括立

( 一 ) 《香港國安法》與《基本法》第 23 條 《基本法》第 23 條規定：「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分 裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治

法權在內的權力；第 23 條自行立法，強調的是特區的憲制義務，不是也不能排 除國家對國家安全行使權力（包括立法）。相反，國家還有監督特區對 23 條執 行的權力。因此，無論從何種角度，都不能說國安立法違反基本法，或對基本法 的修改。

性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組 織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。」

( 二 ) 《香港國安法》的特點及重要制度設計 2020 年是基本法頒布 30 周年。過去的 30 年，香港變，中國變，世界也在變， 而且世情時局之劇變，乃百年不遇。知否世事常變，變幻才是永恒。早在 1984 年

香港回歸祖國 23 週年的 2020 年 6 月 30 日 23 時，迎來《香港國安法》刊憲

10 月 3 日鄧小平會見港澳同胞國慶觀禮團曾說：「五十年不變…如果有什麼要變，

實施。《香港國安法》分為總則、香港特區維護國家安全的職責和機構、罪行和處

一定是變得更好，更有利於香港的繁榮和發展…香港人是會歡迎的，香港人自己

罰、案件管轄、法律適用和程序、中央駐香港特區維護國家安全機構和附則，共 6

會要求變，這是確定無疑的…」

章 66 條。

1

鄧小平說「切不要以為香港的事情，中央一點都不管，就萬事大吉了。這種想法不實際。中央確實是不干預特區的 具體事務的，也不需要干預。但是，特區是不是也會發生危害國家根本利益的事情呢？難道就不會出現嗎？那個 時候，北京過問不過問？難道香港就不會出現損害香港根本利益的事情？能夠設想香港就沒有干擾，沒有破壞力量 嗎？我看沒有這種自我安慰的根據。如果中央把什麼權力都放棄了，就可能會出現一些混亂，損害香港的利益。所 以，保持中央的某些權力，對香港有利無害。大家可以冷靜地想想，香港有時候會不會出現非北京出頭就不能解決 的問題呢？中央希望香港不會出現損害國家利益和香港利益的事情。要是有呢？所以請諸位考慮，基本法要照顧到 這些方面。有些事情，如果變成行動，要把香港變成一個在“民主”的幌子下反對大陸的基地，怎麼辦？那就非干 預不行。干預首先是香港行政機構要干預，只有發生動亂、大動亂，駐軍才會出動。但是總得干預嘛！」

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第一章 香港進入撥亂反正由亂到治的新時期

縱觀整部法律，是實體法、程式法和組織法的綜合立法，由於按《基本法》 第 18 條列入附件三並在香港直接實施，毋須經本地立法的適應化程序，其立法

第一章 香港進入撥亂反正由亂到治的新時期

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既要與內地國家安全法、反恐怖主義法、刑法、刑訴法等銜接，又要兼顧香港法

(4) 有關陪審團的特別規定

律制度和司法體制，法律概念、用詞用語都需兼顧認受性和可操作性，既創新， 更挑戰。除中央保留管轄權的相關制度安排外，重點針對香港現有法律的一般性

《香港國安法》第 46 條規定，基於保護國家秘密、案件具有涉外因素或者

規定不利於有效防範、制止、懲治危害國家安全犯罪案件的情況，作出了一些特

保障陪審員及其家人的人身安全等理由，審理危害國家安全犯罪案件可以不採用

殊的程序安排。籠統歸納，幾個重要的制度設計，包括︰

陪審團制度 4。

(1) 對香港警方的特別賦權規定 ( 三 ) 《香港國安法》創制一種新的刑事審訊模式 《香港國安法》第 43 條對香港警方作出了特別的賦權，參照《聯合國 ( 反 恐怖主義措施 ) 條例》《有組織及嚴重罪行條例》等香港現行法律中賦予警方等

(1) 黎智英保釋案的標誌性意義

執法部門在調查嚴重犯罪案件時可採取的措施，賦予香港警方在辦理危害國家安 全犯罪案件時可採取包括搜查有關地方、要求犯罪嫌疑人交出旅行證件及限制出

送鼠迎牛，終審法院牛年第一案（FACC 1/ 2021）開審，需就國安法第 42（2）

境，凍結、扣押、限制交易、沒收、充公與犯罪相關的財產，命令網絡服務提供

條的正確闡釋作裁決。該條文為 :「對犯罪嫌疑人、被告人，除非法官有充足理

商提交有關資料、刪除有關信息、協助解密，截取通訊和秘密監察等在內的七項

由相信其不會繼續實施危害國家安全行為的，不得准予保釋。」

措施，並授權行政長官會同香港特區國安委制定實施細則。 壹媒集團創辦人黎智英於 2020 年 12 月 12 日被控一項違反國安法第 29（4）

(2) 有關危害國家安全犯罪案件的保釋制度

條的 「勾結外國或者境外勢力危害國家安全」罪。總裁判官蘇惠德認為有實質 理由相信被告人不會按照法庭的指定歸押，或於保釋期間犯罪，亦已考慮過國安

《香港國安法》第 42 條第 2 款規定「對犯罪嫌疑人、被告人，除非法官有

法第 42 條，拒絕批予保釋。

充足理由相信其不會繼續實施危害國家安全行為的，不得准予保釋」。明確了「以 不保釋為原則，保釋為例外」，與香港現行法律規定的保釋原則存在根本不同， 2

不能以普通法關於保釋制度的邏輯去理解和使用香港國安法的有關規定 。

2020 年 12 月 23 日高等法院李運騰法官根據《刑事程序條例》第 9J 條批准 保釋，並接受答辯人提出的承諾及現金人事擔保 5。

(3) 指定法官制度

律政司上訴至終院。終院認為要決定該條文的意思和效力，須審視整部國安 法的背景和目的，及適用於香港的憲法基礎。國安法說明中央政府對香港的國家

《香港國安法》第 44 條規定，行政長官從各級法院法官、裁判官或暫委、 特委法官中指定若干名法官負責處理危害國家安全犯罪案件 3。 3

2

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法官只有在有充分理由相信犯罪嫌疑人、被告人不會繼續實施危害國家安全行為的，才能夠允許保釋。施加某項 保釋條件不是法官考慮是否予以保釋的相關因素。所謂「不會繼續實施危害國家安全行為」，是指應確保該犯罪 嫌疑人、被告人不會實施任何危害國家安全的犯罪行為，而不限於其被指控的危害國家安全的行為。之所以做出 這樣的規定，是因為危害國家安全犯罪的性質嚴重，社會危害性極大，一旦發生危害後果，就會造成無法挽回的 損失，因此，必須排除一切有助於當事人繼續犯罪或者逃匿的可能因素，採取更加嚴格的保釋制度，以有效防範、 制止和懲治危害國家安全的犯罪案件。

第一章 香港進入撥亂反正由亂到治的新時期

危害國家安全犯罪案件較其他的案件更為複雜、敏感，必須由業務能力更強、辦案經驗更豐富的法官來審理，由指定 法官處理危害國家安全犯罪案件也更有利於保持案件審理和判決的專業性和一致性，確保案件得到公平、公正、有效 處理。在這裡需要特別指出的是，行政長官只是指定適合審理危害國家安全犯罪案件的法官名單，在具體審理案件時， 仍由各級法院負責的法官 ( 相關級別的法院領導 ) 從名單中確定某個法官為主審法官，不存在影響司法獨立的問題。 事實上香港本就有指定法官的先例，比如說香港的區域法院的家事法庭就是從區域法院的法官中指定法官專門處理家 庭糾紛案件。 4 這是充分考慮危害國家安全犯罪案件的特殊性而作出的適當安排。比如，分裂國家、顛覆國家政權這些犯罪行為往往涉及 國家秘密，由陪審團審判可能導致國家秘密的洩露；勾結外國或者境外勢力危害國家安全犯罪具有涉外因素，情況較為複 雜，有時涉及國與國之間的關係，由陪審團審判可能會危及陪審員及其家人的安全和權益；恐怖活動犯罪通常是一種有組 織犯罪和暴力犯罪，也可能是陪審員及其家人的人身安全受到恐怖活動組織威脅。這個在其他的國家也有類似的規定，例 如法國就曾經通過法律規定恐怖主義案件中的陪審團由專業治安法官構成，以避免平民陪審員受到威脅。

第一章 香港進入撥亂反正由亂到治的新時期

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安全事務負根本責任，而特區的行政、立法及司法機關則負有維護國家安全的責

(2)「陪審團特別規定」的司法測試 13

任。在維護國家安全的同時，根據香港法律所享有的人權和基本權利須予以尊重 及保護。即其立法原意是，國安法與特區的法律並行，並尋求與本地法律「銜接、 6

兼容和互補」，「假若有不一致處，則優先採用國安法條文」 。

《香港國安法》首案被告唐英傑涉嫌於去年 7 月 1 日駕駛電單車展示「港獨」 標語而被控煽動他人分裂國家及恐怖活動罪，案件在高等法院開審，由 3 名法官 共同審理，不設陪審團。

終院的結論是人大的立法行為不可覆核。

7

國安法第 42（2）條對特區規

管保釋的規則和原則，加入了全新和更嚴格的門檻要求，衍生了一個特別例外 情況。同時亦根據國安法第 62 條，在法庭作出衡量的最初階段，取代了《刑事 訴訟程序條例》第 9D(1) 條和有利於保釋的假定。《刑訴》的規則是，「除非

唐英傑就不設陪審團的做法提出司法覆核，爭議包括《基本法》中陪審團審 訊權利是否適用於《香港國安法》？ 設陪審團

15

14

律政司司長是否需要提供理據決定案件不

？

法庭覺得有實質理由相信（被控人）會違反條件，否則准予保釋」；而國安法 第 42（2）條則是，「除非法庭覺得有充足理由相信（被控人）不會違反條件， 8

否則不准保釋」 。

高院法官李運騰 2021 年 5 月 20 日頒下判辭，接納律政司的理據，

16

認為唐

的覆核並無可爭辯之處，駁回他的覆核申請。判辭明晰各種紛爭，當中指出擁有特 殊憲制地位的《香港國安法》，創立了「一種新的刑事審訊模式」，在這模式下，

法官引用第 42（2）條時，必須先決定有沒有「充足理由相信犯罪嫌疑人或被 9

控人不會繼續實施危害國家安全行為」。 如考慮過所有相關資料，認為沒有充足

《基本法》授予的陪審團審訊並非《香港國安法》被告的憲制權利，而只要律政司 不是出於惡意或不誠實動機提出檢控，法庭並無基礎介入其檢控決定 17。

理由相信被控人不會繼續實施危害國家安全行為的，自當拒絕其保釋申請 10。 雖然申請人強調陪審團審訊是被告人的基本權利，但《香港國安法》作為全 終院裁定原審法官犯錯，把第 42（2）條與《刑訴》第 9G 條混為一談，即「不

國性法律，其地位特殊，第 46 條的字眼亦相當清晰，陪審團審訊並非被告的憲

得保釋，除非……」與「批准保釋，除非……」，誤解了該條的門檻要求性質和

制權利。其立法原意為，當刑事審訊涉及危害國家安全的罪行時，原先在原訟庭

效力，對該條「雙重否定」的語句，錯誤演繹為一項實在的要求，即是把「除非

享有的陪審團制度都應被廢除，不是基於律政司司長發出的證明書，而是因為《香

法官在考慮批予保釋前，有充足理由相信被控人不會繼續實施危害國家安全的行

港國安法》第 46 條及第 62 條。

為，不得准予保釋」，變成「法庭須以信納確實有理由相信被控人將會繼續實施 危害國家安全的行為，作為拒絕保釋的理據」。11 上訴獲判得直，撤銷保釋還押。

同時，判辭亦以 1999 年「吳嘉玲案」中的補充判詞作為根據，明晰審查香 港法律是否合憲的權力在於全國人大常委會，表示本地法院不能挑戰全國人大常

終院上述判決，既釐清了《香港國安法》的法律地位，亦定出該法之下保釋 新的法律原則和規則 12。 8 9 5

6 7

26

包括須不直接或間接作出任何可能有理由被視為請求外國實施對中國和香港制裁，不得與任何外國官員接觸、不 得出席或主持任何電視、電台或網上節目的訪問；不得透過印刷或網絡發表文章；於社交媒體發帖、評論或留言。 亦須遵守除到警署報到及出席法庭聆訊外，不得離開該地址；不得離開香港；交出所有旅遊證件；提供現金及人 事擔保等。 （FACC 1/ 2021）第 29 段。 （FACC 1/ 2021）第 70 段。值得一提的是，終院為此引用了 1999 年的「吳嘉玲案」的澄清補充判詞，表示本地 法院不能挑戰全國人大常委會對《基本法》的解釋權，亦不能質疑全國人大及全國人大常會委根據《基本法》行 使權力。而是次「黎智英保釋案」的判決變相令 20 年前的「未解之謎」得到突破性的解答。

第一章 香港進入撥亂反正由亂到治的新時期

10

（FACC 1/ 2021）第 52-54 段。 法官應把條文所指的「充足理由」視為評估和判斷的根據，所以，一般落在檢控一方的舉證規定並不適用，甚至 可能出現「舉證責任倒置」。 終院認為有關國安法第四十二（二）條下對“充足理由”的要求，控方沒有正式的舉證責任，但值得留意的是， 在某些普通法適用的地區，就部分類別的罪行來説，不但沒有規定控方須舉證證明拒絕保釋的理由，還須被控人 負起舉證責任，證明為何不准其保釋外出並繼續扣押是不合理的。因此，在一宗案件中，加拿大最高法院的大多 數法官裁定，《加拿大刑事法典》第 515(6)(d) 條中，訂定被控人必須提出因由以證明審前羈留並不合理的要求， 沒有違反《加拿大人權憲章》：R v Pearson。[1992] 3 RCS 665。在南非，根據《1977 年刑事訴訟程序法令》 第 60(11) 條，如被控人被控某些表列罪行，他須負起舉證責任證明案中存在例外情況，令准予其保釋一事合乎 公正原則，南非憲法法庭裁定此項規定並無違憲：State v Dlamini。[2000] 2 LRC 239 第 58-80 段。澳洲法庭 也裁定，根據《1914 年刑事罪行法令（英聯邦）》第 15AA 條，在某些案件中，除非法庭信納有例外情況，構成 准予保釋的充分理由，否則法庭不得批准保釋，而該條文規定須由申請人舉證令法庭信納該等情況確實存在：R v NK。[2016] NSWSC 498 第 26 段 第一章 香港進入撥亂反正由亂到治的新時期

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委會對《基本法》的解釋權，亦不能質疑全國人大及全國人大常會委根據《基本 18

法》行使權力 。

士，凍結相關公司的資產。警員並持法庭手令進入壹傳媒集團大樓搜集證據，取 走包括新聞資料在內的物品。《蘋果日報》在 6 月 25 日出版最後一份報紙之後 停止營運，終結其 26 年的歷史。香港社會普遍支持警方依法採取的執法行動﹐

至此，「唐英傑覆核案」的判決再次確立香港國安法特殊的憲制地位，更創

認為壹傳媒集團及旗下《蘋果日報》過去一直打著「新聞自由」的旗號作惡多端﹐

造出一種「新的審訊模式」。再加終審法院就「黎智英案」中引起爭議的涉及國

在《香港國安法》頒佈實施之後﹐依然不收手﹐如此明目張膽地衝擊法律底綫、

安案件保釋權和本地法院能否覆核《香港國安法》條文的判決，足見香港國安法

危害國家安全的違法行為﹐必須受到法律的嚴厲制裁。不過﹐也有某些團體以及

由立法到實踐，並非僅以普通法原則和標準去解釋。

少數人士為其鳴冤叫屈﹐意圖用所謂「新聞自由」來轉移公眾視線﹐掩蓋該傳媒 集團某些人涉嫌犯罪的事實。

( 四 ) 法制兼容，由亂轉治，行穩致遠 為分清是非曲直，需要搞清楚兩個問題：第一﹐壹傳媒集團及旗下《蘋果日 《香港國安法》的制定實施建立健全了香港特區維護國家安全的法律制度和

報》是否有涉嫌「勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪」的事實。《香港國安

執行機制，填補了香港特區在維護國家安全法律方面的漏洞，有效遏制香港內外

法》第二十九條明確指出：「對香港特別行政區或者中華人民共和國進行制裁、

敵對勢力的「反中亂港」的活動，成為香港特區由亂轉治的關鍵的轉折點。《香

封鎖或者採取其他敵對行動」，屬於犯罪行為。眾所周知，壹傳媒集團及旗下《蘋

港國安法》是以全國性法律的形式引入香港，這必然存在兩套不同法律體制——

果日報》一直對內地和香港採取敵對態度，經常刻意傳播一些未經證實的負面消

「中國特色社會主義法系」和「香港特色普通法系」的銜接和兼容，既要把法律

息，甚至公然捏造事實，進行污衊抹黑。根據香港警方調查發現，《蘋果日報》

視為社會治理的工具，亦不能忽視法律對於權利的保護和權利的限制。

從 2019 年起，發表了數十篇呼籲制裁中華人民共和國及香港特區的文章，白紙 黑字，證據確鑿。用法律術語來說，涉嫌違反《香港國安法》的「表面證據」充足。

《香港國安法》實施的時間尚短，案例不多。社會對之認識尚淺，難免以《基

等待他們的，將是法庭的公正審訊。

本法》的普通法原則來放大之間的法理衝突，箇中爭議仍需透過更多審訊和判決 來釐清。終審法院的裁決，慎重釐清了《香港國安法》的憲制地位，標誌性意義

第二、所謂的「新聞自由」能否凌駕一切﹐能否衝擊國家安全的底綫。在行

在於進一步認清香港回歸以來的「憲制新秩序」。全面準確落實《香港國安法》

使「新聞自由」的同時﹐應否需要考慮國家安全和社會整體利益﹖答案也是非常

為「一國兩制」行穩致遠依然任重而道遠。

明確的﹐世界上無論那個國家﹐即使是將「新聞自由」奉為「至高無上」的英美 等西方國家﹐其實都有相關的法律和措施﹐對「新聞自由」進行一定的限制，避

( 五 ) 對 壹傳媒集團及旗下《蘋果日報》的人員拘捕及資產查封， 是依據《香港國安法》的第一次重大執法行動，具有指標性 意義

免其影響到國家安全和社會整體利益。 例如﹐美國法律規定，未經授權不得向外界披露特工人員身份，以免損害國 家安全。2005 年，曾經獲得普利策新聞獎的美國《紐約時報》記者朱迪思 ‧ 米

2021 年 6 月下旬，香港警方國安處人員以涉嫌勾結外國或境外勢力危害國家

勒（Judith Miler）由於掌握與「特工門」泄密事件有關的資訊，被傳喚到聯邦

安全﹐依據《香港國安法》拘捕及起訴壹傳媒集團及旗下《蘋果日報》的多位人

大陪審團作證。 但是，她以「新聞自由」的名義而拒絕透露消息來源，因而被

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就法律本質而論，爭議其實源自《國安法》所採取的「審慎保釋」原則和香港普通法下的「自由保釋」原則出現 衝突。 案件於 2021 年 2 月 1 日在終審法院進行審訊，至 2 月 9 日頒下判詞，由首席法官張舉能、常任法官李義（Justice Roberto Ribeiro）和霍兆剛、非常任法官陳兆愷和司徒敬（Justice Frank Stock）五位法官一致裁定律政司上 訴得直，撤銷黎智英保釋決定，並為整個保釋風波的兩大爭議作出極具標誌性意義的裁決。 案件編號：CACV293/21 及 WKCC4341/20。

第一章 香港進入撥亂反正由亂到治的新時期

14

唐引用《基本法》第 86、87 條，「原在香港實行的陪審制度的原則予以保留」、「香港特別行政區的刑事訴訟 和民事訴訟中保留原在香港適用的原則和當事人享有的權利」，指《國安法》46 條所賦予律政司司長的權力是前 所未有，剝削申請人的基本權利。而律政司則強調，陪審團審訊並非香港人的基本憲法權利，《基本法》及《香 港人權法案條例》並沒有賦予被告在刑事法律程序中可選擇在有陪審團的情況下受審的權利。而《基本法》第 63 條指明「律政司主管刑事檢察工作不受任何干涉」，故認為是次剔除陪審團的決定屬程序性決定，亦應該「不受 任何干涉」。 第一章 香港進入撥亂反正由亂到治的新時期

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法庭以「藐視法庭」的罪名而判入獄 18 個月。美國的法律學者認為，此案例顯 示美國雖然有保護「新聞自由」的法律，但沒有給予新聞工作者隨意觸犯法律的 「自由」，記者同樣要依法辦事，如果法律上有需要，或者有涉嫌違法的行為， 就必須和普通人一樣接受法庭的傳訊。 香港是中華人民共和國的一個特別行政區，基本法保障新聞自由，但新聞自 由不是無限的，新聞機構和新聞工作者在行使新聞自由權利的同時，也要遵守法

第三節 全國人大有關改善香港選舉制度的 決定，為落實「愛國者治港」提供 了堅實的制度保障 一、全國人大有關改善香港選舉制度決定的主要內容

律，尤其是涉及到國家主權、安全及發展利益的大是大非問題上，更要站在國家

2021 年 3 月 11 日在北京舉行的第十三屆全國人民代表大會第四次會議，高

以及香港社會整體利益的角度，深入思考和謹慎處理有關的問題。《香港國安法》

票通過了《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》, 該決

第六條指出：「在香港特別行政區的任何機構、組織和個人都應當遵守本法和香

定指出，香港回歸祖國後，重新納入國家治理體系，《中華人民共和國憲法》和

港特別行政區有關維護國家安全的其他法律，不得從事危害國家安全的行為和活

《中華人民共和國香港特別行政區基本法》共同構成香港特別行政區的憲制基礎。

動」，這裏所說的「任何機構、組織和個人」，當然也包括傳媒機構以及新聞從

香港特別行政區實行的選舉制度，包括行政長官和立法會的產生辦法，是香港特

業人員，因此，無論是傳媒機構或傳媒人，都不能以「新聞自由」的名義來公然

別行政區政治體制的重要組成部分，應當符合「一國兩制」方針，符合香港特別

違法，更不能衝擊國家安全法律的底綫。

行政區實際情況，確保愛國愛港者治港，有利於維護國家主權、安全、發展利益， 保持香港長期繁榮穩定。該決定包括以下主要內容：

執法之目的，是為了維護法治，彰顯公義，促進社會發展及進步。本書出版 時，法庭尚未做出判決，但相信通過這次警方維護國家安全的執法行動，加上將 來法庭的審理過程，廣大市民可以從中看清楚新聞自由與維護國家安全的關係， 香港的傳媒機構和從業人員也需要以此為案例，了解如何在依法行使新聞自由權 利的同時，提升維護國家安全的意識並承擔其相應的責任。

（1） 香港特別行政區設立一個具有廣泛代表性、符合香港特別行政區實 際情況、體現社會整體利益的選舉委員會。選舉委員會負責選舉行 政長官候任人、立法會部分議員，以及提名行政長官候選人、立法 會議員候選人等事宜。 選舉委員會由工商、金融界，專業界，基層、勞工和宗教等界，立法會議員、 地區組織代表等界，香港特別行政區全國人大代表、香港特別行政區全國政協委

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唐指不是質疑《國安法》第 46 條違憲，而是針對律政司在無提供足夠理據、亦沒有給予申請人陳述的機會，就 引用該條例而拒設陪審團，有違程序公義、剝削申請人受《基本法》第 86、87 條保障的陪審團審議權。律政司 同樣以《國安法》第 46 條反駁，指法律列明司長可基於保護國家秘密、案件涉外在因素，或保障陪審員及其家 人的人身安全，發出證書指示；而「凡律政司長發出上述證書，高等法院原訟法庭應當在沒有陪審團的情況下進 行審理，並由三名法官組成審判庭」中的「凡」、「應當」用字有一定的強制性，毋須說明原因。 在 46 條的立法原意上，律政司司長可基於保護國家秘密、案件具有涉外國因素，或者保障陪審員及其家人的人 身安全「等」理由，指示審訊毋須在有陪審團的情況下進行審理。只要司長真誠相信上述條件成立，或有其他原 因，即有權指示審訊不使用陪審團。 強調第 46 條創造了「一種新的刑事審訊模式」，除可由傳統陪審團審理外，亦可由三名法官組成的審判團處理。 只有律政司司長本人有權決定這種「新模式」是否適用於個別案件，條文無要求司長在作決定前，須聽取被告陳 詞或通知被告，司長的指示屬強制性生效，亦是唯一決定人，而且只要司長不是出於惡意或不誠實動機提出檢控， 法庭並無基礎介入其檢控決定。 爭議的焦點落在律政司不設陪審團審訊決定的理由和程序問題，而非《港區國安法》與《基本法》之間的矛盾和 衝突，因為本地法院無權裁定《港區國安法》違憲。

第一章 香港進入撥亂反正由亂到治的新時期

員和有關全國性團體香港成員的代表界等五個界別共 1500 名委員組成。

（2） 香港特別行政區行政長官由選舉委員會選出，由中央人民政府任命。 行政長官候選人須獲得選舉委員會不少於 188 名委員聯合提名，且上述五 個界別中每個界別參與提名的委員不少於 15 名。 選舉委員會以一人一票無記 名投票選出行政長官候任人，行政長官候任人須獲得選舉委員會全體委員過半 數支援。

第一章 香港進入撥亂反正由亂到治的新時期

31

（3） 香港特別行政區立法會議員每屆 90 人。 通過選舉委員會選舉、功 能團體選舉、分區直接選舉三種方式分別選舉產生。

人大常委會堅持和完善「一國兩制」制度體系，從國家層面推動香港特別行政區 相關制度完善發展的又一重大舉措。

（4）設立香港特別行政區候選人資格審查委員會，負責審查並確認選舉委

臧鐵偉強調 ，選舉制度是香港特別行政區政治體制的重要組成部分，關係

員會委員候選人、行政長官候選人和立法會議員候選人的資格。香港特別行政區應

香港管治權能否牢牢掌握在愛國愛港力量手中。 這次修訂香港基本法附件一和

當健全和完善有關資格審查制度機制，確保候選人資格符合《中華人民共和國香港

附件二，突出確保「愛國者治港」的主旨和原則，進行系統性制度構建，這對於

特別行政區基本法》、《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》、全國

全面準確貫徹落實「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的方針，維護國家主權、

人民代表大會常務委員會關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第一百零

安全、發展利益，保持香港長期繁榮穩定，必將產生重要而又長遠的影響。

四條的解釋和關於香港特別行政區立法會議員資格問題的決定以及香港特別行政區 本地有關法律的規定。

新修訂的香港基本法附件一和附件二，是十三屆全國人大四次會議通過的 《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》內容的全面展開、

（5） 授權全國人民代表大會常務委員會根據本決定修改《中華人民共和國

充分體現和具體落實，對香港特別行政區選舉委員會的規模、組成和產生辦法，

香港特別行政區基本法》附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦

行政長官候選人、候任人的產生辦法，立法會的規模、組成、產生辦法和表決程

法》和附件二《香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程式》。

式，健全完善候選人資格審查制度機制等，都作出了明確具體、務實可行的規定， 香港特別行政區還將據此修改本地有關法律。 這一新的選舉制度安排，符合憲

（6） 香港特別行政區應當依照本決定和全國人民代表大會常務委員會修 改後的《中華人民共和國香港特別行政區基本法》附件一《香港特 別行政區行政長官的產生辦法》和附件二《香港特別行政區立法會 的產生辦法和表決程式》，修改香港特別行政區本地有關法律，依 法組織、規管相關選舉活動。 （7） 香港特別行政區行政長官應當就香港特別行政區選舉制度安排和選 舉組織等有關重要情況，及時向中央人民政府提交報告。

法、香港基本法和全國人大有關決定的規定，符合香港特別行政區實際情況，一 方面及時彌補了香港特別行政區原有選舉制度存在的漏洞和缺陷，另一方面有效 增強了香港特別行政區民主選舉制度的廣泛代表性和均衡參與度，有利於體現香 港社會的整體利益和根本利益，有利於提高香港特別行政區治理效能，為「愛國 者治港」提供了堅實穩固、 安全可靠的法治保障，也為香港特別行政區未來政 制發展奠定了新的憲制基礎和法治軌道。

二、香港新選舉制度的主要變化 根據全國人大的決定以及全國人大常委會對香港基本法附件一和附件二的最

2021 年 3 月 30 日， 十三屆全國人大常委會第二十七次會議在北京人民大會 堂閉幕。會議經表決，全票通過新修訂的《中華人民共和國香港特別行政區基本

新修訂，香港的選舉制度產生了一些令人矚目的新變化，歸納起來，主要有以下 主要的改變：

法附件一香港特別行政區行政長官的產生辦法》、新修訂的《中華人民共和國香 港特別行政區基本法附件二香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》。全 國人大常委會法制工作委員會發言人臧鐵偉當天發表談話指出：這是全國人大常

（1） 設立香港候選人資格審查委員會，負責審查並確認選舉委員會委員 候選人、行政長官候選人和立法會議員候選人的資格。

委會貫徹落實十三屆全國人大四次會議精神、全面完成「決定 + 修法」決策部署 的關鍵步驟，是繼 2020 年制定實施香港特別行政區維護國家安全法之後，全國

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第一章 香港進入撥亂反正由亂到治的新時期

第一章 香港進入撥亂反正由亂到治的新時期

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過去香港各項選舉的候選人資格由特區政府的選舉主任（通常由民政事務局

為候選人，獲得全體委員的過半數支持，就可以當選。新的選舉辦法規定，行政

的有關官員出任）負責，現在改由相關的委員會來進行。2021 年 3 月 30 日，行政

長官候選人須獲得選舉委員會不少於 188 名委員聯合提名，而且，在上述五個界

長官林鄭月娥在記者會上表示，過去由選舉主任擔任把關角色被不少人詬病，有人

別中每個界別參與提名的委員不能少於 15 名，其他就保持原有的做法。

質疑此重要事情為何交由屬公務員的選舉主任獨自處理和作決定，加上過去曾出現 對選舉主任起底和恐嚇的情況，由公務員單獨承擔選舉主任的責任越來越困難，因 此，按照全國人大的有關決定而成立資格審查委員會，成員將由多名特區主要官員

(4) 立法會選舉方式也有重大改變，議員總數由 70 位增加到 90 位，地 區直選由「比例代表制」改為「雙議席單票制」

擔任。 香港第六屆立法會（2016-2021）共 70 議席，分為 35 席地區直選、35 席功能組 資審會會審查候選人的基本資格、犯罪紀錄，以及是否效忠香港特區和擁護

別。功能組別中包括 5 席「超級區議員」席位，由民選區議員提名、參選，由沒有

《基本法》等多方面資料，如對個別候選人有疑問便須進行國家安全審查。個案

其他功能界別投票權的選民選出的，被視為「變相直選」。新的香港立法會議員每

會轉交維護國家安全委員會，通過警務處國家安全處進行審查。國安委獲得審查

屆為 90 人，通過選舉委員會選舉（40 席）、功能團體選舉（30 席）、分區直接選舉（20

結果後，如認為有關人士不符合參選資格，會將意見書交予資審會，由資審會決

席）三種方式分別選舉產生。分區直接選舉的方式，也相應由過去的五大選區的「比

定是否取消其參選資格。有關人士不能提出訴訟或司法覆核，但在其他情況下則

例代表制」，改為十個選區的「雙議席單票制」，即全港劃分為十個選區，每個選

仍可提出選舉呈請。

區有兩個議席，每個選民只能投給一位候選人，獲得最多票數的前兩名候選人當選。 選舉制度主要變化表

（2） 選舉委員會委員人數由原先的 1200 人擴大到 1500 人，並新增第五 項目

過去

現在

候選人資格審查

由特區政府的選舉主任 （通常由民政事務局的 有關官員出任）負責

成立由特區主要官員組成的資 格審查委員會

選舉委員會

1200 人分四大界別 只 選舉行政長官和香港區 全國人大代表

擴大到 1500 人，新增第五界別， 除選特首和人大代表之外，還需 要選 40 位立法會議員

特首選舉

候選人需要有 150 位選 委

候選人須獲得選舉委員會不少 於 188 名委員聯合提名，而且， 在上述五個界別中每個界別參 與提名的委員不能少於 15 名

70 個席位

90 個席位

界別。此外，還要承擔選出 40 位立法會議員的職責 全國人大的有關決定指出，香港將設立一個「具有廣泛代表性、符合香港 特別行政區實際情況、體現社會整體利益的選舉委員會。」原先的選舉委員會由 1200 名成員組成，主要功能是提名並選出特首候選人、選舉港區全國人大代表， 選委會委員來自四大界別，每個界別 300 名，包括工商、金融界；專業界；勞工、 社會服務、宗教等界；政界人士共四個界別。 新的選舉委員會除保留上述四個界別之外，將增加的第五界別，由香港全國 人大代表、香港全國政協委員和有關全國性團體香港成員的代表界組成。選舉委 員會的功能也相應擴大，除了選舉行政長官和全國人大代表之外，還需要選出 40

總數

位立法會議員。

（3） 行政長官的具體選舉辦法也有調整，每個界別都需要有 15 名以上的 委員提名 過去，行政長官參選人只需要獲得不分界別的 150 位選舉委員提名，即可成

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第一章 香港進入撥亂反正由亂到治的新時期

立 法 會 選 舉

選舉委員會 無

新增共有 40 個席位

地區直選

五大選區，以比例代表 制選舉，共有 30 個議席

10 大選區，以雙議席單票 制選出 20 個議席

功能組別

35 個席位

取消區議會組別的 5 個議席。保 留餘下的 30 個議席

第一章 香港進入撥亂反正由亂到治的新時期

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第四節：做好未來多場選舉工作的建議

第二章

香港特區政府按全國人大常委會 2021 年 3 月 30 日通過新修訂的《基本法》

融入國家發展大局 推動香港經濟轉型

附件一和附件二，推動修改本地相關選舉法律的工作，完善特區選舉制度。4 月 14 日特區政府向立法會提交《2021 年完善選舉制度 ( 綜合修訂 ) 條例草案》(《條 例草案》)。立法會並於 5 月 27 日通過《條例草案》，確定選舉委員會界別分組 選舉、立法會選舉、行政長官選舉分別在 2021 年 9 月 19 日、2021 年 12 月 19 日、 2022 年 3 月 27 日舉行。如前面所述，這三場選舉是在新選舉制度之下的首個系 列選舉，時間緊迫，事務繁多，不容有失。因此，提出以下建議：

曾淵滄

（1） 由於新的選舉制度涉及不少新內容，即使是參與選舉多年的人士來 說，都是全新的課題，對於普通選民來說，更是相當陌生。特區政

摘要：

府要充分做好選舉的各種準備工作，在落實細節方面盡量要做到周

本章簡要回顧了香港回歸以來經濟發展的四個階段，指出目前雖然

密仔細，避免忙中有錯。政府有關官員要針對新選舉的每一項新變

受到疫情的衝擊，面臨回歸以來最大的經濟困難，在國家的支持

化，制定出詳盡的落實方案，並深入各階層做好解說工作。對於一些

之下，有望在 2021 年反彈及回復增長。建議今後要充分把握國家

因不熟悉新法例而導致的無心之失，政府有關部門宜採取寬容態度。

「十四五規劃」的機遇，以建設「國際創新科技中心」，作為推動 經濟轉型切入點；鼓勵香港企業積極參與內地的「雙循環」新格局，

（2） 明確選賢任能的選舉宗旨，提倡正面競爭的良好選風，摒棄過去靠 隱私的負面做法，使選舉成為比政綱、比能力、比往績的君子之爭， 做到當選者眾望所歸，落選者也心服口服。 （3） 建制力量要克服大局已定，無需努力的被動心態，及早發動，全面

主要通過參與粵港澳大灣區的建設，全面融入國家發展大局。在推 動經濟轉型時，原有的國際金融中心優勢不能放棄，相反，還要進 一步協助國家推動人民幣國際化的進程，以此持續提升香港金融的 實力及影響力，全面鞏固香港作為不可替代的金融中心地位。

動員，全力以赴投入這三項選舉，確保廣大市民參與熱情高漲，投 票率達到較高水平。

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第一章 香港進入撥亂反正由亂到治的新時期

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第一節 回歸以來香港經濟發展的簡要回顧 香港回歸以來，其經濟發展大致可分為以下四個階段：第一階段是從 19972003 年，在亞洲金融危機的衝擊下，香港經濟遭遇到嚴重困難，投資乏力，股市 下滑，樓市下跌，貿易縮減，1998 年的經濟收縮 5.9％，2003 年遇到非典事件， 經濟、民生也收到了較大程度的打擊。 第二階段是 2004 年到 2007 年，在內地的「自由行」和 CEPA 等政策的支持下， 香港經濟出現 V 型反彈並進入快車道，以內地資本為主的外來投資大幅增加，樓市 和股市都恢復暢旺，國際金融及貿易中心地位日益鞏固。 第三階段是 2008-2018 年，受到世界性金融海嘯的衝擊，香港經濟一度出現 波折，但是，由於經濟基礎良好，加上應對得當，很快就恢復了正常。之後，國 家經濟保持蓬勃發展，並積極推動「一帶一路」戰略以及粵港澳大灣區建設，加 上香港採取多項措施，鞏固國際金融中心地位、提升創新科技與高端服務業等內 外因素的共同作用下，總體經濟保持了連續而穩定的增長。 第四階段是 2019 年至今，在修例風波、暴力事件和新冠肺炎疫情的多重夾 擊下，香港經濟在經歷了十多年的增長之後，因為社會和公共衛生突發事件而掉 頭向下，還一度面臨回歸以來最困難的時刻：許多經濟活動都減弱甚至停頓，失 業率急速增高，訪港人數驟降導致旅遊、飲食、零售業等多個行業遭受重創。 2020 年經濟收縮 6.1％，成為香港有紀錄以來表現最差的一年，比金融海嘯及 97 金融風暴都要惡劣。面對如此嚴峻的環境，特區政府推出歷來最大規模的紓困措 施，用數以千億計的儲備來挽救經濟，希望能夠保住經濟元氣和減輕市民財政負

精力發展經濟及改善民生。可能有些人會選擇移民，有人認為，這將帶走香港的 資金、財富、人才，難免影響香港的經濟穩定，樓市會大跌云云。但是，我認為， 事實恰恰相反，立法會沒有反對派拉布阻撓施政，特區政府推行政策更順利，達 到基本法所規定的行政主導，施政效率更高，香港經濟只會更好。過去許多年， 香港經濟發展從來沒有因為移民而崩潰。上個世紀八十年代，香港的確有的人移 民到了外國。但是，這群人中的精英大部分都回流。畢竟，大多數香港人，移民 之後都會感受到在西方社會出人頭地的機會比香港少得多。 最近以來，香港樓價和股市指數一升再升，清楚表明所謂「移民潮」根本不 可能打擊香港經濟。今後，大灣區的發展，香港與內地的進一步合作，香港新界 北部配合深圳的發展而開發，肯定會為香港帶來巨大的經濟發展機會，這只有在 完善選舉制度下才能做到。過去，攬炒派打着捍衛「兩制」旗號，使到本該與深 圳南部一樣繁華的香港新界北部，多年來發展停滯不前，仍是一片荒地。香港若 還是存在沒完沒了的拉布，盲目地反對香港與內地合作，任何發展都淪為空談。 相信，香港少了政爭阻力，發展一定可以加快。 目前，隨著本港疫情的緩和，經濟表現也有所好轉，根據統計處的數據， 2021 年第一季度 GDP 增長 7.9％、2021 年第一季度的香港本地居民總收入同比上 升 9.0％、2021 年 4 月零售業總銷貨價值同比上升 12.1％、2021 年 4 月香港整 體出口和進口貨值同比分別上升 24.4％和 25.2％、2021 年 3 月至 5 月失業率回 落至 6％，由這些數據可見，在社會穩定和疫情受控之下，香港經濟有望出現反 彈的趨勢。

第二節 對未來經濟形勢的觀察

擔。這些措施有助企業和巿民渡過目前困境，並促進經濟在疫情受控後儘快復蘇。 香港作為一個高度外向型經濟體，其經濟發展受到很多因素的影響，因此， 另一方面，2020 年 6 月 30 日，香港國安法在香港實施，使大規模的街頭暴

要分析未來經濟走勢，就需要全方位、多角度去觀察及分析。

力事件基本絕跡。2021 年 3 月，全國人大通過有關完善香港選舉制度的決定，特

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區政府根據這個決定以及基本法附件一和附件二的修改，完成了今後的香港選舉

從國際經濟大氣候的角度分析，過去幾年美國特朗普政府全力遏制中國發

制度的本地立法，可以說，香港社會排除了不必要的政治紛爭及干擾，可以集中

展，主動挑起中美貿易戰，並對中國和香港實施經濟等方面的制裁，甚至單方面

第二章 融入國家發展大局 推動香港經濟轉型

第二章 融入國家發展大局 推動香港經濟轉型

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取消香港所享有的獨立關稅區特殊地位，打擊國際投資者對香港作為國際工商業

經濟是息息相關，內地經濟好，香港也必然受惠，因此，這些都是提振香港經濟

和金融中心的地位，令香港所面臨的國際經貿環境也隨之惡化，許多香港公司的

的重要因素。

業務不可避免被殃及。 從香港自身來看，隨著香港國安法的實施，加上選舉制度的不斷完善，因此， 拜登政府上台之後，基於中國已經是世界第二大經濟體，在國際舞台上不容

從總的趨勢來看，香港經濟將不斷看好。從最近的情況看，由於香港本身經濟基

忽視的現實，加上全球普遍受到新冠肺炎疫情的影響，許多國家都出現經濟困難，

礎穩固，持續一年多的疫情和經濟低迷，雖然導致了經濟出現負增長，但香港的

拜登在大國博弈中，顯示出比特朗普具有更爲靈活務實的手法，他既維持特朗普

金融等主要經濟領域運作正常，股市和樓市基本沒有大的下跌，2021 年 6 月份還

圍堵中國的基本政策，但在具體做法上也有所調整，例如，取消了對微信的使用

有所回升，接近了歷史最高位。另外，除了旅遊及相關行業由於尚未正常通關而

禁令等，預計他會在年內將重開中美貿易談判，令到中美貿易戰的緊張氣氛有所

繼續處於停滯狀態，許多行業基本恢復。可以預料，如果變種病毒不再造成大規

緩和，大國之間的對立程度，也將略有舒緩。另外，全球主要大國為應對新冠肺

模的擴散，2021 年經濟將會重新恢復增長。

炎危機，普遍都採取寬松的貨幣政策刺激經濟，美國更是大量印鈔，增加貨幣供 應來推動美國經濟復甦。拜登不僅推出 1.9 萬億美元的紓困措施，全民派錢，還

不過，由於香港的聯繫匯率制度的原因，美國的通脹有可能傳到香港，成為

大搞基建，開支高達 1.25 萬億美元，以致市場游資豐裕，加上主要國家的疫苗

了最不受歡迎的滯脹，這是香港需要提防和盡量避免的。同時，我們更要看到，

接種率不斷提高，防疫措施轉向緩和，為重啟經濟創造了條件，國際貨幣基金組

由於回歸以來香港經濟的轉型舉步維艱，本港一直都是在吃老本，依然是依靠金

織預測 2021 年的環球經濟會反彈 5.2％，這對於相當倚重國際經貿的香港經濟而

融、房地產、物流貿易等幾大支柱來支撐大局，基本上沒有新的經濟增長點，也

言，應該是利好因素。

缺乏創新科技和實體產業。因此，在罕見的疫情打擊之下，過去長期存在的經濟 結構不合理的問題，又一次凸顯出來。一些中小企業不得不停業甚至倒閉，連國

從中國內地的經濟發展的角度觀察，雖然在 2020 年面對嚴峻複雜的國內外

泰航空這樣的大型企業也撐不住，需要政府提供龐大資金挽救。因此，我們必須

環境，特別是新冠肺炎疫情嚴重衝擊，但是，國家堅持穩中求進的經濟工作總基

全面總結香港回歸以來經濟發展的經驗及教訓，抓住有利機遇，採取有效措施，

調，統籌疫情防控和經濟社會發展工作，紮實做好「六穩」( 穩就業、穩金融、

加速推動經濟轉型，鞏固香港的經濟基礎。

穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期 ) 工作、全面落實「六保」( 保居民就業、保 基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉 ) 任務，經濟運行穩定恢復，就業民生保障有力，經濟社會發展主要目標任務完成 情況好於預期。根據國家統計局公佈，2020 年全年 GDP（國內生產總值）超過

第三節 推動經濟轉型，確保經濟穩步

增長的若干建議

100 萬億元人民幣（1,015,986 億元），按可比價格計算，比上年增長 2.3％。 從香港經濟的歷史發展歷程來看，本港在上世紀曾經有過兩次成功的經濟轉 展望 2021 年中國經濟，多家內地的權威研究機構均認為，整體經濟增長將

型，第一次是上世紀五十到七十年代，由轉口貿易為主，轉型為發展以出口為導

運行在合理區間，就業、物價保持基本穩定，預測 2021 年中國經濟實質增長將

向勞動密集型輕工業加工基地，第二次是上世紀八十到九十年代，抓住內地改革

達到 7％以上，實現並超額完成政府工作報告中提出的 6％以上的指標。而且，

開放的機遇，把原有的工業基本轉移到內地，香港也隨之轉變成一個發展金融服

第三產業增加值佔比繼續提高，固定資產投資、消費增速均大幅回升，居民收入

務業為主，以國際金融、貿易、航運、資訊、旅遊等第三產業為龍頭的自由港。

穩定增長，實現「十四五」規劃的良好開局。 眾所周知，內地經濟發展與香港

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第二章 融入國家發展大局 推動香港經濟轉型

第二章 融入國家發展大局 推動香港經濟轉型

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香港回歸之初，特區政府也看到了未來的發展趨勢，提出要將香港轉型為「創

際較高水平，吸引了大量高質素的創新人才，建立了國際領先的高等教育學科體

新及科技中心」，但是，由於多種原因，尤其是政府官員始終把過去的「積極不

系，這些都是建設「國際創新科技中心」最有利的條件，而且，國家現在也大力

干預」奉為教條，沒有對創新科技產業制定相應的產業支持政策，不肯在土地供

支持香港發展創新科技，據悉將有一些重大的項目放在香港，建議特區政府及時

應、稅收等方面提供必要的支持，導致許多原先考慮在香港投資的高科技項目，

把握好這個千載難逢的機遇，以創新思維和超常做法，全力配合這些項目落地，

紛紛改到新加坡或內地，使香港白白錯過了這一波發展的領先機遇，間接導致香

讓這些項目儘快形成推動香港經濟轉型的强大動力。

港經濟至今依然沒有實現轉型。

（2） 鼓勵香港企業積極參與內地的「雙循環」新格局，主要通過參與 事實已經充分證明，在複雜多變的現代經濟環境下，單純靠民間資本和市場

粵港澳大灣區的建設，全面融入國家發展大局。

自身的力量，無法推動及實現整個經濟體轉型。因此，特區政府必須徹底揚棄過 去「積極不干預」的保守思維，在深入研判國際、中國內地、香港經濟等方面的

為應對國際變局，國家提出加快形成國內國際雙循環相互促進的新發展格

發展趨勢，明確自身定位的基礎上，制定出推動香港經濟轉型的策略以及如何具

局，依託龐大的內部需求和市場，擴大對外開放。中央提出的內循環，並不只代

體落實的產業發展政策，以重點扶持創新科技產業的發展，積極參與粵港澳大灣

表要增加消費，而是指新經濟模式下的消費，內循環即是整個產業鏈可以自給自

區建設為切入點，在全面融入國家發展大局的過程中，實現香港經濟的轉型及穩

足，同時不能構成浪費。現在中國人吃得很浪費，你看日本人會不會像中國人般，

步發展。具體有以下建議：

叫得滿枱食物，但食剩一半？日本人是不會的，他們一定會食到乾乾淨淨，這是 日本人數百年來培養出來的習慣，同時他們也是自給自足，他們寧願食貴米，也

（1） 充分把握國家「十四五規劃」的機遇，以建設「國際創新科技中 心」，作為推動經濟轉型切入點。

不會入口白米。另外，促進內循環是希望改善經濟，發展新經濟式的消費，搞多 些新的高科技娛樂，搞多些新經濟的基建。而基建不一定只是建鐵路，也可以是 建構智能系統，令整個 AI 系統在中國每個城市中也可使用及提升，也包括 5G 的

目前，中國已經是世界第二大經濟體，香港應該依托國家經濟快速增長的優

應用等。

勢，找到「香港之長、國家之需」的結合點，以此作為推動香港經濟轉型的動力。 香港目前是國際金融、貿易和現代服務中心，國家的「十四五規劃」提出，要支

在這種雙循環的經濟發展新模式之下，產業鏈、供應鏈從國際分工轉向國內

持香港成為「國際創新科技中心」、「國際航空樞紐」、「風險管理中心」、「區

分工為主，將在相當程度上，降低對國外市場的依存度，為香港經濟發展及全面

域智慧財產權貿易中心」、「中外文化藝術交流中心」，這些都是香港未來發展

融入國家發展大局，同樣提供了新的機遇。同時，也是為香港經濟擺脫困境，提

的新定位。

供了新的增長點。香港應抓住內地雙循環的新機遇，充分發揮自身優勢，與內地 創新型企業和先進製造、高端製造等行業進行全面合作，推動科研成果加快轉化

我認為，比較而言，建設「國際創新科技中心」最為重要。因為，這是未來

為適應市場需求的產品和服務，共同開發內地市場，為內地科技創新產業發展服

經濟增長的主導因素，也是香港一直想要發展的目標。而香港本身就擁有紮實的

務。此外，鼓勵具有優勢和吸引力的創新科技型企業選擇香港市場，在香港這個

基礎科研力量和創新能力。例如，早在三十年前，科大就是整個中國唯一可以做

與國際接軌的投資環境下做大做強。

芯片的地方，只是由於政府缺乏支援，沒有資助高校更新設備，也沒有協助把科

42

研成果進行市場化推廣，導致現在的設備已經落伍。另外，香港科技創新支持系

在目前環境下，我們應該以粵港澳大灣區建設作為契機，強化粵港澳合作，

統較為完善，建立了高度開放和與國際接軌的科研體系，知識財產權保護達到國

以此為出發地，全面融入國家建設大局。過去，由於香港的本地市場規模有限、

第二章 融入國家發展大局 推動香港經濟轉型

第二章 融入國家發展大局 推動香港經濟轉型

43

空間不足、人才不足，製造業及創新產業鏈的基礎薄弱，加上樓價極高，人工成

而言，由於國際金融環境的變化以及競爭激烈等原因，近年來，香港的國際金融

本等也較高，導致香港經濟轉型舉步維艱，更限制了香港企業家的進一步發展。

中心地位受到一定的衝擊，2021 年 3 月，由英國智庫機構 Z/Yen 和深圳的中國發 展研究所合作發布的《全球金融中心指數》顯示，香港的排名由去年 9 月的第 5

如今，國家大力推動粵港澳大灣區建設，為香港的長期繁榮穩定，創造了良

位，上升一位至第 4 位，但依然排在上海之後（紐約、倫敦、上海為前三名）。

好的環境，對於香港企業家而言，更是帶來了無限的發展機遇。我們可以在一個

當然，國際金融環境以及國家金融政策的演變，以及國家現代化建設的需要，這

人口和面積都比香港多幾十倍的廣闊空間，拓展事業，收穫成功。大財團和大企

是上海在總體上超越香港的客觀原因之一，不過，特區政府和香港金融界也不宜

業自然是比較容易獲得商機，而對於香港的中小型產業來說，區內也有很多的發

怨天尤人，應該用與時俱進的前瞻思維，好好思考要鞏固香港國際金融中心的地

展空間，如果從小做起來，到大灣區內開展優勢互補的創業，找到「當地所需，

位，我們還欠缺些什麼？應該如何根據國家發展的需要，積極進行調整及做出配

香港所長」的結合點，也能夠達到 1 乘以 50 的放大效果。例如，到灣區某個城

合？

市開一家港式的茶餐廳，其營業額至少擴大好幾倍。如果品牌做得好，還可以在 區內 9 市開連鎖店。總之，參與粵港澳大灣區建設，是香港企業家搭上國家經濟 建設的快車，融入國家發展大局的最佳途徑之一，機遇無限，不應錯過。

例如，最近在美國上市的中國概念股，有不少都在考慮回流內地或在香港作 第二上市，內地許多科創企業也計劃來港上市集資，特區政府和金融界都應該積 極創造條件，進一步改革香港股市制度，提供更好的環境，促成更多的中概念股、

為此，建議特區政府充分運用自身的資源優勢，在內地的主要城市，特別是

科創股來港，以充分發揮香港作為中國最與世界接軌的集資中心的作用。

大灣區內的 9 個內地城市增設經貿服務機構，與當地政府建立密切的聯係，為投 資當地或有經貿往來的港商及定居的港人提供服務及排憂解難。特區政府過去在

再舉一個例子，目前內地正在進一步提升人民幣作為國際儲備貨幣的地位，

這些方面做得並不夠，今後應該進一步提升其工作效能，為港人全面融入國家發

加快人民幣走向國際的步伐，以配合「一帶一路」倡議的落實，內地金融資產也

展大局，提供更多的服務及支持。

被納入更多的全球金融指數，人民幣資產對國際投資者的吸引力不斷增加。對於 這個領域來說，正是香港金融界大有作為之處，香港應繼續發揮離岸人民幣樞紐

（3） 在推動經濟轉型時，原有的國際金融中心優勢不能放棄，相反，

的先發優勢和規模優勢（香港的離岸人民幣總額接近 1 萬億元），增加香港金融

要抓住國際市場游資較為充足的機遇，吸引更多的外資投入香港

機構在人民幣業務領域的影響力，繼續推動離岸人民幣業務發展，並助力「一帶

金融市場。同時，香港的金融制度要進行與時俱進的改革，既鞏

一路」沿線國家及地區的貿易和投資中，更多使用人民幣結算。

固本地業務，為本地經濟提供支持，也要根據國家的需要，不斷 強化離岸人民幣業務，協助國家推動人民幣國際化的進程，以此

同時，香港也要為國家承擔起金融危機的預警和調節的功能。目前，由於西

持續提升香港金融的實力及影響力，全面鞏固香港作為不可替代

方主要國家的寬松貨幣政策推行多年，加上為了抗擊疫情，更是超量印鈔，金融

的金融中心地位。 香港是中國不可替代的國際金融中心，在推動香港經濟向國際創新科技中

泡沫化程度大增，再次爆發金融危機的風險也是與日俱增，香港的金融體系與國 際市場緊密相連，對其風吹草動都相當敏感，應該運用好這一優勢，為國家扮演 「吹哨人」和第一道防波堤的角色。

心轉型的過程中，這個中心的地位依然不能放棄，香港應該在内地保持對外開發 的過程中，繼續發揮協助國家引進外資的作用，並協助推動人民幣國際化。客觀

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第二章 融入國家發展大局 推動香港經濟轉型

參考文章： 1. 2021 年香港經濟的痛點、難點、亮點和新增長點 （鄂志寰） 《中銀經濟月刊》2021 年1月 2. 香港回歸 20 年經濟發展：歷程、特點與挑戰 [J]. （蔡赤萌）《 學術研究》， 2017 （005）：155-165.

第二章 融入國家發展大局 推動香港經濟轉型

45

第三章

一、 源流考察：解構高官問責制「1.0 至 3.0」1 的發展路徑 97 回歸後，原港英政府架構除消除帶有明顯殖民統治色彩的元素之外，基本

優化問責制 改善政府管治

上原封不動地過渡成為香港特別行政區政府。從總體上看，在「一國兩制」、港 人治港和高度自治的方針政策下，首任行政長官董建華胸懷大志，強調要以民為 本，開創新局，特區政府的運作總體上是正常的。不過，也出現了行政與立法機 關的紛爭不斷，矛盾重重。公務員體系，政出多門，妨礙政府施政，表現差強人 意等等。典型的例子是八萬五建屋計劃中途夭折、新機場啟用時出現大混亂等事 件，被媒體曝光以後都引起了市民極大的關注，同時也激起了社會上對關於如何

鄧木佳

使決策者對決策的成敗負上必要責任的討論。 董建華於第二屆就任時，開始推行主要官員問責制（俗稱高官問責制 ) 改革

摘要：

試圖調適鴻溝 2，回應香港各界的民主改革訴求。政策局首長棄用以公務員晉升

本章介紹了主要官員問責制的起源和發展變化，指出其

的方式，改用政治任命，並須為其過失負責。原局長改稱常任秘書長，維持公務

中存在的某些問題，建議從重整政府架構，調整創新辦

員擢升的原則。為平息公務員疑慮，規定公務員事務局局長須由公務員轉任；而

等政府部門的構成及職能、建立執政聯盟、改革政務主 任（AO）的晉升和任用制度等方面入手，優化問責制， 實現提升施政效率，改善管治，有效落實「行政主導」

且委任期滿後可返回公務員崗位（即俗稱「旋轉門」）。其次，決策局徹底改組， 重新設立 11 個決策局，外界將之與三位司長合稱「三司十一局」，即「問責制 1.0」3。 為配合落實問責制，行政會議秘書處隸屬行政長官辦公室，增設行政長官辦公室 主任一職，負責行政會議秘書處和新聞統籌工作。

原則的目標。 高官問責制對於之前決策官員無需負上任何責任來說，應該是一個進步。不 過，實行之初就暴露了許多問題，雖然政治任命制度以「問責制」命名，但對如 何「問責」卻沒有清晰的定義，特別是一直未有區分官員的個人責任和管治團隊 的集體責任。當某項政策引起爭議時，公眾的目光都聚焦於主要官員的個人責任， 官員「問責」便等同於官員要下台，令他們承受不合理的政治壓力。惟以不熟悉 政府運作的局長們，難於指令下屬計畫和推行新政策，或是改動現有政策，下屬 亦會用諸多藉口推搪，因而問責制難以回應公眾期望。

1

2

3

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第二章 融入國家發展大局 推動香港經濟轉型

參考黃恆學等著 :《一帶一路的經濟與人才發展對澳門的啟示 -' 學而優則才 '- 亜太地區青年研究論壇》，北京 大學澳門校友會，2016 年版，第 204-216 頁。作者論文《香港高官問責 3.0 : 政治人才開發新視角》的解讀。 行政長官董建華在 2000 年、2001 年的《施政報告》中都特別講到，香港特別行政區所以要推行“問責制”，是 要使到特區政府的主要官員，能夠為他們的施政承擔起責任；使到特區政府的領導層理念一致，方向明確；民情 在心，民意在握，同廣大市民、立法會、社會各界團體有密切的聯繫和溝通；使到施政的優先次序更明確，政策 更加全面協調，為市民和社會提供更優質的公共服務。 參考作者著 :《興挑香港高官問責制》，新城文化服務有限公司，2009 年版，第 103-106 頁 ' 高官問責制發軔期

第三章 優化問責制 改善政府管治

47

其次，由於在當時問責制從醖釀到正式實施，時間十分倉促，以至沒有足夠

梁振英於 2012 年 3 月 5 日的特首選舉中，以 689 票戰勝對手唐英年和民主

的時間來組建一支高素質的管治團隊，導致問責制官員總是給人以拼湊成軍、質

黨何俊仁。梁隨後提出「五司十四局」，其中為政務司司長及財政司司長各設立

素不高之感，加上香港社會面臨的種種問題，尤其是 2003 年 50 萬人大游行爆發，

一名副司長；新設文化局；商務及經濟發展局改組為科技及通訊局和工商及產業

導致許多人將批評的重點指向從特首到局長的問責官員。2005 年 3 月 12 日首任

局；發展局和運輸及房屋局，則改組為房屋及規劃地政局及運輸及工務局。這些

行政長官董建華因「身體原因」而請辭，成為首位（至今尚未有第二位）在任期

改革引起不少爭議，更針對改革後問責制仍是「權責不清」、副司長「架床疊屋」、

之內辭職的特首，由時任政務司司長的曾蔭權接任，主要官員和行政會議成員全

公務員與政治委任官員「合作仍未合意」、「公務員未知如何與副司長和政治助

體留任，並决議各相關決策局局長先向政務司或財政司司長匯報，然後二人才再

理合作」、「常任秘書長及副秘書長仍須向立法會交代，要承受政治責任」等理

向行政長官總結匯報，回復剛剛回歸時的舊模式。另外，各問責局長可以選擇不

由來非議。最終，否決提早審議架構重組，使新班子未能在同年 7 月 1 日以新架

出席行政會的會議，使非官守成員參與制定政策的空間增大。

構就職。事隔一年半後，梁振英於 2014 年度施政報告內重提架構重組方案，從 商務及經濟發展局分拆出「創新及科技局」。創新及科技局於 15 年 11 月 20 日

2007 年 7 月 1 日起，第三屆特區政府開始實施新的管治架構，讓局長毋須

正式運作。外界改稱為「三司十三局」，即「問責制 3.0」。

4

依賴公務員，將「行政」和「政治」清晰分開。政府總部重組為 12 個決策局 ， 外界將之與三位司長合稱「三司十二局」，及後，更發表《進一步發展政治委 5

梁振英上任五年，以適度有為的施政方針，推行了應對香港經濟和民生問題

任制度報告書》，任命政治班子，作精英培訓；即「問責制 2.0」 ，建議增設

的宏圖大計，但其奉行的較強硬路線備受非議，高官問責制運行過程中瀰漫着對

兩層政治委任官員，包括「副局長」及「政治助理」職級的制度，旨在吸納及

抗精神，尤其是反對派在議會中的對抗程度日益加劇，拉布、流會屢見不鮮，行

培育政治人才，為有志參政的人士提供一個參政發展途徑，形成目前的三層級

政立法關係較為緊張，特區政府許多施政目標難以落實。2016 年 12 月 9 日，梁

政治委任制度。

召開記者會，宣佈因為家庭原因而放棄角逐連任。

曾蔭權新班子的最大特色，是過半數司局長為出身公務員體系的政務官，反

2017 年 1 月 16 日林鄭月娥正式宣佈參選行政長官選舉，並表示希望能延續

映政府高層由前特首董建華的「商人治港」年代，進入「公務員治港」的新階段。

梁振英政府「行之正道，穩中求變」的施政理念。3 月 26 日舉行的行政長官選舉

曾蔭權又起用數位 40 歲出頭的年輕政務官精英，銳意改造他們為政治人才，為

中，林鄭月娥成功當選第五屆香港行政長官，成為歷史上首位香港女性行政長官。

下屆政府訓練過渡梯隊，甚至為未來特首人選預先鋪路。但推出後由於多種原因

林鄭新班子出爐，除了前民主黨員羅致光，其餘所有問責高官均非來自外界。三

引起不少爭議，政治問責沒有改善，問責制既不能吸引政治人才加入政府，行政

司十三局之中，逾半皆由舊班子過渡 6，幾乎清一色舊面孔，這除了凸顯選賢進

與立法機關的關係也沒有明顯改善的跡象。有評論指，他的施政策略是「無為而

能困難，也折射問責制接近徒負虛名。更重要的是，其餘 5 名局長也從公務員體

治」，為了穩住樓價而減少土地供應，也沒有進行必要的土地開發及儲備工作。

系調遷，包括了三名前常秘和一名前特首辦主任。回顧特首 4 年多的任期，有譽

雖然對經濟恢復增長產生了短期刺激作用，但此舉不僅錯過了解決房屋土地問題

有彈，林鄭初任特首時，她與其新班子展現了管治新風格，勤政為民，先解決教

的較好時機，也間接導致了日後的土地供應不足，樓價飆升，影響經濟轉型及妨

育界燃眉之急，更主動致力改善行政立法關係。香港各界人士普遍認為，新一屆

礙民生的嚴重後果。

政府開局良好，行動力強，剛柔並重。然而，包括《逃犯條例》修訂工作以及應 對新冠疫情，可說是此屆政府業績的兩大弱項，前者由於錯估民意和形勢，表現 進退失據，未能妥善回應社會質疑，令民怨沸騰，最終令到政府不得不終止此項

4

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前福利政策與勞工事務和人力統籌結合，成為新的勞工及福利局；重整房屋及規劃地政局為發展局，負責推動基 建發展，以及與發展相關的文物保育工作，確保兩者緊密配合。12 個局分別為公務員事務局、商務及經濟發展局、 政制及內地事務局、發展局、教育局、環境局、財經事務及庫務局、食物及衞生局、民政事務局、勞工及福利局、 保安局和運輸及房屋局。

第三章 優化問責制 改善政府管治

5 6

參考作者前引書《興挑香港高官問責制》，第 106-112 頁 ' 高官問責制擴張期 '。 三位司長和三位局長獲得留任，另外四人則由副局升任局長。

第三章 優化問責制 改善政府管治

49

工作。後者可能因缺乏經驗，措施不當，漏洞百出，導致疫情多次反復，令經濟、

成為保安局局長，其晉升速度之快，也是過去罕見的。外界普遍認為這是問責制

民生遭遇到重大打擊。

朝著積極方向變化的一個重要信號。

此外，特區政府的個別問責官員表現平庸，政策推行失誤，民間口碑較差，

二、有關優化問責制度的建議

但也未很少看到他們因此而負上責任，政府的一些改革措施也未能發揮應有效 應。以新成立的政策創新與統籌辦事處「創新辦」為例，原意是負責提供諮詢和

在黑暴動亂之後，中央果斷着手制定國安法，隨後確立公職人員宣誓效忠的

政策統籌等工作，為社會謀求更大的效益。但是，「創新辦」成立以來，公眾見

制度，加上剛完成的完善選舉制度修例，香港由正邁向亂轉治，邁向由治及興的

不到有多少作為，只留給大眾花架子的印象，徒有其名。外界看到的只是政府為

新里程。一葉知秋，見微知著，徜徉於香港新常態、全面落實「愛國者治港」原

了討好年輕人，找了一堆青年進入「創新辦」，旨在提升民望，公關效果大於實

則下，香港工作的重心急需適度調整，應準備重整旗鼓，加倍努力建設好香港，

7

際所需。這些青年卻在內部鬧出風波，竟率先設置連儂牆 ! 無視法紀、以身試法，

由過度泛政治化轉為趨向理性、務實。誠然，《「香港高官問責制」4.0：問責

莫過於此！與此同時，由於中策組被棄用，「創新辦」不再從事收集社情民意、

制優化策略》着重考量香港新形勢下的發展，構築一個堅實的「類內閣」框架、

進行民調的工作。2019 年的修例風波，特區政府嚴重低估了民意的強烈反彈，

修構政務官制度和責任追究體系等，完善治理結構。問責制的重要內涵是建立分

導致出現失誤。

層管理、注重系統思維與問題意識的統一和賞罰分明的秩序文化，如《貞觀政要》 描寫的：「智者盡其謀，勇者竭其力。」8「高官問責制」的成敗不但影響政府的

香港高官問責制經過十多年的發展，已經歷了三個發展期，分別為開創時 期 (2002 年 )，董建華以商人思維治港，惟曲高和寡，勞而無功 !（即 1.0 時代）。

民望，更左右各項政策的制訂和執行。因此，它如何走下去，絕對是必須正視的 管治問題。為此，本人提出以下建議：

2005 年，曾蔭權接任特首，以公務員為主臬發展問責制，（即 2.0 時代），他 以為可「無為而治」，實際上變成「不作為」，蹉跎歲月，7 年多珍貴的時光。

( 一）政策創新與統籌辦事處 (「創新辦」) 的再定位 : 日臻完善

2012 年梁振英的「適度有為」管治理念，貫徹自己的施政方針，但實踐上卻未 完夢，與現實效果有距離，更深受多方反抗，造成社會對立的矛盾積聚和政治

2017 年現任行政長官設立「創新辦」，將中策組改組為創新項目的組織，以

內耗，( 即 3.0 時代 )。香港人期待香港走出危機，再次成為耀眼東方明珠。林

提升公眾參與政策制定，並招聘青年以非公務員合約形式加入，提供更多機會給

鄭時代傳承「3.0 問責制」，並沿用前朝「三司十三局」繼續施政，簫規曹隨，

青年人直接參與制訂公共政策，協助政策創新和統籌，期望可突破固有思維與問

效果仍然令人失望。事必有法，然後可成。當年引入問責制的原意，是吸納社

責團隊同行。雖則當時政府的問題意識準確，但只顧圍繞青年發展項目，失之偏

會各界精英，為政府施政帶來新思維、新衝擊，可惜適得其反，怎能不叫人扼

頗、大相逕庭。再者，政府成立「行政長官創新及策略發展顧問團」，以取代現

腕嘆息！

有兩個同樣由行政長官任主席的「經濟發展委員會」和已停止運作的「策略發展 委員會」，實有矯枉過正之嫌，至今並沒有找尋到擺脫經貿困厄的真正出路。

2021 年 6 月，特區政府在人事任命方面也出現了一些值得重視的新變化，屬 於現任政府中最資深政務官的政務司司長張建宗被免職。經特首提名，中央任命

(1)「創新辦」核心職能 9: 革故立新

原保安局局長李家超出任政務司司長，開創了由警察部門出身的官員擔任統領 18 萬公務員的政務司司長之先例。原警務處處長鄧炳強也在上任一年多之後，提拔

無可置疑，「創新辦」是通過頂層設計促進優勢互補而成立，具有明確制度 定位，以公務員體系為依託，為專門負責政策研究的智囊組織。作為向政府諫言

7

用便條貼寫上「政治問題，政治解決」、「林鄭你想點」、「獨立調查」等字句，惟事件最終不了了之。 8

50

第三章 優化問責制 改善政府管治

（唐朝），吳競，《貞觀之治》，卷 I，﹝君道﹞。

第三章 優化問責制 改善政府管治

51

的核心機構，我們必須不斷調整政策，決不能守常不變，固步自封，理應投放更

專業考量，避免酬庸或形式上的席次分配，始能讓「諮詢委員會」的功能發揮，

多資源，實現轉型升級。「創新辦」的創立未能達到預期的效果，歸根結底是缺

並有助於學院訓練工作的進行。

乏相應配套的改革制度。 概言之，香港政府計劃年內成立公務員學院，並升級北角政府合署內公務員 未來「創新辦」着實需要部門之間強化協調和配合，通過整頓，加強人員培

培訓處的設施，作為公務員學院的臨時院址。公務員學院的前身，即公務員培訓

訓和資源再分配，繼續推動為行政長官、政務司司長和財政司司長研究治理方略

處，一直有為各級公務員提供國家發展的系列課程，隨著近年內地巨大而深刻的

和收集民意。

經濟與社情變化，進一步強化相關的培訓，確有必要。局署級官員及首長級官員 的高級課程不能依靠國家行政學院，應該因應特區的需要，由公務員學院作出具

(1.1) 將 公務員學院設置於「創新辦」轄區，直屬總監管治 ( 參見下圖

針對性的安排。不言自明，通過全面有效的培訓，令公務員能擁有高瞻遠矚的視

( 一 )/( 二 ))，並進一步強化學院的職能，為問責制打下人才基礎。

野和不斷創新的精神，可以在鞏固傳統的工作之上進一步認識國情，從而洞察世 情。整體而言，高級公務員的質素有必要首先得以提升，尤其是領導才能這個關

公務員學院應納入「創新辦」轄區，直屬總監管轄；並合併公務員培訓處， 不再附屬公務員事務局管轄。公務員學院找準定位，創新人才培訓，改善服務和

鍵領域。香港公務員是國家公務員體系一個組成部分，公務員的職責是服務國家， 自覺維護國家安全，堅定不移地支持特區政府工作。

政府決策水平，建立卓越的香港公務員文化，進而建造持續競爭優勢。其次，積 極謀劃、提升人才培訓品質，重構人才培訓體系，切實推進專業培訓方案和人才

特區政府為確保新入職公務員正確理解由國家憲法和香港基本法確立的憲制

品質提升工程。三是提高公務員隊伍的政治忠誠，優化考核管理方式，激勵公務

秩序，培訓處安排所有新入職公務員，在入職後 3 年內接受基本法基礎培訓，目

員治理能力，完善新常態下公務員隊伍建設，實施全面品質管理，體現選拔錄用、

標為每年培訓新入職人員約 1 萬人。此外，為配合香港國安法的實施，特區政府

考核獎勵、培訓教育和監督懲戒各環節。

亦在基本法課程中加入有關法例內容。規劃在觀塘興建公務員學院的工程正在進 行之中，工程有望在 2026 年底以後陸續完成，該設施建成後可為培訓公務員提

2017 年，林鄭月娥在施政報告中建議，設立一所全新的公務員學院，以加深

供更完備和多元化的設施服務。

公務員對國家發展和中央與特區關係的認識。翌年《施政報告》中更宣佈已選定 觀塘一幅用地進行綜合發展，興建公務員學院。不言而喻，香港設立公務員學院

公務員學院必須確立專業性、自主性及不可取代性，繼而建立新時代公務員

主要目的是培養香港公務員認識「一國兩制」精神、《中國憲法》、《香港基本法》

隊伍治理能力框架，抓好基礎、提質、強能三大工程，堅持改革創新、與時俱進，

和《香港國安法》，確保公務員都是治港的愛國者，以貫徹中共中央總書記習近

推動公務員隊伍治理能力跟上時代步伐，完善公務員管理制度體系。過去的公務

平指出的「愛國者治港」精神。此外，公務員事務局在 2019 年成立了由商人馮

員培訓處被賦予過多訓練專業外的功能，例如政策宣導、績效評估等。未來宜慎

國經領導的公務員培訓諮詢委員會，為建設新公務員學院做準備 。由於政策的

重且嚴肅地定位學院的業務與功能，使能真正成為專業性的訓練機構，並減少政

內涵本身具有一定的模糊性，學院必須建立廣博且完善的「諮詢委員會」。「諮

治附庸的色彩。例如，學院應加強研發功能，以更前瞻角度研究在全球化趨勢下

詢委員會」的功能為全程支持政策性訓練規劃過程，包括政策內涵的解讀與詮釋、

未來特區發展的方向與議題、大灣區公私部門及非營利組織間的互動關係與議題

課程規劃設計、師資遴擇與推薦、訓練方式及績效評估等，諮詢委員的選擇應以

等，建立兼具廣度及深度的政策議題知識系統，不僅有助於提升政策訓練規劃的

10

品質，亦能使學院逐漸成為政策諮詢中心、民間及其他訓練機關的標竿學習對象。 9

52

創新辦於 2018 年 4 月 1 日正式運作，並負責以下主要職能 ∶ 1. 為行政長官創新及策略發展顧問團提供秘書處 支援服務，按照顧問團的指引進行政策研究；擬備檔，以協助顧問團深入討論課題；並跟進顧問團的建議；2. 統 籌由行政長官和各司長選定的重要跨局政策，以達成政策目標∶ 1. 為可帶來較廣泛公眾利益的具創新意念的發 展專案，提供「首站和一站式」諮詢和統籌服務；2. 管理 2 項公共政策研究資助計畫；推動實證為本的政策研究 並致力構建一個更緊密的網路，鼓勵與本地及海內外學術界和智庫間的政策討論，提升本港政策研究的水準；以 及提供更多機會給青年人直接參與制訂公共政策。

第三章 優化問責制 改善政府管治

10

公務員培訓諮詢委員會成立 : 香港特別行政區政府新聞公報 . 2019-10-25 。 （原始內容存檔於 2019-11-17）

第三章 優化問責制 改善政府管治

53

(1.2)/ 強化「創新辦」副總監 (3) 角色 ( 參見下圖 ( 一 ))

協作，提供全方位的分析，並與海外專家學者交流，以及學習諮詢顧問公司，每 季交出有利香港發展的報告和建議，供特首和行政會議決議。一言蔽之，就下開

倡議強化「創新辦」副總監 (3)［3 至 5］職務，並與新成立的公務員學院設

［參見 (2.1.1)］設立協調 ( 跨局 ) 委員會，「創新辦」為「跨局對策方案會議」，

立連絡小組，構建大數據中心，從而提供最新資訊與數據分析互聯互通，搭建新

提供資訊與數據支援及撰寫報告供特首審視，以便評估要否匯同行政局議員作最

平台。簡言之，這不僅可將資源整合，質的提升，還可監督並保持與智庫、研究

後決定執行方案。

機構、學術界、專業人士及關注組織的連繫和聯絡工作。再則，務必要配合公務 員學院的集思廣益，然後群策群力，進一步收集和分析網絡輿論資訊，探查社會

(2)「創新辦」運行機制 : 因勢利導

現狀，為政府出謀獻策。新的定位旨在審視特定政策議題、向各方收風、系統性 地就政府關注議題或政策進行民調、分析，掌握社會脈搏，出謀劃策、有效地施

順着事物的發展趨勢，向有利於實現目的方向加以推動，力爭「變被動為主 動，變不利為有利」。觀察和分析形勢必須善於抓住關鍵性問題，透過現象看本

政，促進民生發展。

質，只有這樣才能登高望遠，立於不敗之地。 適逢國家［十四五規劃］開展，國家經濟「雙循環」政策和大灣區發展的機 遇下，透過「行政長官創新及策略發展顧問團」與經商局、創科局和運房局加強

(2.1)/ 重組制度化的相互溝通機制，設立協調 ( 跨局 ) 委員會 2005 年，時任特首曾蔭權倡議各相關決策局局長先向政務司或財政司司長匯

圖表 ( 一 )

報，然後二人才再向行政長官總結匯報，特首匯同行政會議成員作最後決定。這

政策創新與統籌辦事處

明顯是層級太多，層層上報，造成延遲，人人卸責。我們建議設立壹個協調 ( 跨局 ) 委員會，從創新辦抽調專家學者參與，建立制度化的相互溝通機制，實現資訊數

總監

據與個案分析交流的常態化，提供落實政策執行方案支援，以利於司 / 局間的合 作關係！

副總監 1

副總監 2

副總監 3 強化副 總監 (3) 3-5 職務

設立協調 ( 跨局 ) 委員會 ( 參見下圖 ( 三 )/( 四 )) : 成立連絡小組 : 構建大數據中心 提供資訊與數據新 平臺

公務員學院 ( 合併公務員 培訓處 )

(2.1.1) / 從創新辦抽調一位專家 / 學者參與政務司司長 / 財政司司長及行 政長官辦公室常任秘書長「跨局對策方案會議」，提供資訊與數據支援及撰寫報 告供特首審視，以便評估要否匯同行政局議員作最後決定執行方案。 (2.1.2)/ 與政務司司長 / 財政司司長及行政長官辦公室常任秘書長召開「執 行會議」處理來自創新辦內專家學者推薦的方案，並提供資訊與數據支援及撰寫

職務：政策創新與統籌辦事處副總監 (3) 1/ 與相關決策局合作，帶領就選定政策範疇進行以實證為本的政策研究；

報告供特首審視，以便評估要否匯同行政局議員作最後決定執行方案。

2/ 統籌選定的重要跨局政策； 3/ 監察公共政策研究資助計劃的管理工作； 4/ 監督並保持與智庫、研究機構、學術界、專業人士及關注組織的連繫和聯絡工作；

設立委員會的精粹是防止高官們尸位素餐，甚至推諉卸責！創新辦須負責定 期檢討及建議政府可如何提升「政策分析」的質素，跟進政策制定的「內部協調」

5/ 監督為創新辦提供的統計支援服務。

54

第三章 優化問責制 改善政府管治

第三章 優化問責制 改善政府管治

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機制及強化常規程式的執行；並確保「政策評核」工作能落實。

也就無從得知什麼時候需要下台什麼時候不需要，而香港只有為數不多的「問責 個案」，且在 2012 年後就甚少出現。由此觀之，嚴格把握問責準則，務必明確

設立協調 ( 跨局 ) 委員會：

清晰，將問責情形和懲罰加以細化，規定官員在不同情形下承擔不同責任。次之，

(I) 從創新辦抽調一位專家 / 學者參與政務司司長 / 財政司司長及行政長官辦公

要明確問責對象申訴的權利及程式。最後，《容錯免責機制》的適用界限也是必

室常任秘書長「跨局對策方案會議」，提供資訊與數據支援及撰寫報告供特

不可少的！如果說問責是防止權力不作為、胡作為和亂作為的一種管理方式，那

首審視，以便評估要否匯同行政局議員作最後決定執行方案。

麼，容錯就是激勵權力「有所為」的創新機制，是「給改革創新者鼓勵及問責局

(II) 與政務司司長 / 財政司司長及行政長官辦公室常任秘書長召開「執行會議」

長願幹事、敢幹事、能幹成事」的激勵機制。無論是問責制還是容錯機制，本質

處理來自創新辦內專家學者推薦的方案，並提供資訊與數據支援及撰寫報告

上都是提高權力運行效能的制度措施。我們在推進契約化管理改革中賦予各局長

供特首審視，以便評估要否匯同行政局議員作最後決定執行方案。

充分的權力，並提倡和實施容錯機制，首先必須解決好決策、監督和激勵機制等 方面的問題，防止從一個極端走向另一個極端。

圖表 ( 二 )

參考內地 2019 年修訂的《中國共產黨問責條例》12，該條例是根據全面從嚴

行政長官

治黨的新實踐，完善問責條例。「創新辦」應適時善用其統籌角色加快修訂一套 完整的責任追究條例揉合《容錯機制》準則，開宗明義。一要加快相關立法，填 律政司司長

律政司

政務司司長 財政司司長

協調 ( 跨局 ) 委員會 : 1. 資訊 / 數據支援； 2. 參與政策討論 / 撰寫報告給特首。

補實行問責制可能遇到的法律空白和不完善之處，如資訊公開法等，以確保問責 創新辦

有法可依與有章可循；二要以立法形式對有關規定加以「整合」，形成包括問責 標準和主體等的準則統一。最後，要做好系統化工作。只有這樣，「明確責任— 實施問責—責任追究」的制度體系才能得以更好確立和運作。

轄下 9 個局 轄下 4 個局

公務員學院 數據 / 訊息支援

(2.3)/ 成立委員會檢討制度防貪 13 因應特首涉及利益衝突問題 14，建議修訂《防止賄賂條例》第 3 及第 8 條 15

11

2.2 成立委員會制定一套完整的責任追究條例揉合《容錯機制》

準則

，指特首不應淩駕法律；並建議成立法定獨立委員會全權決定特首可否收受利

益。16 另外，《廉政公署條例》已實行近 40 年，亦有需要檢討，檢視廉署的運作。 不過，若要將特首納入此條例規管，法例中「未得行政長官許可」的條文便須修

香港政府制定的《問責制主要官員守則》標準過於抽象、模糊，容易引發公

訂為其他審批者，舉例如由法官組成的審批機制，當中的修訂牽涉憲制問題。我

眾對同一事件的不同看法及社會爭議。另外，《政治委任制度官員守則》也是過

們確信修例可防止再有特首出現利益衝突時難以規管的問題，政府應盡快公佈落

於空泛簡單，未有具體的問責處理辦法和不同級別、類型的政治後果，如向公眾

實時間表，以回應社會訴求，前特首梁振英都曾經公開承諾修例，但拖足 5 年仍

道歉、口頭警告、停薪留職和下台等。雖說判斷政治層面的責任和操作難以有整

未落實，希望政府盡快落實修例。這就是確立行政長官應與其他公職人員一樣，

全的成文標準，但單憑《守則》中「專心致志」、「嚴守個人品格和操守」、「身

受制於整個《防止賄賂條例》，而不是容許一個人超然於一些適用在政治委任官

體力行，以身作則」等空泛形容，難以對問責的「準則」產生概念。其次，經問 責處理的個案史太少，也是問責傳統難以形成的重要原因之一。沒有個案，我們 11

12

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第三章 優化問責制 改善政府管治

所謂 ' 容錯糾錯 '，是指當事人在改革創新、幹事創業中出現失誤受到責任追究時，只要是非因主觀故意、謀取 私利、失職瀆職，未造成重大安全責任事故、重大損失或惡劣影響，又符合相關規定情形的失誤，能夠從輕、減 輕直至免予責任追究，並督促當事人予以整改和糾錯糾偏。 於 2016 年 7 月制定的《問責條例》基礎上，進一步健全完善問責的原則、內容、程式和方式等，不斷提高問責 工作的政治性和實效性。 第三章 優化問責制 改善政府管治

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員和公務員的法律之上。展望將來，我們當然強烈要求落實承諾修訂《防止賄賂

(2) 局長籌組自己的幕僚 / 戰略聯盟，匯集施政意見

條例》及 2012 年李國能大法官所領導之小組所提出的種種有關《防止賄賂條例》 之修訂建議，早日令我們真正達到《基本法》第 47 條所規定的：「行政長官必 須廉潔奉公、盡忠職守」之憲制目標！

每位局長可發展其所屬範疇幕僚或吸納智庫組織為戰略聯盟，邀請議員、政 黨、專家以及學術界人才入閣，隨任用局長進退，不單可為本港系統地發展出一 套政治領袖人才的培訓制度，亦可向公眾提供更多的參與決策空間，容許每位局

( 二 )、建構一個堅實的執政同盟框架體系 : 雷厲風行

長籌組自己的「局長個人內閣」，展現集思廣益、齊心協力精神；從而協助處理 各類公關、政治、技術和研究等事宜。這樣政府定能更高效和負責任地為市民大

千里之行，始於足下。在香港新常態下，我們預示着政治 / 經濟等領域將會 發生重大轉變的可能性，建構一個堅實的執政同盟框架體系是必不可少的。

眾服務。再者，主要官員須定期主持社區居民大會或視像會議與市民接觸，包括 到地區主持「公眾諮詢大會」，向市民交代政府政策和回應市民質詢，以加強官 民溝通，並提高官員的政治才能。

(1) 強化「行政會議內閣」系統，有效施政 行政會議在 2002 年至 2005 年曾一度改組為「類內閣」的架構，讓決策權力

隨着選舉制度的日益完善，立法會的亂象可望終結，建制派將可名副其實的

由主要官員集體擁有，但其後又回復前朝模樣的組成和運作方式，令行政會不能

主導立法會，加上選委會的重構和賦權，成為了行政立法的連接點，這些都為構

發揮內閣的功能。究其因由乃行政會的「集體負責」原則欠缺明確的定義，使內

建新的管治聯盟提供了有利條件。新的政治形勢下，特區政府需要以實際的表現

閣的概念一直未能得以具體展現和落實，總給人有政治酬庸的感覺！前車之鑒，

爭取民心。

後車之覆。行政會議為特首決策提供真知灼見，為施政開展做足政策儲備，為工 作落地創造實踐基礎。毋庸置疑，這確實有必要進一步發揮「行政會議內閣」那

( 三 ) 改革任用機制 : 眾建賢才

「特首智囊」的定位，並優化「行政會議內閣」運行機制，加強政府的領導和協調； 從而確立一種兼容並包的管治風格，以爭取市民的接受和支持。

(1) 招聘副局 / 政治助理更生機制 特區政府在 06 年決定透過擴大政治委任層，讓主要官員得到充分的政治支

終究，以在行政長官和主要官員為主的組成下，行政會議成員將成為政府內

援。但礙於程式和經驗所限，副局長和政治助理未能充分發揮他們的價值和重要

閣。行政會議非官守議員人數可大幅減少至 5 名或以下，精簡架構和人員，知人

性，以提升局長的政治能量。其次，問責班子一直未能與公務員隊伍建立緊密與

善用、非酬庸式的任命！全體司 / 局長須出席行政會議，以內閣成員身份參與政

互信的關係，尤其是那群具制度優勢和權力最大的政務官群。我們建議局長可在

府各項政策的討論。所有政府重大或跨局政策必須由內閣（行政會議）集體決定，

公務員行列擇優招聘政治助理 / 副局：

集體負責，而個別政策的推行，則由相關的主要官員個人負責。最後，檢視特首 辦公室架構也是很重要，切不可掉以輕心，特首辦公室應增強內閣秘書處的職務

(1.1) 活用「旋轉門」機制 18，挑選具卓越領導公務員加入管治團隊，若個別問

功能，配合「創新辦」的資訊與數據支援，做好協調工作；另外，特首辦公室秘

責官員完成任期後未達退休年歲 19，可重返公務員行列。

書長 17 務必要挑選有豐厚管理人事經驗的候選人或任命資深的公務員出任，他不 僅僅只是內閣秘書長，還應該具備駕馭常任秘書長的能耐，確保行政長官的決策 和敲定的重大政策得以適時貫徹執行、有效施政。 14

13

58

2012 年 2 月，因為利益輸送問題，時任特首的曾蔭權邀請退休大法官李國能組成獨立委員會對如何防止官員涉及 利益衝突作制度性的檢討。李國能領銜的委員會調查 3 個月後，同年 6 月「防止及處理潛在利益衝突獨立檢討委 員會」提交報告，提出 36 項建議。報告批評現行的《防止賄賂條例》不能約束特首，目前，行政長官在收受利 益方面，自行決定，沒有監察，沒有制衡。

第三章 優化問責制 改善政府管治

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雖然現時已有「行政長官收受利益罪」及俗稱「以權謀私」的「公職人員行為失當罪」，可用作規管特首，但兩 罪定罪門檻相當高，搜證亦相當困難，而《防賄條例》則較簡單直接，其中第三條，任何訂明人員 ( 即公務員或 公職人員 ) 未得行政長官一般或特別許可而索取或接受任何利益，即屬犯罪。 即相關人員未得特首許可而索取或接受利益，即屬刑事罪行；以及第八條，任何人士與政府部門進行事務往來時， 無故向有關部門人員提供利益，即屬刑事罪行。

第三章 優化問責制 改善政府管治

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(1.2) 活 用職務授權機制，成立「特別事故團隊」。局長直接授權副局 /

內升制是吸納政府內部的人才政策，使政府選拔賢能、精英和積極稱職的官員。

政助負責統領小組，避免署級或以下公務員，推卸責任，敷衍了事。

可由高級政務主任先行先試，結合現時的實際情況，與學者、法律專家們研究作 岀分析，制定最有效的工作考核與評估機制。第二，善用公務員學院培訓角色，

(2) 修構政務官職級制度

加強公務員的上層管理專才訓練，為各部門作育英才！從而建立一套有系統的職 前任用機制。我們亦可透過首長級職位接任計劃機制 20，檢討首長級人員的變動，

政務官在回歸前只是政策的執行者，即使是個別高級政務官負責策劃執行政

研究可接任首長級職位的合適人選，商討人員接任長遠事宜。

策的細節，也都是在同一個英國人上司的麾下，跟中下級政務官是團隊的一員。 回歸以後，在港人治港的方針之下，政務官有機會成為司長，在政務官和整個公 務員序列中，有一個清晰的上下級關係。後來司長又成為政治任命，跟特首一起

( 四 ) 改 組香港警務處國家安全處（簡稱「國安處」）21 獨立於警 務處，首長兼任特別政治顧問一職 ( 參見下圖四 )

制訂政策、管理和帶領整個特區政府公務員團隊，向立法會以及公眾推銷政策。 問責官員和政務官的矛盾，時有所聞，一般出現爭拗的情況，往往是長期身任公

國安處是香港警務處根據《香港特別行政區維護國家安全法》設立的維護國

務員的常任秘書長，批評新入局局長所提出的建議不可行，並利用政府複雜的制

家安全部門，於 2020 年 7 月 1 日正式成立，讓香港維護國家安全。法律規定，

度，拖延進度、拒絕合作。但隨著社會環境變化，這套制度是有改革的必要。

警務處國安部門可以搜查可能存有犯罪證據的處所、車輛、船隻、航空器以及其 他有關地方和電子設備，不再需經法院批准。國安處經行政長官批准，可對有合

高官問責制是糾正過往由公務員主政所導致的「行政」及「政治」不分的問

理理由懷疑涉及實施國家安全犯罪的人進行截取通訊和秘密監察，不再需依此前

題，讓靠考試及行政管理能力晉升的公務員處理行政工作，而政治問題，則交由

香港《截取通訊及監察條例》規定取得法院授權。2021 年 3 月，全國人大常委會

政治任命的局長處理。將行政的歸行政，政治的歸政治，讓權責分明，政制合理

修改基本法附件一及二後，5 月 27 日在香港立法會三讀通過，國安處負責先審查

化，才是正確的方向，也是為日後的政制改革踏進重要一步。

立法會選舉候選人，再提交名單至國安委，然後由資格審查委員會處理。可見， 其職權涉獵面宏大，影響亦深遠。從可持續發展的角度，它應架構重組，從警務

(2.1) 取消招聘政務主任職級 取消招聘政務主任職級，轉為文官體系「內升」的性質，這既可提升整體公務 員士氣，也可免除第二權力中心的確立，祛除山頭主義，政通人和。

處獨立出來像簾政公署模式，獨立於行政機構，並依賴司法中立、獨立以及自身 的行政獨立而存在。總之，國安處體制及運行上切斷了與可能形成掣肘的各部門 的聯繫，從而令涉嫌危害國家 / 特區人物「一查到底」成為可能。第二，利於將 來就 23 條展開立法時提供框架與平台。

(2.2) 改革政務主任職系的晉升機制 政務職級創新晉升機制制度化，即巧設內部招聘「高級政務主任或以上職級」 機制，並採開放型進用，容許現職公務人員及非公務人員申請，旨在甄材施用。 16

17

18

19

60

前議員林卓廷曾公開表示，近年出現不少政府高官涉貪，但將《防止賄賂條例》規管範圍延至特首的修訂至今仍 未有進展，強調有關要求在曾蔭權任特首時已提出，至今橫跨三屆政府，坦言不明白有何複雜，反問是否特首不 想被監管而沒有進展。法律界郭榮鏗直言對是屆施政報告失望，未有談及將《防止賄賂條例》規管範圍延伸至特 首，不明白政府為何拖延。 行政長官辦公室常任秘書長輔助行政長官工作，並負責下列職務：(a) 與政務司司長辦公室、財政司司長辦公室、 各政策局和部門聯繫，確保行政長官的決定和敲定的重大政策得以適時貫徹執行；(b) 跟蹤重大政策的落實；(c) 監督行政會議秘書處的運作，並與行政會議成員就行政會議事務保持聯繫；(d) 擔任管制人員，處理行政長官辦公 室獲分配的資源，確保資源運用得宜；以及 (e) 管理行政長官辦公室的人手編配，從而為行政長官提供最佳支援。 現時政治制度內的「旋轉門」機制並未有完全發展，當政治委任官員離職後，除非獲「政治委任官員離職後工作 諮詢委員會」批准，否則他們必須在一年後才能夠加入其他機構工作。 建議以 60 歲為限。

第三章 優化問責制 改善政府管治

進而言之，特別政治顧問一職，輔助政治博弈，以免施政長期被政治的短板 拖後腿。在港英時代亦有政治顧問一職，負責一切有關倫敦與香港的事務，有如 軍機重臣。董建華年代是葉國華，專責台灣及香港各界政治聯繫，向行政長官出 謀獻策，直到董辭職之後，此職位就一直沒有設立。近年的香港歷經種種危機，

20

21

公務員事務局局長每年（或在有需要時每半年一次） 親自會見個別部門首長和其所屬的決策局局長，藉此檢討 首長級人員的變動，研究可接任首長級職位的合適人選，商討人員接任長遠事宜，以及探討高級人員所須的訓練 和其他在職發展需要。首長級職位接任計劃可每半年按最新情況修訂一次。這制度一直運作良好，使當局可以保 持一些人員準備接任首長級的職位。 香港警務處國家安全處（英語：National Security Department of the Hong Kong Police Force），簡稱國安處， 是香港警務處根據《香港特別行政區維護國家安全法》設立的維護國家安全部門，於 2020 年 7 月 1 日正式成立。 國家安全處會由一位警務處副處長擔任主管，是行動及管理以外的第三位副處長，架構類似港英時期的政治部。

第三章 優化問責制 改善政府管治

61

由「修例風波」引發出的各種暴力衝突事件，疫情的肆虐，再加上中美貿易 / 人

任「新聞發言人」，回應日常瑣事的做法。而且就政府運作大大小小的事項，特

權爭議，讓香港陷入多事之秋，社會撕裂。警方的一舉一動格外敏感，動輒被指

首回應得過多過細，不但令人感覺瑣碎，更加會令政府施政的總方向變得模糊不

有政治動機，或客觀上具有政治效果，平添政治危機風險。無可諱言，國安處首

清。概言之，如職位配置得人，定可扭轉政府長期在輿論戰捱打的窘態。政府在

長專責向特首匯報正在處理的敏感個案，仔細評估拿捏，或早作防範措施，降低

修例風波一役，輿情應對較被動，這或許正是其中一個例證。一個稱職自信的新

再鬧出政治風波的危機。

聞統籌專員，職能不單止主持新聞發佈會這麼簡單，而是統籌所有重大施政的輿 論戰，要搶佔輿情制空權、制定新聞資訊和公共關係策略，並協調時間表，繼而 與政府新聞處處長和各局新聞人員緊密聯繫，確保重大政策的新聞資訊和公關策

圖表 ( 三 )

律政司司長

略有效執行；監察公眾和傳媒的反應，以及協助策劃和執行涉及傳媒採訪的行政

行政長官

政務司司長 財政司司長

長官公職活動。其重要性是彰明昭著。

創新辦 香港國家安全處 : 增設 : ( 政治 ) 顧問一職

律政司

圖表 ( 四 )

轄下 9 個局 轄下 4 個局

香港特別行政區行政長官辦公室 行政長官辦公室 The Office of the Chief Executive

( 五 ) 重設新聞統籌專員一職，進佔輿情制空權 ( 參見下圖五 ) 林鄭問責團隊刪棄新聞統籌專員一職，決意要去蕪存菁 22。我們不難發現原 有新聞統籌專員的職能，已分開由不同官員處理。23 由特首親自就政府整體運作

主任

陳國基

常任秘書長

林雪麗

新聞統籌專員

懸空

特別助理

李惠

香港特別行政區行政長官辦公室 - 維基百科，自由的百科全書 https://zh.wikipedia.org › 香港特別行政區行政長官辦公

大小事項回應傳媒的提問，好處是可以讓新聞界能更直接地得到政府最高層的回 應，避免一些歧意引起的誤會，亦更顯得政府的公開、透明和親民。但是，這樣 做的弊端也是很明顯的，特首變成「新聞發言人」，很容易捲入政治爭拗，稍有 不慎就可能引發重磅的政治炸彈，因而世界各國各地，很少有最高領導人直接擔

22

23

62

新聞統籌專員是回歸後首任特首董建華新開設的職位，至今曾有四人出仕過，依次是林瑞麟、何安達、鄧惠鈞、 馮煒光。 例如林鄭親自上陣進行遊說和引導輿論，特首辦主任陳國基則與傳媒溝通打交道，而管理林鄭臉書等社交媒體的 工作就交由 80 後新聞主任（鄭景禔）執行，又借調了新聞處一名攝影師專責社交網站的相片及影片。

第三章 優化問責制 改善政府管治

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梁振英在當選後提出改組政策局為「五司十四局」，建議重新劃為「房屋規劃及地政局」和「運輸及工務局」， 即和曾蔭權未改組前的安排相若，對於這項政策局的改組，社會、議會並沒有太多爭議，曾蔭權未卸任前，行政 會議已「放行」通過改組建議，只不過事件後來演變成政治風波，「五司十四局」綑綁式提案引起不少爭議，更 針對改革後問責制仍是「權責不清」等理由來非議。最終，否決提早審議架構重組，使新班子未能在同年 7 月 1 日以新架構就職。 第三章 優化問責制 改善政府管治

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( 六 ) 調整三司十三局架構體系 : 去蕪存菁

回公務員崗位（即俗稱「旋轉門 25」）。而公務員事務局也不設副局長及局長政治助 理的職位，亦是唯一有此安排的決策局。局長的協調角色顯得十分重要和別樹一幟！

回歸 24 年，香港問題叢生 ! 部份多民怨確實是特區政府政策上缺乏遠見所

及後，曾蔭權接任特首，他規範局長們只須向所屬司長匯報，然後再由司長總結彙報

導致。自始至終，優化三司十三局架構體系，提高政府運作效率和積極回應社會

與特首，這顯示局長已沒有從前的吃重。其次，現任局長聶德權以非公務員的身份獲

需求，以期提升香港政府的治理能力、突破瓶頸。

委任為公務員事務局局長，違反了政府與公務員的協定。取消了透過旋轉門挑選局長， 備受爭議。另外，根據先前的建議［參見(1.2)/將公務員學院設置於「創新辦」轄區］，

(1) 分拆重組運輸及房屋局「運房局」

公務員培訓局也歸納公務員學院中，原公務員局架構相對更精簡。更甚者，自本屆任 用聶德權為局長後，其職務跟過往截然不同，他總是被安排為特別小組召集人，如疫

現時「運房局」局長兼管房屋和運輸兩大範疇，工作太過吃重，實難以承受，

苗接種計畫專案小組等。局長的地位像是無關緊要，可有可無，授予職權而不給明確

且力有不逮！分拆「房屋事務」，併入政策局是刻不容緩，這點是無可置疑的。

責任。所以我們建議撤銷局長一職，並將其局撥歸政務司長直接管轄！毋庸置疑，這

若從政府職能視角審視，交通和房屋涉不同專業，並且各自也是牽連極廣的範疇，

不但解决了政府內部部門的職權不清、 盤根錯節的矛盾衝突，還可以資源增值。

由同一名局長主理，確實是一步錯，步步錯，現屆政府竟將錯就錯，照自己的思 隨着《香港國安法》等得以訂立，創造和諧社會急需抓住時機，運籌帷幄；更

路行事，被動的放棄分拆「運房局」，最終走進了那死胡同，沒有退路，越陷越深。

何况政府重組決策局，必須火速竣事，毫不拖延，重新提交議事日程。高官問責制 4.0 「運房局」的成立，從曾蔭權時代說起，即原本的 3 司 11 局變成 12 局。其

就是追求「勤政廉政，執政為民」的政府，系統的（跨機構、跨政策和跨轄區）協

中引人矚目的改變，是將原先環境運輸及工務局、房屋及規劃地政局的職能統合

同管理；知識庫的系統協作和大數據驅動下的科學管理。這些戰略內容要求行政部

起來；房屋和交通事宜由運房局負責，規劃及地政則交由發展局，後者亦會兼顧

門按照政府戰略目標協同工作。唯有如此，才可能形成一個負責任的「強勢」政府，

工務和保育事宜。曾蔭權在 2007 年 5 月公佈新的政策局職能劃分之後，受到不

確保政府可高效運作。完善高官問責機制，促進改革整體上的系統性、連續性和有

少質疑。惟梁振英上場後，一度嘗試重新改組政策局，其中就包括「運房局」的

效性，推動有香港特色的行政管理體制全面建立。

重組問題。只是方案後來又牽涉「五司十四局」 的爭議！環顧「運房局」三任 局長都經常成為社會輿論的責難對象，房屋問題自是不必多言，本港樓價自金融

三、結論

海嘯後不斷上升，政府公營房屋建屋量又不達標，所以由基層到中產都面對不同 形式的住屋問題。「運房局」局長自然首當其衝，交通問題也不遑多讓。社會多

香港近年的風波雖然漸漸平息，但從中看出香港社會依然撕裂，且有趨向極端

年來亦有聲音認為運輸和房屋應分拆，相信社會、議會阻力也不至太大。現屆行

之疑；面對內地，依然心情起伏不定，無奈與糾結！希望市民不要因此而灰心喪氣，

政長官大體認同有此需要，但一再以疫情仍未受控為藉口婉拒。期待來屆政府急

失去信心；也不要因國際空間可能受限而妄自菲薄，畢竟香港錦綉前程並非一蹴而

人所急，幫困解難，不可再拖泥帶水，應將「運房局」分拆為兩個政策局。

成！香港歷經過去的災難深重、風雨如晦的苦難歲月，回眸先輩們前赴後繼，拼搏 犧牲和胼手胝足的辛勤耕耘下，方能造就當前的繁榮景象。香港依然是東方之珠，

(2) 撤銷公務員事務局局長一職

仍然具有其獨特的優勢與魅力，只要合作博弈得以實現，個人乃至整個社會就能形 成各盡所能、各得其所、和諧相處的局面。縱然經歷一番風雨洗滌，我們更要努力

2002 年，董建華推行高官問責制，將所有局長由公務員職位改為政治委任。 但為平息公務員疑慮，規定公務員事務局局長須由公務員轉任；而且委任期滿後可返 25

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第三章 優化問責制 改善政府管治

依據百度解說：所謂「旋轉門」，指的是個人在公共部門和私人部門之間雙向轉換角色、穿梭交叉為利益集團牟 利的機制。「旋轉門」機制可以被歸為兩類。第一類是由產業或民間部門進入政府的「旋轉門」，這主要是指公 司高級管理人員和商業利益集團遊說者進入聯邦政府並擔任要職。在政策制訂和實施的過程中，這就可能為他們 曾經代表的團體謀取特別的好處。第二類是由政府進入私人部門的「旋轉門」。以前的政府官員充當遊說者後， 利用自己與政府的聯繫來為所代表的團體謀取特別的利益。 第三章 優化問責制 改善政府管治

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前行，共渡時艱，其享時喜 ! 惟整個社會要同心協力，善用本身優越的條件，以「愛

第四章

國者治港」，讓香港融入祖國發展大局，必定可將機會化為發展的新動力，使香港 再度活躍起來，光芒萬丈不斷，騰焰飛芒到處。

解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展 陳財喜 摘要：

香港的房屋問題是社會深層次的矛盾的體現，過去，許 多人說港人蝸居斗室，是因為香港面積較小。實質上， 香港的土地開發使用只佔總面積的兩成多，其中只有百 分之七是用於興建住宅，換言之，令港人買不起房、青 年人感到沒有前途的根本原因，就是人為造成的住宅土 地供應嚴重不足。因此，本章提出了全方位解決土地供 應和房屋管理方面的建議，期待特區政府能夠正視存在 問題，採取多管齊下以及短期、中期、長期兼顧的措施， 實現港人的安居樂業之夢。

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第三章 優化問責制 改善政府管治

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香港的房屋問題不只是一個房屋問題，更是香港深層次的矛盾的體現，也會

由此可見，香港居住環境的惡劣、居住空間的窄小，完全是人為的結果！香

影響「一國兩制」的未來。這個說法可能有人會覺得誇張，不過細細深思，深入

港已發展的土地才有 24.9％，要改善這種情況，關鍵是其他的 75.1％將如何運

分析，大家會發現房屋問題一直好像惡夢般揮之不去。它是香港之「痛」，也是

用配合香港的整體發展所需？按規劃署在 2014 年的資料顯示，用作居住的私人

香港社會分化的主要根源之一。

住宅、公營房屋及鄉郊居所的總面積，只有 77 平方公里，佔整體土地 7％。再看 看墳場和火葬場用地亦佔有 8 平方公里，已是全港公營屋房用地（16 平方公里）

香港房價升幅在過去一段長時間快於家庭收入的增幅，尤其是年輕一代的購

的一半面積。

買能力，有些市民的居住條件惡劣，也是民怨的其中一個重要原因。這是長期以 來房地產過度炒賣投機，人為地抬高了房屋價格，侵蝕了市民的購買能力所致。

即使是這樣，政府其實還有許多可供建設的用地尚未投入使用，規劃署提供

要做到房屋「公義」，就要探求本標兼治的方法，而不是小修小補式，應付式地

的政府現有空置土地之數字顯示，指出全港空置住宅用地達 2,154 公頃，市區如

回應這個民生的訴求。

荃灣和沙田已有 630 公頃空地，但本年度至今，只曾勾地 17.6 公頃。換言之， 香港住屋用地實為充足，現況是政府坐擁大量土地，但卻未作建屋之用。

一、「土地不足」是個「假命題」，實質上是「土地供應不足」

因此，要解決港人居住難和香港社會發展缺乏土地的問題，首先就要檢討本 港的土地規劃及發展政策，既要顧及環保等方面的需要，為可持續發展留有足夠

香港土地是否不足，其實在於土地用作甚麼用途，根據規劃署網站「香港土

的空間，更要立足當前，大膽開拓，善用現有的土地資源。我們認為，當務之急，

地用途 2019」提供的資料顯示，香港 1,111 平方公里，已發展面積有 24.9％，

首先是根據香港未來的社會的發展需要，做好全面的規劃，確定一個明確的發展

即有 276.639 平方公里，全港的土地只有 7.0％用作住宅 ( 私人住宅、公營房屋、

目標和藍圖。比如說，香港整個土地發展的最佳比例是多少？這就是很值得深入

鄉郊居所 )，即 77.77 平方公里用作住宅，其他是工商業、運輸道路、休閒公共

研究的問題。如前面所述，香港目前已經開發的土地約為 25％，還有約 75％尚未

用地等。從上述數據看，香港尚有 75.1％的土地尚未有發展，這些土地包括農地

開發，扣除 42％的郊野公園等一些不宜開發的土地，香港本身至少還有 10-15％

(4.5％ )，林地、灌叢、草地 (65.4％ ) 等，其中有 41.7％是郊野公園和濕地。

的土地可供開發使用。

統計處 2020 年 2 月底人口統計顯示，香港人口臨時數字為 7,474,200 人。

因此，我們認為，當務之急，是先用好現有的土地資源，例如，要根據建設

現時全港平均每平方公里居住了 6,727 人 (7,474,200 人 /1,111 平方公里 )，以

粵港澳大灣區的需要，開放與深圳毗鄰的邊境禁區用地。政府於 2008 年 1 月公布，

人口密度來看，是屬於世界各主要國家和地區的前列，但不算是最高水平。全世

邊境禁區的覆蓋範圍將由現時約 2800 公頃大幅縮減至約 400 公頃。縮減後的邊

界人口密度最高就是澳門，每平方公里約有 21,1158 人（696,100 人 /32.9 平方

境禁區主要包括沙頭角墟。規劃署已於 09 年 4 月開展「改善沙頭角鄉鎮及鄰近

公里 )。新加坡略高於香港，每平方公里約有 7,894 人（5,703,600 人 /722.5 平

地區研究」，評估沙頭角墟於邊境禁區內作旅遊發展的潛力，和探究如促進連繫

方公里 )。但是，如果只計算現在已發展的土地，香港人口居住密度，恐怕就是

沙頭角墟和新界東北其他旅遊景點的可能性。

世界數一數二了。每平方公里則居住了近 27,017 人 (7,474,200 人 /276.639 平 方公里 )；如果只是以住宅用途的面積，這個數字更加驚人，平均每方公里居住 將近 10 萬人之多！

根據規劃署委托的顧問公司撰寫《改善沙頭角鄉鎮及鄰近地區研究——可行 性研究報告摘要》中，政府於 2004 年 12 月決定重建沙頭角公眾碼頭，並將碼頭 泊位數量由 2 個增至 4 個，並已於 2007 年以 4600 萬元完成。目前碼頭設有一條

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第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

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定期渡輪航線通往吉澳及鴨州，每天共提供有四班航班。該報告更建議沙頭角墟

也應一併考慮新界原居民的利益，包括丁屋申請積壓問題，能否在新界東北發展

以及鳳坑、谷埔、榕樹凹、鎖羅盆、荔枝窩、三椏村、吉澳和鴨洲這一帶的聯繫範，

規劃，一併考慮他們的需要。

以沙頭角為中心，利用改善街道小徑相通及加密渡輪服務班次的方式，將區內有 效連接。沙頭角墟內共有六幅空置的政府土地，擁有邊境禁區最大可用土地面積， 而其中一幅土地已納入 2013-2014 年度賣地計劃內，作住宅用途；其他的空置土

全面審視空置房屋及土地情況

地隨新界東北發展，將可以善加利用，除了能非常有效地改善本地居住土地不足 的情況之外，妥善發展該段地區更能吸引旅行團、家庭和遠足愛好者到聯繫範圍 1

現有舊式工廠區全面重新規劃作都會式社區用地，觀塘市中心是一個很好的 開始，但事實上荃灣和葵涌一帶有很多空置的工廈，若逐步改建成住宅，甚至容

旅遊。

許整幢改裝成劏房或一般單位，可容納不少市民居住。除了補地價外，政府也可 我們認為鄉郊式房屋發展亦非常重要，重新規劃該區的房屋發展，並配以生 態旅遊發展，互相配合，將成為香港一個少數獨有的社區模式。當然，政府也需

以有更多靈活的做法擴大用途，例如工商業混合用途的項目，如貨倉式批發市場 等，激活工業大廈用途。

要積極咨詢不同持分者，例如報告書裏面提到的，包括有：當地組織、居民及營 商者、北區區議會、沙頭角區鄉事委員會、城市規劃委員會、旅遊經營商，以及

開發人工島及沿岸填海造地方式

2

專業學會和有關團體，包括長春社、香港世界自然基金會及香港規劃師學會等 。 要令本港房屋有持續發展的可能，我們建議長遠要考慮開發人工島及相關設

新界東北發展

施，本港三面環海，附近亦有較近香港島的大小島嶼，若能在相關島嶼填海合併

新界東北發展計劃是政府諮詢中的發展計劃之一，內容為將古洞北、粉嶺北

發展，例如本港以東海面的東龍洲與西貢半島以填海方式連合起來，最少可多出

和坪輋 / 打鼓嶺的農地劃為新界東北新發展區，作為住宅和商業發展，合共佔地

數十多平方公里土地發展而港島南面的螺洲、蒲台島及宋崗島等，亦可以填海方

787 公頃；扣除綠化帶後，實質發展土地達到 320-330 公頃。新發展區於建成後，

式連合起來，發展休閒或其他方面用途的土地。本港由 30 代起主要以填海方式

可以提供 59,900 個住宅單位 ( 約 6 成單位為公屋，佔住宅用地 25％ )，將來容納

來增土地供應，但至 90 年代開始，填海便成為一個禁地議題，若不肯發展郊野

172,300 人，其中有大約百分之六十是公營單位 ( 包括居者有其屋 )。由於坪輋 /

公園的綠化土地，填海便是一個折衷方法，當然社會要付出的成本遠遠高於發展

打鼓嶺新發展區長久以來未經開發，缺乏集體運輸系統和其他基建配套，原先政府

郊野用地，而且時間亦需時較久。至於施工期間，政府亦需要考慮對各港口運作

只規劃作特殊工業和較低密度的住宅發展。不過，在 2013 年施政報告提出重新檢

及航道安全的影響，例如如何重置規劃受影響的航綫及錨地，希望對相關業界的

視新界北部地區的發展潛力之後，有關當局建議將重新研究坪輋 / 打鼓嶺地區納入

影響減至最低；同時，也要兼顧到環保、自然生態的因素。

新發展規劃，以便更全面地考慮相關因素，包括新鐵路基建所帶來的發展機會。 發展新界東北地區，我們支持政府上述的建議，但政府更要改變以往財政收 益主導土地用途的思維，不能單靠出售土地以爭取最大利益作為大前題。政府必 須有所承擔，長遠與市民共商香港的土地承載力。另一方面，在發展新界東北時，

1 2

70

規劃署：《改善沙頭角鄉鎮及鄰近地區研究——可行性研究報告摘要》，頁 3 至 10。 同上注，頁 35 至 38。

第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

東龍洲、蒲台島及其近島填海發展的可能

第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

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二、解決房屋問題需要全面規劃、多管齊下

眾所周知，「地少人多」一直是香港長遠發展的重大問題及制約。據統計處 數據顯示，在 2015 年，香港由香港島、大嶼山、九龍半島以及新界（包括 262

特區政府在回歸以來也沒有太多「大手術」來處理房屋的深層次問題，可能

個離島）組成總面積為 1 105.7 平方公里，當中已發展地區佔香港的土地少於

是怕會觸動許多既得利益者，包括地產商之利益，另外政府也擔心會失去政府收

25％；郊野公園及自然保護區約有 40％。3 至於香港的人口總數，截至 2015 年，

入的重要來源。

約有 731 萬人口，按每平方公里計算，人口密度爲 6760 人，其稠密程度，在世 界上來說可說是數一數二。再者，加上本地人口多屬華人，中國傳統認爲「一末

在 2017 年的特首施政報告中有提出「房屋並不是簡單的商品，而適切的居

起家，以本守之」的思想，仍然植根在大多數香港市民的生活行為之中，因此房

所是市民對政府應有的期望，是社會和諧穩定的基礎，因此在尊重自由市場經濟

屋政策長期以來均左右著香港社會經濟的發展命脈。人人安居樂業，社會才能穩

的同時，政府有其不可或缺的角色。」不過如果房屋市場本身存在問題及扭曲性

定發展。不過，本港的房屋政策幾十年來因缺乏慎重的長遠規劃、統籌，導致了

的話，又是否一定要再「尊重」呢？何況，房地產市場一向都不如高官們所想的

不少弊端出現：職權重疊、權責分家、政出多門、組織膨脹、供應不足等，歷屆

「自由」。

政府雖然均對房屋問題提出不少解決方案，但均未能徹底處理及解決。

要達致「房屋公義」，先由市民居住的條件開始。香港人均的居住面積是全

本港房屋問題是各項社會問題的「重中之重」，需要加強力度盡快處理及修

亞洲最低的，約有二十多萬基層市民住在劏房，他們的人均面積不到 3 平方米。

正。尤其是近年，房屋供求失衡導致本港面對自 2003 年沙士疫潮以來最嚴峻的

就算有能力買幾百萬新樓的市民，他們有些只可以買入所謂的「納米樓」，也不

房屋政策考驗。按照中原城市領先指數 4（CCL）於 1997 年 7 月時設定為 100 點，

見得好得去哪裏。一個「納米樓」單位約為 20 至 30 平方米，每平方米價錢多於

2003 年沙士爆發時期為 31 點，2015 年已高達 140 點以上，最近 (2017 年 ) 更飆

20 萬，真是頗為天價。而且居住環境也為人詬病，過去 10 年納米樓的數目有上

升至超過 150 點，反映樓價在 97 年 7 月至今，指標性屋苑的交易價格已超逾本

升趨勢，由 2017 年至 2019 年之間，納米樓的平均落成量以增加約 20 倍至 1552 伙。

港回歸時水平的 5 成甚至更高。樓價高企，除了供應不足因素外，不少因素是基

特區政府所建的公共房屋也出現「納米化」，這是不可取的，政府也不應該鼓勵

本政策未能適切回應社會需求，其次是本港的房屋政策架構重疊、權責不清、施

這個趨勢。市民的居住尊嚴必須被尊重。公屋人均居住面積平均應有所提高。以

政方案被拖拉延誤等因素，就算再好的良方，亦未必能適時推出，甚至錯過時機。

一個睡房最少應有七平方米，按正常比例，一個兩房單位加上廚房、廁所及生活 空間，總面積以最少為 30 平方米較為宜居。但實際上，房委會配編的單位情況，

除了政府局級相關部門外，本港現時三大機構，包括房屋委員會，香港房屋

35 平方米的空間至少居住四個人，即是說，平均每人的居住面積僅為八平方米多

協會和市區重建局制定和執行相關房屋政策，三者互相關連，卻又互有重疊，三

一點。

者必須適當分工以致整合，配合土地政策才能發揮最大效用。故本研究方案將從 多方面，包括房委會架構改革、房屋協會角色定位和市建局營運合併的可能、土

「冰封三尺非一日之寒」，香港的房屋問題，是長期而來積累而成的。當市 民連居住的基本要求都無法滿足時，對政府的施政自然會日感不滿，也更容易引

地策略和如何資助市民置業置安居等共四方面，提出一系列架構重組和政策建議 方案，供政府和公眾參考和討論，重整房屋政策，達致眾有所居的終極目標。

發更多的社會矛盾及衝突。要達致香港的長治久安，必然要從長遠解決香港的房 屋供不應求的根本問題，當每一位香港人都能夠在力所能及的情況下，建立屬於 自己「安樂窩」，對政府的不滿自會大大減少，而香港亦真正成為所有香港人的 「家」。

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第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

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公營房屋及房屋委員會架構

戶或居屋業主出任；另一半組成委員仍由學者、財經界人士、法律界人士、樓宇 管理業者等與房屋事務相關的專門人才，再增加相關官員組成新的房委會架構。

早於 2002 年，政府已提出將房屋委員會的權力收回，在《公營房屋架構檢

而房委會主席和副主席亦可由現任運輸及房屋局長與房屋署署長擔任。這個架構

討報告書》更多次強調房委會長遠而言會減少其在行政方面的職能，逐漸轉為在

全面照顧各區居民的需要，將民間聲音帶入委員會，同時維持現有專業人士的專

公營和私營房屋事務方面擔當諮詢角色：「根據《房屋條例》的有關條文，房屋

業意見，避免出現政策不符市民期望的落差問題，組成方法透明度高。而房委會

委員會須同時負責私營及公營房屋範疇，也負責策略性政策事宜，諮詢角色將會

其他小組委員會可按現行方法繼續維持，並保持決策而非諮詢角色。有關政策至

5

加強。」 、「不管房屋委員會的詳細職能應該如何，我們認為，確保其秘書處獲

推動流程仍可保留現的做法。

6

得足夠支援以配合其加強的諮詢角色，是有強烈理由支持的。」 、 「在第二階段， 房屋委員會及轄下小組委員會的執行職能會縮減，但私營和公營房屋事務方面的諮 詢角色則會加強。」 不過，本會認為，無論日後變成諮詢角色，還是維持現有的

地區代表

法定機構，在公營房屋問題仍未運作順暢的情況，應適當作出調整為最佳方案。 房委會現時有 27 名非官守委員，2 至 4 名官守委員，加上主席和副主席，合 共 30 餘名，委員人數沒有一個上限，據以往歷史，大約維持在 30 多人的水平，

房委會

委員全由行政長官委任。 房委會非官方委員的類別組成方法並沒有明文規定，大致可歸類為專業人士

官方代表

居多，如房屋管理、會計師、建築師、律師、人力資源專家、學者、立法會議員 或區議員等，成員組合或有變動，但基本上不離這些類別。

專業代表 建議房委會架構組成方案圖解

上述人士均有非常豐富行政經驗，對房委會的決策無疑起重要作用，不過， 房委會作為為較基層或中下層市民提供適當居所的機構，近半香港市民受到房委

房委會毫無疑問是本港最大的管理公司，但近 10 多年來，無論公屋工程監

會政策的影響，但卻沒有考慮相關持分者的加入，包括最受房屋政策影響的公屋

督、服務管理均出現外判情況。根據房委會網頁資料，截至 2017 年 5 月，房委

租住用戶或居屋業主等，他們的聲音意見亦是一個重要指標，此點房委會要慎重

會共有目前有 177 個公共屋邨、逾 76 萬個租住單位，提供居住單位總數量約

考慮。

佔全港人口三成即超過 200 萬人。另一方面，房屋署已將約 60％的公屋物業管理 工作，外判私人物業管理服務公司承辦，其餘才由房署直接管理。一旦發生事故，

房委會與持分者問責及透明度

如 10 多年前的居屋短樁事件，甚至是近年發生的屋邨食水管含鉛事件。房委會 及房屋署至今仍認為責任在承辦商，例如在回應「鉛水超標責任」問題時，當局

本會建議調整現時房委會的組成方法，作出規範，包括擴大委員會人數。由

僅指出：

於全港差不多 18 區均有公營房屋，故建議一半由地區代表，身份是代表公屋住 3 4

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見香港政府網頁，https://www.gov.hk/tc/about/abouthk/facts.htm 中原城市領先指數由中原地產及香港城市大學商學院管理科學系編制，數據取自香港 100 個大型屋苑的二手成交， 指數於 1997 年 7 月時定為 100 點。

第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

房委會現已全面落實「公屋食水質量控制問題檢討委員會」所提出的改 5 6 7

見《公營房屋架構檢討報告書》（2002 年）第 4.18 段。 同上注，第 5.13 段。 同上注，第 6.2 段。

第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

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善措施，從合約要求、物料運送與核對、施工監督，以至完工檢測等多

居住面積的最低標準

方面，都加強了對承建商和分判商的監察，以及對工程物料（包括焊接 物料）的監控和檢測。調查委員會對房委會這些改善措施亦予以肯定。

香港樓價高踞世界第一，但人均居住面積只有大約 150 呎以下，劏房戶更只

為確保所落實的改善措施不會淪為虛文，房委會會不時檢討對建造工程

有不足 50 呎，堪稱世界最小。從政策制定角度而言，香港從來沒有所謂的居住

品質和安全保證的監控制度和成效，監督措施得到切實執行。

面積標準，只有房委會有為配合分配公屋單位而訂下的大約居住面積準則，大約 是每人居住面積由 14 至 17 平方米，約相等於 150 至 190 平方呎水平，這個準則

這反映當局明顯將本屬於自己的責任也外判給承辦商，實在有失職之嫌。

本來亦可接受，但除了 1/2 人單位外，實際上平均大部份現住公屋居民均難以獲 得此面積水平。

為保持及確保公營房屋的質素，房委會應該是服務提供者，而非協助提供服 務者的角色，並將現存的屋邨理諮詢委員會進一步加強問責功能，令功能較接近

居住面積過小，除了影響日常生活之外，更會嚴重影響市民的精神以及情

私人樓宇法團工作性質。此外，公屋現狀並不受建築物管理條例監管，出現與私

緒健康，因此本會建議本港應訂定最低居住面積的適當居所。其實歐、美等國

樓同樓不同對待的問題，對業主來說並不公平，建議房委會相關樓宇亦要全面參

及台灣地區（平均約 450 呎），甚至內地均有規定人均居住標準，新加坡（300

照及符合建築物條例的規管。

平方呎）更限制劏房式單位大廈興建，內地城市平均 1 人居住面積為實用面積 350 平方呎。

房屋層級斷鏈 新加坡陸地面積為 719.1 平方公里，與香港的狀況較接近，但香港人口稠密 政府過去一直有房屋三級制的做法，即指出租公屋 ( 包括中轉房屋 )、資助

等因考慮，人均面積應最少有 250 呎 ( 其實應與新加坡一樣是 300 平方呎，但實

出售房屋 ( 如居者有其屋和夾心階層住屋 )、私人樓宇單位，並以申請人收入和

際香港的人口密度遠高新加坡，現實地調低有關水平 )，按照房委會公屋在租金、

資產區分資格，而房委會亦可從出售居屋和出租商場等而得到一筆可觀利潤，用

建築成本和居民收入等因素考慮，公屋人均居住面積平均應提高至約 200 平方呎，

以支持再建居屋及公屋的開支。過去 20-30 年來，有關區分基本運作良好，亦能

1 個睡房最少應有 70 平方呎 ( 可橫或直放 1 張三呎床，加 1 個 10 平方呎衣櫃 )，

令不同經濟能力的人士，按自己需要，因累積財富而購選擇適當住屋環境，住戶

按正常比例，1 個 2 房單位加上廚房 ( 約 35 呎 )、廁所 ( 約 35 呎 )、客飯廳 ( 最

可透過樓換樓的方式，增加社會向上流的機會，即所謂房屋需求供應鏈的平衡，

大睡房的 2 倍 ) 組合面積合為最少要有 350 呎實用面積。

但自 2003 年起，政府停售居屋、房委會將大部份商業資產 ( 商場和停車場 ) 出 售予領匯管理有限公司（現稱領展），一直賴以出售居屋和商業收益來維持房屋 生物鏈的房委會頓失依靠，雖然至今房委會收取當年領匯管理有限公司高達數

睡房

百億元的收益，足以應付興建出租公屋，但 10 年過去，有關現金資產已逐漸減少，

（70 呎 )

難以應付未來所需，故外界已有聲音認為，房委會長遠要由政府撥款來支持日後

的營運。本人建議房委會要重劃一個可持續發展的居屋計劃方案，令日後營運仍

70 x 2

客飯廳 ( 睡房 2 倍 )

廚房

廁所

總面積

( 約半個

( 約半個

( 平方呎 )

睡房面積 ) 140

35

睡房面積 ) 35

350

可持續下去，這方面將稍後再談。 例子：2 睡房單位的基本標準面積

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第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

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公屋住戶及申請數目連年新高 但實際上房委會配編這類相約面積的單位，最少有四人或以上才會獲得編

年份 住戶數目 申請宗數 擁有專上或以上 教育程度 (30 歲以下 ) 有意參加特快配屋計劃 *

配，平均每人只是 87.5 平方呎而已。按上述標準計算，這類單位應只可容納最 多 2 人居住。 本會建議若公屋日後採納相關準則並得到社會認同，這個標準亦可纳入私人 住宅市場單位的最低標準。居住單位面積的計算方法，不單改善居住生活質素， 擴闊居住空間、同時亦可作為鼓勵香港人生育的其中一個誘因。

公屋輪候冊申請審訂程序

2013 710,200 228,400

2014 726,500 247,900

2015 730,600 284,000

67％

67％

73％

46％ (33％ )

49％ (35％ )

52％ (45％ )

9

見 房 屋 署 網 頁，https://www.housingauthority.gov.hk/tc/about-us/publications-and-statistics/prhapplications-average-waiting-time/index.html * 公屋輪候冊共分兩隊隊伍，分別是一般申請者，以及非長者單身人士的配額及計分制申請者。表內教育程求一欄只 計非長者單身人士。特快配屋計劃一欄，沒有括弧的數字為非長者單身人士，括弧內為一般申請者。 資料來源：房屋署

在 2017 年 3 月底，約有 147 300 宗一般公屋申請，以及約 128 600 宗配額 及計分制下的非長者一人申請。一般申請者的平均輪候時間為 4.6 年，當中長者 一人申請者的平均輪候時間為 2.6 年。9 不過，輪候冊逾 28 萬宗申請之中，是否 全部都有迫切房屋需要 ? 這個問題值得專家進一步深思。綜合不同的資料了解， 輪候冊當中或有一半是不符資格，或是未離開校園而與家庭同住的年青人，若減 去這些申請，實際符合資格的可能只有 10 餘萬宗。本會建議每個申請在初始審 核時，必須經由房屋署進行初步審核，若出現申請人根本沒有急切需要，例如申 請人未婚與家人同住、租住私人單位但已不符資格、本已居住在公屋單位內、在 學但沒有工作收入等，這些都是一些沒有急切需要住房的例子，可以推遲其申請， 若有關申請人不滿結果，應有相關上訴機制讓申請人陳述理據，決定是否接納申 請人繼績申請公屋。事實上，其他先進地區的租住公營房屋政策也有初步審核的 關卡。以新加坡為例，當地現時擁有超過 42 000 個公共租住房屋單位，而除一 些特別情況，如單親、失業、喪偶或孤兒等，租住公營房屋制度一般是禁止 35 歲以下的單身人士申請的。原因是政府相信年輕人薪金增長機會較年長者高，在 社會的上流機會較大，公屋資源應留給更有需要人士，從制度上減少在公屋輪候 冊上霸位情況並非壞事，此舉實在值得香港參考，另一方面同時考慮本地實際情 況，制定、設立公平合理的機制，讓最需要的人士儘快上樓。

彈性公屋樓換樓政策 現時出租公屋住戶若要主動要求調遷甚為困難，除非是擠迫住戶或單位人口 過低被要求遷出。而屋邨偶然也有新屋邨落成而向住戶提出有關調遷機會，但這 些新屋邨往往地點在新界或新開發偏遠地區，未必人人適合。其實，公屋住戶在 雙方同意下，只要居住面積和人口符合資格，其實可以透過調遷而互相調換單位， 但房屋署過去並沒有宣傳有關做法，令成功轉換單位的個案而寥寥可數。本會認 為，容許符合調遷居所的公屋住戶，例如單位的面積符合居住人口的最低要求， 可選擇不同地區的空置單位，而房委會亦可設立的一個交換平台，顯示願意交換 單位的住戶屋邨、單位面積和層數，讓住戶有自由選擇公屋調遷的機會。

居者有其屋政策改革 房屋委員會自 1978 年起首次出售居屋，以低於市值的價格，並扣除地價（自 1982 年第 3 期乙起）售予低收入市民，至今已 40 多年。同時房委會亦推出其他 不同類型的住宅項目，為不少人士提供置業安居的機會。但早於 10 多年前居屋 停售和停建，令到近 10 年幾近全無資助房屋出售，市民面對日益上升的樓價而 未能置業，間接影響社會穩定和諧。雖然現時政府已對此情況作出改善，包括再 次興建居屋，更會逐步增加日後建屋數量，但本人認為居屋政策亦應同時檢討， 以配合大眾的需求。

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第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

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上述所言，五層房屋架構讓市民更多房屋選擇的機會，但亦引伸不少問題，

公營房屋實質建屋量

包括房屋層級區分不清，申請對象互相重疊，引發不同層級的人士互相競爭資助

過去十年公營房屋實質建屋量 年度

公共租住房屋

資助出售單位

( 註 *)

( 註 *)

單位的爭議。 總數

2007/08

13 726

1 386

15 112

2008/09

19 050

1 624

20 674

2009/10

15 389

370

15 759

2010/11

13 672

1 110

14 782

2011/12

11 186

0

11 186

2012/13

13 114

0

13 114

2013/14

14 057

0

14 057

2014/15

9 938

0

9 938

2015/16

14 264

0

14 264

2016/17

11 276

3 017

14 293

因此，本會建議一套可迎合多種層級市民的優化統一居屋政策，但必先制定 一個標準單位的售價準則。參照本港居屋單位的成本計算方法：建築及管理成本 + 地價 + 重置成本 + 重置通脹因素，組合成標準單位售價（除去盈利下的市價水 平）。此類單位的質素與居屋接近，可包括有小型會所設施（不設泳池）的屋苑。 舉例一個實用面積約四百平方呎的兩房單位，按照上述四項準則，現時組合 成一個標準售價為 380 萬元

1. 建築及 2. 地價 3. 重置成本 4. 重置通脹及 5. 標準售價 管理成本 110 萬元 110 萬元 利息開支 380 萬元 110 萬元 50 萬元 1.2014/15 年度平均興建一個居屋單位築成本水平； 2. 地價，因地區不同亦有很大差異，假設與建築成本相約； 3. 重置一個同樣單位的建築成本 4. 日後重置單位除建築成本外的通脹和利息開支 5. 釐訂日後居屋售價指標

居屋標準售價釐訂 香港房屋階梯層級以往是三層制，即租住的公屋、居屋及資助房、私人樓宇 的三層次制度，但由於政府回應社會要素求，將這個三層制，改革成五層制，在 出租公屋與居屋之間，再多一種接近公屋質素的出售資助單位，即綠表置居先導 計劃（簡稱綠置所計劃，計劃仍在規劃中，未正式推出），讓綠表申請人可以用 略低於居屋的資格和售價，購買自置居所，主要對象是現住公屋居民。另外，在 居屋和私樓市場之間，又設立一種售價和質素高於居屋，接近私樓質素的計劃， 其中市建局推行的煥然壹居（原是讓受市區重建影響業主可以在特定項目優先買 樓計劃）便屬於這類計劃，讓夾心階層住戶而未能負擔私人樓宇售價的階層購買。 註*

房屋委員會 ( 房委會 ) 的租住房屋建屋量包括公共租住房屋（公屋）和那些由居者有其屋計劃（居屋）轉作公屋 項目的單位。中轉房屋和那些由公屋轉作出售用途的可租可買計劃 / 重建置業計劃的單位則不包括在內。

註 **

房委會的資助出售單位建屋量包括居屋、私人參建居屋計劃（私人參建居屋）、可租可買計劃╱重建置業計劃和 綠表置居先導計劃（綠置居）的單位。就那些於 2002 年至 2004 年期間落成，並於 2007 年起才分批發售的居屋 / 私人參建居屋的單位而言，上表所指的「年份」為其首次推售時間。

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第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

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按照上述準則，可分別讓三層級市民，以不同申請資格和折扣，購買居所，圖解 如下：

發展混合式居屋 混合式居屋亦可是未來興建房屋的模式，其實這模式並非新鮮事，過去房委

分層 類別 售價 折扣率 轉售限制

（元）

第一層 綠白表類 190 萬 標準售價 五年不可轉售

5 折

申請資格 入息 / 資產上限

會採用私人參建居屋方式建屋，用指定售價賣給房委會作居屋，其餘商場和停車

1.8 萬 /50 萬（單身） 3 萬 /70 萬（家庭）

建商自己用最低成本建屋，才出現質素的問題。 本會建議革新這個模式的方法，

場則是承建商自行出售或出租，但這模式被指建屋質素差劣，只因價低者得，承 政府在批地條款時訂出特定的條款，公開讓私人發展商以公開投地方式中標興 建，落成按樓宇的每幢樓宇的高、中、低層，各抽取 1/3 作為居屋之用，而單位 以抽籤方式選取，此舉令發展商難以將大廈區分私樓和居屋，令建築上不會出現

上述架構優點是一個居屋計劃，並以調節標準樓價折扣來平衡不同收入人士

同屋苑不同質素的問題。發展商亦因不知那些單位作私樓出售，不會出現厚此薄

需要，較有經濟能力的準置業者，可先多付樓價，日後少補地價，經濟能力略遜

彼的情況。而地契亦訂明所有單位的義務和權利是均等的，只是用涉及用作居屋

的，亦可少付樓價，日後多付補價地價的購樓方案。這可滿足三層次的市民需要，

計劃的單位是未完全補地價而已。

而三層不同市民的抽籤機會均等，亦會分開三條隊獨立抽籤，以示公允。

彈性居屋樓換樓政策 居屋二手市場改革 政府一直希望可以居屋市場可更靈活開放，並採取措施激活市場，故早前已 房委會現時會按需求，每年訂出一定配額予公眾申請購買居屋二手市場的單

推出白表購買居屋第二市場單位計劃（俗稱白居二計劃），房委會定期按情況推

位，目的讓有意置業但經濟能力未能負擔私人樓宇的市民，多一個途徑購買居屋

出配額，只要申請人成功取得配額，在一個特定期時間內可向居屋二手市場購買居

機會，但此舉令需求一下子增多，而在居屋二手市場單位數量未能配合的情況，

屋，不需補地價，直至要將單位放售予私樓市場為止。

售價拾級而上。2013 至 2015 年初的二手居屋價格飊升情況反映了這個問題，結 果是二手居屋成交價屢創新高，未補地價的居屋成交價可高達 500 萬元以上。出

不過本會認為，制度理念雖好但未盡完善，建議加入讓居屋住戶，透過由房

現這個狀況原因，除了整體樓價上升外，亦是因為成功取得配額人士要在特定時

委會成立的公開交易平台，由房委會作為雙方代理人，讓買賣雙方自由交換物業

間內，即最長一年內要購買物業，在難得抽中配額的前提下，申請者在未有深思

（當中或涉及因單位大細、新舊和位置地區等因素，需補付差價），兩者好處在

慮的情況下被迫在死線前作買樓決定。本人建議，政府應取消有關配額制度，讓

於雙方都不用補地價，交易成本相信會較在居屋二手市場為低。

全港符合資格人士，均可按照自己的需要和時間，隨時可申請購買二手居屋，此 舉不會一下子造成需求大增，反之會令市民在無迫切壓力下，選擇自己合適的時

房協在房屋政策中的角色定位

間和單位，不會出現一窩蜂急於買樓的情況。此舉對穩定整體居屋二手市場非常 重要。

房屋協會是一個在上世紀 50 年代成立的非牟利組織，及後發展成現時的法 定機構，擁有自己的資產、出租單位、私營單位，又同時協助政府推行房屋試驗 場的角色。現共有約 32000 個出租房屋，並在過去 30 年，推出不同形式的資助 房屋，計有住宅發售計劃、夾心階層住屋計劃，以至近年與市區重建局合作的重

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第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

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建計劃等等，但房屋協會、房屋委員會和政府部門等在房屋政策角色含糊，互有 重疊，不利推動房屋發展，本會建議房協改變現有營運形式，以達資源最佳利用。

房協亦可獨立發展或與市區重建局合作發展，亦可採用現時的需求主導計劃 方案進行，以市價出售，利潤作興建資助房屋之用。

長遠而言，房屋協會應與市區重建局合併，此舉對資源的有效利用非常有好處。

禁區的鄉郊式房屋發展 房屋協會現有資產淨值約 340 億元 (200 億元固定資產 +140 億元流動資產 )， 固定資產以出租房屋最多，估算有九成固定資產為出租公屋，房協估算相約 180

香港邊境禁區於 2016 年計算時仍有超過 400 公頃土地，主要分佈在落馬洲

億元（價值較市場價值低），以房協現有 32000 出租單位計算，平均一個單位價

河套、蠔殼圍地區、沙頭角海以及可供過境的地點附近範圍。若然全面開放禁區

值為 50 至 60 萬元，這與現時一個公營單位的興建成本约 100 至 120 萬元，相差

後，本港土地將大增數百公頃，有利興建獨特的鄉郊式房屋，鑑於房協早年已發

約一倍。

展沙頭角邨的經驗，建議日後由房協作房屋新計劃先導者的角色，發展解禁後的 土地規劃，發展成一個小社區。當中日後興建的出售房屋，可以當地村民優先購，

房協應轉移出租單位給房委會營運

或特定價格（低於市場價格）出售予有丁權人士，解決部份積壓的丁屋申請問題。

首先，房屋協會與房委會最大重疊角色在於兩者均有出租單位，因此，房屋

上述房屋協會興建的出售資助房屋，可選擇 2 種出售方式，一是出售資助房

協會應將出租單位全數轉售給房委會，並收回約 200 億至 300 億元資金，令房協

屋（價格約為市價一半），不用補地價，但日後只可以原價或按折舊售回房協，

的流動資金累積至 340 億至 440 萬元，作為日後興建另類房屋的本錢。

房協收回物業後，亦可再次以當時市價折扣再出售；另一種是現時的居屋計劃（價 格約為市價的 75％），但要補地價才能在市場出售。買家在購買入時要選擇什麼

長者住屋及另類房屋計劃 應集中處理長者住屋及特別另類房屋計劃，如青年宿舍、公務員宿舍重置、市

方式購買。

市區重建及私樓管理的發展

區重建、甚至投地買地興建私樓和需求主導計劃等，令房屋協會與市區重建局合併 為最終目標。不再處理出租資助房屋，日後本港出租資助房屋全由房委會處理。

香港市區重建經驗經歷逾 30 年，自 1988 年成立土地發展公司，至 2001 年 成立市區重建局，大底上市區重建工作方針並沒有太大變化，根據市區重建局網

長者住屋方面，分兩類，一類連同青年人一起申請的富貴長者屋，二是純長

頁所列的工作重點，即：「1、加速重建發展，去舊立新，創造更美好的生活環境；

者住屋，以配合不同家庭和長者組合需要；有關住屋的質素可按研究後的結論，

2、促進及鼓勵復修殘舊的樓宇，並致力保留地方特色；3、保育及修葺具歷史或

訂出需求較大的階層總類。

建築價值的樓宇，並致力保留地方特色；4、更新舊區，促進經濟，改善環境， 造福社群。」10，可知其綱領都是物色可重建舊樓項目、與業主與居民的討價還

在青年宿舍方面，無論大學或集中年青人的宿舍 ( 面積略低於 200 平方呎 ) 均有很大需求，本會建議設定方案，對象為剛畢業 5 年內的的年青人，年齡低於

價賠償、到發展商合作重建及發展項目，最後由發展商銷售的模式。而至近最 10 年才發展出市區更新和樓宇復修的項目。

30 歲，房協以市價五成的租金出租單位給他們，限住 5 年，再按條件再住 5 年後 購買，但租金與薪金掛鈎。

不過本港市區重建局的市區重建工作多是單一及單向性的，不如台灣居民， 可透過協議合建、權利變換等機制參與市區更新，在香港，原住戶、業主或租客

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第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

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都要被迫搬離家園，能返回原居處居住少之又少，如何令人相信市區重建能令小

有關文化遺產，古蹟保育，空置廠廈，歷史建築物的保存，考慮多些經濟誘因，容

市民得益？

許在不大影響社區規劃時，免地價放寬樓宇的用途，建議在改善舊區活化同時，應 考慮較寬鬆的處理手法，如對無障礙設施、消防需要和結構作靈活考慮，增加舊建

在美國，1974 年起公營部門即停止推動任何以改善殘陋住宅為由的都市更新

築的使用範圍和用途。台北華山創意文化園區是一個好例子，根據其網頁介紹：

專案。這是通過大量抗爭痛陳重建強拆的問題才換來的教訓，由上而下更新對於 居住權益、城市紋理、社區網絡有其嚴重影響，至今是都市計畫教科書中的重要

2002 年起文建會開始計畫運用閒置的酒廠進行舊空間活化再利用，同時為

課題。因此，本港市區重建局的工作實際上不能只以重建項目為首要目標，要結

解決華山長期藝術表演權與公民使用權之間的爭議，乃整併調整為「創意文化園

合居民、社區持分者、業主、經濟角度和空間再利用來達到更新的目標。亦因於

區」，作為推動文化創意產業之特別用地。後來經過一年封園全面整修，在 2005

此，市建局已經找顧問公司撰寫報告，檢討組織架構及提出改革方案。

年底結合舊廠區及公園區的「華山創意文化園區」重新開放供藝文界及附近社區 居民使用至今。轉型之後便並針對周圍環境景觀進行改造，將園區規劃為包含公

市區重建管治架構

園綠地、創意設計工坊及創意作品展示中心的創意文化園區，目的在於提昇國內 設計能力、國民生活美學，提供一個可讓藝術家交流及學習，甚而推廣、行銷創

市區重建局是制定市區重建策略及執行機構，成員由行政長官委任，包括主

意作品的空間。

席一名、行政總監一名、兩名執行董事、最少七名非執行董事，及四名屬公職人 員的非執行董事，但會議並沒有向外公開，雖然有七名非執行董事由各界人士出

2007 年 2 月文建會以促進民間參與模式，規劃「華山創意文化園區文化創意

任，包括立法會議員。但市民難以得悉市建局進行的工作。本會建議略為增加非

產業引入空間整建營運移轉計畫案」，並 2007 年 12 月由台灣文創發展股份有限

執行董事的數目，加強問責性，公開更多會議讓公眾參與內容，會議記錄亦要公

公司依約取得園區經營管理權利。11

開，讓不同持分者得知市建局的工作進度，加以監察。 園區的創建也經過長時間與不同持份者的洽商、討論，最後經過當局的重新

推動社區參與市區更新

規劃、整理，同時引入民間參與，才能積極活化舊有建築。現時園區設施當中包 括舊工廠、商店、藝術表演、戲院商場、茶座、產品銷售和公共空間，並以公私

市區重建理念要清晰，市區更新非政府的全部責任，業主亦有責任，外國重

營合作管理。相對而言，本港的馬鞍山石礦場、大坑西邨等，當局也可積極考慮

建經驗亦說明，要有效推行市區重建，以單一非政府機構負責而缺乏政府的參與

以類似的模式進行活化，一方面釋出更多空間斟酌作用於居住用途，另一方面也

和支援，最後能成功的例子著實不多。因此，推動市區更新計劃時可作一些誘因，

可借此空間推廣文化創意產業，促進社會經濟、文化藝術的發展。

並以一整個小區或街道作更新，而非一幢樓宇的處理，可借出公屋式或臨時房屋 單位暫住，等待更新後再入住，成兩全其美的方案。

新建物業成本價售回原小業主

加強古蹟舊樓應用可行性

一直被指是阻礙市建局重建發展的「7 年樓齡賠償」方案，在 2001 年立法會 的財務委員會得到通過是「政治的平衡」，當年政府提出以 10 年為標準，而民

市建局舊區舊樓重建、樓宇復修、舊區活化和文物保育四大方面（4R 政策）， 幾個目標要求各有不同，根本不可能完全以商業考慮或原則作決定。本會建議日後 10 11

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第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

見市區重建局網頁，http://www.ura.org.hk/tc/about-ura/vision-mission-and-values.aspx 見台北華山創意文化園區網頁，http://www.huashan1914.com/about/history.php?cate=about

第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

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間則堅持 5 年，結果雙方各讓一步通過以七年為賠償標準。根據所通過的方案，

宇狀況評級。

賠償細則為： 此外，舊樓特別是唐樓一向缺乏完善的管理，導致日久失修問題普遍，本會 自住的住宅物業收購價是有關物業市值加上一筆特惠津貼（即自置居所津

建議日後的強制管理大廈政策，規定一定數目單位的大廈要強制管理，少於數目

貼），自置居所津貼是以假定為七年樓齡的假設單位價值為計算基礎。市建局會

的可合併鄰近大廈一併管理，包括保安、清潔和維修等基本工作，管理費由業主

邀請香港測量師學會會長或其代表以及有關的區議會主席和委員，以抽籤方式選

攤分，由於涉及較少公眾空間，相信管理費會較屋苑式管理為低，舊樓業主應能

出七間獨立測量師行，進行七年樓估值作為自置居所津貼的計算基準。至於出租

負擔相關水平的管理費。

及空置單位的收購建議是有關物業市值另加一筆補助津貼（補助津貼是自置居所 津貼的一個百分比率）。12

樓宇評級制度

不過，這個準則根本就沒有客觀標準來釐定，容易引發問題，不單構成市建

評定樓宇質素和維修水平並不容易，本港亦無一個客觀準則，以往曾有團體

局的財務負擔，某程度還衍生道德風險，一些舊樓業主覬覦賠償金額，對維修物

建議設立自願樓宇評級計劃，但未有詳細討論執行細節。13 本會建議日後定立樓

業採取消極態度，容許樓宇殘破，藉此「迫使」市建局收購重建。

宇評級制度，制度可分為三等，一等最佳，三等最差，而質素低於第三等即等於 樓宇狀況不能接受，必須維修及改善至應有水平。30 年或以上物業必須進行首次

本會建議取消「7 年樓齡賠償」方案，並改為以市價再加以一個搬遷津貼作

評級，並就問題作出改善，之後每 5 年作一次評級，有問題的地方要強制維修，

考慮，將收樓門檻下降至 7 成，住宅和地舖計算賠償分開計算。而市建局日後開

若是公用地方部份，市建局可作出資助，資助上限是整個物業維修費用的百分之

展重項目時，應自行重建，不要與發展商合作，以成本價售給小業主，在政府容

10 至 20，以樓宇狀況作考慮。

許下略為提高地積比率，並優先和優惠價格原區賣給原本居住的居民（假設想買 的話）。為了加強市建局的收入，日後重建後的項目，特別當中商業部份，可保

劏房規範和租金政策

留作投資和出租用途，令市建局有穩定的收入作營運。 本港一直存在劏房問題，例如違規在工廠廈改建劏房、劏房呎租貴過豪宅等

舊區管理及更新

問題。但政府應否全面取締或是立法規管劏房？截至 2016 年底，本港最少有十 萬個劏房，而且會隨租金上升而數量增加。劏房是不少等待上公屋人士的棲身之

現時市建局已於 2009 年推行樓宇更新大行動，投放約 1 億 5 仟萬元，同時 積極為業主提供津貼及技術支援，除了提供建造業就業機會外，更能美化及維

所，政府未必須全面取締，但必須有政策規管，甚至立法規管，以保障居住在劏 房的住戶。

修樓宇，預防社區出現危樓情況。至於另一項目：強制驗窗計劃亦已於 2012 年 6 月 30 日開始推行，而有關的附屬法例：《建築物（檢驗及修葺）規例》亦已

本會建議，政府容許一個完整單位在符合消防及屋宇條例的規定下，容許將

於 2011 年 12 月制定。建議下一步推行全面的強制私人樓宇管理計劃（驗窗計

單位改建成多個劏房出租，每個劏房面積最少要有 70 呎（設廁所則最少 100 平

劃是包括在內），單一住戶的平房、獨立屋或村屋，可豁免強制管理公司管理

方呎），租金必須按照差餉物業估價署的估值，再按特定條件出租。

物業，但作為業主要承擔所有物業發生問題的責任，定期提供經獨立核實的樓 12

13

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第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

見 市 建 局 網 頁，http://www.ura.org.hk/tc/projects/redevelopment/kwun-tong-town-centre-project/compensationand-re-housing-policies.aspx 見公共事務論壇網頁：【強制驗樓公眾諮詢 - 自願樓宇評級計劃】，https://www.forum.gov.hk/index.php/ tc/topicssummariestc/244-topic-21-tc

第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

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舉例一個約 400 平方呎單位租金估計為每月 10000 元（包括差餉、管理費等

一站式服務平台

開支），單位改建 4 個劏房，每房租值 2700 元。 業主在尋求物業維修協助時，往往求助無門，因為政出多門，令小業主不單 單位租金 改建 4 房 # 估值

維修管理及 改裝成本

每劏房 最終租金

9000 元

單位租金 x1.2 倍

2700 元

2250 元 / 房

浪費時間和金錢，更令市民對政府施政失去信心。因此，本會建議引入一站式大 廈維修服務平台，只要業主或法團一次申請，便可處理一項或多項的問題，不用 四處尋求協助。提供給業主申請的資助也盡量集中由一個部門跟進，例如由民政 事務總署集中處理。

# 房內可設廁所或不設廁所。但整個單位必須有最少 1 個廁所

房協與市建局合併 出租劏房的業主必須從上述的方法釐定租金水平，否則不能將單位作劏房 長遠而言，房屋架構應盡量簡化，房屋協會和市區重建局亦適時合併，成立

用途。

一個新的房屋重建及發展局。除公營房屋外，將現時市區重建局將轉作該局轄下的 在土地供應不足的情況之下，劏房措施是一個長期臨時的措施，居住的人士

房屋發展部門，而房屋協會之轉作為該局轄下的房屋管理部門，合併後將主導及執

只要有限期租用劏房，租用劏房亦不得多於 3 人居住。假若租住人未能負擔劏房

行非公營房屋的政策。此外，政府有責任向定時向公眾交代公營房屋的政策執行情

租金，政府有需要資助他們有關劏房租金與公屋租金之差價，領取綜援家庭或人

況。

士可領取租金援助。

置業首期債券基金（簡稱「首期易」計劃） 業主維修配對基金 香港市民置業最大困難是如何儲備足夠的首期置業（一般為樓價 3 成），我 舊樓維修是一個頭痛的問題，舊樓維修不單成本高昂，有關小業主仍未必負

們提出成立一個置業首期債券基金（簡稱「首期易」計劃），基金集政府資助、

擔得起，但樓宇失修一旦發生意外，造成的財物及人命損失，遠高於物業維修的

市民儲蓄、市場投資三方面的支持，讓中產以至基層市民，特別是年青人能在 5

成本。本會建議政府提供更多誘因，為業主提供一個配對基金，只要大廈法團成

至 10 年內，儲足首期購買房產，購買房屋不限，資助房屋或私樓也可。

功爭取逾七成業主同意維修，並願意付出維修費用，政府就可協助支付餘下三成 維修費，當中一半是資助 (15％ )，一半是貸款（15％），以利展開維修工程。

政府投放一筆過撥款

假若部份業主未能或拒絕支付維修費，有關單位就自動以押契方式記錄在案，業 主若要出售物業，必先償還維修費用，始能出售物業若業主去世，政府也有權收 回單位出售以支付維修費。

政府可以先為置業首期債券基金提供一個可持續發展的起動資金，估計約 200 至 500 億元（可分若干期投放）；中產、基層市民亦可以供款方式，定期存 入特定款項，建議上限每月每人 6000 元，一個家庭上限可達 12000 元；供款多 寡是乎個人能力和置業目標；供款以 5 年為一個目標期，供款人可持續供款下去； 以滿足置業的目標。

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第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

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資助市民置業 假設市民 / 家庭每月儲蓄 6000 元，10 年後連投資收益估計約有 80 萬元，政 府在基金的投資收益部份，亦可出資約 20 萬元，資助供款人置業，總款項約 100 萬元，可足夠為購買一個約 300 萬元的市價物業的首期需要，不過若市民另有資 金，可以購買價值更高的物業；

香港房屋政策大事記 1948 年： 香港房屋協會成立，屬於法定非牟利機構，主要為解決戰後貧苦市民 的住屋需要 1953 年： 石硤尾大火 1953 年 12 月 25 日聖誕節，在九龍石硤尾木屋區發 生的火災，受災面積達 45 畝，有 5 萬多名災民無家可歸。這場大火 最終導致了香港公共房屋的誕生。

若市民想購買居屋，可透過此基金取款購買，但政府投資收益部份則不能提

1954 年： 開始興建徙置區，屬於第一代的出租公共房屋

供，避免雙重資助（上述例子中只可取款約 80 萬元）；若市民不想置業，直接

1954 年： 香港模範屋宇會興建之模範邨落成

取回自己的投資資金，亦可在每個儲蓄周期完結時，本金加上投資回報全數取回，

1958 年： 香港屋宇建設委員會興建廉租屋邨

若有緊急之用，亦可中途取回，但只可取回本金之數。

1961 年： 香港平民屋宇有限公司興建之大坑西邨落成 1962 年： 推出政府廉租屋計劃，為一些入息低微而不合徙置及廉租屋邨申請資

本基金收益來源可多樣化，基金可投資債券 / 股市、投資公營房屋興建設。 政府在公營房屋建設需投下大量資金支持，此基金亦協助提供資金注入，協助房 屋委員會 / 房屋協會興建租住公屋、老人住屋、院舍或居屋；提供貸款協助市民 置業，以一個較市場為低的利率提供貸款，但只限首次置業人士及購買非資助房 屋申請人。

格、居住於惡劣環境的人士提供穩定居所 1973 年： 香港房屋委員會成立：接收所有政府廉租屋邨、屋建會的廉租屋邨和 所有徙置大廈。推行十年建屋計劃 1976 年： 居者有其屋計劃，由香港房屋委員會興建公營房屋，並以廉價售予低 收入市民 1982 年： 26 座問題公屋醜聞事件 : 1980 年代多座香港公共屋邨被揭發存在結

總結

構問題的事件，一共發現 577 座樓宇存在結構問題。其中 26 座因為 結構遠低於安全標準而有即時倒塌危險，需要盡快拆卸重建。

政府要適度有為，要在政策管治和自由經濟上取得平衡，政府有必要重整房

1987 年： 長遠房屋策略 : 香港第 1 次長遠房屋策略的諮詢工作於 1987 年進

屋相關政策部門，重新設定一個新房屋局架構，下設房委會和房屋署負責責公營

行，當時政府發表 1 份《長遠房屋策略政策說明書》，其中提及房

房屋部份，將市建局和房協合併房屋重建及發展局，而開發房屋土地亦要有專責

屋政策目標之一是為所有家庭提供適當和能負擔的房屋，並鼓勵住戶

部門跟進，故成立一個土地規劃及發展署，全面審視房屋用地開發及推算用途。

自置居所。政府當時根據評估的住屋需求，制定由當時至 2001 年的

一個切合需要和兼顧全港市民的住房訴求的房屋政策，才能達致眾有所居，穩定

供應目標，包括每年興建約 4 萬個公營房屋、居屋和私人參建居屋

民心的作用，也是香港長治久安的基礎。

單位，以及每年興建約 3 萬個私營房屋單位。 1988 年： 自置居所貸款計劃：於 1988 年 4 月推出，提供免息貸款或每月按揭

還款補助金予合資格租戶，以協助他們自置居所。 1991 年： 停止興建新的臨屋區，並擬定一項為期五年的臨屋區清拆計劃 1993 年： 重新調整公屋住戶資助政策，家庭收入為輪候冊入息限額兩倍及三倍 的租戶，須繳付倍半淨額租金另加差餉；收入超逾輪候冊入息限額三 倍的，須繳付雙倍淨額租金另加差餉。

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第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

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1995 年： 香港房屋協會推出夾心階層住屋計劃，該會興建並出售公共房屋，購

2012 年： 「雙辣招」徵收「額外印花稅」、「買家印花稅」—2012 年 10 月 27

入單位者須受 5 年轉售限制。計劃原意是為收入不足以購買私人樓

日起，香港特區政府徵收「額外印花稅」、「買家印花稅」，規定購

宇、又合資格申請居屋及公共屋邨的中等入息市民 ( 即 所 謂 夾 心

買住宅 3 年內賣房需支付 10％到 20％不等的「額外印花稅」；非香

階層 ) 解決住屋問題。計劃在 2000 年因市場情況而中止

港永久性居民和所有公司購房需繳納雙倍即 15％的「買家印花稅」，

1997 年： 八萬五建屋計劃：時任特首董建華提出八萬五建屋 計 劃， 每 年 供 應不少於 85,000 個住宅單位，希望 10 年內全港 7 成家庭可自置居所，

加重了非香港永久居民的置業成本。 2013 年： 推出雙倍印花税針對二套房—2013 年 2 月 22 日，香港特區政府

輪候租住公屋的平均時間由 6.5 年縮短至 3 年，政府其後在 1998 年

全面提升印花稅。針對二套房的買家，新政策規定 200 萬港元以下住

發表香港長遠房屋策略白皮書，落實有關建議。

宅按成交價 1.5％繳納印花稅， 200 萬港元以上則按成交價的 8.5％

1998 年： 租者置其屋計劃，目的為滿足公屋居民置業需求而推出，讓租戶

繳納印花税，較之前的 4.25％翻了一番，所以也被稱為雙倍印花稅。

而首次置業的香港永久居民買家，和只有一個住宅而換樓的買家，都

以合理價錢購買現時居住的單位

1998 年： 首次置業貸款計劃：旨在協助市民自置首個居所。政府經立法會通過

可獲得豁免。

批撥一百八十億元，向三萬個家庭提供最高達六十萬元的置業貸款。

2015 年： 小型住宅按揭比例劃一至 6 成—700 萬港元以下自用住宅物業的最高

該貸款計劃自一九九九年十二月起，推展至非長者單身人士，最高可

房貸比例下調最多十個百分點。除了收緊房貸比例，新措施還加強對

獲貸款達三十萬元。房協作為政府的代理人，負責執行和宣傳推廣此

收入審查的要求。購買第二套自用住宅物業時，供款與收入的比例上

計劃，並處理和審批市民的申請、安排發放貸款等。

限由原來最高五成調低至四成。

2000 年： 將 16,000 個原定於 2000/01 年度至 2003/04 年度落成的居屋單位轉 作租住公屋用途。

2018 年

2002 年： 公營房屋架構檢討及有關房屋政策的聲明，政府宣布無限期擱置居者 有其屋計劃

政府所成立的「土地供應專責小組」於 4 月 26 日正式開始為期 5 個 月的公眾諮詢，檢視香港土地供應的來源。專責小組提出 18 個短中 期、中長期及概念性的土地供應選項供公眾參考及討論。10 月，行

2003 年： 「置業資助貸款計劃」：取代了房委會推行多年的『自置居所貸款計

政長官林鄭月娥在 2018 年度施政報告中，提出的名為「明日大嶼」

劃』及由香港房屋協會推行的『首次置業貸款計劃』，旨在協助中下

的發展計劃，在交椅洲和喜靈洲附近分階段填海興建人工島，填海面

入息家庭在本港置業。新計劃統一了綠表及白表申請人的貸款額，合

積達 1700 公頃。

資格的家庭最高可獲 53 萬元，分 13 年攤還，利息全免； 2005 年： 領展房地產投資信託基金在香港聯合交易所上市 2007 年： 立法會三讀通過《2007 年房屋（修訂）條例草案》，使

以公屋

居民收入為基礎的新租金調整機制得以落實，用以取代法定的租金與 入息比例中位數 10％上限條文。 2011 年： 申訴專員公署在 2011 年 4 月 19 日發表調查報告，批評屋宇署和地政 總署就市區（包括港島和九龍）以及新界房屋有僭建物的處理手法有 選擇性執法；在僭建風波中，共有 13 位政府高層官員的物業涉及僭 建。

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第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

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第五章

一、 香港文化的特點及優勢 要把香港建成中西文化交流的中心，首先就要搞清楚一些重大的方向性問

配合「十四五」規劃 建成中外文化交流中心

題，包括要正確地理解和分析香港文化的屬性、香港文化的有什麼特點和優勢、 存在什麼主要問題、香港文化應該發揮什麼功能、文創產業如何發展等等。下面 就以上問題，談談我的一些個人看法。 過去有人認為香港「文化沙漠」，我從來都不同意這個觀點，事實上，香港 一直都是蘊藏著豐富的文化，只是其表現形式和內涵比較特別而已。香港文化從

馬逢國

源頭上看，是源於廣東的嶺南文化，屬於中華文化的其中一個分支。十九世紀中 期，英國對香港實行殖民統治之後，西方文化開始傳入香港，之後的百多年間， 中西文化在香港不斷發展，並經歷了相互影響和融合的漫長過程，慢慢形成了香

摘要：

港文化的一些特質。

國家「十四五」規劃綱要首次提出，支援香港發展成爲 中外文化藝術交流的中心，這為香港文化發展帶來新的 機遇。建議香港特區政府設立專門的文體旅遊局，與文 化界審時度勢，共同努力，在全面發揮香港原有優勢的 基礎上，充分運用好國家提供的歷史性機遇，使香港的

首先，香港文化保留了中華文化的基本特徵，本質上應該是中華文化的其中 一個組成部分。同時，由於香港在回歸之前，有過一段被英國殖民統治的特殊歷 史時期，西方文化的大量滲入，令香港文化呈現出中西合璧、多元發展、商業氣 氛濃厚等特點。在這些方面，許多學者都進行過深入的研究，在這裏就不一一闡 述了。

文化發展事業更上一層樓。 香港文化過去對內地的改革開放和現代化建設，曾經發揮了相對重要的作 用，大家都記憶猶新的是，深圳蛇口開發區提出的「時間就是金錢，效率就是生 命」口號，就是從香港傳過去的，上世紀八十到九十年代，香港的通俗文化，包 括流行音樂和港產電影，更是在內地風靡一時，成為推動內地市場經濟發展及觀 念更新的其中一個重要動力。目前香港文化的發展，雖然存在不少問題，但我們 不能妄自菲薄，應該有充分的自信心，要堅信香港的獨特文化是擁有巨大的生 命力。 客觀而言，香港回歸以來，文化建設還是取得了較大的成果。從總體上看， 特區政府較為重視香港的文化建設，歷任特首都制定了推動香港文化發展的政 策，在資源上也有較大的投入，花費千億建成的西九文化區就是一個最典型的例

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第五章 配合「十四五」規劃 建成中外文化交流中心

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子。但是，從弘揚中華優秀文化，全面促進文化發展，滿足香港市民日益增長的 文化需求等的角度來看，特區政府做得並不專業，投入也遠遠不夠。如果以新時

(3) 在粵港澳大灣區建設的過程中，強化灣區內的文化交流，為建設同 一語言區域的粵港澳大灣區提供精神文化的支持並貢獻文化智慧。

代對香港文化的要求來看，差距就更大了。如何解決呢？下面就從幾個角度來 探討。

通過積極參與粵港澳大灣區的建設，全面融入國家發展大局，從而確保香港 社會的繁榮穩定，這是未來香港經濟建設的最重要目標之一，而香港的本地文化

二、香港文化的發展方向和主要目標

源於嶺南地區文化，與大灣區內廣州、深圳、珠海、東莞等主要城市的文化相近、 語言相通，又具有鮮明的國際化城市特色，在區內文化交流中能夠產生強烈的共

正如前面所提到，香港的文化發展曾經是走在整個東南亞乃至整個華人世界 的前列，就以無綫電視（TVB）為例子，在上世紀八十到九十年代的全盛時期，

鳴及先導作用。因此，香港在參與大灣區建設中，也應該重視其文化建設的環節， 在區內發揮積極的作用。

TVB 的電視劇觀眾，涵蓋了十幾億的華語人口，內地華南地區整整一代人都是看 著 TVB 的電視劇長大，不過，這種風光畢竟是特定歷史時代的產物，已經難以再 現。因此，我們必須探討香港文化在香港進入新時代的發展方向和新的定位。我

（4） 運用深厚的文化底蘊，建設文化創意產業，促進香港經濟轉型並提 供新的經濟增長點。

個人認為，這個新方向和新目標應該包括以下幾個層面： 文化及創意產業是香港最具活力的經濟元素之一，有助促進經濟增長和創造

(1） 全面加強文化建設，提升整個社會的文化素質，滿足廣大香港市民

更多的就業機會。香港的文化創意產業近年以來發展迅速，根據香港統計處最新

日益增長的文化需求，使文化成為促進人心回歸，幫助香港社會成功落實

數據，在 2018 年，香港文創產業的從業人員有 21 萬人，佔總就業人口的 5.7％，

「一國兩制」，確保長期繁榮穩定的強大動力。

整個產業的增加值為 1178 億元，佔 GDP 的 4.4％。不過，從整個香港經濟的結構 來看，文創產業所佔的比例並不算高。

香港回歸祖國，是香港歷史發展的必然。同時，中華文化也必然要取代過去 殖民統治色彩濃厚的文化，成為香港社會的主流文化。深化廣大港人的中華文化

從美、日、韓等國家以及台灣地區的發展經驗來看，文創產業具有很大的發

認同，使其成為香港社會的精神支柱、和諧基石，這是香港文化發展所必須承擔

展潛力，在香港這個商業社會，這個產業更是文化建設及文化傳播所必不可少的

的重要使命。

平台和載體，無論是文化發展和經濟建設，都需要予以高度重視。

(2） 作為中外文化藝術交流的中心，為人類命運共同體建設貢獻文化力量

三、實現上述目標的幾點建議

目前，當今世界正處在百年未有之大變局之中，建設人類命運共同體，是中 華民族偉大復興進程中所承擔的歷史責任。與內地城市相比，香港作為東西方文

以上四大目標及要求，對於香港文化建設來說，既是機遇，更是挑戰。為此， 提出以下對策建議，供有關當局以及文化界參考。

化交融之地，又享有「一國兩制」的特殊體制，最有條件作為中外文化藝術交流 的中心，扮演推動中外文化交流，加深世界各國人民之間的了解，從而增加互信， 促進合作，共建美好地球村。

（1） 支持設立文體旅遊局的構想，建議特區政府加強政策統籌與協調， 並繼續增加資源投入。 要實現上述目標，任務繁重，現時只是由民政事務局來兼顧文化政策及推

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第五章 配合「十四五」規劃 建成中外文化交流中心

第五章 配合「十四五」規劃 建成中外文化交流中心

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動文化發展，顯然是難以勝任的。前任行政長官梁振英先生日前重提 9 年前設立

程，應該有中國歷代優秀的文學作品的介紹和欣賞等內容，讓青少年一代在學習

文化局的構想，強調特區政府的作用不僅是投放更多資源，而是要有職能權責清

中文課程的過程中，潛移默化地增强對中華文化的了解及認同。

晰的政策局，負責制定發展策略和統籌協調相關政策措施，避免「人人管，無人 管」。我的構思同成立單一的文化局略有不同，我是建議成立一個文體旅遊局，

此外，我們還要在全社會中營造出濃厚的中華文化的社會氛圍，採用靈活多

統籌包括民政事務局的文化政策職能、商務及經濟發展局的電影及創意產業的政

樣的形式弘揚中華文化。例如，由文化團體與學校聯手舉辦中華文化知識競賽，

策職能，以及發展局的文物保育的政策職能，並與教育局共同制訂藝術教育政策

將文化和國情知識融匯于問與答的競賽之中，帶動競賽者和觀賞者共同參與，并

和課程，同時支援本地藝團和藝術家在國內外的交流，讓文化、體育和旅遊的發

配合學校的課堂和教師指導，這也是一種值得支持推廣的有效方式。

展有更好的協同效應。 最近我參加了由香港中華文化促進中心主辦，中國銀行（香港）資助，名為 我認為這個構想是好的，如果有文體旅遊局來積極制定長遠發展策略，全面

「禮行天下」的中華禮文化傳承開幕禮，該活動為期兩年，以香港的幼稚園、中

統領政府政策，並加以行動，大力推動文化事業和文化產業雙線、共融、互動發

小學為重點，用教師培訓、同學講故事、音樂舞劇、藝能比賽等方式，全面推廣

展，推動體育產業化，可以提升香港文化建設的層次和地位，不僅讓香港人有更

中華優秀傳統文化，約有數以萬計的老師和同學參與。這種由商業機構支持，文

豐盛的精神生活，青年人有更廣濶的事業空間，向外推動香港的城市魅力。

化團體主辦，從幼稚園到中小學的活動形式也很好，值得推廣。

而且，也能夠使香港在中華民族偉大復興及人類命運共同體的建設中，扮演

香港的電視台，尤其是特區政府屬下的香港電台電視製作部門，應該參考中

更爲積極的角色並發揮更大的作用。另外，我個人認為，除了充分發揮文體旅遊

央電視廣播總台的經驗，定期舉辦《中國漢字聽寫大會》、《中國成語大會》、《中

局的作用，該局的局長不宜由所謂「通才」的政務官轉任，應該由既熟悉中外文

國謎語大會》等活動，其入選詩詞和成語、漢字，都應來自中小學生課本，這樣

化，又能制定政策和協調的相關界別人士出任。

可以引起青少年學生的強烈共鳴，激發出他們學習古詩詞、欣賞中華文化博大精 深的熱潮，為弘揚中華文化賦予新的形式，營造討論中華文化的氛圍，品味中華

（2） 以學校教育為核心，加以社會的全面配合，從青少年到社會各階層，

文化融入現實生活。

都要全面弘揚中華優秀文化，使之成為香港社會的主流文化。 （3） 充分利用香港獨特優勢，將香港打造成為以中華文化為主體、中西 要全面建設好文化事業，首先要搞清楚所推動的主流文化的性質。作為中國 的一個特別行政區，擁有 750 多萬人的香港，是以中國人為主體的社會，當然是

文化藝術交流的世界級文化平台，為中華文化走向世界和講好「中 國故事」作出積極貢獻。

應以中華優秀文化作為主流文化。 習近平主席在 2018 年 8 月舉行的全國宣傳思想工作會議上發表的講話中指

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強調這一點，並不是要抹去中西互融、相容并蓄的香港本地文化的特色，應

出：「要把優秀傳統文化的精神標識提煉出來、展示出來，把優秀傳統文化中具

該說，香港的本地文化，也是源於從内地傳承而來的中華文化，屬於中華文化的

有當代價值、世界意義的文化精髓提煉出來、展示出來」；同時對如何講好「中

一個分支，與文化的母體形成的是主流與支流的關係。因此，作為推動這一目標

國故事」也提出了明確要求：「主動宣介新時代中國特色社會主義思想，主動講

的具體政策，應該是以學校教育為核心，在中小學的基礎教育課程上，全面貫穿

好中國共產黨治國理政的故事、中國人民奮鬥圓夢的故事、中國堅持和平發展合

中華優秀文化的內容。比如，可以參考內地的課程設計，從小學到中學的中文課

作共贏的故事，讓世界更好了解中國」。

第五章 配合「十四五」規劃 建成中外文化交流中心

第五章 配合「十四五」規劃 建成中外文化交流中心

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香港是中國所有的城市當中，最有條件和能力做好這兩方面的工作。要達至

達的其他國家和地區相比，有很大的發展潛力和增長空間。事實上，香港社會的

這個目標，香港在文化建設的軟硬件方面都要繼續努力。目前，隨著西九龍文化

自由開放和無窮創意，令到文創產業具有良好的傳統以及相當的競爭優勢，比如

藝術區的陸續建成，香港的硬件設施是比較完備的，也具有了領先的優勢，問題

說，香港的電影，雖然近年以來吸引力有所下降，但在由於吸收了美國好萊塢電

是軟件方面要全面加強。我們需要制定出一個以香港為主會場的全年文化活動的

影的精華，在劇本創作和特技製作等方面，都達到世界級水平；還有，香港的動

規劃，做到每個月都舉辦一次以上的中外文化藝術交流項目，形式方面可以有各

漫文化，也是在華人圈裏擁有領先地位。因此，只有恰當的文創政策支援，香港

種規模的藝術表演、論壇、展覽等等，邀請內地及世界各地的文藝團體來港參與，

的文創產業界定能夠以不同形式、嶄新內容弘揚中華文化，講好「中國故事」和

讓香港真正成爲中外文化藝術的盛事之都。

「香港故事」。還有，香港的動漫文化、通俗文學等等，也具有相當的優勢，可 以成為文創產業的重點領域，

另外，我們還可以舉辦以世界性的中華文化藝術大賽，吸引全球華人來香港 參與，形成中華文化的世界性品牌，協助中華文化走向世界，並以此提高中華文 化在海內外的影響力，提升香港在世界文化中的地位和作用。另一方面，香港特

（5） 提升具中華文化底蘊的香港特色城市文化之層次，取其精華用於支 持香港積極參加粵港澳大灣區的建設，並從中發揮重要作用

色文化體現著中華文化的精華內容，與中華文化一脈相承。從中國傳統文化藝術， 到香港文學的武俠小說，再到各類以中國傳統背景為主題的電影和普及作品，香

香港作為一個中外交流活動頻繁的中心城市，也是「一帶一路」連接世界的

港的文化產業多年來透過推出大量廣為傳頌的中華文化精品，不僅推動了中華文

「超級聯絡人」，應進一步加強特色文化的提煉和建設，在粵港澳大灣區建設中

化的創新發展，更將中華文化向世界展示和推廣，為中華文化的偉大復興作出了

主動發揮更爲積極的作用，從而提升香港在粵港澳大灣區乃至在國際上的地位。

貢獻。進入新時代，我們更要發揮這樣的優勢，配合國家的經濟建設和「一帶一 路」倡議，從「軟實力」層面弘揚和推廣中華文化，為世界文化的發展，貢獻出 更多的中華元素。

香港的特色本地文化源於內地的嶺南文化，以「能吃苦、好打拼」、「大膽 探索、永不言敗」的「獅子山精神」而著稱，這種精神恰恰是香港人值得繼續發 揚的香港文化價值，而且，在粵港澳大灣區的建設中，這種精神也值得弘揚及推

（4） 制定積極的文創政策，增加資源投入，用好香港創作傳統和創科優

廣。因此，建議香港除了積極在大灣區中投資之外，還要主動參與大灣區的文化

勢，以基金、合作項目等方式，促進演藝界、創科界和商界與內地

建設，主動將香港本地的優秀文化元素注入其中，為大灣區的發展提供更多的精

聯手投資，促進以中華文化爲主體，融合世界其他優秀文化的文創

神動力。

產業大發展。 （6） 香港的文化央企應該充分發揮文化「國家隊」的核心作用，成為在 文化及創意產業是通過創意和智力資本作為基本的投入要素，以生產具文

香港傳承及推廣中華文化的主力軍。

化、藝術和創意內容的產品和服務為主要內容的產業。這是在全球化的消費社會 背景中，具有很大發展前景的新興產業，涵蓋影視業、音像業、文化旅遊業、圖

由於種種原因，現在香港的文化界實力還是比較薄弱，擔負在本土弘揚中華文

書報刊業、廣播電視業等不同類型的文化範疇，可以體現文化潮流和發展方向的

化和向海外傳播中華文化使命的能力明顯不足，要彌補這一缺陷，一方面需要香港

經濟軟實力。

特區政府投入更多的資源，培養本地愛國愛港的文化力量；另方面，就要依靠新成 立的文化央企，建議國家通過在港文化央企，結合香港民間的文化力量，設立文化

如前面所述，香港的文創產業目前只佔 GDP 的較小比例，與文創產業比較發

102

第五章 配合「十四五」規劃 建成中外文化交流中心

發展基金和中外文化交流基金，並設立「中華文化海外傳播中心」，作為講好中國

第五章 配合「十四五」規劃 建成中外文化交流中心

103

故事的重要基地，並對香港的文化建設提供實質有效的支持。具體來說，這個中心

第六章

可以發揮以下的功能： 第一、中心應與香港高校、文化社團合作，在香港設立權威的中華文化資

重組旅遊資源 再現東方之珠魅力

料庫，建設百科全書式的中華文化資料庫。 這個資料庫可利用網絡和創新技術，以系列形式分門別類，詳列古代常用知 識、典籍全文、珍貴的歷史和文物圖片、國家最新發展資料和統計資料、國家成 就貢獻、國情剖析評論等各方面的資料，編制百科全書式的中華文化強大資料系

姚思榮

統，既支援教師利用更多元的中華文化教材，補學校中華文化基礎教育短板，又 吸引學生自發查找中華文化資料，作為提升香港文化建設的層次以及國民教育的 重要學習資源，也便利社會各界和廣大港人乃至國際社會了解中華文化，促進人 文交流。 第二、以該中心作為支撐平台，加強在國際層面弘揚中華文化，提高講好 「中國故事」以及「香港故事」的論述能力。

摘要：

香港旅遊業是本地經濟的重要支柱之一，基礎雄厚，實力較 強，過去更有過輝煌的歷史。但是，近年以來，由於特區政 府對旅遊業的支持不足、旅遊市場日益飽和、旅客總人數接 近接待極限等客觀原因，加上旅遊業界自身存在的一些問題，

過去我們在這方面的工作效果不夠理想，主要原因除了缺乏國際話語權之

導致旅遊業的進一步發展存在隱憂。從 2020 年初至今爆發的

外，論述和展示能力不足也是主要短板。只有將弘揚中華文化、講述「中國故事」

新冠肺炎疫情更是對旅遊業帶來了近乎毀滅性的打擊。因此，

建立在深入研究的基礎之上，建立在與國際接軌的強大論述能力基礎之上，才有 可能講得精彩，講得有思想、有廣度、有深度，講得人口服心服。要做到這一點， 就需要強大的實力，從目前情況來看，只有文化「國家隊」與香港文化界緊密合 作，才能承擔起這個重任。因此，該中心應該組織各方面的力量，對弘揚中華文 化、講好「中國故事」的一些國際性課題進行深度研究，發揮智庫的功能，同時，

期待政府加大對旅遊業的支持，面向「一帶一路」和粵港澳 大灣區，重組旅遊資源和佈局，用良好的旅遊設施、一流的 服務精神和專業的服務技能，吸引世界各地遊客，再現東方 之珠的無窮魅力。

依靠強大的經濟實力，在組織有規模、有深度的文化交流和提升對國際的論述能 力等方面，提供實質性支持。 以上的建議，有本人的一些思考，也參考了一些香港文化團體的意見，不當 之處，請予指正。

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第五章 配合「十四五」規劃 建成中外文化交流中心

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第一節 新冠肺炎疫情令香港旅遊業從輝煌 跌到谷底

內地方面，從總體上看，已經成功控制住疫情，大部分省市基本恢復正常。 不過，在個別地區也不時出現疫情。例如，廣州和深圳最近就發現不明來源的感 染個案，當地馬上進入「戰時狀態」，大規模進行核酸檢查，全面排查，及時遏 制住疫情的蔓延。但是，這些措施對正常的人員往來和社會運轉，不可避免地造

香港旅遊業具有得天獨厚的優勢，包括擁有優越的地理位置、完善的交通網

成了一定的影響，粵港兩地的正常通關，也有可能因此而延遲。由此看來，在人

絡、加上中西文化匯聚的歷史文化優勢，又良好的旅遊基礎設施、經驗豐富的旅

類還未徹底戰勝新冠病毒之前，全球的出入境旅遊、航空業將持續低迷，傳統的

遊從業人員。因此，旅遊業一直得到快速的發展，成為香港經濟的重要支柱。

旅遊經營模式亦面臨大變局，業界要做好最壞的打算。若無法恢復人員自由流動， 各地旅遊業只能以本地消費為主。

2018 年可以說是香港旅遊業有史以來最鼎盛的年份，在特區政府有關部門、 旅遊發展局及旅遊業界的共同努力下，加上廣深港高速鐵路香港段及港珠澳大橋 的開通，全年共接待訪港旅客 6,515 萬人次，比上年增長 11.4％。其中，過夜的 旅客高達 2,926 萬人次，接近總數的一半。當年的旅遊業產值佔本地生產總值約

第二節 正視及檢討香港旅遊業在輝煌時期 存在的隱憂

4.5％，就業人數約 25 萬 7 千人 ，佔全港總就業人數約 6.6％。根據智經研究中 心在 2020 年 10 月發表的研究報告，2000 年至 2018 年間，入境旅遊業增加價值 由 213 億元躍升至 983 億元，平均每年增長 8.9％，高於 GDP 的年均升幅（4.3％）。 旅遊業興旺，亦帶動相關行業的就業機會。 遺憾的是，2019 年由於修例風波和黑暴橫行的影響，旅遊業開始掉頭向下， 全年訪港旅客人數有 5,591 萬人次，比上年下跌了 14.2％。而 2020 年年初爆發 至今的新冠肺炎疫情，對旅遊業來說，是近乎毀滅性的打擊。2020 年全年訪港旅 客只有 357 萬人次，較 2019 年大跌 93.6％，更是旅發局自 2002 年起公布每年訪 港旅客量以來，數字最少的一年。即使政府通過多輪紓困措施支援旅遊業，但業 界仍然處在吊鹽水狀態，連財雄勢大的國泰航空也出現了嚴重的虧損，特區政府 不得不資斥資 273 億港元打救，以確保香港國際航空樞紐地位。至於約 1700 家 持牌旅行社來說，生意也是一落千丈，日子很不好過。許多旅行社都沒有什麼業 務，有些經營多年的著名旅行社也熬不下去，只好倒閉收場。

香港的旅遊業從鼎盛到陷入低谷，最直接的原因是受到罕見的全球性新冠肺 炎疫情衝擊。不過，我們也不能忽視旅遊業存在的隱憂。2020 年 10 月，智經研 究中心發表了一份以《未來之「旅」》為題的報告書，我很同意智經中心主席劉 鳴煒先生在報告中的觀點，他說：「近廿年來，香港旅遊業大致好景。目前的社 會情況固然帶來衝擊，但我們更需要關注內在困難，當中包括客源市場單一化、 旅遊景點同質化等問題。在疫情平復後，相信全球旅遊目的地的競爭將比以往激 烈，我們必須把握這次疫情帶來的休歇期，革新現時的思維模式，推動改變。希 望政府引領持份者，群策群力，以長遠目光全面為旅遊業重新定位。」綜合多方 面的研究結果，本港旅遊業自身的不足，主要體現在以下方面：

（1） 遊客數量和本港的接待及容納能力已經達到極限，加上香港缺乏能 夠長遠吸引遊客的旅遊設施，又面臨來自國際和內地的激烈競爭， 原有的獨特優勢在不斷減弱。

進入 2021 年，疫情出現了平緩的趨勢，5 月份因應本地疫情平穩，市民接種 疫苗的比例不斷增加，業界盼望已久的本地遊終於重啟，為本地旅遊業復甦帶來 一絲曙光。但是，隨著新冠病毒在印度、英國等國家出現，原本全球抗疫努力的 成效又現危機。本來已經蓄勢待發的「香港 - 新加坡」旅遊氣泡，也因為新加坡

智經研究中心的報告指出，2018 年訪港旅客人次與本地人口的比例已達 9:1， 遠高於新加坡（3:1）、倫敦（2:1）、紐約（2:1）和東京（1:1）等國際旅遊都會。 香港作為高密度城市，不能忽視旅客量持續增長對民生帶來的負面影響。的確，

本地感染個案增加而充滿變數。

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第六章 重組旅游資源 再現東方之珠魅力

第六章 重組旅游資源 再現東方之珠魅力

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遊客如果過多集中在市區，旅遊點過於擁擠，必然會產生一些副作用，需要采取

佔總數的 78.3％。對此，我們要全面分析，事實上，無論從哪個角度看，香港旅

必要的疏導和調控措施。

遊業都離不開內地市場以及內地遊客，但是，如果過分依賴內地遊客，本港旅遊 業就難免失去特色，也有負國家對香港的重望。

另外，香港不像其他國際旅遊熱點，並沒有一個世人一生必看的世界級文化 遺產，足以吸引大量遊客長期前來。目前，能夠吸引遊客的，除了具有東西方文

(5) 特區政府對旅遊業支持不足

化匯聚的特色之外，主要就是靠海洋公園和迪士尼樂園。但是，隨着上海建成迪 士尼及內地長隆海上樂園等一系列大型旅遊主題公園，香港現有旅遊設施的獨特

特區政府雖然重視和支持旅遊業的發展，但是，在總體規劃和資源投入等方

性越來越少。而且，面臨着內地以及歐洲、日本、東南亞等國家及地區的激烈競

面做到不如人意。尤其是旅遊資源開發不夠，具吸引力的新景點實在寥寥可數，

爭。香港在旅遊方面的原有優勢變得越來越弱。

旅遊基建設施的建設，也未能適應旅客人數快速增長的需要。部分社區因遊客過 於集中，影響市民日常生活，導致有市民對遊客產生了厭煩情緒，政府有關部門

（2） 交通和酒店住宿等旅遊成本上升過快，價格競爭力越來越低。 隨著香港經濟的發展，各方面的成本都大幅上升，與旅遊密切相關的交通、 酒店住宿等費用也水漲船高，每逢會議及旅遊旺季，酒店房間難以訂到，影響來 港意欲，近年已有不少內地遊客選擇即日來回的方式，導致了「旺丁不旺財」的 現象較為嚴重，影響了旅遊業的可持續發展空間。而且，海洋公園和迪士尼樂園， 近年的門票價格不斷上漲，不少遊客都覺得太貴，但這兩大主題樂園依然出現了 虧損，其中原因值得深入探討。

(3) 香港原先具有的良好服務傳統有所削弱，服務水平和質量有所下降。 過去，香港旅遊業擁有享譽中外的服務精神，專業服務，誠實經營，待客如 賓，給遊客帶來了很好的體驗。但是，由於某些原因，近年以來，這種良好的傳 統未能得到很好傳承，業內更不時出現「零負團費購物團」強迫內地客購物等不 良做法，導致遊客時有投訴，嚴重影響了香港業界的聲望。

也未能及時處理及疏導，如情況惡化，不利於香港旅遊的進一步發展。

第三節 有關建議 香港首先要克服新冠肺炎疫情的衝擊，盡快恢復通關，旅遊業才有復甦，待 遊客回復正常後，繼續向前發展並鞏固其亞太旅遊樞紐的重要地位，研究、落實 標本兼治的全面措施。業界已經提出了很多值得采納的建議，這裡不再重複，我 只是強調以下一些重點： 從總體來看，香港旅遊業面臨如此嚴重的困境，就算遊客回復正常，單靠業 界自身的努力，難以渡過難關。特區政府應該在此關鍵時刻，需增加資源，將重 振旅遊業列為優先政策目標，在幫助業界解困扶危的同時，以長遠目光全面規劃 旅遊業發展，更新早前政府公佈的旅遊業發展規劃藍圖，幫助業界適應未來的發 展。本人認為，香港旅遊業一方面繼續善用背靠祖國內地龐香港大旅遊市場的優 勢，尤其是加強粵港澳大灣區的旅遊互動；另方面，抓住國家推動「一帶一路」 倡議的機遇，努力構建面向「一帶一路」沿綫國家及地區，輻射全世界的多元旅

（4） 客源市場較為單一，過分依賴內地遊客市場。

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遊平台，爭取實現本港旅客來源的多元化。

自從開放「自由行」以來，內地遊客就成為支撐香港旅遊市場的主力軍，以

同時，政府需要增加資源投入，不斷發掘本地旅遊的資源，以及增加基礎設

2018 年為例，全年訪港旅客總數是 6,500 多萬人次，當中 5,100 多萬屬內地遊客，

施的建設。同時，要對旅遊業界進行必要的協調與監督，促使業界改善營運，提

第六章 重組旅游資源 再現東方之珠魅力

第六章 重組旅游資源 再現東方之珠魅力

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升專業服務素質，倡導良好服務文化，維護香港作為「旅遊天堂」、「好客之城」 的良好形象。

（1） 建議特區政府竭盡所能，克服疫情，儘快實現正常通關，恢復與內 地的雙向旅遊業務。

（2） 努力構建面向「一帶一路」沿綫國家及地區，輻射全世界的多元旅 遊平台，爭取實現本港旅客來源的多元化。 「一帶一路」沿綫國家有 60 多個，總人口有 40 多億，佔全球的六成，GDP 總量接近 25 萬億美元，約佔世界的三分之一，這是一個非常廣闊的空間。香港 旅遊業發展多年，無論硬件和軟件，在亞太區内都是名列前茅，尤其是國際化程

雖然多年來香港過分依賴內地旅客，是旅遊市場的短板，但是，從另一角度

度較高，在全球都享有盛譽，最適合運用好國家推動「一帶一路」倡議的機遇，

看，在全球疫情失控情況下，反而成為本港旅遊復甦優勢之一。目前香港旅遊業

全面拓展多元化的客源，既服務於國家發展策略，又為鞏固旅遊業拓展更為廣闊

界最大希望，是實現與內地、澳門通關，拓展我們旅遊業務的範圍及最大的客群

的空間。因此，期待特區政府和業界共同努力，早日實現這個宏偉目標。

市場，開始時可由大灣區城市起步。

(3) 全面豐富本地遊的資源和設施，進一步增強香港作為東方之珠的吸 按照目前情況，新冠病毒沒有可能在短期內消失，如香港本地感染個案沒法

引力。

清零，與內地甚至澳門都無法實現通關，旅遊及相關行業將繼續受影響，政府一 定要運用所有行政手段，設法控制疫情。只有加入到內地經濟內循環中，香港旅 遊業才有希望。

儘管香港本身缺乏世界級的歷史文化遺產，但是，由於特殊的歷史背景，加 上香港目前正在實行「一國兩制」，具有許多獨特之處，世界上許多人都來香港 體驗一下，因此，充分發掘香港本身的旅遊資源，是振興旅遊業所不可忽視的重

與香港一海之隔的澳門，在 2020 年 8 月起已經與內地全面通關，2021 年首

要環節。建議政府應協調本港各界，配合旅遊行業，全面檢視香港目前的旅遊景

4 個月，澳門的博彩收入亦回復正增長。五一假期的單日遊客超過 4 萬人。參考

點和未來潛力。例如，目前需要優先處理的事項，包括進一步優化海濱，改善郊

澳門經驗，香港要重啟經濟，必定在疫情受控的前提下，配合內地嚴格的防控要

野公園設施，西九文化區尤其香港故宮文化博物館要如期完工，為本地旅遊增加

求，才有機會恢復與內地的旅遊活動，香港旅遊業才能復甦。

新元素。只要旅遊線路受香港市民歡迎，我相信上述旅遊資源未來一定可以成為 吸引外地遊客的亮點。

未來香港會逐漸與大灣區形成「一小時生活圈」，區內旅遊資源可以互補， 有利香港增加對海外的競爭力。政府應開始考慮與大灣區各有關部門就出入境政

總之，雖然香港旅遊業正面對著前所未遇的重大挑戰，但發展前景仍是樂觀

策、旅遊資源優惠政策、以及宣傳推廣策略作出研究。同時，總結好珠海橫琴允

的。希望全球疫情能早日受控，大家摸索出一套安全出遊的辦法，讓旅客再次開

許符合條件的港澳旅遊從業人員執業的做法，考慮將此模式推廣至其他大灣區城市

心踏上旅途，香港旅遊業也能浴火重生，再創輝煌。

的可能性。同時，大灣區相關業界也要加强資源整合，提前做好相應的合作準備。 參考書目及文獻： 1. 《未來之「旅」：回顧香港旅遊業 20 年的高山低谷》 智經研究中心 2020 年 10 月發表 2. 《「一帶一路」與香港》林健忠主編 三聯書店（香港）有限公司出版

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第六章 重組旅游資源 再現東方之珠魅力

第六章 重組旅游資源 再現東方之珠魅力

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第七章

香港是一個法治社會，司法制度比較成熟。不過，也存在一些迫切需要解決 的問題，比如說，由於司法資源不足，法官數量較少，案件排期審訊的時間較長， 導致官司從開頭到有結果，動輒數年，甚至十年八年都有，對於當事人是漫長而

從《香港國安法》到 本港的司法及法律改革

痛苦的歷程。還有，法律服務費用高昂，市民如果不幸牽涉到官司，在區域法院 費用還不算高，但打到高院至少要百萬，如果上終院更需數千萬。如果是貧困人 士，還可以申請法律援助，但對於中產階層而言，這簡直是要傾家盪產，可以說， 「打不起、等不起」，是壓在當事人頭上的「兩座大山」。而且，司法體制改革 進展緩慢，許多不合理的法律制度難以與時俱進地調整，這些問題都需要重視和 予以解決。

劉嘉華 2020 年 6 月 30 日生效的《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》 （簡稱《香港國安法》），是由全國人大常委會通過，並列入基本法附件三的全 摘要：

國性法律。因此，香港國安法具有和基本法一樣的法律地位，雖然，《香港國安

香港是一個法治社會，司法制度比較成熟。但也存在打

法》的 66 條，均是針對維護國家安全而引起的職責，機構，罪行，處罰，案件

官司「打不起、等不起」等問題，這些都表明香港的法

管轄和法律程序等。但是，《香港國安法》的字內行間亦反映了許多香港司法機

律和司法制度需要進行與時俱進的改革。本章從香港國 安法說起，探討陪審團制度、法官任用、律政司的角色、 法律援助、調解制度等方面的改革，希望香港的法律制 度能夠更加完善，廣大市民更能真切地感受到法律的公 平、公正和公義。

構目前面對的問題，對於改善和改革香港現有的司法制度，具有啟發性和前瞻性， 本文將按照不同的範疇提出一些司法改革的路線和方向：

一、陪審團制度 現在香港法院的制度，刑事案件的第一審，可以在裁判法院，區域法院 或高等法院原訴庭，主要的決定因素在於刑期的輕重和該罪行是否可公訴罪行 (indictable offence)，決定由那一級法院審理的權限在律政司，被告人不得提 出反對。現時的制度，裁判法院針對單一控罪最高刑期為二年，二罪或以上的刑 期最高為三年。區域法院的刑期最高為七年，高等法院的刑期最高為終身監禁。 至於陪審團制度，則只適用於高等法院原訴法庭的刑事審訊，和裁判法院死因庭 的審訊。 或者，我們先扼要了解陪審團制度的由來。它早在歐洲時期的日耳曼民族 已出現，到英國在 1215 年頒布的大憲章，便開始正式確立。時至今天，許多沿 用普通法的國家，如英國，美國，澳洲，印度，新西蘭，加拿大，等地以至西

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第七章 從香港國安法到 本港的司法及法律改革

113

班牙，挪威，瑞典，巴西均仍然保留陪審團的制度，在香港，在 1845 年正式通

長 ((2010)13 HKCFAR 208) 一案的判詞第 9 段，終審法院明確否定區域法院因不

過 << 陪審員與陪審團規管條例 >>，根據陪審團條例第 4 條，任何由 21 歲至 65

設陪審團制度而導致其審訊不公平的說法。認為公平審訊的權利並不包括被告人

歲的香港永久性居民，均有責任做陪審員，不過，如要出任陪審員，他要符合

選擇有陪審團審理的權利。

以下三種要求： 接着，鄭若驊指出由專業法官單獨進行審訊所賦予被告人的好處，是法庭需 1) 具備精神健全和沒有不能出任陪審員的情況如失明，失聰，或其他無行 為能力 ;

要給予裁決理由，這有別於只由法官提供結案指引給陪審團，亦因此便利被告人 就其定罪擬定上訴理由。鄭若驊並進一步指出，陪審團審訊的刑事案件一般都較

2) 具有良好的品格 ;

單一法官審訊耗用更多的時間。她舉例說，由陪審團審訊的刑事案件，可能先要

3) 對於有關法律程序所採用的語言，具有一定的知識，讓他明白有關法律

在沒有陪審團的情況下，進行「案中案」程序，以先由法官決定證據，通常是被

程序 ;

告人的認罪證據的可接納性，是否被威嚇或誘騙所導致的。假若法官裁決相關證 據可予以呈堂，該證據才交有陪審團聽取和考慮。

不過，條例亦賦予一些人士可以豁免出任陪審員，包括執法人員如警察，海 關等部門，法官，醫生，律師，神父，牧師及報章編輯等。否則，一經被選中出 任陪審員，除非有合理理由，法官才會豁免他出任陪審員。

此外，在審訊過程中，法官要按陪審團的提問和要求，不時提供他的看法， 並在雙方證據完結後，向陪審團提供指引，引導陪審團如何商議最終的裁決。事 實上，陪審團退庭商議時，仍可向法官提出問題，這些安排，均會增加審理案件

其實陪審團制度一直存在許多問題，我們可以從 2020 年 10 月 21 日，由律

所需的時間。

政司司長鄭若驊在立法會會議上向當時的郭榮鏗議員所作的回答，可見一斑，根 據記錄，郭榮鏗主要是詢問政府是否有計劃把陪審員制度延用於區域法院，而鄭

鄭若驊並引用基本法第 87 條，指被告人有盡早接受司法機構公正審訊的權

若驊在回答中，提出現在陪審員制度的許多問題。首先，她說現時在區域法院由

利，因此，如改用陪審團制度，對被告人是不公平的，在此，鄭若驊引用另一案

法官單獨審訊的制度自上世紀五十年代推行以來一直行之有效，如要考慮在區域

例 ( 香港特別行政區訴韓明光 [2014] 2 HKLRD 710 第 7 至 8 段 )，表示若果將

法院引入陪審團制度，須有強而有力的理據支持。並要審慎考慮其對整個刑事司

陪審團制度延伸到區域法院的刑事案件，將可預計到刑事案件的輪候所需時間會

法制度帶來的重大轉變及深遠影響。在此，筆者先提出第一個問題，就是一直以

有顯著增加，這對不論最終是否被判定有罪的被告人，受害人以致公眾利益均沒

來的高等法院原訟庭，在審理刑事案件時，卻必須由陪審團處理案情，如果律政

有好處。

司認為區域法院沒有陪審團的制度行之有效，難道律政司會認為在高等法院原 訟庭行之多年的陪審團制度不是行之有效嗎？因此，最吊詭的就是為何在同一

最後，她指在區域法院引入陪審團制度，對資源有極大和深遠的影響，這包

司法制度下，我們可以出現兩種制度呢？我們是否應該繼續 (1) 接受現行的制

括法官，輔助人員和陪審員的開支，如向陪審員提供適當的住宿供應，行政人員

度，即高等法院原訟庭設有陪審團，區域法院不設陪審團。(2) 高等法院原訟庭

的費用，給陪審員的津貼。此外，對於出任陪審員的自僱人士，以及聘用有關陪

和區域法院均設立陪審團，或 (3) 高等法院原訟庭和區域法院均不設立陪審團

審員的僱主來說，這亦會因他們自身或其僱員未能上班而帶來的間接成本。

的制度呢？ 以筆者愚見，鄭若驊司長的分析是全面和有數據支持的，所以，司法機構沒 在律政司司長回答郭榮鏗的書面答覆上，律政司對區域法院接納陪審團制

有計劃在區域法院引入陪審團制度是合適的。不過，筆者實在無法理解為何在同

度，是持反對意見的，她的觀點如下：首先，根據終審法院在蔣麗莉訴律政司司

114

第七章 從香港國安法到 本港的司法及法律改革

第七章 從香港國安法到 本港的司法及法律改革

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一司法制度內，可以有「三院二制」，即是說完全處理刑事的裁判法院和中層的

必完全或充份了解和掌握案情，很容易產生偏差的見解。其實，許多市民一旦被

區域法院並沒有陪審員制度，也不適宜有陪審員制度，但判刑最高的高等法院卻

抽中做陪審員，他們在候選過程中，不少人均千方百計，以各種理由，避免被選

仍然保留陪審員制度，這是否表示因為判刑較重的司法機構認為對被告人來說，

中做陪審員，以免影響他們的工作和日常生活。因此，陪審員制度實是勞民傷

有陪審團較公道，或是司法機構認為有陪審團是對負責起訴工作的律政司較公

財的！

道呢？ 所以以子之矛，攻子之盾，既然鄭若驊司長在處理區域法院的陪審團制度上 正如鄭若驊司長所述，由專業法官單獨進行審訊賦予被告額外的好處，就是 法庭需要給予裁決理由。一旦被告人選擇上訴，他或她的律師團隊便可以針對法

一面倒的否定陪審團的價值和功能，筆者認為鄭若驊司長應該一視同仁，建議司 法機構也取消高等法院原訟案的陪審團制度。

庭的具體裁決理由而作出反駁和草擬上訴書，事實上，在陪審員的制度下，只要 陪審員以大比例裁判被告人有罪或無罪，案件便會終結，法官的角色便是判刑或

此外，《香港國安法》第四十六條指出，律政司長可基於保護國家秘密，案

釋放被告人，無論任何判決，所有陪審員均不需作出口頭或書面解釋為何他們要

件具有涉外因素或者保障陪審員及其家人的人身安全等理由，發出證書指示相關

作出如此決定。當陪審團在退庭商議裁決時，所有內容均保密，法庭亦無法得知

訴訟毋須在有陪審團的情況下進行審理，並由三名法官組成審判庭。對於上述安

陪審團是否完全明白及熟悉案情，是否對被告人或證人存有偏見，期間的討論是

排，筆者認為是在國安法下，基於對陪審團制度的擔心，而作出的折衷方法，但

否全程投入，所作的決定是否客觀和認真等等。再者，為了保障陪審團閉門時討

是，在現行制度下，高等法院原訟庭的法官已經人手不足，如果日後有很多國安

論的莊嚴性，法庭不可以考慮陪審團討論時發生的事情。總之，對於以上針對陪

法的案件在高等法院審理，而整個審理時間均要三名法官主持，這是很困難的，

審員的問題，法庭，以致社會大眾，均沒法得知，這樣對被告人又是否公平嗎？

很可能會嚴重影響國安法的案件進度，以致整體其他案件的進度。因此，徹底取 消陪審團制度是有需要的。

再者，就是在陪審團制度下，如果陪審團在裁決上無法意見一致，或不能達 致多數裁決，則法庭需要解散該陪審團，並安排另選任新的陪審團，另行審訊，

其實，無論從政府投入的資源，案件日趨複雜，對被告人提出上訴的益處，

前特首曾蔭權在涉嫌干犯「行政長官收受利益」一案上，兩次的陪審團均未能達

以致社會上許多人不願意做陪審員的現實情況下，我們都應該在高等法院原訟庭

成大比數裁決，最終政府決定放棄，其實，該案對控方被告，司法人員和陪審員

取消陪審團制度。作為執政者應該要有承擔，有魄力，不要只求維持現狀，應勇

均是一大折騰。各方花費的金錢，時間和心血，均是難以估計的。

敢說出對社會有利的建議。

最重要的是，陪審團是負責認定事實及作出裁定，所以陪審團的裁決幾乎是

二、法官的任命和離職

不可能被上訴推翻的。被告若被定罪，上訴幾乎總是基於原審法官錯誤指引陪審 團和審理程序中的問題。

按基本法規定，除終審法院法官和高等法院首席法官由行政長官提名外，其 他法官均是由行政長官根據司法人員推薦委員會建議任命，按官方的說法，為了

還有另一個重點，就是現在的刑事案件，如涉及金融或商業詐騙的，可能涉

保障司法獨立，使法官不受政治壓力影響，所以法官皆為終身制，可續任至退休

及許多高科技的分析和概念，商業案件亦會涉及大量文件和數據，可以說，犯罪

為止，只有在無力履行職務或者行為不檢的情況下，行政長官才可以根據終審法

行為日趨複雜，如果陪審團並沒有這些科技，金融，會計，財經的知識，他們未

院首席法官任命的不少於三名法官所組成的審議庭，予以免職。 其實，香港是沿用英國的司法制度，最低級別的法院叫裁判法院，審案的稱

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第七章 從香港國安法到 本港的司法及法律改革

第七章 從香港國安法到 本港的司法及法律改革

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為裁判官，只要具有五年或以上的大律師或律師資格，即可以投考。裁判官現在

因此，筆者建議改革現行法官的終身制。筆者建議，只有終審法院和高等法

是合約制，起初是做暫委裁判官，之後做裁判官。一般是三年合約，任期屆滿後

院上訴庭的法官才繼續保持終身制，他們的退休年期可以延長至 70 歲，但是其

可再獲委任。裁判官之上是主任裁判官，之上是總裁判官。再晉升才到區域法院

他各級法院的法官均應是合約制。裁判法院的裁判官合約期為三年，區域法院和

和高等法院。根據英國早期的傳統，裁判官不必具法律訓練，因此，只負責判理

高等法院原訟庭法官的合約期應為五年。屆滿可以續約，次期不限。在合約制的

輕微的案件，所以不當他們是正式法官，根據香港司法機構的官方網址，他們的

精神下，除司法機構和該受僱的法官 / 裁判官均無需提出任何理由，在合約完結

統稱是司法人員 (judicial officers)，並非法官 (judges)，所以並沒有終身制。

後可以不再續約，這樣可以因應法官的表現而決定是否錄用，而不再錄用的法官

但是時移勢易，現在的裁判法院每年處理了八至九成的刑事案件。雖然刑期規限

和裁判官，我們亦在這新制度下，容許他們可以重新在法律界私人執業或是做其

在二年內，但並不等於案情一定是簡單的，其中好多案件也涉及濃厚的政治色彩

他工作，這事實上為解決法官人手不足提供解決方案。今天，司法機構很難招聘

和具爭議性的，事實上，現時要經過許多關卡才能成為正式的裁判官，他們亦全

合適的法官，其中原因之一，是當了法官之後，不能重回法律界執業，所以許多

部受過正式的法律專業訓練的。

人，一是很快便決定投身司法界，又或者已經累積一定經驗和財富後想改變環境， 不打算在法律界工作的，才願意入司法機構。

以筆者愚見，法官終身制和司法獨立並沒有必然的關係，按現時情況，所有 裁判法院的裁判官均是合約制的。合約完結後，政府未必一定續約，這些裁決官，

而且，合約制亦是一種負責任的做法，好比現在我們的司局長官員都是合約

由於本身均是大律師或律師，其實絕大部分都會重投法律界工作的，由於他們以

制下的問責官員，其實，法官也要向社會負責任的，每年司法機構均接獲市民對

前做過裁判官的經驗，所以很正常的都會繼續代表當事人在裁判法院以致其他各

法官和裁判官的決定和行為作出投訴。但是，按照現時機制，司法機構可以和裁

級法院出庭應訊。因此如果要為了司法獨立，不容許法官離職後重回法律界，避

判官不再續約，但對於區域法院或以上的各級法官，除非能證明他們未能履行職

免利益衝突，為什麼做裁判官的不應該是終身制呢？為什麼又容許他們離職後能

務，或是行為不檢，均不可徹切換他們，因此，對於判決不公，處理不當的案件，

重回法律界工作呢？

縱是有投訴，但並沒有任何明顯的懲處。其實，這和保障司法獨立又有什麼關連 呢？我們不應將司法獨立這朦朧概念作為保護各級法官的護身符，司法獨立的主

終身制的另一個論點是避免法官在審案時，為了討好控辯兩方的當事人或律

旨是法官在審理案件時不受外界影響，這和合約制完全沒有衝突。更可笑的是，

師團隊，以便有利於他離職後能在法律界繼續工作，所以改為終身制聘用。這說

現行的制度下，除了裁判官是合約制外，終審法院的非常任法官的任期同樣為三

法看似有其道理，但正如我上述所說，裁判官所涉及的工作量更多更廣，如果有

年，期滿可以續期，每次續期為三年。

此憂慮，則所有裁判官都應該同樣是終身制！但現實上，裁判官雖然並沒有終身 制，但是他們的流動性亦不高，基本上大部份都一直在司法機構工作，重回法律 界的，亦沒有批評他們在審判時有私相授受的問題。

此外，《香港國安法》第四十四條，亦特別授權行政長官可以從現行的法官 中，指定若干名法官，負責處理危害國家安全犯罪案件，指定法官的任期為一年。 再者，該條文並特別強調，凡有危害國家安全言行的，不得被指定為審理危害國

而且，終身制同樣帶來其他的負面問題，由於區域法院和高等法院的法官是 終身制的，只有他們無能力履行職務，這包括重大疾病，或是行為不檢的情況下，

家安全犯罪案件的法官。在獲任指定法官期間，如有危害國家安全言行的，終止 其指定法官資格。

他們才有可能被免職。因此終身制下的法官在法庭內擁有至高無上的權力。就算 他犯上法律上的錯誤，草率的判決案件，又或者在審訊後，超過三年都沒有判決 書，都不能構成免職的理由，這樣的法官又豈是我們想要的呢？

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第七章 從香港國安法到 本港的司法及法律改革

雖然，我們明白由於《香港國安法》是一部非常特別的法典，因為它涉及維 護和保障整個國家的利益，但這裏亦多少反映中央政府對現行終身制下法官的擔

第七章 從香港國安法到 本港的司法及法律改革

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憂，尤其是終止法官審理相關的國安法罪行時，不再以法官的行為不檢或喪失工

四、法官的國籍問題

作能力為理由，這是一個很大的轉變。假設以後由於國安法的案件增多，需要全 職的國安法法官審理案件，如果該國安法法官不宜審理所有國安法案件，司法機

按現時基本法的要求，只有終審法院首席法官和高等法院首席法官必須是中國

構還應否繼續聘用他嗎？從另一角度看，如果沒有審理《香港國安法》的法官在

籍的。其實，法官作為法庭的靈魂和大腦，他的一言一行都是十分重要的，他不能

言行上有危害國家安全的，是否也應該不能再出任法官呢？因為他亦可能已經違

讓人有偏袒的感覺，他要給人一種大公無私的感覺，因此，要處理現時社會動盪的

反當初出任法官時的司法誓詞。因此，按照現行的終身制下，就算不實行合約制，

情況，我們不能只靠小部分委任審理《香港國安法》的法官，我們需要更多的法官

或者在終身制和合約制並存的情況下，是否應該擴大撤換法官的理由呢？

來支撐我們的司法制度。因此我們所有的裁判法官，區域法院的法官，高等法院的 法官均應該只能是中國籍的。這是對支持和擁護基本法的一個最基本的要求。唯一

因此，將現行法官的終身制改為合約制，既不破壞司法獨立，更能夠吸納有 志投身司法界的人仕多一個誘因，並且，這亦能對現行法官的審案工作起了一種

可以例外的是終審法官的海外非常任法官，基於他們本身是海外人士，我們不可能 要求他們是中國籍的。

監察的作用。不是一石二鳥嗎？

五、量刑委員會 三、法官的培訓 現行的司法制度下，量刑是主審法官所決定的，當然，主審法官在決定被告 我們非常相信和肯定法官的專業精神和法律知識。不過，有時法官的判決，

人的刑期時，是會充分考慮該案件和一些以往相近似的案件作比較的。不過，其

給人一種離地的感覺，好像他們不明白現實世界的運作，這不論在刑事，民事等

實每宗案件的發生經過都是有獨特性的，所以，以往的案件，其實只能具有參考

各個範疇上，均可能出現。事實上，法官對許多社會問題的不認識，均可能導致

性，這亦要視乎以往案件和本案件的接近性程度，所以，法官在決定刑期時是很

錯判案件。好比受害人聲稱因電話騙案，因而向財務公司借錢，但金錢卻給中介

大空間和彈性的。這種方法本身有它的好處，因為這可以因應不同的犯罪情況而

人士騙走，那麼，這類案件的關鍵在於法官是否接納受害人的說法。因此，法官

作出相應的刑期。不過，它同樣產生一個被受爭議的問題，就是法官的主觀性，

本身對社會現況的認識，受害人為何容易受騙的現實因素，是絕對可以協助法官

因此，同一宗案件，在不同的法官面前，所得到的刑期可能有很大的差異，這亦

達致公義的判決的。因此，與時並進是十分需要的，正如現在我們要求法律界的

會使公眾人士有司法不公平的感覺。

大律師和律師，醫護界的醫生和護士，會計師，地產代理，保險等多個專業團體 每年均要接受一定程度的進修課程，法官亦需要這些知識，這些進修包括讓政府

按現行的制度，高等法院上訴庭可因應社會需要，而制定刑期指引，最常見

各執法部門，金融機構，公營部門，非政府機構，解釋他們的運作情況，以致安

的包括在犯毒罪中因藏毒份量的多少，在交通醉駕案中，飲酒的份量，這些指引

排法官去探訪弱勢社群，接觸一般市民面對的生活問題，以了解社會的陰暗面，

大家較容易找到，是因為這類案件數量多，經常發生，為了對被告人有阻嚇力的

犯罪成因等。這樣可以減少因法官不懂得社會民情而錯誤作出判決的機會。

作用，和對各被告人以示公平，上訴庭便早已定下量刑的標準，一來是方便下級 法院在審理相關案件時有法依歸，容易作判決，並且給犯罪者有所警惕，明白一 旦被捕，具阻嚇性作用，將會大概得到什麼的懲罰，減少他們冒險犯罪的心態。 所以，由上訴庭來判定刑期是可行的。不過，這同樣涉及另一個問題，就是 在正常情況下，上訴庭只會在審理相關案件時，才會制成同類案件，並在以後發 生同類案件時作為量刑指引，而該指引是不能適用於上訴庭正要處理的該宗案件

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第七章 從香港國安法到 本港的司法及法律改革

第七章 從香港國安法到 本港的司法及法律改革

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的。這好比在黃之鋒等人衝擊政府總部前地一案時，上訴庭 (CAAR 4/2016) 對以

政府各部門亦經常外判清潔工和保安員等工作。但是，這些地盤外判工，以至清

後的有關暴動案件定下量刑指引，但終審法院 (FACC 8/2017) 明確表示並不適用

潔和保安員等外判工作，與律政司外判給私人執業大律師處理的案件在性質上有

於黃之鋒一案。

天淵之別，按照基本法 63 條，律政司主管刑事檢察工作，不受任何干涉。因此， 筆者認為，律政司不應該隨便將檢察工作外判給其他非律政司的大律師，這樣，

基於《香港國安法》是一部嶄新的法例，但涉及範圍甚廣，相信在審理該類

雖然外判的大律師在工作能力上不遜於律政司的職員，但在內部培訓上必然欠

案件的首幾年，法官很難找到適合的案例參考。如果引用外國的刑期，又或者法

缺，亦不一定認同律政司檢控指引和文化。政府選擇外判，在一般情況下，是為

官所判的刑期太輕或太重，相信社會人士的反應會是很大的。而且，如果由裁判

了節省支出，減少福利，和將責任轉交外判公司承擔，這方面在外判保安員和清

法院，區域法院，或高等法院原訟庭審訴並判刑後，上訴至上訴庭，往往有二，

潔工是合適的。但是對於外判給大律師辦理刑事案的出庭應訊，由於法律界計算

三年時間，在上訴庭未有指引之前，各級法院的法官都只能按自己的認知去決定

聘請大律師收費的守則不同，因此，如轉聘外界大律師所花的費用，將會遠遠高

刑期，於是判決後，可能出現許多的上訴案情，亦增加社會人士對法庭判決的質

於增聘和培育內部人員，同時，這種做法亦違反了律政司本身主導檢控的角色。

疑。今天的香港，法官在一些帶有政治色彩的判決，在判詞上的用字，也往往成

並且，律政司沒有負責職員在法庭聽審，是很難監控外判大律師的工作表現，和

為攻擊的對象。因此，為了保障法官，減少他們承擔政治事件的壓力，我們有需

工作態度的。當遇上涉及政治色彩的案件時，外判大律師的政治取向是一個必須

要設立量刑委員會，這量刑委員會的主席應該是高等法院的首席法官，成員包括

考慮的因素。所以，必須逐步減少刑事檢控的外判工作，以致最終取消這刑事案

律政司的代表，高等法院上訴庭和原訟庭的法官，警務處代表，三間大學法律系

件的外判制度。

的學者和一些由特首委任的社會人士，量刑委員會應就律政司提出的有關罪行作 建議，作出建議後交由特首在行政會議討論和通過。這種做法可以大大減輕主審

七、法律援助署的角色

法官面對社會上較新出現的案件不知如何量刑的困難，亦讓社會人士早日得知該 類案件的量刑標準，亦間接具有阻嚇性作用。

近年以來，法律援助被濫用的情況備受社會關注。在司法改革中，法援署雖 然不隸屬司法機構，它是民政事務局屬下的部門。但是它在司法改革中有一定的

六、律政司的角色

角色的。在現行制度下，不論是民事或刑事案件，只要得到法援署的法援証，除 了受助人不需要負責昂貴的律師費外，當事人一般可以選擇：1) 由法援署的內

在司法改革上，律政司作為政府律師，負責所有檢控工作，是十分重要的， 但現時律政司許多案件均外判給私人執業的大律師辦理。這是非常不理想的，因

部律師辦理案件 2) 由法援署委派的在法援署名單內的私人執業律師，3) 由申請 人自行選擇在法援署名單內的私人執業律師。

為案件一旦外判，基本上這接手的外判大律師的自主性很大，由於刑事案件的舉

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證責任在控方，控方如何理解案情，如何盤問被告人，對案件的成敗悠關，特別

當其代表律師接手處理案件後，並在有需要的時候，由該代表律師轉聘在法

是面對現今許多具政治色彩的案件，由於外判大律師不是律政司的僱員，從受聘

援署名單內的大律師出庭，以至聘請資深大律師。對於加聘資深大律師一事，其

訓練，以致內部要求等，均未必知道，或未必認同律政司的要求。其實，外判制

實是沒有明文規定需要達到什麼條件的。一般來說，要由處理該案件的大律師向

度一直存在不少的問題，如建築地盤，就因為由大判分判工作至二判，往往引申

法援署申請，並解釋為何需要延聘多一位資深大律師出庭應訊。法援署如果同意

至三判或四判。這導致工作上欠缺負責制，監管困難。一旦有問題發生，判頭往

因為該案件複雜，或基於重大的法律觀點，又或者基於對方已安排資深大律師出

往互相推卸責任。而且，由於經歷多重分判，最後承判者的利潤可能被壓到很低，

庭，這樣，法援署均有可能同意加聘資深大律師出庭，費用由法援署負責。然而，

於是便出現最後產品的質素有問題，將貨就價，亦容易產生法律上的訴訟。再者，

這加聘資深大律師的制度值得商榷。首先，由於案件的律師費用，是由政府負責

第七章 從香港國安法到 本港的司法及法律改革

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的，如訴訟勝了，可以向對方追討，但是，如果訴訟輸了，或者就是訴訟勝了，

責的律師和大律師均不可以是任何政黨的成員。按此推論，如果案件涉及司法覆

但對方已經沒有能力支付有關的律師費，則由法援署委派的律師，大律師及資深

核，國安法和或相關的全國性法規，如國旗法、國歌法，或與社會安靜有關的如

大律師的費用均一概由政府包底負責。這樣，特別是一些有名的資深大律師，他

暴動罪行，均應該適用以上的原則。

們出庭數天應訊，連同之前開會，看文件和預備出庭的費用，往往高達數百萬甚 至以上。並且，所謂水漲船高，一旦加聘了資深大律師，同案協助的大律師的收

八、落實和推動調解制度

費亦會相應提高，視乎他們本身的年資，也可以收取資深大律師的一半或三分之 二的費用。所以，一場審訊五天至七天的案件，只要增加資深大律師出庭，那光

現時社會上普遍認為民事案件，要花費龐大的律師費，動輒要數十萬元至數

是出庭審訊的五天至七天，就涉及數百萬元或以上的大律師費用。這一方面，從

百萬元，而且所花費的時間，由開始聘請律師處理案件，到案件交由法官開始審

資源分配角度，是要改革的。我們應該明白，如果訴訟一方是自行花錢請律師的，

訊，並有法庭判決，並視乎案件的複雜性，往往要三至五年，或更長的時間，對

他當然可以聘請資深大律師，或甚至聘請超過一位的資深大律師來代表他出庭。

訴訟各方均沒有絲毫好處。比方一宗錢債案，事件經歷三至五年才有法庭的判決，

不過，如果是由政府資助的案件，法援署不應因為對方有延聘資深大律師，或自

敗訴一方可能要承擔多年的利息，另一方面，如果敗訴方在訴訟完結時，已因種

己的大律師認為案情複雜，便要求加聘資深大律師的。政府作為資源提供者，是

種原因而破產或被清盤，那麼縱然一方勝了，也得不到實質的賠償。所以，漫長

應該設有上限的。因此，規定不可聘請資深大律師是合理和有需要的。

的訴訟對訴訟各方均不會有任何的好處，而且，訴訟所引發的精神壓力，心力交 瘁，對很多人來說，是十分沉重的。

事實上，我們看見在各級法院中，出庭應訊的亦有許多優秀的大律師，不一 定是因為他是資深大律師才有能力應付出庭。此外，香港各級法院的法官水準卓

要減輕當事人的負擔，最容易處理的方法就是儘快完結該宗訴訟，在香港要

越，法官在審理案件時亦會對訴訟各方提出許多問題，有些法官亦會主動提出有

進行法律訴訟，尤其是冗長的案件，往往涉及龐大的律師費。而且，法庭程序繁

關合適的案例給各方的大律師參考。所以，從資源分配角度，法援署是不宜再延

複，由最初入稟文件到法庭直至審訊，和有法庭判決，往往要三，五年或以上，

聘資深大律師出庭的。至於監察法援署名單上的律師和大律師，筆者認為，在面

所以，近年在法庭的要求下，從小額錢債，區域法院，以及高等法院原訟庭的絕

對一些涉及政治爭議的民事或刑事案件時，法援署不應該容許申請人的代表律師

大部分民事案件，均建議和鼓勵在正式開庭審訊前進行一次調解。

及大律師有政黨背景，這裏值得一提的經典案件是當年興建港珠澳大橋時，由一

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位居住在大嶼山東涌公共屋村的六旬居民，和只有基礎教育的朱綺華女士提出的

調解並非法庭審訊案件的一部份，調解是通過一種友好，互相尊重和保密的

司法覆核，她挑戰大橋的環評報告 (HCAL9/2010 及 CACV 84/2011) 。從報章的

安排，通過一位合資格的調解員，以非正式的共同會面型式，讓雙方在不針對案

報道中，大眾感覺到朱女士只是一位棋子，任人擺布，她承認是公民黨的義工，

件實體爭論點的情況下，嘗試達致一個雙贏的局面。簡單來說，由於民事案絕大

代表她的律師是公民黨成員，大律師是郭榮鏗以及資深大律師戴啟思均是公民黨

部份均是金錢上的賠償和訴訟雙方之間的爭議，這明顯包括有關的婚姻訴訟下爭

的核心或友好，這包括三天的高等法院原訟庭和另外三天在上訴庭的審訊。案件

取子女撫養權和贍養費，在交通意外，工業意外，醫療疏忽下，有關受害人或其

最終判朱綺華敗訴，但是由於案件使港珠澳大橋的開工嚴重延誤，為了追趕進度，

家屬對肇事製造者所索取的賠償，以致大大小小的商業合約，和絕大部份的糾紛，

政府要額外花費約 65 億元。事實上，這宗俱爭議及相當政治化的案件均由公民

均適宜通過一位合適的中間人，即調解員，向雙方分析這宗案件可以如何由雙方

黨有關連或友好的律師團隊包辦。因此，筆者認為在涉及政治的民事或刑事案件

自己通過對話，了解各自的心結和困難，從而可以在免卻法庭程序和減省律師費

上，法援署均不宜由申請人自行選擇其法律團隊。而是應該由法援署提供，而負

的情況下，去圓滿解決這次糾紛。

第七章 從香港國安法到 本港的司法及法律改革

第七章 從香港國安法到 本港的司法及法律改革

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事實上，自從有了這調解機制後，是多了案件可以不經審訊，而提早結束的。

需要將他的指示寫下，並放在一個密封的信封內，將來審訊完結及草擬判決書時，

不過，在現在制度下，調解是自願的，並不是強制的，而且，並沒有規定在什麼

由主審法官打開及參閱。關於該懲罰性的訟費，計算方法是將勝方負責的律師

時候做調解，法庭一般是容許訴訟雙方在案件排期前完成便可以的。因此，我們

及大律師團隊的時薪或日薪，提升一個比例。在此，我建議由百分之十至百分之

建議將現行的調解制度，作以下的改革。

一百。即是說，如果調解法官認為買方在調解會上，罔顧賣方提出的合理和解條 件，導致案件被迫拖延，和最終交由法庭審理，則當買方被判定敗訴後，他要以

第一，將調解制度由自願參與改為強制參與。在現行制度下，法庭只是要求

懲罰性的方案支付賣方在整宗案件中的律師費。對買方來說我，這是另一個沈重

訴訟各方在某一階段或具體日子之前做調解，並將調解結果通知法庭。基本上所

的打擊，當然，調解法官除了選擇判決敗方向勝方負責懲罰性的律師費外，調解

有訟訴者和代表律師都會按法庭要求，進行調解，但是，如果訴訟某一方堅決不

法官亦可因應他的觀察和分析，指定和針對某一方，如指定當買方或賣方為敗方

願意進行調解，法庭是不能強迫的。因此，我建議將這自願參與的概念轉為強制

時，敗訴一方才要支付懲罰性律師費。亦因為凡是在第二次調解失敗後，調解法

參與，以確保及提高調解制度在民事案件的地位和認受性。

官均會下一個懲罰性訟費的指引，這方法亦很可能迫使雙方努力爭取達成和解方 案。因此，我相信所有未能從調解法官在調解時達致和解的個案，除非之後雙方

第二，我建議將現行的調解制度，在處理民事案件上，要求每宗案件在上庭 審訊之前，要先完成二次調解，第一次調解在訟訴雙方完成申索陳述書，答辯書

能自行和解，否則調解法官指定敗訴方支付懲罰性的律師費，對雙方均感到很大 壓力的。

和回覆書等主要入稟文件後，60 天內必須完成第一階段的調解，這具體運作和現 時的無異，只是將時間推前。即是說，當訴訟雙方將最初和最基本的入稟文件存

按上述思維，這懲罰性的律師費最少是百分之十，最高為百分之一百。因此，

檔了法庭後，立即做調解。這種做法，是希望在較早階段，當訴訟雙方花費了較

雙方的當事人必然明白，心中有數，最好是在調解時達成協議，否則是很有機會

少的律師費的情況下，可以圓滿地處理了雙方的糾紛，這亦回應了由於要等待多

要附上更沈重的律師費的。經過上述二部曲的調解，我相信訴訟雙方都明白一旦

年，才能排期到審訊，和有判決，省卻訴訟雙方要等待多年的時間。

未能調解成功，失敗一方要付出更多的律師費。這對於一般中小型的民事訴訟， 是會有很大的阻嚇性作用的。

第三，如果第一階段的調解不成功，即訴訟雙方仍然要按現時的既定程序 繼續展開該案件。則當訴訟雙方完成首輪的証人口供的交換後的 60 天內，雙方 要做第二次的調解。這次調解是在法庭進行，由一名法官負責，由於這位做調解 的法官將不會負責將來審理該案件，所以這位做調解的法官可以評論他對這案件 的看法，分析雙方的理據，困難和風險。當然，如果訴訟雙方仍然不願意，或者 無法達成和解方案，法官亦是不可以勉強的。不過，在新制度下，我建議該名法 官有權作出懲罰性的訟費決定，懲罰他認為無道理的一方或多方。舉例說，在一 宗貨品買賣合約中，買方明白自己所賣出的產品部份質素有問題，自願大幅的減 收銷售價。但是，買方堅決拒絕任何減價，並要求退回所有產品，和不願支付任 何費用。如果負責調解的法官認為賣方所提出的調解方案合理，只是買方一意孤 行，完全不合理地否決賣方的和解方案。則調解法官可以在調解失敗後，決定假 若買方將來的法庭審訊敗訴，則買方需要支付一筆懲罰性的律師費給勝方。法官

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第七章 從香港國安法到 本港的司法及法律改革

第七章 從香港國安法到 本港的司法及法律改革

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第八章

意外的「變異」： 2021 年前香港中學通識及歷史教育 問題初探

一、引言 中外從事歷史文化教育及研究的著名學者，如錢穆先生《國史大綱》、班納 迪克 . 安德森 (Benedict Anderson)《想像的共同體：民族主義的起源與散布》、 艾瑞克、霍有斯邦 (Eric Hobsbawm)《民族與民族主義》，杜贊奇 (Prasenjit Duara)《從民族國家拯救》等，1 均指出國史文化教育與建立國民身份認同，甚 有關係。 然而，走進二十一世紀，怎樣運用新媒體歷史文化知識傳播給年青一代，培

區志堅

育國民美善道德文化教育，此成為當代從事教育學者關注課題。2 在香港地區的 情況而言，2019 年香港特區發生一連串反對政府修例的社會運動（反修例社會運

摘要：

香港通識教育是香港社會非常關注的焦點，本章深入探 討 2021 年前香港中學通識及歷史教育存在的種種問題， 提出了今後如何對學生進行這方面的教育，提升其對中

動），據日後發表部份言論及調查得見，特區政府拘捕的人士數目，不少是在學 的大學生及中學生參加是次反特區政府的社會運動，3 中央及特區政府也甚為關 注為甚麼不少青年人會參加是次反修例社會運動。4 2020 年也有不少研究指出香 港一地因缺乏了中國歷史文化教育，為特區青年人參加群眾活動的重要因素，也 有指出大學生在中學及中小學生在學時，接受通識及歷史文化教育，成為他們對

國歷史文化和國家現狀的認識，培養其愛國意識的一些

中國及中華文化不了解，「反思過去一年社會發生的種種問題，使我們相信當部

具體建議。

分的時雨香港年青人，看中國是負面的，皆因他們在校所接受的是一套中華民族 的屈辱史」、「九七回歸，一國兩制的香港，焦點在兩制，完全未有正視認識國 家的重要陣地，要在中國歷史教育裏啟航的中國歷史裹，要知、情、意、行，一 步一腳印的『根』的教育，藉此加強國民身份與價值認同，其時的課程發展處， 倒是將通識教育科高高舉起，國史教育低低放下，連初中階段的中史獨立成科都可 以打散、切割、合併於其他的學習領域裏去！香港學生的國民『身份』漸漸被剝奪 而知」，甚至特別行政區行政長官林鄭女娥女士也於 2020 年 11 月的施政報告中提 出改革高中通識教育科，形容通識科是「第一日已有問題」，通識科在「被別有用 心者利用，成為向年輕人灌輸激進政治意識的工具」，青少年缺少中國歷史教育及 不了解當代中國發展的情況，缺乏了國民身份的認同，成為引發他們參加社會運動 的要因 5。 1

見錢穆：《國史大綱〔修訂本〕》( 香港：商務印書館，1994[ 原刊 1939])，頁 5-12；班納迪克 . 安德森 (Benedict Anderson)（吳叡人譯）:《想像的共同體 : 民族主義的起源與散布》( 台北：時報出版社，1999)，頁 7-48；艾瑞克、 霍有斯邦 (Eric Hobsbawm)（李金梅譯）《民族與民族主義》（台北：麥田出版社，1997），頁 221-258；杜贊 奇 (Prasenjit Duara)( 王憲明譯 )：《從民族國家拯救》( 北京：社會科學文獻出版社，2003)，頁 3-38。 2 區志堅：〈神靈呈現：七夕文化從傳統走向現代節慶〉，潘志賢、葉文筠、區志堅 主編：《節慶與傳播：七夕文化研究》( 香港：中華書局，2020)，頁 67-83；〈大學與中學協作計劃：以屏山 文物徑的考察為例〉，周佳榮、鮑紹霖、區志堅編：《第二屆華人地區歷史教育論文集》（香港：中華書局， 2012），頁 183-204。 128

第八章 意外的「變異」：2021 年前香港中學通識及歷史教育問題初探

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一、 2020 年《香港國安法》頒發前，香港特區歷史文化及通識教育課程 此外，於 2020 年 5 月 14 日，香港中學文憑試歷史科出現了「1900-45 年間，

發生哪些問題？二、引介 2020 年《香港國安法》頒發後，香港歷史

日本為中國帶來的利多於弊，你是否同意此說？」日本軍國主義侵略亞洲諸國，

文化教育，已進行哪些改革，並可以有待優化的地方？本文指出的

自是不可泯滅之「鐵」一般歷史事實，國際上已承認戰時日本侵略他國是破壞亞

是通識教育構想之初，原意是適合時代要求的，可惜的是在執行過

洲國家和平的行為，尤以對中華民族而言，日人侵略中國，十五年抗日戰爭（1931

程中出現了如行政長官林鄭月娥女士所言的「異化」，前香港公開

年至 1945 年）的中華民族苦難，對中國國民進行南京大屠殺及人體細菌實驗，

大學校長黃玉山教授所言是「意外的『變異』」10。

全是歷史事實，怎可以給學生思考思考日軍侵略中國，對中國仍有「利」的觀點！ 6

由是，試題既出後，香港官方教育局於當天晚上，立刻發表聲明，指有關的試

題「附帶極為片面的資料，致試題具引導性，考生可能因而達至偏頗的結論，嚴 重傷害了在日本侵華戰爭中受到莫大苦難的國民的感情和尊嚴」，5 月 19 日， 行政長官林鄭月娥表示文憑試歷史科試題出現爭議，令人非常遺憾和非常失望， 指出為了保護教育的質素和目的及學生，她不會迴避行使相關條例賦予特首的權 力，並強調教育的重要性在於樹德立仁，需要有人把關以維護質素，及保證學生 接受正確的全人教育，7 此引起不少人士認為香港地區歷史教育發生不少缺失 8。 2020 年 7 月 1 日，中央為香港特別行政區頒行《香港特別行政區維護國家安 全法》（以下簡稱《香港國安法》），明確指出香港地區一方面是加強國安法， 一方面要加強對祖國歷史文化的認同及了解，進一步使不少人士反思究竟香港教 育，尤在九七回歸後的中國歷史、香港地區歷史及通識教育發生哪些問題？ 9 筆 者為於 1997 至 2008 年，參與香港地區中學高中國歷史、通識及中國語文教科書 的編寫工作，也在高等院校任教中國與全球化、回歸後的香港等涉及當代中國及 香港地區知識的科目，又為多間中學進行專題研習的教研工作，相信對香港教育 的問題有一定程度的理解，故本篇論文以個人經驗，談及以下課題：

二、 2020 年《香港國安法》頒發前香港特區歷史文化教育及通識課程的 問題 很多人多談及回歸後通識教育與香港青少年對中國內地不了解與缺乏中國國 民身份認同，甚有關係，然而，可以多注意二十一世紀通識教育乃是全球教育的 主流方向，通識科可以培養修讀文理工商等學科的學生，多元化及跨學科思考能 力，以應付二十一世紀通才及專才並重的方向。在香港的情況而言，通識教育的 原意本是可行的，但主要是特區政府未能監管在中學通識教育執行情況及缺乏對 中學通識教材支援，致出現了「異化」及「意外的『變異』11」。 依 1997 至 2007 任教育統籌局的羅范椒芬女士在〈終身學習全人學習〉一 文，指出於九七年後的教育改革，偏重培育學生的共通能力，如專題研習是鼓勵 學生從多方面搜集資料，從不同角度分析問題，然後作出獨立的判斷；同時， 依 2007 年 Mckinsey and Company 的 “How the World's Best Performing School Systems come out on top” 研究報告，指出教育制度的質素取決於教師的質素， 要提升學生的學習效能必先改善教學法。故教統局推行校本支援計劃，教師可以 按所屬學校的學生的具體情況，針對性地照顧學校的需要，促進學生支援學習， 學生也可以自行獲得大量資訊，教師的角色是幫助學生建構知識，校長及教師也 是要終身學習。12 另一位推動中學通識教育的官員陳嘉琪女士在〈持之而恆，百 年樹人〉一文，13 指出 2001 年的《終身學習、全人發展：香港教育制度改革建 議》及《學會學習 : 課程發展路向》課程改革文件，均強調以學生為本學習主導，

3

煥發：〈教育界爭議不斷 動盪過後走向何方〉，《香港 01》 2020 年 12 月 8 日，頁 A08；〈香港教育局局長楊 潤雄 :：多管齊下肋香港學生了解歷史認識國情何方〉，《紫荊雜誌》，365 期（2021），頁 45-48。 4 〈楊潤雄 : 課程內容涵蓋「一國兩制」及憲法〉，《大公報》，2021 年 2 月 5 日，頁 A7。 5 何漢權：〈「根」的教育在香港實施的探索〉，《對當前中史教學的反思及建議》，頁 16-17；〈歷年爭議批評 不絕於耳 拆解通識異化路〉，《文匯報》，2021 年 1 月 18 日，A10-11。 6 區志堅：〈香港歷史卷再現美化日軍侵華考題 考評局回應遭打臉〉，《北京日報客戶端》記者 北京日報客戶端 特派香港報道組，2020-05-22 14:38。［瀏覽日期 :2021 年 6 月 17 日］ 網址 : https://www.facebook.com/280175189151791/posts/1088856548283647/ 130

第八章 意外的「變異」：2021 年前香港中學通識及歷史教育問題初探

7 見《香港 01》，2022 年 5 月 22 日［瀏覽日期 :2021 年 6 月 20 日］網址 : https://www.hk01.com/％ E7％ A4％ BE％ E6％ 9C％ 83％ E6％ 96％ B0％ E8％ 81％ 9E/473563/dse％ E6％ AD％ B7％ E5％ 8F％ B2％ E7％ A7％ 91％ E8％ AB％ 87％ E4％ B8％ AD％ E6％ 97％ A5％ E9％ 97％ 9C％ E4％ BF％ 82％ E6％ 83％ B9％ E7％ A4％ BE％ E6％ 9C％ 83％ E7％ 88％ AD％ E8％ AD％ B0 8 有關由 2020 年世界歷史科考試題目，引起坊間批評考評區及社會人士討論香港一地歷史教育的問題，見〈香港 涉日軍侵華歷史試題引發教育改革之爭，背後的焦點與政治角力〉，《BBC News 中文》［瀏覽日期 :2021 年 6 月 19 日］，網址 :https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-52721767

第八章 意外的「變異」：2021 年前香港中學通識及歷史教育問題初探

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學校也可因自己的情況或適當彈性，作出每年的課程規劃，又在中學人文學科 進行改革，去重復，成為《個人、社會及人文教育》的學科文件 14。

至於監管課程，教科書，不如中國歷史、物理、中國語文等教科書，不要 送審的，此外：「為了讓本課程可以持續發展，學校須監察本課程的進度和評估

而在 2007 年由課程發展議會與香港考試及評核局聯合編訂，香港特別行政

學與教的效能。通識教育科科組可進行行動研究或自評，以定期檢討本科的學與

區教育局建議學校採用的《通識教育科課程及評估指引》，此文件也於 2014 年

教」，至於探究議題，是：「不應止於勾畫出分歧和了解爭論；教師應引導學生

一月更新，文件指出，通識分為六個教學單元：個人成長與人際關係、今日香港、

按理據作出判斷，以求改善社會福旨」。就此可見整個中學通識課程原意是培養

現代中國、全球化、公共衛生、能源科技與環境，也指出「高中通識教育科的設

多元化思考、跨學科學習及學生自己獨立建構知識體系。

立，是回應社會的需要，為中學生提供跨學科的學習機會。本科應與其他高中學 科互相補足，以維持卓越的學術水平，擴闊視野，並使學生的學習與現實生活具

另一方面，在課程設計上已有弊點：1. 沒有監管，教師可以按「校本」自行

備更緊密的聯繫繫」，「能從多角度研習不同的課題，從而建構他們所處的現今

編寫教材，若老師有不滿政府的思想，這樣便可以把自己的政見，傳給學生；2. 強

世界直接相關的個人知識」，也有「尊重多元文化和觀點，並成為能夠批判、反

調學生關心時事，原意很好引導學生關心社會，可惜學生只取批評中國內地政經

思和獨立思考的人建構他們所處的現今世界直接相關的個人知識」，教師「可就

等訊息；3. 強調不同持份者的對課題的多元思考，但學生只取負面的訊息，流於

建議的探究問題選取各種具體的、時事的議題，與學生詮行研習。

只有批評其失，多未注意評論事件的優良地方；4. 強調學生多關心社會，以「以 求改善社會福址」，學生只會關心社會不公平、不好的居住環境，尋找社會的不

例如，在討論關於藥物的專營權問題時，教師可幫助學生檢視隱藏於議題背

善處，「以求改善社會」。

後長久存在的價值矛盾，例如，經濟利益的追求與法律考慮之間的張力」，培育 學生多角度及從不同持份者立場思考，原意是培養學生具備開心社會、關注時事

細看通識科課程的原意應可以為教育界接納，雖在構想之初已種下學生只是

及中國發展，乃至具有國際視野的公民，教員及也要從報章蒐集資料，同時，也

批判，不懂多元思考，不明包容他人意見的重要。但更甚者，主要是發展過程中，

要教導學生從新聞時事對集資料，由老師引導進行討論，學生在老師的帶領下培

通識科及中國歷史、世界歷史科發生了以下的問題：

養「獨立專題探究」的能力；還有，更重要的是「學校」可以依「校本」進行課 程設計：「高中通識教育的課程，在課程規畫方面預留了彈性和創意的空間。為

( 一 ) 自九七前後至今天，中學的香港史教育分為兩部份，1840 年前，即鴉

了向學生提供豐富和多樣化的學習經歷，學校應發展均衡而連貫的校本課程，並

片戰爭前，為中學中國歷史表述下香港地區史；1840 年至回歸後的香港，為世界

強調學生在學習過程中的主導角色」，「校本課程的組織，可因應教師的專長、

史及通識課程（1997 年至 2020 年 1 月）內，尤以 1840 年後的香港各方面，均受

學生的特徵和學校的其他情況，靈活採用不同的進程和時間安排」，教員也鼓勵

到英國及其他海外國家的影響，這樣便出現了鴉片戰爭是中英貿易之爭、中英禮

「學生探究身邊事物和與生活息息相關的議題，所以，時事的最新資訊可以多加

儀之爭、中英文化之爭，而禁鴉片便為導火線，把中國學者表述鴉片危害祖國國

採用。教師在規畫課程時，宜預留空間與學生討論一些突發的議題或重大的生活

民健康的問題淡化，鴉片戰爭只是為中英文化的衝突，不難否定鴉片戰爭後的香

事件，從而把通識教育科與日常生活聯繫起來」。

港地域受到英國管治的不良影響，但也要注意港英殖民地政府管治香港的優良之

9

11 區志堅：〈大學與中學協作計劃：以屏山文物徑的考察為例〉，周佳榮、鮑紹霖、區志堅 編：《第二屆華人地區歷史教育論文集》（香港：中華書局，2012），頁 183-204。 12 羅范椒芬：〈終身學習全人學習〉，《香港教育改革與發展透析 1997-2017》頁 54-56。 13 陳嘉琪：〈持之而恆，百年樹人〉，同上，頁 60-63。

10

132

有關 2020 年 7 月 1 日中央政府頒佈《香港特別行政區維護國家安全法》的背景、內容，見王振民、黃風、畢雁 英等著《香港特別行政區維護國家安全法讀本》（香港：三聯。2021）一書；參楊潤雄：〈國家安全教育 體現 全民參與 培育未來楝樑〉，《紫荊雜誌》，367 期（2021），頁 13-16Z；黃雲娜：〈是時候正視「雙重國籍」 問題 建「中國香港公民」身份制度〉，《香港 01》，2020 年 12 月 14 日，頁 04。 見《香港 01》，2022 年 5 月 22 日［瀏覽日期 :2021 年 6 月 20 日］網址 :https://www.hk01.com/％ E7％ A4％ BE％ E6％ 9C％ 83％ E6％ 96％ B0％ E8％ 81％ 9E/473563/dse％ E6％ AD％ B7％ E5％ 8F％ B2％ E7％ A7％ 91％ E8％ AB％ 87％ E4％ B8％ AD％ E6％ 97％ A5％ E9％ 97％ 9C％ E4％ BF％ 82％ E6％ 83％ B9％ E7％ A4％ BE％ E6％ 9C％ 83％ E7％ 88％ AD％ E8％ AD％ B0；參黃玉山：〈從三個教育目標檢測看香港教育改革的成效〉，教育 2.1 編著： 《香港教育改革與發展透析 1997-2017》( 香港：三聯，2018)，頁 192-193。

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處，在這種正、反並存的思維培訓下，影響了學生對鴉片戰爭的判斷，也就是一 方面既強調是次戰爭對中國的破壞，也表述在不平等條約下的「好」的影響。

而通識科內的「當代中國」、「今日香港」強調學生只是批判思考及時事評 論，更在學習上強調正反二元對立的思考，學生取材自未經審批的教科書及教材， 也有來自批評中國及反對香港特區政府的老師以「校本」為借口，把批評政府的

（二）1997 年 7 月 1 日至 2019 年 9 月 1 日前，香港中學的中國歷史科，不

觀點及資料放進老師們自編的教材，但教育局也不監管在中學通識科老師們運用

一定在中學獨立成科的，主要問題出在香港教育局准許「校本」政策，也就是學

教科書內容及教材的情況，由是導致學生只取批評中國及特區政府的材料，為學

校可以依所自需要，初中（中一至中三級）把中國歷史科的知識放入「人文學

習知識，學生自然不了解祖國國情，如今天學生及學氐的家長，仍認為深圳的人

科」、「世界歷史」，也就是初中階段不是獨立修科，有些中學在每周只教可不

會取人心臟等人體器官敗賣，中國生產假東西，學生被建構一幅中國不好，中國

足一個半小時，甚至有些中學更於半個學期只用三小時教導有關中國歷史，其他

是負面的圖像。

為通識及人文學科的知識，初中學生已未能了解自先秦至當代的中國歷史發展。 幸好，此情況在 2019 年 9 月 1 日已改善，因為教育局已於此年明確指令香港中 學一定要執行每一個星期，一定要以二至三教節開辦中國歷史科。

（六）學生對近現代史的知識貧乏，部份中國歷史教材把鴉片戰爭，認為英 國人是「拯救者」、更認為是帶給中國「近代化開始」，此已見部份中國歷史教 材的弊點。

但高中（中四至中六）學生不一定選修中國歷史，換言之，學生可以在中四 至中六不學習中史，若初中也是少許掌握中史知識，整個中學學習歷程不了解中 國歷史。 （三）現時香港史的知識在高中多放入世界史，故學生只了解香港受英國佔 領時，走向所謂「安定及繁榮」，不了解香港受英國的侵略。

（七）中國歷史教育只是了解片面的史實，但沒有了解背後的中國文化精神 及中國人文價值，特別是道德文化教育。 （八）再看所謂「有問題」通識教科書的內容。教科書基本上應要書寫一些 社會及學界普遍接受的知識，報刊曾列有些出版社在送往教育局的《現代中國》 中刪減有關內地示威及「群體性事件」的描述及例子的圖片，有些出版社在描述

（四）中學教員多不教 1912 年至 1949 年後的中國歷史，致使學生全不明白

「人民集會和遊行示威」的權利時，刪去了一張 2014 年茂名市大批民眾在街上

今天中國從被到強欺凌，被日本侵略的痛苦歷史，為甚麼在 1949 年後當代中國

聚集，抗議興建化工廠項目的圖片；有些出版社於「民間力量的興起」一節，亦

政府帶動人民走向民族復興的重要。

刪去了綠色和平到惠普（中國）總部大樓前示威的圖片及其說明文字。要知在今 天的研究成果中，究竟教科書所列的群眾運動是時事，或是一些已被研究者經過

（五）2008 年推行《學會學習：課程發展》，把全港中學各個學科統合成八

清晰、深刻及已有結論及已「確認」知識。

大領域，中國歷史科只是寄生在「個人、社會及人文教育」領域，自此，國史科 乏去重要的地位，新高中文憑課程中國語文科，取消了範文考試，並以中、英、

另外，報章也談及有些出版社表述文化大革命的課題時，原版書有 2 頁描述

數、通識為四大核心必修必考科目，其餘有助加強香港青少年認同祖國與中國人

文化大革命的歷程及影響，但修訂後均被刪去。其餘出版社則仍有於開首的章節

身份認同的科目 : 中國歷史、中國文學，均被學生輕視。

保留文革的內容，但篇幅較原版書少。此正可以見因為昔日通識教科書內容均缺 乏了統一審批，故各出版社及編寫者依其觀點及取材，進行撰寫，由此可見政府 將來要審批通識教科書的內容甚為重要。

14

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課程發展議會、香港考試及評核局聯合編訂，香港特別行政區教育局建議學校採用：《通識教育科課程及評估指 引》（香港： 課程發展議會，2007）。

第八章 意外的「變異」：2021 年前香港中學通識及歷史教育問題初探

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（九）本來中學的通識科是一個綜合學科，文科學生可以學理科知識，理科

消獨立專題探究（IES），並將內地考察列為必修等。教育局談及修訂課程擬於 9

學生可以涉及文科知識，但現時卻是以時事新聞為本的學習，學生只是進行簡單

月中四起推行。不少學界朋友認為是次建議會依 2021 年 2 月初委員會建議內容

的討論，卻沒有理論及原則的基礎，更忽視了一個社會的共同價值，如黃玉山校

及依 4 月 1 日建議為「一國兩制」下的香港、國家和當代世界為核心內容，維持

長在〈從三個教育目標檢測看香港教育改革的成效〉中，指出正確價值觀，能夠

必修必考，但取消校本評核，增設內地考察。筆者認為建議的新課程，甚切合今

給社會人士分辨善與惡，是與非，一個社會，若沒有一套全民皆守的共同價值，

天中學生教育及時代的要求。

就會出現禮崩樂壞。若通識教科書只多取一些未有共同承認的事實及沒有表述共 同價值觀，而學生又沒有基礎知識及廣泛閱讀材料下，只是擷取未有充份了解事

2020 年 7 月 1 日特區公佈《香港國安法》，其後以《香港國安法》為依據

情原委的時事，作為評論，往往流於妄下結論，故有些剛呈上的通識教科書就「公

進行執法及拘捕，特區政府是有法可依，故使學生知道中央及特區政府堅決維

民抗命」課題刪去「公民抗命影響社會？」的練習；也有些教科書提及「公民抗

維護和落實「一國兩制」的決心，相信今後在《香港國安法》及「一國兩制」

命」時，則加入「參與者進行此違法行為後，須承擔相應的法律刑責」，並提醒

的執行下，特區必然更為安定及繁榮，「公民與社會發展科」教導《香港國安法》

守法是公民責任，不應違法等等表述，學生若有基礎知識，可以充份了解何謂「公

也甚為恰當及必要。

民抗命」，若教科書只列一些「抗命」的時事，學生只知「公民」是「抗命」， 而不知守法也是公民責任。

教導學生獲得「大灣區」各地域的知識，也是恰當。依英國智庫經濟和商業 研究中心指出，中國 2028 年將超越美國，成為全球最大的經濟體，在全球新冠

（十）曾是民間流行的書籍，強調香港地區域與中國內地歷史文化的不同，

病毒疫情下，中國可能於 2028 年前成為全球經濟大國；近日也見中國成功「構

甚至是與中國內地及中央文化相對抗。如某些偏激的觀點，一方面既強調香港文

建人類命運共同體」，隨國內開展推動數碼人民幣國際化、公共衛生及商貿共同

化是有別於中原文化，一方面也強調香港文化是上承嶺南「抗爭」文化，但與中

體，及「內外雙循環」，進一步提升國家經濟及國力，故年輕人要「面向中國內地，

15

原文化不同之處，主要建構香港地域是有別於中華及華夏文化 。

面向世界」，了解「大灣區」、「一帶一路」的國策，以規劃未來發展。

二、弘揚中華文化與表述在「一國兩制」下香港特區的角色

新課程也建議師生多往內地考察，師生可以藉參加「研學旅遊」，親身往內 地體會及考察今天中國發展，在觀察中雖有機會得見，內地仍有不少有待優化的

2020 年 7 月 1 日，中央為香港特區頒行《香港國安法》，於教育及向青少年

地方，但基本上，在大灣區的研學學習，把旅遊與專題教與學結合，特別是往深

的有關中華文化歷史知識傳播上很大突破。要使學生明白國家安全的重要，也就

圳特區研學旅遊，自可給師生重新評估，所謂「大陸造假」、「大陸不可信」的

是要使青少年明白中華文化及中國歷史，中華人民共和國建立「一雪前恥」、今

觀點。深信學生往內地考察後，自可以規劃未來的發展 16。

天我國富強的國力，從文化教育的「軟實力」，提升文化自信，向香港青少年教 育，使學生明白中國內地與香港歷史文化血緣相連，乃至港澳發展融入大灣區發 展，成為必然趨勢。

因著重考察，在生活中體驗中國傳統文化與當代香港發展的關係，故多舉 辦往内地歷史文化的地區參訪，17 了解從中國傳統到現代的發展，給學生在參訪 時了解中國歷史文化及人文精神的優美地方，也能了解當代中國的經貿及科技發

其一，於 2021 年 2 月及 5 月教育局已宣佈新的通識課程改革，教育局宣

展，如可以沿用本人曾參與的＜朱子之路考察＞，此計劃成功帶領香港高等院校

佈採用科目發展委員會向教育局建議改革通識科，為「公民與社會發展科」 （Citizenship and Social Development），並通過委員會提及的方案，包括取 15

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第八章 意外的「變異」：2021 年前香港中學通識及歷史教育問題初探

有關陳雲、徐承恩及在《香港民族論》表述香港地區歷史文化不同於中國的觀點，見區志堅：〈連續與非連續因素： 從建構「香港人」自別於「中國人 」至「香港民族論」的發展歷程〉，香港珠海學院亞洲研究中心、香港公共 政策學會主辦「回歸後的香港學術研討會」（宣讀論文），11-12/6/2016。

第八章 意外的「變異」：2021 年前香港中學通識及歷史教育問題初探

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三百多名學生，也有高中學生參訪福建朱子文化，學習朱子家禮，又學習福建茶

也希望學生「整全地認識中國政治演變，民族發展和社會文化的基本史實」，筆者

藝，從生活中給學生學習中國傳統文化。同時，又帶領學生參觀現代福建經貿公

以為要從吸引學生的興趣為本，學生可以從觀察及接觸實物，配合書本及老師教導

司，及可以在福建人民大會堂上課聽講課，這是一種非常難得的體驗，領略祖國

的知識，盡力重返現場，這樣便要從物質文化進行教導，考古成果更成為學生學習

歷史文化的偉大。

古代文化的重要媒介。

其二、新中國歷史課程已要加強使青少年了解今天的香港地域，是歷史上「中

古代的香港地域因地處偏離中原政治經濟中心，多為古代史家表述文獻之

國歷史」的一部份。要多教導學生：（１）今天所見的香港島、九龍半島及新界

外，處於香港地域的市民，不獨結合地下文物了解歷史，更可以使學生從觀察考

已在秦代政治控制疆域內。（２）行郡縣制已把香港島、九龍半島及新界列入秦

古文物，以便了解古代香港地域受嶺南文化的影響。2021 年 4 月 30 日至 8 月 4 日，

代制度範圍管治下。（３）從文化認同區域而言，秦統一六國，車同軌、書同文，

在尖沙咀的香港文物探知館專題展覽廳，由古物古蹟辦事處與南越王宮博物館合

統一文字，已初步把今天香港島、九龍半島及新界已在秦代文化管治下，至漢代

辦「嶺南二千年中心地──南越國宮署遺址考古成果圖片展」，以圖文闡述南越

更重要的罷百家、獨尊儒術，把今天香港島、九龍半島及新界的文化在儒家文化

國宮署遺址考古發掘歷程及其成果。中史科教師可以在依防疫政策下，可以帶領

薰陶。

學生參觀，或可以在上課時，引領學生自行往此地參觀，閱讀圖文，了解西漢時 廣州文化及海上絲綢的面貌，又可以使學生了解西漢時嶺南一帶，包括香港地域

誠然，「香港自古以來是中國領土一部份」要從何謂「中國」範圍的角度去

內歷史文化的特色，補足書本教科書及教材的不足。

理解。另外，也要注意「中國」概念不斷延伸，也要注意要從政治控制疆域，制 度範圍及文化認同的角度去理解「香港自古以來是中國領土一部份」。此外，也

有不少學者指出廣州「有史可考」的歷史時段，始自秦、漢，也就是古城「蕃

要理解何謂「自古以來」？此「古」代而言，不少中學中國歷史課程，以上古為

禺」，此城為秦始皇統一六國，派軍嶺南後建立的南海郡郡治，而在秦亡後，趙

上至先秦下至秦統一六國，中古上自秦漢，下至明代及盛清，近代為鴉片戰爭以

佗建立南越國定下的南越國國都。此後，歷經五代南越國宮署一帶為原點，歷代

後至 1949，當代為 1949 年後中國，所以廣義而言，「香港自古以來是中國領土

在此地建立郡、縣、州、府，至五代南漢國，均以古城「蕃禺」為中心，立設官

一部份」，也可以說是在自秦漢以來「香港」是中國領土一部份，這是絕對的。

署衙門、王宮園囿。

更重要的是，「香港」在廣義而言，應是上溯自秦代的番禺縣管治範圍，因為秦 漢時期沒有「香港」名字。使學生從歷史上的「香港」及歷史上的「中國」，結

古代的香港地域居民與中國內地有著密不可分的歷史文化淵源，新石器時代

合政治疆域、制度範圍及文化認同的多元化視角，去理解「香港自古以來是中國

及青銅器時代的香港與廣東具有很多相同的文明，二地同受到中原文化的影響。

領土一部份」，也是合理。

秦始皇時，派軍平南越，設立南海、桂林、象郡三郡，而南海郡管治番禺、龍川 等縣，香港與番禺管轄地區相連接，由番禺管治。秦末，南海尉趙佗以番禺為首

其三、 使學生參加公共考古的學與教活動，使學生在生活中了解香山港地

都，據地建南越國。漢武帝伏波將軍路博德定南越趙氏，先後立南海、蒼梧、交

域上承中國傳統文化及嶺南文化。2019 年教育局建議學校頒佈《個人、社會及人

趾等九郡，南越國重納中國大一統王朝疆域，漢代南海郡管治番禺、博羅等六縣，

文教育學習領域：中國歷史科課程指引（中一至中三）》中談及中一年級教導學

古代香港地域由番禺縣管治。此外，是次展覽也見在宮署遺址內一個斗形水池狀

生學習史前至隋唐歷史知識，而中二年級要教導學生學習宋元、明、清知識，而

石構建築的一角，以白色的砂岩石板，見冰裂紋斗合鋪砌。遺址東南角有大型建 築柱遺跡，在石板下土層，有一條木質輸水暗渠管，為給南面的曲流石渠人工注 水，古代嶺南人渠水排入木質暗槽，及散水遺跡，也見古代嶺南人士水渠科技的

16 17

138

區志堅：〈建議的新通識課程 更適合當代需要〉，《橙報》電子版，2021 年 2 月 2 日。 區志堅：〈傳統文化融入「研學旅遊」的學與教：「朱子之路」研習營〉，《朱子文化》，6 期 (2020)，頁 50-55。

第八章 意外的「變異」：2021 年前香港中學通識及歷史教育問題初探

第八章 意外的「變異」：2021 年前香港中學通識及歷史教育問題初探

139

成果。從南越國宮署御苑中的大型石構水池及曲流石渠設計，此遺址先後兩次被

man of Asia / East Asia），不只國內的中國人受外力欺壓，海外華人更多受

評為全國十大考古發現，也被學者認為是今天中國發現最早的御苑遗址，對理解

列強看不起，這就是為甚麼李小龍先生主演電影《精武門》，廣受海內外華人歡

及研究古代建築藝術、古代園林和中原文化與嶺南文化民族融合，甚具歷史價值。

迎。今天中華人民共和國已是國際大國，一洗 1949 年前的中國頹勢及恥辱，又

任教中國史的教員，可以在此地結合以李鄭屋村的漢墓文化為教材，自可以引領

為海外華人爭取在居住地的平等地位，上世紀六、七十年代，中國內地雖發生文

學生了解古代的香港地域受到嶺南一地漢文化的影響，及古代嶺南地域物質文明

化大革命，但政府出版機構的北京之人民出版社政府於 2009 年出版的《中華人

18

的進步 。

民共和國史》也承認是文革時期「撥亂反正和改革起步時期」，「意識形態領域 錯誤的，過火的政治批判」，中央政府沒有避談文革「左」傾錯誤，此不是一些

其四、中央及特區政府已落實及執行「愛國者治港」的原則，長遠而言，要

人士認為中國政府不面對文革的歷史。

培育愛國愛港人才。筆者尤認為應把「愛國」概念傳給年青一代，尤為重要，這 樣便要加強學生了解近現代中國史，中華民族自鴉片戰爭喪權辱國，受海外列強

我們更見 1998 年中國中央政府成功為內地及特區，抵抗金融危機，在 2002

欺凌，至中華人民共和國的成立，新中國一洗 1949 年前國恥，今天更是中華民

年中國內地互聯網用戶激增，中國國民已進入「小康」階段。2008 年 5 月四川發

族和平復興，學生獲得此時段的歷史知識，便可以明白為甚麼 ? 香港特區市民一

生「汶川大地震」，同年 8 月中央政府可以為全球舉行奧運會，已見中國可以「多

定要「愛國」，為甚麼要在香港確保國家的主權、安全及發展利益？此對今天特

難興邦」及強大的中國實力。2010 年上海也舉行世界博覽會，可見中國在中華人

區，甚為重要

19

！

民共和國領導下，國富民強，一洗鴉片戰爭至民國初年近代中國為外力侵略，國 民所受苦難。所以，青少年了解近現代中國史，了解從清中葉發展至今的中華人

筆者以為近現代中國史的範圍上起自 1840 年鴉片戰爭，乃至 2008 年的歷史，

民共和國歷史，中國人民因 1949 年前國力太弱，受外國欺凌，致民生受苦，國

學生清楚了解清代的中國，自 1842 年鴉片戰爭，經 1842 年《南京條約》後的不

人曾被視為「東亞病夫」，乃至今天在中華人民共和國管治下，國力大興，外國

平等條約，至當代中華人民共和國的歷史，尤可以多注意 08 奧運。學生明白歷

再不敢看不起中國人，再不敢隨便欺凌中國人。我們的年青一代，明白近現代中

史上的中國由清代喪權辱國，走到今天大國和平復興，中國國民安定繁榮生活的

國史，便可以明白今天中央及特區政府在特區推行國家安全法，防止外國勢力干

知識，學生明白過去的中國，因國力不足，被列強欺凌，帶給民生的苦難，明白

預中國內政，及強調「愛國者治港」的重要。現時期望特區教育局怎樣以多元化

「弱國無外交」，便可以明白我們的前輩，談及鴉片戰爭、甲午戰敗、十五年中

教學策略，為特區學生推行近現當代中國史教育了。20 特區政府的官員要多強調

國軍民抗日戰爭、南京大屠殺，總是熱淚盈匡。於 1919 年中國以參加大戰國的

中國歷史教育是培養國民愛國主義，不應因怕群眾及回避「愛國」的課題。

戰勝國身份出席巴黎和會，希望通過予會，收回被日本侵佔的青島及胶濟鐵路， 廢除不平等條約，可惜列強偏袒日本，列國盟友「盟友背信」，終引發中國大規

不少老師希望日後擬題的考評局行政人員，多注意擬出抗日戰爭時期的考

模群眾自發的愛國行動「五四運動」。而日人更於上世紀三十年代初，在中國的

題。因為抗日是中華民族的正義之戰，是日本人侵略我國的非法行為，抗擊日本

長春，建立日本人扶植的傀儡政權——偽滿洲國。列強早前已因清政府戰敗，在

侵略是大是大非，具有不容評論普世價值的事實，甚至戰後的日本籍學者及部份

中國領土上劃定勢力範圍，列為租界，租界內一切法律為列強所控。

日本群眾，也反省及後侮日本侵略中國的行為，故日後，若再就抗日課題擬題， 要多注意一些大是大非的課題，是不容學生評論得失，以避免現時中國歷史知識

不能否認租界也成為近代中國引入新的生活方式，但要注意的是租界為列強

未豐厚的香港中學生，未能掌握太多史料而妄下判斷。

所控，不受中國政府法律管治，曾成為罪惡的蘊藏。既因清朝內衰，不能抗外力 入侵，也因國人吸食鴉片，由是清末民初的國人，往往被視為「東亞病夫」（Sick 18 19

140

第八章 意外的「變異」：2021 年前香港中學通識及歷史教育問題初探

區志堅：〈南越宮署圖文展覽 學生可以了解古代嶺南文化〉，《橙報》電子版，2021 年 5 月 14。 〈「愛國者治港」從歷史上及管治上更切合時代的要求〉，《橙報》電子版，2021 年 3 月 8 日。

第八章 意外的「變異」：2021 年前香港中學通識及歷史教育問題初探

141

其五、今天不少香港人也漸漸明白現任美國總統當選，就是代表了美國保護 主義興起，而早前英國脫歐公投，不少歐洲政府選舉，也呈現英國政府及不少歐

其六、教導學生中國歷史文化的基礎知識，也就是希望特區政府把中國歷史 列為高中的必修科，而當代中國也列為初中必修科。

洲政府要保護自己國家政經利益，保護主義也由是漸漸復興。尤以自本年 2 月至 今，發生全球流行新冠病毒，使美國、英國及歐洲國家在其國內進行封城和鎖國

其七、教育局已進行要嚴格審批所有中學中國歷史、通識教科書及老師的教

政策，中斷了國際全球互通，更加促推動美國及英國保護自身貿易政策，美國更

材，在中學課程上，將可以考慮取消「校本」政策，對教科書內容的評審，不是

興起民族主義、種族主義，因為閉關及不同國家在「國家優先」的影響下，影響

干預學術自由，今天的日本、南韓、英國及美國政府均對教科書進行評審工作，

了國際交往，也影響了對外貿易。但在中國的情況而言，現時的中國內地雖面對

為何特區教育局不對通識教科書評審。於 2021 年 2 月教育局頒佈公民及社會發

新冠病毒仍未解除，推動「一帶一路」倡議在東南亞既遇到不少困難，但藉接種

展科，已代替昔日的通識科，主要為學生教導公民、國家發展及香港地區課題的

疫苗外交的推行，有助加強中國與東南亞及中亞國家的連繫，另一方面，不難否

基礎知識，當然尚要培育學生的批判思考能力，但要從廣泛閱讀，通過多元化思

認，美國經濟困難，美國處理華為、騰訊在美國的事件，已使不少人明白美國官

考，學生才作出對事情及批判，實在不容易，加上，評論涉及主觀，甚至乃至閱

方「雙重標準」，西方不少後現代、後殖民研究及左翼學者已批評美國政策，相

卷員，從學與教的立場而言，為求學生培養基礎知識及思考能力，故改革後的新

信美國在十一月總統大選後，會減少在歐洲、中東及亞洲地區的介入及承擔，美

課程已公開考試成績表上，只列合格及不合格，不必涉及成績級別，以免誤導學

國方面會藉要求在地政府承擔美軍軍費，也會盡力並拉攏其「盟友」阻止中國的

生以為只應付考試，也可以減輕同學功課、考試壓力。

崛起。換言之，就如今天發生的情況，美國官方仍會利用香港特區作為攻撃中國 內地政府的工具。為維護國家主權，中國中央政府必然與美國在香港事務上角力，

此外，公民及社會發展的教科書送審，及提供學生正確價值觀，這是對的，

在長遠發展上必然嚴格執行國家安全，在香港落實全面管治十分重要，確保香港

此不是給學界及中學生打壓知識流播。很多人士不了解教科書的功能，何謂教科

特區在「一國兩制」下順利發展。

書？學者弗朗索瓦 - 瑪麗 . 熱拉爾《為了學習的教科書》談及教科書乃是學生學 習最普及、無疑是最有效的工具，同時也是有助把學習結構知識，也是進行學生

2019 年 12 月 20 日國家主席習近平，在慶祝澳門回歸祖國 20 週年大會上發表：

學習能力功能的補充，學生也可以參考教科書來學習「確切」的信息。還有，教

「中國政府和中國人民維護國家主權，安全、發展利益的意志堅如磐石，我們絕

科書能夠幫助學生逐步在其社會、家庭、文化、民族等背景中找到自己位置的、

不允許任何外部勢力干預香港、澳門事務」，其後，內地進一步在已有基礎上，

社會情感領域的學習目標有關學業，教師運用教科書時也要培養學生具體的行為

推動橫琴、南沙、前海的經貿發展，當然也推動大灣區發展，近日更見深圳市政

及習慣。教科書也要為師生提供客觀化信息。美國學者托馬斯．庫恩在《科學革

府發表「把深圳打造成為全球 5G 發展高地」，在美國、英國針對中國電子資訊

命的結構》認為任何一門學科中第一個範式興起的附帶現象，就是對於教科書的

事業時，中國已大力把 5G 放進醫療、教育、交通、工業互聯網、超高清視頻等

依賴，教科書是把知識定式化、組織化的社會共同經驗，教科書會依一定的價值

行業領域，故香港特區教育局尤應教導學生了解當代中國國情，也要編寫有關《香

標準進行選擇的文本。

港國安法》教材，已見 2020 年 8 月，報章刊載有關通識「今日香港」課題教科 書送審的報導，負責通識教育課程發展的政府官員士，更應把《香港國安法》成 為知識，讓學生吸收。

筆者曾撰寫中學通識、中國歷史、中國語文教科書，也是依較多為學界普遍 認同的觀點，及普遍民眾認同的材料，進行撰寫，從而為師生提供較為客觀化及 「確切」的「知識」，而且教科書為中學生及教員共同運用的教學媒界，日後的 教科書及教材，先經學者及前線教員編撰，再經審批後出版教材，由是建立一套 世界群眾共守的價值觀，其中中外文化相通的價值，如仁、義、道德、忠、孝及

20

142

區志堅：〈愛國教育就要了解近現代中國史〉，《橙報》電子版，2021 年 3 月 13 日。

第八章 意外的「變異」：2021 年前香港中學通識及歷史教育問題初探

第八章 意外的「變異」：2021 年前香港中學通識及歷史教育問題初探

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愛國，筆者強調要在學生掌握以上課程的基礎知識後，才展開批判，若未能給學

至於運用當代傳播媒體的科技配合中華歷史文化知識，也很重要：

生吸收及掌握基礎知識，便展開批判中國傳統文化價值，學生發表的言論便流於 謾罵。昔日通識教科書的問題，就是沒有審批，更重要的是，現時要求「校本」，

1. 為中學提供當代中國及中國歷史教育數碼資料庫。

故教師可以按照「校本」設計課程，若老師有其個人政治觀點，可其書寫及表述 框架、內容，會影響學生吸收知識，故是次教育局要求教員要存教材及未來審批

2. 以動漫畫及現代電子科技教導學生歷史文化的知識，善用網絡載體，吸

21

教科書，也甚正確 。

引青年人共鳴。又可以配合說故事、繪本、AR、VR、facebook 科技，香 港特區可以善用深圳新科技支援香港文化創意事業，把中華文化的概念

其八、向中學生教導，香港宗族群體的歷史文化，如香港一地的福建族群的

具體化。

來自家鄉福建，並保存不少福建禮儀風俗，福建族群對香港歷史發展甚有貢獻。 當然也有其他宗族群體。

3. 香港故宮博物館於 2022 年落成，使香港特區打造成為中國文化主導下的 「中外文化交流中心」，在此地配合香港西九文化中心的成立，可以在

其九、以生活的知識教導中國傳統文化。2019 年特區教育局向全港學校發佈

館中多舉辦嶺南文化，如嶺南書畫、嶺南陶瓷、石灣陶器、嶺南建築藝

初中中國歷史課程框架，向學生教導史料及中國歷史知識外，也希望教員從生活

術文化、清代宮廷藝術文化的展覽，既使學生及市民從觀察及欣賞中，

中提取中國歷史傳統文化知識，加強學生國民身份認同。內地於 2021 年 6 月中

了解中華文化；又可以在中國美術館、廣東美術館的支持下，香港特區

旬再次興起「漢服熱」、「漢服日」或「華服日」，香港特區的非牟利機構——

把內地珍貴的展品在香港展出，促使香港年青人對祖國文化的自豪及自

夫子會，也於 2021 年 6 月 27 日舉行「華服日」講座，推動華服知識在香港的傳

信，博物館又可以成為中國內地與香港特區的中華文化交流的平台，加

播，其實從事歷史文化教育的教員，也可以把華服文化知識放入先後於 2019 年

深情感互融。

及 2021 年，特區政府頒頒佈中學中國歷史及公民發展兩科內，使學生在生活中 學習中國傳統衣飾文化 22。

四、總結

其十、多注意以今天的事件，表述香港地區歷史與中國歷史相連繫。2021 年 6 月 27 日，香港鐵路有限公司開啟了宋王臺地鐵站，即時吸引不少人士談及宋王

隨著《香港國安法》頒行實施，香港地區明顯地已日漸安定下來，但《香港

臺及宋王故事，可見一定程度上，香港市民是有興趣歷史的，但要把歷史成為故

國安法》的推動，是硬實力的表現，若從長遠而言，尤對青少年及整體香港特區

事，多吸引引群眾，而依簡又文於 1950 年編刊《宋皇臺紀念集》內收錄多篇文

市民進行中華歷史文化教育甚為重要，培養愛國管治人才，必須加強香港市民對

章，如著名國學大師饒宗頤教授，歷史學者簡又文教授等研究宋代帝室南下廣東

中國歷史及中華文化的學習，讓市民消除過去「港英殖民地」教育的影響，成為

及香港的文章，教員可以藉向學生教導有關宋室南渡在香港地區的歷史、歷史故

中華人民共和國的公民。配合《香港國安法》及中央政府對特區的支持，必然有

事和傳說，以見香港地區與華南地區，乃至整個中國歷史文化是相連的。23 教員

助建立香港特區市民對當代中國及中華文化的理解，由是香港市民更可以配合中

更可以述及 1970 年代香港的保釣運動，要知香港的保釣運動正是一個愛國行動，

央政策，成為愛國愛港的公民。

也使學生明白日本人強佔釣魚臺，其行為實是破壞中國領土完整，學生學習保衛 釣魚臺的知識，乃是一項很好的國家安全教育的課題 24。 21 22 23 24

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第八章 意外的「變異」：2021 年前香港中學通識及歷史教育問題初探

區志堅：〈「公民與社會發展」課程 與新時代接軌〉，《橙報》電子版，2021 年 4 月 11 日。 區志堅：〈穿華服，把漢唐文化走入課堂〉，《橙報》電子版，2021 年 6 月 26. 日 簡又文主編：《宋皇臺紀念集》（香港 : 趙族宗親總會，1950 一書。 區志堅：〈國家公祭日 加強愛國教育〉，《橙報》電子版，2020 年 12 月 14 日；〈香港抗日史事教育 了解國 安的重要〉，《橙報》電子版，2021 年 6 月 22. 日。 第八章 意外的「變異」：2021 年前香港中學通識及歷史教育問題初探

145

第九章

第一節 香港青年的總體情況 根據 2020 年中發佈的人口統計數據，香港 15 至 35 歲年齡段的青少年約爲

為青年發展創造良好環境 培養造就一代新人

168 萬人，佔全港約 750 萬總人口的 22.5％。一般分為在學（近 50 萬人）及走 向社會（約 120 萬）這兩大部分。詳情見下表：

香港青少年人口情況 年齡

暨嘉華 謝曉虹

男性（千人）

合計（千人）

佔人口比例

15-19 139.8

133.3

273.1 3.6%

25-29

257.6

482.5

20-24

189.6

摘要：

30-34

230.8

香港青年問題是全社會關注的焦點之一，也是明匯智庫

合計

的重點研究領域，本章是根據明匯智庫近年以來對青年

女性（千人）

224.9 785.1

133.3 321.8 902.9

379.8

5.1 %

552.6

7.4 %

1,688

6.4 % 22.5 %

（摘於香港特區政府統計處 2020 年中的人口統計數字）

問題的有關研究報告綜合而成，主要內容是描述了香港 青年目前的現狀，包括成長的背景、思想特點、面臨的

青年時代的成長，與其所處的環境及教育制度有著密切的關係，因此，要全

困擾等，探討部分港青參與違法社會事件的主要原因，

面了解他們的情況，首先涉及到香港的教育制度。香港是一個教育制度比較完善

提出為青年發展創造良好環境，全面解決青年問題，培

的社會，得到國際上的高度認可，例如 2012 年英國教育媒體公司培生集團參考

養造就一代新人的對策建議。

了識字率、國際考試成績、大學入學率及 2006 至 2010 年的畢業率等數據，公布 香港在全球教育系統中名列第三位。 教育通常都是香港特區政府財政支出的最主要部分之一，以 2020/2021 年度 的政府財政預算，教育支出為 1123 億港元，佔政府總開支的 15.4％，其中經常 性開支為 996 億港元，佔政府整個經常性開支的 20％，為最大的支出項目。在 2011 到 2021 年度，教育方面的經常性開支纍計增加近 80％。

香港的青少年教育主要分爲三個階段：學前教育（3-6 歲）、12 年免費教育 （6-18 歲）及專上教育（18 歲以上）。自 2008 年 /2009 年度教育改革之後至今，

146

第九章 為青年發展創造良好環境 培養造就一代新人

147

香港特區政府提供的免費教育由 9 年延長至 12 年，即從小學一年級到中學六年 級畢業，均為免費的義務教育。

在香港社會，一般來說，教育程度越高，收入可以相應增加，根據政府統計 處的最新調查顯示，完成「中學及以下」、「專上教育（非學位）」和「專上教 育（學位及以上）」的全職中青年人士當中，每月收入中位數分別為 16,800 元、

香港的中小學有多種類型，可供不同經濟環境的家庭選擇，第一類是官立學

19,200 元及 26,800 元，顯示收入傾向隨教育程度提高而相應增加。而且，教育

校，由政府教育局直接管理，中小學各有 30 多間；第二類是資助學校，由非牟

程度高者，向上流動的機會也較高，例如，在擔任經理及行政人員的群體中，有

利辦學團體開辦及管理，但大部分辦學經費由政府津貼，現約有 420 多間資助小

約 70％是接受過高等教育。

學和 360 多間資助中學；第三類是直資學校，由政府按照學生的人數為學校提供 津貼，但學校可以向學生收取學費，現有約 70 多所直資的中小學；第四類是私 立學校，由辦學團體自資經營，通常是要向學生收取高額學費，約有 80 多間私 立學校，中小學各佔一半。基層家庭子女多數是就讀第一和第二類學校，而通常

第二節 香港青年成長環境以及價值觀形成 的主要特點

第三和第四類學校通常都是名校，有良好的聲譽及教學條件，由於要收取學費， 通常是經濟環境較好的中上層家庭子女才有條件就讀。

（1） 從整體的社會環境來看，港青是在物質豐富但貧富懸殊的環境中成 長，在家庭規模縮減與教育機會擴張中接受栽培，社會的不公平及

香港的專上教育（高等教育）是由「大學教育資助委員會」（教資會）負責， 這是一個法定機構，負責就香港高等教育的經費撥款及策略性安排，向特區政府

不均衡的發展，對他們造成了強烈的印象，希望能夠改變社會但又 感到無力及無奈，成為伴隨他們成長的心理陰影。

提供意見。目前，香港有包括香港大學、香港中文大學、香港科技大學、香港理 工大學等 8 所高等院校由教資會資助，這些大學的六到八成以上的辦學和營運經

年輕與年長世代人生經歷和價值觀念的差異，主要基於物質條件大幅改善。

費，均由政府財政負擔，其餘為學校自籌。另外，還有約 12 所由教資會資助的

在青年成長時期，收入差距擴大和相對貧窮惡化是全球性的趨勢，香港情況亦然。

可頒授學位院校。香港的中學生在中六畢業之後，需要參加統一的中學文憑試，

1965 至 1990 年間，香港的經濟發展被世界銀行譽為「東亞奇跡」, 既取得驕人

獲得進入大學就讀的最低成績，方可入讀本港的大學及其他專上院校。

的增長，民眾亦能共享成果。其後，香港融入區域以至全球經濟體系，內部結構 向知識型經濟轉型，特別是背靠内地這個快速成長的龐大經濟體，雖然在回歸之

對於 20 至 34 歲的青年學歷情況，至今並沒有官方的統計數據。特區政府統

後，經受過亞洲金融危機及環球金融海嘯的影響，但除了短暫的幾年受到影響之

計處在 2019 年 6 月發佈的數據，是將中青年（22-47 歲）的人口學歷情況發佈

外，經濟都能快速反彈並保持了經濟持續增長，2018 年，人均 GDP 達 48，675 美

的，根據該項統計結果顯示，本港約 40％的中青年具有本科以上的學歷，還有約

元，居亞洲前列。

10％接受過非學位的專上教育。根據估計，目前在 20-34 歲的青年當中，至少有 50％以上是接受或正在接受大專以上的教育，顯示其教育程度較高。

但是，在經濟增長的同時，香港本身存在的結構性矛盾也在不斷積累和激 化，「快速增長 + 相對均富」的發展效果已成歷史，貧富不均的程度屢創新高，

如果以 15-24 歲的青年年齡群組計算，2019 年統計總數為 685,500 人，擁有

基尼係數由 1986 年的 0.453 升至 2016 年的 0.539，嚴重程度居全球發達經濟

專上教育程度的有 402,200 人，佔該群組人口的 58.7％。其中擁有學士學位的有

體首位，港青年雖然在相對富裕的環境中成長，但社會不公是滋生民怨民憤的

38.6％，研究生以上教育程度也高達 3.1％。

溫床，年輕時代對貧富懸殊的負面觀感，明顯較年長時代強烈，彼此的分歧呈 現擴大趨勢。

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第九章 為青年發展創造良好環境 培養造就一代新人

第九章 為青年發展創造良好環境 培養造就一代新人

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家庭規模下降與年輕世代教育水準提升，自然影響青年在家庭和社會中的角

統治，進入了「一國兩制」、港人治港和高度自治的新時代。不過，由於中央為

色與關係。舉例說，子女人數銳減，顯示傳統社會的多子多福、天生天養觀念不

保持香港社會的長期繁榮穩定，並沒有對香港進行全面的「去殖民地化」，基本

再，兄弟姐妹間既有爭吵、又有合作互動的環境悄然消失；取而代之的，是貴精

上保留了港英時代的教育體制，也沒有因應新的時代，建立起完善的國民教育體

不貴多和萬千寵愛在一身。父母高度重視子女的成長和教育，對子女的關愛、照

系，導致他們即使是已經出來工作，但依然還是目前還在求學階段的港青一樣，

顧和期望顯著增加，讓年輕世代成為家庭的焦點。這樣的成長環境，對他們的性

對香港歷史的瞭解呈現碎片化特徵，對香港和內地關係的理解等等，都是受到教

格發展、價值觀念、家庭和人際關係網路，以至肩負的期望和壓力，有一定影響。

科書、老師及家庭環境的影響較大，在價值觀念、身份認同上存在一定程度的割 裂和偏差。

如前面所述，香港青年的學歷大幅提升，又會影響年輕世代在各方面的發展 和機會，包括謀生、接受資訊的能力，以及對社會和政治問題的興趣。但是，在

以港青的身份認同為例，在 1980 年代前，香港人和中國人認同在政治意義

現今社會，對於相當一部分青年而言，學歷上升並不一定帶來相應的生活指數改

上的差異並不強烈，中國人認同不必指涉政治實體，較多是認同文化和歷史的中

善，或是社會向上流動，難免令青年產生各種各樣的負面情緒。

國和華人。回歸已成定局之後，集體想像的內涵產生實質變化，兩種認同之間出 現了一定的矛盾性和排他性。

（2） 從價值觀形成的過程來看，由於香港回歸之後，中央政府為保持香港 社會的繁榮穩定，並沒有對香港進行一個去殖民化的過程，教育和文

本土認同的核心，在於凸顯香港的物質豐盛、人權、產權及自由保障，香港

化系統基本保持不變，令港青全盤接受和繼承了西方社會文化的價值

人與中國人的身份認同，變成了富裕與貧窮、先進與落後、城市與鄉村、開放與

觀念，他們在政治爭拗與民主浪潮中耳濡目染，在本土意識抬頭時孕

封閉、自由與壓制、資本主義與社會主義等的二元對比。而香港與內地人民在身

育香港情懷，尤其是在區域重新整合與相對優勢逆轉中思考定位，形

份上的差異，更獲得了基本法的保障。在「一國兩制」的框架下，回歸後的香港

成了一種與内地文化有很大區別，甚至在許多方面都是對立的價值

人雖然已屬中國人，但擁有司法獨立、財政、稅務與貨幣自主的權利，身份證和

觀。特別是受到學校教育及家庭環境的影響，普遍對香港歷史、香港 和內地關係及「一國兩制」的理解產生較爲嚴重的偏差。 要探討當代港青的成長環境，就必須從香港的複雜歷史進程朔源探秘。一方 面，上世紀七十到八十年代，由於特殊的國際政治及經濟環境，香港經濟高速發展， 成為了著名的亞洲四小龍之一。從八十年代到九十年代，更是藉助內地改革開放及 現代化建設的大潮，成為世界著名的國際金融、商貿、物流和資訊中心，市民的生 活水平也有了較大的提高，香港也邁入了比較富裕的社會行列；另方面，香港的前 途問題也在八十年代中期有了結論，中國將在 1997 年 7 月 1 日在香港重新恢復行 使主權。但在長達十多年的後過渡期，中英之間圍繞香港回歸問題進行了複雜尖銳 的較量，令到整個社會呈現出波瀾起伏的狀態。 在近 170 萬當代港青之中，大約 140 萬人是在進入即將回歸的九十年代以及

護照的使用，也與內地不同。此等措施，無論在情感或現實層面，均擴大了兩地 居民的分別。 此外，由於公民身份在法律上的區隔，香港人也無從積極參與國家的政治生 活。「一國兩制」、「港人治港」的制度安排，令「香港人」從一個社會文化群體， 變成一個政治群體，也為新世代理所當然地認同本土、忽略甚至排斥國家認同， 提供了較大的空間。因此，大多數的港青都認同自己是不同於「中國（內地）人」 的「香港人」。 按照一般的社會融合理論，同根同種的不同族群，如果能夠增加接觸交流， 就能加深了解，促進彼此的融合。但是，由於過去香港為促進内地的改革開放及 現代化建設發揮了不可替代的巨大作用，加上回歸之後實現「一國兩制」的特殊 情況，中央政府盡量遷就港人，使港人不知不覺地產生了「兩制」先於「一國」

之後陸續出生，在他們有認知的時候，香港已經結束了英國長達 150 多年的殖民

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的認知，而且，在兩地交往密切和加深，特別是大量內地旅客來港「自由行」之 後，反而暴露了兩地因生活方式及思想價值有別而產生的矛盾，甚至引發各種難

(4) 在產業轉型但經濟增長放緩的變化中走向社會，展開既繽紛多彩， 又充滿苦澀艱辛及挑戰重重的青春人生

以預測的社會問題與政治紛爭。 近年出現了世界性的經濟衰退，根據經合組織 (OECD) 發佈主要歐美國家的 如在內地人赴港旅遊便利的情況下，不少人來港產子，「雙非嬰兒」數量高

最新數據，美國 GDP 按年率計算下滑了 32.9％，英國下降 21.7％，德國較去年

達 20 萬之多，引發了奶粉荒、產婦床位荒和小學學位荒等問題；有如出現連串

同期收縮了 11.7％，法國降低了 19％。香港一向是依靠國際貿易和國際投資，

抗議水貨客搶購奶粉和日用品的「光復上水」、「100 萬人反對再擴大自由行」

以國際化經濟形成自己的大市場。但近年世界經濟即使不出現大的金融海嘯，也

等集體行動，在互聯網上升溫的言論，如「蝗蟲論」、「香港不歡迎你們」、「滾

已經步入全面衰退的困境之中，尤其是 2020 年爆發的新冠肺炎疫情，對世界經

回大陸去」等過激言行，更成為激化兩地矛盾的催化劑。

濟的衝擊已經超越了傳統經濟衰退的模式，這種衰退必然會影響香港這個高度依 賴國際市場的地方。

還有更重要的因素是，近年以來，中國經濟快速發展並成為世界第二大經濟 體，香港與內地的相對優勢加速逆轉。回歸前，香港社會經濟發展領先內地，運

當民眾看好社會經濟和政治前景時，會傾向安於現狀，而為了維持現狀或規

用各種資源推動改革開放，乃香港人的驕傲。回歸後，內地經濟騰飛，香港的綜

避風險，會選擇較保守的政策，支持執政者及其盟友；但在看淡前景或面臨威脅

合競爭力不再一枝獨秀，經濟相對值顯著下降，如 GDP 占國家總量已從 1991 年

時，則傾向尋求改變，接受風險較高的政策變革，支持反對陣營。過去十多年經

的 23.2％劇降至 2017 年的 2.8％ ( 根據世界銀行 2018 年統計 )。與此同時，隨

濟緩滯的格局，自然影響了民眾的薪金收入，青年踏足社會後由於經驗不足，縱

著內地資金和遊客湧入，香港經濟對內地的依賴屢創新高，如內地投資占香港外

有較高學歷，收入卻未如理想，阻礙了他們改善生活尤其渴望職業的綢繆，相信

商直接投資總額，從 1990 年代末大約一成，增至 2006 至 2012 年接近四成，其

這是直接或間接令青年感到挫敗沮喪的原因。年輕世代由對香港經濟前景和社會

後才回落至三成上下。經濟發展動力與實力的此消彼長，左右了兩地的互動和關

公平抱較正面觀感，轉為近乎最悲觀和最負面的一群，他們的社會、經濟和政治

係，年輕世代的心態與感受受到較大影響。因此，他們產生了非常矛盾的心態，

行為，自然會出現相應的變化。

（3） 在學習、工作及生活的過程中，在科技日新月異的全球化時代之下，

（5） 在生活成本高昂及樓價飆升中追求個人生活空間與成家立室。港青

形成了追趕潮流、崇尚自由、注重個性、渴望成為英雄及樂意被大

將生活成本上升及置業難等民生問題，歸咎於社會不公及地產霸權

眾矚目的心理，並善於運用資訊科技和新媒體來進行溝通表達

壟斷，因此，對主要政策偏向工商界和地產商的特區政府，產生了 強烈的不滿，迫切要求加快推動政治民主，實現「一人一票」的全

在資訊爆炸和科技革命的年代，社交媒體不但改變使用者的生活模式、人際

面普選，希望用選票的壓力來改變政府體制和施政方向。

關係和價值觀念，也成為左右民意、輿論和政治的重要工具。中東、北非、東歐， 乃至臺灣、香港等地，近年出現一浪接一浪的「顏色革命」與社會運動，便清楚

香港一直都是生活成本高昂的國際性城市，幾乎所有的國際排行榜上，香港

展現了社交媒體的威力。年輕世代成為這些運動的主角，他們走在時代的浪尖，

一直都是處在前三位。即使是新冠肺炎疫情影響之下，香港的生活成本依然是貴

足不出戶即可聯繫世界和聯群結黨，將仍然依賴傳統媒體的年長世代拋在後頭，

絕全球。2020 年 11 月 18 日，英國經濟學人智庫公佈的 2020 年全球生活成本調

所以有學者指出，這是「新傳播平台拉闊世代鴻溝」。這樣的結果，難免進一步

查結果顯示，香港、巴黎、蘇黎世這 3 個城市是全球生活費最高的地方。

擴大彼此在生活經驗、人生目標和價值觀念等方面的差異。

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身處生活成本最高的城市，大多數港青都承受著巨大的生活壓力。尤其是房

人，對祖國長期缺乏瞭解，並且對內地的政治文化、體制以及同胞均產生排斥心

屋一直是困擾香港最嚴峻的深層次問題，對香港青年尤甚。2019 年國際公共政策

理。一旦反對派鼓動起反中情緒，他們就會產生共鳴並積極參與，此類人士約佔

顧問機構（Demographia）公佈的報告顯示，香港連續 10 年登上樓價最難負擔的

參與社運總人數的三分之一以上。其中有數千人還成爲所謂「以武制暴」的「勇

城市榜首，樓價對於家庭入息中位數比率，在 2019 年是 20.8 倍，樓價中位數為

武派」，變成衝在最前面的「街頭鬥士」，人數雖少，但破壞力巨大；第三類是

704 萬港元，換言之，一個中等收入家庭，需要不吃不喝 20.8 年才能買到一個中

人心游離的中間派青年，他們存在著政治立場不明確以及政治冷感等問題，較

型 ( 約 60-80 平方米 ) 的住宅單位。這對於渴望自立或結婚的青年而言，其經濟

容易受到輿論的煽動以及利益的引誘而改變或放棄自身的政治立場而積極參與社

壓力就更為沉重。

運。這類青年人數更多，約佔三分之二，是形成大規模社運的主要參與力量。不 過，他們聲稱屬於「和理非」（即和平、理性、非暴力），一旦社運轉變成暴力

2019 年 8 月，根據香港城市大學的一項有關香港和新加坡兩地青年開心指數

破壞的非法行動之後，他們就退出轉為觀望，不會再參與非法的示威游行，但內

比較的調查，一如所料，港青的開心指數遠遠低於新加坡青年。而在眾多比較項

心對暴力破壞持同情、包容態度，不但不會譴責暴力行為，反而認為是政府沒有

目當中，香港的年輕人對置業和居住狀況感到最不滿。很明顯，置業和住屋是香

回應示威者訴求，才迫使示威者采取暴力行動。

港年輕人最迫切需要解決的棘手問題。看著緩慢而微薄的薪金增長，再面對不斷 破頂的樓價，他們難免會感到失望與不平，覺得置業夢難圓，因而對政府、財團、 既得利益者，甚至社會都產生越來越嚴重的不滿情緒。

歸納起來，港青參加社會事件的原因分為主要因素、助推因素兩大方面。其中 主要因素為港英長期殖民化教育而香港回歸之後沒有及時予以清理、港青追求自我 價值的實現、我方在教育和青年工作方面的失誤。助推因素包括回歸以來社會環境 的變遷、外部勢力插手干預、新媒體推動等原因，具體表現為以下六個方面：

第三節 港青參與近年社會事件的原因分析 為何本應較能適應新時代，沒太大歷史包袱，對殖民統治印象模糊的香港

（1） 對現實環境的不滿，導致不少青年希望參與社運來改變現狀並追求 自我價值的實現。

青年，在回歸後對政府施政、社會問題、經濟發展或環境保育等更為不滿？他們 為何會流露出所謂今不如昔的強烈情感，甚至緬懷殖民統治？對香港社會及政治

在現代社會，追求自我價值已被視為理所當然的權利，但對於價值的意義，

發展，為何出現如此高度的關注？對國家的觀念或與內地的互動，何以形成如此

以及實現價值的途徑，卻受主觀影響，看法不一。不同時期成長的群體，會因應

負面的情緒？香港本來是一個法治社會，為什麼會出現如此暴力的衝突及破壞？

社會、經濟和政治環境，而形塑出不同的價值觀和人生目標。

許多受過高等教育的大學生及名校優等生為什麼淪為暴徒？這些變化，能否歸因 於年輕人對民主發展的較強烈訴求，或對社會流動的較嚴重不滿？要回答這些問 題，就需要全面而系統地進行研究和分析。

美國著名政治學家英格爾哈特（Inglehart）的研究認為，在持續賦予與安 定的社會，當現代化到達報酬遞減之際，便會接上被稱為後現代化的發展軌跡， 社會價值觀從物質主義（materialism）往後物質主義（postmaterialism）轉移。

明匯智庫在 2020 年進行（以下簡稱「有關研究」），將參與 2019 年修例風

若在成長時期經歷過動盪不安、物資匱乏，甚至生活無以為繼、安全受到威脅，

波的港青分為三大類別：第一類是被反中亂港的外部勢力精心栽培及豢養，全盤

成年後會較強調物質主義，即較重視發展經濟、改善民生與維持社會安定；若成

接受西方文化及價值觀，思想觀念難以轉化的少數骨幹分子，他們人數並不多，

長與社會穩定、經濟繁榮、衣食無憂的環境，成年後的基本價值觀會傾向後物質

估計在 1-2 千人左右；第二類是人心未歸的激進青年，他們並不認同自身為中國

主義，即雖不會可以貶低物質的重要性，但更熱衷追尋人生中更高層次的需求， 包括民主自由、自我實踐、社會公義、政治參與、民主社會、環境保育等。

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後物質主義因重視自主、自由、民主等價值而具有「親民主化」的性質，故 與民主化的進程息息相關。為了表法政治訴求，達致其政治理想，後物質主義的

因此決意走上街頭」。他這番表白，固然有自我吹噓的成份，但至少從一個側面 反映出他對社會問題的關注。

信奉者利用示威、抗議、佔領建築物、堵塞交通要道，或在互聯網上發動攻擊等 非傳統抗爭方法，衝擊建制、調整權威，是西方社會今年常見的現象。

還有一個所謂「勇武派」的 20 歲青年，2019 年底在接受黃媒《立場新聞》 訪問時聲稱：「香港人這個身分是屬於我的，我為了這個地方，可以無底線去抗

此外，貧富兩極分化問題在香港日益嚴重。1965 至 1990 年間，香港的經濟

爭。既然無底線，咁我幾時會退下來呢？就是到我再無能力站起來的時候，即是

發展被世界銀行譽為「東亞奇跡」，取得驕人的增長，民眾亦能共用成果。其後，

我死的時候。我諗，除非我真係死咗，否則我不會放棄為我自己、為我下一代，

香港融入區域以至全球經濟體系，內部結構向知識型經濟轉型，經濟持續增長，

為這個地方所有下一代，爭取權益。」上述的文字表述雖然有些誇張，但也可從

2018 年人均 GDP 達 48，675 美元，居亞洲前列。但貧富不均的程度屢創新高，最

一個特定的角度，證實了部分港青是為了實現個人價值，在狂熱情緒下參與社運

新公佈的基尼係數，由 1986 年的 0.453 升至 2016 年的 0.539，是香港 45 年以來

的動機。

的新高，嚴重程度居全球發達經濟體首位。由此可見，青年雖然在相對富裕的環 境中成長，但社會不公是滋生民怨民憤的溫床，年輕時代對貧富懸殊的負面觀感， 明顯較年長時代強烈，彼此的分歧呈現擴大趨勢。

當然，也有相當一部份港青是被朋輩和身邊的同學所策動，為避免被「孤立」 而不自覺地捲入到社運之中。據觀察，這部份港青約佔參與總人數的三分之一左右。

而且，許多青年踏足社會後由於經驗不足，縱有較高學歷，許多人的收入卻

（2） 港英殖民統治時期的西化教育，令港青的國家民族觀念扭曲，而回

未如理想，阻礙了他們改善生活尤其是從事較高職業的期望，相信這是直接或間

歸之後香港缺乏去殖民化的過程，令這種情況更加嚴重。對西方民

接令相當一部分青年感到挫敗沮喪的原因。年輕世代由對香港經濟前景和社會公

主政治制度的盲目崇拜，多數港青不接受中央為香港政制發展設定

平抱較正面觀感，轉為較為悲觀和甚至是最為負面的一群，他們的社會、經濟和

的循序漸進的發展目標。加上反對派的蠱惑煽動，使青年人把社會

政治行為，自然會出現相應的變化。

運動的矛頭指向中央政府和內地。

總體來說，新世代的香港青年，多數人都是生活在社會穩定、物質豐富的時

近年來香港社運演變為反對中央全面管治及推動「港獨」的暴亂等事件，參

期，他們更追求民主自由、社會公義和政治參與，這些是實現他們人生價值的重

與主體大多是年輕人，其中相當一部分是大學和中學生。還有不少人揮舞英國、

要途徑。在「佔中」和修例風波中，青年的參與度極高，意願表達也極為強烈。

美國甚至香港殖民時代的旗峽。而「違法達義」、「香港民族」、「香港獨立唯

在他們看來這是在維護香港民主，保護「一國兩制」，參與到這種社會運動當中

一出路」等荒謬的概念，竟然成為部分年輕人追隨「港獨」、對抗中央政府及反

來是為了表達他們對香港未來發展的關心，與個人價值的實現緊密相連。

對香港特區政府的理念。導致出現這些問題的直接根源之一，就是港英殖民統治 150 多年所形成的社會基礎，再加上香港回歸 20 多年，一直沒有進行去殖民化教

以下是兩個這方面的例子：出生於一個中產家庭的青年在接受傳媒訪問時，

育，令問題更為嚴重。

曾經談到其走上社運之路的歷程。他聲稱自己在基督教家庭的熏陶下，小時候就 思考「為何我的生活如此豐足，但不少香港人的生活總是十分艱難。我發現歸根

英國在香港殖民統治時期，同時推行文化殖民主義，包括確立英語為香港官

結底都是制度出現問題，當我凝盼社會制度被轉化，深感不可只停留於評論時政，

方語言，興辦大學和各類學校促使西方文化在香港的傳播，推崇西方民主自由觀 念等內容，這些措施成功地將西方的價值體系和意識形態植入教育、傳媒等各個 領域，培植起了香港青年的崇尚西方政治制度和生活方式的價值觀，培養馴服於

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英國統治的順民。為此港英採取多種手段，軟硬兼施。一方面遏制中華文化的傳

這種「無國籍」教育長達 150 餘年，西方文化和意識形態並不會因為香港回歸那

播，削弱中文和中史教育，並且限制、阻礙香港與中國大陸的聯繫，使華人（特

一刻而煙消雲散，即便在回歸 20 多年後的今天，西方的價值體系和意識形態仍

別是青少年）產生對自己國家的疏離感。同時淡化其國家觀念和民族意識，甚至

然深深地影響著港人的言行。

悍然剝奪其愛國權利，打壓愛國教育。 由於多方面的原因，香港回歸後，中央政府基本上沒有觸動香港原有政治意 1950 年 1 月，港英當局藉詞香島中學校長在學校掛中華人民共和國國旗和唱

識形態和教育體系，致使香港青年在國家認同問題上出現了諸多問題。另外，香

國歌，強行將他遞解出境。同年 6 月，教育司署藉口漢華中學校舍「防火設備不

港在國家現代化建設的地位相對下降，回歸時候香港的 GDP 占內地 GDP 的 16％左

足」，通知一個月內取消該校註冊，遭到該校及社會各界強烈抗議，才被迫收回

右，到 2014 年，香港的 GDP 占內地 GDP 的 2％。兩地之間的經濟對比已經與往日

成命。

大不相同，香港人的優越感和自豪感短時間內劇減。中央政府經常被誤認為是大 資本的代言人，香港青年人反對壟斷大資本的運動變成了表達對內地不滿的政治

1952 年港英立法局通過了《一九五二年教育條例》，對學校從校監、校董、 校長、教師到學生都作了嚴格監管，規定「所有涉及政治或部分有政治性之敬禮、

運動。而且，香港青年在參與社會運動時，所體現的價值觀主要是以西方那一套 作為衡量標準，對於來自中央和特區政府的聲音已經聽不進去。

歌唱、舞蹈、口號、制服、旗幟、文字或標記，除經教育司書面許可外，不得在 校舍或學校活動場合內予以應用、標記或佩戴之。」還規定學生未經教育司准許，

有關研究發現，相當一部分的港青，尤其是在校學生不理解中央的政策，在

不得擅自組織學生會。根據這種禁令，學校的愛國活動被視為政治活動而遭到遏

問卷調查中，在校學生對於中央對港政策的滿意率為 29％，不滿意率為 37％。

制。許多官校及津校教師不敢踏足內地，有的連國貨公司也不敢內進。學生「兩

在職青年這方面好一些，滿意率為 51％，但也有 39％表示不滿。主要原因包括：

耳不聞窗外事」，更遑論對國家能有所了解。

一、認為中央對港過度干預，違反中英聯合聲明，影響香港自治和一國兩制。二、 中央政府不了解香港市民的心態和訴求，對港態度過於強硬，缺乏民主。三、認

港英對培養學生「具有英國人的理想與習俗」挖空心思，不遺餘力。除了教 育重英輕中、重智輕德之外，還抓住機會，實行滲透式的感染。例如在上世紀 50

為《香港國安法》是剝奪香港人的自由權利。四、港府未能反映香港民眾的聲音， 中央政府獲取的信息不對稱。

年代，教育司指定各校師生必須到電影院觀看英女星登基大典紀錄片。其後教育 司又要求各校慶祝英女皇結婚，有學生和老師受學校委派，到廣東道觀看巡遊慶 祝活動，在炎熱的陽光下苦站兩小時，又渴又累。

這些數據都顯示，中央政府為了保持香港的長期繁榮穩定，依據《基本法》 在香港穩步推進民主，然而中央政府的良苦用心，許多香港青年並不理解，他們 認為西方普選民主才是「真民主」，以為跟中央政府唱反調就是「民主」，誤以

直到上世紀八十年代中期，香港前途問題已經確定並進入後過渡期，英國就

為中央政府依法主導的「漸進實現民主」的普選方案是拖延時間，實際上是不想

改變統治方式，開始強行加速所謂「香港民主化」進程，催發香港青年產生香港

在香港推行民主。這些錯誤認識，讓香港青年認為參加社會運動是為了捍衛民主，

回歸後將被不公正對待的錯誤觀感，萌發基於本土意識的陸港疏離和對立情緒，

為了香港的未來，從「理性」層面合理化社運行為。這種情緒很容易被香港反

本質是在培育「港獨分離主義」及其主張追隨者。大多數香港青年認為西方普選

對派利用，從而捲入到反國民教育等一系列政治運動之中，直至在 2019 年由所

民主才是真正的民主，對英國殖民者在撤退前夕倉促推進普選民主的政治用心不

謂反對內地司法插手的修例風波開始，演變成為以推動「港獨」為目標的大規

甚了了，對中央政府依法推進香港民主發展的態度和行動不認可，對國家主體部

模暴亂。

分實行的中國共產黨領導的多黨合作式民主不認可。事實證明，由於香港青年受

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（3） 回歸以來香港教育改革領域的嚴重失誤，尤其是通識課程設置的不

香港教育亂象觸目驚心，已嚴重偏離「一國兩制」方向。修例風波不僅讓人

當，導致部分青少年學生認爲，多角度思考及「批判性思維」，就

看到香港部分年輕人守法意識薄弱，彼此包容、相互尊重的價值觀欠缺，也暴露

是要標新立異以及無原則的批評。在這種錯誤思維的引領下，部分

出他們國家觀念與國民身份認同的嚴重缺失。需要指出的是，通識教育已經存在

青年錯誤地將「去內地化」及「港獨」，作為社會發展的追求目標。

上述嚴重的問題，但許多青年學生都意識不到這一點，有關研究對在校學生的問 卷調查顯示，70％的受訪者認為現有通識科的教學方法可以培養學生正面地參與

面對全球經濟一體化和資訊科技的急速發展，香港在回歸之初，就開始規 劃教育改革發展的藍圖，為了追得上時代變化的需要，香港的教育統籌委員會在

社會運動，18％的受訪者認為不可以。63％受訪者認為，現有通識科的評估模式 可以客觀且準確反映學生學習通識的表現，只有 25％的人認為不可以。

2000 年提出了香港教育改革的五個願景：建立終身學習的社會體系、建立多元化 學校體系、塑造開發的學習環境、確認德育在教育體系中的重要使命、建設一個

許多教育界人士指出，即使從教育專業的角度看，通識科也存在著許多問題。

具國際性、具民族傳統及相容多元文化的教育體系。這些願景目標的大方向無疑

包括（1）課程重論述輕內容、重文輕理 . 現行制度下，通識科教師需要在 168

是正確的，也得到了社會的共識。不過，在具體推行的方法，就需要全面進行檢

個教學時數內完成 12 個重大主題的論述，即學生需要在平均 14 個小時內掌握「科

討，尤其是推行所謂多元化思維的通識教育等做法，無疑是成為變相鼓勵學生參

學、科技與公共衞生」、「中華文化與現代生活」、「法治和社會政治參與」等，

與反中亂港的社會運動其中一個因素。

學習過程或水過鴨背，偏頗失實。此外，現行通識科內容過於重文輕理，未能達 至當年「文中有理、理中有文、文理兼備」的初衷；（2）在考評模式方面，通

通識教育科從 2009 年被列入香港高中必修課以來，一直是爭議不斷、飽受

識科主考評模式類近語文科的議論文寫作，時間限制變相鼓勵學生以坊間大行其

詬病。通識教育原先的宗旨是以「拓寬學生的知識基礎」，培養學生的獨立思考

道的框架作答，集中操練應試技巧及語文能力，對訓練學生的高層次思維毫無助

能力，其內容包括六大單元，分別是「個人成長與人際關係」、「今日香港」、「現

益，更會局限其想像力。此外，由於是開放性作答，評改涉及主觀判斷，難以客

代中國」、「全球化」、「公共衛生」、「能源科技與環境」，各單元都涵蓋了

觀並細緻地將學生劃分為七個等級。（3）教材缺乏有效監管。由於教育局沒有

主要學科的知識。本來的設計理念是不錯的，但是，教育局在落實方案時，卻過

就通識教科書建立行之有效的審查機制，導致教科書內容陷入無監管狀態；（4）

分偏重所謂的「校本管理」，將該科目的教材選定及具體教學完全都推給學校來

對教師支援不足。通識科要求教師知識層面涵蓋人文、科學、商業等領域，更需

自主執行，導致所有的老師，不論其學科背景如何，都可以兼教通識科，實際上

要多元的教材，對教師構成額外負擔，但教育局並沒有做好對教師的支援工作，

是將通識科變成了學校和教師自由發揮的大雜薈講堂，部分本來就有政治傾向的

令教師有無所適從、難以承擔之感。

學校及某些教師，更利用這個機會向學生灌輸其錯誤的歷史觀、傾向西方文化的 價值觀及政治立場，甚至是煽動仇視内地及反對特區政府的觀念。

為了幫助青少年建立對「一國兩制」的價值認同，必須培養學生對國家及民 族的情感認同，從而造就國家和香港特區的合格公民。2020 年 11 月 30 日，特區

例如，在違法「佔中」期間，有通識課教師借現場上課為名，將學生帶到佔

政府教育局公佈通識科主要改革方案，主要內容包括精簡課程內容、優化教材及

領現場，向學生灌輸反對派要求的「真普選」及「違法達義」的理論。在修例風

考評、重視法治學習、增強中華文化認同、提供赴內地考察機會等。2021 年 4 月，

波中，聖士提反書院、聖芳濟書院等個別學校及一些通識科教師更是堂而皇之地

教育局宣佈將通識科改革「公民與社會發展科」，課程以香港、國家和當代世界

製作出稱為「通識教材」的政治宣傳品，煽動學生積極參與「抗爭」甚或激進違

三個主題為核心內容，於新學年推行，維持必修必考，但不設獨立專題研習 (IES)

法行為。本研究進行的問卷調查也顯示，17％的受訪者表示，自己身邊有因通識

的校本評核，並會為學生提供前往內地考察機會。這些改革舉措切中要害，不僅

科而導致參與激進行為的案例。

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第九章 為青年發展創造良好環境 培養造就一代新人

第九章 為青年發展創造良好環境 培養造就一代新人

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釋放了教學壓力，回歸高中教育注重鞏固知識基礎的本位，還大大壓縮了失德教

2019 年 6 月 8 日，戴耀廷在社交媒體上傳了一封親筆書寫的獄中信，聲稱︰

師夾帶私貨的空間，可望扭轉過往課程存在大量偏頗政治元素、混淆是非、誤導

「這段牢獄的日子，不會是我人生的低谷，反是我生命的高峰」，煽動青年學生

學生的亂象。教育界人士普遍認同這些改革的大方向，並指出這只是改革的起步，

不要怕坐牢，要繼續上街遊行。有關研究訪問了一些參與違法「佔中」與修例風

未來還要加強對老師的培訓、考核，監督老師的實際教學情況，嚴把考試審題關，

波的青年，他們表示，戴耀廷的「公民抗命」言論，是其走上街頭的原動力，可

徹底清除侵入香港教育肌體的各種病毒，避免心智尚未成熟的學生被人誘騙利用

見反對派的煽動違法及暴力，危害不淺。

成為「政治炮灰」，以逐步建立健全與「一國兩制」相適應的教育體系，培養出 尊重國家、崇尚法治、懂得包容的現代社會負責任公民。

（5） 外部反中亂港勢力的插手干預，使香港社會事件的規模擴大並持續 時間更長

（4） 法治受衝擊，港青被「公民抗命、違法達義」觀念洗腦，是社運違 法化、暴力化傾向加劇的直接原因。

香港回歸之後，外部勢力出於各種不同的目的，對香港內部事務繼續保持 濃厚的「興趣」。尤其是國際上一些不友好的勢力和某些別有用心的人士，除

「公民抗命」的概念，首先是由美國哲學家梭羅在 1849 年提出，美國政治 學家約翰羅爾斯 1971 年出版的《正義論》一書中，將這個概念給予更進一步的

了要繼續維護其在港的既得利益之外，還把香港作爲所謂促進中國民主化進程 的突破口以及培養「親西方力量」、分化內地的「前沿陣地」。

歸納和解釋，認為公民抗命是指以非暴力方式，故意及公然違反被認為是不合理 法律，藉此突出該法律的不公義，期望透過激起社會的良知，引起公眾討論，迫

回歸 20 多年以來，外部勢力直接插手干預香港的社會運動，主要有以下方

使政府修訂或廢除有關法律條文，讓法律能夠更有效保障人權。而參與公民抗命

式：一是主動與香港的反對派政黨和社運頭面人物會面並安排其出訪及政府高層

運動的人士，須願意接受法律的制裁，以示對司法制度的尊重，並以此與暴徒

接見，在推銷西方政治理念的同時，為香港的社運人士給予精神支持及鼓勁打氣；

區分。

二是通過發表聲明、公佈報告等方式，主動評論香港的社運，企圖影響其發展方 向；三是通過一些外國的非政府組織（NGO），在香港設立分支機構，以國際交

屬於反對派的原香港大學法律學院副教授戴耀廷，為迎合西方反中亂港勢力

流的名義，向香港社會各界施加影響。有的甚至以各種合法或非法的方式，向香

的需要，將這一套理論引入香港，作爲煽動青年參與 2014 年的違法佔中等社會運

港的反對勢力提供人員培訓、財政資助、物資供給等支援；四是積極尋找和培養

動的主要理論基礎。他在 2019 年 9 月 10 日在《蘋果日報》上發表的文章聲稱：「我

代理人，推動香港所謂公民社會的發展；五是通過外國駐港傳媒，策動潛移默化

只是提出過以法達義作為法治的最高層次，實是其他人把公民抗命與以法達義結

的輿論戰，支持有利於西方的香港社運，特別是近年以來的港獨分離運動。

合在一起，成為了違法達義這說法。當違法達義在香港被廣泛引用，我也不介意 被說為始作俑者，只是把違法達義看為公民抗命的另一名稱，涵義是一樣的」。

在最近的修例風波和黑暴橫行時期，外部勢力的插手干預，更是到了登峰造

他還進一步煽動青年人使用暴力手段來進行對抗。他表示：「當公民感到制度的

極的地步。從風波伊始到黑暴肆虐，美英等西方反華政客不斷跳出來為香港反對

不公義變得越來越嚴重，他們對用來改變這不公義制度的方法，會有更高的容忍

派站台、背書，美西方媒體大肆為香港反對派傳聲、造勢，企圖用恐懼感誤導香

度，即使抗爭者使用了某程度的暴力。當人們已對警察及檢控部門完全失去信心，

港社會。美國前駐港總領事唐偉康多次抹黑稱，中國內地的法律框架及可靠性、

抗爭者不願承擔罪責也不會被認為是不合理。在一個專制的社會，不公義的程度

可信性都與香港非常不同，修例還會令國際商界暫停在香港的投資，影響國際社

越高，以行動去與一個不斷打壓公民社會的政權抗爭，公眾所能接受的激烈程度

會對香港的信心。末代港督彭定康一再就《逃犯條例》修訂大放厥詞。他聲稱修

會越高。」

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第九章 為青年發展創造良好環境 培養造就一代新人

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例是移除香港與內地的「防火牆」、要市民承受內地法制的風險，還會危害香港

據有關研究發現，2010 年的「反高鐵」社運之中，組織者是首次利用社交媒

作為國際貿易中心的地位。美國國會在 2019 年 11 月更不顧中國政府的多次強烈

體，在較短時間內召喚大批支持者，從全港各地集中到當時的中環立法會大樓。

反對，通過所謂《2019 年香港人權與民主法案》。 此舉以「人權」之名義行「霸

當時的「反高鐵」組織者眼看有關法案即將在立法會通過，馬上就通過 FACEBOOK

權」之實，借「民主」之幌子助暴行之亂，粗暴干涉中國內政，嚴重踐踏國際法

等社交媒體，呼喚了數千青年人以違法方式包圍並衝擊立法會大樓，並與警察爆

和國際關係基本準則。

發激勵衝突。

外國勢力為參與社運的港青提供庇護，也是對某些青年參與社運產生了間接

2014 年的違法「佔中」運動，社交媒體已經成為主要消息的傳播者和活動

的鼓勵作用。最近，黃台仰、羅冠聰等人相繼在外國勢力幫助下出逃，羅冠聰還

的重要組織媒介。在「佔中」前夕，一首傳統的英文歌：《Do You Hear The

獲得英國外交大臣巴特爾的高調接見，承諾英國會「保護港人自由」云云，羅冠

People Sing》的旋律，在各個社交網站此起彼落，在被有心人重新填詞後，就

聰之後就宣佈尋求英國的政治庇護，這些無疑是為港青中的死硬派撐腰打氣，為

變成了香港「佔中」行動的主題曲：《誰還未覺醒》。這首歌透過社交網站的間

其消除後顧之憂。

接為行動進行了預熱。

（6）新媒體的運用，成為鼓動港青參與社運的強有力推手

除了音樂之外，社交網站不但讓各個「佔中」發起人和參與「佔中」的人士 分享政見，亦為他們達到了強烈的宣傳效果。而且，利用 Facebook 和 Twitter 上

新媒體環境下帶動社會環境的變遷。對於傳統的社會運動來說，其動員過

的專頁功能，不同意見的持份者，均能有效地傳遞訊息並鼓勵讀者支持自己的觀

程往往是正式組織、人際關係網路與所處的地理空間環境共同發生作用的產物。

點，不必像以過往那樣，要花費大量人力物力，才可達到宣傳及組織動員的效果。

正式組織提供了動員的資源，關係網絡通過認同感將個體更緊密地聯結到一起，

根據不完全統計，「佔中」前夕，Facebook 上有關「佔中」的專頁約有 10 多個，

二者的複合網路在特定空間環境中發揮動員作用。但隨著新興資訊通信技術的發

召集群眾參與「佔中」的群組更有數十個之多；而 Twitter 上也有成百上千條有

展，近年來在世界各地爆發了眾多新形態的社會運動，比如美國「佔領華爾街、

關「佔中」的訊息。

台灣「318 反服貿」運動等等。在這些運動中，參與者往往互不相識，缺乏自上 而下的領導，他們主要是通過社交媒體進行串聯。

在「佔中」過程中，發起「佔中」的各組織官網承擔理念宣傳、聲明發布等 重大事項的資訊傳播。除此以外，亦發布對占中學生和民衆的行動指導，如「學

社交媒體不僅降低了資訊交流與用戶溝通的成本，更重要的是提供了一個具

聯」官網就提供了「被捕後法律支援」的具體方法，告知集會人士「預計自己被

有匿名性與平等的溝通機會的虛擬公共空間。例如，在 telegram 群組與連登討論

拘捕時，如何發短訊及時聯繫律師，以獲得援助」。激進組織「熱血公民」，以

區中，匿名的個體們得到了「賦權」，傳統社會運動中令行禁止的組織強制力與

「文化抗共」為宗旨，行動口號為「成功之前，我們絕對不要放棄夢想」，其官

來自關係網絡的社會壓力不再重要，每個參與其中的個體都堅信自己獨立做出了

網名為「熱血時報（Passion Times）」，提供了許多反映「佔中」的頻道、專

投身抗議的決定，強烈的參與感引燃了巨大的動員能量。就這樣，伴隨著媒介技

題及整合的內容。「高登討論區」和「香港討論區」更為參與的港青開拓了不同

術的發展、政治意識的蘇醒，多元化輿論場開始形成。互聯網以及新媒體已經成

的平台發聲。當中「高登討論區」的「時事台」每天也會引來不少的年青人就不

為泛民主派將青年學生關注的各種議題迅速轉化為一個個政治事件的重要載體，

同的時事項目發表不同意見。而「佔中」也是被熱烈討論的題目之一。還有，參

並推動青年學生運動向大型社會衝突轉變。

與的港青還通過 FACEBOOK 與台灣「太陽花學運」人士進行溝通。在 Facebook 和 Youtube 上，台灣學運人士爲香港的「佔中」拍攝短片支持，遙相呼應。

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在大規模社運進行過程中，新的媒體平台不斷出現。2014 年 9 月 28 日，「佔

的全港實時狀況，可以即時追蹤香港警員動向，顯示已舉黑旗、紅橙旗及已發射

中」行動開始後，為避免網路不堪負荷或遭到斷網，參與者紛紛下載一個手機應

催淚彈的地區，明顯是為暴徒「護航」。後來，蘋果公司在收到投訴之後，不得

用程式 FireChat，短短一天內其下載量高達 10 萬次，當日一度有 3.3 萬人同時

不將其下架。

使用 FireChat。據稱這個軟件是由美國中央情報局（CIA）最早開發的，主要提 供給各地「顏色革命」的組織者使用。這一軟體曾在 2014 年台灣「太陽花學運」

另外，據消息透露，反中亂港勢力在此次事件中，用高價收買了一批新媒體

中走紅，其特殊之處在於，即使沒有手機信號、不能登錄互聯網，智能手機使用

製作專業人才為其服務，他們在社交平台上發佈的視頻﹑圖像﹑文字，許多都經

者也能通過藍牙來聯絡朋友或發佈資訊，以防止當局用切斷網絡的方式來阻截社

過精心製作，重點突出，圖文並茂，反應及時，具有較高的專業水平，頗有煽動

運參與者的聯繫。

性和蠱惑力，這也是能夠蠱惑上百萬人參與的其中原因之一。

除上述一些熱門的應用程序外，「佔中」組織者還推薦了一些在大型社運

（7） 特區政府在青年工作方面存在的某些失誤，也是導致香港社運偏離

中常用的 APP。如實時通訊類的 Telegram Messenger，其特點是高度加密對話，

正軌及最終出現 2019 年修例風波以及黑暴長時間橫行的間接原因。

盜聽內容幾近不可能，同時具有自動清除對話內容、支持多個平台（Desktop + Mobile），可開 200 人的群組等功能；還有能够反映香港實時交通路况的香港快

香港回歸之後，由於實行「一國兩制」和港人治港和高度自治的方針，在

拍 X，可以自定監看哪幾條道路，可以在同一畫面監看多至 6 條示威的主要道路，

2014 年中央强調全面管治之前，除了國防及外交事務之外，對於香港社會運動等

可以同時監視警方的行動。

内部事務，基本上是授權了特區政府自行處理。不過，由於種種原因，特區政府 在施政方面存在著一些失誤，令不少青年人感到失望，這也是不少人希望通過參

在 2019 年的修例風波以及曠日持久的黑暴風潮中，新媒體及社交媒體平台

與社運，促進特區政府改善施政的其中一個重要動機。

更是發揮了關鍵性的作用。由於這是一場所謂「沒有大台」及「Be Water」的「自 發性」行動，特別是之後出現的違法暴力行動，策劃組織者更是全面運用社交媒 體，躲在幕後遙控指揮，此次超級社運在組織動員上呈現出兩大特點：

據有關研究進行的問卷調查顯示，在校學生之中，有 61％的受訪者對特區 政府的工作不滿意，其中 26％表示非常不滿意，對特區政府工作的滿意率僅為 18％；在職青年中，也有 68％的受訪對象對特區政府的工作不滿意，其中 30％

一是黎智英旗下的壹傳媒集團 ( 包括《蘋果日報》) 公然違反新聞傳媒必須 客觀中立的原則，直接介入社運，成為修例風波運動的主要傳播者和組織者。在

的人表示非常不滿意。總體來說，對特區政府工作的不滿意率比較高的，這個問 題值得高度關注。

修例風波期間，幾乎每次百萬人集會遊行之前，《蘋果日報》都會大篇幅地刊登 有關預告消息，成為有關活動的主要消息提供者。

至於不滿的具體原因，主要是認為特區政府過於保守，缺乏政治眼光，執政 能力備受質疑。而且對疫情防控不力，沒有進行全民檢測並實施有效的疫情防控

二是連登討論區及 Telegram 等社交平台成爲參與者之間的溝通渠道，凡有

措施。此外，特區政府沒有解決長久以來的深層次問題，比如住房、就業等；政

大的行動，同時也會在這些平台上發表。這些平台甚至成為暴力及違法行為的教

策效果受質疑，往往都是些應急性政策，無法真正解決問題；不能聽取民意，工

唆者，有人在平台上不斷散佈各種教授自製汽油彈和爆炸品等攻擊性武器、如何

作保守缺乏創新等，是影響公眾對特區工作滿意度的重要原因。

進行「裝修」（即打砸店鋪）、「私了」（即毆打不同政見市民）、如何逃避警 方追截等貼文。有人更開發「HKMap.Live」的應用程式，發佈包括警察行動在內

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第四節 對策建議 （1） 建議中央政府將轉變香港青年思想，培養香港青年新一代，作爲「一 國兩制」行穩致遠的重大發展戰略。指導香港特區政府，從全面改 革教育入手，讓港青樹立正面的世界觀、價值觀和人生觀。 青年是社會、國家未來的主人翁。國家主席習近平指出，少年強，青年強則 中國強。習主席還特別強調：要關注青年、關心青年、關愛青年，傾聽青年心聲， 做青年朋友的知心人、青年工作的熱心人、青年群眾的引路人。這些都為我們如 何做好香港青年的工作提出了明確的方向。香港需要盡力培育年輕一代，讓他們 努力學習、鍛煉和實踐，然後發揮所長，一展抱負，成為社會棟樑。我們不僅要 教育他們對社會有承擔，成為良好守法的市民，更要培養他們的愛國意識和情懷。 因為香港的命運與祖國緊扣一起，香港年輕一代的前途也同樣和祖國緊密相連。 因此，建議中央政府將將轉變香港青年思想，培養香港青年新一代，作爲「一 國兩制」行穩致遠的重大發展戰略，制定出長遠的發展規劃，特別是要指導香港 特區政府，全面改革香港的教育管理體制，要把培養愛國愛港的青年建設人才， 作為香港教育的主要目標，從幼兒園開始到大學階段，樹立不同的發展目標，讓 港青樹立正面的世界觀、價值觀和人生觀，培育他們成為具有香港情懷之同時還 兼具國家觀念的新一代。 特別是要在學校的課程中，加入國家的元素，包括國家憲法、國家安全，以 及國民身份認同等。只有擁有正確的國家觀念，才能對祖國有承擔，肩負起維護 和貫徹落實香港特區賴以安定繁榮的「一國兩制」和基本法的責任。當然，這並 不是要對同學洗腦，我們要的是同學自小建立起中國人的身份觀念，要同學們認 識國家現存的經濟制度、政治體制、香港特區與中央政府的關係，這些都是事實 的陳述。同時，這一類課程最好是由政府提供教學素材，老師亦須接受一定的培 訓，確保有良好教育方法，讓同學們接收到正確的資訊。 此外，增強香港青年的國家認同教育必須建立系統化的「大教育」體系，從 端正理念、多主體推進、完善內容架構、優化技術推進手段等多通路著手調整教

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育結構，既要著眼宏觀設計，自上而下地建構持久發展模式，強調多主體的協同 並進，加強工作合力，又注重內容充實，細化國家認同的具體指向，同時也需要 強調教育的實效性，優化技術手段，形成增強香港青年國家認同的順暢教育通道。 現階段為消除黑暴動亂的影響，應讓香港青少年全面認識、準確理解《香港 國安法》；在加強國安教育的方式上，必須與時共進採取線上線下互動、校內校 外並舉的形式，與國民教育相結合，一起推動，這樣才能收到良好效果。

（2） 特區政府應成立全面統籌青年政策的青年發展局，制定根據青年成 長每個階段的支援政策，建立促進青年健康快樂成長及協助安居樂 業的新工作模式。 香港正面臨著發展的大時代，也是一個容易令青年人產生困惑、迷茫、彷徨 的時代，期待特區政府有一個以發展、支援、多元、開放為核心內容，涵蓋所有 青年涉及領域的系統性青年政策，為青年人的全面發展提供支援，為青年人的成 長和成才，為他們未來的發展以及安居樂業創造更為良好的環境。 回歸以來，歷任特首雖然都比較重視青年發展，現任特首也在 2018 年成立 了由政務司司長擔任主席的青年發展委員會，以加強政府內部的政策統籌，更全 面和有效地研究及討論年輕人關注的政策議題，尤其是青年的「三業三政（學業、 事業、置業和議政、論政、參政）」，從而但成效未見突出。目前政府於青年發 展上的政策均以計劃形式推出，並無連貫性，對青年長遠的發展亦沒有一個明確 的目標，未能勾勒出一幅青年未來發展的藍圖，欠缺專門針對「青年政策」的全 面性研究項目。同時，政府未有一個專責部門去集中處理和統籌相關青年政策， 以致各項計劃之間未能互相配合，資源未能被充分有效運用。加上政府未能切實 了解青年人需要和想法，以致有關政策在資源錯配，惠及的青年人不多之餘，更 未能從根本上解決許多制約青年發展的深層次問題。 因此，建議特區政府在青年政策方面應有新的突破，應研究成立一個負責研 究制定系統、長期青年政策並和統籌落實的新政府部門即青年發展局，專責制定 和落實青年政策，近期的政策目標應是針對青年人未來發展的需求，全面配合政

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府各方面的政策，為青年人的發展，尤其是安居樂業方面提供良好的環境及必要

最高達 100 萬。申請者可以較市場低三成到五成的優惠利率分期償

的支援。

還貸款，並可以按實際需要申請適當延長還款期或延遲供款。

具體來說，建議青年發展局是一個以全新形式運作的政府部門，它既是一個

回歸以後，香港青年因對自身現況不滿或對前景感到悲觀，難免會對社會產

政策局，又不同於一般的政策局運作模式，局長應為屬主要官員，具體運作交由

生怨氣。本研究進行的問卷調查也發現，住房、創業、就業依然是香港青年關注

政務司長主管，以委員會方式進行，成員由行政長官任命，當中應包括官方和非

度最高的領域。另外，大灣區發展、國際交流、學業支持等問題也不容忽視。因

官方的青年代表。轄下包括青年政策委員會、青年社區活動委員會、青年交流委

此，未來的青年發展局，應該統籌香港的青年智庫，對上述領域進行全面深入的

員會、青年發展基金委員會。

研究，從而制定出分門別類、針對性強的短期及中長期的支援政策，目的是讓青 年能夠根據自己的發展意向，選擇不同的發展路徑，健康快樂地成長及安居樂業，

青年發展局未來應有以下主要重點工作目標：

(1) 制定全面系統的青年發展五年規劃和相配套的青年政策。

成爲建設香港、貢獻國家的一代新人。 有關研究分析了青年的現狀及需求，建議在現階段應該重點解決青年的就業

(2) 從協助青年置業和增建青年公寓兩方面入手，解決青年安居。目前

和置業問題，尤其是目前香港經濟受到疫情影響，許多商業活動陷入停頓，青年

青年除了對發展和成才的期盼之外，最大的困擾是難以安居的問題。

失業率高企，政府必須統籌各方面的資源，儘量緩解港青就業難的困境。除了現

因此，建議政府一方面要多建青年公寓，讓 18-35 歲的合資格青年

有的方法之外，還可以用減稅的方式，鼓勵商界儘量多聘用大學畢業生。另外，

申請入住，另方面，可采取多方面措施，協助有一定經濟基礎和能

要努力改善和提升勞工處的就業服務方式，讓其能夠發揮協助大學畢業生就業的

力的青年置業。

功能。

(3) 設立和完善全面發展創業基金、青年置業貸款基金兩大基金，作為 落實上述政策的重要推動手段。

政府應該做出一個長遠的規劃，讓青年人能夠看到希望。短期來說，可以考慮推

在青年人的置業方面，雖然應否協助青年人置業，社會上有較大爭議。但是，

全面發展創業基金：將總值不少於 100 億港元的撥款，有條件地發 放予有志創業的青年。18 至 35 歲有意創業的年青人可以個人或團 體名義申請該基金，申請者需要將自己的創業計劃書和申請交至青 年發展局，在審查成功後就可以獲批 10-50 萬的創業資助。另外，

出「青年置業基金」，為青年首次置業提供優惠的借貸，讓他們能夠比較容易「上 車」（即購買第一套住房），中長期的政策是政府可與地產發展商合作，完善現 有的置業階梯，設立一個專門針對 25-35 歲青年的「青年住宅計劃」，由政府提 供用地，發展商專門為青年建造出價格適合、設計新穎的樓宇，價錢以青年中等 平均收入的 10 年總和為基本標準，再配以優惠的貸款條件，提供給中低收人的

配合 「一帶一路」的理念，資助有意在絲綢之路沿線的歐亞大陸發

青年購買，並告訴廣大青年：「只要你努力工作 10 年，就可以擁有自己的物業」。

展的青年。

具有一個明確的奮鬥目標之後，大多數的青年人就會更加安心和更加努力地工 作，社會也能夠更加安定及祥和。當然，長遠來說，還是要努力提升青年人的競

青年置業貸款基金：資助 18 至 35 歲的申請人，單身青年或青年伴侶，

爭力及生產力，讓他們的收入能夠承擔其樓價。

經資產審查 ( 參考申請居屋的條件 ) 得到一筆過的置業貸款，金額

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（3） 全面發動愛國愛港的建制力量，廣泛成立青年社團及青年委員會，

港與國家發展保持同向性，香港的穩定就能得到保證。青年天生具有造福世界的

鼓勵青年參與正面及有積極意義的社會運動，讓青年在參與社運的

願景，如何引導這種願景以促進地區發展和國家認同是一個現實問題。中共十九

過程中，學習知識，積累經驗，為香港的長期繁榮穩定奠定堅實的

大報告強調：要支持香港、澳門融入國家發展大局，以粵港澳大灣區建設、粵港

人才基礎。

澳合作、泛珠三角區域合作等為重點，全面推進內地同香港、澳門互利合作。加 強香港青年參與國家建設，也是為了使內地和香港兩地青年在工作中充分交流合

在歷次社運之中，特別是最近的修例風波以及激烈街頭運動之中，青年變成 其中的主力，成為影響著香港「一國兩制」方針政策有效實施和強化國家認同感，

作，以消弭其在經濟、政治和文化多方面的隔閡分歧，進一步消除香港青年對祖 國的認知偏差。

實現人心回歸的「關鍵人群」。香港事態的日益嚴重也揭示了我們在指導青年參 加社會運動方面存在的問題。香港青年受所謂的西方民主思潮的影響，認為普選

（5） 全面做好媒體工作，引導香港媒體客觀報導國家歷史和現狀，樹立國

才是「真民主」，和中央政府唱反調就是「民主」，甚至接受了「違法達義」的

家正面形象。同時，善用新媒體和社交平台，加強與青年人的溝通。

口號。在他們看來，只有這種對抗性的社會運動才能夠引起關注，對特區政府和 中央政府產生威脅，這種認知偏誤指導了對抗性的社會運動。未來特區政府、媒

媒體能夠影響和塑造人群的思想價值觀念。反對派善於運用互聯網以及新媒

體、教育等各方應該通過宣傳教育、正確引導及適當采取等多種政策組合方式，

體，將青年學生關注的各種議題迅速轉化為一個個政治事件，並推動青年學生運

為社會運動正名，並把社會運動引入正確的軌道上來。

動向大型社會衝突轉變的經驗，值得我們借鑒。

同時，特區政府可以通過香港為數眾多的愛國愛港社團，由它們出面組織各

其實，我國經過改革開放 40 年的發展，國家整體形象已經大大改善，但要

種形式、不同規模的青年社會運動，如「環保大使 」、 「清潔社區」、 「保

讓香港青年真正瞭解祖國的發展，感受祖國日新月異的變化，還需要現代傳播媒

護海洋」等比較中性的社會活動，讓青年選擇參與，這樣可以讓青年在參與具有

介發揮重要作用。在進行媒體建設時，應該與時俱進，合理分配資源，有針對性

積極意義的社會運動，從中體現自身價值及培養成才。

地開展宣傳。一方面要與香港媒體多溝通，提倡他們更多地報導內地正面新聞； 另一方面要以更加開放包容的態度加強與香港媒體的聯繫和交流，借此進一步增

（4） 通過全面鼓勵港青參與粵港澳大灣區的建設，讓港青全面認識國家

強對香港媒體的影響，扭轉當前香港媒體報導中負面內容過多的不利局面。

發展現狀，透過參與大灣區的具體行動來融入國家發展大局。 此外，我們還要從宣傳內容、宣傳方式、宣傳隊伍構建等方面入手，主動奪 目前，通過參與粵港澳大灣區建設，融入國家發展大局，應成為青年社會運

取青年政治議題的輿論制高點。在宣傳內容方面，應該實事求是，既堅持正面宣

動的主流。建議特區政府進一步加大這方面工作的力度，在現有的基礎上，克服

傳也不回避對問題的承認；在宣傳方式上，要採用年輕人喜聞樂見、一目了然、

困難，扭轉青年的負面心態，掀起一個勇於到大灣區開拓新天地的新高潮。

感同身受的圖畫、視頻、故事論述甚至電子遊戲等形式進行；在宣傳隊伍構建上， 要發掘和培養一批專職的、擅於掌控社會熱點和敏感問題及化解網路輿論危機的

在促進香港青年國家認同的具體舉措中，經濟手段應該被置於更高位置。首 先，要明確香港青年被「港獨」勢力所利用的主因還是在其社會參與機會不高，

本土精英寫手，通過他們的創意和文筆發出的理性務實的聲音來消除反對派派激 進的政治主張，使社會輿論制高點向有利於愛國愛港的方向回歸。

根源仍在經濟發展上。事實上，只要處理好青年人的訴求，特別是在就業、住房 等方面的訴求，只要讓香港青年切實感受到作為中國一分子的榮譽感，就能使香

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第九章 為青年發展創造良好環境 培養造就一代新人

第九章 為青年發展創造良好環境 培養造就一代新人

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目前要特別主要善用社交媒體和討論區，主動與青年溝通。與其坐定等青 年來反映意見，不如主動到年輕人的地方聆聽他們的聲音，網路世界自然不可忽

（7） 處理好「愛國者治港」原則下，愛國愛港力量進入建制與監察政府 的關係，為香港青年的政治訴求提供有效的制度化途徑。

視。政府各部門都應該善用各大網絡平臺，開設 Facebook 和 Instagram 專頁、 Telegram 和 YouTube 頻道，在一些熱門的討論區開設帳號，因應不同平台的特性， 互相配合使用，在線上與廣大青年接軌。

有秩序地上街遊行和向議員反映情況，是香港市民集體表達意見和向政府施 加影響力的常用方式。過去一段時期，香港愛國愛港的立法會議員在參政議政時 有諸多顧忌，擔心對政府的批評被解讀為對政府的不支持，難以有效發揮監察

有了這些平台，除了日常發放社區資訊外，政府部門應定期在 Facebook 專

政府的功能。這就導致一旦特區政府施政出現失誤，建制派議員在青年中的支

頁和 Telegram 頻道發帖，就政府的有關工作，讓青年人留言提出意見和建議。政

持度急劇下降，使得以監督政府、反對政府為基本生存之道的反對派佔據了政

府官員和持份者，可到 Facebook 或 YouTube 直播討論市民關心的議題，並與線

治制高點，在青年群體中積累了不少政治資本。

民即時互動，回應提問。為喚起更多青年關注，直播更可由年輕的網路紅人或受 歡迎的 KOL 主持。直播完結後，完整內容除了可存放在政府的網頁、Facebook、

如今在「愛國者治港」的原則下，反中亂港勢力以及激進反對派已經不能再

YouTube、Telegram，以及一站式青年網站 Youth.gov.hk 等，讓市民隨時重溫外，

議會等平台上興風作浪。但是，香港政壇也不宜變成「一言堂」，特區政府執政

亦應善用 Instagram 等講求資訊簡單直接、輕鬆有趣和快速流動的特性，分享內

團隊應樹立廣開言路、兼聽則明的自信，充分認識到建制派對政府監督的必要性，

容摘要。這也是聯繫青年、發動青年、引導青年的重要工作，期待政府各部門都

不能因為建制派正確履行其監察政府的功能而否定其愛國愛港的本質；與此同時，

能夠予以重視。

建制派也應提升參政議政的能力，通過有預見性地看到問題的產生、在發生問題 時協調好幫助特區政府做好危機管理、在發生問題之後與特區政府一同解決問題

（6）定期召開 18 區青年論壇，作為鼓勵青年參與社區活動的主要途徑。

並檢討問題產生的原因，避免同樣問題的再次發生，從而獲得香港青年群體的信 賴。唯有如此，青年才願意尋求建制派議員這一制度內的途徑反映問題，而無須

目前全港 18 個區均設有地區青年活動委員會（下稱委員會），但它們的活

通過激進團體的動員行動施壓於政府來實現自身訴求。

動缺少地區元素，鮮有鼓勵青年關心和參與社區發展。既然其職責包含加強青年 公民意識和對社會事務的參與，委員會亦須盡心履責，不妨考慮舉辦定期（如每 一季度）的地區青年論壇，配以不同的主題，透過公開招募形式，讓區內所有年

（8） 以系統化、體制化的培養方式，全面培養青年精英人才，真正落實 「愛國者治港」的方針。

輕人都有機會參加，並就他們關心的地區事務直接與官員和區議員提出意見和交 流，使政策制定者一方面掌握年輕人脈絡，另一方面也能向青年講解政策制定的 考量。

如前面所述，反對派對培養青年人才是頗有其成功經驗。我們就更應該用系 統化、體制化的方式，全面培養愛國愛港的青年精英人才，為未來的發展和落實 落實「愛國者治港」的方針，提供各方面的治港人才。具體來說，可以參考內地

論壇的規模可因應實際情況而定，不一定大規模上百人才算成功，有時十至

組織部門行之有效的經驗，建立起一整套公平、公正的考察、選拔、使用、評核

二十人的小規模焦點討論，也具成效，同樣達到溝通目的。惟論壇的地點、時間、

機制，鼓勵更多的青年加入其中，經過適當的培養之後，委以重任，讓他們能夠

形式、議題、資訊發放管道等，要儘量切合廣大青年的需要。而活動結束後，委

一展所長，在建設香港、服務國家的偉大事業中，青春無悔，事業有成。

員會應聯同有關當局，最理想在三個月內就論壇內容作出及時回應，闡述政府方 面的看法和跟進工作。

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首先，加強重視對愛國愛港青年學生的系統化培養。參考新加坡的做法，其 做法主要是從中學開始選拔及培養精英，送到牛津劍橋學習，回到新加坡後作為 治理國家的人才。這些人才日後成長為新加坡人民行動黨的高層，參加選擇或者 在政府任職。建議在中學階段開始在中學的學生會中選拔一些成績優秀、能力強、 政治覺悟高的學生，進行有針對性的培養和培訓，如到內地、新加坡、英國等頂 尖高校學習，回港後投考公務員和紀律部隊等，進一步提升愛國愛港青年在特區 政府的任職比例。 此外，加強重視在內地讀書的香港學生的系統化培養。現時在內地讀書的香 港學生每年約有 1.6 萬人。這個群體的青年學生值得進一步深化研究，了解其家 庭背景、政治傾向、就業及發展方向等。參考內地的做法：內地高校的學生幹部 在參加「選調生」到政府基層工作會加分，內地學生在學期間可以到內地政府部 門掛職或實習，一是有助學生進行田野調查研究，二是可以作為工作經驗，為日 後加入政府成為幹部奠定基礎。建議出台相關政策，讓在內地讀書的優秀香港學 生在學期間，可以在中央部委和地方基層政府部門掛職或實習，讓他們可以進一 步了解內地政府部門的運作，以及學習內地先進的政策制定經驗和治理經驗，回 港後投考公務員、紀律部隊，或推薦擔任政治委任官員時可以作為加分項，優先 考慮既懂國情，又懂港情的政治人才。 培養政治人才應考慮三個方面：一是行政管理人才，二是選舉人才，三是研 究人才，這三方面的人才需要制定具體人才培養方案和機制定期流轉。香港的行

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政管理人才主要依靠公務員，主要是政務主任（Administrative Officer）；選 舉人才主要依靠政黨和地區培養；研究人才主要依靠高校研究機構和智庫培養。 目前這三方面的青年人才均缺乏系統性的，具有針對性的培養及使用，而選舉人 才和研究人才也缺乏明確的事業發展階梯。建議制定具體的人才培養方案和機 制，建立青年政治人才庫，充分運用特區政府的政治委任制度，大力調整香港公 務員選拔制度，及重新設置特區政府的中央政策組，讓行政管理人才，選舉人才 和研究人才都能進入特區政府的重要核心崗位，確保「一國兩制」後繼有人，「愛 國者治港」的理念得以具體落實到位。

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第一節 人口增長及規模必須與經濟和社會 的發展相適應 第十章

根據 2021 年 2 月 18 日，香港特區政府統計處公佈，2020 年底香港的總人口 為 747 萬人，比上年減少 4 萬 6 千人，減幅約為 0.6％。對於這個數據，站在不

制定人口發展策略 協助內地來港新移民儘快融入社會

同的角度會有不同的解讀。我們認為，不能單純從數字上看人口問題，香港雖然 不是實行計劃經濟，但也應該從經濟可持續發展的角度，從自然環境和人類居住 的最佳搭配等因素考慮，研究適合香港社會最佳的人口模式，包括香港在目前情 況下，到底多少人口才是最佳，是 800 萬或是 1000 萬？各個年齡層次和知識結構、 人才結構的比例，應該如何才是最合理？有了這個社會達成共識的人口政策發展

暨嘉華

陳財喜

賴家智

摘要：

香港作為世界重要的國際都市，如何確保城市發展具有可持續性，實施合 適的人口政策是決定性的因素之一。目前，香港的低生育率和老齡化現象 比較嚴重，因此，必須實施適當的人口政策，吸引高素質人才而不是單純 靠催谷生育率，更不宜片面地追求人口數量上的增長。同時，由於香港的

目標，就可以告訴廣大市民，通過各方面的共同努力來實現。 1841 年英國剛剛佔領香港時，總人口只有 7 千多人，160 年之後的 1991 年， 就增長了 760 倍，達到 560 多萬人，其中上世紀五十到六十年代增長速度較快， 1950 年超過 200 萬，1960 年超過 300 萬，平均年增長率高達 5％。之後，港英政 府一方面控制人口入境，另一方面，設立家庭計劃委員會，提出「兩個夠晒數」 的口號。但由於香港經濟起飛需要大量的勞動力，加上其他社會發展的需求，香 港的人口依然繼續增長，2001 年已經達到 671 萬，10 年之間增加了 111 萬人，

新增人口，大部分是從內地來港的新移民，這個議題近年也引起社會不少

之後就略為放緩，2011 年達到 707 萬人，只增加 36 萬人，最近 10 年的增幅與前

討論，香港也需要有相應的政策，協助他們儘快融入香港社會，成為建設

10 年大致相同。

香港的積極力量。明匯智庫近年聯同新家園協會等機構對此進行了研究， 建議採取多種政策措施，協助新移民儘快融入香港社會，充分發揮其建設 作用。

我們認為，人口增速的減慢，這對於地少人多的香港來說﹐其實是好的現象。 環顧全球，人口狀態大致可以分為三類：第一類是「三低」，即低出生率﹑低死 亡率和低增長率，如歐美等發達國家﹔第二類是「兩高一低」，即高出生率﹑高 增長率和低死亡率，如印度等發展中國家﹔第三類是「三高」，即高出生率﹑高 增長率和高死亡率，如非洲的部分國家。相比之下，第一類是比較理想的，因為 在科技高度發達的現代社會，人口數量絕不是越多越好﹐如果是人口素質較高的 話，反而是「人少好辦事」。例如，美國是世界第一大經濟體，經濟、軍事、科 技等方面的實力都位居前列，國土面積也是世界第三，但人口只有 3.2 億，只是 印度 14 億人口的兩成。另外，美國、加拿大、澳洲等國家為什麼處處綠草如茵，

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人人都能住大屋，而且家居環境舒適，社會福利制度較為完善，就是因為它們人

引外來人口，特別是重點引入高素質人才，方可從根本上解決問題。由於從內地

口相對較少，經濟又比較發達，人均佔有資源的比例高，許多社會問題也較為容

來港的新移民，是香港新增人口的最主要部分，下面的章節，主要就是探討這個

易解決。在這方面，最典型的例子就是與香港隔海相望的澳門。只有 60 多萬人，

問題。

不到香港的十分之一，但政府的博彩稅收高，庫房充裕，就可以年年派錢，也可 以用高薪來吸引世界各地的人才。 由此來看，香港人口政策的主要目標，應該是進一步提高本身的人口素質，

第二節 從內地來港人士 ( 新移民 ) 的基本 情況

並增加人均資源的佔有率，改善廣大市民生活環境。同時，適度吸引香港經濟發 展需要的外來人才。因為，在高科技時代，發展經濟不能靠「人海戰術」，而是

（1）新移民構成

需要高學歷、高素質或有專長的人才，相反，如果人口過多，有限的資源就會被 攤薄，效果可能就不盡人意，這是顯而易見的道理。

目前，內地人移居香港主要有由內地公安部門負責審批的單程證、2013 年以 前的雙非孕婦產子、各種內地居民的入境計劃等三種渠道。其中持單程證的人數

當然，如何解決香港社會已經出現的低生育率和老齡化現象，也需要認真探

最多，每天配額 150 個，每年約 4-5 萬人到港，他們只要在香港連續居住 7 年，

討和予以解決。首先是低生育率，按照政府統計處數字，過去 40 多年的總生育

就可以申請永久性居民的身份。根據不完全統計，從 1997 年回歸至 2020 年底，

率從 1979 年的 2.12，下降至 2019 年的 1.05，之前的 2001 年至 2006 年期間，

約有 110 萬人通過單程證來港，當中約有 90 萬人住滿 7 年以上，可以成為永久

更一度下跌至 0.931 至 0.984 的較低水準。世界公認的計算總和生育率的世代更

性居民。

替水準為 2.1，即每對夫婦需要生育並養育 2.1 名孩子，才能保持人口總量不變。 香港長期低於這個水準，顯示香港人口總量將會出現衰減。政府也曾經考慮過采

第二種途徑是「雙非嬰」，當年因為莊豐源案的判決，所有的內地居民來港生

取鼓勵生育的政策，但是，在經濟壓力如此之大的前提下，新生代普遍不願意多

下的嬰兒，自動獲得香港居留權，都可以永久居民身份。直到 2013 年香港特區政

生育，這個問題如何解決，需要社會共同來探討。

府推動「零雙非」政策，要求所有醫院停止接受雙非孕婦分娩，問題才得以解決。 預計這類人士約 20 萬人，目前年齡為 8 至 22 歲左右。

其次是老年化趨勢開始嚴重。二戰後的嬰兒潮曾經為香港帶來人口紅利， 上世紀七八十年代的經濟起飛，有賴於戰後嬰兒成年後制造的廣大勞動力。現

第三種途徑則包括「輸入內地人才計劃」、「非本地畢業生留港／回港就業

在這群戰後嬰兒已經踏入老年，根據政府統計處發表的《香港人口推算 2020-

安排計劃」、「優秀人才入境計劃」、「一般就業政策」（內地人要先拿一個海

2069》，本港 2019 年 65 歲以上的人口佔總人口的 18％，2034 年將增至 31％，

外永久性居民身份）、「資本投資者入境計劃」（於 2015 年結束，但入境處仍

2069 年更高達 38％，人口老化對於香港未來的經濟及社會規劃，勢必帶來沖擊，

繼續處理截止前接獲申請的個案，總數約 4 萬人）、以及 2017 年開始推行的「科

並會帶來包括撫養比率下降、勞動人口不足等嚴重問題。

技人才入境計劃」等。從九七回歸至今，約有 27 萬人通過這些計劃移民到香港， 其中以「輸入內地人才計劃」的數量最多，20 年來獲批近 14 萬人。這計劃開始

看來，要解決上述兩大深層次矛盾，在可預見的未來，只能是適度地增加香

時審批是頗嚴格的，2003 年還只有 1,000 多人，但後期就增長得很快，2005 年

港的人口數量，但是，如果僅僅依靠本地的人口增長，則難以實現。只有同時吸

加到 4,029 人，2010 年變成 7,445 人，2015 年 9,229 人，到 2018 年就有 13,768 人，每年約有一成增幅。

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第十章 制定人口發展策略 協助內地來港新移民儘快融入社會

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其次是「非本地畢業生留港 / 回港就業安排計劃」，2018 年有 10,150 人通

19.5％。此外，越來越多內地來港定居未足七年人士投身勞動市場。勞動人口中

過這計劃留港工作，當中 91％即 9,206 人為內地居民，9％即 944 人為非內地居民。

的內地來港定居未足七年人士數目，由 2006 年的 70 255 人增至 2016 年 75 588

該計劃由 2008 年開始，已經有約 9 萬內地學生在香港的大學畢業之後留港就業，

人，而其勞動人口參與率亦在同期間由 45.7％上升至 54.2％。

而 2015-2018 年取得居留權就分別有 1,979、2,172 及 2,455 人，預計有永久居 民身份的總數約 1 萬人。

值得關注的是，內地來港定居未滿 7 年的工作人士，近年來雖然職業有往上 流的趨勢，但以 2016 年的最新統計資料，他們主要還是在港擔任較低技術的工

綜合以上的數字分析，從 1997 年回歸到 2020 年，內地居民移居香港的新移

作，36.2％為服務工作及銷售人員，另有 30.0％ 為非技術工人。他們任職經理

民約有 150 多萬人（未計算他們在港生的孩子），約佔香港目前總人口的兩成。

及行政級人員、專業人員及輔助專業人員的比例只有 17.9％，遠較全港工作人口

當中近 120 萬人已經擁有香港永久居民身份，當中有 70 萬人在 18 歲或以上。

中的 41.2％為低。收入也偏低，每月收入中位數只有 10,250 元，約為全港工作 人口平均中位數 15,500 的 7 成。還有，年輕及中年內地來港定居未滿 7 年女性

（2）新移民的基本生活狀況

的勞動人口參與率顯著偏低，是由於她們大多是香港男士的妻子，來港與家人團 聚，並擔當家庭主婦。

由於新移民群體人數龐大，來源不同，自身素質及條件也不一樣，因此，他 們來港之後的情況也各不相同，按照來港渠道以及經濟狀況的不同，大致上可分 成從事工商及專業人士（包括內地來港就讀的學生）以及基層人士兩大類。

由於基層人士的經濟條件較差，他們的居住條件和環境也相應較差。香港特 區政府 2016 年人口普查數據顯示，共有 11 萬 7523 個家庭住戶，有至少一位成 員為內地來港定居未滿 7 年人士，佔全港家庭住戶的 4.7％。這些住戶的居住環

第一類是從事工商及專業的人士。如之前所述，他們主要是通過專門的輸入

境明顯差於全港平均水平。例如，有 25.4％居所面積少於 20 平方米 ( 全港家庭

人才計劃來港，多數人是學歷高、能力強，有部分人還擁有相當的資金和專門的

住戶只有 8.1％低於此水平 )。有內地來港定居未滿 7 年人士的家庭住戶的居所

知識，屬於新移民中的菁英階層，約有 27 萬人，佔新移民總數的 18％。

樓面面積中位數為 32 平方米，人均面積為 9.8 平方米，低於全港家庭住戶的 40 平方米及 15 平方米的水平。而且，還有 2.4％內地新移民家庭居於臨時房屋，全

由於他們本身的經歷和素質，以及來港之後的發展較為良好，因而他們的思

港的相應數字只是 0.8％。特別是較多的新移民家庭因經濟條件不好，又未能輪

想觀念和新移民的基層人士有很多的不同，具有以下明顯的特質：一是多數來自

候到公屋，只能居住在深水埗等舊區的劏房（即一個單位被分割成多個獨立房間，

內地或從西方留學歸來，幾乎沒有經受過港英殖民影響，國家民族意識較強；二

分租給不同的家庭）環境非常窄小及惡劣。

是他們具有全球視野，相對理性和包容，對中西文化接受性較強；三是他們尊重 和守護香港核心價值觀，視自己為香港人、更是中國人；四是比較能夠與時俱進， 敢於迎接新的挑戰。

還有，來港未滿 7 年的新移民住戶貧窮率偏高。特區政府《2018 年香港貧窮 情況報告》指出，在 2009 至 2018 年間，雖然經過政府的資助，來港不足 7 年的 新移民住戶貧窮情況有明顯好轉，特別是在 2018 年，政策介入前及之後貧窮率

第二類是基層人士，他們多數是擔任低技術工作且收入偏低，生活環境不 佳。根據最近一次（2016 年）特區政府進行的人口普查最新數據顯示，內地來港

均跌至 2009 年以的新低，但依然有 27.5％的新移民住戶屬於貧困戶，涉及近 2 萬戶及 8 萬多名貧窮人口。

定居未足 7 年人士的教育程度在過去十年有所提升。15 歲及以上內地來港定居未 足 7 年人士中，曾接受專上教育的比例由 2006 年的 7.9％大幅上升至 2016 年的

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第十章 制定人口發展策略 協助內地來港新移民儘快融入社會

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（3） 導致新移民在工作、房屋、就業、教育和社會保障等方面存在的突 出問題以及成因分析

在教育方面，香港的體制及課程與內地有很大的區別，內地的新移民子女通 常都難以適應，特別是基層家庭的子女，適應的難度就更大，香港特區政府教育 部門一直不重視這個問題，只是把適應和協調的責任交給學校及老師，對於新移

明匯智庫的研究發現，對於新移民來說，遇到最大的問題，就是香港社會始 終對內地來的新移民存在著各種各樣有形或無形的歧視，導致他們在工作、房屋、

民子弟較多的學校，也沒有撥給更多額外的資源，導致學校難以對新移民子女採 取更多的輔導及支援。

就業、教育和社會保障方面存在著許多困難與障礙。具體來說，表現在以下方面： 在社會保障方面，香港社會對於新移民的保障已經有了很大的改善，也允許 在工作上，香港社會普遍不承認内地的專業資格，導致內地來的醫護、法律、

新移民居港滿一年之後，如果生活困難也可領取綜援。但是，香港特區政府在許

會計、教育等專業人員，都要無差別地經過深奧及艱難的執業考試，才有機會重

多政策措施上，始終還是將永久性居民與非永久性居民區分開來，令到還沒有獲

新做回本行，即使是一些在國內外享有盛名的專家教授也不例外，尤其是在醫療

得永久性居民的新移民有受歧視之感。例如，《種族歧視條例》並不包括新移民，

等專業領域，香港的行業保護主義特別盛行，內地的醫學教授和著名大醫院的專

令他們在受到歧視時，難以用法律手段來維護自己的正當權益。還有，近來較爲

家，都無法在香港做任何的醫療實務。在大學方面，近年以來這種情況有所好轉，

典型的例子就是，在特區政府的第二輪防疫抗疫措施之中，對每位永久性居民都

不少大學都願意招聘内地名牌大學的教師，不過，比起從海外聘請的外籍人士以

無需經濟審查地發放 1 萬元。但對於非永久性居民如何處理，當時沒有說清楚，

及有留學海外經歷的人來說，從內地來的人才，還是有「低人一等」的感覺。

只是外界反應較為激烈之後，才決定由關愛基金來發放 1 萬元，而且要進行經濟 審查，這就令到許多新移民都有受到政府歧視及不公平對待的感覺。（最近，政

在就業方面，香港社會表面上是平等的，實際上是存在著許多無形的關卡。 比如說，香港特區政府的很多職位，都指明只能由永久性居民出任。在私營企業

府在這方面有所改善，2021 年下半年發放的 5 千元的電子消費券，就沒有區分是 否永久居民）

方面，更是以新移民缺乏經驗，文化上也一時難以融合等理由，因而不願意招聘 新移民，

造成上述問題的原因是多方面的，從新移民的角度看，他們多數不會講粵 語，語言不通很大程度上影響他們的生活以及對社會的融入。此外，香港不少專

在房屋政策方面，公屋申請制度中「一半家庭成員居住滿七年才能分配公屋」

業人士都使用英語，一些新移民即使在內地擁有專業資格，但由於英語水平不高，

的要求，顯然也是歧視新移民的表現之一。目前，雖然新移民也可以與香港的家

尤其是使用英語進行交流溝通的能力較差，在香港仍然很難找到相稱的工作。有

人一起輪候公屋，但是，如果是純粹是新移民家庭，就無法申請到公屋單位，許

些新移民的思想觀念未能融入香港社會，令到他們的行為舉止與本地居民格格不

多人被迫住劏房。另外，由於近年來香港特區政府對非永久居民采取徵收額外印

入，亦是原因之一。

花稅等「辣招」，其初衷是為了避免房地產市場價格飆升。但是，對於通過專才 計劃來港的新移民，卻沒有這方面的優惠待遇，導致他們希望在港置業時，也遇

但是，最主要的原因，就是香港社會長期存在的對內地的優越感以及由此

到較大的困難，需要繳納高達 15％的額外印花稅。一個 500 萬元左右的小型住宅，

滋生的排外感和保護主義情緒。而且，由於近年以來，反中亂港勢力刻意擴大香

就要額外繳交 75 萬，實際上是要買比原價高 15％的貴價樓，許多來港專才對此

港與內地本身固有的一些差異並將其政治化，挑唆香港普羅市民與新移民之間的

都很有意見。

矛盾，以此來破壞「一國兩制」以及抗拒中央對香港的全面管治，導致這種力求 保持與內地不相同的情緒盲目增長；其次，由於香港本身經濟轉型乏力，在上世

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第十章 制定人口發展策略 協助內地來港新移民儘快融入社會

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紀舊移民來港時香港正處於工業化階段，勞工市場供不應求，移民者可以從事低 技術高體力的工種，香港社會也有此需要。現在的新移民由於語言或學歷問題也

近年這種情況已經有所改善，兩地夫妻的年齡差距明顯縮小，且這一情況在

只能從事低技術類的工作，但香港經濟轉型的過程中，這一類的工作崗位大幅減

學歷較高的人群組別中更為明顯。擁有大專或以上學歷的香港人，與內地配偶的

少，因此出現新舊移民在低技術勞動力市場競爭的情況，讓作為舊移民的港人有

年齡差距中位數，大幅下降至 2016 年的 3 年；在 2016 年，夫妻整體年齡差距中

了「被搶飯碗」的感覺；再者，就是香港由於缺乏土地供應造成公屋和醫療設施

位數也縮減為 4 歲。可見傳統印象中的「老少配」已非主流。更重要的是，兩地

等公共資源緊缺，也令到部分港人認為新移民過去搶奪公共資源，因而產生強烈

異性的相處之道，也漸漸演變為「愛情至上」。香港政策研究機構集思會於 2017

不滿。對於上述問題，香港特區政府公務員系統一直不重視解決，導致積重難返，

年底發佈調查報告顯示，在其面訪的 804 名跨境結婚人士中，73％的受訪者認為

矛盾越來越尖銳，也是其中一個重要成因。

「只要喜歡對方，對方是否本地人並不是重要的考量因素」。

綜合各方面的研究，許多專家學者都認為，新移民存在問題的根源，主要在

還有，香港女性嫁到內地明顯增多。香港民政事務局的資料顯示，2014 年

香港社會內部。目前，香港社會有部分人將新移民問題主要歸罪於內地對單程證

兩地跨境婚姻逾 73％為內地女性嫁香港男性，但新郎為內地人的比率持續上升，

的審批權，甚至歸咎到所有內地同胞身上，其實是很不公平。因為，單程證當時

2014 年嫁給內地男的港女達 5,435 人，比 2010 年的 3,259 宗急增近 67％。香港

的初衷，一是恢復內地合法到港的渠道；二是解決的是港人家庭團聚問題，問題

媒體認為，港女薪酬及地位近年不斷上升，甚至高於不少港男，導致她們在香港

的源頭主要在香港，而最直接原因是兩地跨境婚姻比例較高。深層原因則有三個

愈來愈難找對象，部分唯有選擇北上尋找真愛；有專做婚姻介紹的公司表示，目

方面，一方面是當時兩地的經濟存在較大差距，內地人士願意以多種方式來港；

前登記跨境徵友的香港女性當中，多為高學歷、高職位和高收入的「三高女」。

二是香港的基層人士因經濟較差，在本港無法找到配偶；三是早期的「逃港潮」

香港集思會的研究報告指，過往兩地結合的家庭多予人負面印象，如「假結婚」、

帶來大量兩地家庭的團聚問題。

「老夫少妻」、「騙取福利」等，而近年港人北上工作愈見平常，內地人來港的 途徑亦大大增加，跨境結婚人士的背景趨向多樣化；兩地年輕、高學歷、高收入

至於香港回歸之後，單程證新移民仍然難以減少，一方面是香港與內地的跨 境婚姻比例依然保持偏高；另方面，也是兩地人口交流的正常需要。根據最新數

人士結合的現象愈趨普遍，對香港新移民家庭的婚姻關係、家庭功能及結構、社 會人口變化等均有深遠影響。

據，回歸 20 年間跨境婚姻宗數已累積逾 50 萬宗，約等於現時香港家庭住戶總數 的 20％。而且，平均每年的增長率約為 20％，其主要原因是香港社會的貧富懸

由於香港社會的福利制度依然存在許多問題，土地房屋等民生問題愈來愈惡

殊現象依然嚴重，許多香港男性娶妻不易，只好選擇到內地娶妻。而不少的內地

化，高樓價高租金讓許多市民難以安居，香港許多青年被迫晚婚晚育或不生育，

居民，也願意通過婚姻等方式，移居到香港生活。

生育率長期偏低，人口加速老化，勞動力短缺問題將愈來愈嚴重。據香港特區 政府預計，香港整體人口會由目前 750 萬增至 2041 年的 847 萬，每年平均只有

香港 2011 年人口普查數據顯示，內地來港定居未滿七年的女性傾向嫁與較 其年長的丈夫，在 2011 年的 70,145 名與配偶同住的內地來港定居未滿七年的已

0.6％，屬於較低水平；當本地出生率維持低水平的情況下，持單程證來港人士 會繼續是人口增長的主要來源。

婚女性中，60,819 名較其丈夫年輕，年齡差距中位數為 8 年。而長期以來單程證

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人士的總體素質不高，根本原因是與內地通婚的港人，主要是經濟地位較低、年

另外，香港要實現經濟轉型，確保持續增長，也缺乏網絡、智能、生物等高

齡較大、學歷較低、在香港本身很難找到配偶的基層人士。如果兩地有更多高學

科技領域以及高端製造業的人才，需要繼續吸引來自內地以及世界各地的人才和

歷的年輕中產人士通婚，則內地單程證新移民的素質將有較大提高。

資金，未來從事工商和專業的新移民也將越來越多，他們將在香港社會中扮演越

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來越重要的角色，因此，香港社會不能將種種矛盾轉移到新移民身上，更要防止 有人利用兩地矛盾以及社會對新移民的誤解來興風作浪。

二、建議中央政府從確保香港社會繁榮穩定的角度考慮，適當改革單程證制 度，根據實際情況，調整申請制度，重新劃定配額和打分方式，全面提高持單程 證來港的內地移民的素質，讓單程證移民成為香港社會的建設力量而不是社會福

第三節 建議 香港歷來都是一個移民的社會，內地新移民將是未來相當長一段時期之內， 香港社會補充人口的主要來源。因此，做好新來港移民的工作，促進其融入香港 社會，提升他們對社會的參與度，不僅可以有效改善香港社會的人口結構，對香 港的經濟建設及繁榮穩定，具有重大意義。為此，提出以下建議：

利的負擔。 根據《中國公民因私事往來香港或者澳門地區的暫行管理辦法》，內地居民 凡是符合下列條件之一的，均可以向當地公安部門申請單程赴港澳定居：

(1) 夫妻一方定居香港、澳門的； (2) 定居香港、澳門的父母年老體弱，必須由內地子女前往照料的；

一、香港特區政府應有一個完善的人口政策，明確提出內地新移民是改善香 港社會人口結構、避免人口老化的主要方式，同時，把全面協助新移民融入社會， 作為人口政策的重要組成部分。

(3) 內地無依無靠的老人和兒童（包括港人在內地的領養子女）須投 靠在香港、澳門的直系親屬或者近親屬的； (4) 香港、澳門居民的產業無人繼承，必須由內地直系親屬赴港澳定 居才能繼承的；

自回歸以來，香港特區政府一共發表了四份人口政策文件 ：《人口政策專 責小組報告書》（2003）、可持續發展委員會《人口政策社會參與過程報告》

(5) 香港、澳門永久性居民在內地所生子女； (6) 有其他特殊情況必須赴香港、澳門定居的。

（2007）、人口政策督導委員會的《二零一二年進度報告書》（2012）及《人口 政策——策略與措施》（2015）。每份報告發表時間平均相距三至五年，但口徑

由於夫妻團聚類別人數眾多，國家公安部也制定了具體打分方法，夫妻分居

基本一致：人口老化及生育率低，以致生產力下降，不但拖慢經濟增長，政府福

的總天數 ×0.1= 出境定居的分數。另外，為了照顧老年夫妻團聚，凡夫妻雙方

利開支持續上升；加上工作人口及資歷錯配，難以應付知識型經濟發展，長遠而

均年滿 60 周歲或夫妻一方年滿 65 周歲、另一方年滿 55 周歲，無論得分高低，

言難以吸引及挽留人才。各個報告的建議也是差不多，主要都是鼓勵中老年、婦

不用排隊，當年可以安排赴港定居。

女及青年就業；改善教育及培訓；吸引海外人才，支持家庭照顧兒童等等。 從上述規則就可以看到，單程證制度的設計，一直都是為了解決內地與香港 這些報告總體上是抓住了人口問題的主要環節，但也暴露了特區政府公務員

的家庭團聚等人道問題，與香港的人口政策並沒有產生直接的配合效應。由於歷

的思維局限，尤其是對每年通過單程證從內地來港的新移民重視不足，除了 2003

史以及現實的原因，兩地婚姻的主要原因，主要是香港基層的男性在本港娶妻不

年首份報告有提到之外，其他都幾乎忽略了，更沒有提出如何幫助他們融入社會

易，只好到內地娶妻，特別是一些年齡偏大的男性到內地娶年輕妻子。近年以來，

的具體措施。事實上，這些弊端單靠香港特區政府官員是難以改變的，建議中央

這種情況有所改變，據特區政府統計處在 2018 年發表的數字顯示，在 1996 年的

政府指導香港特區政府，全面研究香港的人口政策，特別是明確提出新移民是香

兩地婚姻中，有 93％是男性港人娶內地女性，但這個比例就逐年下降，到 2016

港未來年輕人口及勞動力補充的主要途徑之一，將適度吸納內地新移民，並采取

年已經降到 70％。換言之，兩地婚姻中，有 30％是港女嫁到內地，或者是內地

有效措施協助新移民克服適應期的困難，儘快融入社會，作為人口政策的重要組

男士成為新移民移居香港。而且，新移民中的文化素質也有所提高。不過，這種

成部分。

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轉變是隨著內地建設的成就以及兩地之間的差異不斷減少而自然出現的，並非是

過去，香港不僅沒有完整的新移民政策，也沒有專職統籌部門。入境處、民

單程證本身政策的推動結果。從總體上看，內地以單程證來港的新移民平均素質

政事務總署、社會福利署、教育局、勞工處、房屋署、衛生署和非政府機構，都

依然是相對較低。

會為新移民提供不同的服務，但均屬於不同類別的執行部門。在回歸之前，港英 政府 1995 年 12 月成立「新來港定居人士服務統籌委員會」，由民政事務總署署

因此，如果要在短期內提升新移民的素質，就必須採取新的政策，努力促進

長擔任主席，成員包括各有關政策局和部門的代表。這個委員會的工作主要是了

這種良性的改變。建議參照美國、加拿大、澳大利亞等國的移民審批方式，調整

解新來港人士的特別需要，並考慮如何制訂適當措施去協助他們融入社會。十八

打分排隊的計算方式，改變純粹以分居日子長短來決定審批的先後次序的計分方

區民政事務處均已設立了同類的跨部門委員會，以輔助督導委員會的工作。目前，

式，加入申請人的年齡、學歷等因素進行綜合評分，年紀較輕、學歷較高者的綜

這個委員會依然運作，但是，除民政事務總署定時將不同區針對新來港人士的課

合評分可以佔優。

程和活動定期上載於網頁上外，並未有發揮政策和服務的統籌角色。因此，建議 香港特區政府在勞工及福利局負責新移民政策，下設統籌執行的部門，全面做好

另外，鑒於香港社會本身的老年化日趨嚴重，不少港人都回流到內地養老的

新移民的工作，努力為新移民排憂解難。

現實情況，對於內地無依無靠老人來港投親的類別，必須大幅減少配額並嚴格控 制。例如，在審批時必須加上所投靠的香港直系親屬或近親，必須具有足夠的撫

其次，要促進人口與資源、環境、經濟增長相協調，着力化解新移民增加所

養能力，要承諾其來港之後的若干年內，不得以其名義申請公屋或綜援等社會福

帶來的房屋、教育、醫療、社會福利等公共資源配置問題。還有，必須統籌制定

利，避免加重香港社會的負擔。

系統的融入政策，改進、補充、完善涉及新移民的就學、就業、就醫、福利申請、 文化教育等政策，切實增加對新移民的支援服務，幫助新移民真正融入香港。

三、 根據社會融入理論，建立促進新移民融入香港社會的新模式， 重點是協助解決新移民來港生活所遇到的暫時困難，提升新 移民對香港社會的認同及參與，協助其儘快成為香港社會建 設的積極力量。

有關研究發現，大約有三分之二的新移民剛剛來到香港時，都因為生活上、 工作上等原因，曾經萌生要重回內地的念頭。不過，由於他們在內地領取單程証 的同時，也注銷了內地的戶口，之前享受的社保等福利待遇也基本取消，已經沒 有退路了，因而不得不咬牙關挺下去。但是，始終還是有少數人最終是熬不住了， 或患上重病甚至釀成悲劇；或自暴自棄，不得不需要社會救濟。如果有一個合適

社會融入理論認為，新移民如果越能夠適應新的社會環境，在社會中生活得

的機制讓他們能夠選擇，將可減少社會悲劇及香港方面的負擔。目前，公安部也

比較好，他們就對社會的認同程度就越高，對社會事務的參與就越大。因此，建

在試行香港新移民的返回機制。不過，據大部分新移民反映，即使在香港的生活

議中央政府有關部門（如港澳辦）成立專責工作機構，加強與公安部審批單程証

再艱難，他們也不願意取消香港的身份證而返回內地，顯示返回機制並不受歡迎。

的部門、國家民政部、與香港毗鄰的廣東省政府及深圳市政府等方面溝通，並指

因此，建議內地政府采取折衷的辦法。允許內地獲批單程証移民到香港的內地人

導香港特區政府成立統籌新移民服務的專責部門，分別在內地及香港建立若干得

士，在尚未成為香港永久性居民之前，可以選擇保留內地的身份證及戶籍、社保

到官方支持的新移民社會服務團體，共同建立起促進內地新移民融入香港社會的

等，成為永久性居民才予以注銷。

新模式。其要點是采取全程追蹤服務機制，從內地人士提交單程証申請開始，直 到在香港成為永久性居民為止，其服務機制都一直伴隨，讓新移民在整個適應過 程中，都可以得到有針對性的服務，從而更快地融入香港社會。

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四、 採取特殊的政策，吸引高素質的移民，尤其是擴大優才計劃及鼓勵 內地來港就讀的大學生留港，全面提升香港人力資源的整體素質， 增強香港社會的競爭力。 香港雖然在近年都一直強調要吸引人才，也收到了一些效果。但是，這方面 的問題也不少，尤其是難以留住人才。根據世界著名的國際管理發展學院 2019 年 發表的研究報告，香港在「世界人才排名」方面，整體排名由 2018 年的第 18 名 上升至 2019 年的第 15 位，但在「吸引與留住人才」一項排名下降 4 位至第 18 名。例如，以「輸入內地人才計劃」來港工作並取得居留權的人數，只有 12％在 居港滿七年後申請成為香港永久性居民，而據「優秀人才入境計劃」來港定居的 人士亦為數不多，政府每年批准的申請僅數百宗，低於每年 1000 個配額的水平。 另外，內地來港讀書的學生當中，雖然有不少畢業之後都會留港工作，但是，也 有相當一部分人由於種種原因，或回到內地或轉往海外工作或繼續深造，而這部 分人正是內地來港新移民中的精英。我們的問卷調查也發現，在菁英階層的新移 民中，有 67％的受訪者表示，尚未決定是否繼續留港成為永久性居民。 為此，建議中央政府指導香港特區政府，調整產業結構，為吸引人才創造人 才需求、擴大人才市場。目前，香港是以金融、貿易、旅遊等為主的產業結構， 缺乏高端製造業、創新科技產業，文化創意產業亦偏弱，使就業結構中低端化， 只能吸引一些金融類人才，吸引不了創新創業以及高端製造業的人才。香港需要 以更加開放包容的心態吸引人才和善待人才。在港學習工作的內地學生，不耗費 香港教育成本，不消耗香港社會資源，基本不享受政府福利，是香港社會非常好

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第十章 制定人口發展策略 協助內地來港新移民儘快融入社會

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第四章 解決土地及房屋問題 實現香港可持續發展

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