Mihael Brejc: 30 let slovenske javne uprave

Uvod

Javna uprava je področje, na katerem smo v 30 letih naredili velik napredek. Je področje, kjer ne zaostajamo za razvitimi državami, ampak jih v marsikaterem delu celo presegamo. To sicer velja predvsem za tisti del javne uprave, ki je namenjen državljanom, in precej manj za tisti del, ki služi oblasti.

Javna uprava ima v vsaki družbi, totalitarni ali demokratični, pomembno vlogo, čeravno ji prav v nobeni tega ne priznavajo. Javna uprava so namreč organi in organizacije, ki opravljajo javne zadeve. Sem sodijo državna uprava, lokalna samouprava in nosilci javnih pooblastil. Javna uprava pripravlja strokovne podlage za pripravo javnih politik in jih izvršuje ter s tem prispeva k družbenemu razvoju. Je servis državljanom in oblasti. Je torej eden temeljnih družbenih podsistemov.

Najprej bom prikazal nekatere značilnosti in dejavnike spreminjanja slovenske javne uprave. Nato bom strnjeno predstavil ključne dosežke slovenske javne uprave v obdobju 1990–2020, v zaključku pa razmišljal o nekaterih nujnih korakih, ki bi jih morali narediti v bližnji prihodnosti.

Spreminjanje slovenske javne uprave

Javna uprava je družbeni podsistem, kjer se spremembe uvajajo postoma. Noben poskus revolucionarnih sprememb ni prinesel pričakovanih rezultatov. Naj tu omenim V. I. Lenina, ki je po zmagi v oktobrski revoluciji najprej govoril o tem, da bo komunistična družba odpravila uradništvo, saj po njem ne bo več nobene potrebe, ker bodo vse njegove naloge opravili delavci ob svojem delu. Seveda se to ni zgodilo. Boljševistična oblast je sicer kmalu spoznala pomen javne uprave in odločno posegla v njeno kadrovsko strukturo. Po Leninovem navodilu so iz javne uprave, še posebej z vodilnih mest, nemudoma odstranili vse, ki so bili proti novi oblasti, in tiste, ki niso sodelovali v revoluciji, obdržali pa le lojalne uslužbence. Na vsa vodilna in vodstvena mesta so lahko prišli le preverjeni revolucionarni kadri. Ko je ob neki priliki eden od kandidatov omenil, da nima pojma o področju, ki naj bi ga vodil, je sledil oster odgovor: »Če si pravi komunist, boš že vedel, kako ravnati.« Posledice političnih nastavitev so bile katastrofalne. Ko je bilo jasno, da družbene reforme ne uspevajo, je bilo treba poiskati krivca in to vlogo je dobila javna uprava. Po svoje tudi upravičeno, kajti vodilni ljudje v javni upravi si partijskim vrhovom niso upali prikazati poraznega dejanskega stanja, ker bi za slabe rezultate in razmere padla odgovornost nanje. In prav ti vrhovi javne uprave so bili tudi poslušni izvajalci partijskih direktiv, čeprav so vedeli, da so nerealne.

Jugoslovanska oblast je takoj po koncu druge svetovne vojne v vsem posnemala sovjetsko oblast in spoznavala, da tudi pri nas reforme ne uspevajo. V partijskih vrhovih niso imeli pravih podatkov o dejanskem stanju in ko ena reforma ni uspela, so kmalu začeli z novo. V 45 letih jugoslovanskega eksperimenta so bile sprejete štiri ustave, veliko število zakonov in ogromno število podzakonskih aktov, vse to pa je zahtevalo ustrezne spremembe v federalnih enotah in vseh organizacijah. Političnim direktivam so sledile številne reforme na skoraj vseh področjih, le v javni upravi ni bilo v 45 letih nobene reforme. Bili pa so posamezni poskusi, da bi tudi javna uprava delovala bolj učinkovito. Skoraj vsako desetletje je vzniknila ideja o podrobnem opisu opravljenega dela za vsak delovni dan, bili so poskusi merjenja upravnega dela itd., vse brez pravih učinkov. V bitki za preživetje so se javni uslužbenci prilagajali vsemu, kar je ukazala politika, s tem da je morda prav njihova splošno znana počasnost nekaj prispevala k temu, da je velika vnema ob začetku sprememb kmalu zamrla. Politika je imela, tako kot povsod, tudi v javni upravi ključno vlogo. Od javnih uslužbencev se je pričakovalo, da »ustvarjalno« prispevajo k uresničevanju idej partijskih vrhov, skratka, javna uprava je bila podaljšana roka politike. In približno taka je bila slovenska javna uprava okrog leta 1990.

Spremembe v slovenski javni upravi so se začele z izvolitvijo prve demokratične vlade 16. maja 1990, ki se je tedaj imenovala še po starem, torej Izvršni svet, in imela 27 članov. Ministri, vključno s predsednikom te vlade, do tedaj niso imeli izkušenj z vodenjem resorjev in so bili bolj ali manj odvisni od izkušenih državnih uradnikov, ki so obdržali svoje položaje. Ostal je tudi generalni sekretar prejšnje vlade (izvršnega sveta) in ker je postal predsednik države zadnji predsednik zveze komunistov, je kazalo, da niti v javni upravi niti v družbi pravzaprav ni prišlo do velikih sprememb. Tisti, ki so imeli prej politično moč, so jo v dobršnem delu tudi obdržali, ekonomska moč pa je ostala v rokah »rdečih direktorjev«. In v tako neugodnih razmerah je morala Demosova vlada poskrbeti za postopno prevzemanje zveznih nalog in ustvariti pogoje, da bo Slovenija iz federalne enote postala država. Pospešek tem proce-

111

som je dal plebiscit (23. 12. 1990) z določbo, da je treba v šestih mesecih pripraviti vse pravne in organizacijske ukrepe za delovanje nove države. Šlo je za zelo obsežen kompleks zakonodaje, saj je morala nova država prevzeti nekatere zvezne pristojnosti, ki jih kot republika ni imela, nova demokratična ureditev pa je zahtevala tudi temeljito prenovo obstoječe zakonodaje. Prejšnji republiški sekretariati in komiteji so se preimenovali v ministrstva, nastalo je novo ministrstvo za zunanje zadeve, pa tudi novi državni organi, kot na primer: Republiška carinska uprava, Republiški devizni inšpektorat, Uprava za telekomunikacije, Uprava za zračno plovbo itd. Pripraviti je bilo treba tudi Temeljno ustavno listino in zakon za njeno izvedbo. Do konca oktobra 1991 je slovenska državna uprava imela vse potrebne pravne podlage za svoje delovanje oziroma izvajanje nalog države. Z novo ustavo (23. 12. 1991) je dobila republika Slovenija drugačno pravno ureditev, podobno kot druge demokratične države. V jugoslovanskih ustavnih dokumentih državna uprava ni bila omenjena, v novi slovenski ustavi pa je državni upravi namenjeno posebno poglavje, razen tega pa je vrsta določb povezanih z državno upravo (načelo pravne države, pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva, lokalna samouprava, načelo zakonitosti, načelo enakosti, pravica do sodnega varstva ...).

V letu 1994 so bili sprejeti zakon o upravi, zakon o organizaciji in delovnem področju ministrstev, zakon o lokalni samoupravi, zakon o ustanovitvi občin ter določitvi njihovih območij, zakon o prevzemu državnih funkcij, ki so jih do 31. 12. 1994 opravljali organi občin, itd. Tako obsežen korpus zakonodaje je povzročil velike spremembe v slovenski družbi. Največja sprememba je bilo uvajanje lokalne samouprave. Socialistična občina je bila namreč nekakšna dvoživka, saj je izvajala funkcije države in lokalne samouprave. Z novo zakonodajo pa je nastala množica novih občin, ki so prevzele naloge lokalne samouprave, hkrati pa so na območjih starih občin nastale upravne enote, ki so prevzele izvajanje državnih funkcij. Težave so povzročale nejasnosti o razmejitvi pristojnosti med upravnimi enotami in občinami, dokler ni ustavno sodišče marca 1995 odločilo, da morajo biti državne funkcije in s tem tudi pristojnosti in upravne naloge državnih organov jasno opredeljene. Upravna enota je tako postala teritorialna izpostava države, ki izvaja določen del državnih funkcij na lokalni ravni. Ustavno sodišče je tudi podalo kriterije za presojo, kaj spada v pristojnosti občin, in sicer: da gre za po naravi lokalne zadeve, da jih lahko občina samostojno ureja in da zadevajo le prebivalce občine.

Kmalu po ustanovitvi občin se je pokazalo, da le manjše število občin izvaja vse svoje pristojnosti, ima ustrezno kadrovsko strukturo in zadostna sredstva za svoje delovanje. Večina novo nastalih občin je bilo premajhnih, da bi lahko samostojno izvajale zakonsko določene pristojnosti, večina tudi ni imela ustrezno usposobljenih uslužbencev in dovolj sredstev za svoje delovanje. Prišlo je tudi do številnih kršitev zakonodaje s področja investicij ter finančne in delovne zakonodaje.

Nejasne določbe ustave so bile nato z ustavnim zakonom o spremembi 121., 140. in 143. člena ustave v glavnem odpravljene, glavni vzrok kasnejših težav pa je ravnanje politike, ki pri ustanavljanju občin ni spoštovala zakonodaje, ki jo je sama sprejela. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-183/94, s katero je presojalo 2. in 3. člen Zakona o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (Ur. l. RS, št. 60/94-ZUODNO), ugotovilo, da je državni zbor pri ustanavljanju občin v letu 1994 ravnal arbitrarno oziroma da je različno obravnaval objektivno enake položaje ter da je ustanovil občine tudi na območjih, ki niso izpolnjevala z zakonom določenih kriterijev.

Po 142. členu ustave mora država občinam, ki zaradi slabše razvitosti ne morejo v celoti izvajati svojih pristojnosti, zagotoviti dodatna sredstva. Tako so občine, ki ob ustanovitvi niso izpolnjevale zakonskih pogojev, pravzaprav nagrajene. V letu 2010 je bilo v Republiki Sloveniji 210 občin, v letu 2020 pa 212 občin, od tega je imelo 110 občin manj kot 5.000 prebivalcev, kar je po Zakonu o lokalni samoupravi vseskozi kriterij za ustanovitev občine. Glede na število prebivalcev so sicer te občine lahko bile ustanovljene kot izjeme, vendar pa stanje v letu 2010 kaže, da so izjeme dejansko postale pravilo. Pri tem pa kriteriji za upoštevanje izjem nikoli niso bili podrobneje opredeljeni. V letu 1998 sta bili ustanovljeni tudi dve občini, katerih večina prebivalcev se je na referendumu izrekla proti ustanovitvi nove občine (Računsko sodišče, 2012).

Občine se financirajo iz lastnih virov, sredstev države in zadolžitev, pri tem pa največji del predstavljajo sredstva dohodnine. Obseg sredstev dohodnine, namenjene občinam, se je povečal z začetnih 30 odstotkov v letu 1994 na 54 odstotkov v letu 2008. Po merilih, ki jih je računsko sodišče

112

uporabilo v reviziji, je bilo v letu 2010 finančno samostojnih 48 občin. Pri tem finančna samostojnost pomeni, da so sredstva dohodnine prebivalcev teh občin zadostna za financiranje obveznih nalog občin. V letu 2010 je bilo 162 občin prejemnic presežne solidarnostne izravnave.

Upravne, strokovne, pospeševalne in razvojne naloge ter naloge v zvezi z zagotavljanjem javnih služb iz občinske pristojnosti opravljajo občinske uprave, občine pa so vključene tudi v skupne občinske uprave. Skupne občinske uprave ima 186 občin, pri tem pa so nekatere občine vključene v več skupnih občinskih uprav (Računsko sodišče, 2012).

Računsko sodišče meni, da se je sistem ureditve občin prilagajal dejanskemu stanju tudi zato, ker ni bilo strategije, ki bi določala jasne cilje na področju občin. Na to kažejo tudi pogoste spremembe zakonodaje, ki ureja področje občin. Zakon o lokalni samoupravi se je spremenil več kot petindvajsetkrat, zakon o financiranju občin pa več kot petnajstkrat. Nobeni vladi doslej ni uspelo sprejeti strategije razvoja občin in tudi aktualna vlada doslej ni v tej smeri storila ničesar. V tridesetih letih tudi ni uspel noben poskus oblikovanja pokrajin.

V času osamosvojitve je uprava delovala v precej turbulentnem in negotovem okolju, saj je zvezna zakonodaja prenehala veljati, novi državi pa še ni uspelo pravno urediti vseh področij. V obdobju prilagajanja slovenske zakonodaje pravnemu redu EU (1995–2004) pa so ob spodbudah institucij EU nastali temelji pravne ureditve na področju javne uprave.

Pravo EU sicer ne vsebuje pravil o tem, kako naj bi deloval sistem javne uprave v državah članicah, je pa Evropski svet leta 1993 v Copenhagnu med pogoji za članstvo določil tudi »upravno in institucionalno sposobnost efektivno izvajati acquis communautaire in sposobnost prevzeti obveznosti, ki jih prinaša članstvo«. Pripravljenost javne uprave je poleg demokracije, pravne države in svobodnega tržnega gospodarstva eden od temeljnih pogojev za včlanitev v EU. Natančne opredelitve tega pogoja v času slovenskega pridruževanja EU žal še ni bilo, nastala je šele kasneje v obliki t. i. Principov javne uprave, ki jih je razvila SIGMA, skupni program OECD in EU (2014). Principi danes predstavljajo politični in ocenjevalni okvir in vsebujejo veliko število kazalnikov, na podlagi katerih se ocenjuje pripravljenost javnih uprav držav kandidatk.

Številni projekti iz programov PHARE, MASTER, TAIEX idr. so bili osnova za široko usposabljanje javnih uslužbencev in podlaga za reformo sistema javnih uslužbencev ter za organizacijsko reformo slovenske javne uprave. Pomembni zakoni v tem času so bili sistemski zakon o državni upravi, zakon o javnih uslužbencih, zakon o inšpekcijskem nadzoru itd. V glavnem ni šlo za strukturne spremembe, pač pa za prenovo javne uprave, kakršno potrebuje moderna evropska država. V tem pogledu velja omeniti nekatere ključne elemente profesionalizacije javne uprave, kot so na primer: javni razpis za izbiro javnih uslužbencev, transparentnost postopka izbire kandidatov, kjer je v ospredju izbira na podlagi usposobljenosti in zagotovljeno enakopravno obravnavanje kandidatov ter njihovo pravno varstvo. Pomembna je tudi delitev javnih uslužbencev na uradnike, ki imajo pooblastila v upravnih postopkih, in javne uslužbence, ki delujejo v podpornih dejavnostih. Posebna pozornost je namenjena najvišjim vodstvenim položajem, kjer zakon zasleduje dva cilja: visoko raven kompetentnosti in zaupanje političnega vrha izvršilne oblasti, ki mu ti uradniki neposredno odgovarjajo. Po odločbi ustavnega sodišča (U-I-90/05) je mogoče za to kategorijo uporabiti izraz »politični uradniki«. Podobno ureditev imajo v Nemčiji (politische Beamte). Gre za naslednje položaje: generalni sekretar ministrstva, generalni direktor v ministrstvu, predstojnik vladne službe ali organa v sestavi, načelnik upravne enote, direktor oz. tajnik občinske uprave. Izbira političnih uradnikov teče po posebnem postopku, izvaja pa jo komisija, ki jo za vsak primer posebej imenuje uradniški svet. Komisija po opravljenem postopku izda sklep o tem, kateri kandidati so primerni za ta položaj, in seznam predloži pristojnemu funkcionarju, ta pa izbere tistega izmed predlaganih kandidatov, ki se mu zdi najprimernejši. Tako zasnovan sistem naj bi preprečeval imenovanja, pri katerih bi bila politična primernost pred kompetentnostjo. Uradniški svet, ki je začel z delom leta 2003, je pravi korak v smeri zagotavljanja večjega pomena kompetentnosti kandidatov in spet je od politike odvisno, v kolikšni meri bo spoštovala pravila, ki jih je sama določila.

Slovenska javna uprava je bila ves čas socializma pod močnim vplivom politike, zato ni presenetljivo, da se še vedno pojavljajo stari vzorci ravnanja, in to ne le v javni upravi, ampak predvsem v politiki. Z vsako vlado se namreč ponavljajo enake

113

težave pri razrešitvah in imenovanjih političnih uradnikov. Za novega ministra je lahko dotedanji politični uradnik povsem sprejemljiv, a kaj ko ni član niti simpatizer njegove stranke oziroma strank vladne koalicije. Minister se namreč takoj po volitvah sooča s pritiski za zaposlitev strankinih funkcionarjev, ki »upravičeno« pričakujejo primeren položaj za svoj trud, pri tem pa je manj pomembna njihova zmožnost za opravljanje tako zahtevnih upravnih nalog. Mislili smo, da bomo v nekaj mandatih prevetrili uradniško elito in jo nekako uravnotežili, vendar to ni bilo mogoče, ker je v tridesetih letih desna sredina imela le en popoln mandat (2004–2008) in tri krajša obdobja (1990–1992, 2000 in 2012). Levica je vladala 75 odstotkov časa, desna sredina pa le 25 odstotkov. Dobršen del sedanje uradniške elite je torej nastal v času levih vlad in tudi utrdil svoje položaje. Vsaka desna vlada se zato srečuje s precejšnjim odporom pri menjavah političnih uradnikov, saj se vsakega novinca v uradniški eliti poskuša že na samem začetku diskvalificirati. Žal k temu pripomorejo prav člani nove vlade, ki na zahtevna mesta imenujejo ljudi s skromnimi zmožnostmi, včasih celo brez ustrezne formalne izobrazbe in delovnih izkušenj. Taka kadrovska politika najbolj škoduje prav desni sredini, saj se v javnosti utrjuje prepričanje, da desna politika daje prednost politični pripadnosti, in ne strokovnosti. Zadeva je res paradoksna, saj je ravno socialistična oblast kadrovala ljudi po načelu »naš človek« in tako tudi ves čas ravna levica, vendar pa so njeni kadrovski posegi v javnosti predstavljeni kot nujnost, saj je desnica kadrovala nestrokovne posameznike.

Politika ima politično moč, ki jo dobi na volitvah, ima ekonomsko moč, ki izvira iz kapitala, in informacijsko moč, ki izhaja iz javne uprave. Vse to velja za leve vlade, pri desnih vladah pa so se doslej pojavljale težave, ker uradniška elita težko sprejema desno vlado. To je bilo posebej izrazito v času Bajukove vlade (2000), do katere je bila upravna elita zelo zadržana, če že ne odkrito nekooperativna. Znan je primer direktorja davčne uprave, ki vladi ni izročil seznama največjih davčnih dolžnikov, čeprav je to od njega zahteval predsednik vlade. Ali pa primeri visokih državnih uradnikov, ki so zadrževali informacije pri sebi in jih niso pravočasno posredovali ministru, in tako naprej. Tudi v razvitih državah se srečujejo s takimi pojavi, zlasti če ena politična opcija vlada daljše obdobje. Znano je, da britanski predsednik vlade Tony Blair ni mogel začeti z reformami, ki jih je pred volitvami napovedal, ker mu je vrh uradniške elite to onemogočil. Težave zaradi neskladnega delovanja vlade in uradniške elite je možno ublažiti prav s prej opisanimi postopki za izbiro političnih uradnikov, seveda če politika spoštuje pravila, ki jih je sama sprejela. V ZDA pa to težavo rešujejo s skoraj popolno zamenjavo uradništva po zmagi kandidata z druge strani.

Med novostmi reforme iz leta 2002 so tudi javne agencije. To naj bi bile neodvisne upravne institucije, ki niso del državne uprave, ampak samostojno opravljajo javne zadeve, izvzete iz pristojnosti države in njenih organov z namenom učinkovitejšega izvajanja tistega sklopa upravnih zadev, kjer se srečujeta javni in zasebni interes. Nastanek javnih agencij v Sloveniji je povezan s procesom pridruževanja EU. Pravo EU namreč na nekaterih področjih (telekomunikacije, energetika, finančni trgi, prometna infrastruktura) zahteva obstoj t. i. neodvisnih regulatorjev, na katerih delovanje vlada ne sme vplivati. Čeprav je smisel javnih agencij predmet diskusij, na teh področjih Slovenija pravzaprav ni imela druge izbire, kot da jih ustanovi. V nekaterih primerih pa so javne agencije nastale tudi na področjih, ki bi lahko mirno ostala v okviru ministrstev ali organov v njihovi sestavi (Slovenski filmski center, Javna agencija za knjigo, Javna agencija za promocijo turizma …). V Sloveniji trenutno deluje osemnajst javnih agencij, s tem da jih sedanja vlada namerava združiti v dve agenciji. Tako združevanje bo prineslo nekaj finančnega prihranka, še bolj pa se bo okrepil nadzor nad izvajanjem dejavnosti agencij, s tem pa se pojavlja vprašanje smiselnosti njihovega obstoja.

Primerjava slovenske javne uprave pred in po osamosvojitvi pokaže, da se, na žalost, zgodovina ponavlja. Socialistična javna uprava je sproducirala enormno količino zakonov in neobvladljiv obseg podzakonskih aktov. V Jugoslaviji je veljalo prepričanje, da je vzrok za slabo stanje na določenem področju slaba zakonodaja. Iluzija, da se bo stanje s spremembo zakona bistveno izboljšalo, se ni uresničila, torej je bilo treba spet poseči po spreminjanju zakonodaje. Od tod hipertrofija predpisov. Tudi slovenska javna uprava se duši v množici predpisov, tudi danes smo priča hipertrofiji predpisov in neprestanemu ponavljanju politikov, da je vzrok za deviacije na različnih področjih slaba zakonodaja. V politiki, javni upravi in v javnosti opažamo nerazumno zahtevo po normiranju vsega, kar je mogoče pravno urediti,

114

češ če bi imeli s predpisom nekaj urejeno, ne bi prišlo do težav. Kakšna iluzija. Prav ničesar ne moremo spremeniti s prepodrobno zakonodajo, če na drugi strani nismo razvili etičnega ravnanja. Ključ do učinkovitega pravnega reda nista hipertrofija predpisov in represija, ampak vzgoja od malih nog, ki bo utrdila etično ravnanje ljudi.

Vzrok za hipertrofijo predpisov je tudi njihova slaba kakovost. Kakovost predpisov se zagotavlja predvsem z ažurnimi podatki, oblikovanjem javnih politik na podlagi dejstev in dokazov, celovito analizo stanja in problemov, jasno definicijo ciljev, metodološko pravilno oceno učinkov, medresorsko koordinacijo in vključevanjem zainteresirane javnosti (gospodarskih in drugih združenj, sindikatov itd.) v proces priprave in sprejemanja. V Sloveniji se priprava predpisov tradicionalno šteje za domeno pravnikov, čeprav sta pravna usklajenost in nomotehnična korektnost le delček v mozaiku kakovosti predpisa. Pri pristopu do kakovostnega oblikovanja javnih politik in predpisov je Slovenija žal v spodnjem delu držav članic EU (24. mesto glede kakovosti predpisov, 25. mesto glede upoštevanja dejstev in dokazov, 17. mesto glede sodelovanja javnosti in 18. mesto glede medresorskega usklajevanja) (European Commission, 2017, 82).

Državna uprava ima pomembno vlogo v zakonodajnem procesu, ne le kot pripravljavec osnutka predpisa, ampak tudi v samem zakonodajnem procesu, ko strokovno vrednoti spremembe, ki jih predlaga politika. Tako pridemo do paradoksne situacije, ko vlada in državna uprava sooblikujeta predpise, ki jih sprejme parlament, s tem, da politično odgovornost za sprejetje predpisa nosita parlament in vlada, uslužbenci uprave pa za morebitne strokovne napake lahko odgovarjajo v delovnopravnem smislu; od leta 2005 velja, da je mogoče zaposlenega v javni upravi odpustiti iz enakih razlogov in na enak način kot zaposlenega v zasebnem sektorju.

Odgovornost za odločitve uprave je pravzaprav nejasna. Uradnik izda odločbo po presoji vseh razpoložljivih podatkov oz. dokumentov na osnovi zakona in s tem nič ne tvega niti ne nosi dejanske odgovornosti za svoje odločitve. Teoretično sicer uradnik odškodninsko odgovarja, če naklepno ali iz hude malomarnosti povzroči škodo stranki, a takih primerov v praksi naših sodišč ni. Žal praksa opozarja na številne zakonite, vendar nerazumne, morda celo nečloveške odločitve državnih organov. Ko pride do takšne situacije, državni uradnik dobro ve, da je zakonska rešitev neživljenjska in, namesto da bi sprožil ustrezne postopke za spremembe in zadevo odložil, ravna birokratsko. Danes izda odločbo o rušenju objekta, ki je tam stal nekaj desetletij, po rušenju se pa zakonodaja spremeni in takega objekta ne bi bilo treba rušiti. Veliko neživljenjskega ravnanja državnih organov je tudi pri izvršbah in še kje.

Tako kot v jugoslovanski ima tudi v novi slovenski državi pomembno mesto organizacijski idealizem. Nekoč in v preteklih treh desetletjih smo bili priča pričakovanjem politike, da se bo z reorganizacijo javne uprave, s premeščanjem resorjev iz enega v drugo ministrstvo in z ustanavljanjem novih državnih organov zagotovila racionalna in učinkovita uprava. Nič od tega se ni uresničilo. Povečalo pa se je število organizacijskih enot, ki so imele podobno področje dela in seveda svojo pravno podlago, kar je neizogibno vodilo v kompetenčne spore, podvajanje dela, povečevanje stroškov, za uporabnike storitev javne uprave pa nepregledno in počasno reševanje zadev.

Tretja značilnost, ki jo najdemo prej, sedaj pa le deloma, je informacijski idealizem. V Jugoslaviji je prevladovalo prepričanje, da bo nova informacijska tehnologija rešila vse težave, pa jih seveda ni. V treh desetletjih se je slovenska javna uprava dobro opremila s sodobno informacijsko tehnologijo in ima na tem področju dobre rezultate. Še vedno pa obstajajo informacijske rešitve, ki bolj kot ne otežujejo izvajanje upravnih in drugih delovnih procesov. V javnosti je veliko nezadovoljstvo nad informacijskim sistemom socialnega varstva, precej težav pa je tudi z zdravstvenimi informacijskimi sistemi. Namesto da bi informacijska tehnologija olajšala delo zdravnikov in zdravstvenega osebja, socialnih delavcev in seveda strank, se prevečkrat pokaže kot težava, in ne kot rešitev. Po drugi strani pa je na tem področju treba pohvaliti izjemen napredek državne uprave.

Še nekaj besed o številčnosti javne uprave. Politika in javnost imata enako mnenje: uradništva je preveč. Celo dva predsednika vlad, eden iz leve, drugi iz desne vlade, sta izjavila, da je v javni upravi približno polovico uslužbencev odveč. Takšne nepremišljene in neutemeljene populistične izjave škodijo javni upravi in tudi državi kot celoti. Slovenska javna uprava se je v primerjavi s socialistično upravo morala povečati, saj smo postali država in s tem ustanovili državne organe, ki jih kot federalna enota nismo imeli. Slovenija se je vključila v številne mednarodne organizacije, od

115

političnih, gospodarskih, strokovnih do športnih. Članstvo v EU in Natu je tudi bistveno povečalo obseg javne uprave. Ne gre drugače, tudi številčno majhna država mora imeti vse tiste institucije, kot jih imajo velike države. Kljub težavnosti primerjav pa lahko rečemo, da je slovenska javna uprava po deležu proračunskih sredstev, ki jih potrebuje za svoje delovanje, boljša od marsikatere razvite demokratične države. Slovenska javna uprava je med manjšimi v EU v razmerju do aktivne populacije (European Commission, 2017, 12). Od leta 2005 se je število zaposlenih zmanjšalo za približno petino. Seveda pa to ne pomeni, da ne bi mogli števila javnih uslužbencev še zmanjšati. Dejstvo je namreč, da prav politika povzroča nepotrebne zaposlitve v javni upravi, zlasti ko odhaja z oblasti. Številčnost javne uprave zagotovo ni temeljni problem slovenske javne uprave.

Je pa zmanjšanje števila zaposlenih mogoče doseči z dobrim pregledom nad obsegom dela, jasnimi prioritetami in spremljanjem učinkovitosti dela. Marsikatero nalogo je mogoče opustiti ali jo opravljati v manjšem obsegu, zmožnosti marsikaterega uslužbenca pa bolje izkoristiti. Do leta 2005 se je število zaposlenih v upravi stalno povečevalo – deloma iz objektivnih razlogov (osamosvojitev, EU), v veliki meri pa zaradi nestrateškega pristopa. Za opravljanje novih nalog, ki so se nedvomno res pojavljale, so se dodajala nova delovna mesta, nikoli pa niso vodilni razmišljali o tem, da so kakšne naloge nepotrebne ali pa vsaj manj prioritetne. Šele kadrovski načrt za leto 2005 je prvič prinesel cilj zmanjšanja števila zaposlenih (sicer v simbolnem obsegu enega odstotka), kar je ministre in upravno elito prisililo k drugačnemu razmišljanju.

Nekaj dosežkov slovenske javne uprave v prvih treh desetletjih

Nekako smo se navadili, da veliko govorimo o dosežkih na področju gospodarstva, znanosti in predvsem športa, če pa javna uprava naredi kaj dobrega, se pa to razume kot njena dolžnost in se ji ne namenja ustrezne pozornosti. V socializmu je bila javna uprava označena za parazita družbe, nekaj, kar je v prehodnem obdobju še dopustno, vendar manj pomembno, sodobna demokratična država pa vidi javno upravo kot pomemben podsistem družbenega razvoja. Tako zavedanje je počasi prodrlo tudi v slovenski politiki in kot vrhunec tega zavedanja lahko štejemo ustanovitev ministrstva za javno upravo (2004).

Ministrstvo za javno upravo je takoj po ustanovitvi začelo z aktivnostmi za odpravljanje administrativnih ovir in s tem v zvezi namenilo posebno pozornost izboljšanju kakovosti predpisov in upravnih storitev, začelo pa je tudi s pripravami za oblikovanje novega plačnega sistema. Ustanovljeno je bilo v pravem trenutku, saj so po uspešno izvedeni reformi javne uprave in sprejetju nove zakonodaje dozoreli pogoji za uresničevanje tudi drugih ciljev.

Čeprav so se pravi rezultati modernizacije javne uprave pokazali v mandatu 2004–2008, pa segajo njeni začetki v leto 1999, ko je vlada imenovala odbor za kakovost, dve leti kasneje pa sprejela Program odprave administrativnih ovir in imenovala projektno skupino ministrov, ki so posebno pozornost namenili izboljšanju internega poslovanja uprave ter s tem v zvezi položaja državljanov in zasebnega sektorja v odnosih z upravo. V tem obdobju se je vse več upravnih organov odločilo za uvajanje kakovosti s pomočjo standardov ISO 9001:2000. Leta 2002 je nekaj deset slovenskih upravnih organov uporabilo Skupni ocenjevalni okvir za organizacije v javnem sektorju (CAF). Do leta 2005 je vlada sprejela še Uredbo o načinu poslovanja organov javne uprave s strankami in prenovila Uredbo o upravnem poslovanju. Bistvene novosti te uredbe so izboljšana dostopnost do splošnih informacij, obveščanje strank o poteku postopkov, ugotavljanje zadovoljstva strank in podobno. Glede ravnanja z dokumentarnim gradivom ni bilo bistvenih sprememb. Raziskovalci javne uprave smo v tem času zaznali občutne spremembe tudi v stanju duha. Javni uslužbenci so namreč prvič sploh imeli občutek, da je njihovo delo pomembno in se niso upirali spremembam, ampak so bili v številnih primerih tudi sami pobudniki sprememb. K temu so gotovo prispevale konference »Dobre prakse«, ki so potekale od leta 2001 dalje.

Leta 1999 je bil sprejet nov zakon o upravnem postopku, ki sicer ostaja v osnovi na svojih temeljih iz let 1956 in 1986, kar ni nujno slabo, saj gre za temeljne procesne korake uprave, ki naj zagotovijo strankam pravno varnost. V strokovni javnosti pa je ta zakon doživel kar nekaj pripomb, zlasti zaradi svoje obsežnosti (več kot 300 členov) in dejstva, da so premalo upoštevane družbene spremembe in razvoj informacijske tehnologije. Leta 2002 je bilo z novelo ZUP-a določeno, da morajo upravni organi v upravnih postopkih, ne glede na določbe drugih, področnih predpisov,

116

sami pridobivati podatke iz uradnih evidenc in od strank ne smejo zahtevati nikakršnih potrdil oz. dokazil. Za javno upravo je bila ta določba »revolucionarna«, javnost pa jo je z odobravanjem sprejela. Tako imenovano načelo »samo enkrat« se je uveljavljalo postopoma in je doseglo želene učinke šele z vzpostavitvijo interoperabilnosti med registri in dostopnostjo podatkov iz registrov za potrebe upravnih postopkov. Potreba po izdajanju izpiskov iz matičnega registra, potrdil o prebivališču in podobnih potrdil se je drastično zmanjšala, kar je prineslo časovne in finančne prihranke državljanom in državi.

Med številnimi predpisi, ki so bili sprejeti v tem obdobju, naj omenim še Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (2003), ki je zelo pomemben korak k večji transparentnosti in odprtosti javne uprave. Dostop državljanov do informacij javnega značaja je bil do tedaj otežen, saj ta pravica ni bila samoumevna niti pravno ustrezno urejena. Ta zakon omogoča državljanom dejanski dostop do informacij javnega značaja, kar prispeva k boljšemu delu javne uprave, saj je tudi na ta način državljanom omogočen nadzor nad njenim delom.

Slovenija je po osamosvojitvi na področju informacijske tehnologije precej uspešno lovila zaostanek za razvitimi državami. S projektom eUprava se je povzpela v sam vrh držav, ki so modernizirale svojo javno upravo. Po sprejetju zakona o elektronskem poslovanju in elektronskem podpisu (2000) je nastal akcijski načrt e-uprave, v katerem velja omeniti informatizacijo sej vlade, vzpostavitev e-portala upravnih enot z naborom upravnih postopkov z osnovnimi informacijami in obrazci, informatizacijo in povezovanje uradnih evidenc, odpravo upravnih kolekov in plačevanje upravnih taks s plačilnimi in kreditnimi karticami itd. Slovenija je po zadnjem indeksu razvoja e-uprave na visokem 23. mestu v svetovnem merilu (United Nations, 2020).

Odprava administrativnih ovir se je po letu 2004 razvila v proces stalnih izboljšav, ki poteka na dva načina:

• s sistematičnim pregledovanjem predpisov v postopku sprejemanja z vidika odpravljanja administrativnih ovir, • z zbiranjem predlogov za poenostavitev postopkov s strani državljanov, organizacij in skupnosti in seveda zaposlenih v javni upravi.

Ministrstvo za javno upravo vsako leto pripravi program za odpravo administrativnih ovir, sprejme pa ga vlada (Virant, 2011, 251).

Leta 2005 je vlada sprejela novelo svojega poslovnika, s katero vzpostavlja sistem za presojo učinkov predpisov. Vsak predlagatelj predpisa je moral v gradivu podati izjavo o tem, kakšne nove administrativne zahteve se postavljajo do strank. V letu 2008 je MJU pregledalo več kot 900 predpisov, od tega 51 zakonov, in v več kot 30 odstotkih od teh dalo pripombe v smeri poenostavitve, naslednje leto je bilo takih predpisov 20 odstotkov (Virant, 2011, 252).

Za državljane in organizacije so bolj zanimive tiste odprave administrativnih ovir, ki jim olajšajo poslovanje z javno upravo in znižajo stroške. Tu velja omeniti sistem VEM (vse na enem mestu), pocenitev overitev, odpravo krajevne pristojnosti v postopkih pridobivanja osebnih dokumentov, registraciji vozil ipd. Pomembni so tudi ukrepi za odpravo upravnih zaostankov, ukinjena je bila obveznost registracije obratovalnega časa trgovin, odpravljeno je bilo večkratno posredovanje istih podatkov s strani gospodarskih subjektov. Z novelo zakona o javnem naročanju je bilo določeno, da mora naročnik storitev sam pridobiti podatke iz uradnih evidenc in tega ni bilo treba več početi ponudnikom storitev. Zadostovala je le izjava o dejstvih. Posebej je treba omeniti odpravo dohodninske napovedi, s katero je davčna uprava zelo razbremenila zavezance. Vsak davčni zavezanec namreč prejme od davčne uprave informativni izračun dohodnine. Če se zavezanec z njim strinja, mu ni treba storiti ničesar, zgolj počakati na odločbo o odmeri dohodnine.

Odprava administrativnih ovir in drugi omenjeni postopki so imeli tudi znatne finančne učinke. V MJU-ju marca 2020 ocenjujejo, da znašajo prihranki na letni ravni okrog 420 mio EUR.

V okviru podpornih storitev države za poslovne subjekte je nastal nov nacionalni sistem SPOT, Slovenska poslovna točka, ki poslovnim subjektom, podjetnikom in potencialnim podjetnikom nudi nove in izboljšane elektronske storitve, storitve podjetniškega svetovanja, informiranja in podjetniškega usposabljanja ter obogaten nabor storitev s področja internacionalizacije in tujih investicij (MJU, 2020b). Pod okrilje Slovenske poslovne točke je postopoma prešel tudi dosedanji sistem VEM.

117

Leta 2016 je bil vzpostavljen MSP test – presoja učinkov predpisov na gospodarstvo. Izvedena so bila prva usposabljanja javnih uslužbencev za uporabo MSP testa, realizirani prihranki pa so znašali 365 mio EUR (MJU, 2020a).

Plačni sistem, ki ga je vlada po dolgotrajnih pogajanjih s socialnimi partnerji implementirala avgusta 2008, je vnesel več reda in boljšo preglednost v plače javnih uslužbencev. Kljub temu pa so se kmalu pojavile pripombe glede uvrstitve posamezne poklicne skupine v plačilne razrede, pa tudi zahteve nekaterih poklicnih skupin, da bi jih iz tega sistema izvzeli. Leta 2011 je OECD opravil pregled reforme plačnega sistema in ocenil, da je prinesla pozitivne učinke za urejenost in preglednost (v nasprotju s prejšnjim, dokaj kaotičnim sistemom) ter za obvladovanje plačne mase. Študija je opozorila tudi na nujne popravke sistema v smeri večje managerske avtonomije in odgovornosti ter zmanjšanja vpliva sindikatov. Potrebne spremembe so bile pripravljene, vendar jih nobena vlada ni zmogla uveljaviti. Leve vlade so trčile na odpor sindikatov, ki imajo podporo v strankah levega pola, desnosredinske vlade pa niso imele priložnosti. Bilo pa bi zelo škodljivo, če bi vlada iz sistema vzela del javnega sektorja, saj bi s tem odprla vrata njegovi razgradnji.

V tem strnjenem prikazu dosežkov javne uprave je razviden ogromen preskok v kakovosti delovanja javne uprave, ki pa ga niso zaznali le državljani in organizacije, ampak so ti dosežki odmevali tudi v tujini. Projekt VEM je leta 2008 dobil priznanje OZN kot najboljši projekt v kategoriji »Izboljšanje zagotavljanja storitev v javnem sektorju«, na lestvici razvitosti e-storitev za državljane, ki jo za Evropsko komisijo izvaja svetovalna družba Capgemini, pa je Slovenija leta 2007 v kategoriji »online sophistication maturity« zasedla drugo mesto (Kovač & Virant, 2011, 43). Projekt informacijske podpore postopkov priprave predpisov (IPP) je junija 2012 osvojil nagrado za drugo mesto v konkurenci držav Severne Amerike in Evrope, v kategoriji »Izboljševanje participacije na področju odločanja z uporabo novih mehanizmov«. Portal Stop birokraciji in aplikacija MSP test sta bila s strani OPSI OECD izbrana med 10 najbolj inovativnih praks v javnem sektorju (MJU, 2020a).

Dokaz uspešnega razvoja slovenske javne uprave je tudi njeno zelo dobro opravljeno delo v času predsedovanja EU v letu 2008.

V času finančne krize je vlada v marsikaterem pogledu oslabila prizadevanja za učinkovito poslovanje javne uprave, med drugim je vztrajala na zahtevi po zmanjšanju števila javnih uslužbencev, čeprav so se prav v času krize potrebe po storitvah javne uprave močno povečale.

V zadnjem desetletju ni bilo več velikih projektov, je pa dobro, da se osnovne ideje in projekti nadaljujejo in nadgrajujejo. Tak primer je Enotna zbirka ukrepov za boljše zakonodajno in poslovno okolje, ki v letu 2020 ugotavlja: »Primerjava napredka glede na predhodna poročanja o stanju realizacije ukrepov kaže, da je le-ta viden in vzpodbuden, saj se Enotna zbirka ukrepov redno dopolnjuje z novimi ukrepi, obenem pa se povečuje realizacija začrtanih ukrepov« (MJU, 2020c). Zelo uporaben je tudi portal odprtih podatkov Slovenije – OPSI, ki ima dvojno funkcijo (MJU, 2020d): 1) predstavlja centralni katalog evidenc in zbirk podatkov v državi, torej centralni popis metapodatkov o vseh evidencah in podatkovnih zbirkah, ki jih vodijo državni organi, občine in drugi organi javnega sektorja; 2) predstavlja enotno spletno mesto tudi za objavo podatkov iz zbirk v odprtih in strojno berljivih formatih. Kolikor je določena zbirka v odprtih formatih že objavljena na drugem spletnem mestu, je na portalu OPSI navedena spletna povezava na takšno spletno mesto.

Strnjen prikaz dosežkov slovenske javne uprave seveda ni popoln, vendar omogoča sklep, da je slovenska javna uprava na pravi poti.

Pogled naprej

Slovenska javna uprava je v tridesetih letih dosegla velik napredek, kar kažejo ankete zadovoljstva uporabnikov ter številna mednarodna priznanja in ne nazadnje zaznavajo tudi strokovnjaki upravnega področja v svojih raziskavah. Seveda pa je še veliko možnosti za izboljšave. Največ lahko pri tem prispeva politika s tem, da še naprej podpira razvoj javne uprave in se sama vzdrži nestrokovnih in pravno spornih intervencij v javni upravi. Javna uprava se je v teh letih navadila na spremembe, kar je dobro, saj ob vsaki spremembi ni več toliko nasprotovanj kot prej. Zlasti v tistem delu, kjer je uprava samostojna, to pa so upravni postopki in upravno poslovanje, obstaja nevarnost nastanka novih administrativnih ovir. Izkustveno ugotavljamo, da se lahko posamezna racionalizacija sčasoma spet »odebeli« z novimi obrazci in drugimi zahtevami in kasneje nihče ne ve, kako se je to lahko zgodilo. Zato je tako pomembno stalno

118

spremljanje delovanja javne uprave s strani politike, javnosti in stroke in predvsem same uprave.

Na delo javne uprave močno vpliva politika. Javna uprava mora politiki zagotoviti objektivne informacije o stanju na določenem področju in pripraviti predloge izboljšav, politika pa mora dati upravi zadostne in pravočasne informacije o svojih namerah oz. ciljih. Ključna sta medsebojno spoštovanje in sodelovanje. Velika težava mladih demokracij je pomanjkanje demokratične politične kulture. Eno temeljnih načel delovanja uprave je zakonitost dela. Kadar zahteve politike niso skladne s tem načelom, kadar gre za očitno izigravanje predpisov ali celo njihovo ignoranco, ni mogoče pričakovati, da bo uprava kooperativna. Po drugi strani pa se mora uprava zavedati, da ima v demokratični družbi vlada demokratično legitimnost, pravico in dolžnost, da upravo usmerja in nadzira. Uprava mora usmeritve upoštevati in zagotavljati učinkovito podporo, ne glede na to, ali se posamezni uradniki z vlado in njeno politiko strinjajo. Uprava ne sme zlorabljati moči, ki ji jo dajejo njena strokovnost, informacije, s katerimi razpolaga, in stabilnost služb, da bi spodkopavala demokratično imenovano vlado.

Vsaka vladna garnitura spreminja zakonodajo praviloma v naglici, zato ni mogoče pričakovati, da bodo vse rešitve strokovno utemeljene. Javne razprave o predpisih se navadno razvlečejo, nastane množica predlogov sprememb in če je le del teh predlogov všeč politiki, jih bo sprejela, čeprav bodo v nasprotju s strokovnimi rešitvami. Pričakovali bi, da se bo v takem primeru odločno oglasila stroka, pa se večinoma ne. Češ, naša dolžnost je pripraviti strokovno utemeljene zakonske rešitve, od tu naprej pa je odgovornost politike. Predvsem pa se premalo časa in pozornosti posveča analizi učinkov predpisov in razpravi z zainteresiranimi deležniki.

Odzivnost uprave je ena ključnih kvalitet in področje, kjer je veliko možnosti za izboljšave. Odzivnost državnih organov v razmerjih do organov EU, gospodarstva, javnosti in posameznikov ni na primerni ravni. Izkustveno ugotavljamo, da je odzivnost na nižjih ravneh uprave (upravne enote) bistveno boljša kot pa je odzivnost ministrstev. Poročila o zaostankih pri reševanju upravnih zadev, zamujanje rokov ali neodzivnost na pobude strank oz. javnosti kažejo, da gre za resno težavo. Že samo bežen pregled spletnih strani državnih organov, kjer vabijo stranke k pošiljanju predlogov in pobud, kažejo, da državljani sodelujejo, uprava pa se ponekod odziva, ponekod pa ne. Še posebej neodgovorna od uprave je njena neodzivnost v kriznih razmerah (COVID-19). Tak primer je neodzivnost ministrstva za zdravje, ki na urgentno pobudo zdravniške zbornice glede akutnega pomanjkanja zdravnikov nekaj mesecev sploh ni odgovorilo in tako še poslabšalo možnosti za zaposlitev zdravnikov iz tujine.

Na področju človeških virov je slovenska uprava napredovala. Veliko se vlaga v različne oblike izobraževanja in usposabljanja, premalo pa se spremljajo učinki teh vložkov. Javni upravi daje pečat pravo in tisoči pravnikov so pomembna kakovost javne uprave. Toda, zakaj je javna uprava toliko predpisov naročala pri zunanjih institucijah, zakaj naročajo pravna mnenja pri znanih pravnikih in odvetniških pisarnah? Je to znak šibkega pravnega znanja? In če je, zakaj nihče ne spremeni tega stanja?

Slovenska uprava je z veliko zamudo, šele leta 2019, sprejela kompetenčni model, ki je temelj razvoja človeških virov. Uvajanje tega modela poteka, treba pa bo zagotoviti njegovo permanentno vrednotenje v vseh upravnih okoljih.

Strokovna znanja v upravi so temeljnega pomena, vendar je nerazumljivo, da je tako malo pozornosti namenjeno etiki in demokratični politični in upravni kulturi. Etični kodeksi niso dovolj, komisija za boj proti korupciji je zgolj še en državni organ. Kje pa je stalno sistematično razvijanje etičnega ravnanja in demokratične upravne kulture?

Ker je v novi državi politika podprla razvoj javne uprave, se je s tem izboljšala možnost za razvoj upravnih znanosti. Osrednjo vlogo na tem področju igra fakulteta za upravo, pomembne pa so tudi posamezne študijske smeri z upravnega področja v okviru drugih fakultet. Veliko je koncentriranega znanja, premalo pa je sodelovanja med upravno znanostjo in prakso.

Opisani dosežki slovenske javne uprave kažejo, da je večina reform na tem področju uspela in da obstaja pripravljenost zaposlenih v javni upravi, da se ti procesi nadaljujejo. Reforma lokalne samouprave pa ni uspela. Imamo množico občin, ki ne izpolnjujejo zakonskih pogojev, kljub temu pa od države zahtevajo in dobijo finančna sredstva. Nujna je nova reforma lokalne samouprave, nova definicija občine kot lokalne skupnosti in novi pogoji za ustanovitev občine, vse to v povezavi z ustanavljanjem pokrajin in reformo teritorialne organiziranosti državne uprave. Gre za kompleksen in politično občutljiv projekt, ki ne bo uspel, če

119

ne bomo upoštevali medsebojne odvisnosti vseh deležnikov, ki na lokalni ravni nastopajo.

Med upravnimi področji, ki so pri nas slabo urejena, je tudi sistem javnega naročanja. Veliko napora je bilo doslej vloženega v oblikovanje pravnih podlag, a vsakič znova ugotavljamo, da ne ustrezajo. Vzrok za to je v velikem vplivu dejavnikov izven javne uprave na tiste ravni v javni upravi, ki so pristojne za javna naročila. Obstaja množica primerov neracionalne porabe javnih sredstev za različne investicije, vzdrževalna dela ali nabave materialnih sredstev, še posebej na področju zdravstva. Nobena vlada doslej ni storila odločnih korakov proti korupciji, žal so ravno tisti na oblasti pogosto vpleteni v netransparentne postopke javnih naročil in, kar je še huje, pogosto ovirajo organe nadzora in pregona, da bi take primere raziskali. Ni čudno, da je Slovenija vse bolj pri vrhu seznama držav, kjer cveti korupcija.

Javna uprava je pomemben usmerjevalec družbenega razvoja, ki ima dobre in slabe plati. Pomembno je, da v današnji javni upravi obstaja množica dobrih ravnanj in da se zavedamo šibkih točk sistema. Če se danes ozremo na preteklih 30 let, lahko ugotovimo, da je javna uprava danes mnogo boljša, kot je bila v preteklosti, in da si javni uslužbenci, ki so jo v teh desetletjih soustvarjali, zaslužijo javno priznanje.

120