Portugal na União Europeia; Coesão ou divergência regional? by Paulo Moreira

ISCTE-IUL Mestrado em Economia Portuguesa e Integração Internacional

Portugal na União Europeia; Coesão ou divergência regional?

Disciplina de Desigualdades Regionais e Coesão Territorial

ÍNDICE

INTRODUÇÃO .............................................................................................................. 3 1- A temática do Desenvolvimento Regional ................................................................ 5 1.1 - O Índice Sintético de Desenvolvimento Regional (ISDR) do INE/DPP .............. 5 1.2. Uma nova interpretação sobre as questões Regionais ........................................... 6 1.3 – Os Índices compósitos ......................................................................................... 7 2 – Análise dos resultados .............................................................................................. 9 3 – Conclusões para o período 2004/06 ....................................................................... 11 3.1 – Índice Global de Desenvolvimento Regional .................................................... 11 3.2 – Competitividade ................................................................................................. 11 3.3 – Coesão ................................................................................................................ 12 3.4- Qualidade Ambiental ........................................................................................... 12 4 – Estudo do DPP sobre as Dinâmicas Territoriais de Crescimento (1995-2006) . 12 BIBLIOGRAFIA .......................................................................................................... 15

Coesão: Aderência; União; Qualidade de uma coisa em que todas as partes estão ligadas umas às outras.

INTRODUÇÃO Crescimento económico ou desenvolvimento económico? O crescimento é material, quantitativo; o desenvolvimento pressupõe alcance de fins que transcendem o económico - repare-se que pode verificar-se crescimento com um aumento do desemprego. O desenvolvimento pressupõe harmonia e continuidade, algo que o crescimento não se preocupa. A própria forma de avaliar o crescimento – através da evolução do PIB – denuncia insuficiências graves. Numa postura de coesão social, dirse-á que o fim último é o desenvolvimento, qualificado ainda por preocupações de justiça económica e social, equilíbrio ecológico, defesa do ambiente e qualidade de vida, na criação de condições de acesso válidas a bens e serviços básicos. Os meios ou instrumentos a utilizar hão-de provavelmente apoiar-se sobre o crescimento, embora não seja qualquer crescimento que interessa. Portugal é tradicionalmente um país de profundas assimetrias regionais em termos redistributivos resultado de um processo cumulativo. As causas desta situação são de natureza diversa e em muito se ficam a dever à evolução do processo histórico de desenvolvimento do país. Nos tempos modernos, o processo de industrialização ao procurar tirar partido dos equipamentos portuários e das maiores concentrações populacionais como mercados potenciais mais relevantes, impulsionaria ainda mais o crescimento do litoral. A faixa litoral compreendendo os Distritos de Braga a Setúbal (cerca de ¼ da superfície total do país) concentra a maior parte da população e origina a maior parte do produto e da produção da indústria transformadora; o interior, - o hinterland – proporcionou o êxodo populacional necessário à industrialização, fenómeno concomitante com o da emigração dos quais resultaram a decadência rural, o envelhecimento populacional e a desertificação de muitas regiões. Numa era de Globalização e sendo Portugal um país exposto à “ditadura da geografia”, as assimetrias regionais tenderão a aprofundar-se uma vez que os eixos de comunicação seguem os grafos das regiões mais especializadas, mais competitivas e de pendor exportador, deixando as restantes isoladas? Paradoxalmente, pode-se assistir a um fenómeno de divergência (deseconomias?) nas zonas mais populosas do litoral, a uma quebra da

qualidade de vida provocada pela massificação, condicionada pela mobilidade pendular, pela degradação do ambiente por via da actividade humana directa, pela concentração anacrónica do parque industrial e habitacional e pela degradação das infra-estruturas, não adequadas à pressão causada pelo aumento populacional e entregues ao colapso por dificuldades de manutenção. Com isto pode-se argumentar que, pelo simples facto de o PIBpc ser superior em certas regiões comparado com outras, não se deve aferir – tomando o conceito de desenvolvimento como o fim a prosseguir – que as primeiras reproduzem melhores condições de vida e, consequentemente, de fixação. A Figura 1, por exemplo, mostra a evolução em termos de esperança de vida à nascença e como ela se distribui mais equitativamente nos últimos anos.

Figura 1 – Esperança de Vida à Nascença. Fonte: DPP

1- A temática do Desenvolvimento Regional Quando se fala de Desenvolvimento Regional importa caracterizar o todo sem descurar as características das partes; deve-se no fundo entender o país como um sistema no qual um conjunto de elementos dependem reciprocamente uns dos outros de maneira a formarem um todo. Enquanto um agregado pode ser apenas o somatório de partes, um sistema caracteriza-se pela forma como as partes se organizam. Uma vez adquiridas para uma região vantagens de crescimento ela tenderá a mantê-las e a acentuá-las por via dos rendimentos crescentes que o próprio crescimento induz (o chamado efeito de Verdoorn). Em termos empíricos e puramente quantitativos, actualmente está-se perante um fenómeno de equilíbrio em termos de condições estáveis de crescimento regular das diferentes regiões – steady state growth – taxas de crescimento mais elevadas para as regiões mais pobres, ou perante um aumento das taxas de crescimento das diferentes regiões que conduziram a uma situação de maior desequilíbrio? Debrucemo-nos então sobre dois trabalhos de 2009; um da autoria do DPP que retrata o período longo entre 1995 e 2006, e o outro do INE/DPP que incide sobre o período entre 2004/2006, de modo a aferir das dinâmicas de coesão.

1.1 - O Índice Sintético de Desenvolvimento Regional (ISDR) do INE/DPP Em 2007, deu-se início a um projecto para a construção de um índice sintético de desenvolvimento regional (ISDR) para Portugal. A principal valência dos indicadores compósitos reside na capacidade de integrar uma vasta quantidade de informação num formato de leitura simples, sendo especialmente interessantes para suportar a avaliação objectiva de fenómenos multi-dimensionais. O ISDR contempla as dimensões competitividade, coesão e qualidade ambiental, tendo em conta a sua importância num conceito alargado de desenvolvimento regional. Estas três dimensões permitem acompanhar as trajectórias de evolução comparada das posições relativas das regiões portuguesas, assegurando uma representatividade espacial correspondente às subregiões NUTS III e a estimação de resultados para Portugal, para as regiões NUTS II em vigor.

1.2. Uma nova interpretação sobre as questões Regionais As políticas regionais têm vindo a assumir contornos substancialmente diferentes dos prevalecentes num passado não muito distante, destacando-se três aspectos essenciais da geoeconomia internacional que as influenciam: i)

a globalização, com a crescente mobilidade de produtos, capitais e recursos humanos tem colocado problemas graves às regiões cujo processo produtivo é muito baseado nas fases rotineiras e massificadas da produção industrial e terciária;

ii)

a deslocalização empresarial para as regiões emergentes, que impõe a necessidade de evoluir para actividades intensivas em conhecimento e criatividade, que apresentam uma menor capacidade de absorção de recursos humanos, em especial não qualificados; e,

iii)

a problemática ambiental, que tem vindo a ganhar novas dimensões com as alterações climáticas e a necessidade de substituição de fontes de energia, criando algumas restrições, mas também gerando oportunidades, ao desenvolvimento das regiões.

Deste modo, a visão tradicional da política regional, na qual as respostas e orientações obedeciam predominantemente a uma lógica redistributiva, limitadora da importância das

especificidades

base

territorial

configuração

estratégias

desenvolvimento regional, tem vindo a ser sucessivamente reformulada de modo a ir ao encontro das novas realidades: a necessidade de conjugar os aspectos da coesão económica e social com os da competitividade e, mais recentemente, com os da sustentabilidade ambiental. Este equilíbrio, expresso na designada coesão territorial, permitiu desenvolver uma leitura mais abrangente sobre o desenvolvimento das regiões ao considerar aspectos como o percurso histórico, a cultura, as infra-estruturas físicas, o dinamismo de base local, a capacidade organizativa dos agentes locais e os recursos humanos e naturais. Trata-se, assim, de um conceito de desenvolvimento assente no equilíbrio entre a valorização dos recursos locais para a afirmação regional num mercado organizado à escala global. O ISDR assenta numa estrutura tridimensional em que o desenvolvimento global de cada região (expresso no índice global de

desenvolvimento regional) resulta dos desempenhos regionais em três componentes essenciais (Figura 2): - competitividade que propicia capacidade de penetração nos mercados e crescimento económico; - coesão que, em resultado de níveis aceitáveis de equidade de condições de vida, propicia condições sociais para a reprodução social e económica sustentável e para a atractividade dos territórios; - qualidade ambiental, expressa numa dupla e integrada perspectiva de condições ambientais de vida na região e de sustentabilidade ambiental dos processos de desenvolvimento económico, social e territorial.

Figura 2: Componentes do ISDR. Fonte: INE/DPP

Os resultados do ISDR dão uma imagem assimétrica do País, em termos de desenvolvimento global e de competitividade, mas mais equilibrada do ponto de vista da coesão e, ainda que em menor escala, mais equilibrada também do ponto de vista da qualidade ambiental.

1.3 – Os Índices compósitos A competitividade: a abordagem da competitividade enquadra-se no pressuposto de que é indispensável uma maior eficácia em termos de investigação, inovação, tecnologias da informação e da comunicação, empreendedorismo, concorrência, educação e formação. Deste modo, pode dizer-se que um território é competitivo quando é capaz de vencer a concorrência no mercado internacional, não apenas em termos de comércio, mas também em termos de captação de investimento e de recursos

humanos qualificados e de atracção de visitantes. Para a componente competitividade, seleccionaram-se indicadores que pretendem exprimir: a) a capacidade de gerar rendimento (PIB per capita e produtividade do trabalho) e de penetrar nos mercados externos; b) o potencial de factores propiciadores da competitividade, nomeadamente, recursos humanos, infra-estruturas avançadas e economias de aglomeração; c) o potencial de transformação eficiente das economias regionais, em termos de: i)

dimensões da especialização produtiva (grau de especialização em factores competitivos avançados);

ii)

mobilidade habilitacional e profissional;

iii)

iniciativa e solidez empresariais;

iv)

exposição à competição externa;

investimento na produção de conhecimento;

A coesão: as dimensões abrangidas pelo conceito de coesão económica e social vão desde o desempenho económico, a criação de riqueza e a distribuição do rendimento ao acesso equilibrado da população aos equipamentos e serviços colectivos, reforçando a identificação das populações com a nação e com o espaço comunitário. Para a componente coesão, seleccionaram-se indicadores que pretendem exprimir: a) a eficácia do acesso aos vários tipos de factores de bem-estar, em termos de rendimento, de equidade social e de longevidade; i)

a acessibilidade das populações aos serviços essenciais para proporcionar qualidade de vida e oportunidades de progresso profissional e humano, em termos de: rede urbana; educação; saúde; sanidade habitacional e cultura.

ii)

as capacidades de adaptação social e os potenciais de exclusão / integração social, expressos, no primeiro caso, através dos níveis médios de rendimento pessoal mensal dos trabalhadores por conta de outrem e valor médio anual das pensões do regime geral da Segurança Social, da estrutura etária da população e dos resultados escolares. No segundo caso, das incidências do desemprego (em termos totais e da desigualdade de género), da pobreza e exclusão social e taxa de fecundidade na adolescência; dos níveis de integração étnica e da taxa de criminalidade.

A qualidade ambiental: através da actividade económica, exploram-se recursos naturais e emitem-se elementos poluentes, o que exige medidas de racionalização do uso dos recursos naturais não renováveis e de protecção do ambiente, promovendo a sua valorização. A expansão urbana difusa e desordenada desperdiça solos, desvitaliza os centros das cidades e cria necessidades de comutação geradoras de congestionamentos e de externalidades negativas, nomeadamente as ambientais. Para a componente qualidade ambiental, seleccionaram-se indicadores que pretendem exprimir: a) a qualidade do ambiente em termos da água para consumo humano e do ar; b) a produção de factores poluentes do solo, da água e do ar c) a qualidade do crescimento urbano, em termos de processos de extensão ou de compactação; d) as medidas que visam atenuar os impactos dos factores de pressão, ao nível dos elementos poluentes do solo e da água e da criação de zonas classificadas com funções de reserva natural e ecológica. 2 – Análise dos resultados Entre as 15 sub-regiões com melhor desempenho no índice global de desenvolvimento regional, encontram-se 10 sub-regiões do Litoral, com a Grande Lisboa em posição destaque (Figura 3).

Figura 3 – Índice Global de Desenvolvimento Regional (Portugal = 100), NUTS III, 2006. Fonte: INE/DPP

Analisando a competitividade, constata-se que apenas 4 sub-regiões superavam a média nacional: a Grande Lisboa (a uma distância significativa das restantes sub-regiões), seguida do Baixo Vouga, do Grande Porto e do Entre Douro e Vouga (Figura 4).

Figura 4 - Competitividade (Portugal = 100), NUTS III, 2006. Fonte: INE/DPP

A leitura dos resultados do índice de coesão aponta para uma oposição entre, por um lado, o Norte, o Algarve e as R.A., revelando menor coesão sócio-económica e, por outro lado, enquanto espaço com um desempenho mais positivo no índice de coesão, o território continental central.

Figura 5 - Coesão (Portugal = 100), NUTS III, 2006. Fonte: INE/DPP

Apenas 9 sub-regiões apresentavam, em 2006, uma qualidade ambiental inferior à média nacional, formando um quase contínuo ao longo do Litoral continental, com as posições superiores a caberem quase exclusivamente a sub-regiões do Interior.

Figura 6 – Qualidade ambiental (Portugal = 100), NUTS III, 2006. Fonte: INE/DPP

3 – Conclusões para o período 2004/06 3.1 – Índice Global de Desenvolvimento Regional Os dados revelam uma taxa de variação negativa dos desempenhos do índice de desenvolvimento em 10 sub-regiões do País, entre 2004 e 2006. No sentido contrário, com taxas de variação do índice de desenvolvimento positivas as restantes 20 subregiões. É ainda de destacar que 17 das 20 sub-regiões com uma taxa de variação de desempenho positiva superaram o crescimento médio do País (0,22%). Apesar da taxa de variação negativa registada a Grande Lisboa (que registou um crescimento positivo no índice global de desenvolvimento, mas marginalmente inferior ao do País), foi uma das sub-regiões que mantiveram, nos dois anos, valores do índice de desenvolvimento acima da média nacional. 3.2 – Competitividade Analisando a componente competitividade, a comparação entre os índices de 2004 e de 2006 revela que apenas 11 sub-regiões se tornaram menos competitivas registando uma 11

taxa de variação do desempenho negativa nesta componente. As restantes 19 subregiões, melhoraram entre 2004 e 2006 o seu perfil competitivo. 3.3 – Coesão Entre 2004 e 2006 observa-se que, dado que o crescimento médio do País foi negativo (-0,42%), 19 sub-regiões apresentaram taxas de variação de desempenho superiores à média nacional; no entanto, apenas em 15 o crescimento foi positivo. 3.4- Qualidade Ambiental O índice de qualidade ambiental revela que, das 19 sub-regiões que melhoraram o seu desempenho nesta componente do desenvolvimento regional, apenas 14 superaram a taxa de variação do desempenho do país. 4 – Estudo do DPP sobre as Dinâmicas Territoriais de Crescimento (1995-2006) Entre 1995 e 2006, a especialização produtiva do País evoluiu (prosseguindo uma dinâmica anterior) no sentido da desindustrialização e da terciarização. A nível territorial as transformações foram mais sensíveis, como se pode, em termos agregados, concluir a partir da variabilidade dos índices de transformação estrutural e de diversificação, e a nível desagregado, pelas alterações de especialização produtiva. A nível nacional o peso da indústria transformadora situava‐se, em 2006, em 14% do VAB, o que, relativamente a 1995, significa uma perda de peso da ordem dos 4 pp. As regiões e sub-regiões, à semelhança do conjunto nacional, estão ainda muito sustentadas em actividades cuja base de mercado é local ou nacional, e/ou em actividades maioritariamente não mercantis ou que, sendo‐o, estão muito ligadas ao sector público. Nas regiões e sub-regiões com estruturas produtivas mais abertas aos mercados externos, a competitividade ainda assenta muito na mão‐de‐obra e nos recursos naturais, e é fraca a expressão da inovação e I&D e, mesmo, da diferenciação de produto. Esta fase subdivide-se em dois períodos: período de aceleração económica (1995‐2000) e período de desaceleração e estagnação (2000‐2006). Em ambos os períodos, existe uma grande polarização do crescimento na região de Lisboa (que explica mais de 40% do crescimento do VAB nacional) e, sobretudo, na sub‐região Grande Lisboa (que explica mais de 35% daquele crescimento). Os contributos seguintes, em termos regionais, situam‐se em cerca de metade do contributo de Lisboa.

Podemos concluir que, entre 1995 e 2006, se registaram processos de convergência / divergência económica, quantitativa e qualitativa, nas regiões e sub‐regiões, os quais, embora não alterando as grandes linhas da geografia produtiva agregada do País, permitiram concluir por diferentes tipologias de comportamento com projecções territoriais matizadas não encaixáveis plenamente na usual diferenciação territorial, Litoral / Interior e Norte / Sul. Da leitura supra pode-se extrair o seguinte: a) superior dominância da Grande Lisboa, através de actividades não expostas à concorrência internacional, sobretudo terciárias, a par da vulnerabilidade da vizinha Península de Setúbal mais exposta ao exterior; b) a importância do Grande Porto, mas o seu esbatimento face ao declínio das suas actividades tradicionais expostas à concorrência internacional e a insuficiência de escala das actividades emergentes, nomeadamente as baseadas em I&D; c) o limitado impacto macroeconómico das sub‐regiões litorais a Norte e Centro, com sinais da presença de actividades com mais conteúdo tecnológico e exposição externa, mas ainda com fortes incidências de actividades estruturalmente problemáticas; e, d) a quase ausência de casos relevantes fora daqueles espaços.

Figura 7 – Contributos Regionais para o crescimento VAB (%). Fonte: DPP

Figura 8 – Rendimento, Poder de Compra e Taxa de Desemprego de Longa Duração por Regiões. Fonte: DPP

BIBLIOGRAFIA

Dinâmicas Territoriais de Crescimento, 1995-2006, DPP, Documento de Trabalho Nº 9/2009 Índice Sintético de Desenvolvimento Regional (ISDR), 2004/2006, INE/DPP, 2009, ISBN 978-989-25-0039-3. Lopes, A. Simões, Desenvolvimento Regional, Fundação Calouste Gulbenkian, 5.ª Edição, Lisboa 2001.