Corrupção

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2

MESTRADO EM ECONOMIA PORTUGUESA E INTEGRAÇÃO INTERNACIONAL

DISCIPLINA DE ANÁLISE DE INFORMAÇÃO ECONÓMICA PARA A ECONOMIA PORTUGUESA

PAULO JORGE PIRES MOREIRA ABRIL 2011

3

ÍNDICE

1 – Introdução; nota metodológica................................................................................ 5 2 – Apresentação dos indicadores. ................................................................................ 6 3 – Análise dos Indicadores WBI ................................................................................ 10 3.1 – Análise dos Indicadores GRECO ...................................................................... 12 FONTES BIBLIOGRÁFICAS .................................................................................... 14

4

1 – Introdução; nota metodológica Entenda-se um país como um ser vivo, e a corrupção será como um parasita que se alimenta do tecido vivo da economia, provocando a debilidade das instituições democráticas e da sua credibilidade. A sociedade humana, como sistema social aberto que é, ressente-se da corrupção na medida em que esta, provocadora de perdas e de desperdícios, contribui para uma situação de entropia. A corrupção em termos mundiais é um flagelo que mina as estruturas da sociedade, que distorce a livre concorrência, impede o desenvolvimento social, aumenta o risco de país e contribui para a retracção do PIB. Existem denominadores comuns à sua existência em qualquer ponto do globo: um agente com comportamento desleal; uma estrutura administrativa que permite ou favorece o acto ilícito; um aparelho judiciário inoperante; uma opinião pública que passa a reconhecer mérito nas acções e na prevaricação. Dados do Banco Mundial respeitantes a 2005, apontam para uma extensão de transacções atribuídas a nível mundial à corrupção, de cerca de 3 mil milhões de dólares/ano; em suma, uma verdadeira economia paralela.

A metodologia seguida apoiou-se nos indicadores (WGI - Worldwide Governance Indicators), do Banco Mundial, também conhecidos como indicadores de Kaufmann, Kraay e Mastruzzi, co-autores na elaboração dos mesmos.

A corrupção em termos jurídicos está tipificada no Código Penal português (Lei n.º 59/2007 alterada pela Lei n.º 32/2010 de 2/09); definindo formas, agentes e criminalização. Nesta óptica, recorreu-se ao Relatório sobre a Criminalização da Corrupção em Portugal (Evaluation Report on Portugal on Incriminations), que resultou da terceira ronda de avaliação do GRECO (Groupe d´Etats contre la Corruption). Neste caso, contrariamente aos indicadores do BM – que enquadram determinado país num ranking após medirem a “intensidade” da corrupção -, trata-se de consultas periódicas in situ, de modo a aferir o que tem sido feito em prol do combate activo à corrupção e de que modo a legislação nacional se encontra em consonância com a Convenção sobre Criminalização da Corrupção, do Conselho da Europa. O período temporal adoptado para análise foi limitado aos anos de 2004 a 2009.

5

2 – Apresentação dos indicadores.

Quadro 1 Posições ocupadas no ranking. Comparação entre Portugal e vários países (2004/09)

País AFEGANIST ÃO

2004

2005

2006

2007

2008

2009

R a nk

R a nk

R a nk

R a nk

R a nk

R a nk

3

2

3

2

1

1

ANGOLA

6

6

7

7

6

5

BRASIL

59

50

53

54

56

56

CHINA

31

28

37

34

40

36

CUBA

56

58

59

59

61

65

EGIPT O

36

37

35

30

29

41

ESPANHA

89

89

84

81

83

80

FINLÂNDIA

100

100

100

100

100

98

GRÉCIA

74

68

69

66

63

61

IT ÁLIA

71

63

65

63

64

59

JAPÃO

87

85

90

86

86

87

MÉXICO

49

48

50

51

51

49

PO RTUGAL

86

83

81

80

81

82

RÚSSIA

24

27

22

19

14

11

SUIÇA

96

98

97

97

97

96

USA

93

92

85

86

92

85

ZIMBABWE

5

7

5

4

5

2

Fonte: World Bank (Adaptação própria)

Máx: 100; mín: 1

Quadro 2 Posições ocupadas no ranking 2009. Comparação entre Portugal e UE-27 RANK 1 2 3 3 5 4 6 6 7 7 8 8 9 10 10 10 11 12 13 13 14 14 15 16 17 18 18

País e s DENMA RK SWEDEN FINLA ND NETHERLA NDS LUXEMBOURG A USTRIA IRELA ND GERMA NY UNITED KINGDOM BELGIUM FRA NCE PORTUGAL SLOV ENIA SPA IN ESTONIA CY PRUS MA LTA POLA ND HUNGA RY CZECH REPUBLIC SLOV A KIA LA TV IA LITHUA NIA GREECE ITA LY BULGA RIA ROMA NIA

Fonte: World Bank (Adaptação própria)

6

CC09 100 99 98 98 95 94 93 93 91 91 90 82 81 80 80 80 79 71 70 70 66 66 64 61 59 54 54

Quadro 3 Indicadores WBI usados na recolha de dados sobre o combate à corrupção.

Comparação entre Portugal e vários países.

2009

País Est.

S

AFEGANISTÃO -1,57 0,20

2008 N

Est.

S

9,00 -1,63 0,23

2007 N

Est.

S

2006 N

8,00 -1,56 0,24

Est.

S

7,00 -1,47 0,20

2005 N

Est.

S

9,00 -1,53 0,19

2004 N

Est.

S

7,00 -1,53 0,19

N

7,00

ANGOLA

-1,34 0,18 12,00 -1,24 0,19 11,00 -1,29 0,19 10,00 -1,25 0,17 11,00 -1,36 0,18

BRASIL

-0,07 0,15 15,00 -0,05 0,14 14,00 -0,15 0,15 14,00 -0,15 0,14 15,00 -0,18 0,15 11,00 0,11

CHINA

-0,53 0,14 13,00 -0,46 0,14 13,00 -0,60 0,14 13,00 -0,52 0,13 12,00 -0,74 0,14 11,00 -0,62 0,14 11,00 0,20

0,29

EGIPTO

-0,41 0,17 13,00 -0,68 0,16 12,00 -0,65 0,16 12,00 -0,60 0,15 12,00 -0,55 0,16 10,00 -0,54 0,17 10,00

ESPANHA

1,01

0,17 10,00 1,11

0,16 10,00 1,01

0,16 10,00 1,11

0,16

9,00

1,27

0,16

7,00

1,35

0,17

7,00

FINLANDIA

2,22

0,17

9,00

2,36

0,18

8,00

2,41

0,19

8,00

2,47

0,17

8,00

2,22

0,16

7,00

2,31

0,17

7,00

GRÉCIA

0,12

0,17

9,00

0,16

0,16

9,00

0,32

0,16

9,00

0,43

0,16

9,00

0,47

0,16

7,00

0,68

0,17

7,00

ITALIA

0,05

0,17 10,00 0,22

0,16 10,00 0,27

0,16 10,00 0,35

0,16

9,00

0,29

0,16

7,00

0,58

0,17

7,00

JAPÃO

1,35

0,15 11,00 1,28

0,15 11,00 1,24

0,15 11,00 1,35

0,14 10,00 1,23

0,15

8,00

1,24

0,15

8,00

MÉXICO

-0,27 0,15 15,00 -0,21 0,14 15,00 -0,23 0,15 15,00 -0,23 0,14 15,00 -0,28 0,15 12,00 -0,23 0,15 12,00 9,00

0,12

6,00

1,19

0,17

6,00

-1,49 0,17 13,00 -1,34 0,16 13,00 -1,37 0,16 13,00 -1,36 0,15 14,00 -1,35 0,16 11,00 -1,40 0,17 10,00

8,00

7,00

0,19

ZIMBABWE

0,17

0,16

0,00

0,15 12,00 1,46

2,07

1,09

6,00

0,17

8,00

9,00

0,19

1,18

0,16 11,00 1,26

0,16

0,06

2,01

0,19

1,00

6,00

USA

2,13

9,00

0,19

SUIÇA

0,15 12,00 1,30

0,16

0,07

1,08

8,00

0,99

0,19

-1,12 0,13 15,00 -1,02 0,12 15,00 -0,91 0,13 15,00 -0,78 0,12 15,00 -0,75 0,13 12,00 -0,76 0,13 12,00 0,18

9,00

0,11

RÚSSIA

2,13

0,16

6,00

PORTUGAL

9,00

1,02

0,19

0,15 11,00

CUBA

0,17

6,00

9,00 -1,38 0,17 10,00

7,00

1,95

0,16

7,00

1,92

0,17

7,00

0,15 11,00 1,49

0,16

7,00

1,74

0,17

7,00

Os indicadores são medidos em unidades que variam entre -2,5 e 2,5 sendo que a valores mais elevados correspondem melhores resultados.

A coluna denominada "Est" fornece o ponto estimado.

A coluna "S" o desvio-padrão que tem a seguinte interpretação: existem aproximadamente 70% de possibilidades que o nível de governance se situe entre mais ou menos um desvio-padrão do ponto estimado.

A coluna denominada "N" contém o número de fontes individuais de dados de governance nos quais cada país aparece.

Fonte: BM (Adaptação própria)

7

Grรกfico 1 Margens de erro nos indicadores de governance (2006)

8

Quadro 4 Dados fornecidos à Comissão de Avaliação do GRECO em Maio de 2010. Arguidos em procedimentos criminais após trânsito em julgado nos Tribunais de 1.ª Instância (2004-2009)

Tráfico de influências

Corrupção

ANO/ CRIME Tráfico de Influências

2004

2005

2006

2007

2008

2009

(*)

(*)

(*)

(*)

(*)

(*)

Corrupção Passiva Acto Ilícito Corrupção Passiva Acto Lícito

20

38

47

5

3

4

Corrupção Activa Tentativa de corrupção activa Corrupção não especificada

53

67

55

4

3

69

89

147

TOTAL

69

89

147

82

111

108

(*) Devido a regras impostas aos elementos estatísticos (3 ou menos de 3 casos), a informação está protegida por segredo estatístico e não pode ser fornecida numa base anual.

Fonte: Estatísticas Oficiais do Ministério da Justiça. (Adaptação própria).

Quadro 5 Dados fornecidos à Comissão de Avaliação do GRECO em Maio de 2010. Pessoas condenadas em procedimentos criminais após trânsito em julgado nos Tribunais de 1.ª Instância (2004-2009). (% de condenações do total de arguidos em 2009)

Tráfico de influências

Corrupção

ANO/ CRIME Tráfico de Influências

2004

2005

2006

2007

2008

2009

(**)

(**)

(**)

(**)

(**)

(**)

Corrupção Passiva Acto Ilícito Corrupção Passiva Acto Lícito

10

25

33

70%

3

4

100%

Corrupção Activa Tentativa de corrupção activa Corrupção não especificada

32

30

32

58%

49

60

71

TOTAL

49

60

71

59

71

66%

%

4

(**) De 2004 a 2009 7 indivíduos foram condenados em termos de ofensa ao tráfico de influências.

Fonte: Estatísticas Oficiais do Ministério da Justiça. (Adaptação própria).

9

48

3 – Análise dos Indicadores WBI Para que se elaborem, articulem e executem medidas de combate à corrupção é necessário que se possa medir o grau de corrupção. Medir o grau de corrupção pode ser um exercício de dificuldade uma vez que aquilo que uma sociedade estabelece como padrão pode não o ser em absoluto para uma outra; a prática de lobbying é disso um exemplo.

Segundo alguns autores, a corrupção é virtualmente impossível de medir (e.g., Medard 2001; Sik 2002; Arndt e Oman 2006). A literatura acerca deste tema não é abundante (ainda há pouco mais de uma dúzia de anos não existiam indicadores para medir a corrupção – ou a percepção da corrupção, melhor dizendo) é escassa como escassos são os organismos que se dedicam à sua observação, medição ou controlo.

O Banco Mundial define taxativamente corrupção como: “abuso de cargo público para obter ganho privado”, e o seu controlo faz parte de 6 macro-indicadores do BM, que definem as seis dimensões de governance, definida pelo Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2002 do BM como: “the manner in which power is exercised in the management of a country's economic and social resources for development”. Os restantes cinco indicadores são: liberdade de expressão e responsabilidade; estabilidade política e inexistência de terror e violência; eficiência governamental; qualidade dos mecanismos de regulação; Estado de Direito.

Os indicadores agregados são baseados em mais de 350 variáveis individuais fundamentais que cobrem mais de 200 países, retiradas de uma vasta gama de fontes de dados existentes (Kaufmann, 2005). Os dados reflectem os pontos de vista acerca da governação retirados de respostas a inquéritos e da auscultação a sectores públicos, privados e pertencentes a ONG´s em todo o Mundo.

Numa perspectiva empírica comum aos trabalhos de índole científica, e reflectindo as dificuldades inerentes à interpretação dos dados, os WGI´s também indicam explicitamente margens de erro das estimativas aos dados analisados. Estes dados permitem a comparação cross-country e ao longo do tempo. Para o período em análise e comparando com outros países, podem observar-se os Quadros 1 e 2.

Os vários dados individuais recolhidos (Quadro 3), são combinados usando uma ferramenta estatística conhecida como Modelo de Componentes não-Observados (Unobserved Components Model- UCM), inicialmente usado em economia por Goldberger (1972). Para cada um dos seis componentes de governance indicados acima, 10

assume-se que se pode escrever a pontuação obtida de um país j, no indicador k, yjk como uma função linear de governance não observada no país j, gj, e um termo de distúrbio εjk, como se segue:

Yjk = αk+ βk (gj + εjk) onde αk e βk são parâmetros que medem a governance não-observada no país j, gj em dados observados das fontes k, yjk . Assume-se que gj é uma variável aleatória com distribuição normal com média 0 e variância 1. Isto significa que as unidades dos indicadores serão igualmente as de uma variável aleatória normal estandardizada, ou seja, com média 0, unidade de desvio-padrão, e oscilando aproximadamente entre -2,5 e 2,5. Os parâmetros αk e βk reflectem o facto de diferentes fontes usarem diferentes unidades de medida. Por exemplo, uma fonte de dados pode medir a corrupção numa escala de 0 a 3, enquanto uma outra fonte a mede numa escala de 1 a 10. Estas diferentes escolhas de unidades de medição nos dados observados são capturadas por diferenças através das fontes nos parâmetros αk e βk. (The Worldwide Governance Indicators; Methodology and Analytical Issues, 2010).

A despeito das críticas que têm recebido (por exemplo Arndt e Oman 2006, Knack 2006, Kurtz e Shrank 2006), acerca de alegados tipos de enviesamentos (Arndt e Oman 2006), ou da sua fraca base de validade na construção (Thomas 2009), os indicadores WGI tornaram-se nos últimos anos, dos mais largamente utilizados, nomeadamente por organizações como a United States Millennium Challenge Account Aid Program e por imensos académicos. Diga-se que os estudos do BM são estéreis de comentários ou de “recomendações” aos diversos países respeito aos resultados finais obtidos. Deste modo, pode-se retirar - e de um modo um tanto superficial – a partir dos dados elaborados pelo BM, que embora Portugal surja como detentor de uma boa posição nos indicadores do controlo da corrupção, caiu quatro posições entre 2004 e 2009 (Quadro 1). Isto é representativo de que o combate à corrupção ao invés de ter vindo a ganhar campo se tem vindo a deteriorar.

11

3.1 – Análise dos Indicadores GRECO Procurou-se igualmente saber através dos dados estatísticos governamentais, qual o resultado das medidas colocadas em prática, recorrendo-se para tal aos dados transmitidos aos representantes do GRECO, pela comissão ad hoc de acompanhamento político do fenómeno da corrupção, criada por iniciativa do Parlamento (Resolução n.º 1/2010 aprovada em 10 de Dezembro de 2009). Estes consubstanciam-se nos Quadros 4 e 5. Quando o grupo de trabalho GRECO, visitou Portugal em Maio de 2010, a equipa de avaliação detectou várias “lacunas ou imprecisões” no quadro legal legislativo e, perante tal avaliação, endereçou várias recomendações às autoridades portuguesas com a finalidade de adequar a legislação ao estabelecido na Convenção da Lei Criminal da Corrupção, do Conselho da Europa, a qual foi ratificada por Portugal em 2002 (GRECO, Theme I, pp 23-29). Entre elas destacam-se: i)

As que devem promover o alargamento do âmbito da aplicação da legislação acerca da corrupção activa e passiva de membros oficiais de organismos estrangeiros a actuar em território português;

ii)

A aumentar a criminalização dos agentes em prática de suborno no sector privado e do tráfico de influências;

iii)

A analisar e a rever a obrigatoriedade da concessão de perdão aos agentes públicos nos casos em que haja verdadeiro arrependimento;

iv)

A estabelecer linhas de actuação e de treino para os profissionais que têm que aplicar a legislação sobre corrupção e a recolher informação de modo a informar como o quadro legal opera na prática.

Em conformidade com as regras internas do GRECO, deverá ser apresentado um relatório por parte das autoridades nacionais, acerca da implementação destas recomendações, a ser entregue em 30 de Junho de 2012.

O aumento da relevância do tema da corrupção e das normas éticas nos debates parlamentares e nas reformas legislativas, mostra o quanto o tema da corrupção aos vários níveis tem obtido eco na opinião pública, nos média e entre os policy makers nos últimos tempos.

12

A ideia que transparece da análise dos indicadores (Quadro 2, posição ocupada no ranking superior à de vários parceiros comunitários), é bastante lisonjeira colidindo com a percepção geral – disseminada através da comunicação social - que existe do fenómeno da corrupção no seio da sociedade portuguesa. Pior, colidem com a percepção que o comum dos cidadãos tem acerca da impunidade que rodeia os agentes prevaricadores, especialmente nos casos que envolvem actores políticos. Já no que diz respeito às estatísticas disponibilizadas estas não deixam de ser elucidativas da situação embrionária em que se encontra o combate à corrupção. Referimo-nos sobretudo ao número insignificante de casos de procedimento criminal por tráfico de influências (Quadro 4, dados alegadamente cobertos pelo segredo estatístico) e à baixa percentagem de condenações por corrupção activa (Quadro 5, 58% de condenações em 2009).

Portugal possui um quadro legal e penal actualizado em linha com as directivas da União, com as recomendações da OCDE e com as convenções das Nações Unidas e do Conselho da Europa; no entanto, têm-se registado poucos resultados práticos, a lei tem sido regularmente apercebida como uma substituta da ética. Na prática, essas leis disponibilizam conteúdos sólidos e claros, mas são isentas dos mecanismos adequados que garantam o seu efectivo reforço. Por outro lado ainda, é sempre complicado fazer com que os legisladores promovam leis que terão como regulamentação a sua própria conduta. O poder dos cidadãos de influenciar o governo a gerir recursos e a fornecer serviços eficientes, a formular e a implementar políticas de fundo e regulamentações é a chave para o progresso da luta anti-corrupção (Sousa, pp. 2-5).

13

FONTES BIBLIOGRﾃ：ICAS

GRECO, Groupe dﾂｴEtats Contre La Corrupcion, Directorate General of Human Rights and Legal Affairs, Directorate of Monitoring, Third Evaluation Round, Evaluation Report on Portugal. Theme I - Incriminations. December 2010.

Kaufmann, Daniel, IMF, Finance & Development, Back to Basics - 10 Myths About Governance and Corruption. September 2005.

Kaufmann, Daniel, Aart Kraay, Massimo Mastruzzi, The Worldwide Governance Indicators Project: Answering the Critics, World Bank Policy Research Working Paper 4149, March 2007.

Kaufmann, Daniel, Aart Kraay, Massimo Mastruzzi, The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues (September 2010). World Bank Policy Research Working Paper No. 5430.

Kaufmann, Daniel, Aart Kraay, Massimo Mastruzzi, The Worldwide Governance Indicators; Methodology and Analytical Issues, Policy Research Working Paper 5430, The World Bank Development Research Group, Macroeconomics and Growth Team September 2010.

Sousa, Luis de, Global Integrity, The Center for Public Integrity, Independent Information on Governance and Corruption, Global Integrity Report, Portugal. Integrity Assessment.

14