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Estudio de Trasfondo Grupo Res Publica Chile Capítulo 4. Superando la trampa del ingreso medio: cómo crecer más

Acerca del crecimiento económico chileno Rodrigo Fuentes1

Economista, académico de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Acerca del crecimiento económico chileno

J. Rodrigo Fuentes San Martín Pontificia Universidad católica de Chile Rodrigo.fuentes@uc.cl

El estudio del crecimiento económico de un país es apasionante por el impacto potencial que tiene sobre el bienestar de las actuales y futuras generaciones. Por esta razón, la literatura empírica y teórica del tema, se ha incrementado a una tasa exponencial. A pesar de las discrepancias de los distintos modelos, existe relativo

consenso en que la

productividad total de factores (PTF) es un elemento clave para explicar el crecimiento de un país y también las

enormes diferencias de ingreso per cápita entre economías

desarrolladas y menos desarrolladas. Actividades que generan progreso técnico en un país y políticas que incrementan la eficiencia en el uso de los recursos explican en gran medida el crecimiento de la PTF. Por otra parte, errores de medición en la calidad de los factores productivos suelen explicar también parte del crecimiento de la PTF medida. El propósito de este trabajo es analizar distintos aspectos respecto del pasado reciente y al futuro del crecimiento económico chileno. Para esto se analiza el crecimiento de Chile utilizando varias metodologías. En primer lugar, se estudia la contribución al crecimiento del capital físico, del trabajo, de la calidad del trabajo y de la productividad total de factores. Posteriormente, se analiza las series de tiempo de factores y PTF construidas a la luz de las discusiones de política pública del último tiempo. Esto considera analizar, entre otros, los rendimientos decrecientes del efecto de las reformas, la tasa de acumulación de capital, la estabilidad macroeconómica, el efecto del shock energético, etc. Un segundo ejercicio, motivado por el análisis anterior, sostiene que lo único que puede sostener una tasa de crecimiento de la PTF en el largo plazo es la adopción e innovación tecnológica. Mediante un modelo de adopción tecnológica calibrado para Chile, se discute cuáles son los cuellos de botella que impiden a Chile alcanzar el nivel de productividad agregada de los Estados Unidos. Un tercer prisma para analizar el crecimiento se centra en estudiarlos determinantes del crecimiento del ingreso per cápita y su evolución para el caso chileno. Para esto, se toma como base las estimaciones de Calderón y Fuentes (2012) y se analiza cuánto explica cada uno de los factores a la diferencia de tasas observadas entre 1

diferentes periodos: i) 1991-95 se compara con 1981-85, y ii) 2006-10 versus 1990-2000. También se hacen proyecciones para los próximos 10 años de cuál será la tasa de crecimiento bajo distintos escenarios de comportamiento de la variables explicativas. Un cuarto conjunto de ejercicios consiste en ubicar países de referencia que sobrepasaron el nivel del PIB per cápita que tiene Chile hoy estudiando cuál ha sido el desempeño de estos países con posterioridad a la fecha en que alcanzaron el nivel de PIB per cápita de Chile. En concreto, en esta sección se estudia cuáles el nivel de las variables relacionadas con crecimiento de esos países en el momento en que tenían el ingreso per cápita de Chile actual. Además, se analiza el caso de dos economías (Corea e Irlanda) que, al parecer, rompieron con la “maldición de los países de ingresos medios”. Finalmente, se presenta un ejercicio simple que permite calcular el tiempo que demoraría Chile en alcanzar el nivel de ingreso per cápita de un país desarrollado bajo distintos escenarios de crecimiento. En particular, ¿qué combinación de acumulación de factores y de PTF se requieren para cumplir con esos plazos? Este documento se organiza de la siguiente manera. La sección 1 presenta la estimación de la contribución de cada uno de los factores productivos y de la PTF al crecimiento económico chileno. La sección 2 analiza las trabas que tiene Chile para generar un proceso de crecimiento sostenido a través de la adopción. En la sección 3 se presenta una descomposición de los factores que explican el rápido crecimiento de Chile en los noventa y su disminución posterior, basándose en variables de política económica y factores estructurales. En la sección 4 se realiza el ejercicio de comparación con economías de referencia. La sección 5 exhibe el ejercicio de convergencia al estado estacionario para determinar el tiempo que se demora la economía en llegar a él y la factibilidad de de alcanzarlo en ese plazo. La sección 6 resume y concluye.

1. Estimación de la productividad total de factores La productividad total de factores es un indicador de cuanto producto se obtiene por una cierta combinación de factores productivos. De esta forma, la variación en la PTF captura aquella parte de la producción de la economía que no es explicada por la variación en los factores productivos. En el contexto del modelo neoclásico, los primeros trabajos sobre el tema buscaban entender la contribución de la acumulación de capital y del cambio tecnológico al crecimiento (véase Solow 1957, Denison 1962 y Jorgenson y Griliches 1967). En las últimas décadas, este tipo de análisis ha vuelto a ser ampliamente utilizado para buscar patrones que expliquen las grandes diferencias en tasas de crecimiento entre las economías (Klenow y Rodríguez-Clare 1997 y Easterly y Levine 2001) y las grandes diferencias en los niveles de ingreso per cápita entre las diferentes economías (Parente y Prescott 2000). En esta sección se discute el marco conceptual para entender la PTF y posteriormente se mide la contribución de esta al crecimiento. 1.1 Interpretación de la PTF La PTF se define como la razón entre el producto y una función de combinación de capital y trabajo. En forma simple:

PTF 

Y F ( K , L)

(1)

Donde F tiene la propiedad de retornos constantes a escala, K es una medición de los servicios del capital para la producción de Y y L es una medición del insumo trabajo (el cual debiese incluir corrección por capital humano). La ecuación 1 se puede escribir en tasas de variación de la siguiente forma: d ln PTF  d ln Y   K d ln K   L d ln L

(2)

Los parámetros αK y αL son las elasticidades producto factor. Si F tienen retornos constantes a escala, estas elasticidades corresponden a la participación en el ingreso total 3

del pago a cada factor; más aún, estas elasticidades deben sumar uno. Note que la ecuación (2) deja en claro que los cambios en PTF corresponden a todas las variaciones del producto que no se deben a variaciones en los factores productivos. Así, las variaciones de la PTF estarán capturando tres elementos: los errores de medición, los cambios en eficiencia y el progreso tecnológico. Como la PTF se mide como un residuo, entonces todos los errores de medición del capital y del trabajo se verán reflejados en su variación. Ejemplos de estos errores de medición son los cambios en calidad que no fueron incorporados en la medición de los factores o el componente cíclico en el uso del capital. Se debe tener en cuenta que este error de medición no es necesariamente constante denle el tiempo, ya que puede variar con el ciclo económico y, en especial con el boom de los cambios de la última década, con la calidad del capital relacionado a la tecnología de la información y a las comunicaciones (TIC). Este auge experimentado por las TIC en los países desarrollados se ha transmitido a diferentes velocidades a los países en desarrollo. Ello hace que sea particularmente importante la capacidad de absorción que tengan estos países para adquirir la tecnología generada por los países líderes (Parente y Prescott 2000; Howitt 2000). La medición incorrecta de la calidad de los factores productivos lleva a sobreestimar la contribución de la PTF en detrimento de la contribución de los factores productivos, ya que las mejoras de calidad quedan reflejadas en el residuo. Adicionalmente, la PTF captura las mejoras en eficiencia. Esto puede ser pensado a nivel de firmas, industrias y a nivel agregado. Harberger (1998) analiza la productividad desde una perspectiva desagregada y califica al crecimiento de este residuo como una reducción real de costo. La idea subyacente es que los costos reales de cada firma se reducen porque la disminución de las distorsiones permite producir de manera más eficiente o copiar mejores tecnologías, o porque inducen el descubrimiento de mejores formas de llevar a cabo el proceso productivo. Por otra parte, restricciones a la movilidad de firmas tienden a generar importantes reducciones en la PTF agregada, debido a que el impedimento o retardo en la salida de las empresas ineficientes y en la entrada de otras empresas eficientes reducen la PTF promedio de la industria. La presencia de distorsiones 4

en la economía (impuestos, subsidios y externalidades, entre otras) genera una mala asignación de los recursos. Cuando dichos recursos se reasignan al relajar una restricción, se observa un aumento en la producción sin que necesariamente exista un crecimiento agregado en los factores productivos: este aumento será captado en el residuo estimado. Por esta razón, cuando se mide el crecimiento de la PTF, esta incluye necesariamente los efectos de la política económica (apertura comercial, financiera, desarrollo del mercado de capitales, etc.). La tercera interpretación, tal vez la más importante para el crecimiento económico, es la que se relaciona con progreso tecnológico. Como el modelo neoclásico trabaja con una función de producción que se caracteriza por tener retornos constantes a escala, si se paga a cada factor de acuerdo a su producto marginal, entonces se agota el producto y no queda producto para pagar la innovación tecnológica. De allí nacen los modelos de crecimiento endógeno que formalizan ideas previas, como el concepto schumpeteriano de cambio tecnológico o la acumulación de capital humano como motores del crecimiento. En los llamados modelos de innovación endógena, el cambio tecnológico resulta del esfuerzo que realizan las empresas en su búsqueda de beneficios. En general, se han utilizado dos vías para generar cambio tecnológico: la primera, escapar del paradigma de competencia perfecta, lo que permite financiar el cambio tecnológico (Romer 1990; Grossman y Helpman 1991, Aghion and Howitt, 1992 y muchos más); y la segunda, mantener el supuesto de rendimientos constantes a escala y competencia perfecta y suponer que el cambio tecnológico es producto de una externalidad positiva que generan las empresas al acumular conocimiento y crear ideas (Romer 1986). Existe una diferencia tremendamente relevante entre la interpretación del crecimiento de la PTF como mejoras en eficiencia versus cambio tecnológico. En el contexto del modelo neoclásico, eliminar distorsiones generan principalmente un cambio en el nivel y no en la tasa de crecimiento, es decir, el mejoramiento de la eficiencia lleva a la economía a un estado estacionario con un mayor nivel de producto y el mayor 5

crecimiento por sobre la tendencia de largo plazo tendrá lugar solamente en la transición a ese estado estacionario. En el nuevo estado estacionario, el crecimiento dependerá de la tasa de progreso técnico. Nuevas reformas generan más crecimiento solamente en el corto plazo a menos que esas reformas consigan modificar la tasa de crecimiento. Más adelante volveremos sobre este punto 1.2 Medición de los factores productivos Esta sección describe brevemente como se miden los factores productivos, capital y trabajo, que serán utilizados en la estimación del crecimiento de la PTF. Esta parte del trabajo actualiza la base de datos de Fuentes, Larrain y Schmidt-Hebbel (2006). Stock de Capital Neto para Chile 2002-2010 El Banco Central de Chile publica una serie a precios constantes del 2008 para el periodo 2002-2010, basado en el trabajo de Henríquez (2008)1. Para actualizar el stock de capital de Fuentes et al (2006) se calcula la tasa de crecimiento del stock de capital neto a precios constantes en millones de pesos de 2008 y se aplica dicha tasa de crecimiento al valor del 2001 de la serie de stock de capital medida en millones de pesos de 2003 y se obtiene los valores estimados para el periodo 2002- 2010. Empleo Consiste en el promedio simple del promedio móvil del dato de empleo a frecuencia trimestral. La información de los datos trimestrales está disponible en el INE.2

actualización comienza en 1997. Horas de Trabajo La variable fue actualizada desde 1997, tomando como fuente la Encuesta de Ocupación y Desocupación de la Universidad de Chile. Estas horas de trabajo promedio semanal fueron obtenidas a partir de un promedio simple de la información trimestral provista por el 1 2

http://www.bcentral.cl/estudios/estudios-economicos-estadisticos/063.htm http://www.ine.cl/canales/chile_estadistico/mercado_del_trabajo/empleo/series_estadisticas/empalmadas/rama1998.php

Centro de Microdatos de la Universidad de Chile.3 Existen 4 bases de datos por año (Marzo, Junio, Septiembre y Diciembre) y el promedio de horas de trabajo por trimestre fue calculado tomando en cuenta el factor de expansión de la misma base de datos. Índice de Calidad del Trabajo El índice de calidad del trabajo utilizado es el mismo de Roldós (1997) para Chile, basado en Jorgenson, Gollop y Fraumeni (1987). Dicha variable es un promedio ponderado de los ingresos laborales por nivel de educación. Las ponderaciones fueron construidas a partir de la participación del empleo por nivel de educación sobre el empleo total. Los niveles de educación en la Encuesta de Ocupación y Desocupación de la Universidad de Chile son 8: sin estudios, primaria, secundaria científica, secundaria técnica, educación técnica superior, universidad, postgrado y otros. Por otra parte, los ingresos laborales fueron calculados de manera relativa al ingreso laboral de aquel grupo de trabajadores con el mínimo nivel de educación (es decir, el salario promedio de los trabajadores sin estudios). Estos ingresos laborales relativos fueron re escalados de forma que se transformen en ponderadores cuya suma sea igual a 1 en cada mes. Esto se realizó con la finalidad de reducir la alta volatilidad encontrada en estos ingresos relativos en el periodo evaluado. La volatilidad podría estar asociada a errores de medición de los salarios de trabajadores con altos ingresos afectados por su baja participación en la muestra. 1.3 Estimación de la PTF En esta sección del trabajo, se actualiza la estimación, realizada por Fuentes, Larrain y Schmidt-Hebbel (2006), de la contribución de los factores productivos y de la PTF al crecimiento. Con los datos calculados en la sección previa se estima el crecimiento de la PTF para el periodo 1960-2010, utilizando la ecuación (2). En el gráfico 1 se presenta las estimaciones del nivel de la PTF utilizando cuatro metodologías de estimación de capital y trabajo:

http://www.empleo.microdatos.cl/encuesta_ocupacion/base-datos.php?op=3

1. Capital medido como el valor real de las máquinas calculado con datos de inversión y trabajo medido como el número de empleados 2. Capital, como en el punto anterior, pero multiplicando el trabajo por las horas promedio que trabaja cada individuo. 3. Capital, como en el punto anterior, pero midiendo el trabajo se mide a través del índice de calidad del trabajo estimado usando salarios relativos. 4. El capital se corrige por su tasa de utilización usando el consumo de energía y el trabajo se mide con el índice de calidad de la mano de obra. Al comparar las cuatro medidas se observa que la corrección por el índice de calidad de mano de obra hace una gran diferencia en el nivel de la PTF, especialmente en los ochenta y noventa. Sin embargo, las tendencias de largo plazo no varían, con la excepción del último periodo 1998-2010. Esto, debido a que la PTF crece más lentamente cuando se corrige por la calidad del trabajo. Gráfico 1. 50 años de la PTF en Chile 1960-2010 200 180 160 140 120 100 80 1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

Sin ajustar

Capital y horas

Capital y horas corregidas

Capital ajustado y horas corregidas

2010

Fuente: Elaboración propia

La contribución de cada uno de los factores de producción al crecimiento económico se muestra en el cuadro 1. La historia que se deduce de ahí es similar a la 8

planteada por Fuentes, Larraín y Schmidt-Hebbel (2006). Independientemente de cómo se midan los factores productivos, la acumulación del capital y del empleo son los principales responsables del crecimiento en el periodo 1960-1973 y en el periodo 1974-1989. En ambos períodos, la productividad contribuyó menos de 30% al crecimiento, incluso, bajo algunas medidas, su contribución fue negativa (periodo 1974-1989). El interés de este trabajo se concentra en el último periodo, donde, luego de un rápido crecimiento en torno al 7% (1990-1998), la economía crece a la mitad en el periodo siguiente (1999-2010). Tanto o más importante que eso es que la contribución de la PTF fue 50% en el periodo de rápido crecimiento (la PTF creció entre 3 y 3,5 %), comparado con una contribución de menos de 30 por ciento en el período posterior y que era lo histórico. En otras palabras, históricamente (1960-1989) la PTF contribuía poco al crecimiento comparado con la acumulación del capital y del empleo. Luego, hay un periodo inusual (1990-1998) con un importante crecimiento en la PTF, la que luego vuelve a su contribución histórica. ¿Qué queremos decir con esto? Tal vez no debiese extrañarnos que el crecimiento de la PTF sea tan bajo en el último periodo, ya que no es muy diferente al de otros episodios de la historia de la economía chilena.

Cuadro 1. Contribución de la productividad al crecimiento. (porcentaje) Periodo

PIB

Capital

Empleo

TFP

1960-1973 1974-1989 1990-2010 1990-1998 1999-2010

3.19 2.94 5.02 7.13 3.77

3.77 2.33 5.02 5.59 4.92

1.33 2.55 2.26 2.40 2.34

0.89 0.48 1.65 3.46 0.40

Periodo

PIB

Capital

Horas ajustado calidad

TFP

1960-1973 1974-1989 1990-2010 1990-1998 1999-2010

3.19 2.94 5.02 7.13 3.77

3.77 2.33 5.02 5.59 4.92

1.60 4.22 1.96 2.97 1.85

0.73 -0.52 1.83 3.12 0.69

Periodo

PIB

Capital ajustado por ciclo

Empleo ajustado calidad

TFP

4.44 2.77 4.36 4.56 4.41

1.60 4.22 1.96 2.97 1.85

0.46 -0.70 2.10 3.53 0.90

1960-1973 3.19 1974-1989 2.94 1990-2010 5.02 1990-1998 7.13 1999-2010 3.77 Fuente: Elaboración propia

Por otra parte, las revisiones de cuentas nacionales con la metodología del 2008 generaron aumentos en la tasa de crecimiento para el último periodo. Esto se tradujo en que la productividad total de factores creció en este periodo 0,4 puntos porcentuales más. Por esta razón es que ahora la disminución en el crecimiento de la PTF no es tan marcada como las cifras que se han utilizado en la discusión pública.

1.4 La disminución en el crecimiento de la productividad: Algunas reflexiones La economía chilena, hasta fines de los ochenta, venía creciendo a una tasa promedio de 3%. A partir de 1987 aproximadamente, esta situación cambia sustancialmente y la economía chilena modifica su tasa de crecimiento. Como aparece en el cuadro 1, la tasa promedio 1990-2010 es de 5%. ¿Qué genera ese cambio en la tasa de crecimiento del producto? 10

Tal vez la hipótesis más probable, a la luz de la literatura de crecimiento, es el conjunto de reformas realizadas en los ochenta que se materializaron en un mayor crecimiento en los noventa. De las múltiples reformas, la apertura comercial y financiera y el movimiento hacia una economía con precios relativos menos distorsionados como mecanismo de asignación de recursos son probablemente las más importantes para impulsar el posterior crecimiento.4 A eso se le debe agregar la posterior validación de estas reformas por un régimen democrático, a partir de 1991, que generó la confianza suficiente de que estas reformas no serían revertidas. Las reformas generan ganancias de eficiencia y, por lo tanto, debiesen reflejarse en la PTF, dado que con la misma cantidad de factores es posible producir más. Esto es equivalente a un movimiento hacia un estado estacionario de largo plazo más alto, lo que significa que durante un periodo de tiempo, mientras la economía converge a ese nuevo estado estacionario, el país está creciendo por sobre su tendencia de largo plazo. Aparentemente, eso habría estado sucediendo en el periodo 1990-1998. No obstante, alguna de las reformas podrían haber tenido el efecto de incrementar la tasa de crecimiento de largo plazo de la economía, como, por ejemplo, una reforma comercial que permite al país aumentar su capacidad absorción de nueva tecnología (Edwards, 1992) y, por tanto, un cambio en la tendencia. Todavía es muy pronto para juzgar, pero es muy plausible que lo que se ha llamado como rendimientos marginales decrecientes a las reformas sea simplemente un cambio en el nivel y que, por ende, la tasa de crecimiento en algún momento debía disminuir. De acuerdo a las cifras del cuadro 1, tercer panel, la PTF aún sigue creciendo más rápido que en cualquier periodo anterior, con la excepción de 1990-1998. Esto puede indicar que tal vez la tasa de crecimiento ha cambiado. Nuevas reformas podrían generar un aumento en la tasa de crecimiento por algunos años y elevar el ingreso per cápita de estado estacionario, pero no hay que perder de vista que son solamente efectos de nivel. La 4

No se está negando la importancia de otras reformas en el aumento de la eficiencia de la economía como por ejemplo, el desarrollo del mercado financiero interno, la estabilidad macroeconómica, la creación del sistema privado de los fondos de pensiones

pregunta parece más bien ¿qué reformas hacer? Pensar en si existenreformas que impacten la tasa de crecimiento de largo plazo es lo que se debería hacer, pero la pregunta es cuáles. Las siguientes secciones analizan este tema, en particular, en lo que se refiere al efecto nivel de las reformas realizadas en el contexto de un análisis de corte transversal de países y en lo que respecta a modificar la tasa de crecimiento de largo plazo. Al momento de analizar el último periodo de crecimiento, es necesario abordar por qué en el año 1998 cambia la tasa de crecimiento de la PTF. Como se dijo anteriormente, la tasa de crecimiento de la PTF, producto de las reformas, debería ir disminuyendo, pero lo que cuesta explicar es por qué esto sucede en forma tan abrupta. Parte de la respuesta es que esto coincide con un shock importante, como lo es la crisis asiática, que explota a fines de 1997 y que se combina con políticas internas que generaron una recesión importante. Además, esta situación se agrava posteriormente por la crisis rusa y brasilera. Se sabe que la PTF es pro cíclica, aún controlando por el uso de capacidad, lo que podría explicar una disminución temporaria de la PTF, pero que se debiese revertir en el mediano plazo, al ir saliendo de la recesión. Sin embargo, esto no sucedió después de la crisis de 1998, lo cual hace sospechar que adicional a este shock debe haber habido una combinación mayor de factores para explicar este prolongado episodio de menor crecimiento. Una línea de la literatura plantea que restricciones en el mercado de factores puede generar efectos en el nivel de la PTF a nivel agregado (por ejemplo, Lagos, 2006 para el factor trabajo, Parente y Prescott, 2000, para el factor capital). Para el caso de Chile, Caballero, Engel y Micco (2004) argumentan que la inflexibilidad de la economía proveniente del mercado laboral habría jugado un rol importante en la disminución de la productividad. Álvarez y Fuentes (2011) argumentan que la combinación de un fuerte incremento en el salario mínimo durante tres años seguidos, 1998-2000, sumado a los elevados costos de despidos generaron un shock que hizo disminuir el crecimiento en la productividad.

El argumento de que la productividad se puede ver afectada por restricciones a la flexibilidad en el ajuste de las empresas, tales como las leyes de protección al empleo, es el siguiente. Durante los noventa, la economía chilena creció en forma continua, generando un aumento en los puestos de trabajo. Los costos de despidos fueron fuertemente incrementados en la reforma laboral de 1991. Mientras la economía no enfrente shocks negativos, los mayores costos de despido no son limitantes. En el momento que enfrenta un shock negativo (en este caso, la crisis asiática de 1998 más el alza en el salario mínimo), las firmas requieren ajustarse y es, en ese momento, en que los mayores costos de despido son relevantes. Estos costos generan que la firma prolongue el ajuste y mantenga una cantidad de trabajo empleada mayor al óptimo, induciendo, de esta forma, una reducción en la PTF estimada debido a esta ineficiencia. Otro argumento en la literatura es que el aumento en el precio de la energía podría ser un potencial causante de la disminución en el crecimiento de PTF. García (2012) analiza el efecto del precio de la energía sobre el crecimiento del PIB. Él encuentra que un aumento permanente de 10% en el precio de la energía eléctrica reduce el crecimiento del PIB trimestral hasta en 0,17%. Álvarez, García y García (2008) analizan empíricamente el efecto de un aumento en el precio de la energía sobre la productividad laboral de las firmas en la industria manufacturera, encontrando un efecto negativo y estadísticamente significativo. Sin embargo, los mecanismos a través de los cuales opera el precio de la energía sobre la productividad son poco claros. No obstante, los crecientes cortes de gas natural desde Argentina, a partir de abril del 2004, generaron importantes pérdidas de eficiencia, ya que constituyeron un segundo shock negativo a la economía. En efecto, ante la posibilidad de no importar lo suficiente para satisfacer la demanda en Chile, las empresas productivas se vieron obligadas a suspender sus operaciones por periodos prolongados de tiempo o modificar su tecnología hacia el uso de fuentes de energía más caras. Esto produjo una disminución de la PTF. Con todos estos antecedentes, era esperable que la tasa de crecimiento de la PTF tarde o temprano disminuyese. Nuevas reformas pueden incrementar la tasa de crecimiento de la productividad, pero esto será por un tiempo limitado; se requiere 13

incrementar la tasa de cambio tecnológico para lograr un efecto más permanente sobre el crecimiento de la PTF. Este es el tema de la siguiente sección. 2. Acerca del cambio tecnológico La PTF no solo es importante para explicar el crecimiento de largo plazo, sino que también para explicar las diferencias de niveles que permanecen en el tiempo (Klenow y RodriguezClare, 1997, Hall y Jones 1999). Los argumentos teóricos que explican estas diferencias enfatizan instituciones (Acemoglu, 2009), mala asignación de recursos (Parente y Prescott, 2000, Lagos, 2006, Hsieh y Klenow, 2009, entre otros) y adopción e innovación tecnológica endógena (Aghion y Howitt, 1998, Grossman y Helpman, 1991). Esta sección resume los resultados obtenidos por Fuentes y Mies (2012), quienes exploran esta última vertiente de la literatura. Ellos calibran un modelo de adopción tecnológica endógena, al estilo de Howitt (2000) y de Mies (2010), para la economía chilena. La idea de este tipo de modelos es que las economías están compuestas por distintos sectores, algunos operando con la tecnología de frontera mientras que otros no. Lo que diferencia a una economía desarrollada de unasubdesarrollada es la proporción de sectores que están más cerca de la frontera tecnológica. El esfuerzo de adopción depende del premio por la adopción, el cual está basado en la distancia a la frontera tecnológica, en la capacidad de poder implementar dicha frontera y del costo de producir la adopción tecnológica. Mientras más lejos se esté de la frontera, mayor es el premio potencial, sin embargo, usualmente mayores son también las trabas o el costo de realizar dicha adopción. Con todo, las posibilidades de crecer por adopción son especialmente importantes para las economías en desarrollo. La innovación, por su parte, es producida principalmente por sectores que están en la frontera. Estos sectores que están en la frontera se encuentran mayoritariamente en las economías desarrolladas. La adopción es una actividad incierta, de forma que en cada periodo hay una probabilidad de ser exitoso en adoptar e implementar la tecnología. La probabilidad de éxito depende del esfuerzo en investigación y desarrollo que hagan las firmas. Adicionalmente, lo que las firmas pueden captar de la frontera tecnológica depende de las 14

instituciones que favorecen la adopción e innovación

y del capital humano de la

economía relativo a la tecnología que se desea copiar. En el agregado, este juego se traduce en que la adopción tecnológica depende de la distancia a la frontera tecnológica mundial y la capacidad de absorción que tiene cada sector en la economía para adoptar una tecnología existente. La capacidad de absorción depende de la calidad de las instituciones pro adopción y del capital humano relativo a la tecnología que se desea copiar. Finalmente, la tasa de adopción de nuevas tecnologías, o la tasa de destrucción creativa (la frecuencia con que fueron exitosos los esfuerzos de adopción) depende justamente de la probabilidad de éxito mencionada anteriormente, El paralelo empírico de estas variables y parámetros es el siguiente: -

Tasa de creación destructiva: promedio anual entre la tasa de entrada y salida de firmas manufactureras.

Instituciones: El índice KEI calculado por el Banco Mundial, el cual mide la calidad del sistema educacional y la capacidad de una economía para difundir y producir conocimiento. Uno de los índices mide la capacidad de innovación del país, el cual es utilizado como proxy de instituciones pro adopción en ese trabajo.

Capital humano: compuesto por calidad y cantidad. La calidad del capital humano se mide como el retorno de un año adicional de estudio que obtiene un inmigrante chileno en los Estados Unidos, medido por Schoellman (2010). La cantidad es medida por los años de escolaridad de la fuerza trabajo en Chile. Así, el stock de capital humano se mide como (1+ρ)N, en donde ρ es el retorno de la escolaridad y N es la escolaridad promedio en la fuerza de trabajo. El modelo recién resumido determina el nivel de tecnología de estado estacionario

en una economía, en particular, en Chile. Este modelo es coherente con una función de producción agregada del tipo Cobb-Douglas, en donde el producto por trabajador puede ser escrito como: 

Y  K 1 y   A  L Y  15

Considerando a los Estados Unidos como la economía líder la razón de producto por trabajador entre Chile y ese país puede ser escrita como: 

yi  Ai   K i / Yi 1    yUS  AUS   KUS / YUS 

En general, las razones capital /producto varían entre países, pero no lo suficiente para explicar las diferencias de ingreso por trabajador. Finalmente, son las diferencias en productividad las que explican las persistentes diferencias en niveles. Considerando el valor actual de los parámetros que determinan el nivel de la tecnología, el modelo predice que el producto por trabajador de Chile en estado estacionario es 63% del de Estados Unidos. Partiendo de este resultado de estado estacionario se realizan los siguientes ejercicios. El primer conjunto de ejercicios analiza el aumento del producto por trabajador de Chile si se eleva cada uno de los parámetros de la absorción tecnológica al nivel de los Estados Unidos. Los resultados aparecen en la columna 1 del cuadro 2. La razón aumenta en un rango que va de 0,675 a 0,762 dependiendo del parámetro que se modifique. Las otras columnas presentan las distintas combinaciones de parámetros, así, por ejemplo, cuando se modifica la flexibilidad de la economía conjuntamente con la calidad de la educación, la razón entre las productividades laborales aumenta a 0,834.

Cuadro 2. Mejorando los parámetros de absorción tecnológica y su efecto sobre el producto por trabajador relativo. Parámetros

Y/L Chile a Y/L EE.UU.

Parámetros

Y/L Chile a Y/L EE.UU.

Parámetros

Y/L Chile a Y/L EE.UU.

Estado estacionario

0.632

Estado estacionario

0. 632

Estado estacionario

0.632

Años de escolaridad

0.675

Escolaridad + Barreras

0.746

Escolaridad + Barreras + Calidad

0.873

Calidad de la educación

0.762

Escolaridad + Flexibilidad

0.757

Escolaridad + Barreras + Flexibilidad

0.820

Flexibilidad

0.719

Escolaridad + Calidad

0.820

Flexibilidad+ Barreras+ Calidad

0.885

Barreras

0.707

Flexibilidad + Calidad

0.834

Barreras + Calidad

0.824

Fuente: Fuentes y Mies (2012).

Note que este ejercicio no dice nada respecto del costo de reformar los parámetros de manera que estos puedan alcanzar el nivel de los Estados Unidos, ni del tiempo que se requiere para lograrlo. Simplemente, muestra el cambio en estado estacionario y da una idea de cuales son las reformas que generan mayores efectos. Este sencillo análisis sugiera que el mejoramiento de la calidad de la educación debiese ser la primera prioridad dentro de las políticas públicas para incrementar la tasa de adopción tecnológica y así mantener un crecimiento sostenido de la PTF. El tema de educación es sin duda central en el proceso de crecimiento que tiene Chile por delante. Cuando se compara Chile en términos de año de escolaridad, el país no parece tan lejos de los países más desarrollados. Sin embargo, y tal como aparece en este análisis, la calidad de la educación medida de diferentes formas muestra deficiencias. En 17

el trabajo de Fuentes y Mies (2012) esta se mide utilizando la medida de Schoellman (2010). Pero si consideramos los resultados de pruebas internacionales como el de PISA, los resultados no son mucho mejores. El gráfico 2 muestra la relación entre resultados de la prueba PISA y el gasto (privado + público) en educación por alumno (corregido por PPP). Se observa que Chile esta algo por debajo de la curva de rendimiento y muy por debajo del resto de los países de la OECD. Sin embargo, la rentabilidad del gasto es mayor que la de otros países latinoamericanos. La duda que surge es si puede ser también un tema de gasto en educación bajo la razón por la cual los puntajes en esta prueba son bajos. En el gráfico 3 se muestra el gasto en educación por alumno comparado con el PIB per cápita. Se observa que Chile gasta lo que le correspondería a un país de su nivel de desarrollo. Por lo tanto, Chile necesita gastar más, pero actualmente gasta de acuerdo a su nivel de ingreso, para eso requiere de un ingreso per cápita más alto. Para un ingreso per cápita mas alto se requiere invertir en capital humano lo cual genera una especie de círculo vicioso. Es necesario analizar las variables que incentivan a gastar más en educación por los privados y en mejorar la eficiencia del gasto público en educación. Para esto es necesario hacer una evaluación social y privada de la rentabilidad del gasto en educación y encontrar las fallas o limitantes que impiden una mayor inversión en este tipo de capital. Se debe considerar que mejoras en la calidad y cantidad de educación, generan un mayor ingreso per cápita lo que permitiría gastar más en educación y moverse hacia un círculo virtuoso de más ingreso, más gasto, etc.

Gráfico 2. Rendimiento y Gasto por Estudiante (Educación primaria y secundaria) 600.0 KOR FIN CAN NZL NLD JPN BEL EST FRG ISL AUS POL FRA SWE DNKUSA NOR HUN IRL SVK CSK PRT ITA SVN GBR AUT ESP RUS ISR

Puntos PISA 2009

550.0 500.0

CHE LUX

CHL MEX

450.0 IDN

400.0

BRA ARG

350.0 300.0 0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

18000

US$ PPP 2008

Gráfico 3. Gasto Anual por Estudiante y PIB per cápita, 2008

Gasto Anual por estudiante US$ PPP

20000 LUX

18000 16000 CHE

14000

NOR

AUT USA DNK NLD ITA IRL ISL BEL CAN FRA SWE AUS GBR ESP FIN SVN KOR JPN NZL FRG EST ISR CSK POLHUNPRT RUS SVK ARG CHL BRAMEX

12000 10000 8000 6000 4000 IDN

2000 0 0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

80000

PIB per capita 2008 (US$ PPP 2005)

3. ¿Qué elementos explican el desempeño chileno? Esta sección analiza los factores que explican la rápida tasa de crecimiento de la década de los noventa respecto a la de los ochenta, y discute qué se puede esperar hacia adelante.

Para hacer el análisis se utilizan estimaciones recientes para un panel amplio de países realizada por Calderón y Fuentes (2012b). Basado en el modelo neoclásico, los autores estiman una regresión de crecimiento en el PIB per cápita inicial, controlando por todas aquellas variables que pueden afectar el estado estacionario. Estas variables se dividen en: a) Factores estructurales -

Capital humano medido como (log) la tasa de matricula secundaria al inicio del periodo.

Desarrollo financiero medido como la razón de crédito privado a PIB al inicio del periodo.

Calidad de las instituciones medida a través del ICRG (International Risk Country Guide) construida por el Political Risk Service Group b) Política económica orientada hacia el exterior. Este es un índice compuesto de:

Apertura comercial medida como exportaciones más importaciones sobre PIB.

Apertura financiera medida como pasivos relacionados a patrimonio sobre PIB obtenidos de Lane y Milesi-Ferretti (2001, 2007). c) Política económica doméstica. Este es un índice compuesto de:

Estabilidad de precios medida como la tasa de inflación dividida por uno más la tasa de inflación.

Disciplina fiscal medida como la razón superávit fiscal global a PIB. d) Deuda de gobierno a PIB, información obtenida de Abbas et al (2010). e) Volatilidad agregada medida como la desviación estándar del producto en el quinquenio. La construcción de los índices de política merece una nota aparte. Estos son

construidos siguiendo la lógica de Burnside y Dollar (2000). Se estima una regresión utilizando todas las variables mencionadas. Luego, a partir de los coeficientes asociados a inflación y a superávit fiscal para el índice de políticas domésticas y de los asociados a apertura comercia y financiera para el índice de políticas de orientación hacia el exterior se construyen los respectivos índices. El fin de construir estos índices es poder estimar interacciones con los factores estructurales sin perder tantos grados de libertad, pero 20

capturando la esencia del efecto de tener mejores políticas. Las ventajas de este tipo de índices es que cada variable se pondera por el peso que tiene en la explicación de crecimiento. La desventaja es que si se cambian los controles, los valores del índice se modificarán. Calderón y Fuentes (2012a) utilizan estos índices para analizar la complementariedad de las políticas domésticas y de orientación hacia el exterior con los factores estructurales y volatilidad. El modelo fue estimado utilizando datos para 136 países con periodos de crecimiento sobre cinco años entre 1970 y 2010. El método de estimación es un sistema de GMM que toma en cuanta la endogeneidad producto de la correlación entre el PIB inicial y el efecto fijo. La estimación reportada por los autores muestra que los coeficientes de todas las variables tienen el signo esperado, esto es, el PIB inicial, la deuda pública y la volatilidad tienen signo negativo; los índices de calidad de las políticas y los factores estructurales tienen signo positivo. A continuación se realiza el siguiente ejercicio. Se calcula el valor predicho de la tasa de crecimiento en el periodo 1991-1995 y se compara con el valor predicho para el periodo 1981-1985. Luego, se descompone la tasa de crecimiento entre los factores que explican el crecimiento. Como muestra el Gráfico 4, la variación predicha que considera el mejoramiento en las variables que explican el crecimiento corresponde al alto de la barra izquierda, es decir, el modelo predice que en el periodo 1991-1995 la economía chilena debería haber crecido algo así como 5,5 puntos porcentuales más que en el periodo 19811985. Esto se habría debido principalmente al mejoramiento en el ambiente de política y luego por el mejoramiento en los factores estructurales y en la volatilidad. Sin embargo, la economía creció 7,3 puntos porcentuales más, indicando que otros factores (tal vez suerte) fueron los que explicarían el mayor crecimiento.

Gráfico 4. Crecimiento predicho por un estudio de panel y los factores que lo explican

7 6

Actual 7.3%

5 4 Actual -0.5%

3 2 1 0 -1 1991-1995 vs. 1981-1985

2006-2010 vs. 1990-2000

Convergencia

Factores estructurales

Medio ambiente de política

Volatilidad

Fuente: Elaboración propia

El fenómeno contrario ocurre si comparamos el crecimiento del periodo 2006-2010 con el de 1990-2000. De acuerdo al modelo, la economía chilena debería haber crecido dos puntos porcentuales más en el segundo periodo, esto debido principalmente al ambiente de políticas. Sin embargo, la economía creció más lento en el segundo periodo, concretamente, 0,5 puntos porcentuales menos. En este caso, los factores que no están presentes en la regresión jugaron el rol de atenuar el crecimiento. Por ejemplo, los términos de intercambio en 2006-2010 fueron, en promedio, un 66% más alto que en la década de los noventa, por lo tanto no sería este factor, si no al contrario, a pesar de términos de intercambio más altos la economía creció menos de lo esperado. Otro ejercicio interesante es el de proyectar el crecimiento hacia el futuro utilizando este tipo de modelos. Se plantean tres escenarios. El primero supone que los

factores de política, estructurales y volatilidad siguen mejorando de acuerdo a la tendencia que han venido experimentando los países latinoamericanos en los últimos 40 años. El segundo supone que estos factores mejoran siguiendo la tendencia a la cual lo han venido haciendo en los últimos 40 años en Chile. El tercero supone que estos factores alcanzan repentinamente el percentil 90, de la distribución de países, en calidad de las políticas, en los factores estructurales y de baja volatilidad. Estos ejercicios se presentan en el gráfico 5. Se puede observar que cada uno de estos escenarios va generando una proyección más optimista. En resumen, se esperaría que en el periodo 2011-2020, la economía chilena experimente un crecimiento de 3%, 4,5% o 5% dependiendo de cual escenario prevalezca. Gráfico 5. Proyecciones de crecimiento del ingreso per cápita bajo diferentes escenarios 6

0 Tendencia LAC Factores estructurales

Fuente: Elaboración propia

Tendencia CHL

Alcanzando percentil 90

Medio ambiente de política

Volatilidad

4. ¿Dónde está Chile hoy? En esta sección se implementa un ejercicio de comparación muy simple que consiste en tomar el ingreso per cápita actual de Chile y compararlo con la situación de países que hoy tienen un nivel de desarrollo más alto, pero en la fecha en que esos países alcanzaron el nivel de Chile actual. Los países de referencia escogidos son los siguientes (en paréntesis se indica el momento en que estos países tenían un nivel de ingreso per cápita similar al de Chile hoy): Australia (1957), Bélgica (1963), Finlandia (1968), Irlanda (1976), Japón (1968), Corea (1991), Portugal (1987) y España (1970). El cuadro 3 muestra las estadísticas de las variables que tradicionalmente se incluyen en el análisis de crecimiento económico de los países. En el anexo 1 se muestran los cuadros detallados para cada variable, con su evolución en los siguientes 10, 20 y 30 años posteriores al período en que el país tenía el ingreso per cápita de Chile. La primera variable de comparación es la tasa de inversión. Utilizando tasas de inversión con datos nominales, Chile muestra una tasa menor al de los países en referencia. En otras palabras, dado el nivel de desarrollo de Chile, la economía chilena debiese estar invirtiendo tasas sustancialmente más altas. Es importante destacar que al analizar la evolución de esta variable en el tiempo para los países en referencia, estos nunca tienen tasas inferiores a la chilena, la única excepción es Irlanda que ha disminuido su tasa de inversión al nivel de Chile después de 20 años de haber alcanzado el nivel de ingreso per cápita que tiene Chile hoy. La estabilidad macro, resumida en la tasa de inflación y el desarrollo del mercado financiero, tienen un comportamiento sobresaliente en Chile, incluso comparado con los países de referencia 10, 20 y 30 años más tarde. Es conocido que uno de los pilares del desempeño económico de Chile es la estabilidad macroeconómica y eso sin duda es así. Finalmente, si miramos la escolaridad promedio delas personas mayores de 25 años se observa que esta alta para el caso chileno, en comparación a los países de referencia. Sin embargo, surgen dudas respecto de su calidad cuando se toman en cuenta las cifras de calidad mostradas en la sección 2. 24

Cuadro 3. Análisis basado en países de referencia. País de referencia

Tasa de Inversión sobre PIB

Tasa de inflación

Crédito al sector privado sobre PIB

Escolaridad de los mayores de 25 años

Calidad de las Instituciones

Coeficiente de Gini

Australia (1957) Bélgica (1963) Chile (2009) Finlandia (1968) Irlanda (1976) Japón (1968) Corea (1991) Portugal (1987) España (1970)

26.2 27.7 20.2 25.4 24.1 36.9 39.7 27.2 27.6

2.2 4.2 1.4 9.8 11.7 9.1 4.6 7.6 15.3

18.9 12.8 92.2 39.6 35.6 78.1 54.0 51.7 54.8

8.8 6.8 9.7 6.7 8.9 7.5 8.9 5.5 3.4

87.5 85.2 78.8 95.1 83.2 91.4 66.2 71.1 48.7

23.4 32.1 52.1 30.8 37.4 32.4 34.7 31.0 34.1

Fuente: Elaboración propia

La calidad de las instituciones, medidas por el índice ICRG (International Country Risk Guide), es menor en Chile respecto de gran parte de los países con ingresos per cápita similar, con la excepción de Corea, España y Portugal. Este índice resume 22 variables en tres categorías de riesgo: político (50% de ponderación), financiero (25%) y económico (25%). El valor máximo del índice es 100 puntos, lo cual hace aparece a Chile relativamente bien. Esta variable es muy relevante a nivel empírico (Calderón y Fuentes, 2012a, Acemoglu y Robinson, 2012) y teórico (Acemoglu, 2009, North, 1990). Finalmente, una variable que no siempre aparece en las regresiones de crecimiento, pero que tuvo gran atención durante los estudios de los noventa es la desigualdad. Perotti (1996) analiza la relación entre desigualdad y crecimiento, encontrando que sociedades más desiguales son más inestables política y socialmente, lo cual reduce la inversión y con ello el crecimiento. En términos de desigualdad, Chile se encuentra muy lejos de los países de referencia, tal como lo muestra el coeficiente de Gini. Analizando la evolución del coeficiente de Gini para los países de referencia, 10 y 30 25

años más tarde, se observa que este es bastante estable y muestra un valor siempre más bajo que Chile (sociedades menos desiguales que Chile). Del grupo de países, tal vez los más cercanos a Chile, en términos de que alcanzaron recientemente el ingreso per cápita que tiene Chile hoy, sean Corea e Irlanda. A continuación, se analizaran estos dos casos en mayor profundidad. 4.1 Corea Cuando se analiza la extensa literatura, resumida por Booth (1999), sobre el milagro coreano, se responsabiliza a las condiciones iniciales como factores fundamentales; particularmente, el alto nivel de capital humano5, la elevada tasa de inversión en capital físico y una equitativa distribución de ingresos y de activos. Por ejemplo, en 1966, sólo el 26% de la fuerza laboral masculina tenía menos de cinco años de educación; en 1974, el 13,6%. En el caso de las mujeres, en 1966, el 48,4% de la fuerza laboral tenía menos de cinco años de educación, en 1974 el porcentaje cayó a 29,6%. La educación básica fue heredada del colonialismo japonés. La primera medida implementada por Japón (1919) fue la de eliminar las escuelas privadas e introducir la educación primaria universal japonesa. En 1969, Corea destinaba 4,6% del PIB a educación y tenía una tasa de matrícula en la educación secundaria de 43%, mientras que en 1984, el gasto fue 5,8% y la tasa de matrícula secundaria, 91%. Actualmente, Chile gasta 4,5% del PIB en educación mientras que Corea gasta 5%, pero obviamente el PIB de Corea es mucho mayor. De allí que en términos de gasto por estudiante, el gráfico 3 mostraba que Chile gasta, anualmente, 2.635 dólares mientras que Corea gasta 6.723 dólares por estudiante primario o secundario. En resumen, Chile gasta menos en educación que Corea cuando este tenía un nivel de ingreso similar al de Chile hoy. Podemos anticipar que el gasto en educación puede ser un cuello de botella del crecimiento futuro. 5

Young (1991) sostiene que la acumulación de factores, capital humano y físico, explican el rápido crecimiento de Corea. La PTF es todavía importante 1,7%, pero explicar una parte baja de la 6,8 por ciento de crecimiento per cápita alcanzado por Corea en el periodo 1966-1990.

La distribución de ingreso y de activos era relativamente equitativa en el caso de Corea, tal como como lo muestran los bajos coeficientes de GINI de ingreso y de tierra (Rodrik, 1995). Esto en parte se debe a la migración desde el norte de la península, debido a la guerra civil, que la llevo a convertirse en una sociedad donde la mayoría no tenía posesiones haciendo que la distribución fuese relativamente igualitaria. De esta forma el gobierno coreano podía estar aislado de las presiones políticas de grupos con poder económico, que pudiesen presionar por la implementación de políticas que los favorecieran. No había una clase social políticamente dominante. Este factor aparece como un elemento negativo en el tema del crecimiento económico chileno. Específicamente, el Gini de ingresos mostrado en el cuadro 5 deja en evidencia la desigualdad existente en el caso chileno. A pesar del éxito en el desempeño macroeconómico y en el rápido crecimiento mostrado en las últimas décadas, esta es una tarea pendiente que puede vulnerar el crecimiento futuro. De acuerdo con Booth (1999), el gobierno coreano mantuvo su tamaño relativamente pequeño. Sin embargo, el gobierno ha jugado un rol importante en promover el crecimiento a través de impulsar una estrategia de desarrollo orientada hacia el exterior. Esto comenzó en 1964 con la unificación de los distintos tipo de cambio y con la mantención de un sistema de flotación, la reducción del impuesto a la renta a los exportadores y la reducción de los aranceles pagados por las importación de bienes de capital a los sectores productores de exportables (Fuentes, 1993). Muchas de estas medidas son difíciles de implementar en las actuales reglas del OMC. Más aún, Chile ha ido aumentando su diversificación de las exportaciones por destino y bienes. Por tanto este no parece ser una restricción para el crecimiento futuro. 4.2 Irlanda Existen dos periodos muy claros en el desempeño económico irlandés. El primero, entre 1976-1987, en que el crecimiento per cápita promedio fue 1,7% anual y el segundo, en el periodo 1987-2009, en que el crecimiento per cápita promedio fue3,9% anual. El primer 27

periodo el crecimiento estuvo muy por debajo del promedio de la región de la Unión Europea, región que experimento un rápido crecimiento de la PTF. En cambio, el dinamismo mostrado en el segundo periodo por la economía irlandesa se explica principalmente por un importante crecimiento de la PTF, ya que el aporte de los factores productivos al crecimiento fue relativamente bajo (Barry, 2000). La diferencia entre los periodos se refleja en diferencias de políticas económicas e institucionales. De acuerdo con O’Grada y O’Rourke (1996), el periodo de lento crecimiento se caracterizó por una intervención importante del gobierno en la economía (protección a la industria), la que combinada con una política orientada hacia el mercado doméstico generaron una mala asignación de la inversión y conductas de búsqueda de rentas. Adicionalmente, el sistema educacional en Irlanda se encontraba retrasado respecto al del resto de Europa, algo que se revirtió en la década de los noventa. En el segundo periodo, se reducen las distorsiones creadas por el gobierno (como la flexibilización del mercado laboral), la consolidación de la apertura al comercio internacional, que ya había comenzado en el primer periodo, junto a mayores flujos de inversión extranjera, principalmente, a finales de los ochenta. Estos capitales llegaron a Irlanda atraídos por el mejoramiento en la calidad de la mano de obra, lo que permitió sentar las bases para un periodo auspicioso para el crecimiento (Barry and Crafts, 1999). Gracias a la creación de un mercado común, se incrementaron los flujos de Inversión Extranjera Directa desde los Estados Unidos a toda Europa, donde Irlanda capturó una fracción significativa de ellos debido a los bajos niveles de impuestos a las empresas, beneficios a las inversiones, la ventaja del idioma combinado con costos bajos de la mano de obra en relación a UK y el desarrollo de una agencia preocupada de atraer inversión (Barry, 2000). En general, la inversión extranjera fue una de las fuentes importantes de aumentos en la productividad laboral En resumen, en ambos países una fuerza de trabajo con niveles de educación adecuados fue una condición previa para el futuro crecimiento. Otro elemento común de estas economías fue la política de orientación hacia el exterior. . Corea se desarrolló con 28

un fuerte esfuerzo en acumulación de capital y partiendo de una sociedad muy equitativa que ayudó a suavizar el proceso de crecimiento. Por otra parte, Irlanda aprovechó su inclusión en el mercado común europeo y los influjos de inversión extranjera que eso atrajo, los que colaboraron con la transferencia tecnológica, motor del rápido crecimiento de la PTF. 5. Mirando el crecimiento hacia el futuro El modelo de adopción tecnológico presentado por Fuentes y Mies (2012) encuentra que en estado estacionario el producto per cápita de Chile alcanzaría el 63% del PIB per cápita de los Estados Unidos. Eso es cercano al PIB per cápita de España, que antes de la crisis era en torno al 70% del PIB norteamericano. El ejercicio que se hace a continuación calcula cuánto es el tiempo que demoraría la economía chilena en alcanzar dicho estado estacionario (se supone un 70% del PIB per cápita de EE.UU.) suponiendo que Estados Unidos crece 2% por año (que es el crecimiento promedio de Estados Unidos en los últimos 200 años). Posteriormente, se analiza la factibilidad de los escenarios propuestos considerando distintos casos de acumulación de capital. Se analizan tres escenarios posibles; se supone que el producto crece a 4%, 5% y 6% y que la población crece a 0,7% lo que constituye tres escenarios para el crecimiento del PIB per cápita: 3,3%, 4,3% y 5,3%. El gráfico 6 muestra la evolución del estado estacionario de referencia y de los distintos escenarios considerados. En el gráfico se aprecia que en el escenario más optimista, Chile alcanzaría ese estado estacionario el año 2029. En el escenario central, Chile alcanzaría ese nivel el año 2037 y en el escenario más pesimista, Chile recién lo haría en el año 2050. Note que se supone que el nivel de producto per cápita está creciendo a una tasa de 2%. Sin embargo, si se toma como tasa de crecimiento del estado estacionario la tasa la tasa de crecimiento del PIB de España que es 1,3%, entonces en el escenario central, Chile alcanzaría a España en el año 2032 en vez de en el año 2037.

Gráfico 6. Alcanzando el 70% del PIB per cápita de los Estados Unidos 160000 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0

Chile 3.3%

Chile 4.3%

Chile 5.3

70% de EE. UU.

Fuente: Elaboración propia

Sin embrago, la pregunta que queda es ¿qué tan factible son estos escenarios? El cuadro 4 muestra cuál debiese ser la tasa de crecimiento de la PTF de Chile de forma de alcanzar cada uno de estos escenarios. Los supuestos de los ejercicios son los siguientes. La tasa de crecimiento promedio de la fuerza de trabajo es 1,5% anual. Solo como referencia, Meller (2000) estima una tasa de crecimiento de la fuerza de trabajo de 1,8% hasta el año 2020, y una tasa de 1,3% para el periodo 2020-2025. La tasa de inversión en Chile es en promedio 23%, mientras que la razón depreciación a PIB está en torno a 11%. Si la razón capital producto es 2,4 veces, entonces la tasa de crecimiento del capital es 5%. Esto se obtiene de la siguiente ecuación. El signo ‘ denota derivada respecto al tiempo. K ' I  K Y  K Y K

Donde I es la inversión bruta, δ es la tasa de depreciación del capital, K es el stock capital físico, Y es PIB. Remplazando los valores anteriores se obtiene la tasa de crecimiento del capital. Si suponemos que Chile consigue incrementar la tasa de inversión a 28%, entonces el stock de capital crecerá 7,1% . El cuadro muestra estos dos escenarios y calcula cuál debiese ser la tasa de crecimiento de la PTF para alcanzar dichos escenarios. Cuadro 4. Crecimiento de la PTF requerida para alcanzar diferentes tasas de crecimiento Escenarios

I/Y = 23%

I/Y = 28%

Y/L

K/L

PTF

K/L

PTF

2,5%

40%

3,5%

1,1%

6,4%

0,3%

3,5%

40%

3,5%

2,1%

6,4%

1,3%

4,5%

40%

3,5%

3,1%

6,4%

2,3%

Fuente: Elaboración propia

El rango de crecimiento de la PTF para los distintos escenarios fluctúa entre 0,3% y 3,1%. Por ejemplo, para que el PIB per cápita de Chile crezca a la tasa de 2,5%, es necesario que la PTF aumente 1,1% en promedio anual, si la tasa de inversión se mantiene en los niveles actuales, o se requerirá solamente un aumento de 0,3% en la PTF, si el país consigue aumentar la tasa de inversión a 28%. Note que 1,1% es exactamente el promedio de crecimiento de la PTF entre los años 1960 y 2010, donde hay periodos de crecimiento nulo y periodos de crecimiento muy elevado. Con lo cual un crecimiento de 1,1% en PTF puede ser factible, con lo cual la economía crecería 2,5% en términos per cápita pero demoraría otros 40 años en alcanzar un nivel equivalente al 70% del ingreso per cápita de los Estado Unidos. Todos los restantes escenarios requieren de tasas de crecimiento de la PTF mayores a 1,1%. Incluso, con las tasas actuales de inversión se requerirá una tasa de crecimiento de la PTF de 3,1%, tasa similar a la que prevaleció en los años dorados para alcanzar el estado estacionario en 2029 Un escenario optimista, pero no improbable, es 31

que la tasa de inversión aumente a 28% y que la PTF crezca 1,3%, caso en el cual Chile alcanzaría su estado estacionario (70% del PIB per cápita de Estados Unidos) en el año 2036. ¿Cuál es el escenario más probable de crecimiento para los próximos 30 años? Si suponemos que la PTF crece a su promedio histórico, 1,1% por año, y la tasa de inversión es 23%, el producto crecería a 4,3% (3,6% per cápita). En cambio si la tasa de inversión es de 28% el producto crecería a 5,2% (4,5% per cápita). 6. Resumen y conclusiones Este trabajo analiza el crecimiento económico chileno bajo una perspectiva de largo plazo y con distintos enfoques. En primer lugar, se analizaron las fuentes del crecimiento económico. Se observa que el crecimiento de la productividad disminuyó de 3.5% en el periodo 1990–1997 a un nivel de 0.9% en el periodo 1998-2010. ¿Qué explica esto? Las reformas de fines de los setenta, ochenta y noventa generaron un cambio en el nivel del producto per cápita, lo que generó un cambio en la tasa de crecimiento en la transición hacia un nuevo estado estacionario. Efectivamente, estas reformas aumentaron fuertemente el grado de eficiencia de la economía. Sin embargo, la tasa de crecimiento ha disminuido en los últimos años a lo que ha sido su promedio histórico. ¿Qué se puede hacer para incrementar la PTF? Las políticas que ayuden a incrementar la eficiencia económica siempre pueden ayudar en el margen, sin embargo, es necesario atacar el otra componente detrás de la PTF, que es el cambio tecnológico. Para esto es necesario concentrarse en políticas que aumenten la tasa de adopción tecnológica, ya que dado el nivel de desarrollo las posibilidades de generar innovación son más limitadas y difíciles de conseguir. La adopción depende de la capacidad de absorción de nuevas tecnologías y de la distancia a la frontera tecnológica. Por ello, es crucial aumentar la capacidad de absorción tecnológica, cuyas principales trabas son: capital humano (cantidad y calidad), barreras institucionales a la innovación y la flexibilidad de la economía que permita entrada y salida 32

de firmas. Sin duda, el principal cuello de botella para que Chile incremente la tasa de cambio tecnológico es la calidad del capital humano, seguido de las barreras institucionales y de la movilidad de los factores (Fuentes y Mies, 2012). Una forma de entender qué se puede hacer para el futuro se relaciona con aprender del pasado, específicamente, ¿qué explica las diferencias en tasas de crecimiento entre los años 1991-1995 y 1981-1985? Utilizando el estudio de Calderón y Fuentes (2012b) es posible responder que los principales factores detrás de estas diferencias son la menor volatilidad agregada, el mejor ambiente de política: apertura comercial y financiera, menor inflación y mejor situación fiscal y los mejores factores estructurales (capital humano y calidad de las instituciones). Sin embargo, ese mismo modelo no permite explicar muy bien las diferencias de crecimiento entre el periodo 2006-2010 y el periodo 1990-2000. Dado el mejor ambiente de políticas y, en menor medida, la menor volatilidad y los mejores factores estructurales, la economía debería haber aumentado su tasa de crecimiento 250 puntos bases en el segundo periodo respecto del primero, pero el crecimiento en el quinquenio 2006-2010 fue menor en 50 puntos bases que en la década de los noventa. Pareciera ser que los factores incluidos en el modelo están en la etapa de retornos decrecientes para incrementar la productividad, por lo que se requieren nuevos impulsos, lo cual refrenda lo analizado anteriormente. Pese a lo anterior, Chile ha cerrado rápidamente su brecha de ingreso per cápita con Estados Unidos en los últimos 20 años, pero este cierre de brechas parece haberse ralentizado en los últimos 14 años. Un ejercicio consistió en comparar a Chile con otros países en el momento en que esos países alcanzaron el ingreso per cápita de Chile y estudiar las diferencias en las variables que pueden limitar el desarrollo futuro. A partir de esa comparación se puede concluir que las variables que pueden limitar el crecimiento son: una tasa de inversión en capital físico relativamente baja, baja inversión en proyectos que incrementen la calidad de capital humano, la desigualdad del ingreso, que puede generar presiones sociales e inestabilidad y la relativamente baja calidad de las 33

instituciones. Aquellas variables en las cuales Chile aparece bien posicionado, en cambio, son desarrollo del mercado financiero doméstico y estabilidad macroeconómica. Cuando se analiza en más detalle el caso de un par de países que han conseguido vencer “la maldición de ingresos medios” (Corea e Irlanda) se observa que ellos basaron buena parte del crecimiento en un capital humano alto en términos de cantidad y calidad y y en mantener políticas de orientación hacia el exterior. Adicionalmente, Corea ha basado su crecimiento en una elevada tasa de inversión, mientras que Irlanda lo ha hecho a través de transferencias tecnológicas recibidas a través de inversión extranjera directa. Finalmente, mirando hacia el futuro, pareciera ser que de mantenerse el actual ambiente económico de Chile, este alcanzaría en estado estacionario cerca del 70% del ingreso per cápita de Estados Unidos (España hoy). Ya se ha mencionado de lo que se requiere para incrementar la tasa de crecimiento y el nivel de PIB per cápita, pero si Chile mantuviese los parámetros actuales, ¿cuánto demoraría en alcanzar ese estado estacionario considerando que el producto per cápita de Estados Unidos crece en promedio 2%? Chile alcanzaría dicho estado estacionario en el año 2030 si su ingreso per cápita crece 5,3%, en el año 2036 si su ingreso per cápita crece4,3% y en el 2050 si su ingreso per cápita crece3,3%. ¿Qué tan factibles son esas tasas? Se requiere que la productividad crezca 0,3% cuando el crecimiento es bajo y hay profundización del capital fuerte (tasa de inversión más elevada). Sin embargo, si se mantiene la tasa de inversión actual y se requiere alcanzar el estado estacionario en el año 2030, es necesario que la productividad crezca 3,1%, es decir a la tasa de los años dorados. Sin embargo, esta tasa, lamentablemente, se dio solamente en un periodo corto, mientras que hoy en día la productividad crece a niveles más cercanos a la cota inferior. En resumen, Chile difícilmente alcanzará su estado estacionario antes del año 2040. Puede ser que Chile logre alcanzar a España, ya que este país ha crecido menos de lo que históricamente lo ha hecho Estado Unidos. Por lo mismo, es posible que este país disminuya la razón de su ingreso per cápita respecto del de Estados Unidos.

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APÉNDICE Años Promedio de Educación de la Población mayor o igual a 25 años País Benchmark

Año de inicio de la comparación

+ 0 años

+ 10 años

+ 20 años

+ 30 años

1955 1965 2010 1970 1975 1970 1990 1985 1970

8.8 6.8 9.7 6.7 8.9 7.5 8.9 5.5 3.4

9.3 7.5 8.3 10.1 8.9 10.6 6.4 5.0

10.7 8.5 8.2 10.9 9.9 11.6 7.2 6.0

11.6 9.7 8.2 11.4 10.7 9.1

Australia (1957) Bélgica (1963) Chile (2009) Finlandia (1968) Irlanda (1976) Japon (1968) Corea (1991) Portugal (1987) España (1970) Fuente: Barro, Lee (2010)

Promedio del Índice de Riesgo Político (ICRG) 1/ País Benchmark Australia (1957) Bélgica (1963) Chile (2009) Finlandia (1968) Irlanda (1976) Japon (1968) Corea (1991) Portugal (1987) España (1970)

Año de inicio de la comparación

+ 0 años

+ 10 años

+ 20 años

+ 30 años

1960 1963 2009 1968 1976 1968 1991 1987 1970

87.5 85.2 78.8 95.1 83.2 91.4 66.2 71.1 48.7

87.5 85.2 94.2 82.8 90.0 75.3 75.7 56.1

87.5 85.2 93.6 81.2 90.4 76.0 81.0 62.9

86.8 83.7 91.0 83.8 87.7 66.8

1/ Promedio aritmético del índice en el periodo indicado.

Fuente: Banco Mundial

Inflación Promedio Anual País Benchmark

Año de inicio de la comparación

+ 10 años

+ 20 años

+ 30 años

Australia (1957) Bélgica (1963) Chile (2009) Finlandia (1968) Irlanda (1976) Japon (1968) Corea (1991) Portugal (1987) España (1970)

1957 1963 2009 1968 1976 1968 1991 1987 1970

2.2 4.2 1,4 1/ 9.8 11.7 9.1 4.6 7.6 15.3

5.3 6.1 8.6 7.1 5.8 3.9 5.2 12.3

6.4 5.1 6.6 5.8 4.4 9.4

1/ Inflación 2010

Fuente: Banco Mundial

Promedio de la Participación de Inversión en el PIB 1/ País Benchmark Australia (1957) Bélgica (1963) Chile (2009) Finlandia (1968) Irlanda (1976) Japon (1968) Corea (1991) Portugal (1987) España (1970)

Año de inicio de la comparación

+ 0 años

+ 10 años

+ 20 años

+ 30 años

1957 1963 2009 1968 1976 1968 1991 1987 1970

26.2 27.7 20.2 25.4 24.1 36.9 39.7 27.2 27.6

30.1 28.3 28.9 24.2 34.9 33.9 25.6 26.3

29.9 26.0 27.8 20.6 32.2 31.7 25.5 24.4

28.9 24.0 25.2 21.7 31.3 24.0

1/ Promedio geométrico de los ratio en el periodo indicado.

Fuente: Banco Mundial, PWT y OECD

Promedio de Ratio Crédito Doméstico al Sector Privado sobre PIB 1/ País Benchmark Australia (1957) Bélgica (1963) Chile (2009) Finlandia (1968) Irlanda (1976) Japon (1968) Corea (1991) Portugal (1987) España (1970)

Año de inicio de la comparación

+ 0 años

+ 10 años

+ 20 años

+ 30 años

1960 1963 2009 1968 1976 1968 1991 1987 1970

18.9 12.8 92.2 39.6 35.6 78.1 54.0 51.7 54.8

20.9 16.8 42.9 41.5 114.9 61.7 55.7 72.1

23.6 20.6 49.0 44.8 128.7 76.1 83.5 73.0

27.5 24.8 55.2 60.7 148.6 75.2

1/ Promedio geométrico de los ratio en el periodo indicado.

Fuente: Banco Mundial

Índice GINI Año de inicio de la comparación

+ 0 años

+ 10 años

+ 20 años

+ 30 años

Australia (1957)

1957

23.4

24.7

19.4

23.4

Bélgica (1963) Chile (2009) Finlandia (1968) Irlanda (1976) Japon (1968)

1969 2009 1966 1973 1969

32.1 52.1 30.8 37.4 32.4

28.2

25,7 *

29.3

21.4 36,0* -

19,6 + 35,4 ** 31.2

22.1 31.0 31,9*

Corea (1991) Portugal (1987)

1992 1990

34.7 31

31,6 ++

34.7

España (1970)

1973

34.1

33,6+

31,5+

País Benchmark

* Corresponde al año anterior. ** Corresponde al año posterior. + Corresponde a 2 años anteriores. ++ Corresponde a 2 años posteriores

Variable Analizada

Fuente

Ingreso Imponible Neto Leigh (2005) UN (1981) y Atkinson, Rainwater and Smeeding

Ingreso Imponible Neto (1995) Ingreso Disponible Banco Mundial Ingreso Disponible

Statistics Finland (2005)

Ingreso Disponible

Nolan y Maitre (2000), EU-SILC

Ingreso Disponible Ingreso Monetario Disponible

Sawyer (1976), Shirahase (2001)

Ingreso Disponible

31,5+

Ingreso Disponible

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Estudio de Trasfondo Grupo Res Publica Chile Capítulo 17. Delincuencia: la principal preocupación de los chilenos

Algunas reflexiones sobre la legislación penal chilena concluida la primera década del siglo XXI Juan Domingo Acosta1 Rodrigo Aldoney2

1 2

Abogado, socio de Acosta y Cía. Abogado Asociado de Puga y Ortiz

I.- Introducción. A contar de la segunda mitad del siglo XIX y al igual que los demás países de Iberoamérica, Chile inició a un intenso proceso de codificación mediante la elaboración y puesta en vigencia de cuerpos legislativos omnicomprensivos destinados a regular las diversas ramas del derecho público y privado (Código Civil, Código Penal, Código de Comercio, etcétera). Desde el punto de vista de la política legislativa, la opción por la codificación implica desarrollar un importante esfuerzo para dar racionalidad y coherencia interna y externa a un sistema de regulación, al tiempo que propicia el empleo de una técnica adecuada. Por otro lado, la reunión sistemática de todas o de gran parte de las normas que regulan una determinada área del derecho genera mejores condiciones para garantizar la seguridad jurídica y dar certeza y uniformidad en las decisiones judiciales, propósitos que forman parte relevante del ideario político que inspiró a ese proceso. En Chile la redacción de un anteproyecto de Código Penal estuvo a cargo de una Comisión Redactora3, que inició su trabajo en marzo de 1870 y lo terminó en octubre de 1873, enviándose ese mismo mes el proyecto de ley al Senado. Tras un año de discusión en el Congreso, el proyecto fue aprobado, dictándose el decreto promulgador en noviembre de 1874 y comenzó a regir el 1 de marzo de 1875. A pesar de que el decreto de constitución de la Comisión Redactora indicó que como modelo de trabajo debía servir el Código Penal belga de 1867, en la primera sesión preparatoria se propuso tomar como tal al Código Penal español de 1848 en su versión reformada de 18504, propuesta que fue aceptada en la sesión siguiente. Mientras tanto, en 1870 España se había dado un nuevo Código Penal, que de conformidad a las actas de la Comisión Redactora no era desconocido por sus miembros, aunque ninguna de sus disposiciones pasó a nuestro Código. Por otra parte, las obras de Joaquín Francisco Pacheco, cuyas ideas informaron en forma decisiva al Código Penal español de 1848, tuvieron una importante influencia en los miembros de la Comisión Redactora, quienes además tuvieron en cuenta en forma secundaria el Código Penal belga (1867), el Código Penal austriaco y los primeros proyectos italianos5. Desde un punto de vista político el Código Penal chileno responde a la ideología del Estado liberal de Derecho, aunque su humanitarismo es relativo, pues contiene penas crueles (muerte, penas perpetuas, etcétera)6. Doctrinariamente, es tributario de la denominada Escuela Clásica o Liberal y en él “predominan dos orientaciones penales: por un lado. Con carácter prioritario, la orientación ecléctica de Pellegrino Rossi -que domina en su modelo español- quien aplicó el eclecticismo filosófico de Cousin al Derecho Penal mediante un sistema ecléctico en el que la justicia prevalecía

Los miembros de la Comisión fueron: Alejandro Reyes (presidente); Eulogio Altamirano; José Clemente Fábres; José Antonio Gandarillas; Manuel Rengifo; Diego Armstrong y José Vicente Ábalos, que dos años después fue remplazado por Adolfo lbañez. 4 La propuesta la hizo el presidente de la Comisión, Alejandro Reyes. 5 a Así lo sostiene Jimenez de Asúa: Tratado de Derecho penal”. Tomo I, Editorial Losada,4 edición. Buenos Aires, 1957, página 446. 6 Rivacoba y Rivacoba, Manuel: Evolución histórica del Derecho Penal chileno, Editorial Edeval, Valparaíso, 1991, páginas 63 y 64.

sobre la utilidad, fundamentando el derecho de penar en el orden moral. La ideología de Rossi será recogida en la obra de Francisco Pacheco, que como es bien sabido informaría de manera decisiva el Código Penal español de 1848. Y por otro lado, aunque de manera secundaría, a través del Código belga llegarán las ideas utilitarias y preventivistas de Jeremías Bentham que informaron el Código francés, modelo de aquél”7. Sin embargo, en estos casi 137 años de vigencia del Código Penal se han dictado numerosas leyes que lo han modificado sin afectar en lo fundamental su fisonomía original, a lo menos en la parte general, pues tratándose de los delitos en particular las reformas sí han incorporado cambios. Entre las modificaciones recientes, pueden mencionarse a modo ejemplar las introducidas a los delitos cometidos por funcionarios en el desempeño de sus cargos (1999, 2002, 2006 y 2009); las modificaciones a los delitos en contra de la libertad y la indemnidad sexual (1999, 2002, 2003, 2004, 2007, 2010, 2011 y 2012); las modificaciones a los delitos en contra del patrimonio (2001, 2002, 2004, 2006, 2008 y 2010); la derogación de la pena de muerte y el establecimiento del presidio perpetuo calificado (2001); las modificaciones en los delitos de falsedades vertidas en los procesos y perjurio (2005); la introducción del delito de obstrucción a la investigación (2005 y 2008); las modificaciones en el delito de parricidio y de lesiones en contexto de violencia intrafamiliar (2005 y 2010); la ampliación del estado de necesidad justificante e introducción del estado de necesidad exculpante (2010); la incorporación del delito de tráfico ilícito de migrantes y de trata de personas (2011). Por otra parte, durante el siglo XX y lo que va corrido del siglo XXI ha surgido en forma paralela al Código Penal una profusa legislación contenida en leyes especiales o extravagantes (leyes que vagan fuera –extra- del Código), dando lugar a un verdadero proceso de “descodificación”, tanto formal como material8. Según destaca Hernández9, algunas de esas leyes tienen carácter integral, como es el caso del Código de Justicia Militar, el Código Tributario, la ley N° 20.084, sobre Responsabilidad Penal de los Adolescentes o las leyes N° 17.336 y 19.039 sobre propiedad intelectual e industrial respectivamente. Otras son complementarias de la Parte General del Código Penal, como ocurre con la ley N° 18.216, recientemente modificada por la ley N° 20.603, que establece penas sustitutivas a las penas privativas o restrictivas de libertad ; el Decreto Ley Nº 321 de 1925, sobre libertad condicional; el Decreto Ley N° 645 de 1925 sobre Registro Nacional de Condenas; el decreto Ley N° 409, de 1932, sobre eliminación de antecedentes penales y la ley Nº 18.050, que fija normas para conceder indultos particulares. Otro ejemplo significativo es el de la ley N° 20.393 que incorpora la responsabilidad penal de las personas jurídicas en ciertos casos. No obstante, la mayor parte de la legislación extravagante se refiere a aspectos de la parte especial 7

Iñesta Pastor, Emilia: “El Código Penal Chileno de 1874”, en “Revista Chilena de Historia del Derecho”, N° 19, Santiago, 2003-2004, páginas 308 y 309 8 Sobre el concepto de descodificación, de leyes novelas y extravagantes, puede consultarse. Guzmán Brito, Alejandro: “Codificación, Descodificación y Recodificación del Código Civil chileno”, en “Revista de Derecho y Jurisprudencia”, tomo XC, N° 2, 1993, página 39 y siguientes. 9 Hernández Basualto, Héctor: “El Derecho Penal chileno en el cambio de siglo: ensayo de balance y perspectivas”; en revista “Persona y Sociedad”, Volumen XVIII No2 / 2004, Universidad Alberto Hurtado, página 214 y siguientes.

(delitos en concreto). “Algunas de ellas se hacen cargo de cuestiones emergentes que simplemente eran desconocidas o valoradas de otra manera en la época de la codificación; otras se refieren a cuestiones ya abordadas previamente por el Código pero que, sin mediar muchas veces derogación formal, son de este modo sustraídas de su campo de aplicación.”10 Son ejemplos del primer grupo de casos la ley N° 18.302, sobre seguridad nuclear; la ley N° 20.000 que reprime el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas; la ley N° 19.233 sobre delito informático; la ley N° 18.290, ley de tránsito (conducción en estado de ebriedad y conducción bajo la influencia del alcohol o sustancias sicotrópicas) y la ley N° 20.357 que tipifica los crímenes de lesa humanidad, genocidio y crímenes y delitos de guerra. En el segundo grupo de casos se inscriben la Ley General de Ferrocarriles; el artículo 160 de la Ley General de Bancos; los delitos de la Ley de Quiebras; el Decreto Ley N° 2.859 de 1979, Ley Orgánica de Gendarmería de Chile (homicidio, lesiones y amenazas a Gendarmes); y el Decreto Ley N° 2.460 de 1979, Ley Orgánica de Investigaciones de Chile (homicidio, lesiones y amenazas a funcionarios policiales), por nombrar algunos ejemplos. Finalmente, debe tenerse presente que desde 1928 hasta nuestros días han habido varias iniciativas con impulso gubernamental destinadas a realizar una recodificación amplia de nuestra legislación penal, esfuerzos que no lograron transformarse en ley por diversos motivos11. En primer término, debe mencionarse el proyecto de la comisión Ortiz-von Bohlen12, que recibió el encargo gubernamental en 1928 y alcanzó a redactar la parte general, hasta que en julio de 1929 el Gobierno puso término a su labor por contar con otro proyecto, denominado Erazo-Fontecilla13 . Este último fue enviado al Congreso para su aprobación pero naufragó debido a la escasa legitimidad de lo parlamentarios durante el gobierno de Ibañez del Campo (Congreso Termal) y al hecho de que el foco de interés estaba puesto en los graves problemas de la crisis económica. En 1938 el gobierno del Presidente Arturo Alessandri encomendó la redacción de un nuevo proyecto de Código Penal al profesor de Derecho Penal don Gustavo Labatut y al ministro de la Corte de Apelaciones de Santiago, don Pedro Silva. El proyecto Labatut-Silva fue entregado al Ministro de Justicia en 1938, pero no se le dio curso y fue archivado junto con el advenimiento del gobierno del Frente Popular. En 1945, bajo el gobierno de don Juan Antonio Ríos, se creó una comisión formada principalmente por ministros de los Tribunales Superiores y profesores universitarios, la que fue presidida por el Ministro de Justicia, don Enrique Arriagada Saldías, con el objeto de estudiar reformas urgentes al Código Penal sin afectar la estructura y armonía de éste. Se trató de un trabajo parcial (se redujo únicamente al Libro I del Código). El proyecto se presentó al Congreso en 1946, en donde recibió como trato la indiferencia casi absoluta de los congresales. Durante la segunda mitad del siglo XX los gobiernos no hicieron nuevos intentos para renovar la preparación de nuevos proyectos de Código Penal. No obstante, hacia 1963 el Instituto de Ciencias Penales, 10

Hernández Basualto, Héctor: “El Derecho Penal chileno…”, página 214. Sobre el particular puede consultarse, ampliamente, Matus Acuña, Jean Pierre: “La doctrina penal de la (fallida) recodificación chilena del Siglo XX y principios del XXI”, en Política Criminal Volumen 5, Nº 9 (Julio 2010), Artículo. 4, páginas 143-206 12 Se refiere al penalista don Pedro Ortiz Muñoz. 13 Se alude a don Eduardo Erazo P. y a don Rafael Fontecilla R., en ese entonces ministros de las Cortes de Apelaciones Santiago y de Valdivia, respectivamente. 11

por iniciativa de su Presidente don Eduardo Novoa Monreal y contando con el patrocinio del Gobierno, se abocó a la labor de propiciar el estudio de un proyecto de Código Penal Tipo para Latinoamérica, que sirviera como modelo estructural básico para la legislación penal iberoamericana. Los trabajos se llevaron adelante hasta el año 1979, pero quedaron inconclusos y no tuvieron mayor influencia en la legislación nacional por diversas causas, entre las que cabe señalar la instauración de la Dictadura Militar en Chile entre 1973 y 1989. En agosto de 1999 y durante el gobierno de don Eduardo Frei R.T., el Ministerio de Justicia convocó a un grupo de penalistas nacionales con el objeto de constituir un “Foro Penal” concebido inicialmente como una instancia de diálogo destinada a intercambias y consensuar las bases para una eventual reforma a la ley penal sustantiva. El Foro re reunió una sola vez y luego retomó sus actividades en 2001, siempre como un centro de reflexión y de encuentro, hasta que a mediados de 2003, el entonces Ministro de Justicia del gobierno de don Ricardo Lagos dispuso que el “Foro Penal” funcionara como comisión, con el encargo de redactar un anteproyecto de nuevo Código Penal14. La Comisión sesionó primero bajo la presidencia del profesor don Alfredo Etcheberry y luego del profesor don Enrique Cury, hasta que en diciembre de 2005 se entregó el texto final al Presidente de la República, que comprendía tanto la parte general como la especial. Durante el gobierno siguiente no hubo mayor interés en dar curso al anteproyecto, el que careció de apoyo político, sin que hasta la fecha se haya presentado al Congreso Nacional como proyecto de ley.

II.- Principios que legitiman el ejercicio del poder punitivo estatal en democracia. Existe cierto acuerdo en cuanto a que la función fundamental del Derecho Penal es proteger los intereses que se consideran esenciales en la sociedad (bienes jurídicos fundamentales) y que son necesarios para mantener la paz social. Para lograr ese objetivo el Derecho Penal se vale –por regla generalísima-15 del instrumento más severo con que cuenta el ordenamiento jurídico en lo que a afectación de derechos personales se refiere: la pena, que se asocia a la realización ciertas conductas (activas u omisivas) que la ley describe de manera expresa y anticipada al hecho. Por consiguiente, el poder punitivo del Estado es la más drástica forma de intervención institucional para el control social, de modo que en una sociedad democrática el ejercicio de dicho poder no puede entenderse sólo como un acto de la voluntad soberana y arbitraria del Estado, que no está sujeto a condiciones o requisitos de legitimación formal y material. Así, el Derecho Penal puede imponer sanciones a condición de que lo haga asegurando el cumplimiento de ciertos principios de legitimación que permitan el respeto de las garantías fundamentales de las personas a quienes se dirige la norma punitiva. El Estado sólo puede ejercer 14

El nombramiento y encargo se hicieron mediante Decreto del Ministerio de Justicia Nº 443 de 12 de junio de 2003, que creó la “Comisión de estudio para la elaboración de un anteproyecto de Código Penal o Comisión Foro Penal”. 15 Nuestro sistema es vicarial o de doble vía, de modo que admite como forma de reacción secundaria las medidas de seguridad y de resocialización.

legítimamente su poder sancionatorio en el ámbito penal si procede en el marco de los distintos niveles de racionalidad16. Los principios que informan un modelo de racionalidad legislativa y respetuoso de los derechos humanos son:17 1.- Principio de tipicidad. Es una derivación o alcance del principio de legalidad18, consagrado en la Constitución Política de la República. En su virtud, la construcción de los tipos penales por la ley debe hacerse procurando dar a éstos la mayor claridad y precisión, de modo que cumpla su función de garantía. Para ello el legislador se vale del lenguaje escrito, que es imperfecto en sus contornos, como ocurre con todas las convenciones sociales, lo que implica un especial esfuerzo a la hora de construir un tipo penal, de manera que sea fácilmente comprensible por todos. Se oponen al principio de tipicidad las construcciones ambiguas o confusas y las extremadamente amplias. 2.- Principio de mínima intervención o de última ratio; carácter fragmentario y secundario del derecho Penal. Todos estos conceptos apuntan a una misma idea: dado que el Derecho Penal constituye la herramienta de control social más severa, su intervención sólo está legitimada si se trata de sancionar las conductas más graves que afectan a intereses jurídicos, cuando las restantes ramas del ordenamiento jurídico son incapaces de garantizar, frente a esos ataques, la paz social (carácter secundario o subsidiario del Derecho Penal). La pena es un recurso de última ratio y no debe emplearse frente a cualquier hecho ilícito que ocurra en la comunidad, pues sólo se sancionan penalmente fragmentos de ilicitud (carácter fragmentario del Derecho Penal)19. Mediante este principio se trata de racionalizar el uso de la pena y de las medidas de seguridad y resocialización, impidiendo que los ciudadanos sean víctimas de abusos del Estado al pretender penalizar hechos socialmente insignificantes o que constituyan delitos de bagatela. 3.- Principio de lesividad. Consiste en que “ningún derecho puede legitimar una intervención punitiva cuando no media por lo menos un conflicto jurídico entendido como la afectación de un bien jurídico total o parcialmente ajeno, individual o colectivo”20. Consiguientemente: “los hechos que se sancionen tienen que estar en relación a un bien jurídico protegido y no a simples concepciones o sentimientos morales, políticos o culturales”21, siempre que la conducta importe una efectiva lesión o un peligro para el bien jurídico. El principio se encuentra íntimamente 16

Para Atienza los niveles de racionalidad son: (i) racionalidad lingüística: el mensaje transmitido debe ser claro para que el receptor lo comprenda; (ii) racionalidad sistemática o jurídico formal: debe haber armonía entre el sistema legislativo en general y la nueva ley que se quiere incorporar; (iii) racionalidad pragmática: la ley debe ser aceptada por sus destinatarios, adecuando su conducta a los preceptos legales; (iv) racionalidad teleológica: los fines perseguidos deben ser socialmente apetecidos; y, (v) racionalidad ética: los fines perseguidos deben estar éticamente justificados (Atienza Rodríguez, Manuel: “Contribución a una teoría de la legislación”, Editorial Civitas, Madrid, 1997 página 28). 17 Se han escogido algunos principios o garantías sobre cuya existencia existe amplio acuerdo. 18 En su formulación clásica, el principio de legalidad se enuncia como: “nullum crimen, nulla poena, sine lege sripta, stricta y proevia (no hay delito, no hay pena sin una ley escrita, estricta y previa). 19 Sobre el particular puede consultarse: Cury Urzúa, Enrique: “Derecho Penal. Parte General”. Ediciones Universidad Católica de Chile. Santiago, 2005, páginas 86 a 89. 20 Zaffaroni, Eugenio: “Derecho Penal, Parte General”. Editorial Ediar. Buenos Aires, 2003. página 128. 21 Bustos Ramírez, Juan: “Reforma Penal: Criterios”, en Cuadernos Judiciales, N° 6 (Instituto de Estudios Judiciales); Santiago, 2002, página 29.

vinculado al de última ratio y, en conjunto, reservan la intervención penal sólo a aquellos hechos que tengan relevancia social y que importen una afectación real a los intereses fundamentales para mantener la paz social. En doctrina se suelen atribuir a la pena efectos simbólicos, afirmación cuyos contornos no están suficientemente delimitados y que en opinión de la mayoría tiene un alcance muy restringido, sin llegar a sustituir los fines de protección de bienes jurídicos de la pena22. Contribuye a la relativización de la función simbólica de la pena una insuperable y antigua controversia sobre los propios fines de la pena.23 Lo que no parece aceptable, a la luz del principio que analizamos, es el establecimiento de tipos penales con un sentido puramente simbólico, en que no se ampara ningún bien jurídico identificable, como es el caso, entre otros, del delito de incesto (artículo del 375 Código Penal)24, el maltrato animal (artículo 291 bis del Código Penal)25, los tipos penales de incitación al odio (artículo 31 de la ley N° 19.733 sobre libertades de opinión e información y ejercicio del periodismo)26 y el llamado delito negacionista, que no existe en Chile, pese a que desafortunadamente en el último tiempo han surgido voces que pretenden instalarlo, atribuyendo al Derecho Penal una función de guardián de la memoria histórica o de la verdad oficial que ciertamente no le compete27. 4.- Principio de punibilidad de conductas. Se traduce en que el Derecho Penal sólo puede imponer penas por actos u omisiones concretas que hayan sido descritas por la ley, con prescindencia de la peligrosidad, temibilidad o personalidad, en general, del autor. En cambio, cuando los tipos penales se construyen en base a las características personales del sujeto, se habla de un Derecho Penal de autor. En un Derecho Penal de actos la personalidad del delincuente no debe ser tomada 22

Así, Diez Ripollés señala: “Es frecuente en la literatura jurídico-penal contraponer a los efectos instrumentales los efectos simbólicos de la pena. De este modo, los efectos instrumentales, vinculados al fin o la función de protección de bienes jurídicos, tendrían capacidad para modificar la realidad social por la vía de prevenir la realización de comportamientos indeseados. Los efectos simbólicos, por su parte, estarían conectados al fin o la función de transmitir a la sociedad ciertos mensajes o contenidos valorativos, y su capacidad de influencia quedaría confinada a las mentes o las conciencias, en las que producirían emociones o, cuando más, representaciones mentales”. (Diez Ripollés José Luis: “El Derecho Penal Simbólico y los efectos de la Pena”, en: Boletín Mexicano de Derecho Comparado. 2002. Número 103. Enero-Abril, disponible al julio de 2012 en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/103/art/art3.htm. 23 La única afirmación inequívoca que ofrece nuestra legislación se relaciona con la función que cumple la pena una vez impuesta, ya que el Reglamento de Establecimientos Penitenciarios le asigna en su artículo 1 una función preventiva-especial consistente en la reinserción social. 24 “Artículo 375. El que, conociendo las relaciones que lo ligan, cometiere incesto con un ascendiente o descendiente por consanguinidad o con un hermano consanguíneo, será castigado con reclusión menor en sus grados mínimo a medio.” 25 “Art. 291 bis.- El que cometiere actos de maltrato o crueldad con animales será castigado con la pena de presidio menor en sus grados mínimo a medio y multa de dos a treinta unidades tributarias mensuales, o sólo con esta última.” 26 “Artículo 31.- El que por cualquier medio de comunicación social, realizare publicaciones o transmisiones destinadas a promover odio u hostilidad respecto de personas o colectividades en razón de su raza, sexo, religión o nacionalidad, será penado con multa de veinticinco a cien unidades tributarias mensuales. En caso de reincidencia, se podrá elevar la multa hasta doscientas unidades tributarias mensuales.” 27 Se trata del proyecto que “Sanciona con cárcel a quienes nieguen, justifiquen o minimicen los delitos de lesa humanidad cometidos en Chile”, presentado por diez diputados el 21 de noviembre de 2011, Boletín N° 8049-17. Desde la perspectiva político-criminal, el proyecto refleja la más alta irracionalidad con que puede actuarse y no puede justificarse –como lo pretende- en la existencia del delito de negación del holocausto (§ 130 (3) del Código Penal alemán) ni en la "Ley Gayssot" francesa (artículo 24 bis), pues se trata de instituciones fuertemente criticadas por la comunidad penal.

en cuenta a la hora de decidir qué se debe sancionar ni considerársele para agravar la responsabilidad, como lamentablemente ocurre con la agravante de reincidencia. En cambio, nada obsta a que la personalidad del sujeto pueda incidir en una menor pena, como es el caso de la atenuante fundada en la irreprochable conducta anterior del delincuente. 5.- Principio de exterioridad. El Derecho Penal sólo interviene cuando el sujeto exterioriza su conducta (acciones u omisiones), de modo que ni los pensamientos, ni los estados de ánimo ni todo cuanto pertenece al fuero interno del sujeto puede justificar una pena o agravarla: “Cogitationes poenam nemo patitur” (nadie puede ser penado por sus pensamientos)28. Si bien es difícil concebir delitos de esta clase en estado puro, es posible infringir el principio cuando se intenta penar la simple manifestación o divulgación de ideas o pensamientos, sean políticos, religiosos, artísticos u otros), cuando no existe un bien jurídico claramente lesionado o puesto en riesgo por ese hecho. Por tal motivo, es legítimo sancionar penalmente la palabra injuriosa (afectación del honor), pero no la simple expresión de una idea. 6.- Principio de culpabilidad. Implica que sólo puede imponerse una pena penal a quien realizó una conducta que le sea imputable subjetivamente a título de dolo o culpa (negligencia), siempre que cuente con la capacidad, en general, de determinarse conforme a derecho y que en el caso concreto haya tenido la posibilidad de actuar de un modo distinto y mejor. De este principio se derivan a lo menos dos consecuencias: La primera es la exclusión total de toda forma de responsabilidad penal objetiva, como es la que existe en los delitos calificados por el resultado29 y en las presunciones legales de derecho de responsabilidad penal. En segundo término, la culpabilidad determina el límite máximo de la pena, en el sentido de que ésta no debe exceder del grado de culpabilidad del condenado; en cambio, la pena puede ser menor si los fines de prevención se satisfacen con una sanción menor. Naturalmente, es imposible medir con algún grado de precisión la culpabilidad de una persona y el ordenamiento jurídico proporciona algunos instrumentos destinados a determinar judicialmente la pena concreta que debe imponerse. El principio de culpabilidad lo es por el acto (acción u omisión), de modo que se viola el principio de culpabilidad en los casos en que la legislación no respeta el carácter personalísimo del Derecho Penal y extiende la pena a terceros. Del mismo modo, los delitos de estado y en general todos aquellos tipos o agravantes fundadas en la peligrosidad del sujeto (Derecho Penal de autor) son contrarios al principio de culpabilidad.

“Conforme a este principio, ningún daño, por grave que sea, puede estimarse penalmente relevante sino como efecto de una acción. En consecuencia, los delitos, como presupuesto de la pena, no pueden consistir en actitudes o estados de ánimo interiores, y ni siquiera genéricamente en hechos, sino que deben concretarse en acciones humanas -materiales, físicas o externas, es decir, empíricamente observablesdescribibles exactamente, en cuanto tales, por la ley penal.” (Ferrajoli, Luigi: “Derecho y Razón. Teoría del garantismo penal”. Editorial Trotta, Madrid, 1995, página 480). 29 “Son tipos de delitos calificados por el resultado aquellos en que la pena conminada por la comisión dolosa de una conducta se exaspera si, a causa de ella, se producen resultados más graves, aunque no hayan sido previstos y queridos por el agente e, incluso, cuando ni siquiera fueron previsibles” (Cury Urzúa, Enrique: Óp. Cít.., página 347).

7.- Carácter personalísimo del Derecho Penal. Es una consecuencia directa del principio de culpabilidad y consiste en que la pena sólo se impone a quién ha realizado personalmente una conducta típica y antijurídica, de manera que la pena y sus efectos30 no deben alcanzar a terceros inocentes. Las penas no se deben transmitir por sucesión por causa de muerte, no admiten cumplimiento mediante representación ni pueden transferirse31. 8.- Principio de proporcionalidad de las penas. Se trata de un mandato al legislador, que es condición del principio de culpabilidad. En su virtud, las penas que la ley asigna en abstracto a un tipo penal deben ser proporcionales a la mayor o menor gravedad del injusto y, entre las penas asignadas a los distintos delitos, debe existir correspondencia y armonía. Así, las penas del delito de homicidio doloso deben ser, en principio, más altas que las de las lesiones corporales y éstas, a su vez, mayores que las de la injuria. 9.- Principio de humanidad de las penas. Mediante este principio se trata de prohibir las penas infamantes, humillantes, que estigmaticen al sujeto o que afecten de cualquier otra forma su dignidad como persona32. La pena es siempre un mal que se irroga al sujeto por haber perpetrado un delito, quien no deja de ser persona por ello y, por lo tanto, conserva su dignidad. Como parte de este principio, la ejecución de la pena debe propender a la socialización del sujeto, entendiendo por tal un propósito modesto, como lo es evitar la deshumanización que pueda sufrir el condenado mientras cumple la pena33. 10.- Prohibición de doble valoración en perjuicio del imputado. Implica que el juez no debe valorar más de una vez un mismo hecho o fenómeno, ya sea para sancionar varias veces a un mismo sujeto (especialmente tratándose de expresiones distintas del poder punitivo estatal), o para fundar la tipicidad de una conducta y luego agravar o calificar la responsabilidad penal (principio ne bis in ídem o non bis in ídem).

En cuanto a la extensión de los efectos de la pena a terceros, dada la naturaleza gregaria del hombre, debe tratar de evitarse en la medida de lo posible, pues resulta ilusorio que la sanción penal no se deje sentir indirectamente a personas distintas del condenado. Así, por ejemplo, es bastante obvio que una pena privativa de libertad impuesta a un jefe de hogar puede afectar indirectamente a los otros miembros del grupo familiar que el condenado sostiene y la pena de disolución de una sociedad, aplicada en el marco de la nueva ley de responsabilidad penal de las personas jurídicas, afecta indirectamente a sus empleados y a los accionistas o socios. 31 El artículo 5 N° 3 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (pacto de San José de Costa Rica), garantiza: “3. La pena no puede trascender de la persona del delincuente.” 32 El artículo 5 N° 2 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos establece: “2. Nadie debe ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. Toda persona privada de libertad será tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano”. Por su parte, el artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos señala: “Art. 7. Nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes…”; y el artículo 10 N° 1 del mismo Pacto señala: “1. Toda persona privada de libertad será tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano”. 33 El artículo 5 N° 6 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos dispone: “6. Las penas privativas de la libertad tendrán como finalidad esencial la reforma y la readaptación social de los condenados.” El artículo 10 N° 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos señala: “3. El régimen penitenciario consistirá en un tratamiento cuya finalidad esencial será la reforma y la readaptación social de los penados….”

III.- Visión crítica (1): ¿están debidamente resguardados los principios limitadores del ius puniendo estatal en la Constitución Política? La Carta Fundamental constituye, ante todo, un sistema normativo cuyo objeto primario es proporcionar a las personas garantías que permitan contener los posibles excesos o abusos en que la autoridad pueda incurrir en el ejercicio del poder. Parece lógico entonces que la Constitución Política reconozca los principios fundamentales que limitan el poder punitivo estatal, conforme a las concepciones de una sociedad democrática. Ello permite adecuar a la estricta observancia de esos principios o garantías la labor de los estamentos públicos que intervienen en los procesos de criminalización en su nivel primario (creación de las leyes punitivas), en el secundario (persecución criminal y juzgamiento) y en el terciario (ejecución de penas y medidas de seguridad y resocialización). Entonces, antes de realizar una crítica a la legislación penal y proponer una eventual recodificación de la misma, es necesario preguntarse si la actual Constitución Política da adecuado sustento a esos principios cardinales. En primer término y dejando de lado las garantías procesales, el principio que parece tratado de manera más completa es el de reserva o legalidad34, en su acepción de ley previa (prohibición de retroactividad de la ley penal) y ley escrita (prohibición de establecer delitos y penas por fuentes distintas de la ley propiamente tal). No ocurre lo mismo con la tercera acepción, relativa a la ley estricta (prohibición de analogía in malam partem), que sólo puede extraerse de la norma en razón de un proceso interpretativo. Otro tanto sucede con el principio de tipicidad, pues la Constitución nada dice acerca de los estándares que deben satisfacer los tipos penales para que cumplan su función de garantía de una forma razonable. Consiguientemente, es deseable que la Carta Fundamental incorpore expresamente estos dos últimos aspectos del principio. Por otra parte, el principio de culpabilidad tiene un tímido reconocimiento constitucional en lo referente a la prohibición de presumir de derecho la responsabilidad35. Pero no hay en la Constitución una fórmula general que impida a la ley consagrar otras formas de responsabilidad objetiva, ni una referencia a la magnitud de las penas en función de la culpabilidad. Tampoco la Carta Fundamental se ocupa de la proporcionalidad de las penas entre sí.

El artículo 19 N° 3° párrafos penúltimo y último de la Constitución Política señalan: “Artículo 19.- La Constitución asegura a todas las personas: (…) 3º.- La igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos. (…) Ningún delito se castigará con otra pena que la que único señale una ley promulgada con anterioridad a su perpetración, a menos que una nueva ley favorezca al afectado. Ninguna ley podrá establecer penas sin que la conducta que se sanciona esté expresamente descrita en ella;” 35 El artículo 19 N° 3°, párrafo 7°, de la Carta Fundamental señala: “Artículo 19.- La Constitución asegura a todas las personas: (…) 3º.- La igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos. (…) La ley no podrá presumir de derecho la responsabilidad penal.”

Por último, la Constitución no reconoce expresamente el principio de mínima intervención o última ratio, ni el de lesividad, ni el de exterioridad, ni el carácter personalísimo del Derecho Penal. Tampoco se refiere al principio de humanidad de las penas ni a la prohibición de doble valoración en perjuicio del imputado. Es deseable que dichas garantías sean reconocidas por la Carta Fundamental, lo que permitiría, por ejemplo, no aplicar por inconstitucional la norma sobre transmisibilidad de la multa impuesta por sentencia firme antes de fallecer el condenado 36, o el establecimiento de delitos puramente simbólicos, entre otras situaciones no deseables. Consecuentemente, la Constitución Política no contiene un estatuto de garantías penales suficiente y razonable, de modo que su establecimiento debería ser prioritario en relación a una posible recodificación de las normas legales. El inciso 2° del artículo 5° de la Constitución establece como límite a la soberanía el respeto por los derechos fundamentales reconocidos en tratados internaciones ratificados por Chile y que estén vigentes37, los que en ciertos casos reconocen algunos de los principios limitadores del ius puniendi que la Carta Fundamental omite garantizar (v. gr. el de humanidad de la penas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos). Pero ello es insuficiente en primer término porque la jerarquía de los tratados internacionales en materia de derechos humanos es debatida, tanto en doctrina como en la jurisprudencia38. Además, atendida la importancia de los principios que limitan el poder punitivo del Estado y la necesidad de que su consagración sirva efectivamente como garantía frente al legislador, su protección mediante la remisión o envío por la norma constitucional no garantiza esa finalidad, aunque se reconozca incluso jerarquía constitucional al tratado.

IV.- Visión crítica (2): ¿es necesaria una recodificación penal en Chile? Un Código Penal y su legislación complementaria son expresiones de la ideología política, religiosa, moral y, en definitiva de la forma en que de debe organizarse y existir una comunidad en uno o varios momentos determinados. Desde este punto de vista, una primera aproximación a la pregunta formulada debería considerar la cuestión de si un cuerpo normativo que data de 1874 y cuya fisonomía central no ha variado, es o no reflejo de las convicciones sociales mayoritarias que existen en Chile al cabo de la primera década del siglo XXI. El mismo ejercicio debe hacerse con las

El artículo 93 N° 1° del Código Penal dispone: “Art. 93. La responsabilidad penal se extingue: 1° Por la muerte del responsable, siempre en cuanto a las penas personales, y respecto de las pecuniarias sólo cuando a su fallecimiento no se hubiere dictado sentencia ejecutoriada.” 37 La norma señala: “El ejercicio de la soberanía reconoce único como limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes.” 38 Una visión panorámica de la discusión puede encontrarse en, Henríquez Viñas, Miriam Lorena: “Jerarquía de los tratados de derechos humanos: análisis jurisprudencial desde el método de casos”, en Estudios Constitucionales, año 6, N° 2, 2008, páginas 73 a 119.

leyes complementarias pues ostentan la misma relevancia normativa. Aunque la sospecha es que esa correspondencia no existe, se trata de una cuestión que excede del ámbito de este trabajo y, probablemente, su análisis exigiría la contribución de otros especialistas en ciencias humanas. Por tal motivo se intentará encontrar una respuesta a partir de una descripción de los principales defectos que pueden observarse en la actual legislación penal y que, ciertamente, no deberían reproducirse en un eventual proceso de recodificación. Estas reflexiones se acompañaran de una exposición sucinta y selectiva de los ámbitos concretos de nuestra legislación penal que deberían ser abordados si se pretende dar cumplimiento a los principios que legitiman el ejercicio del poder punitivo estatal en un Estado democrático de derecho y si se quiere desarrollar una políticacriminal coherente y socialmente provechosa, compatible con tales principios. 1.- Expansión, dispersión y superposición de normas penales. Uno de los fenómenos relativamente recientes ocurrido en los países tradición jurídica continental, incluyendo a Chile, es la llamada “expansión del Derecho Penal” o “huida al Derecho Penal”: un aumento progresivo e inorgánico del intervencionismo penal a través del incremento de las penas, de la ampliación de los tipos penales existentes y, por sobre todo, de la incorporación de nuevos delitos al sistema. Este asunto ha sido de tal magnitud que cabe cuestionarse si el Derecho Penal sigue siendo un recurso de última ratio o ha pasado a ser prima ratio39. La expansión no es condenable per sé, pues en muchos casos se debe a la necesidad de abordar áreas que antes eran ajenas al Derecho Penal o que simplemente no existían, como la protección del medio ambiente, de los procesos de bioingeniería, de los delitos cometidos a través de medios informáticos, de la protección de los datos personales, etcétera. Lo que es innegable es que esta huida al Derecho Penal ha traído consigo una considerable pérdida de racionalidad del modelo, que se expresa en una legislación vastísima, dispersa, a veces contradictoria y otras reiterativa, sin que haya un sentido de consistencia y coherencia a la hora decidir qué, cómo y cuánto se va a castigar penalmente. Las causas de este proceso son múltiples, complejas y es imposible abordarlas siguiera en un trabajo de esta naturaleza40, de modo que se mencionarán sólo dos. La primera es la tendencia que suele observarse en las autoridades de turno y en ciertos grupos de opinión de reaccionar frente a hechos delictuales que conmueven o impactan en la comunidad suponiendo que la legislación penal vigente en relación a esos acontecimiento no es suficiente y que su endurecimiento es capaz contribuir a la solución del problema, de modo que aparece como necesario y urgente modificar las normas penales incrementando las penas, ampliando los tipos o creando nuevos. Esa causa es negativa pero no siempre sus autores proceden de mala fe. Distinto es el caso del populismo y la demagogia, otro de los factores que inciden en esta verdadera inflación de normas penales. Hay políticos que hacen del sistema penal verdaderas agendas políticas y electorales, impulsando de manera irresponsable toda clase de proyectos de ley, que en esta materia no tienen restricciones 39

Carnevali Rodríguez, Raúl: “Derecho Penal como ultima ratio. Hacia una política criminal racional”, en Revista Ius et Praxis - año 14 - N° 1, página 31. 40 Una interesante aproximación a la etiología del fenómeno puede encontrarse en: Silva Sanchez, Jesús: “La expansión del Derecho Penal. Aspectos de la política criminal en las sociedades postindustriales”. Editorial Civitas. Segunda edición, Madrid, 2001.

en cuanto a su iniciativa ni representan mayores costos (si no se consideran tales los que debe afrontar a mediano y largo plazo la comunidad como consecuencia de una política criminal irracional). En este contexto, las reacciones legislativas a situaciones ad hoc o a fenómenos coyunturales constituyen las más de las veces propuestas especulativas con poca base científica. Por lo tanto, es frecuente apreciar un proceso legislativo que no se sustenta suficientemente en una política criminal coherente, tal como, al menos, se pretende en otros ámbitos en los que se argumenta en torno a una determinada política económica, educacional, de salud, etcétera. Además, la huida al Derecho Penal ha agudizado otro fenómeno presente en nuestro país desde comienzos del siglo XX: el de la dispersión de la legislación penal en una multiplicidad de leyes penales o de leyes de otra naturaleza que establecen delitos o se remiten a ellos. Para dimensionar el alcance de esta normativa puede mencionarse una investigación reciente del profesor Jean Pierre Matus, quien recopiló en una obra de una extensión de 1.494 páginas, 191 leyes que describen delitos potencialmente aplicables en la actualidad.41 A lo anterior debe agregarse la superposición de normas penales y el excesivo casuismo con que se tratan algunos hechos, lo que hace que muchas veces una conducta esté comprendida en varios tipos penales, de modo que su aplicación exige un estudio engorroso de la eventual legislación aplicable. Muchas veces la superposición entre normas del Código Penal y de las leyes extravagantes o entre dos o más leyes lo es imponiendo en todos esos casos una misma pena y las diferencias se reducen a especificidades de la conducta típica. Un ejemplo es el delito de apropiación indebida de cotizaciones de seguridad social y de cotizaciones de salud. En el primer caso, el artículo 13 de la ley N° 17.322 sanciona con las penas del artículo 467 del Código Penal a quien se apropiare o distrajere las cotizaciones previsionales descontadas al trabajador42, conducta muy similar a la descrita en el tipo básico de apropiación indebida del artículo 470 N° 1° del Código Penal43, asignando idénticas penas. En el caso de la apropiación de cotizaciones de salud, el inciso sexto del artículo 186 de la ley N° 18.933,44 hace aplicable a la apropiación o distracción de las mismas sanciones penales que establece la ley N° 17.322 citada. En otros casos, 41

Véase Matus Acuña, Jean Pierre: “Legislación Penal Vigente en Chile, Tomo II”, Legal Publishing Chile, 2012. Para pronunciarse sobre la aplicabilidad de estas normas es necesario realizar un análisis caso por caso que aclare el llamado concurso aparente de leyes penales y que implica que en determinadas circunstancias una norma es desplazada por otra en su aplicación al caso concreto. 42 “Artículo 13°.- Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 12 y 14 de esta ley, se aplicarán las penas del artículo 467 del Código Penal al que en perjuicio del trabajador o de sus derechohabientes se apropiare o distrajere el dinero proveniente de las cotizaciones que se hubiere descontado de la remuneración del trabajador.” 43 “Art. 470. Las penas del artículo 467 se aplicarán también: 1° A los que en perjuicio de otro se apropiaren o distrajeren dinero, efectos o cualquiera otra cosa mueble que hubieren recibido en depósito, comisión o administración, o por otro título que produzca obligación de entregarla o devolverla.” 44 La norma señala: “Serán aplicables en lo pertinente a los deudores que indica este artículo, lo dispuesto en los artículos 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9°, 11, 12, 14 y 18 de la Ley N° 17.322 para el cobro de las cotizaciones, reajustes e intereses adeudados a una Institución de Salud Previsional. Dichos créditos gozarán del privilegio establecido en el N° 6 del artículo 2472 del Código Civil. Sin perjuicio de todo lo anterior, a los empleadores o entidades que no enteren las cotizaciones que hubieren retenido o debido retener a sus trabajadores o pensionados, les serán aplicables las sanciones penales que establece la ley antes dicha.”

la ley extravagante sanciona una conducta ya comprendida en el Código Penal, pero de un modo más severo, en circunstancias de que es muy discutible la justificación de ese aumento. Así sucede, por ejemplo, en el fraude bancario del artículo 160 de la ley General de Bancos 45, conducta que está comprendida los artículo 468 o 473 del Código Penal46con la diferencia de que siendo la víctima un Banco, eventualmente se aplica una pena más alta que la prevista para otras víctimas, sin importar la entidad del perjuicio que haya sufrido.47 Otro ejemplo es la multiplicidad de normas en el ámbito de las falsedades documentales ya que, junto a las normas contenidas en los artículos 193 y siguientes del Código Penal, que sancionan la falsificación y el uso de instrumentos públicos y privados, existen diversas leyes especiales48 que básicamente tipifican formas especiales de falsificación o se refieren a formas especiales de documentos, ya contenidos en las normas del Código Penal. Otro caso es el de los delitos que protegen el tráfico ferroviario, que se encuentran regulados en el párrafo 16 del Título VI del Código Penal (artículos 320 a 332); sin embargo, la Ley General de Ferrocarriles de Chile, que data de 1931, sin derogar expresamente las disposiciones del Código Penal sobre la materia, incorpora varios tipos penales que en la mayoría de los casos coinciden con los del Código Penal (artículos 105 a 127), pero no sucede en todas las hipótesis. Ello genera evidentes problemas a la hora de interpretar y aplicar la ley en un caso concreto. La superposición de normas penales también se produce al interior del Código Penal. Un ejemplo es el uso de instrumento privado falso del artículo 198 del Código Penal que constituye, según un amplia opinión en la literatura, una forma de estafa ya contemplada en los artículos 467 y siguientes del Código Penal. Si se considera, en cambio, que esta figura no exige un perjuicio de carácter patrimonial como el descrito en las estafas, la redacción de estas falsedades debería modificarse para aclarar el alcance del resultado del delito. También se puede mencionar el tratamiento excesivamente casuístico de los fraudes por engaño, pues se recurre a muchos tipos penales especiales que ya están comprendidos dentro de las figuras más generales de la estafa (artículos 468 y 473). A diferencia de países como España, Francia, Italia o Alemania,49 la regulación de la estafa en nuestro ordenamiento carece de un tipo base que defina lo que se entiende por este delito esencial en el sistema, lo que agrava el 45

“Artículo 160.- El que obtuviere créditos de instituciones de crédito, públicas o privadas, suministrando o proporcionando datos falsos o maliciosamente incompletos acerca de su identidad, actividades o estados de situación o patrimonio, ocasionando perjuicios a la institución, sufrirá la pena de presidio menor en sus grados medio a máximo.” 46 “Art. 468. Incurrirá en las penas del artículo anterior el que defraudare a otro usando de nombre fingido, atribuyéndose poder, influencia o crédito supuestos, aparentando bienes, crédito, comisión, empresa o negociación imaginarios, o valiéndose de cualquier otro engaño semejante.” “Art. 473. El que defraudare o perjudicare a otro usando de cualquier engaño que no se halle expresado en los artículos anteriores de este párrafo, será castigado con presidio o relegación menores en sus grados mínimos y multas de once a veinte unidades tributarias mensuales.” 47 Resulta difícil justificar este privilegio para los bancos; más bien buenas razones sugieren considerar una rebaja de pena dadas las mayores posibilidades de autoprotección que poseen estas instituciones en comparación con las personas naturales. 48 Véase el detalle en Matus Acuña, Jean Pierre: Óp. Cít.., páginas 789 y siguientes. 49 Las definiciones se contienen en los artículos 248, 313-1, 640 y § 263 de los códigos penales respectivos.

panorama general y expone a la doctrina y a la jurisprudencia a grandes dificultades sobre el concreto alcance de mismo. Destaca también la situación de las agravantes genéricas del artículo 12 del Código Penal, pues actualmente son 21 (más del doble que las atenuantes genéricas del artículo 11), muchas de las cuales pueden fusionarse o absorberse e incluso suprimirse, de manera de hacer más racional el catastro. Este panorama ofrece importantes dificultades para que la legislación penal en su conjunto satisfaga razonablemente la función de garantía del tipo penal. Si en ciertas materias a los propios jueces no les resulta fácil determinar cuál es la norma aplicable en un caso determinado, con mayor razón a las personas comunes les es difícil conocer el contenido de las prohibiciones y las sanciones amenazadas por el ordenamiento jurídico en caso de infringirlas, así como también si tratan legítimamente de saber si una conducta que quieren emprender constituye o no un delito. Así, existe una pérdida significativa de los objetivos de certeza jurídica y de garantía a lo que debe agregarse la falta de coherencia que se produce entre las leyes penales extravagantes y la sistemática que sigue en Código Penal, tanto en la parte general como en lo que dice relación con los conflictos que puedan surgir con los delitos descritos en el Código. Frente a este panorama, que perjudica principalmente al destinatario de la norma penal, es sugerente a priori la idea de una (re)unificación de todas las materias en el Código Penal. Si bien todo ciudadano tiene el deber de respetar la ley y, con ello, el deber general de conocerla, en materia penal el desconocimiento de la ley descarga de responsabilidad al ciudadano y no es posible fundar esta responsabilidad en meras presunciones de conocimiento de la norma penal. Este principio no sólo da cuenta de la imposibilidad lógica de seguir un mandato normativo que se desconoce (la norma penal que no se conoce no puede cumplir su función motivadora50), sino además, deja patente el principio según el cual la reacción estatal más severa, consistente en la imposición de una pena, sólo debe aplicarse en casos estrictamente necesarios. Es por ello que el Estado no sólo debe plasmar la norma penal perentoriamente en una ley (principio de reserva penal), sino que adicionalmente debe publicar la ley como presupuesto de su aplicación al ciudadano. Más allá de esta mínima difusión de la ley, el legislador debe además favorecer una técnica legislativa que facilite el conocimiento de la ley, acercándola a su destinatario. En la medida que el conocimiento de las normas se dificulta por la creciente y dispersa regulación legal de las actividades sociales, parece conveniente cumplir este propósito a través de la reunión de las normas penales en el principal cuerpo legislativo como es el Código Penal.

Véase al respecto, Silva Sánchez, Jesús María: “Aproximación al Derecho penal contemporáneo”, segunda edición ampliada y actualizada, Editorial B de F, Montevideo, Buenos Aires, 2010, páginas 569 y siguientes.

Sin embargo, también se debe considerar que el Derecho Penal regula crecientemente ámbitos de actividad social muy específicos y que presentan una alta densidad normativa que el Derecho penal no puede desatender. Se trata de ámbitos sociales muy específicos, cuyos actores se encuentran sometidos a normas extrapenales (normas primarias) de alta complejidad, lo que favorecería una regulación de la prohibición penal en su ámbito “natural” y más cercano al destinatario específico de estas normas penales especiales. A ello se debe añadir que muchas veces tales actividades se caracterizan por una regulación de alta complejidad técnica, que incluyen definiciones necesariamente densas, establecimientos de estándares sofisticados, entre otros, lo que sugiere establecer la prohibición penal (como norma secundaria) en el mismo texto que establece tales presupuestos normativos, a fin de lograr una mayor armonización posible del conjunto de normas. Las disposiciones propias del derecho penal llamado “accesorio” son incompletas en el sentido de que requieren generalmente de un complemento extrapenal que recién permite comprender el real alcance de la conducta punible. Es por ello que la “lectura conjunta” de las normas que rigen estas actividades especializadas también sugiere su regulación en un mismo cuerpo normativo. Por último, si el legislador quiere comunicar que las prohibiciones establecidas en el ámbito penal pretenden evitar los conflictos sociales más agudos, debe otorgarle a estas normas un sitial preferente en el sistema normativo, lo que se fomenta con su inclusión en el Código Penal. Así, a modo de ejemplo, las garantías fundamentales de la persona no sólo se reúnen en la Constitución Política de la República para revestirlas del rango normativo superior, sino también para acercarlas al ciudadano y representar la importancia primordial que ostentan en la convivencia social. Las consideraciones expuestas han sido desatendidas por el legislador nacional, que ha relegado, sin más, la gran mayoría de las regulaciones nuevas en materia penal a leyes especiales. Según se dijo, en algunos casos esa técnica legislativa se justifica, pero en otras, tal decisión carece de fundamento y resulta perjudicial al fomento del conocimiento de la ley penal y a la representación de su trascendencia. Un ejemplo de estos últimos casos lo representan los delitos informáticos, pues no cabe duda que la actividad informática rige crecientemente las actividades más cotidianas de un amplio espectro de ciudadanos, por lo que su regulación en la ley 19.233 carece de razón, especialmente si sólo consta de cuatro disposiciones penales que no se complementan con ninguna norma extrapenal. Considerando que esta normativa no protege algún bien jurídico de nuevo cuño, sino que refuerza la protección de bienes jurídicos ya recogidos en el Código Penal, todo indica que resulta más adecuada la técnica legislativa empleada en otros países, por ejemplo Alemania, que inserta estas disposiciones como nuevas formas comisivas entre los delitos tradicionales.51

El Código Penal alemán regula en el § 263 la llamada estafa informática, en los § 202 a, 202 b el espionaje informático y captura de datos, en los § 303 a, 303 b las alteración de datos y sabotaje informático y en el § 269 la falsificación de datos con relevancia probatoria.

Algo similar ocurre con el uso de tarjetas de crédito y débito, que adquieren creciente relevancia en las actividades comerciales que realiza cualquier ciudadano. La ley Nº 20.009 contempla cinco artículos que incluyen una disposición penal con varias hipótesis punibles, cuya comprensión no requiere de las demás normas, por lo que parece conveniente trasladar estos tipos penales al ámbito de las falsedades. A fin de acentuar que las regulaciones extrapenales se refuerzan mediante prohibiciones penales, se puede hacer referencia en la propia ley Nº 20.009 a la existencia de los respectivos tipos penales en el Código Penal. Otro tanto ocurre con el lavado de activos. Si la actual decisión político-criminal busca rebajar las exigencias para configurar esta actividad delictiva, incluyendo el llamado “autolavado”, el mero contacto con los objetos de origen ilícito e incluso las conductas meramente negligentes de lavado, parece claro que el destinatario de la norma excede con largueza las organizaciones criminales o incluso las empresariales. De esta forma, no parece conveniente incluir estos delitos en la ley que crea y regula la Unidad de Análisis Financiero (ley Nº 19.913), institución que, si bien cumple una función auxiliar relevante en el combate de esta actividad delictiva, la mayoría de los ciudadanos no identifica.52 En cuanto a las consideraciones en torno a remarcar la relevancia de ciertos delitos, es posible considerar el traslado de las disposiciones de la ley Nº 20.357 que tipifica crímenes de lesa humanidad y genocidio y crímenes y delitos de guerra al Código Penal, máxime si esa ley no introduce disposiciones especiales a la parte general que podrían desordenar el cuerpo normativo principal.53 En atención a la historia reciente de nuestro país y a las importantes obligaciones internacionales asumidas con la ratificación del Estatuto de Roma sobre la Corte Penal Internacional, la trascendencia de esta legislación no parece requerir mayor justificación. Por último, en lo que respecta a la necesidad de nuevas tipificaciones penales, que se abordarán más abajo, hay que analizar igualmente la conveniencia de reunir las disposiciones penales en el Código Penal, como por ejemplo, en materia medioambiental. Si bien esta materia depende de una profusa regulación extrapenal, las remisiones normativas cruzadas parecen constituir una conexión suficiente entre estas áreas, de modo que la ley de bases del medioambiente (N° 19.300) y otras leyes especiales deberían señalar que el reforzamiento penal de sus prohibiciones y mandatos están recogidos en el Código Penal. En lo que respecta a normas penales extravagantes que parece razonable mantener en textos legales autónomos, la legislación sobre consumo de drogas y narcotráfico de la ley Nº 20.000 constituye un caso paradigmático. Si bien esta ley aborda problemas que se estiman de creciente gravedad en nuestra sociedad y con ello constituye un candidato para su recodificación en el texto penal principal, su autonomía legislativa es conveniente en la medida que se quieran mantener importantes regulaciones especiales en el ámbito procesal-penal y administrativo, que no 52

Con lo anterior no se quiere apoyar la amplitud de las figuras de lavado de activos en nuestro ordenamiento penal, sino manifestar la necesidad recodificadora de nuestra legislación penal. 53 Otros países han enriquecido estos delitos con normas especiales sobre participación, alcance territorial de la ley penal, etcétera, como ocurre en Alemana, lo que explica en buena medida la necesidad de recoger tal innovación legislativa especialísima y compleja en una codificación especial (“Völkerstrafgesetzbuch”).

encontrarían adecuación en el Código Penal. Contemplándose además en esta materia, por un lado, normas especiales referidas a la parte general, tales como circunstancias modificatorias de responsabilidad, causales de justificación, aplicación y cumplimiento de penas, y por el otro, infracciones a nivel de faltas penales, como asimismo delimitaciones implícitas de conductas no punibles, todas las cuales no son fáciles de precisar, parece conveniente evitar una dispersión normativa. La legislación sobre consumo de drogas y narcotráfico ofrece una exagerada regulación especial que resulta criticable en cuanto a la consagración de fuertes excesos punitivos y procesales que, en lo que interesa en este punto, sugieren una regulación única de materias que en caso contrario debiesen reubicarse en los más diversos ámbitos del ordenamiento jurídico. Otro ejemplo relevante de una normativa que se encuentra recogida adecuadamente en una ley especial es la ley Nº 20.393 sobre responsabilidad penal de las personas jurídicas. Si bien se trata de una innovación de la mayor trascendencia en el sistema penal, la necesidad de una regulación precisa mediante múltiples disposiciones muy particulares, tanto en la parte general del Derecho Penal como en el Derecho Procesal, fuerzan una regulación orgánica en un cuerpo normativo separado. Finalmente, diversos ámbitos clásicos de la legislación penal económica, tales como los delitos tributarios, aduaneros, las insolvencias punibles, la protección de la propiedad intelectual e industrial, entre otros, han estado tradicionalmente ubicados en leyes especiales en consideración a las estrechas vinculaciones con las normas legales primarias en estas materias. Más allá de las críticas internas que se puedan efectuar a esas regulaciones, la necesidad de actualizar globalmente tales cuestiones ha demostrado la conveniencia de la reforma conjunta de las normas penales en el mismo cuerpo normativo. 2.- Insuficiencias por falta de regulación a nivel legal. En los 137 años de vigencia del Código Penal se ha producido un importante desarrollo doctrinario de las instituciones que conforman la parte general y que no ha sido recogido por el estatuto, debido a lo cual es necesario debatir sobre la conveniencia de normativizarlas. Una de ellas es decidir la conveniencia de incorporar una norma legal relativa a la omisión impropia o comisión por omisión54 y, en caso afirmativo, resolver si la disposición debe señalar taxativamente las fuentes de la posición de garante que se admiten, como en el Código Penal español55 o abandonar esto último a la doctrina y jurisprudencia, como

Se trata de delitos: “en los quela conducta que infringe una norma imperativa (mandato) ocasiona, como consecuencia, el quebrantamiento de una prohibitiva (prohibición)”. (Cury Urzúa, Enrique: Óp. Cít., página 678). 55 “Artículo 11 Los delitos o faltas que consistan en la producción de un resultado sólo se entenderán cometidos por omisión cuando la no evitación del mismo, al infringir un especial deber jurídico del autor, equivalga, según el sentido del texto de la ley, a su causación. A tal efecto se equiparará la omisión a la acción: a) Cuando exista una específica obligación legal o contractual de actuar. b) Cuando el omitente haya creado una ocasión de riesgo para el bien jurídicamente protegido mediante una acción u omisión precedente.”

en el Código Penal alemán56. Ambas cuestiones son muy debatidas y es así como en el Anteproyecto de Nuevo Código Penal, luego de proponerse una fórmula, se optó por prescindir de ella “en el entendido de que los delitos de comisión por omisión deben legislarse expresamente en la parte especial, aunque también hay quienes optaron por la supresión del artículo, considerándolo simplemente superfluo”57, esto último atendido que la falta de un precepto legal nunca ha impedido construir una omisión impropia a partir de un tipo de comisión. Hay quienes sin embargo, propician una regulación legal por razones de seguridad jurídica y de conciliar plenamente esta clase de omisión con la reserva legal58. Seguidamente, el tratamiento del error en la legislación penal vigente es muy defectuoso. En un sentido general, el Código Penal sólo alude al error sobre el sujeto pasivo, restándole consecuencias sobre la punibilidad del hecho59. El Código Tributario ha regulado de manera incipiente una forma de error sobre el alcance de la obligación tributaria60. Pero no hay en la ley penal un tratamiento sistemático del error de tipo ni del error de prohibición61. La jurisprudencia ha acogido en forma muy limitada este último y es aconsejable que la ley penal regule ambas clases de errores62.

“§ 13 StGB. “Comisión por omisión. (1) El que omite evitar un resultado que pertenezca al tipo de una ley penal, sólo es punible conforme a esa ley cuando deba responder jurídicamente porque el resultado no se produzca y cuando la omisión corresponda a la realización de del tipo legal mediante una acción. (2) La pena puede disminuirse conforme al § 49 I.” 57 “Materiales de Discusión presentados a la Comisión Foro Penal, Parte General”. Política Criminal, Nº 1, D2, página 50. 58 Así, Hernández Basualto, Héctor: “Reflexiones e ideas para una reforma penal”, en Cuadernos Judiciales, N° 6 (Instituto de Estudios Judiciales); Santiago, 2002, páginas 97 y 98. 59 El inciso final del artículo 1° establece: “El que cometiere delito será responsable de él e incurrirá en la pena que la ley señale, aunque el mal recaiga sobre persona distinta de aquella a quien se proponía ofender. En tal caso no se tomarán en consideración las circunstancias, no conocidas por el delincuente, que agravarían su responsabilidad; pero sí aquellas que la atenúen.” 60 El artículo 110 del Código tributario dispone: “Artículo 110.- En los procesos criminales generados por infracción de las disposiciones tributarias, podrá constituir la causal de exención de responsabilidad penal contemplada en el N°. 12°. del artículo 10°. Del Código Penal o, en su defecto, la causal atenuante a que se refiere el número 1°. del artículo 11°. de ese cuerpo de leyes, la circunstancia de que el infractor de escasos recursos pecuniarios, por su insuficiente ilustración o por alguna otra causa justificada, haga presumir que ha tenido un conocimiento imperfecto del alcance de las normas infringidas. El tribunal apreciará en conciencia los hechos constitutivos de la causal eximente o atenuante.” 61 Error de tipo es el que recae sobre un elemento objetivo del tipo penal; error de prohibición, es el que recae sobre la ilicitud de la conducta. 62 Así, el Anteproyecto de Nuevo Código Penal (siguiendo en el caso del error de prohibición la denominada teoría Limitada de la Culpabilidad), los regula en los siguientes términos (en Política Criminal Nº 1, D1, página 2): “Art. 3º. El error sobre la concurrencia en el hecho de un elemento integrante de la descripción legal del delito excluye el dolo respecto del mismo. Si el error es evitable, el hecho se sancionará a título de imprudencia, si procede. Lo dispuesto en el inciso anterior se aplicará también al error sobre la concurrencia de un presupuesto de las causas de justificación de la conducta. Las circunstancias desconocidas por el sujeto no se considerarán para agravar o calificar su responsabilidad penal, pero sí para atenuarla o privilegiarla Art. 4º. El error inevitable sobre la ilicitud del hecho excluye la responsabilidad penal. Si el error es evitable, se rebajará la pena conforme a lo dispuesto en el artículo 46.”

Por otro lado, no existe a nivel legal una regulación sobre ejecución de las penas, salvo algunas pocas disposiciones contenidas el Código Penal (artículos 79 a 89 bis), relativas principalmente al cumplimiento de las penas privativas de libertad. En el Código Procesal Penal hay normas procesales respecto del cumplimiento de las penas (artículos 466 a 472) y de las medidas de seguridad (artículos 481 y 482), pero no existe un estatuto con rango legal relativo a la ejecución y control de las penas y medidas de seguridad y resocialización el que, en el primer caso y tratándose de penas privativas de libertad, está tratado en el Reglamento de Establecimientos Penitenciarios contenido en el Decreto Supremo del Ministerio de Justicia N° 518 de 22 de mayo de 1998. Si la ejecución de las penas está comprendida dentro de la reserva legal, se afecta dicha reserva si la materialidad de la pena la regula un simple reglamento, particularmente si en él se tratan aspectos como los derechos y obligaciones de los internos (Título III) y el régimen disciplinario (Título IV), entre otros. Por último, en la parte especial existen importantes áreas que requieren de la intervención del Derecho Penal, sin que hasta la fecha existan normas adecuadas que las regulen o, de haberlas, son escasas y no dan cuenta de un modelo integral de tratamiento normativo. Así, en el ámbito de los delitos contra el patrimonio adquiere especial urgencia la superación de un sensible vacío que presenta nuestro ordenamiento penal al consagrar únicamente uno de los dos pilares fundamentales de protección del bien jurídico, como es la estafa, pero reconocer solamente en forma muy deficitaria el segundo de ellos, constituido por la administración desleal. En efecto, todos los ordenamientos comparados relevantes, así como la propuesta formulada por el “Foro Penal” descrito al inicio, contemplan esta figura en vez de o en conjunto con la apropiación indebida consagrada principalmente en el artículo 470 Nº 1 del Código Penal. Esta última exige grandes esfuerzos interpretativos para poder llenar un vacío que no está llamada a completar y aun mediante este procedimiento mantiene importantes lagunas de punibilidad.63 En efecto, es necesario proteger el patrimonio con suficiente amplitud de “ataques desde adentro”, consistentes en defraudaciones de relaciones de confianza que permiten al administrador de un patrimonio o al ejecutor de encargos patrimoniales provocar dolosamente perjuicios al patrimonio ajeno. La práctica demuestra que diversas actividades económicas son inconcebibles sin tal depósito de confianza en terceros -como ocurre desde luego en toda actividad empresarial, pero también en relaciones entre personas naturales de diversa índole– y que las defraudaciones se encuentran a la orden del día con efectos perjudiciales completamente equivalentes a las estafas, circunstancias que eventualmente pueden estar ocurriendo con importante frecuencia precisamente por la impunidad parcial descrita.

Este déficit ha sido criticado ampliamente en la doctrina nacional. Véase, por muchos, Hernández Basualto, Héctor, “La administración desleal en el derecho penal chileno”, en “Revista de Derecho de la PUCV”, XXVI (2005, Sem. I), Ediciones Universitaria de Valparaíso, paginas 201 a 258.

A diferencia de España, parece más adecuado no limitar la figura al ámbito societario a fin de proteger a toda clase de personas, especialmente las naturales, y no limitar el ilícito sólo a determinadas actividades comerciales. Finalmente, la introducción de este delito permite abarcar las más usuales y graves conductas de defraudación al Fisco, ya sea cuando se cometen por un particular, por un funcionario público o por ambos en conjunto, subsanando las importantes dificultades interpretativas que actualmente existen en torno a las figuras de fraude al Estado del artículo 239 del Código Penal y la malversación de caudales públicos de los artículos 233 y siguientes del Código Penal, sin perjuicio de considerar una agravación de pena cuando la afectación se refiera al patrimonio estatal o la conducta la realice un funcionario público con abuso de su cargo. De ello se tratará más adelante al abordar los delitos funcionarios. Un segundo ámbito delictivo respecto del cual nuestro ordenamiento presenta un importante déficit regulativo en comparación con la legislación comparado dice relación con los delitos medioambientales, que en la mayoría de los países occidentales ha sido objeto de una amplia consagración En Chile existe una normativa muy precaria y asistemática: el artículo 136 de la ley N° 18.892 (ley de pesca y acuicultura) que describe un delito de contaminación propiamente tal (de aguas)64. En los demás casos la protección del medio ambiente se dispensa a través de tipos penales que protegen otros bienes jurídicos, como ocurre con el patrimonio animal y vegetal, en la figura del artículo 291 del Código Penal65. Y lo que es más grave, esos tipos penales dispersos en la legislación no están asociados a la institucionalidad ambiental (ley N° 19.300 y legislación complementaria), lo que puede conducir a situaciones inconvenientes, como es el hecho de que una persona se someta y cumpla la normativa ambiental y, sin embargo, puede ser objeto de una pena por contaminar en razón de parámetros no exigidos por las normas administrativas. Otro ámbito, que si bien ha sido incorporado al ordenamiento penal con reciente data y que muestra claros vacíos, se refiere a la responsabilidad penal de las personas jurídicas. Ya en la discusión parlamentaria se expresaron diversas voces desde la academia que advertían la importante limitación en el catálogo de delitos incorporados en definitiva en la ley 20.393. Si bien con esta ley se cumple con el mínimo compromiso internacional asumido por nuestro país, se desperdició la oportunidad de aplicar esta radical modificación del sistema de imputación penal a los ámbitos delictivos en los que la empresa juega realmente un rol protagónico y genera graves 64

“Artículo 136.- El que introdujere o mandare introducir en el mar, ríos, lagos o cualquier otro cuerpo de agua, agentes contaminantes químicos, biológicos o físicos que causen daño a los recursos hidrobiológicos, sin que previamente hayan sido neutralizados para evitar tales daños, será sancionado con multa de 50 a 3.000 unidades tributarias mensuales. Si procediere con dolo, además de la multa, la pena a aplicar será la de presidio menor en su grado mínimo. Si el responsable ejecuta medidas destinadas a reparar el daño causado y con ello se recupera el medio ambiente, el tribunal rebajará la multa hasta en un cincuenta por ciento, sin perjuicio de las indemnizaciones que corresponda.” 65 “Art. 291. Los que propagaren indebidamente organismos, productos, elementos o agentes químicos, virales, bacteriológicos, radiactivos, o de cualquier otro orden que por su naturaleza sean susceptibles de poner en peligro la salud animal o vegetal, o el abastecimiento de la población, serán penados con presidio menor en su grado máximo.”

daños sociales. Si bien por medio del lavado de activos descrito en esta ley se incorporan actualmente varios tipos base a este sistema punitivo, no cabe duda que el financiamiento del terrorismo y el cohecho no representan problemas de gran envergadura en la realidad social actual. Es por ello que resulta difícil de explicar que otros ámbitos más propios como los delitos medioambientales -especialmente en una regulación integral y coherente como aquí se plantealas estafas, los delitos tributarios, las apropiaciones de cotizaciones previsionales de los trabajadores, los delitos contra la propiedad intelectual o industrial o los delitos que protegen el funcionamiento instituciones del sistema económico, como por ejemplo los delitos bursátiles66, no puedan ser cometidos por las empresas como personas jurídicas penalmente responsables. Mención aparte merecen los delitos económicos. En las últimas décadas ha ido ganado terreno en la discusión académica la necesidad de reformular los tipos penales que se refieren a actividades económicas que afectan bienes jurídicos colectivos que se consideran esenciales para el correcto funcionamiento del sistema económico. Si bien no se puede desconocer que existe una importante corriente que advierte en esta revisión un peligro de un crecimiento inflacionario del Derecho Penal que conllevaría la protección de bienes jurídicos extremadamente imprecisos o sólo aparentes, como asimismo anticipaciones punitivas de conductas que sólo debieran ser punibles en la medida en que generen perjuicios patrimoniales cuantificables,67 parece posible conciliar ambos extremos académicos con el objeto de preservar los principios clásicos e irrenunciables relativos a los límites de la intervención penal y responder a la creciente preocupación social por los daños globales y sistémicos que generan esta clase de delitos. Esto último permite además restablecer en alguna medida la debida proporcionalidad en la intervención punitiva, en términos de no sólo sancionar drásticamente la clásica delincuencia contra la propiedad (robos y hurtos), sino que proceder con igual decisión respecto de la llamada “delincuencia de cuello blanco”.68 Ahondando, en la medida que lo permiten estas reflexiones, las aprensiones que suscitan esta clase de tipificaciones referidas a la actividad económica dicen relación principalmente con la posible vulneración del principio de lesividad, cuando los delitos económicos pretenden proteger bienes jurídicos supraindividuales. Se sostiene que conceptos tales como “el sistema crediticio”, “la competencia leal” o “el correcto funcionamiento del mercado bursátil”, no pueden configurar bienes jurídicos en el ámbito penal, porque serían tan indeterminados y amplios que difícilmente

Por lo demás, resulta absurdo que los delitos bursátiles se sancionen indirectamente, cuando la empresa incurre en una conducta de lavado de los fondos obtenidos mediante estos delitos, pero no directamente por la comisión de los mismos. Algunos delitos funcionarios, como por ejemplo el fraude al Fisco, también están sometidos a este régimen absurdo de sanción indirecta. 67 Respecto de la discusión sobre la conveniencia y legitimidad de una ampliación del Derecho Penal Económico véase García Cavero, Percy: “Derecho Penal Económico, Parte General”, Editorial Jurídica Grijley, segunda edición, 2007, páginas 77 y siguientes. 68 Sobre la distintas maneras de conceptualizar el derecho penal económico, su evolución y caracterización, conviene consultar el trabajo concentrado y fundamental de Tiedemann, Klaus: “Derecho Penal Económico, Introducción y parte general”, (traducción a cargo de Abanto/Hernández/Aldoney), Editorial Jurídica Grijley, 2009.

podrían contribuir a la legitimación de normas penales concretas.69 En otras palabras, tales conceptos permitirían incriminar toda clase de conductas disfuncionales a un subsistema económico que no se relacionan directamente con intereses individuales de una persona. Por otra parte, se sostiene que la lesión de estos supuestos bienes jurídicos sólo sería posible a través de múltiples conductas que socavan la credibilidad del subsistema, ya que una actuación individual no es capaz de conmover un bien jurídico colectivo. Sería necesario estatuir entonces verdaderos “delitos cumulativos”, como ocurre en el derecho penal medioambiental, en términos tales que la mera contribución a un efecto acumulado sería presupuesto suficiente para sancionar a una persona.70 Como tal efecto global, generado por muchas personas, no sería imputable al infractor individual, se incurriría en una vulneración al principio de culpabilidad personal. Finalmente, se sostiene que en realidad se trataría únicamente de bienes supraindividuales aparentes, porque en realidad detrás de estos conceptos se esconderían intereses patrimoniales individuales, que ya reciben una protección suficiente a través de los delitos de lesión patrimonial de corte clásico. Siguiendo esta argumentación, los delitos propios del derecho penal económico constituirían delitos de peligro abstracto al patrimonio individual y tales anticipaciones punitivas no serían compatibles con las garantías penales de lesividad, ultima ratio y fragmentariedad.71 En definitiva, mediante el establecimiento de delitos económicos destinados a proteger intereses difusos y colectivos en el ámbito económico se estaría recargando al Derecho Penal con una función de prevención de peligros72 que no es capaz de cumplir y que resulta incompatible con los principios clásicos descritos más arriba. Sin embargo, tales razonamientos desconocen, por un lado, que la protección de intereses supraindividuales importa la protección de instituciones sociales que no son distintas a las que se protegen en el ámbito clásico del Derecho Penal, como la correcta administración de justicia (delitos de prevaricación, falso testimonio, etcétera) o la seguridad en el tráfico jurídico (los delitos de falsedades documentales) y que se trata de instituciones esenciales para la vida social, cuya funcionamiento adecuado depende fundamentalmente de la confianza social que en ellas se deposite. Incluso, los contornos de estas instituciones son precisados con bastante precisión, porque han sido objeto de una abundante regulación extrapenal. Por otra parte, estos intereses no son siempre reconducibles a intereses patrimoniales directos, pero sí a intereses más complejos muy relevantes para sus titulares como su competitividad o la correcta asignación de 69

Una completa recopilación de diversas posiciones respecto de la función del bien jurídico en un Derecho Penal Moderno se puede consultar en Hefendehl, Roland (editor): “La teoría del bien jurídico, ¿Fundamento del Derecho Penal o juegos de abalorios dogmático?”, (traducciones coordinadas por Alcacer/Martín/Ortíz de Urbina), Editorial Marcial Pons, Madrid 2007. 70 Sobre esta categoría delictual, véase sucintamente, Piña Rochefort, Juan Enrique: “Fraude de Seguros, cuestiones penales y de técnica legislativa”, Editorial Jurídica de Chile, 2006, página 33 y siguientes. 71 Para una revisión de las posiciones más críticas en este contexto véase, Varios Autores, “La insostenible situación del Derecho Penal”, Instituto de Ciencias Criminales de Frankfurt (Editores), Editorial Comares, Granada 1999. 72 Una descripción detallada de la realidad social que enfrenta actualmente el Derecho Penal, Prittwitz, Cornelius: “Strafrecht und Risiko, Untersuchungen zur Krise von Strafrecht und Kriminalpolitik in der Risikogesellschaft”, V. Klostermann 1993, especialmente páginas 156 y siguientes.

recursos. Finalmente, los grandes escándalos financieros, económicos o aquellos que afectan a los consumidores desde luego pueden generar en muchos casos una daño social muy superior a los delitos clásicos de hurto o estafa, todo lo cual puede ser imputado a quien realiza la conducta defraudatoria del sistema. En suma, el Derecho Penal se debe hacer cargo de una realidad social distinta a la que existía al momento de concebirse los principios limitadores del ius puniendi, los que deben ser adecuados a realidades de mayor complejidad, especialmente en el ámbito económico, a fin de lograr una respuesta estatal equilibrada y responsable, tanto con el respeto de los derechos individuales, como con su obligación de abordar punitivamente los conflictos sociales más sensibles. Si se analizan ahora los vacíos más relevantes que se observan en nuestro ordenamiento penal, llama la atención la completa ausencia de delitos de la contabilidad o de los balances propiamente tales. Considerando que constituyen instrumentos de análisis indispensables en la actividad económica en sus más diversas manifestaciones y que grandes fraudes contables han generado verdaderos debacles empresariales73 afectando gravemente la credibilidad de los controles que sobre éstas se pueden ejercer a través de estos instrumentos y, por cierto también, los intereses patrimoniales de los inversionistas, existen pocos países que no hayan decidido incluir en el Derecho Penal tales ilicitudes. En general, la falta de un delito de administración desleal u otros de carácter societario que flanquean la protección de los intereses patrimoniales, genera grados importantes de impunidad en las actuaciones empresariales fraudulentas. Por otra parte, es necesario dilucidar si los ilícitos en contra la libre competencia o de competencia desleal deben ser reforzados penalmente. Es conocida la divergencia que se puede apreciar entre las decisiones político-criminales que han adoptado otros países que usualmente sirven como modelos legislativos para el nuestro, optando por criminalizar este ámbito de la actividad económica (por ejemplo, los Estados Unidos de Norteamérica) o por relegar su sanción al ámbito administrativo (por ejemplo, Alemania Federal74). En nuestro medio, más allá de la pregunta en torno a la vigencia o aplicabilidad del antiguo artículo 285 del Código Penal sobre alteración por medios fraudulentos del precio natural de cosas que fueren objetos de contratación, se ha discutido la conveniencia de contar con estos tipos penales. El debate debe considerar, en todo caso, la necesidad de contemplar mecanismos eficaces que coordinen la actividad investigativa y persecutoria de los ilícitos que implica una

Son conocidos los casos “Enron”, “Tyco”, “WorldCom” ocurridos en los Estados Unidos en el año 2000 o el caso del consorcio de productos alimenticios italiano “Parmalat”. Los casos estadounidenses dieron origen en el año 2002 a la “Sarbanes-Oxley-Act”, que estableció, entre otras medidas, un fortalecimiento de los controles financieros internos en las empresas, así como la responsabilidad civil del consejo de administración por las manipulaciones de balances. 74 El sistema alemán resulta especialmente llamativo por cuanto los clásicos ilícitos contra la libre competencia no reciben sanción penal, mientras que los ilícitos contra la competencia leal sí se sancionan penalmente, incluso en el propio Código Penal.

doble persecución tanto en el ámbito administrativo-infracción como propiamente penal, máxime si los ilícitos no difieren sustancialmente entre sí y tampoco lo hacen las facultades investigativas en el texto actual del Decreto Ley N° 211, especialmente las de carácter intrusivas. Un punto especialmente sensible lo constituye la introducción de mecanismos de incentivo de la denuncia y esclarecimiento de hechos, como la “delación compensada” propias de la persecución administrativa y más bien ajena a la persecución penal.75 Si no se quiere frustrar completamente la viabilidad de estos mecanismos es necesario estudiar la flexibilización de las posibilidades de omisión de la persecución y sanción penal. Otro ámbito relacionado con esta materia es la protección penal de los secretos empresariales, entendiendo que las vulneraciones de los mismos configuran delitos de competencia desleal pues su contenido excede las afectaciones propiamente patrimoniales. Estos ilícitos reciben en nuestro ordenamiento una protección penal exigua y anticuada. Es necesario extender su ámbito de protección a todo secreto comercial o industrial, no sólo de las fábricas como sucede en el artículo 284 del Código Penal, y se debe procurar una protección equivalente respecto de conductas de espionaje económico que actualmente sólo se contempla en el específico ámbito de los delitos informáticos e indirectamente a través de la protección de la vida privada en el artículo 161-A. Asimismo, se debe incorporar un delito de uso no autorizado de las informaciones confiadas u obtenidas mediante intromisión. La modernización de este ámbito de protección permitiría dar cuenta de la creciente importancia que ha adquirido esta clase de bienes inmateriales en la actividad empresarial. 3.- Insuficiencias por defectuosa regulación legal. Existen numerosas instituciones cuyo tratamiento es insuficiente, atendidos los aportes que en todos estos años ha hecho la ciencia penal. No se trata de que la ley zanje las discusiones doctrinarias, pues no le corresponde, pero sí debe permitir que ella fluya y pueda enriquecerse con los futuros avances. A modo puramente ejemplar se puede mencionar como un caso de regulación legal inapropiada la privación total de la razón por causa independiente de la voluntad (artículo 10 N° 1°, segunda parte del Código Penal)76. Se trata de una hipótesis que va mucho más allá de las acciones libres en su causa, pues la exención de culpabilidad exige que “la voluntad del sujeto no haya intervenido en la creación de la situación de inimputabilidad”77, de manera que con ello se está “reclamando una pura

La institución del “whistleblowing” que se refiere a la denuncias internas o externas que efectúan empleados respecto de ilícitos cometidos por la empresa y cuyo fomento requiere de resguardos legales para el denunciante, ha recibido un tratamiento indirecto en nuestro país a través de la ley de responsabilidad penal de las personas jurídicas, ya que todo sistema de prevención de delitos, como el estatuido en esta ley, obliga adoptar regulaciones eficaces en este ámbito, consistentes en asegurar que tales denuncias no serán seguidas de represalias por parte de la empresa. Ello importa un motivo adicional para reforzar la ley 20.393 y extender el exiguo catálogo de delitos que actualmente contempla. 76

“Art. 10. Están exentos de responsabilidad criminal: 1° El loco o demente, a no ser que haya obrado en un intervalo lúcido, y el que, por cualquier causa independiente de su voluntad, se halla privado totalmente de razón.” 77 Cury Urzúa, Enrique: Óp. Cit., página 423.

responsabilidad por el resultado, de manera sumamente reprobable”78. Es también necesario revisar las normas sobre autoría y participación (artículo 14 a 17 del Código Penal) a lo menos en tres sentidos. El primero es delimitar de la mejor forma las diferencias entre cómplices tratados como tales y los que se penan como autores; el segundo es suprimir el encubrimiento como un caso de participación pues no lo es, dejándolo –previa depuración- como un delito autónomo en contra de la administración de justicia: y, en tercer lugar, es conveniente regular a nivel legal los problemas de comunicabilidad de las circunstancias personales en los delitos cualificados, sean propios o impropios, y en el primer caso, de manera particular, en los de infracción de deber. En lo que a la parte especial se refiere, existen muchos tipos penales sumamente defectuosos, tanto en el Código Penal como en leyes extravagantes. Entre los primeros es necesario reformular completamente los delitos principales contra el patrimonio fiscal. El delito de fraude al Estado (artículo 239 del Código Penal) contempla una conducta (“defraudar”) tan amplia e indeterminada que resulta difícil de precisar y, en muchos supuestos, distinguir de la malversación de caudales públicos (artículo 233 del Código Penal). Esta última figura se consagra asimismo en el artículo 235 del Código Penal bajo el supuesto que haya operado un reintegro de los fondos, sin indicarse hasta cuándo puede realizarse tal conducta, lo que dificulta enormemente su delimitación con la figura del artículo 233 del Código Penal. Por otra parte, la malversación de caudales público también se establece como una figura meramente negligente en el artículo 234 del Código Penal, lo que constituye un cuerpo extraño en la legislación penal, toda vez que por regla general no se sancionan afectaciones patrimoniales que no sean dolosas. Todo lo anterior refuerza la necesidad de simplificar la actual legislación con una figura de administración desleal, según se indicó. Si esta figura se establece en las defraudaciones bastaría introducir una eventual agravación cuando se actúa sobre el patrimonio fiscal si se quiere acentuar un mayor desvalor en ese contexto o cuando interviene un funcionario público en el ejercicio de una función pública. De igual forma, a pesar de su reciente creación, conviene revisar el artículo 241 bis del Código Penal, establecido mediante la ley Nº 20.088 de 5 de enero de 2006, que sanciona el enriquecimiento ilícito del funcionario público de un modo difícil de compatibilizar con el principio de determinación del tipo penal, ya que no permite entender suficientemente cuál es el origen ilícito concreto que debe caracterizar el enriquecimiento. Si bien se explicita en la misma disposición que la carga de la prueba no es del imputado, con lo cual se salvó una importante infracción a los principios de inocencia y de “no autoincriminación” que afectaba al proyecto de ley en su origen, se trata de un delito defectuoso porque difícilmente se puede dar por acreditado el mentado origen ilícito de los fondos sin acreditar algún delito funcionario clásico, si no se quieren sancionar conductas legítimas o enteramente indeterminadas. 78

Ibíd.

Con ello el delito se torna prácticamente inaplicable como figura autónoma y que no sea desplazada, en definitiva, por otros delitos funcionarios (fraude la Fisco, tráfico de influencias, cohecho, etcétera). Ya que no existe un deber de carácter internacional respecto de la tipificación penal de este delito79, parece conveniente reservar la sanción de los enriquecimientos ilícitos de funcionarios públicos reciamente a los delitos funcionarios clásicos. En leyes penales extravagantes hay también tipos penales construidos confusamente y con diversos defectos. Entre ellos pueden mencionarse los delitos de la ley de quiebras, redactados bajo la forma de presunciones, que no lo son, y desarrollados a través de múltiples hipótesis muy antiguas que no permiten distinguir el real alcance de la prohibición penal80; los delitos tributarios, que requieren necesariamente de profundas remisiones a leyes extrapenales, pero que por tal razón debiesen clarificar sus destinatarios y los resultados que exigen; algunos de la ley de Mercado de Valores (N° 18.045), que también se refieren necesariamente a normas de carácter administrativo para configurar el ilícito penal, pero que, a su vez, no diferencian suficientemente el delito de la infracción meramente administrativa81. 4.- Anacronismos. El Código Penal mantiene muchas disposiciones que datan de su creación y que claramente han perdido vigencia. Así ocurre, por ejemplo, con el intervalo lúcido en los casos de locura o demencia (artículo 10 N° 1°) y con numerosos tipos penales que han caído en desuso. Entre éstos, el ejemplo probablemente más llamativo dice relación con el delito de duelo que, a lo largo de seis artículos (artículos 404 a 409 del Código Penal) sanciona y regula pormenorizadamente esta actividad, sancionando incluso a los padrinos del duelo o a quien desacreditare públicamente a otro por haber rehusado un duelo. Otros ejemplos son tocar o mandar tocar campanas para excitar al pueblo, en el delito de sublevación (artículo 123 del Código Penal); la falsificación y cercenamiento de monedas de oro o de plata de curso legal (artículos 162,

En efecto, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, ratificada y promulgada por Chile el año 2006, prescribe en su artículo 20: ”Enriquecimiento ilícito. Con sujeción a su constitución y a los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, cada Estado Parte considerará la posibilidad de adoptar las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para tipificar como delito, cuando se cometa intencionalmente, el enriquecimiento ilícito, es decir, el incremento significativo del patrimonio de un funcionario público respecto de sus ingresos legítimos que no pueda ser razonablemente justificado por él”. Esta redacción cautelosa es consecuencia de la opinión contraria de países influyentes como España, Italia, Alemania, Canadá y los Estados Unidos, que no estaban dispuestos a tipificar en sus ordenamientos penales el delito de enriquecimiento ilícito. En la doctrina nacional, con opinión negativa respecto de este delito, véase, Hernández Basualto, Héctor, “El delito de enriquecimiento ilícito de funcionarios en el Derecho penal chileno”, en “Revista de Derecho”, Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, XXVII, 2006; asimismo: Oliver Calderón, Guillermo, “Inconstitucionalidad del nuevo delito de enriquecimiento ilícito”, en “Delito, pena y proceso, Libro homenaje a la memoria del Profesor Tito Solari Peralta”, Editorial Jurídica de Santiago, 2008. 80 Así ocurre con la sanción penal de no conservación de las cartas que se hubiesen dirigido al fallido con relación a los negocios que se establece en el artículo 219 Nº 10 del libro IV del Código de Comercio y que cuesta conciliar con algún deber legal extrapenal. 81 Ejemplo de estos ilícitos son el uso de información privilegiada del artículo 60 letra e) y g), la utilización indebida de valores entregados en custodia o de su producto del artículo 60 letra i) y la difusión de noticias falsas o tendenciosas del artículo 61.

163 y 164 del Código penal)82; la falsificación del inexistente sello del Estado (artículo 190 del Código Penal) y de papel sellado (artículos 181 y 182 del Código Penal); la extensión del delito de prevaricación a los subdelegados e inspectores, que hoy no existen (artículo 227 N° 2°); las referencias a aprendices, maestros, fondistas y carruajeros en los casos de hurto agravado (artículo 447 del Código Penal); bañarse quebrantando las reglas de decencia (artículo 496 N° 9° del Código Penal), etcétera. Es inconveniente mantener normas penales que no se pueden aplicar por haber caído en desuso, de manera que debe hacerse una revisión de los tipos penales anacrónico para su proceder su eliminación del catastro. 5.- Subsistencia de delitos de discutible legitimidad o que derechamente no la tienen. Hay en la legislación penal varios delitos que, conforme a las valoraciones actuales en nuestro país, su mantención es muy discutible atendido que no afectan ni ponen en riesgo bienes jurídicos concretos (principio de lesividad), de carácter individual o colectivo. Así sucede con el delito de sodomía libremente consentida con un menor de edad, pero mayor de 14 años (artículo 365 del Código Penal) 83 y con el incesto (artículo 375 del Código Penal), que corresponden a conductas realizadas en el ejercicio de la libertad sexual y, por lo tanto, carentes de un bien jurídico protegible84. En la sodomía consentida no se protege la indemnidad sexual, pues ésta termina cuando empieza la libertad sexual, esto es, a los 14 años de edad, sin perjuicio de que la criminalización de la homosexualidad en este contexto constituye una flagrante infracción a la igualdad ante la ley, discriminación que precisamente leyes de reciente data pretenden evitar.85 En el incesto, tanto la posibilidad de embarazo como el aumento del riesgo de que el feto tenga defectos no pasan de ser meras probabilidades, que no están radicadas en persona alguna a la fecha del acceso carnal. Si ese fuera el bien jurídico, no podría cometerse el delito si alguno de los sujetos fuera infértil o utilizara un método anticonceptivo. Por otra parte, la sanción del incesto como un problema de tabú social, sólo permitiría proteger sentimientos de incomodidad, lo que

Que encuentra una manifestación más moderna en el artículo 64 de la Ley Orgánica del Banco Central que sanciona al que “fabricare o hiciere circular objetos cuya forma se asemeje a billetes de curso legal, de manera que sea fácil su aceptación en lugar de los verdaderos”. 83

“Art. 365. El que accediere carnalmente a un menor de dieciocho años de su mismo sexo, sin que medien las circunstancias de los delitos de violación o estupro, será penado con reclusión menor en sus grados mínimo a medio.” 84 En la sodomía consentida no se protege la indemnidad sexual, pues ésta termina cuando empieza la libertad sexual, esto es, a los 14 años de edad. Prueba de ello es que las relaciones heterosexuales, homosexuales entre mujeres a partir de los 14 años de edad y las relaciones homosexuales entre hombres cuando el menor es quien accede a otro no constituyen delito (salvo que medie violación o estupro). En el incesto, tanto la posibilidad de embarazo como el aumento del riesgo de que el feto tenga defectos no pasan de ser meras probabilidades, que no están radicadas en persona alguna a la fecha del acceso carnal. Si ese fuera el bien jurídico, no podría cometerse el delito si alguno de los sujetos fuera infértil o utilizara un método anticonceptivo. 85 Así, lo hizo la ley Nº 20.609 que establece medidas contra la discriminación. Cabe hacer presente, en todo caso, que el Tribunal Constitucional declaró, mediante fallo en la causa Rol Nº 1683-2010, que el artículo 365 del Código Penal no infringe la Constitución, cuestión que había sido sostenida por 14 académicos mediante un informe en Derecho acompañado a la causa. Ello no impide sostener su inadecuación con una política criminal coherente y respetuosa del principio de lesividad descrito más arriba.

no puede configurar un fin del Derecho Penal llamado a resguardar la convivencia social y no formas de sentir o meras convicciones, estén o no socialmente consensuadas.86

El delito de maltrato animal (artículo 291 bis del Código Penal) no ampara el patrimonio animal pues no exige que se produzca un peligro o daño (hay otros delitos que sí lo protegen como los artículos 289, 290 y 291 del Código Penal, en la Ley de Caza y en la Ley de Pesca y Acuicultura) y los sentimiento de piedad de la comunidad constituyen un interés difuso e impreciso que no tiene carácter de bien jurídico.87 En el ámbito de los delitos de homicidio, los principios básicos de dignidad e igualdad de toda persona y específicamente el valor preponderante que se asigna a su vida, permite mirar críticamente todo tipo penal que pretenda establecer alguna diferenciación en el ataque a este bien jurídico. Esto se refuerza si la agravación de la pena o su atenuación surge de simples presunciones de derecho, que no permiten incorporar adecuadamente consideraciones del caso particular para hacer alguna clase de distinción. Es por ello que se debe proceder a la derogación del infanticidio, toda vez que carece de todo fundamento la rígida atenuación de pena, a todo evento, que recibe la conducta de dar muerte a una persona en sus primeras 48 horas de vida independiente cuando tal conducta se realiza por determinados parientes (artículo 394 del Código Penal)88. La supresión de esta figura, por supuesto, no impide considerar alteraciones psíquicas que puede experimentar el autor en el caso concreto, pero todo ello según las reglas generales. Algo similar ocurre con el parricidio como figura agravada de homicidio, especialmente cuando se entiende aplicable por el mero lazo de sangre entre autor y víctima, incluso en casos en los que no existe vínculo afectivo o social alguno entre los involucrados, como lo sanciona el artículo 390 del Código Penal.89 También aquí vale destacar que ello no obsta a la aplicación del parentesco como situación agravante o atenuante, según la regla general del artículo 13 del Código Penal, dando cuenta de la realidad social del caso concreto. De esta manera se sigue una tendencia moderna comparada, como la que presenta la legislación española, argentina o alemana. Por último, carece de legitimidad la agravante de reincidencia, en todas sus formas,90 pues no se funda en un mayor injusto del acto cometido o en un mayor reproche del mismo, sino en hechos

Sobre el particular, véase sólo Roxin, Claus: “Strafrecht, Allgemeiner Teil, Band I, Grundlagen, Der Aufbau der Verbrechenslehre”, cuarta edición, editorial C.H.Beck, Múnich 2006, página 27 y siguiente. 87 Se encuentra en una situación análoga el delito de incitación al odio del artículo 31 de la ley N° 19.733. 88 “Art. 394. Cometen infanticidio el padre, la madre o los demás ascendientes legítimos o ilegítimos que dentro de las cuarenta y ocho horas después del parto, matan al hijo o descendiente, y serán penados con presidio mayor en sus grados mínimo a medio.” 89 “Art. 390. El que, conociendo las relaciones que los ligan, mate a su padre, madre o hijo, a cualquier otro de sus ascendientes o descendientes o a quien es o ha sido su cónyuge o su conviviente, será castigado, como parricida, con la pena de presidio mayor en su grado máximo a presidio perpetuo calificado. Si la víctima del delito descrito en el inciso precedente es o ha sido la cónyuge o la conviviente de su autor, el delito tendrá el nombre de femicidio.” 90 a a a El artículo 12 circunstancias 14 , 15 y 16 señala: “Art. 12. Son circunstancias agravantes: (…) 14a. Cometer el delito mientras cumple una condena o después de haberla quebrantado y dentro del plazo en que puede ser castigado por el quebrantamiento.

anteriores e independientes, que han sido objeto de una sentencia condenatoria. Es, en realidad, una agravación basada en una discutible prognosis de peligrosidad, propia de un inadmisible Derecho Penal de autor. 6.-Irracionalidad por falta de proporcionalidad entre las penas asignadas a los distintos delitos. Conforme al principio de culpabilidad la pena debe ser proporcional a la magnitud de aquella, en el sentido de no excederla (puede ser menor). Además, es necesario que exista proporción entre las penas asignadas a los diversos delitos, de manera que haya coherencia o consistencia en el sistema en su totalidad (unidad de sentido). Por lo tanto, la intensidad de las penas depende de la forma en que la comunidad (no el Gobierno de paso) valora proteger los bienes jurídicos de distintos ataques. Por otra parte, se debe considerar que, más allá de la teoría de la pena que se quiera suscribir, es innegable que la norma penal se dirige tanto al ciudadano fiel al derecho, al potencial infractor, como también a la persona que ha delinquido. De tal suerte en el ámbito de la prevención general que abarca a los dos primeros grupos de ciudadanos es relevante indicar qué ilícitos generan un mayor impacto en la convivencia social y deben, consecuentemente, ser sancionados con mayor intensidad. En el ámbito de la prevención especial o de la simple retribución, también es perentorio tratar diferenciadamente a las personas que incurren en ilícitos de diversa gravedad social, pues confusiones en tal sentido implicarían un actuar estatal injusto. Este tratamiento diferenciado de los ilícitos penales se refleja básicamente en dos aspectos, uno formal y otro material. El aspecto formal, de menor relevancia, dice relación con la ubicación que reciben en el Código Penal, suponiendo que los más graves inician la codificación y se sigue un orden descendiente en su establecimiento. En concreto, no parece existir discusión en torno a la necesidad de situar en la cúspide valorativa del sistema jurídico la vida de la persona, ya por el simple hecho que la carta fundamental inicia su normativa con la declaración de la dignidad intrínseca de la persona y establece como primera garantía el derecho a la vida. Asimismo, se debe considerar que el Estado se encuentra al servicio de la persona, según lo señala del artículo 1 inciso tercero de la Carta Fundamental, y no a la inversa, de tal suerte que todos los delitos que protegen intereses colectivos estatales deberían describirse con posterioridad a los intereses primariamente individuales. Ello no se cumple en nuestro Código Penal, por lo que un reordenamiento formal, reconociendo la modesta relevancia que se debe asignar a este ajuste, es

15a. Haber sido condenado el culpable anteriormente por delitos a que la ley señale igual o mayor pena. 16a. Haber sido condenado el culpable anteriormente por delito de la misma especie.”

conveniente,91 siguiendo la tendencia de otros países cuya legislación sirve comúnmente de referente para la nuestra.92 El aspecto material, de mayor relevancia, prescribe que, en abstracto, nunca un ilícito de menor gravedad debe tener asignada una pena superior o igual a uno de mayor trascendencia.93 Esto obliga a introducir diversas e importantes modificaciones. Comúnmente se grafica esta discrepancia con la comparación entre los delitos contra la vida y los delitos contra la propiedad, que además involucran la seguridad o la salud de la persona: el homicidio simple ostenta un marco penal más benigno que el robo con violencia o con intimidación simple, ya que todos estos delitos inician el marco penal con presidio mayor en su grado mínimo (cinco años y un día a diez años), pero el homicidio simple alcanza el presidio mayor en su grado medio (hasta quince años) en circunstancias que el robo simple alcanza al presidio mayor en su grado máximo (hasta veinte años) y, por ejemplo, el robo con lesiones gravísimas, pero sin homicidio, puede alcanzar incluso al presidio perpetuo calificado. Ya que se trata de los delitos que probablemente generan un mayor impacto social, conviene detenerse en las posibilidades rectificadoras que ofrece nuestro sistema de penas privativas de libertad. En cuanto a los delitos en contra de la vida, se presentan dos alternativas para la armonización valorativa con el resto de los delitos: por una parte, proceder a un aumento del marco penal, o, al menos, a la eliminación del grado más bajo del mismo o, por otra parte, disminuir el marco penal de los demás delitos que se consideran de inferior gravedad, ya sea para subordinarlos a los delitos contra la vida o aumentar su distancia penológica. La primera opción puede resultar discutible, pero entonces la segunda resulta indispensable. Cabe hacer presente en todo caso que el aumento de penalidad, al menos en el delito de homicidio simple, contemplando por ejemplo sólo el presidio mayor en su grado medio, no altera la posibilidad de descender, en casos que lo ameriten, a una pena de presidio menor (menos de cinco años), cuestión que queda relegada a la valoración judicial, según el juego de las

Si se atiende al tratamiento sistemático que ofrece la literatura de los delitos, se sigue que la doctrina acoge este planteamiento. Incluso Etcheberry, Alfredo: “Derecho Penal, Parte Especial”, Tomo III, tercera edición revisada y actualizada, Editorial Jurídica de Chile, 2001, páginas 11 y siguientes, quien expresamente niega trascendencia simbólica al ordenamiento de los delitos en la codificación, invierte en su análisis el orden propuesto por el Código Penal. 92 Así, por ejemplo, España y Francia. Si bien otro referente como Alemania mantiene una sistemática decimonónica, iniciando el Código Penal con los delitos en contra el Estado y la sociedad, relega a un segundo plano los atentados contra la vida y demás derechos personales. Ello contrasta, sin embargo, con el tratamiento sistemático de los delitos que existe unánimemente la literatura especializada alemana, acorde precisamente a la relevancia de los bienes jurídicos en juego. 93 No se debe perder de vista que estas reglas, de suyo sencillas, se vuelven muy complejas cuando se añaden a la idea del interés social protegido (generalmente descrito como el bien jurídico tutelado) variables tales como la intensidad de la afectación, su efectiva lesión o la mera puesta en peligro, el desvalor de la acción versus el desvalor de resultado, la disposición volitiva o cognoscitiva (dolo o imprudencia) del autor frente a su hecho, etc. A modo de ejemplo, una conducta meramente peligrosa o realizada en forma negligente que afecta la integridad física de una persona en forma leve puede merecer una pena inferior que un delito de efectiva lesión y realizada dolosamente en contra de su patrimonio que genera efectos devastadores, a pesar que en la jerarquía valorativa se le asigne a la salud una preponderancia por sobre la relación con objetos de valor económico.

circunstancias modificatorias de la parte general. Así se planteó por el “Foro Penal”, reconociéndose que, en todo caso, tal modificación encontró resistencia entre sus integrantes94. A su vez, la disminución del marco penal en los delitos de robo -junto con la correcta relegación de algunos ilícitos que actualmente reciben tal denominación al ámbito de los hurtos- por ejemplo, incluyendo el presidio menor (menos de cinco años), pero manteniendo penas superiores, tampoco impide al juez imponer penas severas que no permitan cumplimientos alternativos atendiendo a las particularidades del caso, pero a su vez, no lo obligan a forzar los tipos penales mediante argumentaciones dudosas, para excluir casos de robos de menor gravedad que ameritan un cumplimiento distinto al encarcelamiento. Se tiene presente que la comparación con las realidades legislativas de países que comúnmente influyen en nuestra legislación penal, tales como Alemania, España o Italia, y que contemplan penas menores a las nuestras, otorga una referencia valorativa interesante en cuanto a la trascendencia de los bienes jurídicos afectados y a la intensidad lesiva de estos delitos. Pero no se desconoce que en lo que respecta a la realidad social probablemente tales países pierden el carácter referencial, si se atiende a la incidencia que tienen estos delitos en la realidad criminalística y en la percepción de seguridad de la población. Con todo, en este último ámbito se postula que la mantención de penas altas o incluso el aumento de las mismas no permitirían disminuir ni la frecuencia ni la intensidad de estas conductas delictivas, debiendo abordarse este problema en el sistema penal a través del mejoramiento de los mecanismos de cumplimiento alternativo de penas o derechamente del catálogo de penas previstas por el sistema. En esta misma línea, parece conveniente separar las figuras calificadas en las que el robo se agrava por lesiones de consideración, por homicidio o por violación. La conjunción de afectaciones de bienes jurídicos de máxima trascendencia sugiere mantener los altos marcos penales previstos actualmente y que alejan considerablemente un cumplimiento alternativo de la pena privativa de libertad.95 Asimismo, se debe separar de este grupo delictivo el llamado robo por sorpresa, que constituye una forma especial de hurto que no implica peligro para la integridad física o la vida de la persona. En el verdadero núcleo, tanto normativo como empírico, de lo que se debe calificar como robo, se estima que una penalidad que abarque tanto los grados del presidio menor como del presidio mayor constituye una respuesta adecuada a las exigencias de proporcionalidad. En ese contexto, los robos con intimidación o violencia menor pueden recibir una pena de presidio menor en su grado máximo (tres años y un día a cinco años), cuando no pongan en efectivo peligro la integridad física o la vida de la víctima, cuando no se usen armas o cuando no se actúa en superioridad numérica o con clara superioridad de fuerzas respecto de la víctima. En caso 94

Véase “Materiales de Discusión presentados a la Comisión Foro Penal, Parte Especial, Revista Política Criminal, Nº 1, D3, página. 5 y siguientes. Sobre la necesaria simplificación y reunión conjunta de las demás normas dispersas relativas a la vida, véase las consideraciones en seguida en el texto. 95 Por cierto, ello no impide considerar las importantes cuestionamientos filósofos y pragmáticos que recibe el presidio perpetuo inexcarcelable, tal como en su momento se consideró la derogación de la pena de muerte, sin querer con ello significar una relativización de la gravedad de los delitos que eran merecedores de esa pena.

contrario, la pena será de presidio mayor en su grado mínimo (cinco años y un día a diez años). Asimismo, los robos con fuerza en las cosas, especialmente el robo en lugar habitado o destinado a la habitación, recibirían una pena de presidio menor (hasta cinco años) cuando las circunstancias del hecho no hayan generado un peligro para la víctima en casos de encontrarse con ella y de presidió mayor (desde cinco años y un día) en caso contrario. El desvalor adicional que permite alcanzar el del robo con intimidación o con violencia es la violación del espacio privado que representa el hogar de la víctima. Los hurtos deberían graduarse según el desvalor del acto -en cuanto se empleen conductas que hoy se conocen como robo por sorpresa (especialmente el llamado “lanzazo”) o se empleen instrumentos que faciliten el obrar- y según el desvalor de resultado relativo al perjuicio que genera la perdida de la cosa para la víctima. Con esta segunda consideración se supera la rigidez de la actual cuantificación objetiva de los bienes, que desconoce el valor sentimental o la situación patrimonial que los objetos pueden tener para la víctima. En general, parece necesario volver a grados mayores de racionalidad en relación con las normas comunes a los delitos contra la propiedad que alteran las reglas de la parte general y vulneran con ello principios asentados del sistema penal, como son las presunciones de robo y las anticipaciones punitivas que implican las alteraciones de las reglas del íter criminis. Bajo el pretexto de aparentar una mayor dureza en el combate de esta clase de delincuencia, se pagan costos en el ámbito de los principios propios de un sistema penal moderno y liberal descritos al inicio, sin que siquiera se puedan apreciar importantes consecuencias prácticas en los objetivos perseguidos con tales reglas. Más allá de este ámbito central del Código Penal, es posible apreciar diversas relaciones de desproporcionalidad entre los delitos. Así, uno de los casos en que no se cumple el principio de proporcionalidad es el incendio de “bosques, mieses, pastos, montes, cierros o plantíos” (artículo 476 N° 3 del Código Penal) cuya pena privativa de libertad fluctúa entre los cinco años y un día y veinte años, que es mayor que la del homicidio simple (artículo 391 N° 2°), que es de cinco años y un día y quince años de privación de libertad. El delito de lavado de activos (artículo 27 letra a) de la ley N° 19.733) tiene asignada una pena igual a la privativa de libertad del homicidio e incluso ésta es menor que la de quien financia o ejerce mando en una asociación ilícita cuyo fin es el lavado de activos (artículo 28 N° 1 de la ley N° 19.733) que fluctúa entre diez años y un día y quince años. 7.- Exclusión de toda forma de responsabilidad objetiva. Lamentablemente en pleno siglo XXI subsisten en la ley penal vestigios de responsabilidad objetiva. Además del caso de imputabilidad por trastornos mentales transitorios cuya causa es dependiente de la voluntad del sujeto (artículo 10 N° 1° segunda parte del Código Penal)96, hay también responsabilidad objetiva en los delitos calificados por el resultado, de los que quedan algunos, como lo es una de las hipótesis de 96

Supra, nota 75.

incendio.97 Por otro lado, la Constitución Política prohíbe presumir de derecho la responsabilidad penal, las presunciones simplemente legales permanecen en muchas disposiciones penales y no es claro en lo absoluto que ellas no afecten el principio de culpabilidad. En las presunciones de esta clase la ley pretende sustituir, a lo menos en parte, la función judicial de formarse o no la convicción, más allá de toda duda razonable98, de que se ha perpetrado un delito y en él cabe participación culpable al acusado. El tema es debatible y parece razonable suprimir tales presunciones y, de todos modos, las otras formas de responsabilidad objetiva mencionadas. 8.- Descriminalización de los delitos de bagatela. Descriminalización de faltas. El Derecho Penal debe ser última ratio, lo que implica que debe intervenir sólo frente a los atentados más graves en contra de bienes jurídicos individuales y colectivos cuya protección es indispensable para mantener la paz social. Consiguientemente, conductas que no tienen esa entidad, frente a las cuales las restantes ramas del ordenamiento jurídico (derecho administrativo, derecho comercial, etcétera) son capaces de dar una respuesta adecuada, deben descriminalizarse. Existen numerosas razones para ello, que van desde la falta de legitimidad para ejercer el poder punitivo estatal en casos de poca significancia hasta los innecesarios costos que significa al Estado tener que resolver esos conflictos en el marco del Derecho Penal, pasando, entre otras, por la pérdida de credibilidad en el sistema por parte de los ciudadanos de cara a la natural tendencia de los jueces de no sancionar hechos de poca trascendencia o hacerlo en términos puramente nominales. En este punto se hace necesario evaluar la situación de las faltas o contravenciones que actualmente hay en el Código Penal y en la legislación extravagante, ya sea que se encuentren sometidas al sistema penal o a tribunales que están fuera de ese sistema (por ejemplo, las contravenciones de la ley N° 19.496 sobre protección de los consumidores, que son conocidas por los Jueces de Policía Local), de manera que puedan abordarse con visión de conjunto y con unos mismos criterios en lo que a garantías se refiere. En principio, parece razonable que las llamadas faltas “penales”, sean reguladas a través de un código especial, como ocurre en Alemania con la Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (Ley de Contravenciones). La responsabilidad por esos hechos debe continuar siendo investigada por el Ministerio Público y seguir reservada a las personas naturales. Deben suprimirse las penas privativas de libertad que hoy están asociadas a esas faltas -de muy baja intensidad (entre uno y sesenta días) y que raramente se aplican- remplazándose por otras sanciones adecuadas y proporcionales a la entidad de la contravención. Ello permitiría aplicar de modo más general el procedimiento monitorio (artículo 392 del Código Procesal Penal), con la

Se trata del inciso final del artículo 474 del Código Penal, que señala: “Las penas de este artículo se aplicarán respectivamente en el grado inferior de ellas si a consecuencia de explosiones ocasionadas por incendios, resultare la muerte o lesiones graves de personas que se hallaren a cualquier distancia del lugar del siniestro”. 98 El estándar de convicción se encuentra en el artículo 340 del Código Procesal Penal: “Artículo 340.- Convicción del tribunal. Nadie podrá ser condenado por delito sino cuando el tribunal que lo juzgare adquiriere, más allá de toda duda razonable, la convicción de que realmente se hubiere cometido el hecho punible objeto de la acusación y que en él hubiere correspondido al acusado una participación culpable y penada por la ley. El tribunal formará su convicción sobre la base de la prueba producida durante el juicio oral. No se podrá condenar a una persona con el solo mérito de su propia declaración.”

consiguiente menor carga para el sistema. Respecto de las contravenciones que están fuera del sistema penal y, dado que muchas veces acceden a cuerpos legales que regulan de manera integral determinadas materias, no parece posible recurrir al sistema de codificación. En cambio, sí es conveniente la creación de un estatuto de garantías tanto materiales como formales que se apliquen a todas estas faltas, con independencia del órgano que deba intervenir, de manera que las sanciones para ellas sean impuestas en un marco de legitimidad y conforme parámetros igualitarios. Ellas no deben ser investigadas por el Ministerio Público y la responsabilidad directa de las personas jurídicas es posible. Relacionado con lo anterior se encuentra el caso de las infracciones y sanciones administrativas, sean éstas gubernativas o disciplinales. Sobre esta materia, la tendencia actual tanto en doctrina99, como en la jurisprudencia constitucional y judicial100 y administrativa101 es que entre las penas penales y las administrativas sólo se observan diferencias cuantitativas pero no cualitativas y son expresiones de un mismo poder punitivo del Estado. Consiguientemente, la legitimidad en la imposición de esa clase de sanciones debe también someterse a la observancia de ciertas garantías mínimas, en términos análogos a la faltas penales y a las contravenciones de que conocen otros tribunales, entre las cuales está el respeto al principio ne bis in ídem, que en estos casos adquiere especial relevancia cuando el Estado, a través de sus diversos órganos (persecutorios, judiciales y administrativos), pretende sancionar más de una vez a una persona por la comisión de un mismo hecho. Es recomendable entones contar con un estatuto de garantías materiales y procesales aplicable a todas las contravenciones administrativas que pretenda sancionar la Administración y que puede ser complementario a la ley N° 19.880, de Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado. 9.- Críticas al régimen de penas. Una de los cuestionamientos más difundidos que se dirigen al sistema de penas en Chile es que la ley las asocia a la gran mayoría de los delitos sanciones privativas de libertad, en desmedro de otras que podrían dar cuentan de una política criminal más racional y eficaz102. El problema se agudiza en el caso de las penas de encierro de corta duración, asignadas a delitos de escasa entidad, en las que las consecuencias de esta clase de sanciones (sufrimiento, estigmatización, pérdida de ingresos y desocialización, en general) no están suficientemente justificadas frente al desvalor del hecho, afectándose el principio de humanidad de las penas y el de proporcionalidad, como asimismo su fin pragmático principal constituido por la reinserción social. De allí que la ley N° 18.216 estableció medidas alternativas a la penas privativas y restrictivas de libertad de breve duración, normativa que fue modificada recientemente por la ley N° 20.603, aun no vigente, que dispone penas sustitutivas a las privativas y restrictivas de libertad. Se trata de la remisión condicional; la reclusión parcial; la libertad 99

Un visión general sobre el tema en: Cury Urzúa, Enrique: Óp. Cít., página 100 y siguientes. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en ese sentido en la sentencia N° 244 de 26 de agosto de 1996, criterios que ha reiterado en sentencias N° 437, N° 479 y N° 480. La Corte Suprema también lo ha resuelto de ese modo, como ocurrió en sentencia de fecha 11 de mayo de 2010 (Rol Ingreso N° 4627-2008). 101 La Contraloría General de la República lo ha resuelto así en los Dictámenes Nº 14.571 de 22 de marzo de 2005 y N° 28.226 de 22 de junio de 2007, entre otros. 102 Así, por ejemplo: Hernández Basualto, Héctor: “Reflexiones”, en Cuadernos, página 96 y 97. 100

vigilada; la libertad vigilada intensiva; la expulsión de extranjeros no residentes; y la prestación de servicios en beneficio de la comunidad. Con todo, esas penas siguen siendo sustitutivas de penas de encierro, de modo que la mayoría de los delitos, incluyendo los de menor gravedad, siguen teniendo esa clase de sanciones. Es entonces razonable considerar que las penas sustitutivas previstas en la señalada ley –y otras no privativas de libertad que resulten adecuadas- se asignen directamente a los delitos que no son particularmente graves. 10.- Críticas al sistema de determinación judicial y de ejecución de las penas. Se suele criticar el régimen de determinación judicial de las penas del Código Penal por el escaso margen con que cuenta el juez para la fijación de la misma, reclamándose una mayor esfera de atribuciones103. El punto es polémico y los argumentos en contra dicen relación con limitar las posibilidades de arbitrio judicial. Asimismo, se ha cuestionado el artículo 69 del Código Penal (determinación judicial de la pena)104 porque uno de los criterios que debe considerar el juez es el número y entidad de las atenuantes y agravantes, las que han sido consideradas previamente al momento de aplicar las reglas de extensión de la pena (artículos 62 a 68 bis), lo que podría importar una infracción al principio ne bis in ídem, al menos en los que a agravantes se refiere. Para sortear esta objeción se han intentado interpretaciones acerca del correcto alcance que debe dársele a la norma en esta parte105, pero todo indica que es mejor revisar la conveniencia de mantenerlo o bien remplazarlo o complementarlo con otros criterios que permitan al juez que la reacción punitiva exacta a aplicar sea la más adecuada desde un punto de vista funcional y cuantitativo.106 En relación al criterio de la mayor o menor extensión del mal causado, debe agregarse la mayor o menor entidad del mismo, pues representa una manera diversa de apreciarlo. Por último, es indispensable que el juez funde consigne expresamente en la sentencia la forma en que ha llegado a la pena específica, de manera que los demás intervinientes puedan conocer las razones de esa determinación y, eventualmente, pueda ser objeto de control.107

103

Una visión del problema puede encontrarse en: Gomez Q., Graciela: “Algunas consideraciones sobre la determinación de la pena y el arbitrio judicial”, en Cuadernos Judiciales, N° 6 (Instituto de Estudios Judiciales); Santiago, 2002, página 60 y siguientes. 104 “Art. 69. Dentro de los límites de cada grado el tribunal determinará la cuantía de la pena en atención al número y entidad de las circunstancias atenuantes y agravantes y a la mayor o menor extensión del mal producido por el delito.” 105 Así, puede consultarse en: Van Weezel, Alex: “Determinación de la pena exacta: el artículo 69 del Código Penal”, en “Revista Ius et Praxis”, julio-agosto, año/vol. 7 N° 002 (2001), Universidad de Talca páginas 401 a 407. 106 “El proceso de determinación judicial de la pena ocupa un sitio neurálgico dentro del esquema del ejercicio del ius puniendi. Como tal, y al implicar una serie de operaciones complejas que precisamente van a afectar del modo más radical posible a los individuos, es preciso dotar al juez de las herramientas necesarias para la referida individualización en el caso concreto ,que permita la adopción de decisiones justas, racionales, que pongan fin a los conflictos sociales, dando satisfacción a los intereses de la comunidad y del autor, que se traducen no sólo en la efectiva sanción del individuo, sino que además en que esa sanción sea adecuada al caso, a la entidad del daño o puesta en peligro del bien jurídico involucrado, al autor y a las expectativas sociales manifestadas en la ley” (Gómez Q., Graciela: Óp. Cít., página 70). 107 En el caso de la responsabilidad de los adolescentes, el artículo 24 de la ley N° 20.084 obliga a los jueces a dejar constancia en la sentencia de los criterios que ha considerado para determinar la sanción específica, obligación que debe extenderse a los adultos.

Finalmente, se debe enfatizar que una revisión del Derecho Penal material como la que se propone en estas reflexiones, habiéndose llevado a cabo hace algunos años una exitosa reforma del Derecho Procesal Penal, está, sin embargo, condenada al fracaso, si conjuntamente no se moderniza todo el sistema de ejecución penal. Si bien en este ámbito existen considerables carencias materiales que hacen ilusorio cualquier beneficio social e individual mediante la imposición de la pena, no es menos cierto, que la debida “judicialización” y “legalización” del sistema penitenciario es una tarea urgente para la modernización del sistema penal en su conjunto. El primer aspecto apunta a revestir la ejecución penal de un adecuado control judicial, habida consideración que se trata de la fase penal en la que pueden –y efectivamente ocurren– las mayores vulneraciones de derechos de la persona. En concreto, parece necesario seguir modelos comparados que cuentan con un Juez de Ejecución Penal y adecuados medios de impugnación de las resoluciones administrativas y judiciales. El segundo aspecto señalado apunta a la redacción de una Ley de Ejecución Penal, que no sólo haga patente la relevancia de la materia para todo el sistema penal, sino que legitime adecuadamente las disposiciones contenidas hoy sólo a nivel reglamentario, asegurando que las mejoras que se deben introducir a esta normativa sólo lo sean modificadas mediante procedimientos legislativos.

V.- Conclusión. La breve descripción de algunos de los defectos e insuficiencias de nuestra legislación penal da cuenta de un panorama complejo y que hasta cierto punto resulta desolador. Pero al mismo tiempo constituye una base para dar inicio a un proyecto de racionalización de la normativa penal, incluyendo su recodificación. El trabajo hecho por la Comisión “Foro Penal” puede ser un buen punto de partida pues es el fruto de un esfuerzo serio realizado por un grupo relevante de penalistas, sin perjuicio de que es posible que algunas de las soluciones dadas en el Anteproyecto requieran de una revisión más profunda y de consensos más amplios. En todo caso, cualquier iniciativa que se emprenda debe tener en cuenta los principios limitativos del poder punitivo estatal, de modo que la normativa penal resultante esté legitimada. En ello hay un importante desafío a cumplir.

Estudio de Trasfondo Grupo Res Publica Chile Capítulo 6. Más competencia y protección efectiva de los consumidores

Buenas prácticas y perspectivas de análisis para la mejora del Sistema de Protección al Consumidor en Chile José Roa1 2

1 2

Abogado, académico de la Universidad de Chile En general, ver Consumer Policy Toolkit (OECD, 2010)

1 Protección al consumidor En general, la perspectiva de la protección del consumidor se expresa en la protección de sus intereses económicos a través de la educación del consumidor para ser competentes, la entrega de información a los consumidores a los consumidores a tomar buenas decisiones, la existencia de productos seguros y adecuados y servicios, y los mecanismos de reparación y solución para que esto no suceda. Los "Lineamientos para la Protección al Consumidor" de las Naciones Unidas3 -en adelante LPC/NU- establecen una serie de principios. Estos principios son: (1) La protección del consumidor contra los riesgos para la salud y la seguridad implica que los gobiernos deben garantizar que los productos son seguros para el uso inmediato. Además, los gobiernos deberían considerar mecanismos de notificación a la autoridad proveedor de productos inseguros, los mecanismos de eliminación, sustitución y modificación o reemplazo de estos productos peligrosos. (2) La protección de los intereses de los consumidores económica implica que los gobiernos deben establecer la responsabilidad de los proveedores de los productos que no cumplen con los requisitos de durabilidad, utilidad, fiabilidad y aptitud para el uso previsto. Además, los gobiernos deben proteger a los consumidores contra las prácticas comerciales desleales y el abuso contenidas en los contratos de adhesión. (3) El acceso de los consumidores a la información adecuada para tomar decisiones informadas de acuerdo a sus deseos y necesidades implica que los gobiernos deben garantizar que las prácticas de promoción y comercialización de dar una información adecuada del consumidor y trato justo. (4) La educación del consumidor implica que los gobiernos deben desarrollar programas de educación e información al consumidor para que los consumidores puedan tomar decisiones conscientes de sus derechos y obligaciones, a ejercer la libre acción protectora contra los productos inseguros y ejercer sus derechos. (5) La Compensación efectiva al consumidor implica que los gobiernos deben establecer los mecanismos adecuados para que los consumidores acceden a la justicia y obtener las reparaciones correspondientes. (6) La promoción del consumo sostenible implica que los gobiernos deben formular y aplicar políticas de consumo sostenible en consulta con las partes interesadas. (7) La cooperación internacional implica que los gobiernos deben tomar medidas para la cooperación internacional para mejorar la comercialización, la información facilitada a los consumidores, la calidad y el precio y la seguridad de los productos sin convertirse en barreras al comercio internacional. En este marco, el gobierno debería tener una política fuerte de protección del consumidor, con una capacidad institucional adecuada para desarrollar, implementar y evaluar las políticas de protección al consumidor. Esta política de protección al consumidores está destinadas a proteger los intereses económicos de los consumidores, es decir, garantizar que los consumidores puedan tomar decisiones informadas de compra de acuerdo a sus intereses y garantizando que los bienes y servicios 3

Ver UN, Directrices de las Naciones Unidas para la http://es.consumersinternational.org/media/33875/consumption_sp.pdf

protección

del

consumidor

(1999)

sean seguros y no pueden dañar la salud de los consumidores.

2 Objetivo de la política de protección al consumidor La protección de los consumidores busca el buen funcionamiento de los mercados en beneficio de los consumidores. El beneficio de los consumidores se expresa a través de la ausencia de perjuicio. Para evitar el perjuicio a los consumidores, la política de protección al consumidor debe ser cuidadosamente diseñada y incluir un conjunto de medidas en los ámbitos de la información, la educación y la aplicación. Luego, el principal objetivo de la política de protección al consumidor es prevenir o reparar el 4 daño que pueden sufrir los consumidores en el marco de una relación de consumo. (i) El daño puede surgir con ocasión de: (a) estafas y fraudes; (b) publicidad engañosa; (c) prácticas abusivas; (d) términos contractuales injustos; (e) venta de productos inseguros; y (f) el inadecuado tratamiento del reclamo de los consumidores. Esta detrimento aparece inmediatamente si se trata de una "bien de búsqueda" -el consumidor puede percibir los atributos del producto antes de comprarlo-, aparece con el paso del tiempo en el caso de los "bienes de experiencia" -los consumidores sólo pueden experimentar los atributos de los productos a través de su usar, y nunca puede aparecer en el caso de los "bienes de confianza" -los consumidores no pueden experimentar directamente los atributos del producto-. Adicionalmente, algunos grupos de consumidores son más vulnerables a los daños, tales como los consumidores con bajos niveles educativos o limitaciones de idioma.

3 Fundamento de protección al consumidor La protección al consumidor tiene diversas fuentes de fundamentos, desde (i) los derechos humanos de tercera generación5, a (ii) fundamentos legales por asimetría negocial, pasando por (iii) fundamentos económicos. Dentro de los fundamentos económicos6 más tradicionales se encuentran (a) las asimetrías de 4

Ver por ejemplo An analysis of the issue of consumer detriment and the most appropriate methodologies to estimate it (2007) disponible en http://ec.europa.eu/consumers/strategy/docs/study_consumer_detriment.pdf, Handbook to assess consumer detriment disponible en http://ec.europa.eu/consumers/strategy/docs/cons-detriment-handbook.pdf; Hunter, Ioannidis, Iossa, Skerratt, Measuring Consumer Detriment under Conditions of Imperfect Information (2001) disponible en http://oft.gov.uk/shared_oft/reports/consumer_protection/oft354.pdf; y UE, White paper on Damages actions for breach of the EC antitrust rules (2008) en http://ec.europa.eu/competition/antitrust/actionsdamages/files_white_paper/whitepaper_en.pdf. Conceptualmente, los derechos del consumidor son derechos humanos porque pertenecen a toda la comunidad y no sólo a un grupo específico, ya que protegen el valor de la dignidad humana, y porque son derechos del individuo frente al poder gubernamental. Los derechos de los consumidores tienen una correlación con los derechos economicos, sociales y culturales: el derecho a un nivel de vida adecuado, el derecho a la educación y el derecho a la salud. En consecuencia, la los derechos del consumidor es una manera de asegurar el cumplimiento de derechos economicos, sociales y culturales. Ver Sinai Deutch, Are consumer rights human rights?, 32 OSGOODE HALL L.J 537, en http://www.ohlj.ca/archive/articles/32_3_deutch.pdf Ver John Vickers, Economics for consumer policy (2003) en http://www.oft.gov.uk/shared_oft/speeches/spe0403.pdf; OECD, Roundtable on economics for consumer policy: Summary report, (2007) en http://www.oecd.org/internet/consumerpolicy/39015963.pdf; y OECD, Roundtable on demand-side econmics for

información.7 La asimetría de la información significa que los vendedores tienen más información sobre los bienes y servicios que venden a los consumidores. La asimetría de la información es un problema particularmente en los productos de experiencia y en bienes de confianza. En general, la asimetría de la información no es un problema grave en el caso de bienes de búsqueda que son baratos y comprado con frecuencia, ya que el consumidor puede experimentar los atributos del producto antes de comprarlo. En los casos en que la asimetría de información es un problema, la publicidad, las fuentes de información independientes y los intermediarios del mercado son herramientas para dar más transparencia a los mercados, junto con simplificar la información relevante para el consumidor. Sin embargo, estas herramientas deben desarrollarse junto con proteger su fiabilidad con el fin de construir una buena reputación. A esto se suman (b) los costos de transacción.8 Para los consumidores no es gratis negociar un contrato o reclamar un incumplimiento de contrato. Los consumidores enfrentan costos de transacción al negociar un contrato o reclamar un incumplimiento de contrato. Por ejemplo, los consumidores deben gastar tiempo y dinero para castigar el incumplimiento de un vendedor. En este sentido, cuando el costo de reclamar es mayor al beneficio del reclamo, los consumidores no reclaman. Finalmente, desde la perspectiva de la economía del comportamiento, (c) la racionalidad limitada de los consumidores.9 La racionalidad limitada de los consumidores se manifiesta en diferentes circunstancias. En primer lugar, cuando los consumidores se enfrentan a decisiones en un entorno complejo, los consumidores toman decisiones simples. Por lo tanto, para mejorar las decisiones de los consumidores, la política debe simplificar la comparación en mercados complejos. En segundo lugar, cuando los consumidores se enfrentan a decisiones en un entorno de incertidumbre, los consumidores no evalúan los diversos beneficios y probabilidades, sino evaluan los beneficios basados en un punto de referencia a menudo desconocido. Por lo tanto, para mejorar las decisiones de consumo políticas públicas deben procurar establecer puntos de referencia apropiados para los consumidores. En tercer lugar, cuando los consumidores se enfrentan a decisiones intertemporales área, los consumidores toman esta decisión con un sesgo, sobreestimando el corto plazo y subestimando el

consumer: Summary report (2006) en http://www.oecd.org/sti/consumerpolicy/36581073.pdf Ver George A. Akerlof, The Market for "Lemons": Quality Uncertainty and the Market Mechanism, 84 The Quarterly Journal of Economics 488, 488-500 (1970) en http://links.jstor.org/sici?sici=00335533%28197008%2984%3A3%3C488%3ATMF%22QU%3E2.0.CO%3B2-6 Ver R. H. Coase, The Problem of Social Cost, 3 Journal of Law and Economics 1, 1-44 (1960), en http://links.jstor.org/sici?sici=0022-2186%28196010%293%3C1%3ATPOSC%3E2.0.CO%3B2-F; Jeff Sovern, Toward a New Model of Consumer Protection: The Problem of Inflated Transaction Costs, 47 Wm. & Mary L. Rev. 1635, 16351709 (2006), en http://scholarship.law.wm.edu/wmlr/vol47/iss5/4 Ver Institute for government, MINDSPACE: influencing behaviour through public policy, (2010), en http://www.instituteforgovernment.org.uk/publications_download.php?id=2; Michael Salinger, Behavioral Economics, Consumer Protection, and Antritrust, 6 Competition Policy International 66, 66-86 (2010), en http://html.documation.com/cds/ABA10/PDFs/038.pdf; Productivity Commission, Behavioural Economics and Public Policy, Roundtable Proceedings, (2008), en http://www.pc.gov.au/__data/assets/pdf_file/0005/79250/behaviouraleconomics.pdf; Institute for Government; Eldar Shaﬁr, A behavioural perspective on consumer protection, 15 Competition & Consumer Law Journal 302, 302-317 (2008) en http://www.povertyaction.org/sites/default/files/ConsProtect%20-%20cclj302.pdf

largo plazo, porque para los consumidores es más importante el consumo presente que el consumo futuro. Por lo tanto, para mejorar las decisiones de los consumidores, la política debe reflejar al menos las consecuencias futuras de las decisiones tomadas por los consumidores.

4 Cambios en el contexto de protección al consumidor El mercado ha cambiado sustancialmente en los últimos veinte años. Los principales cambios son los siguientes: (a) la reforma de la regulación, (b) la apertura de los mercados mundiales, (c) la incorporación de las nuevas tecnologías, (c) la mayor actividad económica, y (e) la mayor variedad de oferta de bienes y servicios a los consumidores. Estos cambios plantean una serie de retos para los consumidores. (i) Los consumidores tienen dificultad para comparar la variedad de productos, (ii) los consumidores no tienen experiencia en la compra de nuevas generaciones de bienes y servicios, (iii) los consumidores tienen menos tiempo para adaptarse a las nuevas tecnologías, (iv) los productos se vuelven obsoletos con velocidad creciente, (v) los consumidores se enfrentan a decisiones más complejas sin las herramientas adecuadas para que los consumidores tomen decisiones que no tomarían si tuvieran las herramientas adecuadas, y (vi) los consumidores han aumentado constantemente sus ingresos, y por lo tanto el número de compras de bienes y la penetración de la de servicios para el hogar. En el contexto de estos cambios, los consumidores están obligados a tomar decisiones más con menos tiempo y una mayor exposición a las prácticas desleales. Por su parte, los consumidores también han cambiado. (1) Los niños y los adultos jóvenes son consumidores que no tienen experiencia y son objeto de prácticas desleales o toman decisiones que no habrían tomado si tuvieran las herramientas adecuadas. (2) Los consumidores de mayor edad son un sector creciente de la población y tienen dificultades para adaptarse a las nuevas tecnologías. (3) Los consumidores en general, tienen niveles más altos de educación formal, pero que no tienen los conocimientos necesarios para hacer frente a los complejos mercados en términos de información. (4) Por otra parte, los consumidores necesitan más tiempo para tomar decisiones más complejas, pero los consumidores tienen menos tiempo para ir de compras.

5 Los consumidores como grupo vulnerable Los consumidores están expuestos a condiciones de vulnerabilidad causadas por cambios en el mercado, los cambios en las fallas de consumo y de mercado que requieren un tratamiento especial. Según lo indicado por la LPC/UN "los consumidores afrontan a menudo desequilibrios en cuanto a capacidad económica, nivel de educación y poder de negociación". A la luz de los fundamentos de la protección del consumidor, los consumidores se encuentran en una situación de vulnerabilidad por diferentes razones: (1) cambios en el mercado, (2) cambios en el consumo, y (3) las fallas del mercado, en particular, (i) la asimetría de la información, (ii) la racionalidad limitada de los consumidores, y (iii) los costos de transacción. Estas condiciones de vulnerabilidad no son tratados adecuadamente por la legislación tradicional que coloca a los consumidores y las empresas en igualdad de condiciones. Adicionalmente, están en una posición de vulnerabilidad los consumidores que están mayormente expuestas a sufrir perjuicios por encontrarse en situaciones de vulnerabilidad, tales como, (a) bajos niveles educacionales bajos, (b) limitaciones de lenguaje, (c) falta de conocimiento de 5

las condiciones económicas de un país, (d) discapacidad física y de aprendizaje, (e) desempleo, (f) bajos ingresos, (g) el estado sicológico del consumidor, (h) su situación económica, entre otras.

6 Mejores prácticas internacionales Para la selección de las mejores prácticas internacionales en materia de protección al consumidor se han seleccionado los dos principales foros en materia de diseño y aplicación de políticas protección al consumidor. 6.1

Committee for Consumer Policy (CCP)10. Es el único foro de agencias gubernamentales en materia de diseño de política de protección al consumidor que busca mejorar el desarrollo y la eficacia de las políticas de consumo.

6.2

International Consumer Protection and Enforcement Network (ICPEN)11. Es el principal foro de agencias gubernamentales de implementación de políticas de protección al consumidor.

Adicionalmente existen otros foros, que pueden aportar información útil, tales como (a) el Foro Iberoamericano de Agencias Gubernamentales de Protección al Consumidor (FIAGC)12; (b) la Red de Consumo Seguro y Salud (RCSS) de la OEA13; o (c) Consumers International (CI), federación mundial de organizaciones de consumidores14. 7 Mejores prácticas en materia de instrumentos de política de protección al consumidor 15 Existen un conjunto de herramientas disponibles para solucionar los problemas presentes en el mercado que afectan a los consumidores. Algunas de las herramientas están diseñadas para ayudar directamente a los consumidores, tales como los programas de educación y los sistemas de resolución alternativa de conflictos generados por prácticas comerciales injustas. Otras herramientas están dirigidas a las empresas proveedoras de bienes y servicios, tales como la obligación de proveer cierta información a los consumidores o determinadas restricciones sobre ciertos tipos de ventas. 7.1

Educación y vigilancia por parte de los consumidores. En general, mejoran la transparencia y ayudan a los consumidores a desarrollar habilidades, conocimiento y confianza necesaria para aumentan la vigilancia y tomar decisiones de consumo responsables que les permitan aprovechar los beneficios del mercado, aumentando así el 10 11 12 13 14 15

Ver www.oecd.org/sti/consumer-policy Ver https://icpen.org/ Ver http://www.fiagc.org/ Ver http://www.sedi.oas.org/ddse/espanol/index-6.asp Ver http://www.consumersinternational.org/ Ver Bar-Gill, Ben-Shahar, Regulatory Techniques in Consumer Protection: A Critique of European Consumer Contract Law, en University of Chicago Institute for Law & Economics Olin Research Paper No. 598, (2012) en http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2061148; y Corones, Christensen, Comparison of Generic Consumer Protection Legislation (2007), report prepared for Productivity Commission, Faculty of Law, Queensland University of Technology, disponible en http://www.pc.gov.au/__data/assets/pdf_file/0008/73691/consumerprotectionlegislation.pdf

bienestar de los consumidores. Las políticas educacionales son de larga duración, y el objetivo es desarrollar habilidades duraderas y obtener cambios en el comportamiento de los consumidores. Las campañas de atención y vigilancia, de corto plazo, orientada a los medios de comunicación enfocadas en un problema particular. En ambos casos, junto con entregar información pueden también influir en el comportamiento del consumidor, por ejemplo aquellas destinadas a promover una alimentación sana. 7.2

Entrega y divulgación de la información. Se facilita las decisiones de consumo que los consumidores reciban información útil, comprensible y verificable, en formatos tales como (i) información comparativa, e (ii) información descriptiva y de divulgación. 7.3

Regulación de los términos del contrato. La estandarización de los contratos de consumo, estableciendo un determinado contenido mínimo y prohibiendo determinados contenidos específicos, otorga a los consumidores un cierto nivel de seguridad, certeza y derechos en relación al producto o servicio 7.4

Garantías. Establecer determinadas garantías aseguran un piso de protección al consumidor.

7.5

Periodos de Reflexión. Los periodos de reflexión permiten a los consumidores arrepentirse de un contrato dentro de determinado período sin tener que explicar porque. Esto es beneficioso, en un conjunto de hipótesis en que el consumidor no ha tenido la oportunidad de comparar productos o no han considerado las reales implicancias comerciales de sus decisiones. Estos periodos son otorgados generalmente en compras significativas para los consumidores, tales como la compra de un auto o una vivienda; en préstamos; en ventas a distancia; y en venta de artículos de segunda mano. 7.6

Persuasión Moral. Los gobierno buscan influir o presionar a los proveedores, sin regular derechamente sus actividades, para lograr un determinado objetivo para los consumidores. Esto puede llevarse a cabo a través de la (i) la responsabilidad social; (ii) el establecimiento de premios o reconocimientos; (iii) a través de la crítica pública, “avergonzando” a los proveedores que no cumplen la ley o que actúan en contrario al interés de los consumidores; (iv) a través de “advertencias”, en el sentido de que cualquier error pueda significar un determinado castigo. 7.7

Códigos de Conducta. Consiste en un set de principios o reglas que regulan la manera en que determinada industria o instituciones deben comportarse en relación a los diversos participantes del mercado. Dependiendo del propósito o la naturaleza del código, la responsabilidad de desarrollo, administración o reforzamiento de dicho código puede descansar en autoridades gubernamentales y ser obligatorio por mandato legal, y en ese sentido, corresponde a una responsabilidad compartida entre los privados y los entes públicos. Esta herramienta entrega un conjunto de beneficios, tales como (a) mayor 7

transparencia; (b) mayor confianza por parte de todos los participantes en la industria o negocio; (c)asegura un debido acuerdo con la legislación que minimiza las brechas; (d) significa una ventaja en cuanto a la competencia; (e) son más flexibles que la legislación y puede ser enmendado mas eficientemente, manteniéndose al día con los cambios sociales; (f) es menos intrusivo que la regulación legal; (g) los procedimientos de resolución de conflictos son en general más eficientes, de menor costo y más cercanos a los consumidores. 7.8

Estándares. Los estándares son especificaciones o procedimientos que aseguran la identidad, calidad o seguridad de determinados bienes o servicios. Los estándares pueden ser establecidos por los empresarios, los gobiernos, organizaciones sin fines de lucro, organizaciones de comercio o combinación de estas. 7.9

Prohibiciones. Las prohibiciones de determinados productos o prácticas es una de las herramientas más fuertes que los gobiernos pueden implementar. Estas prohibiciones, en general, buscan proteger determinados valores sociales, pueden ayudar a alcanzar importantes objetivos, sin embargo es importante evaluar sus costos y sus beneficios. 7.10 Mecanismos de solución de conflictos. La posibilidad de que los consumidores hagan reclamos y que obtengan soluciones es uno de los puntos mas importantes de la protección de los consumidores. Existen variadas formas de estructurar las resolución de conflictos, sea por vía judicial, o por vías informales de solución de conflictos. Una efectiva resolución de conflictos debe ser accesible, independiente, justa, eficiente y efectiva. En este marco, el conjunto de mecanismos de protección al consumidor pueden buscar surtir efectos por el lado de los consumidores, por el lado de los proveedores o afectar ambos lados.

En el caso de Chile, contamos con un set de herramientas que en general cubre la oferta teórica de herramientas, no obstante, existen ciertas brechas. Por ejemplo, en el caso de aquellas herramientas que son provistas por la agencia estatal de protección al consumidor y por las asociaciones de consumidores, su provisión, masividad y calidad están sujetas a los presupuestos de dichas organizaciones. Regulaciones tales como la regulación de los contratos, el establecimiento de estándares, garantías y de determinadas prohibiciones, están sujetas a la efectividad de los dispositivos de “enforcement” lo que puede implicar que en ciertos casos no pasen de ser una regulación de carácter fomal sin mayor aplicación práctica. Otras regulaciones como los periodo de reflexión, están presentes en nuestra regulación pero con hipótesis de aplicación muy limitadas – primer año de educación superior, tiempos compartidos, ventas a distancia-. Respecto de los mecanismos de resolución alternativa de conflictos, se encuentran principalmente desarrollados a través de la búsqueda de acuerdos extra-judiciales que realiza la agencia de protección al consumidor, sin mayor desarrollo de otros mecanismos como la mediación y el arbitraje. Por otra parte, los mecanismos de persuasión moral, si bien en los hechos son utilizados por la agencia de protección al consumidor, y son objeto de cobertura por parte de los medios de comunicación social, no forman parte de las reglas escritas del sistema, ni forman parte de las herramientas formales de nuestro sistema legal. Finalmente, existe un incipiente desarrollo de mecanismos mecanismos de autoregulación, tales como los códigos de conducta.

8 Mejores prácticas en materia de herramientas para detectar el perjuicio al consumidor Existen un conjunto de (i) técnicas que pueden ser usadas para detectar la presencia de perjuicios a los consumidores, tales como: (a) uso de indicadores como técnica de monitoreo; (b) uso de fuentes de información para un efectivo monitoreo del mercado, tales como (b.1) feedback con los consumidores, organizaciones de consumidores, negocios y otros agentes, (b.2) los reclamos efectuados por los propios consumidores, (b.3) investigaciones, (b.4) encuestas, (b.5) grupos focales, (b.6) los medios de comunicación, (b.7) el análisis de las compras realizadas por clientes ocultos, entre otras. Dicha información permite posteriormente un adecuado (ii) análisis de los problemas del mercado, que permita (a) definir la naturaleza del problema; (b) identificar los consumidores afectados; (c) establecer la escala del problema; (d) determinar si hay grupos de consumidores vulnerables; y (e) determinar si existe alguna posibilidad de solución razonable. En el caso de Chile, un análisis de los reclamos de los consumidores16 indica por una parte (i) una alta concentración de reclamos de los consumidores en mercados que tienen supervisión directa por parte de otro organismo del Estado (en general Superintendencias)17; (ii) que el mercado 16

Ver Roa, Servicio Nacional del Consumidor Gestión 2005‐ 2010 y Perspectivas de Futuro, (2010) http://www.sernac.cl/acercade/Cuenta%20de%20gesti%C3%B3n%202005-2010.pdf La alta concentración de reclamos en mercados donde existe un supervisor especial que complementa la actuación del Sernac es un fenómeno insuficientemente estudiado, particularmente en lo relativos a las las interfases entre ambas organizaciones; y controles y balances adecuados entre sus funciones, particularmente cuando pueden resultar contrapuestas.

financiero tienen una alta concentración de reclamos; (iii) que el principal motivo de reclamo son (a) los cobros indebidos18, seguido de (b) las dificultades para ejercer el derecho legal de garantía en el retail frente a productos defectuosos19. No obstante, dicho análisis no tiene un correlato preciso con la actuación del Sernac ni con la agenda legislativa en materia de protección a los consumidores. Adicionalmente, los consumidores sufren un conjunto de (iv) otros problemas, como (a) los confusopolios y (b) la hiperinflación del costo de reclamar, respecto de los cuales no existe conciencia de vulneración de sus derechos, y en consecuencia, no son objeto de reclamos, y no activan necesariamente la actuación de la autoridad. 9 Mejores prácticas en materia de “enforcement” de la política de protección al consumidor 20 En general, las empresas cumplen la ley, si los costos de violar, considerando la probabilidad de ser detectados, superan los beneficios que se obtienen como resultado del comportamiento ilegal. En dicho marco si insertan los diferentes modelos de “enforcement”21, los que en general, poseen diversos énfasis: (i) esquemas de auto-regulación privados (Países Bajos); (ii) mecanismos de quejas de consumidores representados por esquemas de defensorías del pueblo; (iii) sanciones y recursos impulsados por órganos administrativos ante la justicia civil (vgr. Australia); (iv) sanciones económicas aplicadas directamente por órganos administrativos (vgr. Bélgica); y (v) sanciones penales (vgr. Reino Unido). El impacto de cada uno de dichos modelos depende de un conjunto de variables culturales, no obstante, se estiman como buenas prácticas las siguientes: (a) Sistema de monitoreo del comportamiento de las empresas que permita evaluar los riesgos en materia de protección al consumidor, la que puede ser reactiva a los reclamos de los consumidores, random o con un enfoque de riesgos; (b) Criterios -vgr. reincidencia, gravedad, masividad- para que la autoridad administrativa pueda perseguir o no las infracciones a las reglas de protección al consumidor, y en caso de no perseguir, pueda aplicar sistemas de resolución alternativa de conflictos que permitan establecer acuerdos de solución y/o establecer advertencias formales a la empresa infractora; (c) Otras sanciones adicionales al pago de una multa, tales como ordenar devoluciones, reparaciones o indemnizaciones, ordenar devolución de ganancias, ordenar publicidad correctiva o negativa, ordenar la suspensión de funcionamiento de la empresa, establecer determinadas

Mención especial merece la interfaz protección al consumidor y libre competencia, ya que esta última tiene un conjunto de herramientas, tales como la delación compensada, que en los hechos dificulta el ejercicio de los derechos de los consumidores, principalmente el derecho a ser reparado frente a ilícitos de libre competencia. El principal tema reclamados son los cobros indebidos, que pueden tener diversos orígenes y explicaciones, desde costos ocultos en los contratos de adhesión, desconfianza por los sistemas de facturación de las empresas, inadecuados sistemas de información previa a la contratación de los cobros involucrados, inexistentes auditorías de facturación, hasta un inadecuado tratamiento de la tasa de falla propia de los sistemas de facturación. El segundo temas más reclamado son las dificultades de los consumidores para ejercer su derecho de garantía legal ante el retail frente a productos defectuosos, dificultades tales como altos costos de transacción del reclamo, baja información sobre la vida estimada de productos durables, entre otras. Ver Faure, Michael G., Ogus, Anthony I. and Philipsen, Niels J., Enforcement Practices for Breaches of Consumer Protection Legislation. Loyola Consumer Law Review, Vol. 20, No. 4, 2008. Disponible en http://ssrn.com/abstract=1290548 Nótese que no existe una palabra en castellano que sea la traducción directa de la palabra enforcement lo que puede explicar en parte, la falta de preocupación por esta perspectiva en nuestra cultura.

prohibiciones, entre otras; (d) Sanciones económicas disuasivas, por ejemplo, con un monto relacionado con la naturaleza de la infracción y las circunstancias de la empresa, o con sanciones adicionales complementarias; (e) Acciones de cumplimiento y cesación que permiten al tribunal ordenar el cumplimiento de las obligaciones incumplidas u ordenar el cese del acto que afecta el ejercicio de los derechos de los consumidores, lo que permite una acción más eficaz en el caso de infracciones de alta cuantía y/o continuas y/o que afectan a un colectivo de consumidores; (f) Procedimientos sancionatorios con menores costos de transacción (usualmente procedimiento administrativo por sobre el civil, y procedimiento civil por sobre el penal) ya que tienen una mayor probabilidad de ocurrencia, y una mayor poder disuasivos sobre el comportamiento futuro de las empresas; (g) Acciones penales para las situaciones más graves, tales como el comportamiento reincidente, altos niveles de detrimento a los consumidores, conductas deliberadas o groseramente imprudentes; y (h) Permitir que terceros -tales como los consumidores, las organizaciones de consumidores, las organizaciones de auto-regulación, los ombudsman- puedan solicitar la aplicación de sanciones a las empresas infractoras, lo que aumenta la probabilidad de la aplicación del castigo, y el poder disuasivos sobre el comportamiento futuro de las empresas. En este marco podemos visualizar una pirámide de enforcement con una base de monitoreo que permita procesa la mayoría de los problemas de consumo de manera costo-efectiva, y que en forma de pirámide progresivamente hacia niveles superiores con mayores costos de transacción para el consumidor, y mayores costos para la empresa infractora -sanciones y acciones complementarias-, pasando de procedimientos administrativos, a procedimientos civiles y finalizando en procedimientos penales; con criterios para definir la escala de intervención (reincidencia, gravedad, masividad, entre otros) tanto por la agencia de protección al consumidor como por parte de terceros -otros actores-.

En el caso de Chile, la pirámide de enforcement tiene una base de mediación administrativa, pasando en un segundo nivel a las acciones individuales que se interponen ante los juzgados de policía local, y pasando a un tercer nivel de acciones colectivas ante los tribunales de justicia; no existe un nivel explícito para los procedimientos penales en materia de consumo; los costos para la empresa infractora, aunque creciente, a mi juicio, no son lo suficiente para inhibir comportamientos futuros de empresas. Tampoco existe formalmente un procedimiento de resolución alternativa de conflictos para casos colectivos, por lo que resultaría conveniente formalizar las mediaciones colectivas realizadas por el Sernac, sus requisitos, formalidades y efectos22 y retomar la tramitación del proyecto de ley presentado por la Presidenta Bachelet Boletín 6543-03 (2009)23. 10 Mejores prácticas en el diseño y evaluación de la política de protección al consumidor 24 En general, una básica en la planificación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas 25, particularmene en lo relativo a la evaluación del impacto de las regulaciones26, es identificar (1) el propósito o valor social que debe lograrse, (2) las acciones que deben emprenderse para lograr la propósito, (3) los indicadores para medir si el objetivo se cumplió, y (4) los medios de verificación que nos permitirá determinar si el indicador se cumplió propósito pruebas de cumplimiento. Luego que el proceso sea completo debe incluir el propósito-acciones-indicadores-los medios de verificación, y cada uno de estos elementos deben ser coherentes entre sí. Esto supone, en primer lugar, tener una línea de base para medir el impacto de las "medidas". Con esta línea de base, el gobierno puede definir los indicadores de éxito para cada uno de los futuros efectos de las "medidas". Determinada la línea de base y los indicadores de éxito se puede definir los ajustes necesarios en las "medidas apropiadas" para cumplir su propósito. Específicamente respecto de políticas públicas de protección al consumidor, el “Consumer Policy Toolkit” propone seis pasos para la implementación de acciones de política pública de protección al consumidor que van desde la medición del daño causado a los consumidores, la evaluación de la necesidad de intervención, la evaluación de las diversas opciones de intervención y la

23 24 25

Por ejemplo ver Evaluation of the effectiveness and efficiency of collective redress mechanisms in the European Union (2008) disponible en http://ec.europa.eu/consumers/redress_cons/finalreportevaluationstudypart1-final2008-11-26.pdf; The Study Centre for Consumer Law – Centre for European Economic Law Katholieke Universiteit Leuven, Belgium, An analysis and evaluation of alternative means of consumer redress other than redress through ordinary judicial proceedings (2007), en http://ec.europa.eu/consumers/redress/reports_studies/comparative_report_en.pdf; y en general Consumer dispute resolution and redress in the global market place: Background Report (2005) disponible en http://www.oecd.org/internet/consumerpolicy/36456184.pdf Ver http://camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=6936&prmBL=6543-03 Ver Consumer Policy Toolkit (OECD, 2010) Por ejemplo, Furobo, Rist y Sandhal, International atlas of evaluation (Transactions Pbs, London 2001); Inter-American Development Bank, The politics of policies. Economic and social progress in latin america (2006) en http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=912428. Por ejemplo, OECD, Guiding Principles for Regulatory Quality and Performance, (2005) en http://www.oecd.org/dataoecd/19/51/37318586.pdf ; OECD, Regulatoru impact analysis: a tool for policy (2009) en http://browse.oecdbookshop.org/oecd/pdfs/browseit/4209161E.PDF; Sylvan, Consumer Regulation: How Do We Know it is Effective? en http://www.accc.gov.au/content/item.phtml?itemId=508102&nodeId=612a6307df40a30e1d22f49ddff4f69a&fn=2004%2 0March%2015%20National%20Consumer%20Congress%20speech.pdf.

evaluación de la efectividad de la intervención27, como se puede apreciar en el siguiente cuadro.

Adicionalmente, muchas regulaciones asumen un determinado comportamiento de los consumidores. Luego, necesitamos un proceso de evaluación que verifique que los consumidores realmente adopten el comportamiento que se supone, e incluir el análisis y la mejora de las políticas públicas con una perspectiva permanente de ensayo y error. En el caso de Chile, la agencia de protección al consumidor (Sernac), se relaciona con el Presidente de la República a través del Ministerio de Economía (Minecon). Luego, en teoría, le correspondería al Minecon determinar la política y evaluarla; y al Sernac implementar la política. No obstante en la práctica, quien diseña, implementa y evalúa la política de protección al consumidor es el propio Sernac, no obstante, existen ciertos lineamientos de política por parte del Minecon28. Un diseño de estas características no asegura los adecuados chequeos y balances. No obstante lo anterior, existen ciertos esfuerzos por parte del Minecon de ejercer esta función de evaluación29. Por otra parte, el actual Sernac heredó la estructura jibarizada de la Dirinico, institución con funciones muy distintas a la que actuales, por medio del simple cambio de nombre, sin una ley que definiera con claridad sus funciones, ni una ley del consumidor que fijara de manera sistemática las reglas del juego por las que debe velar. Muy por el contrario, la primera misión del Sernac fue presentar el proyecto de ley del consumidor (en adelante LPC) que tardó siete años en ser creado. Con 27

Por ejemplo, ver UE, Ex-post evaluation of the impact of the Consumer Policy Strategy 2002-2006 on national consumer policies (2006) en http://ec.europa.eu/consumers/overview/cons_policy/ex_post_final22dec.pdf Aunque no existe un documento formal que declare la política de protección al consumidor, existen instrumentos que contienen declaraciones de política. Por ejemplo, ver BGI Sernac y Minecon. Una excepción constituye el estudio encargado por el Ministerio de Economía sobre “Análisis de Tres Elementos de la Ejecución de la Política de Protección al Consumidor, con Énfasis en la Comparación con las Mejores Prácticas de otros Países” (2009) disponible en http://www.economia.cl/1540/articles-189395_recurso_1.pdf

la dictación de la ley del consumidor, no hubo un cambio en la estructura orgánica de la institución que ajustar los requisitos en materia de formación, ni los niveles de remuneraciones ni su estructura organizacional. Más aún, la ley fue posteriormente modificada los años 1999 y 2000 en materia de cobranzas extrajudiciales, en 2004 incorporando la defensa de los intereses colectivos, sin que ello ocurriera. En 2012 la LPC se modificó en materia de productos y servicios financieros -el llamado Sernacfinanciero-, incorporando ajustes marginales en su estructura, sin evaluar cuales son la estructura y dotación necesarias, ni el régimen de gobierno institucional que permita asegurar una adecuada continuidad institucional, aprendizaje organizacional e independencia. En el mismo sentido, la escala de remuneraciones de la institución no ha sido el resultado de un estudio acabado, sino fruto de la inercia de la ley de presupuesto, heredada de la institución a la que sucedió, con un parámetro de crecimiento endogámico relacionado con el tamaño original de la institución, y no con diseño deliberado del tamaño del Estado, tamaño relativo de protección del consumidor, ni tamaño vinculado a los niveles de agregación de valor público ni al crecimiento del ingreso promedio de los consumidores. Finalmente, la protección al consumidor posee (i) un conjunto de herramientas tradicionales, que suponen un cierto efecto sobre las causas que fundamentan la protección al consumidor, por ejemplo, (a) las regulación de sobre los deberes de información de los proveedores, su rotulado y publicidad, que supone que los consumidores cuenten con determinada información para tomar sus decisiones; (b) la regulación de los contratos de adhesión y prácticas abusivas, que supone que los consumidores pueden firmar los contratos tranquilos; (c) la regulación en materia de garantía legal frente a productos defectuosos, que supone que los consumidores cuentan efectivamente con un piso de derechos garantizados; o (d) la regulación de la seguridad de los productos, que supone que los consumidores pueden comprar tranquilos; (e) la existencia de sistemas de resolución de conflictos especiales para los problemas de consumo. No obstante, (ii) los racionales subyacentes no han sido verificados en la realidad, determinando si los deberes de información se cumplen, y si de cumplirse son operacionales para el consumidor chileno; si las practicas abusivas están desterradas de los contratos y de las prácticas comerciales de las empresas; si la garantía constituye un piso efectivo de derechos garantizados para los consumidores en sus relaciones directas con las empresas; si los consumidores enfrentan sistemas de resolución de conflictos con bajos costos de transacción. Por el contrario, (iii) tratándose de herramientas informacionales para superar las asimetrías de información, existe un conjunto de mercados confusopólicos donde el ejercicio de cotizar y comparar es imposible, y donde las empresas compiten por confusión más que por claridad en la información. Por ejemplo, el ejercicio de comparación de planes de seguros de salud, de planes de telefonía móvil, de planes de internet, de planes de televisión pagada, son un ejercicio heroico. En la misma línea, es una interrogante determinar si las medidas informacionales del Sernacfinanciero -cotización, CAE, hoja resumen del contrato de adhesión- resolvieron el confusopolio del mercado del crédito. Asimismo, (iv) tratándose de los sistemas de resolución de conflictos, los consumidores enfrentan altos costos de transacción al momento de reclamar sus derechos, y no existen incentivos adecuados para los proveedores para simplificar el ciclo del reclamo, sino por el contrario, tienen todos los incentivos para degradar el servicio de atención a sus clientes, establecer trabas que desincentiven el reclamo o aumenten la tasa de abandono del reclamo. Más aún, durante la discusión 14

de la LPC y la modificación que incluyo la defensa de los intereses colectivos, un sector político tuvo un sesgo negativo hacia la protección a los consumidores, particularmente para evitar la industria del reclamo. De tal modo, que en la regulación de la LPC existe un conjunto de resguardos, trabas, costos y regulaciones que en los hechos aumentaron los costos de reclamar en tribunales los derechos de los consumidores, frente a lo cual se consolido la industria del abuso. Esta situación se repite en (v) el caso del Sernacfinanciero, cuya promesa fue otorgar efectiva protección al consumidor financiero. Por ejemplo, (a) existe un conjunto de novedades informacionales, tales como la cotización, la CAE, la hoja resumen de los contratos de adhesión, cuya efectividad no ha sido verificada. Por el contrario, lo que(b) se ha verificado es una gran cantidad de reclamos de los consumidores en materia de cobros indebidos y cobranzas extrajudiciales, temas que la reciente modificación no abordó. Más aún, (c) no existe una correspondencia entre el diagnóstico del mensaje del ejecutivo al momento de presentar el proyecto de ley y su articulado, que hace referencia a las brechas en materia de protección al consumidor en el mercado de las telecomunicaciones y en el mercado de transporte, sin que el proyecto de hiciera cargo de dichas realidades. 11 Brechas estándar OECD30 En el ámbito de la protección del consumidor, la OECD tiene 10 recomendaciones31 que 30

Ver artículo “Ingreso de Chile a la OCDE: Refuerzo para la Gran Batalla por la Protección de los Consumidores” en “Chile en el club de los países desarrollados: oportunidades y desafíos del ingreso a la OCDE” en http://www.ceiuc.cl/Chileenelclub.pdf A continuación un breve resumen de las 10 recomendaciones: - C(2007)74: Recomendación del Consejo sobre Resolución de Conflictos y Reparación de los Consumidores. Esta recomendación reconoce que un sistema de reparación efectivo es necesario para aumentar la confianza de los consumidores en el mercado, tanto tradicional como electrónico. Al respecto, establece que un mecanismo de reparación efectivo debe ser sencillo, efectivo y no debe contener cargas innecesarias para los consumidores. Este sistema de reparación debe cubrir a los consumidores individuales y colectivos y a las autoridades de protección al consumidor para que éstas puedan obtener o facilitar la reparación a los consumidores. La recomendación hace a su vez mención al manejo de disputas transfroterizas. - C(2003)116: Recomendación del Consejo relativa a Guías para Proteger a los Consumidores de Prácticas Comerciales. Transfronterizas Fraudulentas y Desleales. En el marco en que los engaños y malas prácticas contra los consumidores ya no sólo una materia predominantemente doméstica, sino que traspasan las fronteras nacionales, la recomendación sugiere el desarrollo de un marco de colaboración rápido y eficiente en y entre los países, que incluya: un mecanismo interno para combatir las prácticas fraudulentas y maliciosas transfronterizas, mejorar el intercambio de información y las investigaciones, asegurar una reparación efectiva para las víctimas y promover la cooperación con los proveedores. - C(79)202: Recomendación del Consejo concerniente a la Seguridad de Productos. La recomendación indica que los países miembros deben considerar la posibilidad de promover legislación o tomar acciones que incorporen las siguientes medidas: análisis de riesgo por parte de proveedores y agencias gubernamentales, establecimiento de estándares, certificaciones de seguridad y bases igualitarias entre productos nacionales e importados, procedimiento de notificación y medidas que cautelen que productos calificados como peligrosos en su territorio no sean exportados a otros países. - C(81)7: Recomendación del Consejo concerniente a los Procedimientos de Retiro de Productos Inseguros vendidos al público. Conforme esta recomendación, las autoridades deben considerar la posibilidad de promover la adopción de legislación o tomar acciones destinadas a implementar las siguientes medidas de: comunicación a la autoridad respecto de la existencia de productos inseguros, o presumiblemente inseguros, en el mercado, mantención de registros y controles por parte de los fabricantes y proveedores, información sin demora a los consumidores, búsqueda de facultades suficientes para requerir advertencias de parte de los proveedores y fabricantes, retiro, reemplazo, modificación o sustitución del producto y compensaciones adecuadas, promoción de directrices en agrupaciones de proveedores y

pretenden recoger las mejores prácticas en sus respectivas temáticas, respecto de las cuales Chile tiene un conjunto de “oportunidades de mejora”, particularmente en materia de seguridad de productos, crédito, y protección de datos personales. 11.1 Seguridad de productos En materia de seguridad de productos las principales brechas son: sistema de alertas de seguridad; cumplir con el deber de notificar a los miembros OECD de medidas relacionadas con el tema; aumentar el número de estudios al respecto; designar un punto de contacto; adoptar el sistema de análisis costo-beneficio establecido por la OECD para la toma de decisiones en relación a la seguridad de productos; coordinar los distintos actores para proveer datos a dicho análisis; crear un sistema de recolección de datos sobre lesiones causadas por bienes o servicios; mejorar el nivel de autorregulación existente en el mercado; adaptar estándares internacionales sobre seguridad de productos; homologar certificaciones exigidas en Chile con países OECD; y en general mejorar el nivel de coordinación entre las autoridades competentes. En relación con la seguridad de productos dirigidos a niños, las principales brechas son: carencia de un sistema de recolección de datos de lesiones sufridas por menores; establecimiento de las medidas correctivas que sean necesarias a la luz de los datos obtenidos; analisis de los estándares de seguridad que cumplen los envases de medicamentos; y revisar y aplicar de ser necesario los notificación al resto de los países en casos de comercialización internacional de los productos en cuestión. - C(89)106: Decisión-Recomendación del Consejo relativas al Sistema de Notificación de Medidas de Seguridad del Consumidor. La recomendación busca clarificar los procedimientos operativos del sistema de notificación y especificar las acciones necesarias para un claro y rápido reporte con un mínimo de esfuerzo. Ello requiere de una toma de decisiones a nivel nacional respecto de la actualización de las fuentes de información en consideración de las acciones tomadas o propuestas por los países miembros. El Sistema de notificación debe cubrir todos los productos de consumo, excepto alimentos, medicamentos, automóviles y equipamiento de transporte terrestre. - C(83)129: Recomendación del Consejo concerniente a las Medidas de Seguridad tomadas en razón del Interés de los Niños. La recomendación indica que los gobiernos miembros deben dar especial atención a la seguridad de los niños tomando acciones en las siguientes áreas: requerimientos y estándares de seguridad de productos, recolección de información e investigación sobre accidentes que identifique y analice los casos que involucran a niños, rotulado, publicidad y educación (advertencias adecuadas para los niños) y revisión de eficacia a nivel nacional e internacional. - C(82)122: Recomendación del Consejo concerniente a la Gestión del Riesgo y al Análisis Costo Beneficio en el ámbito de Seguridad de Productos. Los países miembros deben tomar en consideración la adopción de medidas en relación a la gestión de riesgo ligado a la seguridad de productos de consumo, al análisis costo-beneficio y a la transparencia en el proceso de toma de decisiones. - C(77)139: Recomendación del Consejo concerniente al establecimiento de un Sistema de Recolección de Datos relacionado a lesiones o daños ocasionados por productos de consumo. La recomendación indica que los países miembros deben establecer un sistema de recolección de datos que dé cuenta de los daños ocasionados por productos de consumo. Establece en sus anexos criterios relacionados a la comparabilidad de la información entre los países miembros. - C(99)184/FINAL: Recomendación del Consejo concerniente a Guías para la protección del Consumidor en el contexto del comercio Electrónico. La naturaleza intrínsecamente comercial de las redes digitales y del comercio electrónico requieren un enfoque global para la protección de los consumidores. La recomendación establece los principios orientados a proteger los derechos de los consumidores, asegurando a su vez el crecimiento de las transacciones en la red. - C(77)39: Recomendación del Consejo concerniente a la Protección de los Consumidores en el ámbito de Créditos. La Recomendación establece que los países miembros deben considerar la adopción de legislación o regulaciones que establezcan las siguientes medidas en el ámbito del crédito y la protección de los consumidores: información a los consumidores (obligaciones en la publicidad y en los contratos), respeto por los derechos humanos básicos y la protección de la privacidad del consumidor, protección de los intereses económicos del consumidor, procedimientos de reclamación, sanciones e indemnización simples y de bajo costo y actualización de las regulaciones existentes a las nuevas formas de transacciones comerciales crediticias.

estándares sobre seguridad de productos dirigidos a niños existentes en países OECD. 11.2 Crédito En materia de crédito, las principales brechas son: falencias en la ley 19.628 sobre protección de datos personales referentes al acceso a los datos crediticios de las propias personas así como a su impugnación; y falta de control sobre las distribuidoras en relación a la finalidad del dato. 11.3 Protección de datos personales En materia de protección de datos personales, las principales brechas son: falta de un órgano administrativo a cargo del tema; una serie de derechos reconocidos por la OECD se encuentran deficientemente recogidos en la ley 19.628 sobre protección de datos personales; y no existe limitación a la transmisión de datos a terceros países.

12 Contexto legislativo Actualmente se encuentran en discusión un conjunto de proyectos que pueden impactar el marco regulatorio de protección de los consumidores, que pretenden recoger mejoras a las reglas del juego y que pueden ser oportunidad para incorporar mejores prácticas en nuestro sistema. Por ejemplo: 12.1 Boletín 7932-03 (2011)32 sobre protección a deudores de créditos en dinero, que busca bajar el costo del crédito a través del perfeccionamiento del cálculo de la tasa máxima convencional y proteger al consumidor deudor se ciertas prácticas abusivas. De ser aprobado este proyecto los consumidores financieros contarán con nuevas reglas orientadas a su protección. 12.2 Reforma Sernacfinanciero33. La autoridad anunció un proyecto modificatorio del Sernacfinanciero, prohibiría la venta directa de productos financieros en la vía pública y en espacios o recintos educacionales y, o de concurrencia habitual de adultos mayores; modificaría las reglas del alzamiento de hipotecas, reduciría la duración del Sello Sernac; y eliminaría el arbitraje para causas inferiores a 50 UF, dejando dos sistemas de resolución de conflictos: mediación para aquellas contiendas de menos de 50 UF y arbitraje para aquellas contiendas de más de 50 UF. 12.3 Boletín 6543-03 (2009)34 que establece un conjunto de incentivos para combatir la industria del reclamo, tales como que toda empresa condenada debe además de pagar la multa, cesar la conducta, pagar las costas del juicio, y reparar el daño causado; regula la facultad de mediaciones colectivas del Sernac y acorta los tiempos de los juicios colectivos. En la misma línea que el boletín 3817-0335.

32 33

34 35

Ver http://sil.senado.cl/cgi-bin/index_eleg.pl?6298-05 Ver http://www.df.cl/el-compromiso-del-ministro-longueira-con-rn-que-evito-la-comision-mixta-al-sernacfinanciero/prontus_df/2011-11-20/171752.html Ver http://camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=6936&prmBL=6543-03 Ver http://camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=4212&prmBL=3817-03

12.4 Boletín 8143-03. El boletín 6120-07 (2008)36 que introduce modificaciones a ley N° 19.628, sobre Protección de la Vida Privada, y a la Ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública, que fue objeto de una indicación sustitutiva del ejecutivo a través del Boletín 8143-03 (2012)37 que introduce modificaciones a ley N° 19.628 -LPDP-, sobre Protección de la Vida Privada y Protección de Datos de Carácter Personal, para reforzar los derechos de los titulares de datos personales, y entregar al Sernac facultades de vigilancia. Este proyecto en los hechos aplica un conjunto de estándares presentes en una serie de instrumentos internacionales en la materia, tales como: las Directrices para la regulación de los archivos de datos personales informatizados, aprobadas en el año 1990 por las Naciones Unidas; y las Directrices de la OCDE, relativas a la protección de la intimidad y de la circulación transfronteriza de datos personales.38 12.5 Boletín 5309-0. El boletín 5309-03 (2007)39 que modifica la ley N° 19.628 -LPDP-, para establecer un sistema de información de datos de carácter personal basado en el comportamiento de las personas y no sólo, en la noción de incumplimiento, ampliar el universo de información comercial, perfeccionar los derechos de los titulares de los datos, y establecer un organismo con facultades fiscalizadoras.

36 37

Ver http://sil.senado.cl/cgi-bin/index_eleg.pl?6298-05 Ver http://sil.senado.cl/cgi-bin/index_eleg.pl?6298-05 Más información en http://www.economia.gob.cl/proyecto-de-ley-proteccion-datos-personales/ En el mismo sentido el Convenio 108 del Consejo de Europa, y la Directiva Europea 46/95/CE, que, en el marco de transmisiones internacionales de datos personales, establece que el país receptor debe tener un “nivel de protección adecuado” en la materia. Ver http://sil.senado.cl/cgi-bin/index_eleg.pl?6298-05

Estudio de Trasfondo Grupo Res Publica Chile Capítulo 2. Chile descentralizado: más desarrollo, más democracia

Chile Descentralizado y Desarrollado: Fundamentos y propuestas para construir una política de Estado en descentralización y desarrollo territorial en Chile. Heinrich von Baer1 Felipe Torralbo2

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Médico Veterinario, académico de la Universidad de La Frontera

Administrador Público, académico de la Universidad de La Frontera

CHILE

DESCENTRALIZADO Y DESARROLLADO Fundamentos y Propuestas para construir una

Política de Estado en Descentralización y Desarrollo Territorial en Chile Heinrich von Baer v.L. Felipe Torralbo S. Programa de Institucionalidad y Políticas Públicas Regionales Instituto de Desarrollo Local y Regional, IDER Universidad de La Frontera 1

CHILE

DESCENTRALIZADO Y DESARROLLADO Fundamentos y Propuestas para construir una

Política de Estado

en Descentralización y Desarrollo Territorial en Chile

Heinrich von Baer v.L.1 Felipe Torralbo S.2

Ensayo elaborado para Alejandro Ferreiro, Eugenio Guzmán y otros, Agosto 2012

- Coordinador del Programa de Institucionalidad y Políticas Públicas Regionales, Instituto de Desarrollo Local

y Regional, IDER, Universidad de La Frontera. - Presidente Consejo Nacional para la Regionalización y Descentralización de Chile, CONAREDE. - Editor General y co-autor del Libro “Pensando Chile desde sus Regiones, Ediciones Universidad de La Frontera (2009). 2

- Administrador Público, Licenciado en Ciencias Políticas y Gubernamentales, Universidad de Chile. - Investigador asociado al Programa de Institucionalidad y Políticas Públicas Regionales, Instituto de Desarrollo Local y Regional, IDER, Universidad de La Frontera.

INDICE Resumen ................................................................................................................................................ 7 PARTE I: FUNDAMENTOS ....................................................................................................................... 9 1. ¿QUE PAIS TENEMOS, QUE PAIS QUEREMOS? ................................................................................. 9 1.1. Chile será descentralizado, o no será desarrollado: el problema del poder .............................. 9 1.2. ¿Distribuir poder, es perder poder? ......................................................................................... 10 1.3 Compartiendo premisas. ........................................................................................................... 11 1.3.1. Aprender del orden natural: .............................................................................................. 11 1.3.2. Las regiones de Chile: principales espacios para generar nuevo y mejor desarrollo ........ 11 1.3.3. El Centralismo refuerza las desigualdades sociales: .......................................................... 12 1.3.4. Paradojas no resueltas por el modelo de desarrollo de Chile ........................................... 12 1.4. El modelo importa: ¿centralizado o descentralizado? ............................................................. 12 1.5. El centralismo asfixia a la capital y le quita el oxígeno a las regiones ...................................... 14 1.5.1. Políticas públicas de efecto centralizador: algunos ejemplos ........................................... 14 1.5.2. Quo Vadis Santiago: la capital ha superado el punto crítico de su crecimiento eficiente 15 1.5.3. El centralismo de Santiago le quita el oxígeno a las regiones y asfixia a la capital. .......... 20 1.5.4. ¿Quién asume? ¿Dónde se debe invertir? ......................................................................... 21 1.6. Competitividad: el imperativo de desarrollar los territorios .................................................... 22 1.6.1. Globalización: un imperativo de desarrollo territorial ...................................................... 22 1.6.2. Condiciones para la competitividad: confianza entre actores y descentralización ........... 23 1.6.3. El nuevo paradigma: crear riqueza compartida con comunidades y territorios ............... 24 1.7. Opiniones coincidentes, a la espera de ser escuchadas ........................................................... 24 1.8. Centralismo político: un círculo perverso ................................................................................. 27 2. HISTORIAL DE PROMESAS Y FRUSTRACIONES (2000-2012)............................................................. 27 2.1. Las promesas de Lagos y Lavín: la gran oportunidad perdida .................................................. 28 2.2. El cuatrienio Bachelet: “más ciudadano”, pero sin avances significativos ............................... 29 3

2.3. El medio tiempo de Piñera: ¿de revolución descentralizadora a nueva frustración? .............. 30 3. ¿QUÉ NOS FALTA?............................................................................................................................ 31 3.1. Entender que, a la larga, todos ganan ..................................................................................... 32 3.2. Conciencia, Impaciencia y Movilización Ciudadana.................................................................. 33 3.3. Proyecto País, Política de Estado, Agenda Concordada ........................................................... 35 PARTE II: PROPUESTAS......................................................................................................................... 37 1. CONSTRUIR UNA POLITICA DE ESTADO EN DESCENTRALIZACION Y DESARROLLO TERRITORIAL ... 37 1.1. Escuchemos a Séneca: sin puerto de llegada, seguimos a la deriva......................................... 37 1.2. Visión de País: descentralizado y desarrollado, un marco para el debate ............................... 38 1.3. ¿Por qué queremos descentralizar Chile?: un acercamiento al sentir ciudadano ................... 39 1.4. Adoptar el Modelo de Estado Regional: ni centralizado, ni federal ......................................... 39 1.4.1. ELECCION DE UN MODELO DE ESTADO ............................................................................. 39 1.4.2. ALTERNATIVAS DE MODELO DE ESTADO ........................................................................... 40 1.4.3. CRITERIOS DE ELECCION .................................................................................................... 40 1.4.4. EL ESTADO REGIONAL: la opción para Chile ...................................................................... 41 1.4.5. CARACTERIZACION DEL ESTADO REGIONAL ...................................................................... 42 1.5. Impulsar un Nuevo Trato Estado-Territorios ............................................................................ 44 1.6. Aplicar una Estrategia Sistémica de Abordaje: tres Procesos Clave ......................................... 45 1.6.1. Descentralización: traspaso de poder, recursos y competencias de decisión autónoma . 45 1.6.2. Fortalecimiento de Capacidades locales y regionales: la potenciación de los territorios . 46 1.6.3. Participación Ciudadana y Control Democrático ............................................................... 46 2. MEDIDAS ESTRATEGICAS ................................................................................................................. 48 2.1. Descentralización: traspaso de poder, competencias y recursos de decisión autónoma ........ 48 2.1.1. DESCENTRALIZACION POLITICA: más poder autónomo, mejor política ............................ 48 2.1.2. DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA: Más competencias, mejor distribuidas ............ 52

2.1.3. DESCENTRALIZACION FISCAL: Más recursos de decisión autónoma y articulación territorial. ..................................................................................................................................... 55 2.1.4. EXTENSION A OTRAS REGIONES DE LA INICIATIVA PILOTO EN DESCENTRALIZACION DE LA REGIÓN DE TARAPACA. ................................................................................................................ 62 2.2 Fortalecimiento de las Capacidades Locales y Regionales ........................................................ 63 2.2.1. FOCALIZAR LAS POLÍTICAS E INSTRUMENTOS DE DESARROLLO EN ZONAS DONDE COINCIDAN DESIGUALDADES SOCIALES Y TERRITORIALES.......................................................... 63 2.2.2. PROMOVER UNA ARTICULACIÓN TERRITORIAL CONVERGENTE (ATC) DE LOS INSTRUMENTOS PÚBLICOS .......................................................................................................... 66 2.2.3. MÁS CAPITAL HUMANO PARA EL DESARROLLO DE LAS COMUNAS Y REGIONES. ............ 69 2.2.4. RED DE CENTROS REGIONALES PARA EL DESARROLLO TEMPRANO DE TALENTOS ACADEMICOS. .............................................................................................................................. 71 2.2.5. RED DE FORMACIÓN DE NUEVOS LIDERES PARA EL DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL ... 72 2.3. Más Conocimiento y Capacidad de Innovación Regional ......................................................... 73 2.3.1. RED DE CENTROS DE PENSAMIENTO ESTRATÉGICO REGIONAL. ....................................... 73 2.3.2. INSTITUCIONALIZACION DE LA VINCULACION CON EL MEDIO COMO FUNCION ESENCIAL DE LA EDUCACION SUPERIOR DE REGIONES ............................................................................... 75 2.3.3. FORTALECIMIENTO DEL FONDO PARA EL DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR DE REGIONES ..................................................................................................................................... 77 2.4. Mejor Infraestructura para el Desarrollo de los Territorios ..................................................... 78 2.4.1. SUPERACIÓN DEL AISLAMIENTO DE COMUNIDADES LOCALES ......................................... 78 2.4.2. INTEGRACION VIAL DE LA ZONA AUSTRAL AL DESARROLLO DE CHILE.............................. 78 3. PARTICIPACION CIUDADANA Y CONTROL DEMOCRÁTICO .............................................................. 80 3.1. RED REGIONAL DE OBSERVATORIOS CIUDADANOS ................................................................. 80 3.2. CONSTRUCCION DE INDICADORES: descentralización, competitividad, desarrollo local/regional ................................................................................................................................... 81 3.3. PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS DE NIVEL LOCAL Y REGIONAL .............................................. 82 3.4. ASAMBLEAS, CABILDOS Y PLEBISCITOS LOCALES ..................................................................... 83 3.5. COMPROMISO PROGRAMÁTICO DE CANDIDATOS .................................................................. 84 5

3.6. FORTALECIMIENTO DE INSTITUCIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL DE BASE LOCAL Y REGIONAL (participación plural, profesionalización, financiamiento). ............................................................. 85 3.7. EVALUACION EX-ANTE DEL IMPACTO DESCENTRALIZADOR DE PROYECTOS DE LEY DE INVERSIÓN ....................................................................................................................................... 86 CONCLUSION FINAL ............................................................................................................................. 88 1. Convicción, voluntad política y liderazgo convergentes .................................................................. 88 2. Política de Estado y Agenda Concordada ........................................................................................ 88 3. El nuevo escenario nacional: una oportunidad para superar la inercia. ......................................... 89 BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................................................... 90

Resumen Como marco contextual y estratégico, la Parte I de este ensayo proporciona un conjunto de antecedentes que fundamentan la necesidad de construir en Chile una Política de Estado en Descentralización y Desarrollo Territorial, como condición estructural para alcanzar la condición de país desarrollado. En primer término, postula que el nudo gordiano que impide el avance de dicho proceso es la excesiva concentración del poder político y económico del país y destaca lo planteado por Joan Prats-Catalá, que “Chile será descentralizado, o no será desarrollado” y que “El salto al desarrollo requerido para que Chile se instale estructuralmente entre los países avanzados del mundo, se encuentra bloqueado por un haz de desigualdades anudadas por la concentración económica, política y territorial del poder”. A modo de premisas, postula luego que un sistema institucional es más dinámico y eficiente cuando está en mayor cercanía con las potencialidades productivas de sus territorios y el talento, la creatividad y el poder de decisión directo de las personas; que las regiones son los principales espacios para generar nuevo desarrollo, que el centralismo refuerza las desigualdades sociales; que en relación al tamaño de su población y economía, Chile es el país más centralizado de América Latina, situación que a pesar del excelente equilibrio de su macroeconomía contribuye a sus altos niveles de desigualdad; que Santiago ha superado el límite de su crecimiento eficiente por lo que sufre un deterioro severo de la calidad de su aire, sistema de transporte público y de la salud mental de sus habitantes, externalidades cuyo control demanda excesivos recursos, que se restan a la creación de nuevas oportunidades de desarrollo en los restantes territorios del país, hasta ahora subutilizados y hasta abandonados. A partir de la exigencia de la globalización de desarrollar los territorios y de las pronunciadas diferencias de competitividad existentes entre las regiones, plantea la necesidad de construir más confianzas entre los actores del desarrollo y de descentralizar las capacidades, coincidiendo con las propuestas de Michael Porter de construir un nuevo paradigma de competitividad para Chile, en el cual “para impulsar el desarrollo económico”, junto con “mantener la estabilidad macroeconómica”, es necesario “modernizar el Estado” e “impulsar la descentralización”. Asimismo aporta las opiniones de destacados expertos, autoridades públicas y académicas, reiteradas durante muchos años, según las cuales es urgente agilizar y descentralizar el sistema vigente de gestión pública, descríbelos compromisos contraídos desde 1999 por las diferentes candidaturas presidenciales (Lavín, Lagos, Bachelet, Píñera), y examina las causas por las cuales dichas reformas, siendo tan necesarias y tantas veces comprometidas, hasta ahora no han sido puestas en práctica, destacando la falta de voluntad política para impulsarlos. Frente a ello, apoyado en el aprendizaje que dejan diversas medidas parciales aplicadas por diferentes gobiernos de turno, en la Parte II del ensayo propone el diseño y construcción en Chile de una Política de Estado en Descentralización y Desarrollo Territorial, de horizonte generacional más que electoral, trascendente más que contingente. En ese marco, se fundamenta optar por un Modelo de Estado (ni centralizado, ni federal), el “Estado Regional”, (unitario, descentralizado), para cuyo abordaje propone una Estrategia Sistémica de 7

Gestión, que significa impulsar en forma simultánea y convergente tres Procesos Clave e interdependientes: 1) Descentralización (política, administrativa, fiscal); 2) Fortalecimiento de capacidades locales y regionales; 3) Participación Ciudadana y Control Democrático; para cada una de los cuales se propone un conjunto de Medidas Estratégicas. Para la construcción gradual y progresiva de dicho modelo, se propone avanzar en dirección a un “Nuevo Trato Estado-Territorios”, que en lo principal significa privilegiar políticas e instrumentos públicos territorialmente diferenciadas desde los niveles subnacionales, promover la construcción de capacidades locales y regionales, implementar una política nacional de apoyo a la gestión desde los territorios y construir la oferta pública principalmente a partir de las oportunidades de desarrollo, aspiraciones y demandas de las comunidades y territorios locales y regionales, para alcanzar así mejores niveles de gobernanza, desarrollo humano y democrático a nivel local y regional, y, en definitiva, un Chile social y territorialmente más integrado.

PARTE I: FUNDAMENTOS 1. ¿QUE PAIS TENEMOS, QUE PAIS QUEREMOS? 1.1. Chile será descentralizado, o no será desarrollado: el problema del poder Refiriéndose a los desafíos pendientes que Chile debe asumir con urgencia, en su prólogo del libro “Pensando Chile desde sus Regiones” (2009), el eminente cientista político español-catalán Joan Prats Catalá (2009), sentenció “Chile será descentralizado, o no será desarrollado” estableciendo, con elocuencia, la relación directa entre un proceso efectivo de descentralización y el futuro desarrollo del país. De un modo magistral sitúa el problema central en la concentración del poder, señalando: “El salto al desarrollo requerido para que Chile se instale estructuralmente entre los países avanzados del mundo, se encuentra bloqueado por un haz de desigualdades anudadas por la concentración económica, política y territorial del poder”.

Como orientación hacia el futuro, Prats agrega que: ….. “este no pasa por concebir el desarrollo de Chile como impulsado casi únicamente por la fuerza de la capital sino por una red de regiones-ciudades descentralizadas, crecientemente fortalecidas en sus capacidades institucionales y de impulso económico, social y cultural, debidamente enmarcadas, incentivadas, financiadas, apoyadas y supervisadas a nivel nacional. La descentralización que proponemos no es un juego de suma cero en el que el poder perdido por el centro los ganan las regiones y comunas. “Contrariamente, es un juego de suma positiva, en el que el Centro redefine sus roles y recursos y las regiones, -incluida la metropolitana- dejan de ser agentes desconcentrados o periféricos (es decir, terminales meramente ejecutivos y sin cerebro propio de un centro que los mantiene en permanente estado de discapacidad para justificar su tutela) para convertirse en nodos autónomos de una red neuronal que multiplica la inteligencia, la comprensión, la participación de la gente, el conocimiento y reconocimiento desde la igualdad de la gran diversidad del país, que multiplica las oportunidades, el emprendimiento y la riqueza y que permite mejores políticas de distribución y protección de los más vulnerables”. Y concluye: “Este nuevo regionalismo no es una mera descentralización regional y municipal, sino una nueva concepción de Chile y de su desarrollo. Es fruto de pensar Chile desde sus regiones, incluida la metropolitana”. 9

En su ya citado prólogo del libro “Pensando Chile desde sus Regiones”, Joan Prats nos abre algunas pistas orientadoras, señalando: Refuerza dicha orientación, refiriéndose al caso de los países que han logrado transitar de un modelo centralizado a uno descentralizado, o incluso autonómico como en el caso de España, los que “no solo no han visto disminuido sino que han visto fortalecido el rol de la capital y de sus elites”. Aún más, subraya que: “Para el buen desarrollo democrático no se trata de negar el rol indispensable de las elites políticas, económicas, mediáticas o culturales, sino de ampliar social y territorialmente estas elites y fomentar su apertura y renovación meritocrática permanente”.

1.2. ¿Distribuir poder, es perder poder?

“Hoy necesitamos políticos que buscan el poder para distribuirlo, más que concentrarlo”

Este es el llamado, de validez universal y ciertamente muy pertinente al caso de Chile, con el que concluyó el destacado cientista político y diplomático afroamericano James Joseph (2000) su disertación magistral hace más de una década en una conferencia internacional sobre liderazgo y el nuevo rol de la ética en la vida pública, convocada por la Universidad de Texas, Austin. En Chile, desde el retorno a la democracia, la ciudadanía ha conocido diversos programas de gobierno, compromisos electorales e intentos de avance dirigidos a compartir una parte del poder político con los niveles subnacionales. Una y otra vez, todos se han encontrado con la barrera, hasta ahora infranqueable, de los intereses cortoplacistas y cálculos electoralistas de las cúpulas centralizadas del poder. La interrogante de fondo, que muchos se preguntan ¿Por qué hay tanto temor, tanto cálculo cortoplacista, en nuestros dirigentes políticos para distribuir y compartir una parte de sus cuotas de poder? ¿Cuáles son los nudos gordianos que impiden oxigenar el ambiente, y cual la forma para soltar dichos nudos? Distribuir y compartir el poder, como lo postula el ya citado James Joseph, ¿Significa perder poder? ¿Es este un problema real, o finalmente un dilema falso? En su ya citado prólogo del libro “Pensando Chile desde sus Regiones”, Joan Prats nos abre algunas pistas orientadoras al respecto, señalando:

“Las prácticas políticas y administrativas vigentes en Chile y características de su centralismo ( ), ni siquiera sirven a los intereses de las elites santiaguinas. En efecto, el poder que ganarán las regiones con la descentralización- comenzando por la Región Metropolitana- multiplicará la riqueza, las oportunidades y el poder de Chile entero. Más que una disminución, el nuevo regionalismo replantea el papel de las elites centrales que han de mantenerse fuertes al servicio de marcos macroeconómicos y reguladores potentes, políticas de internacionalización bien establecidas, garantía del orden público y la defensa nacional, planeamiento y ejecución de las grandes infraestructuras, definición de la legislación básica en materia de educación y salud, garantía del sistema de empleo, previsión y seguridad social”.

Finalmente, y como máxima de su análisis y contribución al Bicentenario de Chile, Prats concluye postulando que: “toda chilena o chileno con las capacidades apropiadas, debe sentir que es posible el sueño de acceder a las más altas responsabilidades empresariales, políticas, administrativas, mediáticas o culturales”.

1.3 Compartiendo premisas3. Como marco contextual para el análisis del presente ensayo, en lo que sigue se enuncian las siguientes premisas:

1.3.1. Aprender del orden natural: Los sistemas más dinámicos y eficientes son aquellos capaces de aprender de la sabiduría del orden natural. Para un país o una región ello significa que será más dinámico y eficiente aquel sistema institucional en el cual existe la mayor cercanía posible entre las potencialidades naturales y productivas de sus territorios, y el talento, la creatividad y el poder de decisión directo de las personas e instituciones de base, que constituyen la base del desarrollo. 1.3.2. Las regiones de Chile: principales espacios para generar nuevo y mejor desarrollo Por legado del Creador o ha estado significativamente subutilizada, e incluso ignorada, entre otros, como consecuencia de una institucionalidad altamente centralizada y de políticas públicas predominantemente uniformes y homogéneas, incapaces de adecuarse y de aprovechar ese orden natural en beneficio de un mejor desarrollo humano de todas las comunidades, en todos los territorios del país.

Actualización de Pensando Chile desde sus Regiones (2009, p.87), Ediciones Universidad de La Frontera.

1.3.3. El Centralismo refuerza las desigualdades sociales: Además de los niveles de desigualdad social que aún existen, Chile se caracteriza por una muy pronunciada inequidad territorial. Ambas desigualdades se refuerzan y retroalimentan recíprocamente, en una espiral viciosa que constituye la principal marca del subdesarrollo que aún queda por superar en el país.4

1.3.4. Paradojas no resueltas por el modelo de desarrollo de Chile  Chile es el país más centralizado de América Latina en relación al tamaño de su economía, su población y su territorio.  El país se caracteriza por un éxito significativo y sostenido a nivel macro-nacional, en contraste con las severas carencias todavía observables en los niveles micro-local y meso-regional.  Chile se inserta en las oportunidades y amenazas de la globalización, sin haber fortalecido previamente sus capacidades a nivel local y regional.  La institucionalidad pública del país es uniforme y sectorial, en contraste con su orden natural y territorial, que es sistémico, ricamente diverso, dinámico y eficiente.  El sistema vigente de gestión pública (centralizado, vertical, jerárquico) es manifiestamente disfuncional a la extensión longitudinal y amplia diversidad de su territorio.  Chile tiene un gobierno central muy fuerte, pero gobiernos regionales y locales y una sociedad civil todavía muy débiles, sin las capacidades para desarrollar en plenitud las potencialidades de desarrollo de sus territorios, ni de contrarrestar con eficacia el predominio del poder central.

1.4. El modelo importa: ¿centralizado o descentralizado? Uno de los roles del Estado es crear las condiciones para que todos sus habitantes puedan desarrollar en plenitud todas sus potencialidades de desarrollo, en todo el territorio. Es por ello que no da lo mismo que modelo de gestión pública se da un país para mejor servir dicho propósito. En esa lógica resulta muy ilustrativo comentar los resultados de un estudio que la Fuerza Aérea de los Estados Unidos encargó el año 1964 para conocer qué modelo de organización permitiría enfrentar mejor un ataque militar inesperado contra dicho país. El equipo encargado del estudio, encabezado por Paul Baran, comparó el comportamiento de tres modelos: centralizado, descentralizado y distribuido en red, representados gráficamente en el Diagrama 1:

El recientemente publicado Informe Latinoamericano sobre Pobreza y Desigualdad 2011 (RIMISP, 2011), aporta muy valiosos antecedentes sobre pobreza y desigualdades desde la perspectiva de la desigualdad territorial.

Diagrama 1. 3 Sistemas para enfrentar un ataque militar: Diagrama de Paul Baran, 1964

CENTRALIZADO

DESCENTRALIZADO

DISTRIBUIDO EN RED

Igual N° de nodos inteligentes = diferente capacidad de respuesta = 3 sociedades distintas

Lo interesante de esta comparación, es que cada uno de los modelos de organización dispone de la misma cantidad de nodos inteligentes, dotados de capacidad autónoma de adoptar decisiones y de generar respuestas apropiadas a las condiciones que deben enfrentar, dando lugar a tres sociedades diferentes, dotadas de una dinámica autónoma de desarrollo significativamente distinta. Esta comparación, válida para la década del 60, lo es aún más para la dinámica actual de la sociedad del conocimiento y de la globalización del siglo 21. La diferencia entre los tres modelos, muy importante para la adopción de uno u otro modelo de desarrollo y de Estado, radica en el modo como estos nodos se conectan, se comunican e interactúan entre sí, en la forma como dichas conexiones les facilita o dificulta apoyarse, complementarse y aprender unos de otros, les permite o impide crear, innovar, enfrentar desafíos, en definitiva, abrir nuevas y mejores oportunidades de desarrollo. Para el caso de Chile, dada la extensión longitudinal y diversidad de su territorio y la alta frecuencia de sus catástrofes naturales, la adopción de un modelo de gestión pública descentralizado, dotado de nodos inteligentes distribuidos en red a lo largo de su territorio, surge como la opción más funcional a su realidad natural y potencial de desarrollo En contraste con lo anterior, Augusto de Franco, destacado especialista y promotor brasileño de redes sociales, en una conferencia internacional realizada en Sao Paulo en Enero de 2010, comentó diferentes modelos de gestión pública en cuánto a sus efectos facilitadores u obstaculizadores de iniciativas creativas de desarrollo así como de los grados de participación de la ciudadanía y de instituciones de la sociedad civil en los asuntos de interés público.

En dicho contexto, comentó el modelo de un sistema de gestión pública centralizado, jerárquico y vertical, presentado en el Diagrama 2, caracterizándolo como “aterrorizante”. Diagrama 2. Sistema Público centralizado, jerárquico, vertical

“Una imagen aterrorizante” Augusto de Franco, 2010, Redes Sociales para el Desarrollo,

1.5. El centralismo asfixia a la capital y le quita el oxígeno a las regiones 1.5.1. Políticas públicas de efecto centralizador: algunos ejemplos Durante las últimas décadas, más que avanzar de un modo decidido y sistemático en un esfuerzo país de descentralización y de fortalecimiento de las capacidades locales y regionales, diversas decisiones políticas y políticas públicas han generado efectos exactamente en el sentido inverso, como entre otros es el caso de:  La mayor inversión en viviendas sociales en proporción al tamaño poblacional de la capital5.  La concentración programada para Santiago del 66,7% de los megaproyectos de inversión pública del Bicentenario (en vez de haber aprovechado la oportunidad histórica del Bicentenario para legarle a las futuras generaciones de chilenos un país descentralizado, de desarrollo más equilibrado y significativo en todo su territorio). Aún peor, más que ejecución efectiva de dichos proyectos en el resto de las regiones, en algunos casos debieron conformarse sólo con una placa de reconocimiento como obra del Bicentenario. Según información reciente en la prensa nacional, la versión actualizada por el gobierno del Presidente Piñera de estos proyectos ahora se denomina Legado del Bicentenario, que estarían asociados a costos aún mayores de concentración metropolitana.  La iniciativa forzada y controversial de transformar al aeropuerto Cerrillos en un proyecto inmobiliario de grandes proporciones.  La ampliación en 145,7% del área urbana del Gran Santiago (2002); con una inversión proyectada de U$ 5 mil millones en proyectos inmobiliarios y 950.000 nuevos habitantes, con los consiguientes 5

En la década del 90, en promedio 10 %

nuevos problemas, que se agravarán la propuesta nueva ampliación (2011) en más de 10.000 hás. y su proyección de 1,6 millones más de habitantes en la capital6, pudiendo llegar a triplicar su actual superficie en las próximas tres décadas7.  La construcción de nuevas líneas de metro, modernas y con aire acondicionado, en contraste con muchas comunidades locales todavía aislada y abandonada a lo largo del territorio nacional.

1.5.2. Quo Vadis Santiago: la capital ha superado el punto crítico de su crecimiento eficiente La descontrolada dinámica de expansión urbana de Santiago genera externalidades que ponen en creciente riesgo la sustentabilidad ambiental de la capital de Chile. Entre otros, ello lo ponen de manifiesto los niveles excesivos de contaminación del aire y la crisis potencial por desabastecimiento de agua (en ambos casos agravado como consecuencia del cambio climático), la mayor contaminación acústica, la encrucijada ambiental generada por el explosivo crecimiento del parque automotriz y el colapso de su sistema de transporte público8, así como el severo deterioro de la salud mental de sus habitantes.

a) Contaminación del aire Sin duda una de las dimensiones más graves del deterioro de la calidad de vida de la capital, es la contaminación del aire, con sus frecuentes episodios de emergencias y sus efectos para la salud de sus habitantes, especialmente los de edades más vulnerables, como son niños menores y ancianos. Una comparación realizada entre diferentes capitales del mundo (Gráfico 1), comprueba que Santiago de Chile está entre las que tienen las peores calidades de aire. Sin embargo, hasta la fecha, más que las causas más estructurales de dicho deterioro, se siguen atacando principalmente sus efectos.

Intendencia de Santiago, anuncio en El Mercurio 3 de Junio 2010. Llegando a 320 mil hás., proyección del arquitecto Marcial Echenique, de la Universidad de Cambridge, (Seminario “Santiago 2041”). 8 Al año 2014, se estima que Transantiago le costará al Estado más de US$ 5 mil millones, que sumadas a las nuevas líneas del Metro suman US$ 11 mil millones. Con solo una parte de esos recursos se podrían impulsar muy importantes iniciativas de nuevo desarrollo en el resto del territorio nacional. 7

Gráfico 1 Santiago presenta una de las peores calidades del aire de las principales metrópolis del mundo 30

Fuente: IDER-UFRO a partir de estudio elaborado el año 2011 por PricewaterhouseCoopers, disponible en http://www.pwc.com/us/en/cities-of-opportunity/index.jhtml

Hacia el futuro, la situación se vislumbra aún más preocupante. En efecto, según un estudio encomendado por CONAMA al Departamento de Geofísica de la Universidad de Chile (2007), como consecuencia del calentamiento global “es esperable que los niveles de contaminación atmosférica urbana se vean incrementados debido a inviernos más benignos, que extiendan los períodos de mala ventilación de la cuenca atmosférica de Santiago. De este modo, … ... “los episodios críticos de contaminación podrán alcanzar niveles más agudos y prolongados, de no mediar, con anticipación, medidas de gestión más exigentes y proyectos de ciudad dirigidos a favorecer la descontaminación y a no seguir aumentando el radio urbano y su densificación poblacional”.

b) Escasez de áreas verdes La anterior preocupación se refuerza a partir de datos aportados por el ya citado estudio de PriceWaterhouseCoopers (2011), según el cual Santiago de Chile sería la metrópolis del mundo con el menor porcentaje de áreas verdes, según se ilustra en el Gráfico 2. Gráfico 2. Santiago: La metrópolis con menos porcentaje de áreas verdes en el mundo. 30

Fuente: IDER-UFRO a partir de estudio elaborado el año 2011 por PricewaterhouseCoopers, disponible en http://www.pwc.com/us/en/cities-of-opportunity/index.jhtml

c) Crisis de desabastecimiento de agua Diferentes expertos advierten del grave riesgo al que en el mediano plazo estará expuesta la población de Santiago en cuanto a su abastecimiento de agua, como consecuencia de su excesiva expansión urbana y poblacional y del efecto del cambio climático (Thomson, 2009) sobre el retroceso de los glaciares9,10, generando sequías agudas en las temporadas de verano y otoño. En base a lo anterior señalan que tarde o temprano se convertirá en realidad la advertencia de la Dirección de Aguas de que el glaciar Echaurren y otros menores, alimentadores del río Maipo y fuentes del 70% del agua consumida en Santiago, van a desaparecer, quizás en bastante menos de 50 años.

9 10

Según pronósticos del Departamento de Geofísica de la Universidad de Chile y el Banco Mundial. Los glaciares de las zonas centro y sur del país no se encuentran cubiertas por el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado, lo que según investigadores de la Universidad Federico Santa María es fundamental, ya que su deterioro puede tener consecuencias dramáticas para las ciudades chilenas del Valle Central (Informativos.net, diciembre 2008).

d) Deterioro de la salud mental Según un estudio de la Organización Mundial de la Salud, OMS, (Gráfico 3), elaborado por Üstün & Sartorius (1995), Santiago de Chile es la capital del mundo con la mayor prevalencia de trastornos psiquiátricos graves a nivel de atención primaria, como indicador de deterioro en la salud mental de sus habitantes. Gráfico 3 PREVALENCIA DE TRASTORNOS PSIQUIÁTRICOS GRAVES EN LA ATENCIÓN PRIMARIA DE LAS CAPITALES DEL MUNDO

Fuente: Organización Mundial de la Salud (1995).

Cabe destacar que estos resultados fueron obtenidos más de una década antes de los graves problemas generados por el Transantiago, desconociéndose su impacto adicional sobre la salud mental de los habitantes de la capital. Un estudio más reciente (Gráfico 4), comparativo entre las regiones de Chile, muestra que entre los años 2009 a 2010, la Región Metropolitana es la que tiene los mayores niveles de estrés permanente.

Gráfico 4 PREVALENCIA DE ESTRÉS PERMANENTE POR REGIONES 2009 - 2010

Fuente: Encuesta Nacional de Salud – Chile (2011), El Mercurio 24 enero 2011

Trastornos siquiátricos en menores: Igualmente graves son los alarmantes resultados publicados recientemente (Vicente, 2011) en forma preliminar sobre un estudio realizado por el Departamento de Siquiatría y Salud Mental de la Universidad de Concepción sobre la prevalencia de trastornos siquiátricos en la población menores entre 4 y 18 años, según el cual el 25,4% de los niños y adolescentes que viven en Santiago sufre de algún trastorno mental, en contraste, por ejemplo, con Cautín con un 16,8%, resultados que según sus autores son claramente mayores a los observados a nivel internacional, diferencias “que nos deben hacer reflexionar sobre qué es lo que está ocurriendo en la metrópoli que hace que tengamos los niños más enfermos”. Uno de los desórdenes afectivos estudiados fue el Trastorno Depresivo Mayor, con una prevalencia de un 6,4% (75 mil niños y adolescentes), cifra muy alta y preocupante “porque las complicaciones de un cuadro depresivo en adolescentes no tratados puede llegar incluso a un suicidio". Tal vez no sea extraño, entonces, que según el antes citado estudio de PriceWaterhouseCoopers (2011), Santiago de Chile sea una de las metrópolis del mundo cuyos residentes muestran uno de los más bajos niveles de satisfacción con la vida, como lo ilustra el Gráfico 5.

Gráfico 5 Nivel de satisfacción con la vida de residentes en las principales metrópolis del mundo

Satisfacción con la vida 30

Toronto 25

Sydney

San Francisco Nueva York

Los Angeles

Houston Estocolmo

Chicago

Ciudad de mexico 0

Sao Paulo Madrid

Fuente: IDER-UFRO a partir de estudio elaborado el año 2011 por PricewaterhouseCoopers, disponible en: http://www.pwc.com/us/en/cities-of-opportunity/index.jhtml

1.5.3. El centralismo de Santiago le quita el oxígeno a las regiones y asfixia a la capital. Además de las consecuencias y costos asociados a la antes descrita dinámica de deterioro de la calidad de vida y sustentabilidad ambiental de la capital, esta abre una muy severa limitante para las aspiraciones de Chile de lograr la condición de país desarrollado, social y territorialmente integrado, la que se puede resumir como sigue:

Consecuencia de intereses políticos y económicos muy enraizados, traducidos en políticas públicas persistentemente centralizadoras, aplicadas durante décadas y bajo gobiernos de muy diversos signos, Santiago de Chile ha llegado a un punto de saturación que sobrepasa los límites de su crecimiento eficiente, marcado por una descontrolada expansión urbana y poblacional, de construcción y producción industrial. Esta dinámica sigue generando externalidades de deterioro de la calidad de vida (contaminación del aire, congestión del transporte, deterioro de la salud mental de los habitantes, niveles de delincuencia), cuyos paliativos demandan de una desbordante cuantía de recursos, que deben ser subsidiados por todos los chilenos, sin distingo de su ubicación social o territorial, y que se restan a la inversión en nuevas oportunidades de desarrollo y empleo en el resto del territorio nacional. 20

En su mensaje del 21 de Mayo 2010, el Presidente Sebastián Piñera sintetizó este dilema de un modo acertado y breve, al señalar:

“El centralismo de Santiago no sólo le quita el oxígeno a nuestras regiones, sino también asfixia a nuestra capital”.

Sin embargo, más allá de estas certeras declaraciones, hasta la fecha la ciudadanía, tanto la de la capital como la de regiones, aún no conoce de medidas estructurales y significativas para poner freno y revertir esta descontrolada tendencia. Por el contrario, se observa con perplejidad que en vez de estudiar y poner en práctica medidas para frenar la desbordante expansión de la capital y así prevenir adicionales riesgos y costos de la misma, el gobierno central sigue presionando para forzar una nueva ampliación del radio urbano de la capital.

1.5.4. ¿Quién asume? ¿Dónde se debe invertir? Hace casi 30 años se realizó en Concepción una Jornada Nacional de Regionalización, bajo el lema: “SALVEMOS LA CAPITAL, DESARROLLANDO A LAS REGIONES”

Con ello se daba una señal explícita que las demandas regionalistas por descentralizar Chile y desarrollar las regiones, no estaban dirigidas, ni lo están hoy, en contra de los habitantes de la capital, sino que, muy por el contrario, a favor de la habitabilidad y calidad de vida de ésta. Sin embargo, a pesar de todo el tiempo transcurrido, y de tantas promesas electorales de tantos candidatas y candidatos pronunciadas desde entonces, como en el gato pardo, todo sigue igual, y en realidad, peor. Es por ello que surgen, inevitablemente, interrogantes más de fondo: ¿Quiénes y cuando se asumirán las responsabilidades y los costos de estas alarmantes consecuencias de la concentración de nuestra capital? ¿Cuánto le cuestan al país todas las externalidades negativas de este nivel de deterioro de la capital? ¿A quienes corresponde identificar y poner en práctica las medidas estructurales requeridas para ponerle atajo y corregirlo? ¿Habrá que esperar que sobrevenga una crisis abierta y descontrolada de sustentabilidad ambiental de Santiago, para que las autoridades tomen conciencia que es impostergable adoptar medidas estructurales más de fondo, y no meramente paliativas? ¿Qué falta para que tanto la ciudadanía como las autoridades se formen la convicción que 21

Es más rentable y eficiente invertir en las regiones, principales espacios disponibles para generar nuevas y mejores posibilidades de desarrollo humano y superar de mejor forma las desigualdades sociales y territoriales que aún afectan al país.

1.6. Competitividad: el imperativo de desarrollar los territorios 1.6.1. Globalización: un imperativo de desarrollo territorial Consecuente con su fecunda y creativa producción intelectual, el destacado economista regional Sergio Boisier (2006), en un sugerente artículo sobre "La imperiosa necesidad de ser diferente en la globalización" postula que:

“La globalización busca estructurar un nuevo orden económico mundial, caracterizado por un único espacio de comercio y transacciones, y múltiples territorios de producción”. “Ello obliga a todos los actores, personas, organizaciones y territorios, a entrar a un juego competitivo de alta complejidad, en el cual la sobrevivencia solo acompañará a los más inteligentes, veloces, flexibles y complejos”.

En términos coincidentes lo plantea el informe “La Educación Superior y las Regiones: globalmente competitivas, localmente comprometidas (OCDE, 2007), que destaca el rol determinante que le corresponde asumir a las Universidades para contribuir a la competitividad y desarrollo de los territorios en los que están insertas, desafío respecto del cual Chile, desde su ingreso a este selecto grupo de países, hasta la fecha no ha formulado una política pública consistente, acompañada de un conjunto coherente y articulado de medidas para ponerla en práctica. Asumir esta tarea, con visión de Estado, para el caso de Chile implica lograr niveles más equilibrados de competitividad territorial entre sus diferentes regiones, dimensión en la que inciden, según sean los indicadores utilizados, entre otros: el stock y la calidad de Capital Humano Calificado disponible en un determinado territorio, sus resultados económicos, la calidad de las empresas, la capacidad de su innovación científica y tecnológica, su infraestructura, el sistema financiero, la calidad de sus servicios públicos, municipios y gobiernos regionales, así como la diversidad de sus recursos naturales. El problema es que existen disparidades extremas entre las regiones de un mismo país: la Región Metropolitana (0,72), con niveles de competitividad en promedio casi cinco veces mayor que las regiones menos competitivas del país (Maule: 0.17; O´Higgins: 0,16; Araucanía: 0,14), como lo muestra el Gráfico 6, correspondiente a la competitividad regional de los años 2009-2010 (Universidad del Desarrollo, 2011).

Gráfico 6

INDICE COMPETITIVIDAD REGIONAL 2009-2010

Fuente: Elaboración IDER-UFRO en base a Informe CIEN–UDD (2011)

1.6.2. Condiciones para la competitividad: confianza entre actores y descentralización En referencia al creciente clima de malestar social que existe en el país, el economista Jorge Marshall (2011) analiza en un artículo las condiciones sociales que se necesitan para que Chile dé el salto al desarrollo y lograr que el crecimiento y la riqueza que el país está generando vayan acompañados de una convivencia más madura, propia de un país avanzado. En primer término enfatiza la necesidad de mejores relaciones de confianza entre los actores del desarrollo, dada la alta incidencia de estos en la capacidad de crecimiento de una sociedad, que genera movilidad social, permite un mejor funcionamiento de la economía, amplía los espacios de negociación que tienen las personas, limita la regulación estatal a lo indispensable, y fomenta la colaboración que antecede a la innovación. Asimismo, pone de relieve “una modernización institucional en un sentido amplio, desde el funcionamiento de la democracia hasta la eficacia de los gobiernos locales, con una hoja de ruta y un liderazgo para llevarla a cabo”, para así “cerrar la brecha que existe entre las expectativas de la población y los resultados de la acción pública”. Y agrega: “la descentralización es indispensable en la generación de confianzas, ya que permite una relación más cercana entre los ciudadanos y sus autoridades”.

En opinión del propio Marshall, el Subsecretario de Desarrollo Regional habría orientado bien esta prioridad al señalar que “las comunas y regiones deben contar con herramientas que les permitan definir su propia agenda de desarrollo, para lo cual deben generar el capital social y las redes que les permitan articular a todos los actores relevantes, siendo allí donde se pueden generar relaciones que alimenten el tejido social y permitan enfrentar los desafíos económicos y sociales con nuevas energías”. 1.6.3. El nuevo paradigma: crear riqueza compartida con comunidades y territorios Sin embargo, hasta ahora esta convicción no se ha percibido de parte de la mayoría de las autoridades económicas de los diferentes gobiernos, a lo menos en términos suficientemente visibles y concretos para traducirse en políticas e instrumentos públicos eficaces de focalización en el fortalecimiento de la competitividad de las regiones. Es por ello que resulta especialmente importante y promisorio que sea el afamado economista Michael Porter (2011), muy respetado por los conductores de la política económica del país, quien en su última conferencia en Chile, sentenciara que:

“Chile necesita un nuevo paradigma de competitividad”, en el cual, “para impulsar el desarrollo económico”, junto con “mantener la estabilidad macroeconómica”, debe “modernizar el Estado” e “impulsar la descentralización”.

La validez de este llamado se amplía como desafío y tarea para todos los actores públicos, privados y académicos responsables del desarrollo, en el nuevo paradigma de Shared Value postulado por el propio Porter, junto a Mark R. Kramer en un notable ensayo publicado recientemente, en el que llaman a crear valor compartido entre las empresas y las comunidades y territorios en que éstas están insertas. (Creating Shared Value, M.E. Porter, M.R. Kramer, Harvard Business Review, Ene-Febr.2011).

1.7. Opiniones coincidentes, a la espera de ser escuchadas Ya hace dos décadas, José Luis Cea (1991), destacado profesor de Derecho Constitucional y Administrativo, centró la atención en la realidad paradojal del modelo de gestión pública vigente en Chile, caracterizándolo como, al mismo tiempo, demasiado grande y demasiado pequeño:

“Nuestro Estado es una forma política demasiado grande, distante de los gobernados, centralizada, burocrática e ineficiente, y demasiado pequeña, para resolver con eficacia las demandas de bienes y servicios de una sociedad de la participación”.

Más recientemente, Juan Carlos Ferrada (2007), calificado especialista en Derecho Administrativo, sintetiza así su análisis comparado del modelo de gestión pública con el de otros países: “El modelo de gobierno y administración territorial de nuestro país se aleja de los objetivos descentralizadores alguna vez formulados e insiste en una fórmula agotada y en revisión en buena parte de los Estados modernos, aún los de tradición unitaria y centralizada”

Agregando que “La externalidades y vicios de este modelo son evidentes, las que impactan especialmente en la legitimidad política del aparato estatal y en el desarrollo de los territorios”.

Edmundo Pérez Yoma, ex-Ministro del Interior del Gobierno de la Presidenta Bachelet, anticipando su iniciativa de modernización del Estado, con ocasión de su discurso en ICARE (2008)11: “Quiero confesar mi enorme preocupación por los signos de fatiga que veo en el aparato estatal, queue hoy ejecuta un presupuesto casi seis veces mayor al que se gestionaba al principio de los años 90, básicamente con los mismos métodos, la misma tecnología y el mismo personal”.

Sergio Nuñez, abogado, empresario y profesor universitario de Valparaíso (2010), en referencia a las trágicas consecuencias del terremoto y tsunami, aludiendo a las muertes y tragedias que podrían haberse evitado con un sistema de gestión pública más centrado en decisiones autónomas de las autoridades locales, en una charla ante estudiantes de la Universidad Técnica Federico Santa María, sentenció: “El Centralismo mata” Y basado en su trayectoria y visión crítica de dirigente regionalista, en referencia a la responsabilidad que corresponde, en primer término, a las propias regiones, agregó: “La responsabilidad del centralismo es compartida tanto entre los núcleos de poder y los intereses creados en Santiago, como por la desidia de los que habitamos en las regiones, para asumir y exigir nuestro propia participación en las decisiones que nos incumben directamente”

ICARE, 8 de Abril 2008

Por su parte, desde su austral Punta Arenas, Mateo Martinic, Premio Nacional de Historia 2000, declara en una entrevista (La Prensa Austral, Enero 2011): “El centralismo agobiante en la forma de gobernar ha hecho crisis”. Felipe Cubillos, en una de sus últimas conferencias testimoniales (Valdivia, Noviembre 9, 2010) expresó con visible enojo”

"Simplemente el sistema no da el ancho. La forma como funciona el Estado chileno en el siglo 21 no puede con todas las demandas ciudadanas"

Nibaldo Mosciatti, comentando sobre el accidente aéreo de Juan Fernández, señaló:

“No puede ser que existan chilenos en esas condiciones, cuando nacer en nuestro país es distinto a nacer en Juan Fernández, Santiago o Las Condes. Eso es lo que tiene que terminar: regiones no solamente ignoradas, sino que abandonadas, despreciadas por el gobierno central. Por eso nuestro país está como está. Ese trato del Estado tiene que terminar. Alguna vez habrá indignados no solamente por la educación, sino que habrá indignados en numerosas regiones del país, que alguna vez se levantarán para reclamar contra ese poder insolente y oprobioso”

Iván Fuentes, carismático líder y vocero del Movimiento Social por Aysén, en una de sus notables declaraciones, marcada por la insensibilidad de las autoridades de la capital, sentenció12: “Santiago no puede ser Chile, tiene que ser la capital de Chile: una capital de hermanos que reparta mejor”.

Más adelante agregó, “Nuestro Estado tiene un cuerpo ancho, con brazos cortos, que no llegan a la periferia, ni a los extremos del país. Propongo hacer una política distinta: desde la periferia, a La Moneda”.

El Ciudadano, 2ª. quincena de Marzo 2012

1.8. Centralismo político: un círculo perverso El ordenamiento institucional vigente en Chile radica en el Poder Ejecutivo y el Legislativo las facultades para introducir las reformas estructurales requeridas para alcanzar un desarrollo territorial y social más equilibrado.

Dado que descentralización implica traspaso de poder, de competencias y de recursos, entre quienes tienen la facultad de aprobar y poner en marcha los cambios institucionales necesarios, hay temor de perder una parte de su actual poder e influencia. De hecho, el actual sistema político y sus prácticas predominantes se perciben como la mayor expresión del centralismo chileno, como lo demuestran los ejemplos del siguiente recuadro:

Algunas Características del Centralismo Político Chileno  Los principales partidos políticos tienen estructuras, prácticas y decisiones de carácter cupular.  Los candidatos a alcalde y concejales municipales -hasta de las comunas más pequeñas y alejadas- son designados por las cúpulas nacionales, con muy poca consideración al sentir de la ciudadanía de sus respectivas comunidades.  La mayoría de los parlamentarios electos en regiones tienen sus domicilios reales y vínculos sociales en cuatro de las comunas más acomodadas de Santiago (*).  Los intendentes regionales son designados y removidos con frecuencia y carecen de las cuatro condiciones básicas para poder realizar una gestión estratégica de largo plazo del desarrollo de sus respectivas regiones: a) estabilidad; b) legitimidad ciudadana de origen, c) capacidad de gestión estratégica articuladora; d) capacidad negociadora con las autoridades centrales. (**).  Diputados y Senadores nombrados como ministros de Estado o fallecidos son reemplazados “a dedo” por decisión de las cúpulas centrales de los partidos, sin mayor consideración a la votación democrática y al sentir ciudadano de los respectivos distritos o circunscripciones electorales.  Existe una clase política regional muy debilitada, con escasa emergencia de nuevos liderazgos, generadores de nuevas ideas e iniciativas de desarrollo, debidamente empoderados y comprometidos con el desarrollo y el bien común de su respectiva comunidad regional1. (*) 70% en el caso de senadores electos en regiones. (**) El Informe “Estado Unitario y Descentralización” (2004) elaborado por Juan Carlos Ferrada, demuestra que la elección directa de las autoridades regionales no pone en cuestión el carácter unitario del Estado, sino que, al contrario, refuerza la legitimidad de este.

2. HISTORIAL DE PROMESAS Y FRUSTRACIONES (2000-2012) En Chile, desde el retorno a la democracia, la ciudadanía ha conocido diversos programas de gobierno, compromisos electorales e intentos de avance dirigidos a compartir una parte del poder político con los niveles subnacionales. Una y otra vez, todos se han encontrado con la barrera, hasta ahora infranqueable, de los intereses cortoplacistas y cálculos electoralistas de las cúpulas centralizadas del poder.

2.1. Las promesas de Lagos y Lavín: la gran oportunidad perdida El caso tal vez más elocuente, de inicial esperanza y posterior frustración, se produjo con ocasión de la elección presidencial del año 1999 dada la alta coincidencia observable, en lo sustantivo, entre los dos programas de gobierno de las dos principales candidaturas presidenciales, que en síntesis comprometieron:

Coincidencias de Programas Presidenciales, Elección 1999 Joaquín Lavín, Alianza por Chile: “Descentralizar las atribuciones públicas, aumentando la capacidad de decisión de las autoridades locales”. “Profundizar la democracia significa acercarla a la gente y su realidad”. “Avanzar hacia la elección directa de las autoridades regionales por la propia comunidad”. “El Intendente debe ser elegido en la región”. “Incentivar el traslado de industrias a regiones”. “Los habitantes de Santiago deben cancelar los costos reales de vivir en la capital, eliminándose con ello los subsidios que financian el resto de los habitantes a través de sus impuestos”. Ricardo Lagos, Concertación de Partidos por la Democracia: ”Completaremos en un plazo de cinco años el proceso descentralizador y de desconcentración del Estado”1. ”Propiciaremos la elección directa del Consejo y del Ejecutivo Regional”. ”Fomentaremos el desarrollo territorial equilibrado para terminar con las desigualdades regionales que ahogan el crecimiento del país. Crearemos incentivos especiales a las inversiones privadas en regiones”. ”Desconcentraremos la inversión pública”.

Por vez primera, esta convergencia sentaba las bases para la construcción de una Política de Estado en Descentralización y Desarrollo Territorial, expectativa se fortaleció aún más con el contenido y simbólico lugar elegido por el Presidente Lagos para su memorable primer discurso al país, pronunciado desde Concepción, región de importante tradición y fuerza regionalista. Posteriormente, los citados compromisos del Presidente Lagos se tradujeron en un muy promisorio programa, mediante la elaboración del libro “El Chile Descentralizado que queremos”, producido por la SUBDERE, que luego fue socializado y enriquecido a través de 15 talleres regionales organizados conjuntamente con el Consejo Nacional para la Regionalización y Descentralización de Chile, CONAREDE, y la colaboración de la Agrupación de las 20 Universidades Regionales integrantes del Consejo de Rectores. Como resultado de todo ese proceso transversal y participativo, crecía el entusiasmo y el compromiso en la ciudadanía y las instituciones de regiones, que sentía que ¡Ahora sí!, este será el sexenio de la descentralización y del desarrollo regional. Todo estaba programado para culminar en un gran Congreso de la Descentralización, convocado por el Gobierno, nuevamente en Concepción, desde el cual el Presidente anunciaría la puesta en marcha de las respectivas reformas. Ya estaban cursadas las invitaciones, hasta que, menos de dos semanas antes, un grupo de Senadores de la Democracia Cristiana concurrieron a La Moneda, anunciando que de proseguir el Gobierno con dichas reformas, le quitarían el piso político para esas reformas. Lamentablemente, el Presidente Lagos no ejerció su liderazgo para hacer cumplir el programa comprometido y asegurar el avance de todo el proceso participativo generado. Hasta ahí llegó el sueño, se perdió la oportunidad histórica de iniciar el proceso transformador que Chile necesita. Desde entonces ha transcurrido más de una década y dos nuevas elecciones presidenciales, con nuevos programas de gobierno y nuevas promesas electorales, de todas las candidaturas y coaliciones, sin que nuestros líderes políticos asuman con real convicción los compromisos contraídos.

2.2. El cuatrienio Bachelet: “más ciudadano”, pero sin avances significativos La candidatura de la Dra. Michelle Bachelet, con un discurso y convicción más cercanos a las aspiraciones y a la participación de la ciudadanía, así como la personalidad más empática de la candidata, abrieron nuevas esperanzas para un avance más efectivo del proceso de descentralización y desarrollo local / regional, como también lo reflejaban algunas de las medidas comprometidas en su programa de gobierno, como son, entre otras: • “Impulsaremos la elección directa de los Consejeros Regionales”. 13 • “Promoveremos el fortalecimiento de los Gobiernos Regionales…”.

Durante su gobierno la Presidenta Bachelet efectivamente envío a trámite legislativo la indicación sustitutiva (constitucional) que instituía la elección directa de los Consejeros Regionales, la que logró aprobarse por ambas ramas del Congreso Nacional (por escaso margen, dado que varios Diputados y Senadores, no obstante el compromiso del programa presidencial de su respectiva coalición, no apoyaron esta reforma, incluso algunos electos en regiones que previo a su elección habían suscrito un compromiso de apoyo de ésta y otras reformas relevantes de descentralización y desarrollo local/regional, en el contexto de la Iniciativa Ciudadana “Yo Voto por las Regiones” del CONAREDE.

• “Promoveremos un gran pacto fiscal entre el Gobierno, las Municipalidades y la ciudadanía, orientado a ampliar los recursos, las capacidades la eficiencia y la rendición de cuentas en las comunas”. • “Traspasaremos a los Gobiernos Regionales y Municipales, a través de un proceso planificado, todas las responsabilidades públicas relacionadas con la gestión del territorio”. Aún más, durante su mandato, y con el activo apoyo de la entonces Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo, Claudia Serrano, y su equipo, se realizó la II Cumbre de las Regiones, organizada por el Consejo Nacional para la Regionalización y Descentralización de Chile, CONAREDE, en el Salón de Honor del Congreso Nacional, inaugurada por la propia Presidenta Bachelet, los Presidentes del Senado y la Cámara de Diputados, y la participación de alrededor de 1.500 personalidades de todas las regiones de Chile. Aún más, se constituyó un grupo de trabajo entre SUBDERE y CONAREDE, para elaborar una “Agenda Concordada de Descentralización” y un conjunto de medidas estratégicas, iniciativa que más allá de su buena intención finalmente no logró cristalizar, pero inspiró más adelante el proyecto del libro “Pensando Chile desde sus Regiones”14, que recogió, completó y sistematizó varias de las medidas abordadas en dicha agenda. No obstante esta positiva actitud, el avance efectivo del proceso de descentralización y desarrollo local /regional, resultó bastante menor a lo esperado.

2.3. El medio tiempo de Piñera: ¿de revolución descentralizadora a nueva frustración? Así como los anteriores, el gobierno del Presidente Sebastián Piñera también se inició bajo señales bastante auspiciosas para el avance del proceso de descentralización y desarrollo territorial, generadas tanto por los contenidos del programa de gobierno comprometido con la ciudadanía, como especialmente por las muy promisorias declaraciones del mensaje presidencial del 21 de Mayo 2010:  “Descentralizar el país tiene que dejar de ser una eterna promesa y transformarse en una firme realidad”.  “Nuestro gobierno será el gobierno de las regiones, y para eso vamos a impulsar una profunda revolución descentralizadora, transfiriendo poder efectivo a las regiones y a los municipios, a través de la transferencia de funciones, atribuciones y recursos, desde el gobierno central a los gobiernos regionales y comunales”.  “Necesitamos fortalecer la democracia regional y comunal haciendo más directa y participativa la elección de sus autoridades”.  “Implementaremos la elección directa de los consejeros regionales”.15 14

Ediciones Universidad de La Frontera (2009) patrocinado por la Cámara de Diputados y financiado por SUBDERE y algunas empresas privadas. 15 Si bien el Gobierno elaboró el correspondiente proyecto de Ley Orgánico Constitucional, la ingresó a trámite legislativo (vía Cámara de Diputados) recién en Septiembre de 2011, solo con urgencia simple, fijando suma urgencia recién en Marzo

 “Aplicaremos el principio de doble subsidiariedad. Todo aquello que puedan realizar los gobiernos regionales mejor que el gobierno central, será de competencia de las regiones. Y todo lo que puedan hacer mejor los municipios que los gobiernos regionales, será de competencia de los municipios”. Más adelante, el actual Ministro del Interior, Rodrigo Hinzpeter, al término de una reunión programática del Gobierno con los Intendentes Regionales16, declaró a la prensa: “Chile es un país muy concentrado en la Región Metropolitana y nosotros queremos hacer de las regiones unidades políticas, geográficas y económicas mucho más descentralizadas que hoy”. Sin embargo, al contrastar todos estos compromisos programáticos y declaraciones, con los avances efectivos observables en este ámbito, resulta frustrante reconocer que, cumplido más de la mitad del actual cuatrienio de gobierno, a lo menos hasta ahora, el balance es más bien desalentador.

3. ¿QUÉ NOS FALTA? Al sumar todas estas y otras opiniones, estos y anteriores compromisos de programas de gobierno, de este y anteriores Presidentes de la República, inevitablemente surge la pregunta: ¿Y qué es lo que falta, para que, de una vez, se ponga en marcha un proceso efectivo y sostenido de descentralización y desarrollo territorial en Chile. Y la respuesta, que está a la base del presente ensayo, es que faltan dos condiciones fundamentales: 1. Convicción, voluntad política, liderazgo y capacidad técnica para impulsar una Política de Estado en Descentralización y Desarrollo Territorial, capaz de superar los variados y muy fuertes intereses políticos y económicos cortoplacistas asociados al centralismo. 2. Un Proyecto País en Descentralización y Desarrollo Territorial, expresado en una Política de Estado, que trascienda el horizonte de uno u otro gobierno de turno, una Política con mayúscula, que conduzca al país a un desarrollo más equilibrado y equitativo, con menos desigualdades, dirigida a construir en Chile una sociedad social y territorialmente más integrada.

2012. Lo anterior, junto a algunas controversias e intereses encontrados observables, propios de la complejidad de esta tan esperada reforma, hacen casi imposible que se logre su aprobación a tiempo por ambas ramas del Congreso Nacional y el Tribunal Constitucional, y que el Servicio Electoral alcance a organizar el respectivo proceso electoral con suficiente antelación a la próxima elección municipal de Octubre 2012 como estaba comprometido. De resultar así, este compromiso, que se viene declarando desde el año 1999 por las sucesivas candidaturas presidenciales y coaliciones, una vez más quedaría postergado. 16 Cerro Castillo, Viña del Mar, 2 de Julio 2011.

3.1. Entender que, a la larga, todos ganan Como cuestión de fondo, muchos se preguntan ¿Por qué hay tanto temor, tanto cálculo cortoplacista, en nuestros dirigentes políticos para distribuir y compartir una parte de sus cuotas de poder? ¿Cuáles son los nudos gordianos que impiden oxigenar el ambiente, y cual la forma para soltar dichos nudos? Distribuir y compartir el poder, como lo postula el ya citado James Joseph, ¿Significa perder poder? ¿Es este un problema real, o finalmente un dilema falso? En su ya citado prólogo del libro “Pensando Chile desde sus Regiones”, Joan Prats-Catalá nos abre algunas pistas orientadoras, cuando señala: “Las prácticas políticas y administrativas vigentes en Chile y características de su centralismo ( ), ni siquiera sirven a los intereses de las elites santiaguinas. En efecto, el poder que ganarán las regiones con la descentralización- comenzando por la Región Metropolitana- multiplicará la riqueza, las oportunidades y el poder de Chile entero. Más que una disminución, el nuevo regionalismo replantea el papel de las elites centrales que han de mantenerse fuertes al servicio de marcos macroeconómicos y reguladores potentes, políticas de internacionalización bien establecidas, garantía del orden público y la defensa nacional, planeamiento y ejecución de las grandes infraestructuras, definición de la legislación básica en materia de educación y salud, garantía del sistema de empleo, previsión y seguridad social”.

Refuerza dicha orientación, refiriéndose al caso de los países que han logrado transitar de un modelo centralizado a uno descentralizado, o incluso autonómico como en el caso de España, los que “no solo no han visto disminuido sino que han visto fortalecido el rol de la capital y de sus elites”. Aún más, subraya que: “Para el buen desarrollo democrático no se trata de negar el rol indispensable de las elites políticas, económicas, mediáticas o culturales, sino de ampliar social y territorialmente estas elites y fomentar su apertura y renovación meritocrática permanente”.

Como máxima, y contribución al Bicentenario de Chile, Prats concluye postulando que “toda chilena o chileno con las capacidades apropiadas debe sentir que es posible el sueño de acceder a las más altas responsabilidades empresariales, políticas, administrativas, mediáticas o culturales”. Sin embargo, a lo menos hasta ahora, la mayor parte de nuestra clase dirigente sigue atrapada por la contingencia, sin capacidad ni voluntad para hacerse cargo de la profunda crisis de representatividad que está experimentando la política en Chile como consecuencia de la excesiva concentración de todas las decisiones relevantes para el futuro del país. 32

Esa realidad, ciertamente limita las posibilidades de lograr los acuerdos transversales que requiere la mayor parte de las reformas estructurales de descentralización y desarrollo territorial. Además de una falta de difusión y conocimiento, lo que se observa en forma bastante generalizada es una preocupante falta de convicción, de voluntad y de generosidad política, necesaria para mirar estas tareas con un horizonte más de las próximas generaciones que de las próximas elecciones. A esta carencia se suma una profunda desconfianza en la capacidad y honestidad de los actores locales y regionales para conducir los destinos y el desarrollo de nuestras comunidades en forma directa y más autónoma.

3.2. Conciencia, Impaciencia y Movilización Ciudadana Sin embargo, siguen primando el inmovilismo y la contingencia. Los programas de gobierno y promesas de los dirigentes políticos de todo el espectro siguen mostrando un grado muy menor de cumplimiento y avance, en contraste con preocupantes nuevas medidas de centralización, como lo es la persistencia para la nueva ampliación del radio urbano de Santiago en más de 10.000 hás. de superficie. Por ello resulta alentador que en las periódicas mediciones nacionales de opinión, la descentralización se encuentre entre las dos a cuatro gestiones de gobierno más mal evaluadas, como lo ponen en evidencia las últimas encuestas de Adimark. En efecto, en el informe publicado en el informe publicado en mayo del 2011, la Descentralización fue la segunda gestión peor evaluada, con solo un 29% de aprobación, tendencia que no ha variado significativamente desde entonces en esas mediciones de opinión. Gráfico 7 Encuesta Adimark: Informe mensual mayo 2011. Evaluación Gestión del Gobierno

Pero aún más interesante es el hecho que, a diferencia de lo que podría suponerse, en esta apreciación negativa de la descentralización existe plena coincidencia entre la ciudadanía de las regiones y la de la capital, lo que de paso demuestra que no hay intereses opuestos entre unos y otros, y que el tan esperado impulso eficaz del tan necesario proceso de descentralización contaría con el beneplácito de todos los chilenos, sin distingo de su respectiva ubicación territorial. Gráfico 8

Mientras tanto, transcurre el tiempo y se acumula frustración y enojo en la ciudadanía, la que reclama cada vez con más fuerza. En consecuencia, parece urgente retomar esa tarea, más aún cuando hay signos explícitos que dan cuenta de un despertar de la ciudadanía, también la de regiones, de que se está acabando la paciencia, como lo demuestran diversas inéditas y activas movilizaciones regionales, en respuesta al inmovilismo del centro: Arica, Araucanía, Isla de Pascua, Calama, Chaitén, Magallanes, Aysén (inédito movimiento social, de sorprendente transversalidad e insospechada fuerza, muy mal manejada desde La Moneda, provocando la renuncia del Ministro de Energía Rodrigo Alvarez), nuevamente Calama (por considerar insuficientes los U$ 200 millones que contempla el proyecto de ley que crea el Fondo de Desarrollo del Norte, FONDENOR), y Freirina (debido a los malos olores de una planta faenadora de cerdos de Agrosuper). ¿Cuáles siguen, aún contenidas? ¿Cuántos campanazos más se necesitan, para entender que no se puede seguir estirando la cuerda? Es necesario entender que en su origen, estos no son problemas de seguridad pública, sino respuestas, en la mayoría de los casos, al inmovilismo de muchos años, de diferentes gobiernos centrales, de la élite política y económica, incapaz de entender que en su esencia se trata de aspiraciones por mayor equidad y oportunidades de desarrollo de las comunidades de dichos territorios.

¿Estaremos aún a tiempo para tomar iniciativa, para transformar tanta frustración y enojo acumulados en energía creativa, con más capacidad de escucha y de anticipación, con más apertura a la participación, que la mera reacción con la fuerza pública? ¿Cuántas movilizaciones sociales más serán necesarias, cuántas explosiones desde los territorios locales, para que nuestra clase dirigente asuma con sentido de país las reformas estructurales requeridas con cada vez mayor urgencia.

3.3. Proyecto País, Política de Estado, Agenda Concordada Pero también falta un Plan Maestro, un proyecto país, traducido en una Política de Estado que defina el modelo de Estado al cual Chile aspira a llegar, un gran Pacto de Desarrollo Territorial, a ser construido gradualmente, bajo diferentes gobiernos de turno, y con la participación de los principales actores del desarrollo nacional y regional. Es lo que han venido planteando diversas organizaciones de la ciudad civil de regiones17,18, junto con elaborar propuestas programáticas sometidas al conocimiento y firma de los respectivos candidatos presidenciales y parlamentarios de las elecciones del año 2005 y 200919. A este respecto, aún resuena la convocatoria del Presidente de la República en su mensaje del 21 de Mayo de 2010, cuando declaró:

“Hago hoy un llamado a todos los dirigentes nacionales, regionales y comunales a conformar un gran acuerdo nacional que permita dar el gran salto adelante que las regiones, comunas y el país necesitan”

Dicha declaración naturalmente alimentó la esperanza que, a similitud de otros desafíos trascendentes para el futuro del país, el Presidente de la República tomaría la iniciativa de constituir una instancia de alto nivel, calificada, plural y representativa, para iniciar una reflexión trascendente y elaborar una propuesta de los ejes fundantes de una Política de Estado en Descentralización y Desarrollo Territorial, deseablemente acompañada de una hoja de ruta o agenda convergente y exigente para su socialización y gradual implementación. Pero hasta la fecha de la redacción del presente ensayo no se ha producido una convocatoria concreta para organizar y dar curso a dicho llamado, generando, como es natural, una nueva frustración, la que se mantendrá vigente hasta que alguno de nuestros líderes nacionales asuma ésta como una gran tarea pendiente del proceso de desarrollo de Chile. 17

Jornadas Nacionales de Regionalización, convocadas primero por la Corporación para la Regionalización del Bío-Bío, CORBIOBIO, y luego por la Corporación para la Regionalización de Chile, CORCHILE, ambas presididas por el destacado líder regionalista y empresario Claudio Lapostol. 18 I y II Cumbre de las Regiones, organizadas por el Consejo Nacional para la Regionalización y Descentralización de Chile, CONAREDE. 19 Campañas “Yo Voto por las Regiones”, procesos eleccionarios 2005 y 2009.

Es tiempo, pues, de convocar, sea desde la autoridad, sea desde la ciudadanía y la sociedad civil de regiones, al diseño y construcción del Chile Descentralizado y Desarrollado, que muchos queremos y merecemos. Las elecciones municipales de este año, y las parlamentarias y presidenciales del próximo, junto a la capacidad cada vez más convocante y organizada de las comunidades regionales, constituyen un escenario nuevo, inédito, y muy provechoso para instalar esta temática con justificada y renovada esperanza.

PARTE II: PROPUESTAS

1. CONSTRUIR UNA POLITICA DE ESTADO EN DESCENTRALIZACION Y DESARROLLO TERRITORIAL 1.1. Escuchemos a Séneca: sin puerto de llegada, seguimos a la deriva Hace casi dos milenios, el filósofo bético-romano Lucio Anneo Séneca pronunció uno de sus más célebres epígrafes, que hoy sigue plenamente vigente:

“Cuando no sabemos a qué puerto nos dirigimos, todos los vientos son desfavorables”

Llevado al tema del presente ensayo, ello significa que en Chile el tan necesario y tantas veces prometido proceso de descentralización y desarrollo local/regional, ha sido y aún es, un barco a la deriva: no tiene destino ni rumbo definidos, carece de un Proyecto País, plasmado en una Política de Estado y una Agenda para realizarlo, de horizonte generacional más que electoral, que dé sentido y direccione un esfuerzo compartido y convergente de construcción, en el que todos los actores del desarrollo regional y nacional se sienten convocados y puedan aportar. En efecto, quienes en los debates políticos y académicos hablan y escriben sobre descentralización, en los hechos están pensando en modelos de gestión pública muy diferentes: En un extremo hay quienes piensan que basta con introducir unos pocos cambios de menor alcance al modelo centralista vigente. En el otro extremo algunos propician la adopción del modelo federal. Otros optan por una ecuación intermedia, la del modelo de Estado Regional, que manteniendo lo que es esencial a la condición de unitario, descentraliza todo lo demás, sea al nivel local/municipal o al nivel regional, según contribuya a un mejor desarrollo.

Son modelos que evidentemente responden a concepciones muy distintas y hasta contrapuestas, por lo que no da lo mismo por cual en definitiva optará el país. Pero en el intertanto, la consecuencia de no disponer de un Proyecto País hacia el cual converger ni de la hoja de ruta a seguir para alcanzarlo, es que se pierde mucha energía y tiempo y que se malgastan muchos recursos, en diferentes intentos de reforma, sin saber a qué modelo son funcionales, iniciativas que luego en su mayoría no prosperan, con la consiguiente frustración de sus autores y de las comunidades regionales.

Pero además, este vacío de una Política de Estado en Descentralización y Desarrollo Territorial refuerza la falta de convicción y de voluntad política observable en muchos de nuestros dirigentes para impulsar un proceso efectivo y sostenido de descentralización. El resultado final es que en Chile, bajo uno y otro gobierno, se ha hablado y prometido mucho en materia de descentralización, pero se avanza y cumple muy poco. Peor aún, con frecuencia se retrocede, imponiéndose en la agenda pública, una y otra vez, intereses contingentes, cortoplacistas y electoralistas, lo urgente sobre lo importante, situaciones que se hacen presente con aún mayor frecuencia en períodos de gobierno de sólo cuatro años.

1.2. Visión de País: descentralizado y desarrollado, un marco para el debate ¿Qué país queremos construir? ¿Al servicio de qué y de quienes? Estas son interrogantes, en busca de respuestas orientadoras y precisas, que con frecuencia se hacen presentes en las conversaciones y debates sobre la necesidad de avanzar en términos más significativos en el proceso de descentralización y desarrollo territorial del país. Es por ello que, apoyados en reflexiones, debates, ensayos y propuestas previas, compartidas con instituciones y grupos comprometidos con este desafío20,21,22,23, y con el único fin de romper la inercia e inducir a un fecundo debate, en lo que sigue proponemos una Visión del Chile que soñamos y debiéramos construir, así como del Modelo de Estado en nuestra opinión más adecuado a la realidad del país para alcanzar dicho ideal.

Visión de Chile Queremos pensar y construir entre todos un Chile: Bueno para vivir, en todas sus comunas y regiones, en el que caben e interactúan proyectos políticos y de desarrollo territorial diversos, dentro de un marco constitucional unitario, común y compartido por todos, capaz de desarrollar todo su potencial humano y productivo, sustentable y competitivo, en todo su territorio, social y territorialmente integrado, participativo, inclusivo y multicultural, con un Estado cercano a los gobernados y descentralizado, con poder de decisión autónomo y recursos compartidos entre todos sus habitantes; capaz de asegurar igualdad de oportunidades y de resolver con eficacia las demandas de bienes y servicios de la población.

En definitiva, queremos un Chile descentralizado, desarrollado y digno, para todos sus habitantes, en todo su territorio. 20

Consejo Nacional para la Regionalización y Descentralización de Chile, CONAREDE Instituto de Desarrollo Local y Regional, IDER, Universidad de La Frontera (Programa de Institucionalidad y Políticas Públicas; Libro “Pensando Chile desde sus Regiones (2009) 22 Red Sinergia Regional, de las 20 Universidades Regionales integrantes del Consejo de Rectores 23 Organizaciones Regionalistas “Los Federales”, Movimiento de Acción Regional, MAR. 21

1.3. ¿Por qué queremos descentralizar Chile?: un acercamiento al sentir ciudadano La tan necesaria y compleja tarea de descentralizar Chile y de desarrollar sus territorios subnacionales las más de las veces se estudia, debate y difunde, y se asume como necesaria, en algunos círculos académicos y políticos, pero no ha logrado permear y encarnarse como propia en el sentir de la ciudadanía. En otras palabras, a lo largo del país, la dueña de casa, los jóvenes, los trabajadores y profesionales, la mayoría de la gente común, no sabe en que medida vivir en un país tan altamente centralizado afecta negativamente su calidad de vida y sus oportunidades de lograr un mejor desarrollo humano. Por lo anterior, y con el fin de empezar a acercar estos temas a la comprensión y el sentir de la ciudadanía, se propone la siguiente primera aproximación:

Queremos descentralizar Chile, porque así:  Creamos mejores condiciones de empleo, educación, salud, cultura, infraestructura y conectividad en todas las comunas y regiones de Chile.  Superamos en menos tiempo nuestras desigualdades sociales y territoriales.  Fortalecemos la democracia a nivel local y regional.  Desarrollamos mejor las potencialidades latentes de todas las comunas y regiones.  Abrimos mejores oportunidades de trabajo y desarrollo personal para jóvenes profesionales talentosos.  Acercamos la gestión pública a las oportunidades y aspiraciones de las comunidades locales.  Frenamos el deterioro ambiental de Santiago y mejoramos la calidad de vida de sus habitantes

1.4. Adoptar el Modelo de Estado Regional: ni centralizado, ni federal 1.4.1. ELECCION DE UN MODELO DE ESTADO Una de las tareas fundacionales más determinantes al momento de pensar una Política de Estado en Descentralización y Desarrollo Territorial para Chile, es definir previamente el Modelo de Estado al que en definitiva se aspira a llegar en cuanto a su organización territorial y distribución de potestades. Una vez definido dicho modelo, se puede construir entonces, en forma coherente y funcional a dicho marco, una… …“Agenda Concordada”, que permita avanzar en forma convergente, sostenida, focalizada y gradual en dirección a dicha meta, asumida como “Hoja de Ruta”, que defina los principales hitos y etapas, las medidas estratégicas más determinantes para avanzar en el proceso, así como los plazos, puntos críticos y responsables de su ejecución.

1.4.2. ALTERNATIVAS DE MODELO DE ESTADO Para facilitar esa trascendente decisión del modelo de Estado más apropiado a adoptar para el caso de Chile, desde luego es necesario considerar el contexto histórico, institucional y político del país, su singular geografía y diversidad, así como su dimensión y distribución demográfica y económica. Asimismo, es conveniente recurrir a la experiencia internacional comparada, que ofrece diferentes modelos de Estado, aplicados por distintos países en cuanto a su organización territorial y distribución de potestades, según el contexto de sus respectivos procesos históricos, políticos, económicos y culturales. En efecto, graduando de mayor a menor nivel de distribución de potestades y de descentralización en su organización territorial, en la experiencia institucional de los países se pueden reconocer diferentes modelos de Estado:    

Estado Federal: Suiza, Canadá, Estados Unidos, Alemania Estado Autonómico: España Estado Regional: Francia, Italia, Colombia, Perú Estado Unitario centralizado: Chile

Más que modelos puros, entre estas formas de Estado a su vez se presentan matices. De hecho, según lo describe Ferrada (2003), actualmente un buen número de Estados, producto de los requerimientos de eficacia y eficiencia que les impone la gestión administrativa, han generado procesos de desconcentración y descentralización administrativa sin renunciar a su carácter de Estado unitario.

1.4.3. CRITERIOS DE ELECCION Para el caso de Chile, parece aconsejable optar por aquel modelo de Estado que responda mejor al conjunto de los siguientes objetivos: a) responder al orden natural del país, poniendo en valor y potenciando las singulares características de diversidad geográfica, climática, productiva, social, cultural y étnica; b) desarrollar en plenitud todo el potencial productivo de todos los territorios del país y alcanzar en menos tiempo la condición de una sociedad social y territorialmente integrada y de país desarrollado; c) ser proporcionado y funcional al tamaño demográfico y económico del país, sin generar una expansión y costo burocrático mayores a sus beneficios efectivos; d) preservar su condición de Estado unitario, en los aspectos esenciales para la unidad de la Nación, como son: Congreso Nacional, Relaciones Exteriores, Fuerzas Armadas, Policías, Seguridad Interior, Justicia, Grandes Estrategias País. 40

e) asegurar el mayor grado posible de descentralización política (elección y fortalecimiento de autoridades regionales), administrativa (traspaso de competencias de decisión autónomas) y fiscal (traspaso y generación de recursos de uso autónomo), en aplicación del principio de doble subsidiariedad, privilegiando el nivel local sobre el regional, y éste sobre el nacional. f) remover los actuales obstáculos del sistema de gestión pública, sustituyendo su uniformidad por flexibilidad, su verticalidad por redes horizontales, su sectorialidad por territorialidad. g) promover los mayores niveles de desarrollo autónomo posibles de todas las comunidades y territorios locales y regionales del país; h) construir la oferta pública a partir de las oportunidades de desarrollo y demandas de los territorios y sus comunidades24, más que de las instancias y la burocracia del nivel central. i) no generar resistencias insalvables durante las diferentes etapas de debate y aprobación de las reformas requeridas para la adopción del modelo y por ende paralizantes para el avance y resultado final del proceso.

1.4.4. EL ESTADO REGIONAL: la opción para Chile La aplicación integral de dichos criterios, implica descartar el modelo de Estado Federal, dado que significaría, entre otros, no preservar la esencia del Estado unitario, además de una complejidad y costos de expansión burocrática innecesarios y desproporcionados para el tamaño demográfico y económico de Chile, tanto actual como esperable para las próximas décadas. Por razones análogas, tampoco parece aconsejable la adopción del Estado autonómico -seguido en España-más aún cuando en Chile no existen las características históricas, culturales y políticas propias de las regiones autonómicas españolas. En cambio, la aplicación de los criterios propuestos precedentemente orientan hacia la alternativa del modelo de Estado Regional, opción que, entre otros:   

preserva la esencia del Estado unitario; responde mejor a la amplia y rica diversidad característica de Chile; impone un avance más significativo del proceso de descentralización y de fortalecimiento de capacidades de todas las comunidades locales y regionales;  en definitiva, acerca en menos tiempo a niveles más equilibrados de desarrollo social y territorial, propios de los países desarrollados.

Ver Germán Correa (2009).

Hay varios autores que abogan por esta opción, como es el caso de Ferrada (2003), quien señala:

“El modelo actual de distribución territorial del poder chileno es incapaz de solucionar los problemas del centralismo político, falta de participación ciudadana e insuficiente desarrollo regional. Esto hace necesario avanzar más decididamente en la construcción de un modelo de Estado en el que las regiones estén dotadas del poder político y administrativo necesarios para generar su propio proyecto de desarrollo, en base a una amplia legitimación de sus órganos directivos y una disponibilidad real de recursos para inversión productiva”. “Este nuevo modelo de Estado no puede seguir definiéndose como un Estado Unitario descentralizado, ya que ello hace referencia principalmente a una distribución de poder administrativo. Es necesario hablar de un Estado Regional, en el que las regiones tengan la autonomía y jerarquía necesaria para plantear sus propias estrategias y políticas de desarrollo, contando para ello con las herramientas jurídicas indispensables para cumplir con su cometido”.

1.4.5. CARACTERIZACION DEL ESTADO REGIONAL Según Ferrando Badía (1978)25, “el Estado Regional se caracterizaría porque las regiones que lo componen son categorizadas como entidades autónomas, dotadas de personalidad jurídica, no originaria ni soberana, que gozan de una potestad legislativa y de administración limitada, condicionada y subordinada a la potestad de gobierno del propio Estado. Así, en el Estado regional -al estilo italiano o español-, las unidades regionales poseen competencias legislativas, administrativas y financieras, pero ellas como una derivación del reparto de potestades que ha hecho el propio constituyente estatal, único titular de este poder”. De esta manera, el Estado regional se construye como una opción de descentralización política alternativa al Estado federal, recogiendo alguno de los elementos de éste -autonomía política, solidaridad y controles jurídicos-, pero sin compartir el poder originario y supremo -poder constituyente- que da cohesión al Estado central. Al respecto, Villanueva (2009) describe los siguientes componentes más característicos del Estado Regional26:

Citado por Ferrada (2003)

Enunciados que son “requisitos mínimos y copulativos, por lo que la ausencia de uno o más de ellos, superlativamente de los dos primeros, nos sitúa en el ámbito de la desconcentración o en la fase inicial de la descentralización, pero no en lo característico del Estado Regional”. J.L. Cea (1992), Sobre el nuevo Gobierno Regional Chileno, Revista de Derecho Universidad Austral; III N° 1-2. Citado por Villanueva (2009).

 los órganos regionales tienen personalidad jurídica de derecho público, funciones, atribuciones y patrimonio propios; 

los integrantes de los órganos regionales son democráticamente elegidos por el cuerpo electoral de la región mediante sufragio universal y en votación directa27;



respetando la Carta Fundamental y las leyes del país, los órganos regionales reciben de la Constitución competencia para darse sus propios estatutos, es decir, para dictar y ejecutar con autonomía el derecho que rige en las comunidades territoriales respectivas;

 la administración, la jurisdicción y el control en general se realizan por organismos regionales autónomos, no dependientes de, ni subordinados jerárquicamente a, las autoridades correspondientes de la capital, aunque sean éstas las que retengan la facultad de revisar, solo a posteriori y por la vía de la tutela, si son entes administrativos o del control de constitucionalidad y legalidad en los demás casos, lo resuelto en ciertos y graves asuntos en la sede regional. Diferencias entre Estado Unitario Centralizado y Estado Regional Estado Unitario Centralizado

Estado Regional

Un solo gobierno político, con competencia en todo Un gobierno político central y varios gobiernos el territorio; un solo centro político. regionales: policentrismo y pluralidad de centros políticos en la distribución del poder.

Con regionalismo administrativo: la región es solo una circunscripción administrativa, una división territorial.

Una sola legislación nacional, como consecuencia de existir un solo órgano legislativo.

La región es una persona jurídica de derecho público interno, dotada de potestades políticas, que contrapesan el poder político central.

Pluralidad de ordenamientos legislativos: un ordenamiento legislativo nacional, que elabora el órgano legislativo central, y varios ordenamientos legislativos regionales, elaborados por los órganos legislativos de cada región.

Fuente: Álvaro Villanueva (2009), Mesa de Diálogos de Descentralización

El Informe “Estado Unitario y Descentralización” (2004) elaborado por Juan Carlos Ferrada, señala que la elección directa de las autoridades regionales no pone en cuestión el carácter unitario del Estado, sino que, al contrario, refuerza la legitimidad de este.

1.5. Impulsar un Nuevo Trato Estado-Territorios El principal cambio de enfoque propuesto apunta a construir un “Nuevo Trato Estado–Territorios”, que a modo de síntesis se ilustra en la Figura 7, que significa un giro completo del modelo centralizado vigente de relaciones, que sigue definiendo e implementando una parte predominante de las políticas, instrumentos y recursos públicos del país. Figura 7: Síntesis

NUEVO TRATO ESTADO – TERRITORIOS (Cambio del Modelo de Relaciones)

Políticas Públicas nacionales DESCENTRALIZACIÓN Política -- Administrativa -- Fiscal Elección de autoridades – traspaso de competencias y recursos de uso autónomo

Política Nacional de apoyo a la gestión desde el territorio

Desigualdades

Sociales

Desigualdades Territoriales

+ Gobernanza + Desarrollo + Democracia Local y Regional

Construcción de la oferta pública a partir de las oportunidades de desarrollo, aspiraciones y demandas locales

Apropiación de poderes locales y regionales Fortalecimiento de las capacidades locales: - Capital Humano, Capital Social, Conocimiento Estratégico, Innovación -Salud, Educación, Cultura, Infraestructura, Conectividad - Participación, Control Democrático

Políticas Públicas territorialmente diferenciadas desde los niveles subnacionales (local y regional)

Fuente: elaboración propia, IDER-UFRO, 2012

En efecto, este Nuevo Trato implica, necesariamente, un cambio de fondo, a ser contruido en forma gradual y progresiva, pero sostenida, en lo principal significa:  Construir la oferta pública (más que desde el aparato central del Estado), a partir de las diferenciadas oportunidades de desarrollo y las aspiraciones y demandas de las respectivas comunidades y territorios locales.28.  Implementar una activa política nacional de apoyo a la gestión desde el territorio29, privilegiando las políticas e instrumentos públicos aplicados desde los niveles subnacionales (enfoque buttom up). 28

Según lo propone Germán Correa, (2009), en “Un nuevo paradigma descentralizador: organizar la oferta central desde la demanda regional”, p.211-233, de libro Pensando Chile desde sus Regiones, Ediciones Universidad de La Frontera.

En la lógica planteada por Patricio Vergara (2012), en “Descentralizar desde abajo”. Centro de Investigación en Políticas Públicas de Tarapacá, CIPTAR.

 Enfatizar la construcción de capacidades locales y regionales, focalizando esfuerzos especialmente en Capital Humano Calificado, Capital Social, Conocimiento Estratégico, Innovación, Infraestructura y Conectividad, así como en la oferta de servicios de Educación, Salud y Cultura de calidad, y crear condiciones favorables para una efectiva Participación Ciudadana desde la base local, junto a un eficaz Control Democrático sobre el avance de dichos procesos y los servicios más importantes dirigidos al desarrollo de la respectiva comunidad y territorio.  Impulsar, simultáneamente, políticas públicas nacionales, reformas y medidas estratégicas de descentralización (política, administrativa, fiscal, con elección directa de las autoridades regionales: Presidente del Ejecutivo, Consejeros Regionales), así como un mayor traspaso de competencias y de recursos de uso autónomo, debidamente articulados y convergentes.  Promover activamente condiciones favorables para lograr una más efectiva apropiación en el ejercicio de los poderes locales y regionales. En consecuencia, el resultado buscado de este nuevo modelo de gestión pública, a ser pensado y construido principalmente desde lo local y regional (enfoque bottom up), en definitiva es el de ampliar significativamente las oportunidades de desarrollo humano en todas las comunidades yb territorios de Chile y alcanzar en ellas mejores condiciones autónomas de participación, control democrático y gobernanza, ejercidas por sus propios habitantes.

1.6. Aplicar una Estrategia Sistémica de Abordaje: tres Procesos Clave La experiencia internacional comparada así como los intentos parciales y frustrados en Chile para poner en marcha una Política de Estado comprehensiva y coherente de descentralización y de desarrollo local/regional, en vez de diversas medidas parciales o aisladas aplicadas por los gobiernos de turno, aquí se propone aplicar una estrategia sistémica de abordaje, que significa impulsar en forma simultánea y convergente tres Procesos Clave e interdependientes: 1) Descentralización (política, administrativa, fiscal); 2) Fortalecimiento de capacidades locales y regionales; 3) Participación Ciudadana y Control Democrático.

1.6.1. Descentralización: traspaso de poder, recursos y competencias de decisión autónoma Significa traspaso efectivo de poder de decisión autónomo, de competencias y de recursos, desde el gobierno central a los niveles subnacionales, es decir, desde el centro a la periferia, desde arriba abajo, (top down), en tres planos principales: político, administrativo y fiscal (presupuestario y tributario). Según Villanueva (2009) des-cen es “separar del centro”, implica una distribución de la actividad del Estado y del poder, que admite que el poder público y/o las funciones públicas estén distribuidas y 45

sean ejercidas con mayor o menor independencia por ciertos grupos estructurados en el seno del Estado. Considerando la experiencia chilena Mardones (2008) propone definir descentralización como “aquellas reformas institucionales dirigidas a la transferencia de responsabilidades, recursos o autoridad desde el gobierno central hacia gobiernos subnacionales autónomos, tendientes a asegurar la representación democrática de comunidades territorialmente localizadas y una más eficiente y eficaz provisión de bienes y servicios públicos”. Más allá de definiciones referidas al ámbito público, en la práctica desde luego es deseable que el traspaso de poder de decisión autónomo, de competencias y de recursos también se extienda a los diversos otros planos relevantes del desarrollo, como son el de la economía privada, la innovación científico-tecnológica, la cultura y las artes, los medios de comunicación, etc.

1.6.2. Fortalecimiento de Capacidades locales y regionales: la potenciación de los territorios Implica la construcción de capacidades y ampliación de oportunidades, de personas, instituciones y de redes, a nivel de comunidades y territorios de nivel micro-local y meso-regional, generada en forma endógena desde la base, desde abajo-arriba (bottom up), en una amplia variedad de planos o ejes temáticos de acción, tales como: Capital Humano, Capital Social, Conocimiento e Innovación, Desarrollo Económico Territorial, Ordenamiento y Sustentabilidad Territorial, Infraestructura, Energía, Conectividad Digital, Integración Internacional y fronteriza; Identidad, Patrimonio y Cultura, etc.

1.6.3. Participación Ciudadana y Control Democrático Proceso organizado de gestión de la demanda, de la movilización legítima y del control democrático por parte de la sociedad civil y la ciudadanía en general, realizada en diversos planos de acción (participación, articulación entre actores, comunicación, control ciudadano). Este tercer Proceso Clave es absolutamente necesario para generar la capacidad de gestión, suficientemente activa, cohesionada y eficaz, tanto de demanda como de propuesta, por parte de las organizaciones de la sociedad civil y de la ciudadanía, de todas las regiones, por el permanente avance de los dos anteriores procesos (descentralización; potenciación de los territorios), para monitorear, controlar -y cuando fuese necesario exigir- dicho avance y el cumplimiento de compromisos contraídos sobre el particular, así como para generar nuevos impulsos y propuestas y comprometer a los respectivos actores necesarios para el logro de dicho fin.

En la Figura 1 se presenta una síntesis gráfica e integradora de la propuesta Estrategia Sistémica de Abordaje, con las respectivas interrelaciones de los antes descritos tres Procesos Clave: Figura 1

MODELO SISTÉMICO DE GESTIÓN REGIONAL: Propósito, Procesos Clave, Medidas Estratégicas, Impactos

1. PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN

Medidas Estratégicas

- Política: Más Poder Autónomo, Mejor Política - Administrativa: Más Competencias Autónomas, Mejor Distribuidas - Fiscal: Más Recursos, con decisión Autónoma

IMPACTOS

Traspaso de poder, competencias y recursos, desde el Gobierno Central a los Municipios y Gobiernos Regionales

SOBRE PERSONAS

SOBRE TERRITORIOS

Medidas Estratégicas

PROPÓSITO: AMPLIACIÓN DE OPORTUNIDADES DE DESARROLLO, REDUCCIÓN DE BRECHAS SOCIALES Y TERRITORIALES IGUALDAD DE OPORTUNIDADES: -Mayor ritmo en reducción de la pobreza -Mayor capacidad de creación de empleos de calidad -Incremento de los niveles de ingreso básico -Mayor calidad y acceso a servicios: educación, salud, cultura, deportes, otros -Reducción del flujo migratorio de jóvenes talentosos -Superación del aislamiento de comunidades locales

3. PROCESO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONTROL DEMOCRÁTICO

DESARROLLO ECONÓMICO SUSTENTABLE: -Desarrollo pleno de potenciales subutilizados de regiones -Fortalecimiento de la Competitividad de los Territorios -Mejores condiciones para el emprendimiento y las inversiones productivas -Compatibilización entre objetivos de crecimiento y de sustentabilidad ambiental

Construcción desde la Base

Medidas Estratégicas

2. PROCESO DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES (locales, regionales) - Mejores Oportunidades para el Capital Humano en comunas y Regiones - Más conocimiento propio y Capacidad de Innovación - Mejor Infraestructura para el Desarrollo de los Territorios

Medidas Estratégicas

Fuente: elaboración propia, IDER-UFRO, 2009

2. MEDIDAS ESTRATEGICAS En este Capítulo, se propone un conjunto de Medidas Estratégicas, de carácter nacional, seleccionadas en función de su capacidad de producir, desde su respectivo ámbito, un alto efecto multiplicador sobre el avance general del proceso de descentralización y desarrollo de las comunidades y territorios subnacionales (locales, regionales), ordenadas según su aporte a los tres Procesos Clave descritos precedentemente: 1. Descentralización (política, administrativa, fiscal); 2. Fortalecimiento de Capacidades Locales y Regionales; 3. Participación Ciudadana y Control Democrático.

2.1. Descentralización: traspaso de poder, competencias y recursos de decisión autónoma 2.1.1. DESCENTRALIZACION POLITICA: más poder autónomo, mejor política

Objetivo: Traspasar, distribuir y expandir el poder político de decisión autónoma, radicándolo en los niveles subnacionales del desarrollo (local, regional), en la mayor cercanía posible de los ciudadanos, y promover la generación y el empoderamiento de nuevos liderazgos y de una clase política dirigencial local y regional, en una lógica de pluralidad y policentrismo en la distribución del poder. 2.1.1.1. Elecciones municipales y regionales conjuntas Marco Político-Estratégico: Oportunidad insustituible para lograr un desplazamiento efectivo del eje del poder y e instituir una dinámica de debates y compromisos efectivos para el desarrollo conjunto de las comunas y regiones y de los respectivos gobiernos locales y regionales. A) ELECCION DIRECTA DE CONSEJEROS REGIONALES

Justificación: 

En la actualidad, los Consejeros Regionales se eligen por los concejales municipales de cada región, quienes representan un universo electoral muy restringido y poco conocido por parte de la ciudadanía de toda la región.



El Consejo Regional no se reconoce como órgano de participación y representativo del sentir ciudadano regional, con integrantes que no son conocidos por la mayor parte de la población de la región.



Hay una ausencia de propuestas programáticas, debates y compromisos de los candidatos sobre el desarrollo y mejor futuro de la región, y, consecuentemente, imposibilidad de una efectiva rendición de cuentas públicas y control democrático.



Al término del período de gobierno de la Presidenta Bachelet se aprobó la reforma constitucional que instituye la elección directa de los Consejeros Regionales, mandato que desde entonces está a la espera de ser cumplido. 48



El Proyecto de Ley Orgánico Constitucional que define número y modalidad de elección directa de Consejeros Regionales presentado por el Gobierno del Presidente Piñera recién en Septiembre de 2011, aún está a esperas de ser aprobado por ambas ramas del Congreso Nacional30 y el Tribunal Constitucional, y organizado por el Servicio Electoral.



Esta nueva tardanza impidió elegir Consejeros Regionales en forma coetánea a las próximas elecciones municipales de Octubre de 2012, como estaba originalmente comprometido, hecho que demuestra, una vez más, la baja voluntad de ambas coaliciones para avanzar en reformas de efectiva descentralización política.

Propuesta y Plazos de Implementación:  Completar el trámite legislativo pendiente que asegure la aprobación de la Ley Orgánica de elección directa de los Consejeros Regionales: Octubre 2012 (requiere trámite de suma urgencia).  Instituir, por excepción y una sola vez, la elección directa de los Consejeros Regionales en forma simultánea a las elecciones presidenciales y parlamentarias de Noviembre 2013 (artículo transitorio de Ley Orgánica).  Consiguientemente, aprobar una reforma constitucional (artículo transitorio) que extienda en un año el mandato de los actuales Consejeros Regionales, y acorte, en un año, el mandato de los Consejeros Regionales que resulten electos en 2013.  En régimen, elegir en forma directa los Consejeros Regionales, en forma coetánea a la elección municipal de Octubre de 2016.

B. ELECCION POPULAR DE PRESIDENTE DE GOBIERNO (Ejecutivo) REGIONAL

Justificación:  En la actualidad, el Presidente de la República nombra y remueve a los Intendentes Regionales.  En la práctica, los Intendentes están expuestos a un frecuente conflicto de lealtades entre: • El partido (o sensibilidad de partido) que los propone • El Senador o Diputado que los apadrina • El Presidente(a) que los designa y a quien representa en la región • El sesarrollo, bienestar y futuro de la comunidad regional que gobierna (lealtad que debiera ser la única y primera, sin conflicto con las anteriores).  Hay una baja estabilidad en el cargo de Intendente. Duraciones promedio: • período Presidente Lagos: 2,7 años; • período Presidenta Bachelet: 1,2 años; • período Presidente Piñera: en desarrollo (con mayor incidencia de cambios en Intendentas: Magallanes, BíoBío, Atacama).  Hay severas limitaciones para gobernar región en base a objetivos estratégicos de largo plazo.  Hay una baja capacidad de negociación con autoridades del gobierno central.  Falta continuidad en las prioridades fijadas por los Intendentes de turno, generándose pérdidas de oportunidades y desaliento en funcionarios de Gobiernos Regionales.

El 14 de Agosto 2012 la Cámara de Diputados aprobó en general el proyecto, tras lo cual vuelve a la Comisión de Gobierno Interior de la Cámara para analizar las indicaciones y votar el articulado en particular. .

 No hay compromisos programáticos alternativos propuestos a la ciudadanía, de debate público y de opción de la ciudadanía regional de optar por una candidatura.  Falta control democrático sobre el desempeño del Intendente Regional.  Hay desinterés y bajo involucramiento en asuntos públicos de interés regional.  Predomina una cultura de sumisión y dependencia de las decisiones del Gobierno central, incluso en asuntos de directa incumbencia local y regional.  Hay una baja emergencia de nuevos liderazgos políticos regionales.  Falta convicción y voluntad política de las fuerzas políticas nacionales (y de las cúpulas partidistas) por impulsar reformas dirigidas a un proceso de efectiva descentralización del poder y fortalecimiento de capacidades locales y regionales.

Propuesta: Mediante reforma de la Constitución y de la LOC de Gobierno y Administración Regional, separar entre dos líneas y cargos (modelo francés): 1. Gobierno (Ejecutivo) Regional, encabezado por un Presidente del Gobierno Regional (o Gobernador Regional), elegido democráticamente mediante elección popular por la ciudadanía de la respectiva región31, dotado de facultades para la conducción superior y autónoma del desarrollo de la región y la adecuación y articulación territorial de las políticas nacionales a la región. 2. Gobierno Interior y delegado del Gobierno central, a cargo de un “Intendente” (o Delegado Presidencial), que ejercerá facultades en calidad de representante del Presidente de la República y de resguardo de las políticas públicas nacionales en la región, tales como: orden público y seguridad ciudadana; defensa; relaciones exteriores y extranjería; hacienda nacional; grandes estrategias país y orientaciones programáticas generales de carácter nacional.

Notas: a) Esta reforma “no pone en cuestión el carácter unitario del Estado, sino que al contrario, refuerza la legitimidad de éste (Ferrada 2004). b) Dado su carácter emblemático y desencadenante de otras reformas de efectiva descentralización, esta es la más demandada con mayor decisión y fuerza de parte de las organizaciones regionalistas. c) En una primera etapa, su puesta en práctica podrá excluir a la Región Metropolitana, dada su alta complejidad, tamaño poblacional y electoral, así como la conveniencia de instituir en ella un Gobierno Metropolitano.

Etapas y Plazos de Implementación :      

Diseño y formulación del proyecto: año 2013 (Comisión Presidencial) Socialización de propuesta: 1er. semestre 2014 Debate, trámite y aprobación por ambas ramas del Congreso: 2°semestre 2014-1er.semestre 2015 (supuesto: urgencia fijada por gobierno, voluntad política de parlamentarios) Aprobación por Tribunal Constitucional: 2° semestre 2015. Organización por Servicio Electoral: 1er. semestre 2016: Primera elección de Presidentes de Gobiernos Regionales: Octubre 2016, coetánea a elecciones municipales y de CORES.

Entre los requisitos que deben cumplir los candidatos, se incluirá el de residencia efectiva de a lo menos cinco años en la respectiva región.

2.1.1.2. Designación e inscripción regional de los candidatos de elección popular32, 33 Justificación: 

Las comunas y regiones carecen de partidos políticos con claras expresiones territoriales, que canalicen y prioricen las aspiraciones, problemas y oportunidades de desarrollo diferenciadas de sus respectivas comunidades, por encima de los intereses de las elites políticas centrales y demandas homogéneas nacionales.



La ley de partidos políticos otorga la facultad de designar e inscribir a los candidatos a cargos de representación popular (comuna, distrito, circunscripción, región) a los Consejos Nacionales de los partidos, los que ejercen un poder y control desmedidos respecto de la voluntad ciudadana de los niveles subnacionales, vetando a candidatos que no les resultan funcionales.



En la práctica, prima el resultado de las negociaciones cupulares y la optimización de las plantillas electorales (hasta para las candidaturas de las comunas más pequeñas, aisladas o fronterizas), sobre las preferencias y aspiraciones específicas de mejor desarrollo de las comunidades locales.



Inhibe el interés ciudadano por los asuntos públicos, por acceder a cargos de representación política y participar en los procesos electorales, así como la búsqueda de soluciones y acuerdos cercanos a las realidades propias, afectando el ejercicio pleno de la democracia y la sana competencia de ideas y liderazgos en el nivel local y regional.

Propuesta:



Mediante reforma a la Ley de Partidos Políticos y la LOC de Votaciones Populares e Escrutinios, radicar la facultad de designar e inscribir los candidatos a cargos de representación popular en las directivas de los partidos políticos y agrupaciones independientes relacionadas a la división político-territorial que corresponda al respectivo cargo: • candidatos a alcaldes y concejales: en las comunas • candidatos a diputados: en el distrito • candidatos a Senador: en la circunscripción regional • candidatos a Consejeros Regionales y Presidente de Gobierno (Ejecutivo) Regional: en la unidad que a este respecto defina la ley.



La facultad de designar a los candidatos se puede normar a través de elecciones primarias (abiertas o cerradas) o mediante facultad ejercida por las directivas regionales, provinciales o comunales de los respectivos partidos o de agrupaciones independientes.

La propuesta original de esta reforma fur formulada por el Profesor Jorge Gonzalez, académico de la Universidad Adolfo Ibañez Una moción de la Senadora Soledad Alvear (Boletín del Senado N°8.336-06) da inicio a un proyecto de reforma constitucional que incorpora el sistema de elecciones primarias al sistema electoral público y le confiere carácter obligatorio, simultáneo y vinculante para las candidaturas presidenciales)

2.1.1.3. Residencia Efectiva de Candidatos en Regiones Situación Actual:  La gran mayoría de los Senadores y una parte de los Diputados y electos en regiones tienen residencia, vínculos e intereses en la RM (predominantemente Providencia, Vitacura, Las Condes).  En períodos previos a los procesos electorales, con frecuencia se produce una práctica de sondeo e itinerancia de candidatos en diferentes circunscripciones y distritos, motivada más por razones de oportunismo electoral que de genuino interés y compromiso por servir al desarrollo humano de una determinada zona.  Formalizan su relación con un territorio mediante la inscripción de domicilio (oficina) en la ciudad de la circunscripción o distrito que aspiran a representar en el Parlamento.  Esos candidatos carecen de los conocimientos, vínculos sociales y afectivos, y de los compromisos más decididos con las oportunidades de desarrollo, problemas y demandas de las comunidades de a las circunscripciones o distritos que aspiran representar, ni de la convicción y voluntad política para impulsar reformas estructurales de efectiva descentralización y fortalecimiento de las capacidades locales y regionales.  Esta realidad inhibe el surgimiento de nuevos liderazgos políticos de proyección regional y nacional conocedores y comprometidos con las tareas del desarrollo local y regional, así como el desarrollo de sistemas políticos regionales dinámicos y autónomos y una atención más directa y creíble de los dirigentes políticos nacionales por los intereses y el desarrollo de las comunidades locales y regionales.

Propuesta:  Instituir, mediante reforma a la Ley Orgánico Constitucional de Votaciones Populares y Escrutinios, una residencia efectiva de a lo menos cinco años (uno más que la duración del período del mandato de diputados y Presidente de la República) como requisito para la inscripción de candidatura por la zona a representar.

2.1.2. DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA: Más competencias, mejor distribuidas

Objetivo: Según sea su naturaleza y función, radicar las competencias de decisión autónoma y la dependencia de los servicios públicos en aquel nivel (local, regional, nacional, dónde sirvan mejor, de manera regular u continua, a las necesidades y aspiraciones de las personas y sus comunidades. En ese marco y aplicando el principio de subsidiariedad competencial, privilegiar el nivel local sobre el regional y éste sobre el nacional, y privilegiando construir la oferta pública diferenciadamente a partir de las oportunidades de desarrollo, aspiraciones y demandas de los territorios y sus comunidades locales y regionales.

2.1.2.1. Creación de una instancia descentralizadora eficaz del gobierno central. Justificación:  El hecho objetivo es que en todo el espectro político, y por ende también los gobiernos de turno de cualquier signo, más allá de promisorios programas y promesas electorales, hasta la la fecha no se 52

observa una voluntad política real y creíble para avanzar en un proceso significativo de descentralización.  Tampoco existe una instancia del gobierno central dotada de un mandato explícito y de las facultades apropiadas y eficaces, efectivamente empoderada para impulsar dicho proceso, tanto a nivel de los órganos centrales, como desde los niveles subnacionales.  En teoría, y de acuerdo al marco institucional vigente, dicho rol le correspondería a la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, SUBDERE. Sin embargo, en la realidad actual, esta Subsecretaría está restringida por (a lo menos) las siguientes limitaciones: • Depende del Ministerio del Interior, que es el Ministerio de la contingencia, las catástrofes y emergencias y la seguridad pública, cuyo titular además debe ejercer roles de articulación política y Jefe de Gabinete, responsabilidades en las que priman los problemas y miradas de corto plazo, que requieren de concentración y de un ejercicio eficaz del poder, más que los desafíos de reformas de carácter más estructural, de horizonte más de largo plazo y trascendentes. • No está dotada de las cuotas de poder real y de las facultades explicitas requeridas para impulsar eficazmente las grandes transformaciones del aparato de gestión público ni para cumplir y hacer cumplir los respectivos programas presidenciales ofrecidos a la ciudadanía con ocasión de los procesos eleccionarios34 • Consecuencia de lo anterior, tampoco cuenta con el respaldo político suficiente de las restantes instancias y autoridades del gobierno central, ni ejerce el liderazgo político e intelectual inspirador y articulador requeridos para superar las fuertes resistencias, intereses e inercias asociadas al actual sistema centralizado. Propuesta: Disponer de una instancia del gobierno central, dotada del poder, facultades y mandatos adecuados y suficientes, así como de una real voluntad y capacidad política y técnica, ejercidos también sobre los otros órganos del gobierno central, para liderar, implementar y controlar un efectivo avance del proceso de descentralización y de construcción de capacidades locales y regionales en Chile, en el marco de una Política de Estado y de un nuevo trato Estado-Territorios previamente concordados y de los respectivos programas de gobierno. Alternativas a evaluar: a) Creación de un Ministerio de Desarrollo Territorial (separación de SUBDERE del Ministerio del Interior). b) Reestructuración de la SUBDERE (dotándola del poder, facultades y responsabilidades indicadas arriba, así como de evaluaciones de su desempeño, verificación del cumplimiento 34

A modo de ejemplo véase Parte I, Capítulo 2 (Historial de Promesas y Frustraciones 2000-2012) del presenta ensayo, que muestra los compromisos que en materia de descentralización y desarrollo regional se establecieron en los programas de gobierno de los Presidentes Lagos, Bachelet y Piñera, en su mayoría incumplidos hasta el día de hoy. Otro ejemplo es el libro “El Chile Descentralizado que queremos”, publicado por la SUBDERE en 2001, socializado y enriquecido en 15 Talleres Regionales organizados en colaboración con el CONAREDE y las 20 Universidades Regionales del Consejo de Rectores, cuya puesta en práctica fue frustrado porque senadores de un partido de la coalición gobernante le restó apoyo político. Con frecuencia, y en forma cada vez más explícita, los Gobiernos Regionales se quejan y tensionan con “las prácticas centralistas de la propia SUBDERE”.

de sus programas y metas y rendiciones de cuenta sobre el avance efectivo del proceso de descentralización). c) Otra(s)

2.1.2.2. Dependencia Regional de los Servicios Públicos. Justificación:  La mayoría de los Servicios Públicos con presencia en las regiones, dependen directamente de sus respectivos ministerios centrales, hecho que debilita la autoridad del gobierno regional y limita su capacidad de articular con enfoque sistémico-territorial las capacidades y recursos disponibles en dichos servicios.  Por lo anterior, con frecuencia se generan conflictos de enfoques e intereses (centrales vs. regionales) entre las instancias centrales sectoriales y las autoridades y niveles regionales.

Propuesta:  Traspasar a los servicios públicos y sus respectivos programas y fondos, a una efectiva dependencia de los Gobiernos Regionales, como es el caso de: INDAP; CORFO, SERCOTEC, SERNAM, SERVIU, FOSIS, SERNATUR, SENCE, Chiledeportes, ChileSolidario, Orígenes, FONDART, Agencias Regionales de de Desarrollo Productivo.

 Traspasar a la dependencia de los Gobiernos Regionales el patrimonio y la decisión de uso de los principales bienes públicos (inmuebles y terrenos fiscales, parques nacionales, reservas y santuarios de la naturaleza, administración de aguas y de bordes costeros, etc.).

 Radicar en el Gobierno Regional la facultad formal de designación de los Secretarios Regionales Ministeriales y los Jefes de Servicios Públicos Regionales a ser propuestos por el Sistema de la Alta Dirección Pública con aplicación de criterios de mérito y excelencia profesional.

2.1.2.3. Instancia para dirimir controversias competenciales. Justificación:  La institucionalidad pública vigente exhibe una realidad bastante confusa, caracterizada entre otros, por competencias compartidas, duplicadas y hasta triplicadas entre sus principales niveles: municipal, regional y nacional.  El proceso en curso de transferencia de competencias desde el nivel central a los niveles subnacionales, si bien muy deseable, incrementa dicha complejidad, incrementando los riesgos de confusiones, complicaciones y controversias administrativas y conflictos de competencia.  En consecuencia, se hace necesaria una distribución más clara y ordenada de competencias, así como de los correspondientes recursos, entre los tres niveles, y la aplicación más efectiva del principio de subsidiariedad competencial, privilegiando, toda vez que corresponda, el nivel municipal sobre el regional, y este sobre el nacional.

Propuesta:  Crear una instancia jurídico-administrativa calificada y competente, externa a los órganos de la administración pública municipal, regional y nacional, dotada de facultades para resolver controversias, superposiciones o vacíos competenciales (que entraben una entrega eficiente y oportuna de servicios y bienes públicos a la comunidad), y para sentar jurisprudencia en la materia. Alternativas a estudiar: • Radicar la función en el Tribunal Constitucional (muy congestionado en su labor actual; de acceso bastante restringido) • Radicar la competencia en los Tribunales Ordinarios (Corte de Apelaciones y Corte Suprema). • Crear un Tribunal Contencioso Administrativo (instancia especializada nueva; de posible mayor costo comparativo; difícil trámite de aprobación). • Dotar a los órganos regionales y comunales de las potestades necesarias para proteger sus competencias, mediante requerimiento ante la citada instancia, ante transgresiones (evenuales o ya consumadas), provenientes de la ley, de la administración central o de otras autoridades o instancias públicas.

2.1.2.4. Traspaso de más competencias de decisión autónoma a GORES y Municipios: perfeccionamiento, aprobación y puesta en práctica de proyecto en trámite legislativo (modificaciones a la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional).

2.1.2.5. Creación de los Gobiernos Metropolitanos (figura de Alcalde Mayor u otra) para la administración de conurbaciones metropolitanas complejas: RM, Valparaíso-Viña del Mar, Concepción-Talcahuano). 35

2.1.3. DESCENTRALIZACION FISCAL: Más recursos de decisión autónoma y articulación territorial.

Objetivo: Traspasar recursos de decisión autónoma e instituir recursos de gestión propia a los Municipios y los Gobiernos Regionales, para fortalecer y facilitar su capacidad de cumplir sus roles y funciones propias, con aplicación desde el nivel local y regional en una lógica de articulación territorial y convergente. Como contrapartida, dichos recursos serán sujeto de rendición de cuentas y evaluación de desempeño y a regulaciones que aseguren su uso responsable, eficiente y transparente.

Una moción de los Senadores Soledad Alvear y Eduardo Frei (Boletín N° 8.349-06) da inicio a un proyecto de reforma constitucional que crea la Alcaldía Metropolitana en las comunas que indica y establece sus órganos de dirección.

2.1.3.1. Creación de Fondo de Convergencia Territorial para el desarrollo de zonas rezagadas (similitud del modelo UE)36 Justificación:  La capital de Chile, y en cierta medida también las capitales de regiones, siguen mostrando niveles muy elevados de concentración económica, de competitividad, de capital humano calificado, de oferta de educación, salud cultura y recreación, teniendo como tenue contrapeso sólo políticas impositivas y leyes a favor de regiones extremas.  Es necesario disponer de instrumentos adecuados y eficaces para focalizar recursos, con criterio de equidad social y territorial, dirigidos a satisfacer umbrales mínimos comunes de necesidades básicas presentes en territorios rezagados, disminuir las brechas de pobreza e indigencia, desigualdades de ingreso, así como las de educación, salud, infraestructura, conectividad (vial y digital), deporte, cultura, recreación, competitividad, y otros. Propuesta:  Crear por Ley un “Fondo de Convergencia Territorial”, que permita a los Municipios y Gobiernos Regionales de territorios rezagados así como a los Ministerios y Agencias del Estado Central, focalizar proyectos y programas adicionales de compensación.  Se propone que dicho fondo implique el 10 % de los ingresos públicos durante un período de 10 años, se entreguen mediante el instrumento Convenios de Desempeño, afectos a una evaluación general trianual, con redestinación de recursos fortaleciendo los territorios más débiles y liberando recursos de los que mejor avanzan. 2.1.3.2. Ley de Rentas Regionales37. Justificación:  El financiamiento de los programas y actividades de los Gobiernos Regionales depende principalmente de transferencias del Gobierno Central (FNDR, fondos sectoriales, etc.).  La recaudación tributaria de primera categoría de las empresas es recaudada y distribuida desde el nivel central (las más de las veces con una lógica centralista y homogénea), con transferencias a las regiones de acuerdo al número de habitantes y km2 del territorio.  Las regiones no disponen de una capacidad significativa para recaudar recursos propios, destinables a objetivos estratégicos de desarrollo regional, ni para constituir e incrementar su patrimonio propio.  Esta dependencia excesiva del nivel central, desincentiva la creatividad de gestión autónoma regional, así como su capacidad de apalancar y atraer recursos e inversiones externas, capaces de ampliar sus posibilidades de desarrollo y de atraer y retener talentos calificados (y de descongestionar a la R.M.). 36

El autor original de esta propuesta es el ex Diputado Esteban Valenzuela, actualmente Director del Programa de Magister de Políticas Públicas de la Universidad Alberto Hurtado. 37 La idea original de esta propuesta fue formulada por SUBDERE (2001) en el libro “El Chile Descentralizado que queremos”, y propuesta en dos oportunidades por el el CONAREDE a todas las candidaturas presidenciales de los procesos eleccionarios del año 2005 y 2009, en el contexto de la Iniciativa Ciudadana “Yo Voto por las Regiones”.

 Las anteriores carencias y dependencias debilitan adicionalmente la capacidad de gestión estratégica articuladora, autoridad y liderazgo de los Gobiernos Regionales.

Propuesta:  Instituir por ley la prerrogativa de los Gobiernos Regionales para captar recursos por concepto de derechos, tributos, tasas, ingresos y cobros de servicios de clara identificación y beneficio regional, que refuercen la autonomía de las regiones para ampliar las oportunidades de desarrollo de sus comunidades y territorios.  Abrir alternativas de co-participación de un Gobierno Regional en algunos tributos de carácter nacional.

2.1.3.3. Presupuesto Regionalizado Justificación: • El Presupuesto Anual de la Nación se formula por cada sector, sin desagregación por regiones, (con excepción de las partidas de inversión vía Ministerio del Interior), sin intervención de las autoridades de los respectivos Gobiernos Regionales.38  Ello impide lograr una mejor coordinación y eficiencia entre los presupuestos sectoriales y las estrategias regionales y locales de desarrollo y dificulta la focalización de recursos en objetivos estratégicos de desarrollo territorial de mediano y largo plazo y la asignación diferenciada según oportunidades de desarrollo y necesidades singulares de los territorios.  Esta práctica debilita la legitimidad y autoridad del Gobierno Regional.

Propuesta: • Formulación del Presupuesto de la Nación desagregado por regiones, (incluyendo todos los presupuestos sectoriales), con participación de las autoridades de cada Gobierno Regional en la definición final de los recursos propios y sectoriales disponibles para la respectiva región.

A modo de ejemplo, el Presupuesto Nacional 2012 de Colombia, contempla un 76 % regionalizado, un 10 % por regionalizar y un 14% no regionalizable (bienes o servicios que se proveen simultáneamente a todo el país).

2.1.3.4. Reinversión de utilidades de empresas en territorios con bajos niveles de desarrollo.39. Justificación: • A excepción de las zonas extremas, no existen incentivos tributarios específicos para la instalación y funcionamiento de empresas en regiones, lo que incrementa aún más la alta concentración industrial y económica y el consecuente deterioro ambiental en la Región Metropolitana. • No existen sistemas de monitoreo continuo y sistémico del desarrollo de los territorios y las regiones; solo se dispone de indicadores específicos, como son los de competitividad, pobreza, desarrollo humano, con bajos niveles de integración sistémica.

Propuesta: • Eximir a las empresas que reinvierten sus utilidades en territorios con bajos niveles de desarrollo, de un porcentaje del impuesto a la renta de primera categoría. • Complementariamente, instituir incentivos tributarios para las empresas que generen beneficios estables al capital humano calificado y la mano de obra especializada disponible en territorios con bajos niveles de desarrollo, mejorando en estos la calidad de vida, la estabilidad y los mecanismos de formación y retención del capital humano. • Generar un modelo de monitoreo del desarrollo territorial, que permita identificar territorios rezagados de manera sistémica, controlar su evolución (positiva o negativa) y servir de base para la aplicación de los incentivos tributarios a empresas.

2.1.2.6. Beneficios estables para territorios afectados por actividades empresariales con externalidades negativas Justificación:  Salvo las compensaciones y mitigaciones temporales de los proyectos sometidos a estudios de impacto ambiental, las comunidades y territorios afectados por actividades empresariales que por su naturaleza generan externalidades negativas (de tipo ambiental, económico, social, cultural u otra), no reciben ningún beneficio compensatorio de carácter permanente, que a su vez potencie sus capacidades autónomas de desarrollo.

Propuesta:  Asignar en forma permanente un porcentaje de la recaudación del impuesto a la renta de primera categoría de aquellas actividades empresariales que por su naturaleza generan externalidades

El autor original de esta propuesta es el Senador Hernán Larraín, en un capítulo del libro “Rompiendo Cadenas del Centralismo, Libertad y Desarrollo, Pontificia Universidad Católica de Chile (2008). Sistematización: IDER-UFRO 2012

negativas (impactos sin compensación económica) para ser destinadas a inversiones estratégicas del desarrollo de las comunas, comunidades y territorios afectados.  Generar metodologías de armonización de los intereses de las comunidades y territorios afectados por iniciativas o proyectos de importancia estratégica e interés regional o nacional, que faciliten la construcción de acuerdos de los diversos actores involucrados.

2.1.2.7. Equidad territorial para los Megaproyectos de inversión Justificación: • Durante décadas el país está gastando recursos de todos los chilenos en megaproyectos de inversión en la capital en desmedro del desarrollo de las restantes regiones, especialmente las más rezagadas y aisladas (ejemplos: 70% de los Megaproyectos del Bicentenario, proyectos del “Legado Bicentenario”, construcción de nuevas líneas del Metro, etc.).  Dicha realidad debilita la voluntad política y capacidad presupuestaria para impulsar inversiones públicas de gran magnitud y alcance para el desarrollo de las regiones e incrementa y perpetúa las pronunciadas brechas de infraestructura, competitividad y calidad de vida que afectan a los territorios de desarrollo más rezagado.

Propuesta: • Establecer, como política de Estado, un mecanismo que garantice, en forma permanente, una compensación de equidad territorial de los megaproyectos de inversión pública que se realizan en la capital, equivalente, a lo menos, al tamaño poblacional del conjunto de las regiones. • Dichos recursos serán invertidos autónomamente en cada región en iniciativas estratégicas para el desarrollo de ésta, priorizados y aprobados por el respectivo Gobierno Regional.

2.1.3.7. Reformulación del FNDR: criterios de distribución, asignación e impactos. A mediados de 2012, se concluyó un estudio, encargado por la SUBDERE40, dirigido a elaborar propuestas para fortalecer y optimizar diferentes ámbitos de distribución, asignación y evaluación de impactos del actual Fondo Nacional de Desarrollo Regional, FNDR. La versión completa de dicho estudio está disponible en dicha Subsecretaría, a la espera de ser distribuido, aplicado y potenciado en beneficio del desarrollo de las regiones de Chile, cuyos principales productos se pueden resumir como sigue: 1) Propuesta de nuevos criterios de distribución del FNDR: Producto diseñado a partir de una revisión internacional de los sistemas de transferencia y compensación, como lo son de Canadá, Japón y el Reino Unido, generando una síntesis comparativa, en términos de: administración, fórmula, objetivos, forma, necesidades de gasto y ajustes, que permiten el diseño de nuevos criterios de distribución del FNDR. 2) Metodología de medición de impacto del FNDR: La metodología propuesta está basada en el análisis de eficiencia del FNDR, a partir del análisis de datos envolventes (Modelo Italiano) y 40

Realizado por el Instituto de Desarrollo Local y Regional, IDER, de la Universidad de La Frontera.

estableciendo un score de eficiencia, lo que permitió establecer un ranking de eficiencia regional, el cual es encabezado por las regiones de Atacama, Los Lagos y Metropolitana. 3) Examen de actual composición del FNDR y Provisiones: El análisis se realizó sobre el periodo 2000 – 2010 respecto de FNDR y provisiones, observándose un aumento paulatino de las provisiones y un estancamiento del FNDR. El análisis regional se realizó para los subtítulos presupuestarios Nº 31, Nº 33 y Nº 29, así como del presupuesto inicial y final ejecutado, para las regiones de Tarapacá, O’Higgins y la Araucanía durante el periodo 2003 -2010, finalizando con un análisis de cartera para estas tres regiones durante el periodo 2000-2010. 4) Nuevo reglamento de distribución FNDR: Con los insumos establecidos en el punto 1, y del análisis de las reglas de distribución 2003 y 2005, se proponen dos alternativas de reglas de distribución: Alternativa 1: basada en el objetivo de desarrollo y compensación territorial. Alternativa 2: construida sobre la base de definir el desarrollo a partir de la idea de funcionalidad de la región, mientras que la compensación como mecanismo de compensación en múltiples dimensiones para las regiones. Sobre la definición de una economía artificial representativa de las regiones, se simularon las alternativas y se analizaron sus impactos sobre varias variables relevantes. Finaliza con un análisis de provisiones y recomendaciones para su incorporación a la base FNDR, como su respectivo plan de implementación gradual. 5) Propuesta de un nuevo sistema decisorio FNDR: Este producto (vinculado con el análisis realizado en el punto 3), describe el proceso de toma de decisiones sobre la base de la experiencia de las regiones de Tarapacá, O’Higgins y La Araucanía, estableciendo los rasgos más importantes, tiempos de aprobación y ejecución de proyectos, vinculación con la ERD, estableciendo propuestas y esquemas de decisión regional.

2.1.3.8. Convergencia entre convenios de programación e instrumentos de planificación territorial. Otro producto contenido en dicho estudio impulsado por SUBDERE, susceptible de ser aplicado desde ya por los Gobiernos Regionales, propone la aplicación de un “Reglamento de Convergencia” que vincule los convenios de programación con el proyecto y la estrategia Región, en base a 4 dimensiones, tres de ellas técnicas (ámbito Estratégico, ámbito Jurídico y ámbito de los Gestores) y una política (ámbito de los Decisores). Este Reglamento se traduce en una Norma que contiene el conjunto de criterios (temáticos, Territoriales y o Sectoriales) a utilizar por el GORE en el proceso de formulación de los respectivos Convenios de Programación. También aborda un “Instructivo de Operacionalización”, y el plan de trabajo respectivo.

2.1.3.9. Alternativas de mayor injerencia regional en recursos de ámbito sectorial. Finalmente, el citado estudio de SUBDERE aporta tres alternativas que proporcionan mayor injerencia a las regiones en recursos de carácter sectorial, a la espera de ser puestas en práctica, las que se sintetizan como sigue: 1) Toma de decisiones del GORE respecto de recursos sectoriales: El diseño está basado en el estudio SUBDERE “Descentralización Fiscal Regional y Municipal”, y sobre la base de la ley de presupuesto 2010, identificando recursos de inversión (Subtítulos 31, 24 y 33) por ministerio, proponiendo tres modalidades o mecanismos de traspaso a la decisión regional. 60

2) Mayor pertinencia regional a subsidios y aportes en sector económico-productivo: Basado en el diseño de una “Ficha de Pertinencia Estratégica Regional” construida a través del análisis de los contenidos y orientaciones estratégicas de los instrumentos de planificación existentes en la región (ERD, Políticas Regionales, POT, etc.), procesos que generan un conjunto de variables de pertinencia regional, que se hacen exigibles para proyectos, instrumentos, planes y programas ejecutado en la región. 3) Estimación de impactos territoriales de proyectos de inversión pública: Se circunscribe a una propuesta de evaluación de impactos de los convenios de programación, a través de metodología denominada “Diseño de Discontinuidad” cuyo análisis consiste en identificar variables explicativas de impactos. Se trabaja con datos de serie de tiempo de dichas variables, antes y después de la aplicación de una inversión, siendo el impacto la diferencia entre las regresiones lineales antes y después de la inversión que presenta la variable explicativa. Se operativiza a través de un soporte digital de cálculo. Se incorpora el respectivo plan de implementación.

2.1.3.10. Limitar la inversión pública a un tope máximo por región y por comuna dentro de una región (propuesto por CorBioBio a Presidente de la República, Mayo 2012) Establecer, mediante indicación a la LOC de Gobierno y Administración Regional que no podrá destinarse más del 20% de la inversión pública aprobada anualmente por el Congreso Nacional a una misma región o comuna del país. Con ello se asegurará: - una mejor distribución del presupuesto nacional de inversión para todas las regiones; - un fortalecimiento de la gestión local y de los recursos dirigidos al desarrollo propio de las regiones; - un incremento de la competitividad de las regiones, y del país en su conjunto.

2.1.3.11. Instituir un IPC41 y un sueldo mínimo por región42 IPC diferenciado por región: los componentes que conforman la canasta básica a nivel nacional, muestran realidades muy diferentes a lo largo de las distintas zonas del país. Por lo anterior es de justicia establecer una canasta básica y el correspondiente IPC para cada región (o en una fase inicial a lo menos para cada macrozona geográfica). Sueldo mínimo diferenciado por región: al disponer de un IPC regional, se puede instituir entonces también un sueldo mínimo por región, y los correspondientes reajustes anuales diferenciados regionalmente.

Autor: Andrés Chacón, profesor del Instituto Chileno de Estudios Municipales, ICHEM, Universidad Autónoma de Chile. Moción de Senador Pedro Muñoz, en sesión de Comisión de Gobierno y Regionalización del Senado, Boletín N° 7963-06 del 7 de Marzo 2012).

2.1.4. EXTENSION A OTRAS REGIONES DE LA INICIATIVA PILOTO EN DESCENTRALIZACION DE LA REGIÓN DE TARAPACA43.

Justificación:  La Región de Tarapacá, por iniciativa de su Gobierno Regional, está impulsando y viviendo un inédito y muy promisorio camino de descentralización desde la región misma, denominado “Tarapacá Región Piloto en Descentralización”44, dirigido a atender a los requerimientos, particularidades y desafíos de su propio desarrollo, en una primera fase centrada en dos ejes principales: Fomento Productivo y Capital Humano Calificado y Avanzado.  Esta propuesta se ha fundado en una política pública de impulsada de “abajo hacia arriba” (“bottom up”) basada en la evidencia, en las preferencias locales y en la gestión del conocimiento y del aprendizaje.  El carácter piloto y pionero del proyecto ha demostrado que en las regiones existe la voluntad y las capacidades para diseñar políticas y de gestar la institucionalidad adecuada para su ejecución eficaz.  La estrategia desarrollada ha consultado y articulado a los principales agentes regionales de desarrollo en torno a la idea de un “Pacto Territorial por la Descentralización y el Desarrollo de Tarapacá” a ser suscrito entre el Gobierno Regional y el Gobierno central, propiciando con ello un modelo cooperativo entre niveles de gobierno y agentes regionales de desarrollo.  Se institucionaliza dicho Pacto, entre otras medidas, mediante la conformación de un Directorio en el que concurren agentes públicos, privados y comunitarios, y se amplían los espacios de desarrollo de modelos de gobernanza para el desarrollo regional.  Esta experiencia de Tarapacá ha puesto de manifiesto la contradicción e insuficiencia de las políticas “nacionales” de descentralización, de “arriba hacia abajo” (“top down”), que reproduce la matriz vigente de diseño e implementación de las políticas públicas en Chile.

Propuesta: Extender a otras regiones de Chile la valiosa experiencia pionera de la Región de Tarapacá de impulsar la descentralización desde la propia región, mediante un conjunto de actividades, tales como:  Realizar Jornadas de análisis en Ministerios, Servicios Públicos, Gobiernos Regionales, Municipios, Universidades, Corporaciones de Desarrollo, Organizaciones Sociales, sobre la experiencia de Tarapacá, extrayendo en conjunto las lecciones y aprendizajes del caso.  Generar incentivos y apoyos para que otras regiones del país establezcan sus propias estrategias y caminos de descentralización (en un plazo no mayor a un año), de “descentralizar desde regiones para impulsar y atender su diversidad, evitando propuestas e iniciativas en bloques o homogéneas.

43 44

Autor: Julio Ruiz, Director del proyecto “Tarapacá Región Piloto en Descentralización” Experiencia próxima a divulgarse de manera masiva en el libro “Descentralización desde la Región” que saldrá en circulación hacia fines de septiembre 2012.

 Suscribir Pactos Territoriales (por 3 o 4 años, verificables, renovables y dinámicos y ampliables) por la descentralización con regiones que hayan establecido estrategias y propuestas de transferencia de competencias, atribuciones, servicios y recursos en áreas específicas.  Disponer de una batería de herramientas y dispositivos financieros, de capacitación y apoyo para robustecer los compromisos a suscribir en los Pactos por el nivel central.  Extender el modelo y política de suscripción de Pactos Territoriales a materias más allá de la descentralización (empleo, educación, salud, pobreza, competitividad, conectividad, etc.), propiciando un modelo más horizontal de colaboración y asociación con las regiones, en desmedro del modelo vertical existente en el cual el centro diseña y las regiones ejecutan.

2.2 Fortalecimiento de las Capacidades Locales y Regionales Objetivo: Construir desde la base, de abajo-arriba (bottom up), capacidades endógenas en las personas, instituciones y redes de las comunidades y territorios de nivel local y regional, dirigidas a un desarrollo pleno de sus talentos y potencialidades y a ampliar sus oportunidades de desarrollo autónomo.

2.2.1. FOCALIZAR LAS POLÍTICAS E INSTRUMENTOS DE DESARROLLO EN ZONAS DONDE COINCIDAN DESIGUALDADES SOCIALES Y TERRITORIALES. El recientemente publicado Informe Latinoamericano sobre pobreza y desigualdad (RIMISP, 2011)45, aporta interesantes argumentos que refuerzan la tesis que las desigualdades sociales y las desigualdades territoriales se refuerzan entre sí, reforzando el círculo vicioso del subdesarrollo. En síntesis, este estudio destaca que:  “El crecimiento económico llega preferentemente a ciertos territorios por sobre otros”. 

“Las desigualdades sociales se potencian con las desigualdades territoriales, generando un círculo vicioso que incrementa las brechas de desigualdad tanto social como territorial”.

 “Por lo tanto, en conjunto con el crecimiento económico y las políticas sociales, es necesario atacar las desigualdades territoriales para avanzar hacia un desarrollo equitativo en los niveles subnacionales.” En efecto, tal como lo ilustra la Figura 2, con frecuencia se aplican políticas e instrumentos públicos dirigidas a abordar las desigualdades sociales en forma separada y descoordinada de aquellas políticas e instrumentos dirigidos a abordar las desigualdades territoriales.

Lanzado en Santiago de Chile el 8 y 9 de Mayo 2012.

Figura 2 Ineficiencia en el gasto, bajo impacto, irresponsabilidad fiscal, sectorialismo “espacialmente ciego”

- Educación (Cobertura/Calidad)

- Salud (Cobertura/Calidad) - Desigualdad de ingresos - Desempleo - Bajas remuneraciones - Pobreza - Delincuencia - Inequidad de género - etc.

- Capacidades de Gestión de Gobiernos Locales - Déficit de KH - Modelos de gestión sectoriales - Aislamiento/ brechas de conectividad -Cobertura/Calidad de Servicios Públicos - Provisión de B&S privados - etc.

Desigualdades Territoriales

Desigualdades Sociales

(RIMISP p. 101)

Pérdida de legitimidad democrática, ingobernabilidad, estallidos sociales, territorios precarizados

Fuente: elaboración propia, a partir de RIMISP (2011), Pobreza y Desigualdad, Informe Latinoamericano

La resultante es una mayor ineficiencia en el gasto, un bajo impacto, una cierta irresponsabilidad fiscal, medidas sectoriales “ciegas” a su impacto territorial, generando una pérdida de legitimidad democrática, mayores niveles de ingobernabilidad, estallidos sociales y territorios precarizados. Por su parte, la Figura 3 ilustra gráficamente las posibilidades de lograr un mayor impacto positivo cuando las políticas y los instrumentos públicos se focalizan en aquellas situaciones en las que se concentran, coinciden y potencian entre sí (zonas de intersección), las desigualdades sociales y las desigualdades territoriales:

Figura 3

- Educación (Cobertura/Calidad) - Salud (Cobertura/Calidad) - Desigualdad de ingresos - Desempleo - Bajas remuneraciones - Pobreza - Delincuencia - Inequidad de género - etc.

Desigualdades Territoriales

Desigualdades Sociales

Políticas Públicas nacionales

Políticas Públicas territorialmente diferenciadas desde los niveles sub-nacionales

Fuente: elaboración propia, IDER-UFRO, 2012

La conveniencia de abordar focalizada y conjuntamente las principales desigualdades sociales y las territoriales, desde luego es válida tanto para la aplicación de las políticas e instrumentos nacionales, tradicionalmente homogéneas y uniformes, como para aquellas que se aplican desde los niveles subnacionales, las que debieran aplicarse territorialmente diferenciadas. Por otra parte, es un hecho conocido, y hay una multiplicidad de realidades empíricas que así lo demuestran, que las variables que más severamente limitan o facilitan alcanzar mejores niveles de desarrollo, pueden ser muy diferentes entre una y otra comunidad y territorio, y que el peso o incidencia relativos de la misma puede variar considerablemente. En consecuencia, además de focalizar los esfuerzos en zonas de mayor concentración tanto de desigualdades sociales como territoriales, y de alcanzar una adecuada articulación territorial de los diferentes instrumentos y recursos que según la naturaleza de las oportunidades de desarrollo y demandas de las comunidades locales pueden aplicarse convergentemente, es necesario identificar, en cada territorio en particular, cuáles son esas variables, y su respectivo peso relativo, para así optimizar el impacto y costo/beneficio de los instrumentos y recursos públicos que se aplicarán. Con ese propósito el Instituto de Desarrollo Local y Regional, IDER, de la Universidad de La Frontera, propone al debate adoptar un modelo de análisis de la siguiente estructura (ilustrada en la Figura 4):

Figura 4

Modelo de Análisis Sistémico para la Focalización de Políticas e Instrumentos de Desarrollo en Territorios DESARROLLO ECONÓMICO - PRODUCTIVO

DESARROLLO SOCIAL - CULTURAL

• Crecimiento • Ingreso • Número Empresas • Ventas Empresas • Exportaciones • Transferencia Tecnológica • Mano de Obra • Innovación • Inversión Privada Variables de • Otros mayor

•Educación • Salud • Grupos Vulnerables • Deporte y recreación • Expresiones Culturales • Desigualdad • Discapacidad • Seguridad Pública • Pueblos Originarios • Otros

importancia particular para •Institucionalidad • Infraestructura Vial • Control Social cada territorio • Vivienda •Gobernanza • Conectividad • Participación Ciudadana • Habitabilidad • Redes • Ordenamiento Territorial • Desc. Fiscal • Integración Territorial •Desc. Política • Concentración de •Desc. Administrativa Población • Otros • Ruralidad • Cobertura de Servicios • Otros DESARROLLO TERRITORIAL

•Los pesos relativos son particulares para cada territorio • La focalización de políticas e instrumentos debe ser diferenciada PESOS RELATIVOS POR TERRITORIO Variables

COMUNA 1

COMUNA 2

COMUNA 3

COMUNIA N

VAR 1

W11

W12

W13

W1N

VAR 2

W21

W22

W23

W2N

VAR 3

W21

W22

W23

W3N

VAR 4

W21

W22

W23

W4N

VAR 5

W21

W22

W23

W5N

VAR X

WX1

WX2

WX3

WXN

VAR X+1

W(X+1)1

W(X+1)2

W(X+1)3

W(X+1)N

DESARROLLO POLITICO Y ADMNISTRATIVO

Fuente: Elaboración propia IDER-UFRO, 2012 a partir de antecedentes de SUBDERE

2.2.2. PROMOVER UNA ARTICULACIÓN TERRITORIAL CONVERGENTE (ATC) DE LOS INSTRUMENTOS PÚBLICOS En la actualidad, existe una gran cantidad de diferentes instrumentos de fomento y recursos públicos disponibles para ser aprovechados por iniciativas de calidad relacionadas al desarrollo de las comunas y regiones46, o directamente dirigidas a dicho propósito.

Fondos Sectoriales, FNDR, FIC Regional, INNOVA, FONDEFF, Becas CONICYT, Atracción e Inserción de Capital Humano Avanzado (CONICYT), Becas Chile (MINEDUC), FONDART, AGES (SUBDERE), Innovación: Proyecto RED (Enfoque RIS de UE, incluye aporte de IES), Desarrollo de Instituciones de Educación Superior regionales (MINEDUC), Academia de Capacitación Municipal y Regional (SUBDERE), Descuento de Deuda de Crédito Universitario (Ley 20.330), SERCOTEC, INDAP, FOSIS, Desarrollo Social (MIDEPLAN), Incentivos para atraer y retener Capital Humano Calificado (SUBDERE), Recursos de Cooperación Internacional (bilateral, multilateral), Aportes Empresariales (Donaciones con descuento tributario, rebajas de gastos), Otros

Sin embargo, como se lustra en la Figura 5, la mayor parte de estas política e instrumentos públicos, además de diseñarse y ejecutarse por sus respectivos organismos en una lógica predominantemente central, sectorial y homogeneizante, están bastante dispersos entre sí, sin comunicación y coordinación previa entre ellos, ni con las comunidades y territorios a cuyo mejor desarrollo supuestamente están dirigidos, por lo cual, generalmente, no logran generar los efectos cruzados y sinérgicos deseables para optimizar su impacto.

Figura 5

Políticas y Fondos Públicos FNDR CORFO

FNDR

FONDEF

BECAS CHILE

COOP. INTER. INNOVA

FNDR FNDR

Situación Actual: - Dispersión

FNDR

- Descoordinación

FONDEF

BECAS CHILE

Salud Sectorial

FNDR

COOP. INTER.

FNDR

INNOVA

SUBDERE

Fuente: elaboración propia, IDER-UFRO, 2012

La mayor parte de los recursos públicos que se gastan en regiones son asignados sectorialmente, y en forma vertical de arriba abajo (top-down). Se ha estimado que menos de un 25% de la inversión pública efectiva es de decisión regional47 y existe una tendencia a la disminución de dicho porcentaje, aún cuando el nivel de inversión total aumenta. Un buen ejemplo de esta situación es la creciente cantidad de programas sociales que son ejecutados en las comunas vulnerables, cuya gestión está a cargo de los Municipios que para estos casos funcionan como órgano desconcentrado del nivel central. Cuando los recursos son asignados de forma vertical de arriba abajo, o cuando se pone el énfasis a la capacidad de ejecución del presupuesto asignado más que a su efectividad, es común que a nivel central-ministerial no se produzcan coordinaciones que busquen la articulación entre distintos instrumentos y fondos.

ver Horst, Bettina (2009) “Fuentes de financiamiento gobiernos subnacionales y descentralización fiscal” en “Pensando Chile desde sus Regiones”, H. von Baer, Editor General, Ediciones Universidad de La Frontera.

Para enfrentar dicha situación debe orientarse y empoderarse al sector público local y regional, así como a los demás actores del desarrollo local y regional, para que, de conjunto, puedan generar dicha coordinación articuladora y convergente de instrumentos sectoriales, así como también con los demás recursos de decisión regional. Esto implica instalar competencias, fortalecer el capital social (confianzas, asociatividad) y vincularse con las necesidades y oportunidades territoriales para identificar los requerimientos de focalización de los diversos instrumentos disponibles, respondiendo así a un criterio de construcción desde la demanda local y regional, desde abajo arriba (bottom up). En consecuencia, para operativizar dicho enfoque, como se ilustra en la Figura 6, se propone implementar metodologías e instrumentos de “Articulación Territorial Convergente” (ATC), que contribuyan, cuando corresponda, a los fines y naturaleza de los respectivos fondos y proyectos, a priorizar e integrar sus aportes desde una perspectiva más sistémico-territorial, logrando así una mayor equidad para las comunidades y territorios involucrados y una mayor autonomía regional en las decisiones de recursos de inversión y desarrollo48. Figura 6

Articulación Territorial Convergente (ATC) de políticas e instrumentos públicos FNDR BECAS CHILE

COOP. INTER.

Salud Sectorial

FNDR

INNOVA

CONICYT

Medición ex- post de impactos sobre el desarrollo del territorio

Fuente: elaboración propia IDER-UFRO, 2012

Logrado lo anterior, será necesario realizar periódicas mediciones ex-post de los impactos efectivamente alcanzados sobre el desarrollo de las respectivas comunidades y territorios, para así retroalimentar y perfeccionar periódicamente el modelo. 48

Un avance en esta dirección lo constituye un “Reglamento Regional de Convergencia”, metodología que permite a los Gobiernos Regionales vincular y potenciar las inversiones regionales, derivadas de los convenios de programación, con los respectivos instrumentos de planificación territorial (uno de los productos desarrollados por el IDER por encargo de la SUBDERE, como parte de nueve productos de Descentralización Fiscal.

2.2.3. MÁS CAPITAL HUMANO PARA EL DESARROLLO DE LAS COMUNAS Y REGIONES.

Objetivo Estratégico: Crear las condiciones para que todas las personas, sin distingo de su edad, condición social y étnica, ni de su condición territorial, puedan desarrollar en plenitud todos sus talentos y capacidades, en cada una de las comunas y regiones de Chile, y para que éstas puedan atraer, retener y formar Capital Humano Calificado y motivado para aportar a sus procesos de desarrollo.

Justificación: Según MIDEPLAN (2002) existe un muy alto grado de concentración de Capital Humano Avanzado, con un 50,5% en la R.M., a gran distancia de la del Bío-Bío con 10,5%, y en el extremo más bajo de Aysén con un 0,6%. Esta severa asimetría se actualiza y refuerza en el informe de la OCDE (2009), según el cual el Capital Humano Calificado de Chile se distribuye de manera muy dispar, con una concentración en la R.M. en la toma de decisiones, actividad empresarial, fuerza laboral, educación superior e investigación y desarrollo. Ello pone en evidencia que es necesario constituir, en cada una de las regiones, una masa crítica de Capital Humano debidamente calificado y comprometido con sus respectivos desafíos de desarrollo, brechas que las políticas públicas no han asumido sino que incrementado durante muchas décadas, como lo plantea un reciente estudio realizado por encargo de la SUBDERE por el Instituto de Desarrollo Local y Regional, IDER, de la Universidad de La Frontera: La disponibilidad de una masa crítica de Capital Humano Calificado es la dimensión más determinante para el fortalecimiento de la competitividad de las regiones así como para el buen avance del proceso de descentralización.

Dicha premisa es coincidente con uno de los puntos centrales postulados en un reciente ensayo sobre Descentralización por Mario Waissbluth y Cesia Arredondo (2011), quienes postulan al Capital Humano como “la Madre de todas las Batallas”, dado que es “esencial contar con recursos humanos de calidad adecuada y una masa crítica de liderazgos constructivos, para los gobiernos locales y regionales, el emprendimiento y la innovación, la educación general y superior, la cultura, las ONG, y las dependencias ministeriales localizadas en regiones”. Como marco de referencia para el citado estudio de SUBDERE (2012), se realizó una amplia revisión de la experiencia internacional comparada sobre el tema de Capital Humano Calificado para el desarrollo de los territorios, obteniendo aprendizajes muy determinantes para el caso de Chile, como son, entre otros:  A nivel global, existe una verdadera “Guerra por los Talentos”, entendidos como el componente más determinante para la competitividad territorial.  Diversos Estados (entre otros Canadá, Ohio, Milwaukee, Escocia, Países Bajos, Israel), no obstante ser descentralizados, aplican políticas y recursos públicos muy activos para atraer, retener y formar 69

el Capital Humano Calificado requerido para sus estrategias de desarrollo (a diferencia de Chile, que no obstante ser altamente centralizado, hasta ahora ha mantenido una actitud neutra e indiferente en esta materia).  Uno de los aprendizajes más valiosos obtenidos, está en los estudios realizados por el investigador Richard Florida (2007), quien, en síntesis, concluye que: “El escenario mundial ha llegado a configurarse básicamente por economías dinámicas con altos stocks de Capital Humano Calificado, y economías deprimidas con bajo stock de Capital Humano Calificado”, y como recomendación para estos últimos, plantea que:

“Para su futuro sustentable, los territorios atrasados deben implementar agresivas estrategias de atracción y retención de talentos”. “El proceso de atracción de Capital Humano Calificado está condicionado no sólo por el conjunto de atractivos con que cuenta el territorio, o por la oferta de trabajo de éste, sino por ambos factores en conjunto”.

En consecuencia, es necesario tomar conciencia que, consecuencia de la extrema concentración metropolitana de Capital Humano Calificado y consiguiente asimetría en su distribución territorial, ninguno de los anteriormente descritos Procesos Clave (Descentralización, Fortalecimiento de Capacidades locales y regionales, Participación Ciudadana y Control Democrático) podrá avanzar en forma satisfactoria, sostenida y con la fuerza y profundidad deseables, si no se cuenta en cada una de las regiones con una masa crítica de Capital Humano debidamente calificado y comprometido con sus respectivos desafíos de desarrollo. Con esta convicción, el antes citado estudio, entregado a mediados de abril 2012 al Gobierno central y a los Gobiernos Regionales bajo el nombre “Mas Talentos para el Desarrollo Regional”, y a partir de un estudio de demanda realizado a cuatro grupos de profesionales calificados residentes en la capital y el extranjero, propone un conjunto de “Incentivos Regionales”, que no requieren de reformas de ley, ordenados de menor a mayor complejidad, dirigidos a atraer y retener Capital Humano Calificado (técnicos, profesionales universitarios, postgraduados), susceptibles de ser puestos en práctica en forma gradual y progresiva en todas las regiones de Chile, a partir del año en curso. Asimismo, propone un sistema de información e intermediación laboral (en portal web) denominado “La Vitrina de las Regiones”, con información relevante sobre las principales potencialidades de desarrollo y atractivos de cada comuna y región, así como antecedentes relevantes de lo que significa vivir, trabajar, educar, invertir e innovar en dichos territorios, a ser construida en forma participativa y competitiva. Por último, para la puesta en marcha y administración de este Sistema de Incentivos Regionales, se propone una institucionalidad descentralizada y flexible de gestión regional articuladora.49. 49

No obstante constituir un compromiso explícito del programa de gobierno del Presidente Piñera, y de que ninguno de los Incentivos Regionales propuestos para su primera etapa de implementación requiere de ley (sólo voluntad política y

2.2.4. RED DE CENTROS REGIONALES PARA EL DESARROLLO TEMPRANO DE TALENTOS ACADEMICOS50.

Justificación:  La evidencia universal demuestra que, sin distingo de su condición social, económica, étnica, ni de su género ni ubicación territorial, un 1 a 2% de la población escolar presenta un potencial intelectual excepcionalmente alto. Aproximadamente, 35.000 niños y jóvenes chilenos.

 Los estudiantes talentosos que académicamente presentan este alto potencial intelectual, aman aprender y están intrínsecamente motivados por conocer, comprender y crear. Sin embargo, cuando no son debidamente desafiados en sus capacidades, este potencial se pierde; sobre todo en el caso de quienes se educan en contextos socioeconómicamente deprivados y de menos oportunidades.

 Hasta hace algunos años en Chile no existía conocimiento ni iniciativas formales para dar respuesta a las necesidades e intereses de las personas académicamente talentosas, con la consiguiente grave pérdida de capital humano y oportunidades de desarrollo. Recién en la década del 90 en el país se comenzaron a estudiar de manera sistemática la necesidad y las estrategias de cultivo temprano de los talentos académicos (Fundación Andes).  La experiencia internacional y nacional disponible demuestra que este tipo de iniciativas contribuyen a prevenir conductas desadaptativas en jóvenes a través del encauzamiento constructivo de sus habilidades cognitivas superiores, construcción de proyectos de vida saludable y desarrollo de herramientas para la concreción de mejores oportunidades de inserción laboral.  Asimismo, facilitan en las familias una justa apreciación de las capacidades, limitaciones y motivaciones de sus hijos, bien dispuestas a reconocer y utilizar las oportunidades actuales y emergentes de perfeccionamiento y con altas expectativas sobre las posibilidades de desarrollo y bienestar de sus descendientes. • Actualmente (2012) existen seis programas de enriquecimiento extracurricular desarrollados por universidades en algunas ciudades del país (Antofagasta, Valparaíso, Santiago, Concepción, Temuco, Valdivia), los que atienden una pequeña fracción de estudiantes talentosos de educación básica y media (alrededor de 2.300), provenientes de algo más de 62 comunas. A partir de 2007 el Estado, a través del Programa de Promoción de Talentos en Escuelas y Liceos (decreto 230 del MINEDUC), ha asumido la necesidad de apoyar económicamente estas iniciativas mediante el otorgamiento de becas. Sin embargo, como país aún se carece de una política pública sobre el tema. • En consecuencia, la cobertura y el acceso a programas de ésta naturaleza a lo largo de todo el territorio nacional es insuficiente y dista mucho de atender a la gran mayoría de niños y jóvenes talentosos (se atiende apenas al 8%). Esto es especialmente crítico en el caso de territorios alejados y de baja concentración poblacional, pero igual distribución proporcional de talentos.

recursos), hasta la fecha de emitirse el primer avance del presente ensayo (13.08.12), aún se observan señales explícitas de la puesta en marcha del Sistema comprometido. 50

-En su versión original, esta propuesta ha sido elaborada por los profesores Lucio Rehbein (lrehbein@ufro.cl) y Helga Gudenschwager (helgagud@ufro.cl), del Programa Educacional para Niños, Niñas y Jóvenes con Talento Académico, PROENTA, de la Universidad de La Frontera, fono 045-325992). - Sistematización: IDER-UFRO 2012

Propuesta: • Establecer en Chile una Red de espacios y oportunidades (Escuelas, Centros, Programas) para la identificación y desarrollo temprano y pleno de todos los niños, niñas y jóvenes con talentos académicos, avanzando en su diferenciación inclusiva, invirtiendo en capital humano y aportando constructivamente al desarrollo de las ciencias, del emprendimiento empresarial y social, y de la sociedad en general.  Instalar capacidades (profesores debidamente capacitados y talentosos, medios pedagógicos y tecnológicos especializados, recursos financieros suficientes, conexión y cooperación en red) para la puesta en marcha y desarrollo de esta red pro desarrollo de talento académico.  Por esta vía, contribuir a una educación chilena más inclusiva, que reconozca la diversidad de estudiantes en las aulas de cada región del país y ofrezca a todos ellos la igualdad de oportunidades que merecen y que el país requiere para su desarrollo futuro.

2.2.5. RED DE FORMACIÓN DE NUEVOS LIDERES PARA EL DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL51

Justificación:  El alto grado de centralización de Chile limita las oportunidades de desarrollo personal y profesional de jóvenes talentos de regiones, generando altos niveles de deserción estudiantil, así como migración y fuga de talentos desde comunas periféricas a las capitales de provincias y regiones y de éstas a Santiago y al extranjero, acrecentando brechas entre regiones y los consiguientes problemas de desarraigo, cesantía y empleo precario de los jóvenes.  Las universidades de regiones no disponen de programas sistemáticos que motiven y comprometan a jóvenes talentos con las oportunidades de desarrollo de su entorno más cercano, ni desarrollan con ellos el conocimiento y las herramientas para descubrir y construir sus propias oportunidades en esas comunidades y territorios.  Sin embargo, se ha podido comprobar una significativa expansión de la participación de los alumnos universitarios en organizaciones estudiantiles temáticas, que refleja la existencia de un importante capital potencial entre los jóvenes para participar en asuntos de interés público, pero, por ahora, escasa conexión de estos grupos con actividades de formación en temáticas del desarrollo a escala local y regional.

Propuesta:  Diseñar y desarrollar en red interinstitucional asociativa un programa formativo y orientador a estudiantes con motivación social, conformado por dos componentes principales: - valores, conocimientos, competencias y herramientas - experiencias participativas en comunidades locales. 51

- Autoras: María Antonieta Campos, Carolina Muñoz, Fundación Red Sinergia Regional.

Sistematización: IDER-UFRO 2012

 Promover redes de colaboración e intercambio (interinstitucional, interregional), entre jóvenes talentos, así como entre éstos y los principales actores del entorno local y regional.  Entregar incentivos para estudiantes y organizaciones estudiantiles que se vinculen a tareas y temas del desarrollo local y regional, tales como: - becas para prácticas y tesis o proyectos de título de pregrado; - concurso de proyectos para organizaciones estudiantiles; - premios para buenas prácticas de vinculación universidad, territorios y comunidades; etc.).  Instituir cursos y programas de diferentes niveles (capacitación, electivos de pre-grado; postítulo, magíster, doctorado); con lógica de educación continua, movilidad estudiantil y laboral (mediante la aplicación de créditos transferibles y procesos de autoevaluación y acreditación).  Promover la vinculación más directa y fecunda de las instituciones de educación superior con la realidad de su respectivo entorno local y regional, cumpliendo así de manera más cabal su misión de aportar y compartir conocimiento con los principales agentes del desarrollo.

2.3. Más Conocimiento y Capacidad de Innovación Regional Objetivo Estratégico: Fortalecer la capacidad de las regiones para generar, difundir y aplicar conocimiento propio de calidad, pertinente a sus particulares vocaciones productivas y procesos de desarrollo, y de desarrollar sus respectivos Sistemas, Fondos y Centros Regionales de Innovación, capaces de construir el conocimiento estratégico requerido para sus planes y procesos de desarrollo, y de articular a los actores del desarrollo de la región, así como entre éstos y el Sistema Nacional de Innovación. 2.3.1. RED DE CENTROS DE PENSAMIENTO ESTRATÉGICO REGIONAL52.

Justificación:  La inserción de Chile en la Sociedad del Conocimiento y en los procesos de descentralización y desarrollo de sus territorios, obliga a mejorar calidad de la toma de decisiones e interacción de sus agentes, a través de la generación y acumulación de conocimiento propio y pertinente a entornos locales y regionales diversos.  La gran mayoría de los Centros de Políticas Públicas y Pensamiento Estratégico (Think Tanks) del país se ubican en la Región Metropolitana (adscritos a universidades o a organizaciones y fundaciones de carácter ideológico y partidista), en los que se diseñan, debaten y promueven las políticas públicas y reformas de la institucionalidad vigente de todo Chile, pero las más de las veces desde la perspectiva de las elites políticas, económicas y académicas de la capital. Asimismo, se

- Autor: Patricio Vergara, Sociólogo, Dr.(c) en Economía, Director del Centro de Investigación en Políticas Públicas de la Región de Tarapacá, CIPTAR. - Sistematización: IDER-UFRO, 2012

forma y capacita la mayor parte de los nuevos cuadros dirigenciales, incluidos aquellos destinados a asumir responsabilidades en regiones.  Con ocasión de los procesos eleccionarios, los programas de gobierno, y una vez asumido un nuevo gobierno o coalición, las políticas, proyectos de reformas, regulaciones normativas y programas de implementación, referidos a los procesos de descentralización y de desarrollo de los municipios y regiones, las más de las veces son diseñados, debatidos, aprobados e impuestos, desde la capital, sin mayor consulta o participación relevante de representantes de regiones.  No obstante la existencia de Universidades Regionales, de algunos programas científicos regionales de CONICYT e Innova Chile y de las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo, en la actualidad sólo existen ocho Centros de Estudios Regionales (respecto de 14 regiones), que exhiben grados todavía muy variables de desarrollo, productividad, sustentabilidad económica y estabilidad y apoyo institucional, como son: - Centro Universitario de Estudios Regionales, CEUTA, Universidad de Tarapacá, Arica. - Centro de Investigación de Políticas Públicas de Tarapacá, CIPTAR (modelo diferente, creado recientemente y financiado por iniciativa del Gobierno Regional. - Instituto de Economía Regional Aplicada, IDEAR, Universidad Católica del Norte. - Centro de Estudios de Valparaíso. - Centro de Estudios Regionales, Universidad de Talca. - Centro de Estudios Urbano Regionales, CEUR, Universidad del BíoBío. - Instituto de Desarrollo Local y Regional, IDER, Universidad de La Frontera - Centro de Estudios Regionales, CEDER, Universidad de Los Lagos. Además, se encuentra en fase de anteproyecto, un Centro de Estudios Regionales de la Universidad Austral de Chile, en Valdivia. • Aún no existen en el país políticas ni instrumentos públicos dirigidos a orientar, financiar, evaluar, acreditar y articular centros, grupos o programas regionales multidisciplinarios y estables, capaces de pensar sus respectivas regiones en directa interacción con los otros agentes del desarrollo. Propuesta: • Crear en cada una de las regiones de Chile, y organizar en Red, Centros de Estudio Regionales, con carácter de Centros de Pensamiento Territorial, de carácter interdisciplinario e interinstitucional (articulados y co-financiados entre Universidades, Gobiernos Regionales, Centros de Investigación Regionales y otros agentes relacionados), capaces, entre otros, de aportar a: - la construcción de proyectos políticos regionales con fuertes dosis de conocimiento estratégico y orientación a la innovación productiva. - la toma de decisiones gubernamentales de mejor calidad y pertinencia regional. - el mejoramiento de la calificación y articulación de los agentes regionales y locales. - la orientación para los programas de formación y capacitación relacionados a las tareas del desarrollo local y regional y su periódica actualización. - la creación de un “clima social del desarrollo”, incorporando nuevas ideas y agentes al debate. - el fortalecimiento de la memoria colectiva y de la identidad, autoestima y sentido de pertenencia regional. • Instituir una política nacional de apoyo a la gestión del conocimiento territorial para la toma de decisiones regionales y locales, dotada de diversos instrumentos para su desarrollo y sustentabilidad: - Fondo Nacional concursable para incentivar la creación, fortalecimiento y desarrollo de Centros de Pensamiento Territorial (interdisciplinarios, interinstitucionales). - Agendas pactadas del conocimiento estratégico territorial en cada una de las regiones, compartida entre las Universidades, centros de estudios, Gobierno Regional y otros agentes relacionados, en 74

concordancia con las respectivas estrategias y planes regionales y locales de desarrollo, las agendas de desarrollo productivo, y, en lo que corresponda, las correspondientes estrategias y políticas nacionales. - Programa de Capacitación y Formación de recursos humanos en los Centros de Pensamiento Estratégico Territorial. - Sistemas Regionales de Innovación, articulados con los principales actores del desarrollo de la respectiva región y con el Sistema Nacional de Innovación para la Competitividad.

2.3.2. INSTITUCIONALIZACION DE LA VINCULACION CON EL MEDIO COMO FUNCION ESENCIAL DE LA EDUCACION SUPERIOR DE REGIONES53

Justificación:  Las instituciones de educación superior están expuestas hoy a una dinámica de permanentes cambios de una sociedad cada vez más compleja. Ello lleva implícito el riesgo de debilitar su capacidad de interpretación, adecuación y anticipación a dichos cambios, de influir en la sociedad y de ser reconocida por ésta, y por ende, el riesgo de perder vigencia y legitimidad social. Esta inédita y desafiante realidad les impone la necesidad de repensar y reorganizar, a fondo y en todas sus funciones, las tradicionales formas de generar y transmitir conocimiento y de relacionarse con sus respectivos entornos relevantes.

 En Chile, ello significa reconocer y asumir la Vinculación con el Medio como función esencial más que subalterna de la Educación Superior en Chile, lo que supone, entre otros: - transitar de un modelo “Torre de Marfil” a un modelo de “Universidad Interactiva”. - construir una relación más transversal y bidireccional con los actores públicos, privados y sociales del respectivo entorno, incorporándolos como socios y aliados estratégicos permanentes para compartir la construcción, transmisión y aplicación de conocimientos, basados en las oportunidades, problemas y aspiraciones del desarrollo de su respectivo entorno natural, social y productivo. - reconocer que muchos de los actores del medio externo disponen de una valiosa acumulación de información, conocimiento, experiencia y sapiencia, fuente insustituible para el proceso de generación y transmisión de conocimiento, así como para su calidad, pertinencia y aplicabilidad. - revalorizar los territorios locales y regionales y sus comunidades como espacios privilegiados para la construcción compartida de conocimientos y su transformación en oportunidades de mejor desarrollo y bienestar de la población. - Contribuir, desde las actividades de Vinculación con el Medio, a la pertinencia y calidad de la docencia y la investigación, estableciendo una relación virtuosa entra estas tres funciones esenciales de la Educación Superior.  Sin embargo, en Chile todavía existe una situación ambigua: la sociedad chilena y sus esfuerzos hacia el desarrollo demandan aportes relevantes de parte de sus instituciones de educación

- Autor: Comité Técnico sobre Vinculación con el Medio, Comisión Nacional para la Acreditación, CNA, Dic. 2010. - Síntesis y sistematización: IDER-UFRO 2012

superior, aún más, instauran la Vinculación con el Medio como un área de acreditación54, sin crear, simultáneamente, las correspondientes políticas e instrumentos públicos para orientar, regular y apoyar financieramente dichas actividades, especialmente aquellas que estime de mayor relevancia.  Este paradojal vacío afecta y limita especialmente a las instituciones de Educación Superior de Regiones en el cumplimiento de su desafío de generar conocimiento y desarrollo en forma compartida con los actores públicos, privados y sociales de su respectivo entorno.

Propuesta:  Que el Ministerio de Educación reconozca formalmente a la Vinculación con el Medio como la tercera misión esencial de la educación superior y contribuya a su financiamiento, especialmente al de aquellas actividades de interés público, que con frecuencia son las más relevantes para la interrelación Educación superior-Sociedad.  Instituir instrumentos de financiamiento diferenciado según sea la naturaleza, el interés y los beneficios generados por las actividades de Vinculación, esto es: financiamiento público: para iniciativas o proyectos de interés y beneficio público, generados conjuntamente o por encargo de dicho sector. 55 financiamiento privado: para actividades de vinculación generadas conjuntamente con el sector privado y de particular interés para éste. financiamiento institucional: para iniciativas de interés directo para la respectiva institución de educación superior. financiamiento mixto: para actividades de interés compartido para la institución, el ámbito público o privado.

La ley n° 20.129 contempla, en su artículo 17, la vinculación con el medio como una de las áreas adicionales de acreditación. 55 Como instrumentos de financiamiento público para actividades de Vinculación con el Medio de interés y beneficio público, reconocidas y evaluadas como relevantes para el desarrollo de la sociedad en el entorno de la respectiva institución, se pueden considerar, entre otras, las siguientes alternativas: a) Incorporar un componente agregado al Aporte Fiscal Directo b) Convenios de Desempeño, diferenciados según institución y región. c) Fondos Concursables específicos para proyectos, equivalentes a los que existen para investigación, innovación y fomento productivo. d) Concursos y premios, de nivel regional y nacional, para visibilizar las iniciativas más innovadoras y de mayor impacto social de efectiva Vinculación con el Medio. e) Instrumentos de incentivo tributario que estimulen la participación de agentes privados en el desarrollo de actividades de interés compartido que se reconozcan relevantes para el desarrollo de la comunidad.

2.3.3. FORTALECIMIENTO DEL FONDO PARA EL DESARROLLO DE LA EDUCACION SUPERIOR DE REGIONES

Justificación:  En la ley de Presupuesto de la Nación del año 2012 (glosa 08), se aprobó la creación de un fondo para el desarrollo de la Educación Superior de Regiones, el cual se administrará mediante concurso del instrumento “Convenio de Desempeño” (aplicado con buenos resultados durante los últimos años en otros ámbitos de la Educación Superior del país). Se han definido como elegibles un total de 33 instituciones (en su mayoría Universidades, así como Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica) acreditadas cuya casa central esté localizada fuera de la región metropolitana.  La convocatoria 2012 es por un monto total de $ 11.000 millones, para una ejecución plurianual de máximo 3 años, para financiamiento en tres ámbitos: 1) Propuestas Institucionales (hasta M$ 1.200; 2) Propuestas para zonas aisladas (hasta M$ 1.200); 3) Propuestas Interinstitucionales asociativas (M$ 500).  Entre las 33 instituciones elegibles, 29 declararon interés de participar en el concurso, con presencia territorial de Arica a Magallanes, y con iniciativas de una muy amplia y promisoria diversidad temática, hecho que demuestra un enorme potencial de generación de nuevo conocimiento y desarrollo, pertinente a cada región, compartida entre las instituciones y sus respectivos aliados estratégicos públicos, privados y sociales.  Al mismo tiempo, demuestra una gran necesidad insatisfecha a lo largo de todas las regiones del país, más aún cuando el monto disponible probablemente permitirá financiar solo alrededor de un tercio del total de postulaciones esperadas, y, que, por ahora, este nuevo fondo solo está respaldado en la Ley de Presupuesto del presente año 2012.

Propuesta:  Instituir el Fondo para la Educación Superior de Regiones en forma permanente y estable en la Ley de Presupuesto de la Nación.  Evaluar los resultados del concurso 2012 del fondo (Convenios de Desempeño de calidad y pertinencia regional postulados, entre financiados y no financiados en esta convocatoria, y, sobre esa base:  Caracterizar y dimensionar la proyección futura del fondo, en términos de su ampliación progresiva a otras instituciones y regiones, a otros ámbitos temáticos, relacionados a otros desafíos y oportunidades del desarrollo regional, así como a la necesaria sustentabilidad, consolidación y potenciación de las iniciativas de desarrollo compartido impulsadas gracias a este nuevo instrumento.  Abrir espacios de colaboración y alianzas con otras iniciativas públicas, privadas y sociales afines de carácter estratégico para la respectiva región, así como articulaciones convergentes con otros instrumentos y fondos análogos con presencia en el correspondiente territorio local o regional.

2.4. Mejor Infraestructura para el Desarrollo de los Territorios Objetivo: Asegurar el acceso físico desde y hacia todas las comunidades locales y territorios del país, ampliando sus oportunidades de desarrollo social, productivo y exportador, e integrando a la comunidad, los recursos y la cultura locales en el diseño, ejecución y mantención de las respectivas obras.

2.4.1. SUPERACIÓN DEL AISLAMIENTO DE COMUNIDADES LOCALES

Justificación:  A lo largo y ancho del territorio nacional, aún existe una apreciable cantidad de comunidades locales carentes de accesos estables, una parte de ellas incluso todavía completamente aisladas. Ello limita severamente su acceso a servicios básicos de educación, salud y provisión de víveres, así como a los mercados de sus productos y servicios.

 Los medios de comunicación, la opinión pública y con frecuencia también las autoridades centrales, toman conciencia de la existencia de esas condiciones de aislamiento y abandono, al momento de producirse algún accidente grave o un fenómeno natural en dichas zonas, que suscite la atención de la opinión pública, transitoriamente, para luego volver al olvido y abandono.

 Las soluciones son diseñadas y decididas en el nivel central, generalmente sin aprovechar la experiencia, conocimiento local y los recursos propios de las respectivas comunidades.

Propuesta:  Completar las construcciones de accesos (caminos, puentes, pasarelas, sendas de penetración), funcionales y estables a lo largo de todo el año, a las comunidades rurales y aisladas que aún carecen de dicha conexión básica.  Involucrar, desde un comienzo y en todo lo que sea posible, en el diseño, ejecución y mantención de las obras, la participación protagónica de las comunidades locales, sus recursos naturales, valores culturales y elementos identitarios, fortaleciendo el sentido de pertenencia y autoestima de sus habitantes, así como su autocuidado e identificación con dichas obras.

2.4.2. INTEGRACION VIAL DE LA ZONA AUSTRAL AL DESARROLLO DE CHILE

Justificación: • Hasta el día de hoy, muchos colonos y pobladores de amplias zonas del Chile Austral carecen de conexión vial funcional, continua y estable a la zona sur y centro del país. • El transporte de personas y de carga (desde y hacia la zona), todavía es muy dependiente de servicios de trasbordadores, con recorridos de itinerarios irregulares, condicionados por condiciones climáticas con frecuencia adversas y muy bajas frecuencias en la mayoría de los meses del año (baja temporada turística).

 Las emergencias médicas y la provisión de víveres y de otros servicios básicos con frecuencia son atendidos sólo hacia y desde Argentina.  Las condiciones climáticas imperantes en la zona con frecuencia originan accidentes aéreos.  Periódicamente se producen movilizaciones de lugareños para reclamar la construcción de un camino “de Chile a Chile” así como legítimos reclamos por las condiciones de aislamiento de sectores al interior de la carretera austral. Propuesta:  Superar las condiciones de aislamiento, parcial abandono y menoscabo del amplio territorio del Chile Austral56 y abrir a sus habitantes en forma estable a las oportunidades del desarrollo y de convivencia, así como a su sentido de pertenencia al territorio nacional.  Completar y pavimentar la ruta vial austral y construir todos los caminos troncales y laterales de acceso faltantes.  A partir de la realización de dichas obras de infraestructura vial, focalizar y articular territorialmente diferentes instrumentos públicos e iniciativas privadas hacia las variadas potencialidades productivas y exportadoras de la zona austral.

A modo de ejemplo, la región de Aysén tiene un tamaño geográfico análogo a la suma de Dinamarca, Holanda y Bélgica, y no ha podido desplegar todo sus potencialidades de desarrollo, principalmente debido a la falta de conexión vial con el resto del país.

3. PARTICIPACION CIUDADANA Y CONTROL DEMOCRÁTICO Objetivos:  Participación Ciudadana: Ampliar y profundizar el involucramiento efectivo de la sociedad civil y la ciudadanía en las decisiones que la afectan directamente y fortalecer el ejercicio pleno de los derechos y deberes ciudadanos y de las organizaciones intermedias de la sociedad.  Control Democrático: Asegurar, desde las instituciones públicas, la sociedad civil organizada, la academia y la ciudadanía de regiones, el cumplimiento de los programas y compromisos contraídos así como el ritmo de avance, profundidad y transparencia de los procesos de descentralización y de desarrollo local y regional en Chile.

3.1. RED REGIONAL DE OBSERVATORIOS CIUDADANOS Justificación: • Una carencia que limita severamente la calidad del debate técnico, académico, político y ciudadano, así como el ritmo y profundidad de avance de los procesos de descentralización y de desarrollo territorial, es la falta de información relevante para la toma de decisiones, materializados en indicadores validados relacionados a dichos procesos, y de monitoreo e información sobre el grado de cumplimiento de los compromisos contraídos por parte de autoridades, candidatos, dirigentes de la sociedad civil y otros actores relacionados al proceso. • Dicha carencia dificulta el alineamiento de las voluntades, capacidades y recursos de los diferentes actores del desarrollo en torno a objetivos, metas y acciones compartidas, así como la aplicación focalizada y diferenciada de las respectivas políticas e instrumentos públicos.

Propuesta: • Crear una Red de Observatorios Ciudadanos de la Descentralización y el Desarrollo Territorial que contribuya a: - Fortalecer los espacios de participación y control social, acercando los objetivos, beneficios y complejidades de la descentralización el desarrollo de los territorios al conocimiento y valoración de los ciudadanos. - Mejorar las prácticas de buen gobierno a nivel municipal, regional y nacional por medio de la generación de información confiable y de fácil acceso para la toma de decisiones, contribuyendo a un mejor cumplimiento de los compromisos contraídos por autoridades y candidatos de representación popular • Dotar a dicha Red de un carácter técnico, autónomo y participativo, de interés y financiamiento público, dirigido a monitorear e informar a la ciudadanía y a todos los actores del desarrollo de cada región, sobre los principales aspectos relacionados a dichos procesos, tales como: - Indicadores del avance de los procesos de Descentralización y de Desarrollo Territorial, en el nivel local y regional.

- Grado de cumplimiento de compromisos contraídos por personas e instituciones (autoridades, candidatos, otros actores relacionados). - Indicadores de desarrollo económico local y regional (IPC, ingreso mínimo, competitividad, inversión, demanda y oferta de servicios, conocimiento, capital humano calificado, análisis prospectivo y de brechas, etc.) - Evaluaciones del impacto descentralizador (positivo, negativo) de los proyectos de ley. - Percepciones de la ciudadanía respecto políticas, sus representantes locales y regionales, el avance en el proceso de descentralización, entre otros.

3.2. CONSTRUCCION DE INDICADORES: descentralización, competitividad, desarrollo local/regional Justificación: • Chile ha avanzado mucho en la consolidación de una infraestructura de información facilitadora de la toma de decisiones para la implementación de políticas públicas. Sin embargo, dicha estructura ha sido construida desde la premisa de los macro-datos, o de resultados agregados y homogéneos, más que a partir de información territorialmente diferenciada y pertinente. • Dicha lógica e infraestructura centralizada dificulta el alineamiento de voluntades y criterios entre los actores del desarrollo local y las autoridades del nivel nacional. La falta de un “lenguaje común” entre el centro y las regiones genera una asimetría de información que excluye al nivel local de la toma de decisiones, aun cuando este último posea información más pertinentes y esté, naturalmente, más interiorizado en las problemáticas particulares de sus comunidades y territorios. • La implementación de políticas públicas en comunas y regiones se produce bajo una lógica predominantemente centralista, sectorial y homogeneizante, lo cual se refuerza con la forma en que se construyen los datos que sustentan dicha dinámica decisional. Esta tendencia no va a ser revertida sin datos estadísticos que permitan realizar los análisis pertinentes para la toma de decisiones atingentes a cada territorio.  En consecuencia, se debe considerar la diversidad territorial como una variable ineludible, lo que implica dar un giro hacia la construcción compartida de estadísticas pertinentes desde los propios territorios, además de aplicar una mayor focalización en los aspectos cruciales para cada uno de ellos. • Así como el manejo de datos pertinentes y fidedignos es crucial para la implementación de políticas públicas, también lo es para la toma de decisión ciudadana de elegir a sus representantes para aprobar e implementar dichas políticas. Entregar a la ciudadanía información de calidad, en forma oportuna y transparente fortalece la democracia, facilita la rendición de cuentas y entrega insumos para la toma de decisión a la hora de votar.

Propuesta: • Instalar las capacidades y los recursos requeridos para diseñar, perfeccionar y calcular periódicamente, indicadores en áreas de relevancia para el desarrollo local y regional, así como para el avance y monitoreo nacional e intrarregional de un efectivo proceso de descentralización. • Crear una “unidad coordinadora a nivel central” en la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, SUBDERE, dada la atingencia de sus funciones y la reciente implementación de un 81

valioso sistema de información estadística de la realidad regional denominado “Observatorio Regional”, plataforma que podría ampliarse y fortalecerse incorporando estos nuevos instrumentos. • Los datos deberán ser diseñados, construidos o levantados periódicamente desde los territorios, los que deberán contar con las capacidades y recursos para asumir dicha tarea. Un organismo que puede asumir la función de coordinación y articulación territorial, tanto por su misión institucional, capacidad instalada y experiencia, es el Instituto Nacional de Estadísticas, INE, a través de sus secciones regionales, en colaboración con las Universidades Regionales, los Centros de Pensamiento Estratégico Territorial y las Corporaciones privadas de Desarrollo, poniendo esta información como bien público a disposición de la ciudadanía y de todos los actores del desarrollo.

3.3. PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS DE NIVEL LOCAL Y REGIONAL57 Justificación:  El fortalecimiento del sistema democrático por medio de la participación directa de la ciudadanía en la implementación de las políticas públicas representa el desafío de instalar cultural, política e institucionalmente, las escasas experiencias exitosas que a nivel local y regional, sostenidas mayoritariamente por “líderes” o “personas”, evitando así, que cuando dichos actores abandonan el aparato público o dejan sus responsabilidades políticas, las experiencias terminen por difuminarse. • Existen avances heterogéneos donde se pueden encontrar esfuerzos por fortalecer los procesos de participación democrática por medio de la implementación de presupuestos participativos. Sin en embargo, en la mayoría de los casos, y especialmente a nivel de gestión municipal, los avances y estancos están determinados por variables locales de carácter político, cultural e institucional. • En Chile aún no existe vinculación legal entre la obtención de recursos fiscales y la planificación democrática del gasto. Sin embargo, dada nuestra heterogeneidad territorial y los ritmos diferenciados de consolidación de las democracias a nivel local, la instalación de una regulación estandarizada para todo el territorio nacional no es el camino más adecuado.

Propuesta: • Establecer incentivos diferenciados para promover presupuestos participativos en la gestión municipal mediante la implementación de un sistema basado en la incorporación del concepto de “Eficiencia Democrática en la Gestión Municipal”, por medio de evaluaciones sistemáticas de la dimensión democrática de la gestión municipal, vinculando explícitamente a ello, transferencias de recursos fiscales regionales, sectoriales o nacionales. • Para evaluar las prácticas democráticas en general, y, en particular, la capacidad de la comunidad organizada de influir en el destino parcial de la inversión del presupuesto municipal, se propone instituir una “Comisión Nacional de Incentivo a la Gestión Municipal Democrática” de carácter tripartito (público, académico y social) de alcance nacional, integrada por instituciones de distinta naturaleza, pero relacionados con la gestión municipal en su dimensión democrática. Dicha

- Autor: Egon Montecinos, Dr. en Ciencia Política, Vicerrector de Investigación Universidad de Los Lagos, “Incentivos diferenciados para promover Presupuestos Participativos en Chile”, pág. 719, en libro “Pensando Chile desde sus Regiones (2009), H.v.Baer Edit.General, Ediciones Universidad de La Frontera. - Síntesis y Sistematización: IDER-UFRO 2012

institución sería la encargada de evaluar las prácticas municipales para vincular la gestión democrática con la asignación de recursos. • El diseño de un instrumento de asignación de este tipo tiene que considerar las heterogéneas condiciones de avance en materias de fortalecimiento de la democracia local, y apuntar hacia el logro de los siguientes objetivos: - Vincular la gestión democrática con la asignación de recursos fiscales. - Aumentar la transparencia en la asignación de recursos públicos. - Aumentar la rendición de cuentas públicas por parte de los municipios y por parte de la comunidad organizada que adjudique proyectos por medio de fondos democráticos. - Disminuir la posibilidad del uso clientelar de los recursos del presupuesto participativo. - Aumentar el monto de dinero que los ciudadanos pueden decidir en el presupuesto participativo.

3.4. ASAMBLEAS, CABILDOS Y PLEBISCITOS LOCALES Justificación: • La crisis de institucionalidad y de representatividad, declarada transversalmente por los más diversos actores políticos y analistas, ha generado cuestionamientos que superan la legitimidad de los partidos políticos y la confianza en las instituciones del Estado, poniendo en tela de juicio, tanto a dichas instituciones, como a la propia democracia chilena. Cada vez es más recurrente que la sociedad civil organizada reclame por más espacios de participación en las decisiones que les afectan como ciudadanos. • Es así como han emergido consultas ciudadanas de diversa índole, organizadas por los propios ciudadanos, dejando en evidencia que los actuales espacios e instancias de participación no son suficientes y que de no realizarze los cambios institucionales necesarios a la brevedad, seguirán proliferando instancias informales cada vez más masivas, con posibles manifestaciones de radicalización, ejerciendo una gran presión sobre la gobernanza del país. • Instalar al ciudadano en el centro del ejercicio de la democracia implica hacerlo parte permanente de la toma de decisiones que lo afectan, y no solo invocar su calidad de “ciudadano” para ser parte de un proceso político delegativo, cada vez que es convocado a las urnas para votar por un representante local o nacional, o para pagar sus contribuciones.

Propuesta: • Desde el nivel normativo, avanzar hacia fórmulas políticas que incorporen al ciudadano como un actor con un rol central en la consolidación democrática. En este sentido, el avance promisorio del proyecto de ley que facilita el desarrollo de plebiscitos comunales vinculantes y consultas ciudadanas no vinculantes, abre las puertas para profundizar y ampliar los ámbitos de la gestión municipal que puedan ser objeto de dichas consultas ciudadanas, incorporando temas que han estado y seguirán estando, en el centro de las demandas de la ciudanía organizada: salud, educación, medio ambiente, régimen tributario, entre otros. • Desde las organizaciones intermedias de la sociedad, fomentar el uso frecuente de fórmulas de democracia directa: plebiscito y consulta no vinculantes. Con tal finalidad, facilitar las normas que regulan los plebiscitos y posibilitar legalmente la realización de consultas no vinculantes, para generar así una interacción más constante, sencilla y económica entre los ciudadanos y sus autoridades locales, regionales y nacionales. 83

• Promover y facilitar la incorporación de las asambleas territoriales y cabildos ciudadanos en la dinámica política local, como forma de capitalizar el capital social (niveles de confianza y asociatividad). Para ello es necesario que las instancias intermedias de la sociedad jueguen un rol preponderante, como motores de la institucionalización del ejercicio político ciudadano en la escala local.

3.5. COMPROMISO PROGRAMÁTICO DE CANDIDATOS Justificación: • Los candidatos a cargos de representación popular territorial no tienen la obligación de comprometer y difundir formalmente su respectivo programa de gobierno y no existe vinculación entre las propuestas comprometidas durante la campaña y algún tipo de sanciones en caso de manifiesto incumplimiento de las mismas. El debate político durante las elecciones se remite a una individualización en torno a la figura del candidato y no a un debate ciudadano en torno a las propuestas programáticas. • No hay debate democrático, participación ciudadana y control social eficaz sobre los compromisos programáticos de los candidatos y las autoridades electas, lo que implica una disminución de la participación y debilitamiento de la democracia durante periodos que no sean eleccionarios. •

Existen altos niveles de desconfianza ciudadana hacia sus representantes en la gestión pública, tanto a nivel municipal y regional como nacional, lo que ha significado una disminución del capital social necesario para la implementación, eficaz y eficiente, de políticas de interés público.

Propuesta: • Establecer, por medio de una reforma a la Ley Orgánico Constitucional de Votaciones Populares y Escrutinios, la obligación de los candidatos a cargos de representación popular municipal y regional, a formular, inscribir formalmente, difundir y cumplir su respectivo programa, precisando los objetivos, metas y plazos de cumplimiento de los mismos. • Empoderar a los ciudadanos, por medio de la promoción, facilitación y simplificación del acceso a la información, para controlar el cumplimiento del programa de gobierno, fomentando el control ciudadano sobre el avance en los objetivos comprometidos por los candidatos a los cargos de representación popular. • Instituir la facultad de convocar plebiscitos revocatorios al mandato de los cargos antes de su término, bajo condiciones objetivas de manifiesto incumplimiento de los mismos.

3.6. FORTALECIMIENTO DE INSTITUCIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL DE BASE LOCAL Y REGIONAL (participación plural, profesionalización, financiamiento). Justificación:  El avance efectivo y continuo del proceso de descentralización requiere de la participación activa, informada y comprometida y de la co-gestión protagónica de diversos actores fundamentales: el Gobierno, el Congreso Nacional, las Universidades y sus Centros de Políticas Públicas y de Pensamiento Estratégico Territorial, las empresas y sus organizaciones, los Gobiernos Regionales, los Municipios, y, sin lugar a dudas, de instituciones de la sociedad civil organizada.  Desde la sociedad civil de regiones en las últimas décadas se han generado diversas iniciativas e instituciones muy valiosas e importantes, que han aportado contribuciones muy importantes a una mayor sensibilización, interlocución, estudio, propuestas e interpelaciones a los gobiernos y actores políticos de turno, como es el caso, entre otros de la Corporación para la Regionalización del BíoBío, CORBIOBIO; la Corporación para la Regionalización de Chile, CORCHILE; del Consejo Nacional para la Regionalización y Descentralización de Chile, CONAREDE (entidad organizadora de las dos Cumbres de las Regiones realizadas en el Salón de Honor del Congreso Nacional, con asistencia de los Presidente(a)s de la República y, en dos oportunidades de la iniciativa Ciudadana “Yo Voto por las Regiones”. También es el caso del grupo Los Federales, del Movimiento de Acción Regional, MAR; de otros grupos de vocación descentralizadora y regional.  Sin embargo, siendo muy necesarios como actores protagónicos para generar conciencia, propuestas y compromisos, y como interlocutores de las autoridades nacionales y regionales respectivas, por diversos motivos, más allá de sus múltiples iniciativas, muy meritorias pero más bien voluntariosas, hasta la fecha ninguna de estas instituciones y grupos ha logrado adquirir la fuerza, la continuidad, el financiamiento estable y la representatividad de la base local y regional en todas las regiones del país (incluyendo la R.M) necesarias para logar un verdadero punto de inflexión en Chile que permita superar la inercia y los fuertes intereses políticos y económicos asociados al centralismo tradicional del país.

Propuesta:  Promover, facilitar y apoyar activamente la existencia, actividad estable, estabilidad, profesionalización y proyección futura de una o más organizaciones de la sociedad civil y de la ciudadanía de regiones, de carácter plural, independiente, autónomo, transparente, respetuosas de las identidades y de la diversidad local, organizadas en red, modernas y flexibles, constituidas en base a socios (personas naturales, instituciones afines) de regiones.  Orientar y contribuir para que estas organizaciones respondan a un conjunto de principios para una buena organización de una institución de la sociedad civil58, como son: a) tener como resultado la producción de bienes públicos; b) “Ser” y “Parecer”, en consistencia con su Misión y Valores. c) Nunca transar la misión por la cual fue creada ni desvirtuar su naturaleza. d) Vincular su Misión con la imagen corporativa.

Una consulta realizada a profesionales con experiencia en organizaciones de la sociedad civil permitió sistematizar este conjunto de principios para credibilidad y buen funcionamiento este tipo de instituciones.

e) Asegurar su independencia de grupos políticos, económicos y de otros intereses ajenos a los propios. f) Entender y administrar a la institución como una empresa; profesionalizar la gestión, diferenciando roles entre directorio y función ejecutiva. g) Contar con una planificación estratégica de corto, mediano y largo plazo, con eficientes mecanismos de control y seguimiento. h) Utilizar las TICs en todos los procesos que sea pertinente y posible. i) Establecer redes y alianzas estratégicas que potencien su acción. j) Asegurar su transparencia: abrir la gestión al conocimiento público de la comunidad, usuarios y patrocinadores; contar con auditorías externas.  Convocar, motivar y orientar a las instituciones, dirigencias y en general a la ciudadanía de regiones (incluida la R.M.), en particular a los jóvenes, para que se sumen con sus ideas, demandas y aportes a dar sentido, representatividad y fuerza a este tipo de organizaciones.

3.7. EVALUACION EX-ANTE DEL IMPACTO DESCENTRALIZADOR DE PROYECTOS DE LEY DE INVERSIÓN Justificación: • Según corresponda a la naturaleza de un proyecto de ley, en la fase de su diseño y cuando se envía a trámite legislativo, éste se acompaña de una evaluación de sus impactos esperados (económicos, sociales, ambientales, etc.). • Sin embargo, durante el diseño y trámite legislativo de un determinado proyecto de ley (antes de su aprobación y puesta en práctica), no existe como procedimiento regular una evaluación de su impacto esperable (positivo, negativo o neutro), sobre el avance del proceso de descentralización (efecto que se ignora por parte de todas las instancias responsables de promover la descentralización y el desarrollo de los territorios: gobierno; parlamentarios; autoridades regionales y locales; comunidades)59.

Propuesta: • Según corresponda a la naturaleza de un proyecto de ley, instituir (mediante simple decisión políticoadministrativa), su evaluación ex-ante del tipo y nivel de impacto sobre el avance o retroceso del proceso de descentralización, cuando sea del caso en consulta con las comunidades involucradas. Dicha evaluación será realizada por un órgano autónomo acreditado, por encargo de: - El Gobierno Central (SUBDERE, SEGPRES); Gobiernos Regionales; otros. - Una o dos ramas del Congreso Nacional

La Constitución Política de Chile establece en su Capítulo I (Bases de la Institucionalidad), Artículo 3: “El Estado de Chile es unitario, su territorio se divide en regiones, su administración será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada, en su caso, en conformidad con la ley”.

- Instituciones de la Sociedad Civil (con información comunicada oportunamente a la ciudadanía y a las instancias que intervienen en el diseño, trámite de aprobación y puesta en práctica del respectivo proyecto de ley).  Establecer un procedimiento que asegure que: - Los antecedentes de esta evaluación ex-ante forme parte e incida en el debate, diseño y tramitación del respectivo proyecto de ley. - Durante todas las etapas de gestación y tramitación de un proyecto de ley (desde su diseño hasta su promulgación y puesta en práctica) tanto el propio gobierno como los parlamentarios (especialmente los electos en regiones), se preocupen que los proyectos de ley lleven implícito un impacto positivo (cuando más neutro, pero no negativo), sobre el avance general del proceso de descentralización y el desarrollo de las comunas y regiones. - Todos los actores relacionados a los procesos de descentralización y de desarrollo local y regional (especialmente las instituciones de la sociedad civil y academia de regiones) estén oportunamente informados sobre los impactos territoriales asociados a una nueva iniciativa de ley, y, cuando corresponda, atentas para demandar al gobierno y a los parlamentarios representantes de sus regiones la aprobación, modificación o rechazo de un proyecto de ley, según sea el impacto descentralizador positivo, negativo o neutro del mismo.

CONCLUSION FINAL En el pasado, en diferentes momentos de su historia, y bajo gobiernos de los más diversos signos, así como en la actualidad, el país ha intentado periódicamente avanzar en dirección a niveles más significativos de descentralización política, administrativa y fiscal. Sin embargo, dichos intentos se han visto dificultados, cada vez de nuevo, dada la carencia de algunas condicionantes básicas, prerrequisitos esenciales para lograr un punto de inflexión real y significativo en el avance de estos procesos, como son: 1. Convicción, voluntad política y liderazgo convergentes, y 2. Una Política de Estado en Descentralización y Desarrollo Territorial, y su correspondiente Agenda Concordada, como hoja de ruta para su gradual pero sostenida puesta en práctica.

1. Convicción, voluntad política y liderazgo convergentes En esencia, descentralización significa traspaso real de poder, de competencias y de recursos. Quienes en Chile han concentrado el poder político y económico durante décadas, bajo gobiernos de muy diversos signos, hasta ahora no han estado dispuestas a desprenderse y compartir cuotas importantes de su poder en forma voluntaria y gratuita. Sin embargo, dado que tienen la facultad de decisión sobre las reformas requeridas para una real descentralización, en los hechos, son juez y parte para el avance del proceso descentralizador y democratizador de nuestra sociedad. En consecuencia, es necesario y urgente que la ciudadanía -y en particular la de regiones-, las instituciones de la sociedad civil, y, especialmente, los líderes políticos de todos los partidos y coaliciones, se formen la convicción que sin un avance en mayor ritmo y profundidad de los procesos de descentralización y de desarrollo local y regional, el país no será capaz de reducir las severas desigualdades sociales y territoriales que bloquean su anhelado salto al desarrollo pleno, no logrará revitalizar y profundizar su democracia y recuperar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones básicas y sus representantes, no completará su esfuerzo modernizador del Estado, ni podrá sortear con éxito los escenarios de cambio permanente propios de la dinámica global. Sin esa convicción, muchos dirigentes políticos seguirán incumpliendo parte importante de los compromisos que contraen en tiempos electorales sus respectivas candidaturas presidenciales y parlamentarias, ni tendrán la voluntad política, el liderazgo convergente y la capacidad técnica requeridas para de verdad impulsar las reformas estructurales de nueva generación necesarias para enfrentar las incertidumbres y oportunidades de los nuevos escenarios

2. Política de Estado y Agenda Concordada Una condición básica para generar convicción y voluntad, tanto en la ciudadanía como en los líderes políticos, pasa por disponer primero de una Visión del País que queremos lograr, traducida en la correspondiente Política de Estado en Descentralización y Desarrollo Territorial, de largo plazo, de horizonte trascendente y generacional más que electoral y contingente, construida participativamente, 88

en forma convergente, plural y transversal, entre los principales actores políticos, empresariales, académicos y sociales del país. La puesta en práctica de dicha Política de Estado, deberá traducirse entonces en una Agenda Concordada, sustentada en acuerdos amplios, como carta de navegación e instrumento de planificación participativa y control de avance, con medidas, prioridades, plazos y responsables para su ejecución. De este modo, cada gobierno de turno, podrá perfeccionar la política y la agenda con su propia impronta y énfasis, pero sin paralizar el avance o volver a fojas cero los procesos y acciones en curso, cada vez que se produce un cambio de autoridades nacionales, regionales o comunales. El presente ensayo aporta fundamentos y propuestas con ese propósito, y con el anhelo de provocar el necesario debate crítico, así como nuevas ideas y aportes, que permitan enriquecer y perfeccionar lo aquí planteado, para con esa base poder convencer y comprometer a quienes tienen hoy y tendrán mañana la desafiante e impostergable responsabilidad de impulsar estos procesos de descentralización y desarrollo territorial, tan necesarios para la construcción de un Chile Descentralizado y Desarrollado, social y territorialmente integrado.

3. El nuevo escenario nacional: una oportunidad para superar la inercia. En los últimos dos años se ha venido gestando un nuevo escenario social y político en Chile que abre una nueva y tal vez inédita oportunidad para superar la inercia que como constante ha caracterizado el solo tibio, pesado y lento avance de un proceso vigoroso de descentralización. Entre las señales que están dando señales en la dirección señalada, destaca:  La creciente obsolescencia de la institucionalidad pública tradicional respecto de la dinámica que experimenta el conocimiento, la comunicación y la participación en la sociedad.  La progresiva crisis de representatividad y legitimidad de los partidos políticos, el Congreso Nacional y el Gobierno Central.  El mayor empoderamiento ciudadano y la creciente demanda por devolución de poder de los órganos del Estado a la ciudadanía y la sociedad civil.  El deterioro de la calidad de vida de la capital y los y excesivos costos asociados a ésta.  El creciente posicionamiento de la descentralización como problemática y tarea país, tanto en la atención de los medios, como, con el desfase habitual, en la agenda pública nacional. A lo anterior desde luego se suma la ventana de oportunidades que abren los próximos procesos electorales (municipal Octubre 2012; presidencial y parlamentaria Noviembre 2013), espacios que deben aprovecharse muy bien para instalar fundamentos, propuestas y demandas dirigidas a construir un Chile de desarrollo social y territorial más equilibrado y armónico. Contribuir a ese propósito, inducir y provocar ese debate, enriquecer y perfeccionar las propuestas y compromisos, es la aspiración más sentida del presente ensayo.

Temuco, Agosto de 2012. 89

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Estudio de Trasfondo Grupo Res Publica Chile Capítulo 16. Vivienda social integrada a la ciudad

Crecimiento urbano y vivienda social Iván Poduje1

Arquitecto urbanista, socio de Atisba

El Viejo Debate entre Expansión y Densificación

Desde que la planificación urbana surgió como política pública, la forma en que las ciudades crecen ha sido un tema complejo y controversial, tensionado por dos posturas: quienes defienden que la ciudad se extienda horizontalmente, y aquellos que prefieren un crecimiento más denso y compacto, y que hoy son mayoría debido a los beneficios que asocian a este modelo. Curiosamente el escenario era distinto cuando surgió la planificación. Entonces el gran problema era el hacinamiento de los inmigrantes que colmaban los centros de las ciudades europeas, y la solución era construir viviendas en la periferia, aprovechando los ramales de los ferrocarriles. Así surgieron los planes de ensanche (expansión) y las ciudades satélites diseñadas bajo nuevos paradigmas como la “Garden City” de Ebenezer Howard, que asumía que las necesidades de los habitantes estarían resueltas al interior de comunidades planificadas en medio del campo. Desafortunadamente estos supuestos no se cumplieron. Las ciudades satélites exterminaron en suburbios dependientes de la metropolí y sus problemas se multiplicaron. El primero fue el aumento en los costos de transporte, que se agravó cuando se masificó el auto y la ciudad no requirió de ramales ferroviarios acelerando su expansión. Luego surgieron conflictos entre usos de suelo, dificultades para proveer servicios y problemas ambientales derivados de la urbanización de zonas agrícolas, sin la infraestructura necesaria.

La Vivienda Social como Motor de la Expansión

El debate entre expansión y densificación llegó a Chile en la década del 30, debido a la confluencia de dos factores. El primero fue el explosivo crecimiento de la población urbana debido a la crisis del salitre y a las políticas de industrialización sustitutiva que atrajeron a miles de migrantes desde los campos y los asentamientos mineros del norte. El segundo factor fue el terremoto de Chillán de 1939, que motivó la creación de nuevas leyes y programas para acelerar la reconstrucción y controlar el desarrollo urbano, con normativas como el límite urbano, que fue aplicado por primera vez en 1960 en el plan intercomunal de Santiago (PRIS). Ya se sabe que el Estado rompió este límite para poder construir sus programas de vivienda social, tal como había ocurrido en Europa, y que ello aceleró el consumo de suelo llegando al record de 1.068 hectáreas anuales en la década de los 60, según estadísticas elaboradas por Miranda. En 1979 la expansión tuvo un correlato con las políticas públicas, cuando la dictadura amplió considerablemente el límite urbano para reducir los precios de la tierra y permitir que los equilibrios de mercado rigieran la forma de desarrollo de las ciudades. En paralelo, inicio un agresivo plan de erradicaciones de campamentos y tomas,

trasladando a estos pobladores a localidades periféricas, lo que generó comunas homogéneamente pobres. Pedro Aguirre Cerda, La Pintana o Lo Espejo son ejemplos de ello. Con el retorno de la democracia las regulaciones aumentaron. En 1994 se formuló el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) que, al igual que el PRIS, propuso un límite para contener la expansión y tampoco tuvo éxito. Los dueños de los terrenos ubicados fuera del límite, lo vulneraron aprovechando una ley que permitía subdividir suelos rurales en parcelas de media hectárea, y el Minvu hizo lo suyo creando artículos para saltarse esta restricción y levantar viviendas sociales, tal como había ocurrido con el PRIS. Sin embargo, la principal razón por la cual la expansión no se detuvo estaba en el mismo PRMS: dejó suficiente espacio para crecer dentro de su límite urbano con 18.145 hectáreas urbanizables. Este enorme stock permitió que se construyeran miles de viviendas sociales, impulsadas por los nuevos programas de subsidio a la demanda que levantaron 1,8 millones de viviendas en Chile entre 1990 y 2009, de las cuales, 1,2 millones eran para grupos vulnerables. La expansión se consolidó y el Gran Santiago incorporó como “ciudades dormitorio” antiguas localidades aisladas como Puente Alto, San Bernardo, Quilicura y Maipú. Fue entonces cuando surgieron grandes extensiones de viviendas sociales, alejadas y sin servicios que se sumaron a las erradicaciones de la dictadura, y que 20 años más tarde serían guetos de exclusión y marginalidad. Ya volveremos sobre esto en el artículo.

La Zonificación Inclusiva y las Cuotas de Vivienda Social

Pese a destinar mucho suelo para crecer, las presiones por ampliar el radio urbano del PRMS siguieron. Producto de ello, en 1997 este instrumento se modifica incorporando las comunas de Colina, Lampa y Til Til, ubicadas al norte del área metropolitana y donde empresas inmobiliarias habían comprado grandes terrenos apostando a un cambio de uso del suelo. La ampliación del límite urbano involucró aproximadamente 15.242 hectáreas, de las cuales, 7.500 hectáreas se inscribían dentro de una nueva normativa denominada “ZUDC (zonas urbanas de desarrollo condicionado). Como su nombre lo indica, las ZUDC supeditaban la aprobación de grandes proyectos inmobiliarios al cumplimiento de metas más exigentes de urbanización, que incluían, el financiamiento de obras de infraestructura, equipamientos, parques y la destinación de un 5% para casas o departamentos con densidades equivalentes a una vivienda social. En la práctica la exigencia del 5% nunca se cumplió, ya que las empresas postergaron su ejecución y todo indica que terminarán haciendo viviendas privadas densas, ya que la norma no especifica el precio.

El segundo intento por crear una zonificación inclusiva surgió en 2003 a través de una nueva modificación del PRMS. Entonces se creó la norma PDUC (proyectos urbanos de desarrollo condicionado) que a diferencia de la ZUDC; no ampliaba el límite urbano, sino que establecían un mecanismo para hacerlo asociado al cumplimiento de condiciones más exigentes y con un número mayor de organismos públicos que participaban en su aprobación. El porcentaje para vivienda social subió de 5% (ZUDC) a 12% y se agrega un 18% para viviendas con algún tipo subsidio. Además, se corrigió el error de las ZUDC, especificando el avalúo para garantizar que las viviendas fuesen sociales y se exigió que dicho porcentaje estuviese presente en todas las etapas del loteo, para evitar que se postergara. Pese a las buenas intenciones, las PDUC no funcionaron debido a su compleja tramitación y el veto que ejercieron los organismos públicos que se oponían a la idea de ampliar el límite urbano y que participaban como revisores de las PDUC, como el Ministerio de Agricultura. Así, luego de 9 años todavía no se aprueba una sola PDUC. Luego de este fracaso, la escasez de terrenos de Santiago se hizo palpable y en 1997 el Minvu decidió impulsar una nueva modificación del PRMS para agregar 10.000 hectáreas de suelo urbanizable, de las cuales 7.000 serían para uso habitacional, destinando el resto para parques y vialidad. También se crea una normativa condicionada, llamada “ZUC” (zona urbana condicionada), que amarra la aprobación de los proyectos inmobiliarios al cumplimiento de condiciones como el pago de mitigaciones viales, ambientales, etc. La cuota de vivienda social baja de 12% a 8% y como en las PDUC, vuelve a estar presente en todas las etapas. La idea de ampliar el radio urbano es rechazada por los defensores de la ciudad compacta, organizaciones ciudadanas, grupos ambientalistas e incluso organismos públicos como el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Transporte que manifiestan reparos por el consumo de “valioso suelo agrícola” o la extensión de recorridos del alicaído plan de transporte público (Transantiago). Además surgen voces críticas que argumentan que el 8% para vivienda social es insuficiente y que la única motivación del Plan es enriquecer a los dueños de los terrenos incluidos en las 10.000 hectáreas. Los detractores del nuevo PRMS; dirigen sus reclamos a la prensa y a la Contraloría General de la República (CGR), que revisa la propuesta de ampliación y le formula varias observaciones, incluyendo algunas que cuestionan el sustento legal de las condiciones, incluida la cuota de vivienda social. La CGR obliga al Minvu, a retirar su proyecto de modificación del PRMS, y las ZUC quedan postergadas indefinidamente. Con ello muere el tercer intento por tener una zonificación inclusiva en Santiago.

La Compactación de Santiago

Ya vimos que el Estado no logra detener la expansión mediante un límite urbano y tampoco logra incluir cuotas de vivienda social mediante normas condicionadas (ZUDC; PDUC y ZUC).Más exitosa ha sido la política para incentivar el repoblamiento de áreas centrales que surge luego del terremoto de 1985 para recuperar el stock habitacional dañado y revertir la pérdida de población que venía incluso de antes. Con este objetivo entrega un subsidio de UF 200 a las familias que compren departamentos dentro de un polígono que abarca varias comunas centrales que cambian sus planes reguladores para permitir la construcción de edificios altos y densos. En pocos años el negocio inmobiliario del repoblamiento se consolida y Santiago lidera el mercado de viviendas nuevas, superando a comunas de alto crecimiento como Maipú o Puente Alto. Luego se suman otros municipios cercanos como San Miguel, Recoleta, Independencia y Estación Central y la densificación se extiende hacia hasta el barrio alto. Entre 1995 y 2009 los departamentos aumentan su participación sobre las ventas de viviendas nuevas de un 45% a un 70% de acuerdo a Collect, superando ampliamente a las casas, lo que coincide con un detrimento en la velocidad de expansión de la metrópoli, ya que el consumo de suelo baja a 328 hectáreas por año entre 2008 y 2010 según una medición realizada por Atisba. El censo 2012 refleja con claridad este cambio de tendencia. Las comunas ubicadas dentro del anillo de circunvalación Américo Vespucio aumentan su participación sobre el crecimiento de viviendas de 9% a 37% en relación al censo anterior, mientras que las comunas periféricas, localizadas entre el anillo y el límite urbano, bajan de 76% a 43%. Por otro lado, las comunas más alejadas de la región, algunas “ciudades dormitorio” como Lampa y Colina, suben marginalmente de un 9% a un 11%. En 2012 la comuna de Santiago no sólo revierte su pérdida de población, sino que suma 90 mil nuevos habitantes y se transforma en el municipio de mayor crecimiento de Chile, con 66 mil viviendas superando por lejos a Puente Alto, Maipú o San Bernardo. Este cambio de tendencia se explica por la confluencia de varios factores además del subsidio de renovación urbana o los incentivos normativos de los planes reguladores. Uno muy importante es la reducción del tamaño del hogar y el crecimiento de familias pequeñas que demandan unidades de menor tamaño. Otro es la escasez de terrenos y la reducción del déficit habitacional acumulado debido a la gran cantidad de viviendas levantadas. Además el Minvu impulsa cambios en su política habitacional para incentivar la compra de viviendas usadas o la localización de proyectos nuevos en comunas centrales. También adquiere gran importancia el tiempo de viaje, agravado por el aumento de la motorización y los problemas que experimenta el Transantiago. Esto penaliza, la venta

de loteos de casas de clase media en comunas alejadas, especialmente en los segmentos de menor precio destinados a clases medias, y donde la oferta de casas se localiza a más de una hora de viaje. Ante ello, el departamento en el centro o comunas aledañas se transforma en un producto imbatible.

El Riesgo de la Segregación Regional

La compactación no era la receta segura que muchos pensaban. Las torres del repoblamiento generaron serios impactos en materia de tráfico, deterioro patrimonial y el rechazo de los residentes históricos. El conflicto ha llegado a tal punto, que muchos alcaldes recientemente electos en 2012, tenían como eje de sus programas, proteger a los barrios de estos edificios. Lo bueno es que el retiro de la expansión ha permitido fijar la mirada en la ciudad que no crece. Se trata de los barrios que surgieron en los 90 por la agregación de viviendas sociales y erradicaciones y que hoy presentan altos índices de segregación, marginalidad, violencia y deterioro. Es la realidad de Bajos de Mena en Puente Alto, Los Morros en San Bernardo, San Luis – Lo Marcoleta en Quilicura o San Luis en Maipú. Otro problema que revela, y explica la compactación, es la escasez de terrenos especialmente para vivienda social. Según mediciones realizadas por Atisba en 2010, en las 34 comunas del Gran Santiago quedaban sólo 6.432 hectáreas con usos residenciales, lo que representa apenas el 9% de su superficie urbanizada. De este total un 22% se localizaba en el barrio alto con 1.424 hectáreas y un 15% en Peñalolén y Huechuraba, que también se orientan a productos de mayor precio. Del saldo restante, un 37% se distribuye en Puente Alto, San Bernardo y Maipú que antes recibían viviendas sociales, pero que hoy se han reconvertido a productos de mayor precio, incluso para segmentos de clase media alta. Según estimaciones del Minvu, el déficit cuantitativo de viviendas sociales alcanza las 480.000 unidades. Si asumimos que el 40% está en Santiago y que la escasez de suelo es un problema efectivo ¿dónde se construirán estas 192.000 unidades que faltan?. Es una pregunta que pocos están dispuestos a contestar. No lo hacen algunos promotores de la ciudad compacta que alertados por los impactos negativos de las torres, se han vuelto todavía más radicales y proponen que Santiago congele su desarrollo y los nuevos hogares migren a regiones, sin precisar como se generarán los empleos y servicios para motivar su traslado. Evidentemente los más afectados serían los hogares de menores recursos. Otros menos radicales señalan que es posible congelar la expansión y volcar todo el crecimiento al interior de la ciudad, sin necesidad de levantar grandes torres o arrasar con barrios patrimoniales. Para ello proponen edificios de cuatro o seis pisos, aprovechando sitios eriazos o áreas industriales subutilizadas. Esto incluiría las viviendas sociales que también tendrían que distribuirse en estos sectores.

La idea suena bien, pero no resulta muy factible con densidades tan bajas, al menos para cubrir todo el crecimiento. Si asumimos que la ciudad agrega 45.000 viviendas por año, que fue el incremento entre los censos de 2002 y 2012; se tendrían que localizar 900 mil viviendas en lo próximos 20 años y a una densidad promedio de 300 habitantes por hectárea, esto implicaría reconvertir 12.000 hectáreas lo que es sumamente difícil, asumiendo que el 100% de la demanda opta por departamentos, lo que es casi imposible. También hay posturas que cuestionan la escasez de suelo, señalando que en la Región Metropolitana existen muchos terrenos urbanizables. Y tienen razón si se miran los números agregados, ya que la región metropolitana, que involucra 52 comunas, tiene 23.384 hectáreas para crecer. De hecho comunas como Buin, Talagante o Peñaflor tienen 1.864, 690 y 223 hectáreas disponibles mientras que Melipilla, Padre Hurtado o Curacaví cuentan con reservas de 1.488, 548 y 416 hectáreas El problema es que estas localidades son pequeñas, no tienen servicios y se emplazan a decenas de kilómetros sin sistemas de transporte público adecuados. En este escenario, la única salida para tener un desarrollo sustentable, es volver al paradigma de Howard, es decir, contar con comunidades planificadas donde sus habitantes resuelven todas sus demandas al interior de la ciudadela. Pero sabemos que esto no ocurrirá y menos con viviendas sociales, que por sus bajos ingresos no atraen equipamientos, oficinas ni servicios privados. Y como no existe un Estado que instale plantas para hacer radios o televisores, la dependencia por empleo seguirá existiendo y la mayoría de los jefes de hogar deberá viajar todos los días al Gran Santiago.

Lineamientos de Propuesta

Todo indica que el gran desafío de nuestras ciudades será la integración social de los grupos más vulnerables, tanto en las viviendas ya construidas como en las que restan por edificar. En el primer caso, el objetivo central será reducir la segregación socioespacial de barrios de vivienda social localizados en comunas alejadas, sin servicios y con crecientes problemas de violencia y marginalidad. Este déficit se denomina “cualitativo”, ya que busca recuperar y no construir nuevas viviendas y el Ministerio de la Vivienda lo estima en 695.000 unidades. Según datos de Atisba la situación más compleja se observa en 64 barrios segregados con características de guetos que suman 467.000 viviendas a lo largo del país. De este total, 206.000 viviendas estarían en el Gran Santiago y aproximadamente un cuarto serían condominios sociales conocidos como blocks. El segundo gran objetivo es construir nuevas viviendas sociales priorizando la localización y la cobertura de servicios, antes que la cantidad o incluso la superficie

construida. Se trata del déficit cuantitativo, estimado en 480.000 unidades, de las cuales aproximadamente 192.000 estarían en Santiago como indicamos previamente. La principal amenaza es que la escasez de terrenos próximos a la ciudad, genere una expulsión de estas viviendas sociales hacia localidades alejadas, sin servicios. Entonces se configuraría el peor escenario, ya que la segregación tomaría una dimensión regional, afectando seriamente la sustentabilidad de las localidades receptoras y la calidad de vida de las familias que ahí se instalen. A continuación se identifican algunas propuestas para resolver estos problemas.

5.1

En Materia de Déficit Cualitativo

Subsidio de Salida: se requieren nuevos subsidios que permitan que las familias propietarias salgan de los barrios más críticos y que el Estado pueda disponer de estos edificios para demolerlos o rehabilitarlos. El Ministerio de la Vivienda y Urbanismo ya lanzó un subsidio en esta línea orientado a los condominios sociales o blocks. Siendo una buena medida, falta precisar la estrategia para evitar que las familias salgan de forma escalonada y los departamentos que desocupen sean tomados por otros propietarios. Asimismo, se requiere precisar el mecanismo para forzar la salida de las familias que no puedan o quieran salir o que intenten especular con el precio del subsidio. Todo indica que se requieren mecanismos de expropiación con opciones claras de relocalización para estos hogares. Sólo así el Minvu podrá demoler y reconvertir los barrios. Inversión y Mejoramiento de Espacios Públicos: Los subsidios no bastan para corregir los problemas de segregación, Se requieren inversiones públicas como el programa “Quiero mi Barrio”, donde el Minvu financia obras de mejoramiento de espacios públicos, como plazas, calles o juegos infantiles. También existen estrategias para agrupar subsidios de protección del Patrimonio Familiar (PPPF), y destinarlos a recuperar espacios comunes. Siendo medidas positivas, las inversiones son muy limitados para la escala del problema, especialmente en los barrios críticos de mayor tamaño. En estos casos el único camino es aumentar la inversión y garantizar que las obras se mantengan en el tiempo, especialmente aquellas que transforman sitios eriazos en plazas y multicanchas que deben ser regadas, cuidadas y reparadas. Esta mantención es cara y los municipios no la pueden solventar. El único camino es que el Gobierno Central lo haga transfiriendo los recursos o concesionando directamente la mantención con empresas privadas. Además debe empoderar a los vecinos, y entregar recursos a los municipios más pobres, que suelen ser los que concentran estos barrios críticos. Inversión en Transporte y Equipamientos: No todos los barrios críticos se pueden demoler y no tiene sentido hacerlo si existen opciones de mejoramiento. Sin embargo

se requieren inversiones que los acerquen a la ciudad formal, y que hagan más presente la acción del Estado. Para ello existen dos estrategias. La primera es construr sistemas de transporte público de calidad, como trenes, tranvías o líneas de Metro, a objeto de reducir los tiempos de viaje e incentivar la localización de actividades, como suele ocurrir con las estaciones de Metro. La segunda estrategia es “equipar” estos barrios con nuevos centros cívicos formados por escuelas, servicios públicas, comisarías y comercios privados. Para ello el Estado puede aprovechar las viviendas que demuele o adquirir terrenos. Seguridad Ciudadana: el denominador común de los barrios segregados es el enrejamiento de espacios comunes, pasajes, cajas de escalas y prácticamente todos los comercios y almacenes que existe. Este paisaje refleja la violencia e inseguridad que padecen sus habitantes, especialmente en los barrios donde bandas y narcotraficantes ejercen control territorial. En estos casos se requieren planes combinados de intervención policial con estrategias de prevención del delito, basadas en la recuperación y control social de espacios públicos, el empoderamiento ciudadano y la instalación de comisarías en los nuevos centros cívios. Los cuatro programas descritos debieran involucrar montos significativos de inversión que deben estar en glosas regulares de los presupuestos del Ministerio de la Vivienda. No es eficiente ni sustentable, que estas platas se asocien a planes de largo plazo que deben aprobarse anualmente y que pueden cambiar con nuevas autoridades.

5.2

En Materia de Déficit Cuantitativo

Más allá de las discusiones de cifras, el déficit cuantitativo de viviendas debiera bordear las 200.000 viviendas en Santiago. Asumiendo una densidad promedio de 300 habitantes por hectárea y 3,5 personas por vivienda, para cubrir esta demanda se requieren 2.400 hectáreas. Este suelo no existe, salvo que las familias migren a Buin, Isla de Maipo o Curacaví, lo que debe evitarse a toda costa. En este contexto los caminos de solución son cuatro: Expansión Condicionada con Cuotas: Lo más lógico es generar suelo en expansión mediante cuotas de vivienda social. Esto significa aprobar la propuesta de modificación del PRMS 100. Si la cuota se mantiene en un 8% del suelo, las 7.000 hectáreas habitacionales permitirían localizar 47.000 viviendas sociales, equivalentes al 23% del déficit, lo que es un gran avance. Este porcentaje podría subirse a 12% como era en las PDUC, y la cabida aumentaría a 70.000 unidades, cubriendo el 35% del déficit. Por ello ampliar el PRMS 100 es el camino más razonable: permite levantar viviendas sociales en comunas cercanas a los centros de empleo y servicio y en barrios con

servicios y hogares de otros segmentos socioeconómicos. En caso de persistir el rechazo, sería bueno que los detractores plantearan soluciones alternativas que no impliquen expulsar a los pobres a kilómetros de distancia o volcar todo el crecimiento al interior de la ciudad, lo que es inviable. Densificación Condicionada con Incentivos: en caso de aprobarse el PRMS 100 con una cuota del 12%, se cubrirá el 35% del déficit cuantitativo de vivienda social. El 65% restante deberá localizarse al interior de la ciudad y para ello existen dos caminos. El primero ha ya sido planteado por el Ministerio de la Vivienda e implica generar subsidios especiales para incentivar cuotas de viviendas, y no suelo, en proyectos de densidad. Para ello se exploran subsidios de localización con polígono predefinido, a diferencia de lo que ocurre hoy o premios de densidad que permitan elevar el número de viviendas privadas del edificio a cambio de incluir unidades sociales. Esta medida se ve muy atractiva, pero requiere de cambios en algunos planes reguladores. El Minvu ha planteado que este subsidio opere en edificios de hasta siete pisos, que generalmente tienen entre 6 y 8 departamentos por piso. Es decir, suman 49 departamentos por unidad. Si el subsidio se aplicase sobre un 20% de la oferta, cada edificio podría localizar 10 viviendas sociales. Si asumimos que este beneficio se aplica sobre los departamentos con valores inferiores a UF 1.500, que son 2.900 por año según cifras de Collect, y mantenemos el 20%, cada año se podrían ofrecer 576 viviendas sociales. Por lo tanto en 20 años se cubriría sólo el 9% con 11.526 soluciones. Otra modalidad son los subsidios de integración social, que se dan en proyectos de extensión (Loteos de casas) para favorecer una mixtura social. Lamentablemente existen pocos casos para validar este mecanismo, lo que refleja el poco éxito de la medida. Siendo optimistas, podríamos pensar que bien promovido este subsidio podría cubrir un porcentaje similar al anterior, es decir un 9% del deficit. Por lo tanto, quedaría por resolver un 47% todavía, lo que equivale a 89.000 viviendas sociales. Subsidios para Vivienda Usadas: este mecanismo ya existe y ha sido muy exitoso lo que explica en parte, la reducción de la expansión de Santiago. Sin embargo, estudios del Minvu demuestran que muchos subsidios de compra de vivienda usada se destinan a bloques o casas de la periferia, en algunos casos, en barrios críticos. Para resolver este problema debiera predefinirse un polígono de aplicación del subsidio, tal como ocurre con el de renovación urbana, que deje fuera distritos segregados, salvo que estos ya se encuentren en un proceso de mejoramiento urbano. Si ello ocurre, es factible pensar que el subsidio de arriendo cubra la mitad del 47%, lo que equivale a 44.668 viviendas, que divididas por 20 años de política, implicarían asignar 2.233 subsidios anuales, lo que parece posible.

Proyectos y Subsidios para Arriendo. Esta es una nueva medida que esta explorando el Minvu y que es muy usada en Europa y Estados Unidos, para facilitar la movilidad social. En ella las viviendas son vistas como una unidad transitoria, mientras que la familia ahorra para moverse a un barrio de mejor calidad. Las unidades de arriendo pueden ser administradas por el Estado o por empresas privadas, lo que podría ser más aconsejable a fin de generar incentivos para construir y administrar estos inmuebles. Los subsidios de arriendo también podrían aplicarse en viviendas usadas, complementando el modelo descrito para la compra. También podrían aprovecharse los terrenos fiscales para levantar proyectos de calidad, siempre que estas propiedades estén bien localizadas. Pensamos que el subsidio de arriendo podría destinarse al saldo no cubierto por los programas anteriores, es decir, al 23% del deficit cuantitativo. La meta puede sonar optimista si consideramos que el mecanismo aún no existe e implica levantar para arriendo 2.233 viviendas anuales, lo que implica contruir 46 edificios anuales. Por lo mismo la meta debiera combinarse con el proyecto tradicional de vivienda social nueva, en sitios remanentes, con pocas casas o con el subsidio a la vivienda usada, que será la principal herramienta para cubrir el déficit al interior del casco urbano. Gestión de Suelo. Esta última herramienta ha sido destacada como una solución para habilitar suelo, lo que es valido para los terrenos con que cuenta el Fisco, que en Santiago presentan buenas ubicaciones siempre que se puedan traspasar al Servicio de Vivienda y Urbanización del Minvu, ya que hoy están dispersos en varias reparticiones, como ocurre con INVIA; la inmobiliaria de la empresa de Ferrocarriles del Estado (EFE), el INIA dependiente del Ministerio de Agricultura o el Ministerio de Bienes Nacionales. Estos predios podrían destinarse a proyectos de arriendo de calidad, como los descritos en la sección anterior o a proyectos de vivienda nueva para trasladar a los habitantes que saldrán de las viviendas demolidas con el Subsidio de Salida. La compra de terrenos privados por parte del Estado se ve más difícil debido a la escasez de terrenos y los altos precios que tendrían que pagarse, lo que dificultaría su evaluación social. Esto asumiendo que el propietario esta dispuesto a vender para vivienda social lo que no siempre ocurre. 5.3

El Gran Desafío

Estas medidas propuestas debieran formar parte de una estrategia mayor para favorecer la integración social de nuestras ciudades y debieran combinarse con la acción de otros ministerios encargados de la seguridad pública, el fomento del empleo o la habilitación de equipamientos de salud, educación. Es una tarea intersectorial que no podrá ser abordada solamente por el Minvu. Este es el primer cuello de botella que debe resolverse en materia de implementación. El

segundo es el aumento de recursos que supone este plan y que deben formar parte de glosas estables en los presupuestos de los ministerios sectoriales Por último, atenta contra este plan la rotación de autoridades y su sesgo a ejecutar políticas de corto plazo, empujadas además, por las presiones sociales y políticas por construir más viviendas, sin importar donde, o sin reparar lo que existe. Resolver estos problemas supera el ámbito de acción de un documento que busca abrir un debate de políticas pública. Requiere liderazgo y voluntad política. También lucidez y generosidad para entender que los frutos de esta tarea tomarán años en materializarse, que sus frutos podrán ser capitalizados por otros actores y que su renta política será inferior a la que se obtiene inaugurando proyectos.

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Estudio de Trasfondo Grupo Res Publica Chile Capítulo 17. Delincuencia: la principal preocupación de los chilenos

Delincuencia en Chile: diagnóstico y propuestas Catalina Mertz1

Gerente de innovación y desarrollo de la Fundación Paz Ciudadana

1. INTRODUCCIÓN En términos amplios, la delincuencia se define como el conjunto de todas las acciones que son tipificadas como delitos en el código penal. Sin embargo, desde el punto de vista del diseño y ejecución de políticas públicas, resulta necesario precisar más el problema o fenómeno particular que se desea afectar porque, entendida así, resulta un grupo demasiado heterogéneo de situaciones como para ser abordado por un conjunto relativamente limitado, coherente y pertinente de acciones o programas. Por ejemplo, el consumo de drogas en lugares públicos, la trata de personas y el hurto-falta en establecimientos comerciales caen dentro de la definición amplia de delincuencia recién mencionada, pero difieren sustancialmente en cuanto a sus causas mediatas e inmediatas, las características de las situaciones, los victimarios y las víctimas involucradas, y los costos sociales que generan, entre varios otros aspectos. En consecuencia, las políticas públicas que pretenden reducir dichos delitos son, también, de muy distinta naturaleza. A este respecto, y si bien no hay un consenso absoluto en este punto, los términos delincuencia a secas o delincuencia común o cotidiana suelen relacionarse con aquel grupo de delitos que las personas perciben como frecuentes o, alternativamente, graves, y de los cuales pudieran llegar a ser víctimas ellos personalmente o sus familiares o conocidos. Es decir, tiene relación con los actos que no sólo tipificados legalmente como delitos sino además tienen víctima, su ocurrencia es percibida como al azar, y son ya sea frecuentes o muy graves. No cae dentro de esta categoría, por ejemplo, el crimen organizado en torno al tráfico de personas, drogas, armas, o cualquier otro bien considerado de valor y cuya comercialización esté prohibida o restringida, ya que, salvo el caso particular del tráfico de personas, se trata de “delitos sin víctima”2,3. Tampoco se consideran dentro de la delincuencia común los delitos cometidos en un contexto de violencia intrafamiliar, ya que si bien se trata de delitos con una o más víctimas, estos delitos se caracterizan por la existencia de vínculos afectivos entre victimario y víctimas, y por lo tanto se gatillan en circunstancias particulares, no aleatorias. En concordancia con todo lo anterior -y si bien algunas políticas y programas pueden contribuir a la reducción de cualquier tipo de delito, sin distinción-, el presente documento resume el diagnóstico tanto estadístico como institucional y propuestas de política pública sobre la delincuencia entendida como delincuencia común, con énfasis en los delitos más frecuentes en nuestro país, y excluyendo el crimen organizado, el tráfico y consumo de drogas, la violencia intrafamiliar, los delitos económicos y la corrupción.

Naturalmente, en países en que el narcotráfico ha generado niveles altos de corrupción en el Estado, la proporción de la población que sufre las consecuencias de la actividad ilegal prácticamente toda. Estas consecuencias siguen siendo, sin embargo, una externalidad negativa del crimen organizado, pero no un efecto directo del quehacer de los traficantes. 3 La corrupción también suele ser catalogada como un delito sin víctima.

A continuación se presenta una breve caracterización del problema delictivo en Chile y las instituciones públicas que se abocan a reducirlo y su presupuesto. Posteriormente, y sobre la base de un breve marco conceptual, se definen las principales categorías de políticas públicas para reducir el delito, lo que dice la evidencia empírica disponible sobre las iniciativas que tienen impacto sobre el delito4, diagnósticos más específicos sobre los la magnitud de los problemas particulares que cada categoría de política pretende abordar, y una descripción y análisis crítico de las actuales políticas en curso5. Finalmente, en la última sección, se presentan propuestas para que en Chile se instalen políticas y programas que logren bajas sostenidas de la delincuencia.

2. DIAGNÓSTICO 2.1. Características e intensidad del problema delictivo en Chile Existen básicamente dos termómetros para medir la delincuencia de un país: las estadísticas policiales y las encuestas de victimización. En países en que es común que los policías incluso participan de hechos delictivos o que los servicios policiales no estén disponibles en todo el territorio o para toda la población, los sesgos de los reportes policiales como indicador de la actividad delictiva son patentes. En el caso chileno, no existen tales fuentes de sesgo en la medición de la delincuencia y a ojos de expertos extranjeros los sistemas de información son robustos6. En Chile, existe información pública sobre denuncias realizadas por la ciudadanía a ambas policías y cantidad de personas aprehendidas por Delitos de Mayor Connotación Social (DMCS) – hurtos, robos, lesiones, violaciones y homicidios- a partir del año 1997. En el año 2010, el Centro Estratégico de Análisis del Delito de la Subsecretaría de Prevención del Delito adhirió a la convención anglosajona de considerar no sólo las denuncias realizadas por la población, sino que también los hechos que son conocidos por el sistema debido a una 4

Se reconoce el sesgo que la evidencia empírica disponible tiene en cuanto a la selección de programas, la plataforma de publicación, etc.. En teoría, pueden haber programas que tienen impacto sobre el delito, pero que no han sido evaluados o sobre los cuales no hay información accesible. Por otra parte, la mayoría de las evaluaciones rigurosas son sobre programas ejecutados en otros países, lo que no implica necesariamente que los bien evaluados también sean exitosos en Chile. Como es sabido, incluso programas replicados con altos niveles de fidelidad y calidad pueden no lograr los resultados establecidos en otros países o contextos. Sin embargo, la evidencia científica sobre programas que funcionan, aunque sea en otros contextos, sigue siendo el mejor punto de partida para adaptar programas. Tal como se verá en la descripción de algunos programas que se están implementando hace pocos años en Chile, como por ejemplo la reinserción laboral de reclusos basado en el modelo de Riesgo Necesidad y Respuesta, una adaptación que comprenden las relaciones causales que se pretenden afectar y con qué mecanismos precisos, demuestran que mejoran las probabilidades de éxito en comparación con programas diseñados sin base en evidencia. 5 Tendrán un mayor nivel de desarrollo las áreas de política abordadas hasta ahora por el Ministerio del Interior y Seguridad Pública en comparación con el tratamiento que se le dará a las del Ministerio de Justicia. Lo planteado en este documento relativo al sistema procesal penal y el código penal, también será de carácter más general, toda vez que estas áreas serán abordadas en textos de otros autores. 6 En términos generales, Carabineros de Chile es percibida como una institución altamente profesionalizada y con sistemas de gestión y administración de alto nivel.

detención en flagrancia, es decir, sumó ambas estadísticas para medir los “casos policiales” o “offenses known to the police”7. A continuación se presenta la evolución de los últimos diez años de la tasa cada 100 mil habitantes de las denuncias realizadas por la ciudadanía a alguna de las dos policías8, por DMCS, al igual que la tasa de casos policiales, disponible a partir del año 2005. Gráfico Nº1 Evolución tasa de denuncias y tasa casos policiales por de Delitos de Mayor Connotación Social, total país (2001-2011) 5000,0 4500,0 4000,0 3500,0 3000,0 2500,0 2000,0 1500,0 1000,0 500,0 1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Denuncias c/100 mil DMCS

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Casos policiales c/100 mil DMCS

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información en www.seguridadpublica.cl

Como se observa, salvo los años 2006 y el año 2010, la tasa de denuncias cada 100 mil habitantes por ha crecido sostenidamente, y la tasa de cambio para los últimos diez años asciende a 156%. La serie de casos policiales, se comporta de manera muy similar, presentando una tasa de cambio levemente superior a la de las denuncias para el período 2005-2010, de 23% y 20%, respectivamente. En cuanto a la composición de los casos policiales, ésta no ha variado significativamente desde que hay registro. El año pasado, el robo -robos con fuerza, robos por sorpresa, y robos con violencia o intimidación- representan el 58% de los casos policiales. Sumado a los hurtos, que equivalen al 32%, los delitos contra la propiedad constituyen el 90% de los delitos conocidos por las policías durante el año en Chile. Las lesiones equivalen al 19% del total, mientras que las violaciones y los homicidios sólo el 0,6% y 0,1%, respectivamente. 7

Carabineros de Chile, por su parte, lanzó recientemente su nueva página web institucional y, si bien realiza el mismo ejercicio, llama las categorías “denuncias sin aprehendidos” y “denuncias con aprehendidos”, respectivamente, y la suma “denuncias”, no “casos policiales”. 8 Las categorías utilizadas por ambas policías para clasificar los delitos no coinciden, por lo que su compilación requiere un ejercicio de homologación de datos.

Gráfico Nº2 Composición de Casos Policiales por Delitos de Mayor Connotación Social según Delito, año 2011 Homicidios 0%

Violaciones 0%

Lesiones 19%

Robos con violencia o intimidación Robos por 9% sorpresa 5%

Robos con fuerza 35% Hurtos 32%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información en www.seguridadpublica.cl

Desde el año 2003 se realiza en Chile la Encuesta Nacional de Seguridad Urbana, que se estima comparable a partir del año 2005 y que se realiza presencialmente a alrededor de 20 mil hogares del país cada año. Además de ser una encuesta y no un registro administrativo, y tener en consecuencia tanto las virtudes como los defectos de esta clase de instrumentos de medición, no considera los mismos delitos –el homicidio y los delitos sexuales no se incluyen-, excluye los delitos cometidos contra el comercio o empresas, y se utiliza como unidad de análisis el hogar hogar –pudiendo haber más de un miembro de la familia víctima y/o por más de un delito-, entre otras diferencias. Se trata, sin embargo, de una fuente de información considerada valiosa por su independencia de la voluntad y/o capacidad de las fuerzas policiales de los distintos países para recibir denuncias o de las personas de realizarlas9. En el siguiente gráfico se presenta la evolución de la tasa de victimización anual global por hogar en Chile entre 2005 y 2011. Como se observa, salvo el año 2008, en que se registró una leve alza, y el año 2011, que se compara con el año en que todas los registros y estadísticas se comportan de forma excepcional, probablemente debido al terremoto, la ENUSC indica una tendencia decreciente de la proporción de hogares que es víctima de un delito, y que actualmente asciende a alrededor del 31%.

Las encuestas de victimización suelen, de hecho, también indagar en qué proporción de las víctimas denuncia el delito. (En Chile la evolución de esta tasa no explica mayormente la disímil evolución entre los casos policiales por DMCS, por una parte, y la victimización, por otra).

Gráfico Nº3 Evolución victimización últimos 12 meses por hogar, todos los delitos, 2005 a 2011, ENUSC

38,3

38,4 34,8

35,3

33,6 28,2

2005

2006

2007

2008

2009

2010

31,1

2011

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información en www.seguridadpublica.cl

Cabe destacar que al desagregar la victimización según nivel socioeconómico, las encuestas de victimización en Chile arrojan que si bien la proporción de personas de nivel socioeconómico más alto tienen una mayor probabilidad de ser victimizado, la gran mayoría de los delitos que ocurren aquejan a los sectores de menores ingresos. Otros resultados de interés son que existe una concentración de la victimización: de acuerdo a la ENUSC, el 12% de los hogares concentra el 60% de los delitos reportados. En la última encuesta de victimización de Fundación Paz Ciudadana, sobre robos e intentos de robos en los últimos seis meses, el 28% de los hogares concentró el 91% de los casos reportados. Como se verá más adelante, los casos policiales presentan concentraciones espaciales importantes, pero no hay estudios que permitan clarificar si estos dos tipos de concentración manifiestan un mismo fenómeno, o no. Si bien no son datos del todo comparables, de acuerdo a la ENUSC, alrededor del 75% de los delitos ocurren fuera del barrio de residencia, mientras que de acuerdo al Índice de Paz Ciudadana, más o menos el 75% de robos o intentos de robo ocurren dentro de la comuna de residencia, y el 83% en la vía pública. Aparentemente, la vía pública dentro de la comuna pero fuera de lo que la persona considera su barrio estaría concentrando la victimización. En cuanto a los tipos de delitos más frecuentes de acuerdo a ENUSC, los diferentes tipos de robos aparecen nuevamente como los delitos más frecuentes, tal como se observa en el siguiente gráficos. Las lesiones afectan a sólo el 2,5% de los hogares.

Gráfico Nº4 Tasa de victimización hogar últimos 12 meses, según tipo de delito, 2011, ENUSC 9,1 6,2

5,7

5,3 2,5

Hurto

Robo por sorpresa

Robo con fuerza en la vivienda

Robo con violencia o intimidación

Lesiones

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información en www.seguridadpublica.cl

En cuanto al robo de vehículos y de accesorios de vehículos, la muestra no está construida para ser representativa del universo de hogares con vehículos, pero el 2,6% de los hogares que tienen vehículo reportan que éste le fue robado, y el 16,2% que le fue robado algún accesorio. En cuanto a los niveles de violencia sufridos por las víctimas de los delitos contra la propiedad, la encuesta de victimización de Fundación Paz Ciudadana no registra los delitos según las clasificaciones legales ni excluye los intentos, como lo hace la ENUSC, sino que le pide al encuestado clasificar si el robo o intento de robo fue o no violento. Desde al año 2006 la proporción de delios violentos se ha mantenido estable y asciende a alrededor de un 30%10. A pesar de que no son fuentes comparables, llama la atención que las lesiones tengan un peso relativo bastante más bajo de acuerdo a ENUSC, en comparación con los registros policiales. Si se considera que los segundo están influenciados por denuncias realizadas por establecimientos comerciales, generalmente contra la propiedad, cabría suponer que las lesiones tienen un peso relativo todavía mayor entre las denuncias realizadas solamente por personas. Cabe destacar que ni esta aparente contradicción ni la divergencia en las tendencias entre las estadísticas policiales que van al alza y las encuestas de victimización que van a la baja, han sido dilusidadas. A grandes rasgos, una disminución de la victimización en los hogares chilenos de 7 puntos porcentuales implica que 280 mil hogares menos fueron victimizados, lo que debiera reflejarse en los alrededor de 650 mil casos policiales por DMCS. 10

Índice Paz Ciudadana-Adimark, julio de 2012.

En cuanto a la posición relativa de Chile en términos de la victimización, las comparaciones internacionales son difíciles de hacer debido a las variaciones metodológicas y de contenidos de las encuestas que se aplican en distintos países. En términos generales se concluye que Chile presenta tasas de victimización de delitos contra la propiedad relativamente altas en comparación con países desarrollados11. En relación al resto de la región, la encuesta de opinión Latinobarómetro incluye una pregunta relativa a la victimización que sirve para estos propósitos, y cuyos resultados se presentan a continuación. Chile se encuentra en el penúltimo lugar si los países se ordenan de mayor a menor de acuerdo a su victimización, y por debajo del promedio de la región.

Gráfico Nº5

Fuente: Balance de la Delincuencia 2010, Fundación Paz Ciudadana, 2011.

Como último indicador sobre la seguridad pública, cabe analizar en mayor detalle el homicidio debido a las limitaciones de los registros policiales para cuantificarlo. Por diversos motivos, en Chile las estadísticas policiales subestiman la cantidad real de homicidios que ocurren en el país12. De acuerdo a la última cifra publicada por el Departamento de Estadísticas e Información de Salud del Ministerio de Salud, y basado en las muertes por agresiones clasificadas según CIE 10, el año 2009 la tasa de homicidios cada 100 mil habitantes ascendió a 5,3. Sin embargo, Naciones Unidas utiliza otro indicador, asociado a las víctimas de homicidio registradas por las policías, para la comparación entre países, y que se presenta en el siguiente gráfico.

11 12

Ministerio del Interior y Seguridad Pública, Plan Chile Seguro, p. 14. Mertz, C. Caracterización del Homicidio en Chile, Fundación Paz Ciudadana, 1999.

Gráfico Nº5 Tasa de homicidio cada 100.000 habitantes para 40 países, año 2009 70,7

33,8 22,7

5,5 5,4 5,4 5,2 05 4,8 4,8 4,2 3,7

3,4 2,3 1,9 1,9 1,8 1,7

1,5 1,5 1,4 1,3 1,2 1,2 1,2 1,1 1,1 01 01 01 0,9 0,9 0,9 0,6 0,6 0,5 0,3

Honduras Sudáfrica Brasil Panamá Bolivia Lituania Argentina Filipinas Tailandia Estonia Estados Unidos China Japon República de Corea Chile India Finlandia Turquía Bulgaria Rumania Bélgica Rusia Eslovaquia Hungría Polonia Egipto Portugal Australia Croacia Holanda Suecia Italia Malta República Checa Dinamarca España Noruega Eslovenia Austria Islandia

8,1 7,5 7,5

Fuente: UNODC, estadísticas de homicidio (2012). Nota: Corresponde a la información reportada por los países a través del cuestionario UN-CTS. Para Chile son número de víctimas de homicidio registrados por Carabineros.

En resumen, la delincuencia en Chile se caracteriza por altas tasas de delitos contra la propiedad en relación a países desarrollados, pero bajas tasas de lesiones y homicidios. La mayoría de los delitos contra la propiedad ocurre en el espacio público y sin violencia.

2.2. Institucionalidad en seguridad pública Hasta principios de la década del 2000, el Estado chileno no contaba con alguna institucionalidad que desarrollara políticas globales en materia de seguridad pública y que enmarcara el quehacer de instituciones funcionales o sectoriales, como lo son las policías, Gendarmería, y Servicio Nacional de Menores, en planes y estrategias coherentes para reducir el delito. Fue recién en diciembre de 2000, año en que se creó el Programa de Seguridad y Participación Ciudadana dentro de la Subsecretaría del Interior y centrado inicialmente en la puesta en marcha del Programa Comuna Segura Compromiso 10013, en que la delincuencia como área de política pública tuvo alguna expresión institucional. Dicho programa fue paulatinamente creciendo presupuestariamente y en dotación y áreas 13

Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, Programa de Seguridad y Participación Ciudadana Ministerio del Interior, junio de 2003.

temáticas abordadas14, y con la transformación del Ministerio del Interior en Ministerio del Interior y Seguridad Pública con la aprobación de la Ley 20.502 en el año 2010, se constituyó en lo que es actualmente la Subsecretaría de Prevención del Delito15. De acuerdo a la misma ley, las policías volvieron a formar parte del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, dependiendo administrativamente de dos divisiones dentro de la Subsecretaría de Interior, la que a su vez creó, por primera vez, una División de Estudios. Dicha ley establece que la responsabilidad de la seguridad pública del interior recae en el ministerio en comento, lo obliga a generar una Política Nacional de Seguridad Pública Interior, le otorga atribuciones para requerir información, y visar y evaluar todos los planes y programas de otros ministerios. Además, la ley radica en la Subsecretaría de Prevención del Delito todos los planes y programas de seguridad pública del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, otorgándole expresamente la facultad de ejecutar programas propios. Por último, cabe mencionar que establece legalmente los consejos regionales el Consejo Nacional de Seguridad Pública, los que deben sesionar al menos dos veces al año16. En términos presupuestarios, y sin considerar la proporción del gasto del Poder Judicial que es destinado a la solución de casos penales, el siguiente cuadro ilustra que las policías representan aproximadamente el 60% del presupuesto en materia de seguridad pública. Si se suma el Ministerio Público, la proporción asciende a prácticamente tres cuartos del presupuesto público. Gráfico Nº 6

Especialmente relevante fue el crecimiento de los servicios de atención a víctimas de delitos violentos, la que representaba alrededor de un tercio del presupuesto de la División de Seguridad Pública y prácticamente la mitad del personal. 15 El mismo cuerpo legal transformó el Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes (Conace) en el Servicio Nacional para la Prevención y el Tratamiento de Alcohol y Drogas (Senda). 16 Lo integran el Ministro del Interior y Seguridad Pública, el Ministro de Justicia, un representante del Poder Judicial, al Fiscal Nacional o a quien él designe, los subsecretarios de interior, prevención del delito (quien además es secretario ejecutivo del Consejo) y justicia, el General Director de Carabineros de Chile, el Director General de la Policía de Investigaciones, los directores nacionales de Gendarmería y del Servicio Nacional de Menores, el Defensor Nacional, un representante de la Asociación Chilena de Municipalidades, y el director nacional del Senda.

16%

12% 10% 2% 2% 47%

Gendarmería (incluye reinserción) Sename Senda Subsecretaría de Prevención del Delito Carabineros Policía de Investigaciones Ministerio Público Servicio Médico Legal Defensoría Penal Pública

Fuente: Elaborado sobre la base de Ley de Presupuesto 2012, Dipres.

Cabe destacar que en el caso particular de la Subsecretaría de Prevención del Delito, actualmente alrededor de un quinto de su presupuesto es destinado a brindar servicios de asistencia a víctimas de delitos violentos. 3. POLÍTICAS PÚBLICAS PARA REDUCIR LA DELINCUENCIA 3.1. Introducción Chile presenta retrasos importantes en materia de contenidos y calidad de las políticas públicas que pretenden reducir la delincuencia. Hace 20 años, momento en el que en el mundo desarrollado se observaban avances sustanciales en la inclusión de la evidencia empírica como sustento de las políticas criminales17, en nuestro país el tema recién irrumpía en la agenda política debido a la alta preocupación que la ciudadanía expresaba por la seguridad ciudadana en las encuestas de opinión18. La precariedad institucional ya mencionada y la escasez de especialistas contribuyeron probablemente a que durante más de una década la discusión pública en torno a cómo reducir la delincuencia fuera por una parte demasiado general, agrupando a problemas de distinta naturaleza dentro de “la delincuencia”, y un diálogo de sordos respecto al rol que cumplen las sanciones como herramienta de política pública para reducir el delito, por otra. A un lado, expertos y políticos que compartían el ideario de la izquierda generalmente planteaban que la delincuencia, que según ellos por lo demás afectaba a los más ricos19 y reflejaba en alguna medida la lucha de clases, era causa de la pobreza y la desigualdad, entre otros males sociales, y negaban que los que delinquen tuviesen capacidad alguna de decidir sobre los actos que cometían. Consecuentemente, solían 17

Welsh B., y Farrington D. (ed.), “Preventing Crime: What works for Children, Offenders, Victims, and Places”, Springer, 2010, pág. 117. 18 Series de Opinión Pública, Centro de Estudios Públicos. 19 De acuerdo a las encuesta de victimización, los niveles socioeconómicos altos efectivamente tienen una tasa de victimización más alta, pero prácticamente el 90% de los delitos que ocurren aquejan a sectores de niveles socioeconómicos bajos.

creer que la mejora en la igualdad de ingresos o las políticas sociales universales eran las llamadas a reducir el delito, y que las que penas no tenían rol alguno. Los políticos que compartían el ideario de la derecha, por su parte, tendieron a abrazar sin más la teoría de la elección racional para explicar todos los delitos, también sin distinción, y postulaban que la pena esperada, es decir, la magnitud de la sanción y la probabilidad de que se deba cumplir, era la única herramienta disponible para el Estado. Sobre la primera postura, ésta no tiene asidero empírico, ya que las políticas sociales generales son, justamente, las que aún cuando son accesibles universalmente no responden a las necesidades particulares del pequeño porcentaje de personas que acumula factores de riesgo al delito desde su niñez y que requiere de políticas preventivas focalizadas y especializadas, sobretodo una vez que está cumpliendo una condena. La segunda, por su parte, si bien cuenta con evidencia empírica que comprueba el efecto disuasivo de las penas, deja fuera, por definición metodológica de la economía neoclásica, la formación de las preferencias o los procesos cognitivos detrás de la toma de decisión, que son justamente las que pretenden ser modificada mediante otra parte importante del abanico de políticas públicas para reducir el delito, es decir, la prevención social y la rehabilitación. La verdad es que reducir la delincuencia, que no es otra cosa que modificar la conducta de personas que cometen o pueden cometer delitos con alta probabilidad, requiere de una combinación de políticas de que tradicionalmente han sido denominadas como control y de prevención, tal como se verá a continuación. A pesar de que como se indicó en la introducción el presente documento está enfocado en la delincuencia común y excluye otras actividades ilícitas, el alcance, la magnitud, y los ámbitos en los que pueden desplegarse iniciativas que pretenden reducirla son de igual forma lo suficientemente diversos como para que sea necesario contar con un esquema que permita organizarlas de acuerdo a las relaciones causales generales que pretenden afectar. Dicho marco es descrito en la siguiente sección. 3.2.

Breve marco conceptual

En la literatura nacional e internacional, no existe una única forma de construir un marco de análisis comprensivo como el requerido. La “visión de sistema” elaborada por Fundación Paz Ciudadana e incluida en el Chile Seguro Plan de Seguridad Pública 2010201420 tiene la virtud de integrar tanto los factores causales detrás de la ocurrencia de delitos como una noción de flujos en el sistema de persecución penal, y de relevar la existencia de flujos que retroalimentan positiva o negativamente la cantidad de delitos21. Sin embargo, y aún cuando suele ser utilizada únicamente como marco de referencia para la prevención situacional, tipo de prevención que se detallará más adelante, el “triángulo del delito” o “triángulo del problema delictivo” acuñado por el Centro para la Policía 20

Ministerio del Interior y Seguridad Pública, “Estrategia de Seguridad Pública 2010-2014 Chile Seguro”, página 17. 21 Estos flujos ponen de manifiesto que la distinción entre la prevención y el control es muchas veces artificial.

Orientada a Problemas (Center for Problem Oriented Policing) 22, resulta de más fácil comprensión 23 , y sirve para los propósitos mencionados anteriormente 24 . Dicho “triángulo del problema delictivo” ilustra que la ocurrencia de un delito requiere de la coexistencia de tres elementos: una víctima potencial o un bien atractivo para el robo, un lugar propicio para la comisión del delito o que hace fácil la sustracción de bienes, y una persona dispuesta a cometer el ilícito.

Existe, además, una asimetría en la estructura del esquema cuanto al tipo de elementos que son representados en la parte izquierda, que son las condiciones requeridas para que ocurra un delito o los factores que “producen delitos”, y la parte derecha, que es el derrotero de los casos si es que los autores de los delitos son identificados, procesados, y sancionados. 23 El “triángulo del problema delito” puede además ser interpretado como una representación colapsada de la “visión de sistema”. 24 Cabe destacar que la complementariedad entre categorías de políticas agrupadas de esta forma es relevada por diversos autores. Por ejemplo, Eck comenta que “Aún cuando el bloqueo de oportunidades delictivas toma un enfoque diferente que programas diseñados para cambiar las sendas vitales de delincuentes actuales y potenciales, estos dos enfoques pueden trabajar juntos. Mantener galletas fuera de la vista de preescolares no solo es distinto de instruirles que no coman las galletas, [...] refuerza instrucciones al eliminar la tentación”, traducción libre de p. 243 en Sherman et al. (eds) Evidence Based Crime Prevention.

El Triángulo de Análisis de Problemas o más comúnmente conocido como el Triángulo del Delito, proporciona una forma de evaluar y analizar los problemas recurrentes del delito y de la alteración del orden público. Esta idea se fundamenta en que el delito o la alteración del orden público es una consecuencia producida por: (1) La acción o accionar de delincuentes (2) se conduce sobre objetivos adecuados,Figura convenientes o lucrativos (3) se ejecuta en 1 un tiempo y en un lugar determinado, en la ausencia de un protector/guardián El triángulo del problema delictivo competente del objetivo. Una versión sencilla de un triángulo de análisis de problemas se observa de la siguiente forma:

Los delincuentes pueden estar controlados a veces por otras personas; a estas personas se les denomina en el presente modelo como manipuladores. Fuente:yhttp://www.popcenter.org/library/pdfs/espanol/triangle_esp.pdf Los objetivos las víctimas pueden estar protegidos a veces también por otras personas; a estas personas se las define como protectores/guardianes. Los lugares normalmente pueden estar controlados por alguien; a estas personas se las define como administradores/gerentes. De modo que, el desarrollo efectivo La evidencia recopilada, entre otros por el mencionado centro, indica que el abordaje o la de solución de problemas (en nuestro caso problemas delictivos) pasa por “eliminación” cualquiera de las tres del “triángulo del problema delictivo” entenderde como los delincuentes y susaristas víctimas/objetivos convergen en un lugar; también entender comoen esa de los delincuentes, resuelve el problema o, dicho otras convergencia palabras, previene la ocurrencia de loslasdelitos. víctimas/objetivos, en unos lugares no está efectivamente controlada. Cuál de las tres aristas es la que más influye en que el o los delitos ocurran, o cuál de las Entendiendo las vulnerabilidades que se observan en el triángulo de análisis de tres aristas es abordable de la forma más costo-efectiva para evitar su ocurrencia (las que problemas en el contexto de un problema en particular, nos indicará el camino a por lo demás no necesariamente coinciden), depende, naturalmente, nodel sólo del tipo legal seguir para desarrollar nuevas formas de intervención. Una versión triángulo o categoría de delito si no que, más aún, de las ycaracterísticas particulares de análisis de problemas completo se presenta luce de la forma siguiente: de cómo,

cuándo, por qué, en qué circunstancias, por quiénes y a quiénes son cometidos los delitos. Si se considera, por ejemplo, el robo en el espacio público, las estrategias costo-efectivas para prevenir el robo de teléfonos móviles en un paradero de locomoción colectiva en horas de alta afluencia de público en el centro de una ciudad, difieren de las para prevenir el robo de dinero en un peaje en la carretera, en circunstancias que ambos caen dentro de la misma clasificación legal o estadística. En las siguientes secciones se describen brevemente las seis categorías generales25 de iniciativas de seguridad pública ordenadas de acuerdo al “triángulo del delito”, es decir, según la arista que pretenden afectar o “eliminar”, se resume la evidencia empírica sobre el tipo de iniciativa que ha demostrado tener impacto dentro de cada categoría, al igual que una caracterización o diagnóstico más específico del objeto de intervención en 25

En la agrupación de políticas usada acá no se establece la prevención comunitaria o la prevención en las escuelas como categorías por si solas, toda vez que se trata plataformas sobre las cuales se desarrollan iniciativas orientadas finalmente a alguna de las aristas del triángulo del delito y las relaciones causales en que sintetizan.

particular en el caso chileno, y un resumen y análisis crítico de las principales políticas públicas en curso. Las propuestas de política se presentadas en la sección siguiente. Se abordará primero la arista “lugar”, que se relaciona con las iniciativas de prevención situacional; posteriormente la arista “delincuente”, que se aborda tanto mediante la prevención social temprana y la reinserción como con la persecución penal; y, por último y con una estructura distinta, sólo el elemento “objetivo” de la artista “objetivo/víctima”26. 3.3.

Iniciativas enfocadas en el lugar: la prevención situacional

a. Definiciones Una variedad de factores inciden en que algunos lugares específicos –determinadas esquinas o intersecciones de calles, tramos de calle, tiendas, casas, edificios, estaciones de metro, etc., o lugares móviles como los buses, trenes, etc.- concentren delitos27. En términos generales, se trata de factores que implican que la potencial ganancia de la actividad ilícita sea relativamente alta y el acceso a los bienes fácil -como los que genera la disponibilidad de bienes de valor y fácilmente portables en lugares de alto flujo de personas-, y/o que la probabilidad de ser detectado es baja, y/o que influyen en el comportamiento de las personas para peor28. Las iniciativas que pretenden aumentar el esfuerzo requerido para cometer el delito, aumentar el riesgo percibido por el hechor de ser detectado y sancionado, o reducir la recompensa de cometer el delito, y por lo tanto disuadir la comisión de delitos son clasificadas como de prevención situacional, ámbito de políticas de reducción del delito basado en tres teorías de oportunidad del delito (teoría de la actividad rutinaria, teoría de elección racional y teoría de patrones delictivos 29 . Parte importante de las recomendaciones de planificación y diseño han sido sistematizadas en el enfoque “Prevención del delito mediante el diseño ambiental” o “Crime Prevention Through Environmental Design” (CPTED), cuyas recomendaciones se resumen a continuación. 26

Más allá de la potencial pertinencia o rentabilidad social por la reparación del daño sufrido de los programas de atención a víctimas de delitos, en la actualidad la información existente permite descartar, por ahora, que políticas destinadas a víctimas sean costo-efectivas para reducir la victimización. (Ver, por ejemplo, Farrell and Pease, Preventing Repeat Residential Burglary Victimization, capítulo 11 en Welsh y Farrington (ed.) Preventing Crime: What Works for Children, Victims, and Places, Springer, 2010.) 27 Eck, John y David Weisburd, 1995, “Crime Places in Crime Theory”. En Crime and Place. Crime Prevention Studies, Vol. 4, editado por John Eck y David Weisburd, 1-33. Criminal Justice Press. 28 Keizer, K., Lindenberg, S., & Steg, L. (2008). The Spreading of Disorder. Science Vol. 322 no.5908, 16811685. 29 Sobre las teorías detrás de la prevención del delito mediante el diseño ambiental, ver Jeffrey y Zahm, “Crime Prevention through Environmental Design, Opportunity Theory, and Rational Choice Models”, cap. 14, y Brantingham y Brantingham “Evironment, Routine, and Situation: Toward a Pattern Theory of Crime, cap. 11 en Clarke y Felson (ed.) “Routine Activity and Rationa Choice”, Advances in Crim inological Teheory Volume 5, Transaction Publishers, 1993; para un análisis sobre los alcances de la prevención situacional, ver “Seven misconceptions of situational crime prevention” de Ronald Clarke, capítulo 3 en Handbook of Crime Prevention and Community Safety, editado por Nick Tilley, William Publishing, 2005.

CPTED propone diseños del medio construido que promueven la vigilancia natural, el control natural de accesos, y el reforzamiento territorial: 

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Vigilancia natural: es la que ejercen las personas durante sus actividades cotidianas; es posible cuando los espacios son visibles por usuarios de espacios exteriores o interiores (casas, edificios). Su intensidad depende de la ubicación de puertas y ventanas y la distribución espacial dentro de las edificaciones; de la altura, tipo y ubicación de vegetación y mobiliario urbano; de la calidad de la iluminación y de las rutas de desplazamiento a disposición de los peatones; entre otros. El control natural de accesos es el que genera la existencia de hitos físicos al ingreso de un lugar y que le indican al usuario del espacio que ingresa a un recinto delimitado y gestionado por un grupo de personas u organización. El reforzamiento territorial pretende generar un sentido de afecto de los residentes de un lugar.

Las dos primeras aumentan la percepción de riesgo de los potenciales ofensores, mientras que el reforzamiento territorial pretende promover el control social de los espacios. Los sistemas de televigilancia pueden complementar las medidas de vigilancia natural cuando no hay opciones de diseño que permitan aumentar la visibilidad de algún espacio, y sistemas mecánicos de control de accesos o medidas de “endurecimiento del blanco” (target hardening) pueden complementar el control natural de accesos. Además, CPTED enfatiza la mantención y el la promoción o el soporte de actividades. El primero da cuenta de que la propiedad tiene dueño30, mientras que el segundo aumenta el uso del espacio y, por lo tanto, la vigilancia natural31. Por otra parte, si bien algunos autores excluyen sistemas de reacción ante la ocurrencia de delitos, otros sí consideran que las alarmas constituyen parte del abanico de estrategias CPTED. Por último, además de CPTED, la vigilancia formal es otra iniciativa que cae dentro de la prevención situacional, y es principalmente ejercida por las fuerzas policiales con atribuciones preventivas32.

La importancia de la mantención en la ocurrencia de desórdenes y delitos fue la principal tesis del libro “Fixing Broken Windows: Restoring Orden and Reducging Crime in Our Communities” de Kelling y Coles, de 1996. 31 Para un resumen de las principales estrategias y tácticas de CPTED para barrios residenciales, ver figura 5 en Feins y Epsptein, “Solving Crime Problems in Residential Neighbourhoods: Comprehensive Changes in Design, Materials, and Use” Washington, DC: United States Department fo Justice, National Institute of Justice, 1997, página 28.

b. Evidencia empírica sobre los efectos de la prevención situacional sobre el delito En cuanto a la evidencia empírica sobre el impacto de CPTED sobre la ocurrencia de delitos, la gran diversidad entre los problemas delictivos concretos que pretenden resolver, por una parte, y entre los componentes específicos de las intervenciones, por otra, hacen imposible evaluarlo como enfoque. En términos generales -y teniendo siempre presente que un diagnóstico preciso, diseño pertinente y una ejecución fiel al diseño son siempre necesarios para lograr efectos-, es posible concluir que hay estudios que confirman que un diseño ambiental adecuado en áreas residenciales, especialmente viviendas sociales, y espacios públicos, puede reducir el delito, al igual que medidas que limpian y reducen la evaluación en el transporte público y mejoran la seguridad de empleados de los sistemas de transporte33. De igual forma, es posible concluir que la prevención situacional no genera desplazamiento, e incluso hay estudios que indican un efecto difusión de los resultados positivos en términos de reducción del delito34, lo que refuta la teoría del desplazamiento del delito que se encuentra arraigada tanto en la opinión pública como en las policías. Por otra parte, hay evaluaciones más rigurosas sobre los efectos de algunos componentes específicos de medidas recomendadas por este enfoque, y que se resumen a continuación. 

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Televigilancia en espacios públicos: De acuerdo a la revisión sistemática realizada por Welsh y Farrington al alero del Crime and Justice Group de Campbell Collaboration 35 , la vigilancia mediante circuitos cerrados de televisión tiene resultados deseables modestos pero significativos sobre los delitos, es más efectiva en la reducción de delitos en estacionamientos de vehículos, y es más efectiva en reducir delitos en el Reino Unido que en otros países. Los autores, si bien reconocen que hacen falta iniciativas con diseños de evaluación de calidad y períodos de observación más largos que los que tuvieron a su disposición, concluyen que los resultados sí hacen recomendable el uso de televigilancia en espacios públicos, pero sugieren que se use más focalizadamente que hasta ahora. Iluminación de calles: Los mismos autores publicaron el mismo año una segunda revisión sistemática36, sobre el efecto de mejoras en iluminación de calles sobre la

Los guardias privados también pueden ejercer vigilancia formal en el sentido que son contratados para ejercer tal función y de manera visible (uniformada), pero carecen de las atribuciones de los policías y pueden, por lo tanto, ser conceptualmente considerados una tecnología de vigilancia sustituta a las CCTV. 33 Worral, J. “Crime Control in America, What Works?”, Pearson Education, Segunda Edición, 2008. 34 Bowers K, Johnson S, Guerette RT, Summers L, Poynton S. Spatial displacement and diffusion of benefits among geographically focused policing initiatives, Campbell Systematic Reviews 2011.3 35 Welsh BC, Farrington DP “Effects of Closed Circuit Television Surveillance on Crime”, Campbell Collaboration, 2008. 36 Welsh BC, Farrington DP “Effects of Improved Street Lighting on Crime”, Campbell Collaboration, 2008.

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delincuencia. Los resultados de la revisión indican que mejoras en la iluminación reduce significativamente la ocurrencia de delitos, por lo que los autores recomiendan su uso para prevenir el delito en espacios públicos. Notablemente, las reducciones de delitos no son más relevantes de noche que de día, lo que indica que el efecto de mejoras en iluminación sobre el delito estaría más mediado por la señal que implica la inversión en el lugar, la que a su vez aumentaría el control social informal, que por un aumento en la vigilancia natural de potenciales hechores. Iniciativas que incrementan vigilancia natural en barrios: Farrington y Welsh37 también revisaron estudios existentes sobre iniciativas que aumentan vigilancia natural y que también son denominados de “espacio defendible”, encontrando sistematizaciones y evaluaciones de relativa calidad sólo de proyectos que generaban barreras de entrada o circulación de vehículos en barrios céntricos de ciudades en EE.UU. y Reino Unido. Si bien todas las evaluaciones reportaron reducciones en los delitos y ninguno encontró aumentos en el área experimental, los autores son cautos al recomendar estas iniciativas en particular debido a que no existe claridad sobre el mecanismo causal detrás de estos resultados. A pesar de que es plausible que la disminución de flujo vehicular aumentó el uso del espacio público por parte de peatones o residentes, y encuestas de opinión de residentes respaldan esta teoría, otros sostienen que las barreras disuaden el ingreso de delincuentes, siendo esta segunda la explicación más relevante. Mejorar seguridad de accesos en residencias (target hardening): en el año 2002, autores de dos estudios concluyeron que la instalación de cerrojos y mejoras en la seguridad en los puntos de acceso reducen los robos en residencias, sin efectos de desplazamiento significativo 38 . Un estudio de 2009 39 sobre la efectividad de puertas y ventanas certificadas por Secured by Design40 también concluyó que mejoras en estos elementos redujo los robos a residencias. Medidas que “endurecen el blanco” o dificultan el mal uso teléfonos o parquímetros públicos: son consideradas como prometedoras para reducir hurtos y vandalismo41. “Neghbouhood Watch”: programas que incluyen la supervisión de espacios comunes por parte de residentes, el marcado de propiedades, y/o la realización de auditorías de seguridad, fueron considerados como programas en esta categoría y asociados empíricamente con disminuciones en delincuencia42.

Welsh BC y Farrinton DP “Making Public Places Safer: Surveillance and Crime Prevention”, Oxford UNiversity Press, 2009. 38 Eck J. “Preventing Crime at Places”, cap. 7 en Sherman et al. (eds) “Evidence-Based Crime Prevention Revised Edition, Routledge, 2002. 39 Teedon P, et al., “Secured By Design Impact Evaluation: Key Findings”, Caledonian Environment Centre , School of the Built and Natural Environment, Glasgow Caledonian University, 2009. 40 http://www.securedbydesign.com 41 Eck J. “Preventing Crime at Places”, cap. 7 en Sherman et al. (eds) “Evidence-Based Crime Prevention Revised Edition, Routledge, 2002. 42 Bennett Trevor, Holloway Katy, and Farrington David. “The Effectiveness of Neighborhood Watch”. In: The Campbell Collaboration Reviews of Intervention and Policy Evaluations (C2-RIPE), 2008.

En cuanto a las alarmas contra robos, ya sea instaladas como sistema comunitario en áreas residenciales, en residencias unitarias 43 , o en el comercio, no son accesibles mediante fuentes bibliográficas abiertas evaluaciones de calidad que permitan concluir sobre su impacto en la delincuencia. Por último, y en relación a la efectividad de la vigilancia formal, se sabe hoy en día que el patrullaje aleatorio no tiene impacto sobre la comisión de delitos. El patrullaje focalizado en “lugares calientes” (“hot spots”), en cambio, sí ha sido rigurosamente evaluado y se ha concluido que es como una táctica efectiva44,45, junto con los arrestos proactivos y la solución de problemas (problem oriented policing) estos lugares46, y que incluso tendría beneficios para zonas adyacentes, no negativos como implicaría la hipótesis del desplazamiento del delito. Es más, el tiempo óptimo de permanencia de un policía en un lugar que concentra delitos se ha estimado entre 10 y 15 minutos; debido a que la presencia tiene primero rendimientos crecientes en términos disuasivos pero, decrecientes después de los 15 minutos47. Así, la conclusión es que la policía puede maximizar la reducción en desorden y delincuencia en puntos calientes al hacer patrullajes focalizado, aleatorios e intermitentes, y con una permanencia de entre 10 y 15 minutos en el lugar, haciendo así máximo la disuasión y minimizando el tiempo innecesario gastado en estos lugares. c. Diagnóstico específico: la concentración espacial de delitos en Chile Carabineros de Chile realiza análisis georreferenciado de sus denuncias y aprehensiones en flagrancia48. Por su parte, el Centro Estratégico de Análisis del Delito (CEAD) de la Subsecretaría de Prevención del Delito del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, también georreferencia denuncias y aprehensiones en flagrancia de ambas fuerzas policiales y datos relacionados con procedimientos relacionados con la Ley de Drogas. Desde el año 2001, la División de Seguridad Pública de entonces, y ahora el CEAD, desarrollan análisis espacial y mapas que permiten visualizar las zonas de mayor 43

Solo existe un estudio de impacto sobre alarmas contra robos en residencias, y que concluye que tienen efecto positivo. Todavía no ha sido publicado, pero se encuentra disponible en internet desde el 30 de abril de 2012, el resumen en Internet, de “Spatial impact of burglar alarms on the decline of residential burglary”, de Seungmug Lee y Harry Wilson. 44 Braga, A. y Andrew D., “Hot spots policing effects on crime”. Campbell Systematic Review. The Campbell Collaboration, junio 2012. 45 Braga, A. y A. Weisburd, “Policing Problem Places: Crime Hot Spots and Effective Prevention”, Oxford University Press, 2010. 46 Sherman y Eck, “Policing for Crime Prevention”, cap 8 en Sherman et al. (eds.) Evidence Based Crime Prevention. 47 Koper, C. (1995). Just enough police presence: Reducing crime and disorderly behavior by optimizing patrol time in crime hotspots. Justice Quarterly, 12(4): 649-672. 48 La nueva página web de la institución, lanzada la primera semana de agosto de 2012, pone mapas comunales de delitos a disposición de la ciudadanía, junto con recomendaciones de autocuidado, constituyendo un avance sustancial en la información disponible públicamente sobre la delincuencia y los niveles de rendición de cuentas de Carabineros (www.carabineros.cl).

concentración delictual al interior de cada comuna, que se publican en documentos denominados Atlas Delictual para las principales comunas urbanas. Si bien no existen análisis de concentración espacial de delitos para todo el territorio en su conjunto, en cada subdivisión de éste es posible observar concentraciones importantes. A modo de ejemplo ilustrativo, a continuación se presenta el mapa de los casos policiales, es decir, la suma entre denuncias realizadas por la ciudadanía y los delitos conocidos mediante detenciones en flagrancia, para el caso de los considerados como “delitos en el espacio público” (la suma de robo con violencia e intimidación, robo por sorpresa, robo de vehículo y robo accesorios de vehículos en espacio público), registrados durante el año 2011 en el territorio que comprende la Prefectura Cordillera de Carabineros de Chile. De acuerdo al CEAD, en este mapa el 0,16% de las superficie, y específicamente 43 tramos de ejes viales, concentra el 20% de los casos policiales para esta agrupación de delitos.

Mapa Nº1

Fuente: CEAD, Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

En conclusión, en Chile los delitos también presentan patrones de concentración importante, según los cuales una parte relativamente alta de delitos ocurre en un porcentaje pequeño de direcciones49. d. Descripción y análisis crítico de principales políticas de prevención situacional en curso A continuación se realiza un breve diagnóstico de las políticas públicas relativas a CPTED y alarmas comunitarias agrupadas, primero, y la vigilancia formal, después.

(i) CPTED y alarmas comunitarias En Chile, la adopción de criterios CPTED en la planificación y el diseño urbano es todavía incipiente. Entre los principales hitos en este ámbito de política pública destacan que en el año 2001 Fundación Paz Ciudadana inició una línea de trabajo en esta área, y en conjunto con los ministerios de Vivienda y Urbanismo y del Interior, en 2003 publicó con el aporte de la Asociación Chilena de Municipalidades, del Banco Mundial y del gobierno, la primera guía “Espacios urbanos seguros: recomendaciones de diseño y gestión comunitaria para la obtención de espacios urbanos seguros”, con el objetivo de difundir conocimientos y herramientas fácilmente aplicables en el diseño urbano. Posteriormente, la Unidad de Prevención Situacional de la Subsecretaría de Prevención del Delito50 ha publicado una serie de manuales temáticos51, y ha desarrollado conocimientos, realizado capacitaciones y seminarios, y tiene convenios de colaboración técnica o alianzas estratégicas con los ministerios de Vivienda y Urbanismo, el de Obras Públicas, y de Educación, para transferir conocimientos a instituciones responsables de la planificación urbana y el diseño de infraestructura urbana. Además lidera el proyecto de Certificación de Seguridad Residencial, realiza asesorías técnicas para diversos proyectos específicos, tanto de los comentados ministerios, como a los programas de la misma Subsecretaría, específicamente los programas Barrio en Paz y Fondo Nacional de Seguridad Pública (ver recuadros a continuación).

Recuadro 1: Programa Barrio en Paz 49

Estos patrones espaciales además presentan patrones en horarios. http://www.seguridadpublica.gov.cl/prevencionsituacional.html (consultado el 22 de julio de 2012). 51 Entre 2010 y 2011 publicó Manual de prevención del delito en la reconstrucción; Manual de prevención de delitos en el comercio; Manual de introducción a la prevención situacional en barrios; Manual de diagnostico e intervención prevención situacional en barrios; Guía de prevención del delito en zonas residenciales; Guía de prevención del robo de vehículos y sus accesorios. 50

El Programa Barrio en Paz reemplazó el Programa Comuna Segura, el que partió el año 2001 con un presupuesto de 1.200 millones de pesos y en 2010 contaba alrededor de 6 mil millones de pesos, que se transferían a 100 municipios mediante Fondos de Apoyo a la Gestión Municipal, y que se destinaba más o menos equitativamente entre proyectos de prevención situacional y proyectos psicosociales (prevención social y reinserción). En su versión Residencial, Barrio en Paz está instalado en 50 barrios, cuenta con alrededor de 6 mil millones de pesos, y contempla la selección del barrio en conjunto con la municipalidad, la realización de un diagnóstico barrial por parte de la SPD, una priorización de problemas detectados por parte de un comité técnico, y una planificación de proyectos a los que se destinarán el presupuesto de alrededor de 130 millones de pesos al año, por tres años, pudiendo ser proyectos de prevención situacional o de prevención social o reinserción (ver “Programa Barrio en Paz”, Subsecretaría de Prevención del Delito, 2011). En su versión Comercial, instalada en 64 barrios, se enfatiza el incremento de la fiscalización interinstitucional para todo tipo de infracciones en el lugar, al igual que el establecimiento de alianzas público privadas con el comercio del sector para realizar iniciativas conjuntas, y cuenta con alrededor de mil millones de pesos que se destinan los exclusivamente a proyectos de prevención situacional, ya que su foco son los delitos en el espacio público.

Recuadro 2: Fondo Nacional de Seguridad Pública Creado a fines del año 2010, es un concurso anual de proyectos de seguridad pública que tiene un presupuesto de alrededor de 4 mil millones de pesos y financia más o menos 140 proyectos al año, a ejecutar por diversos estamentos de la sociedad, incluyendo municipios, juntas de vecinos, universidades, ONGs, etc. Los proyectos son evaluados según pautas y criterios preestablecidos por técnicos de la Subsecretaría de Prevención del Delito y el tercio mejor evaluado es calificado por un comité de expertos público-privado. El 5% del presupuesto los proyectos de más de 20 millones de peso debe ser utilizado para recoger información necesaria para su posterior evaluación por parte de la SPD. (Para más información ver www.fnsp.cl)

En relación al programa de Certificación de Seguridad Residencial52, lo que se pretende es lograr la adhesión a criterios de prevención situacional mediante mecanismos de mercado, como lo es la certificación de la seguridad de residencias, por medio del establecimiento de estándares mínimos de seguridad en conjuntos residenciales nuevos y existentes, tanto públicas como privadas, y la formación de agentes certificadores. Durante el año 2012 el Instituto Nacional de Normalización se encuentra elaborando las normas y trabajando con las industrias relacionadas. Cabe destacar que este proyecto cuenta con la asesoría de Secured by Design53, programa de certificación residencial inglés. En cuanto a Barrio en Paz y el Fondo Nacional de Seguridad Pública, programas que suman un presupuesto de alrededor de 12 mil millones de pesos en el año 2011, para ambos la Unidad de Prevención Situacional de la Subsecretaría de Prevención de Delito genera orientaciones técnicas54 para proyectos de cámaras de televigilancia, recuperación e 52

http://www.seguridadpublica.gov.cl/prevencionsituacional.html (vigente al 4 de agosto de 2012). Ver http://www.securedbydesign.com/ (vigente al 22 de julio de 2012). 54 Ver http://www.fnsp.cl/PrevencionSitucional.html (vigente al 22 de julio de 2012). 53

iluminación de espacios públicos, y alarmas comunitarias55, cuyo uso también ha sido impulsado para servir de bases técnicas para proyectos de parte del 2% del Fondo Nacional de Desarrollo Regional que debe destinarse a proyectos de seguridad pública en cada región. En términos generales, dichas orientaciones se encuentran al día en la literatura y se basan en el conocimiento existente sobre lo que funciona tanto internacionalmente como en las experiencias chilenas anteriores. Por último, cabe destacar el plan recientemente lanzado de forma conjunta entre el Ministerio de Transportes y el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, el que además de mayor patrullaje por parte de carabineros56, también contemplaría iniciativas de prevención situacional en buses, y estaciones de metro, específicamente mejoras en iluminación, y la renovación, relocalización, reparación o instalación de cámaras de televigilancia, aunque no se explicitó el presupuesto relacionado a estas medidas ni su fuente de financiamiento, y no hay un documento explicativo público. Debido a que alrededor del 80% de los delitos denunciados en Chile son contra la propiedad, por una parte, y que los mapas delictivos de la Región Metropolitana indican concentraciones importantes en los principales ejes viales, situación que no ocurre en otras ciudades, por otra, se trata de un plan un plan especialmente pertinente. En cuanto a los desafíos en materia de prevención situacional, los principales tienen relación, primero, con los bajos presupuestos relativos sobre los cuales la Unidad de Prevención Situacional tiene injerencia directa –alrededor del 60% de la suma de los programas Barrio en Paz y FNSP, es decir, aproximadamente 7 mil millones-, en relación al gasto en infraestructura urbana anual que realiza el Estado. Es decir, si bien se advierte que el conocimiento técnico actualizado está puesto a disposición de la toma de decisiones, y en este tipo de proyectos el resultado se da en períodos breves, y por lo tanto no hay un problema de inconsistencia dinámica, el presupuesto de la SPD es relativamente pequeño no solamente dentro del sector de seguridad pública, sino que también en relación a los presupuestos de los ministerios sectoriales (Ministerio de Vivienda y Urbanismo y Ministerio de Obras Públicas). Los efectos concretos que los convenios de colaboración tienen dependen, todavía, en gran medida de la voluntad de las contrapartes de las respectivos Ministerios.

Se trata, en términos resumidos, de la instalación de botones de pánico y chicharras en conjuntos habitacionales, y la organización de los residentes tanto para su instalación como para su mantención y funcionamiento. Su objetivo es “contribuir a la disminución de la ocurrencia de delitos y la percepción de temor e inseguridad en áreas residenciales de alta concentración delictual contra la propiedad y espacios públicos, aumentando las posibilidades de ayuda cercana en caso de victimización”. Orientaciones Técnicas Tipología: Alarmas Comunitarias, Subsecretaría de Prevención del Delito. 56 214 efectivos policiales realicen patrullaje exclusivo en las cercanías de 54 estaciones de Metro, además de 17 retenes móviles que estarán en las diferentes zonas de influencia de éstas. Otros 87 carabineros resguardarán 406 paraderos del Transantiago en distintos horarios. Además, 32 policías uniformados estarán subiendo permanentemente a los buses para resguardar la seguridad de los pasajeros (fuente: http://www.chilecumple.cl/chile-hoy/lanzan-plan-de-seguridad-en-transporte-publico-de-santiago/index.html)

En segundo lugar, es sabido que la fidelidad de la implementación de las orientaciones técnicas es tanto o más importante que la calidad de su diseño. En el caso del FNSP, si bien está planificado evaluar los proyectos, los resultados de dichas evaluaciones serán posterior a la ejecución de los proyectos. El control de los proyectos durante su ejecución es, por lo tanto, crítico. Igual cosa ocurre con los proyectos de Barrio en Paz, donde la inserción en las dinámicas municipales presenta también importantes retos para la implementación. Un último desafío, relacionado con el anterior, es justamente la evaluación de los proyectos y la generación de conocimientos sobre lo que funciona en materia de prevención situacional en Chile. A la llegada del actual gobierno, y a pesar de nueve años de ejecución de proyecto en el territorio mediante el programa Comuna Segura, no habían evaluaciones de resultados ni de impacto que permitieran sacar conclusiones sobre lo qué proyectos tienen éxito en nuestro país o son, a lo menos, prometedores. Más aún, la ausencia de líneas bases hacían imposible emprender evaluaciones de proyectos ya concluidos. Los barrios de Barrio en Paz, salvo excepciones, cuentan con encuestas de victimización de línea base, y a partir del año 2011 los proyectos del FNSP debieron destinar el 5% de los recursos asignados a levantar información que permita evaluar el resultado de los proyectos y directrices para el levantamiento de datos por proyecto realizados por el CEAD. Sin embargo, para la SPD repetir las encuestas de victimización una vez ejecutadas las iniciativas o en territorios no intervenidos para tener grupos de control y realizar las evaluaciones propiamente tales, tanto de estos programas como de proyectos específicos como mejoramiento de plazas o la instalación de alarmas comunitarias, por ejemplo, requiere de presupuesto que en la planificación anual compite con la ejecución de más proyectos en el territorio, primero, y a veces permite concluir que lo realizado no tuvo el efecto esperado, segundo. Debido a las obligaciones que impone la Ley de Transparencia y la regulación en torno a compras públicas, la mera posibilidad de tener que publicar resultados negativos desincentiva su realización en un ámbito de política pública tan politizado como éste. En cuanto al programa de Certificación de Seguridad Residencial, su ejecución deberá sortear una serie de desafíos técnicos y políticos, partiendo por mantener el presupuesto requerido en la etapa de diseño, en circunstancias que sus primeros frutos se empezarán a dar recién durante el período del próximo gobierno. (ii) Vigilancia formal El patrullaje preventivo es función de Carabineros de Chile. El principal programa para hacer frente a las mayores demandas de seguridad pública de la ciudadanía, es el Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva, que se inició el año 2000. Se trata, en esencia, de un sistema de asignación de recursos policiales a las distintas unidades territoriales, más pequeñas que una comuna, sobre la base de estimaciones de demanda, que consideran no solamente la cantidad de delitos sino que también los procedimientos policiales y otras funciones que deben cumplir los carabineros, por una parte, y equivalencias entre 24

distintos tipos de recursos policiales –patrullas, motos, carabineros a pie, entre otros- y su capacidad de patrullaje o poder disuasivo, por otro57. Se consideran en los cálculos de la oferta o de recursos policiales necesarios el patrullar todo el territorio con determinadas frecuencias. Si bien el Programa de Gobierno y por lo tanto el Plan Chile Seguro contempla la ampliación de dicho Plan a todas las comunas con más de 25 mil habitantes que no contaran con él, la SPD licitó su evaluación a fines de 2011, la que fue adjudicada a Fundación Paz Ciudadana. A la espera de los resultados de dicho estudio, es posible advertir sin embargo desde ya, que si bien el Plan Cuadrante tuvo la virtud de establecer un mecanismo cuantitativo para la asignación de recursos policiales en el territorio y para Carabineros en su conjunto, no se advierte una priorización de la reducción de la delincuencia por sobre otros objetivos institucionales58, primero, ni una orientación más concreta sobre las tácticas que la institución desea se desplieguen para lograr mayores niveles de seguridad, en segundo lugar59. Su implementación suponía, por ejemplo, la existencia de delegados de cuadrante ejerciendo labores de policía de proximidad o comunitaria, pero recién este año Carabineros y la SPD se encuentra ejecutando un proyecto piloto en cuatro cuadrantes del país para establecer perfiles de cargos y criterios de actuación de equipos de proximidad, el Modelo de Integración Carabineros Comunidad (MICC)60,61. En paralelo a la evaluación del Plan Cuadrante, con el apoyo del Banco Interamericano del Desarrollo para la contratación de una consultora internacional, la SPD impulsó la instalación del Sistema Táctico de Análisis del Delito en Carabineros de Chile, versión chilena del Compstat62, sistema de control de gestión policial al que se le ha atribuido la histórica reducción de la delincuencia en Nueva York63, y que actualmente es usado en diversas ciudades de EE.UU. y del mundo. En esencia, es un sistema de gestión basado en información de calidad y oportuna, el despliegue rápido de tácticas, y la constante evaluación de los resultados obtenidos con dichas tácticas. En concreto, cada Prefecto 57

Dichas equivalencias fueron construidas al alero del Programa CIAPEP de la Facultad de Economía de la Pontificia Universidad Católica de Chile. 58 El “Plan Estratégico Institucional 2010-2014” de Carabineros de Chile, de 34 páginas y 10.900 palabras, contiene la palabra delito(s) 13 veces, 7 de ellas en descripciones sobre el entorno externo de la institución, 4 en la descripción del Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva, y 2 veces en los 19 objetivos estratégicos, una de éstas en relación al trabajo interinstitucional. 59 En palabras de la Dipres, “no está clara cuál es la contribución específica del PCSP a la solución de los dos problemas claves identificados a nivel de Fin: victimización y sensación de temor.” Fuente: Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda, Minuta Ejecutiva Nº3 Programa Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva de Carabineros de Chile, junio de 2007. 60 http://www.seguridadpublica.gov.cl/integracioncarabineros.html (vigente al 4 de agosto de 2012) 61 Pero, incluso se hubiese instalado de forma sistemática, programas de policía comunitaria que no tienen un claro foco en factores de riesgo del delito generalmente no tienen efecto sobre la delincuencia. Sherman y Eck, p. 294, en Sherman et al (eds.) Evidence Based Crime Prevention. 62 Henry, V., “The Compstat Paradigm: Management Accountability in Policing”, Business and the Public Sector”, 2003, Looseleaf Law Publication. 63 Zimring, Franklin, The City that Became Safe: New York’s Lessons for Urban Crime and its Control”, Oxford University Press, 2012.

realiza reuniones de trabajo con los comisarios de su zona para analizar la evolución de los delitos en cada comuna en la última semana, los últimos 28 días, y lo acumulado a la fecha, todo en comparación con el año anterior64, se identifican alzas o bajas importantes, y se comprometen planes de acción concretos para revertir las alzas y acentuar las bajas en delitos. Además de los Prefectos, asisten representantes de los departamentos especializados de Carabineros –OS7, OS10 y SEBV-, quienes aportan información relevante para las operaciones de las comisarías en el terreno. Coincidente con la puesta en marcha del STAD en la Región Metropolitana en octubre de 2011, la institución volvió a descentralizar las Secciones de Investigación Policial e instalarlas en las comisarías, las que tienen como función abocarse a la identificación y desarticulación de bandas de delincuentes, por ejemplo. Si bien es prematuro para concluir sobre cuánto ha sido el impacto del STAD en las operaciones de Carabineros de Chile y su impacto en el delito, la observación de varias reuniones permite constatar que los comisarios despliegan hoy un mayor conocimiento sobre la realidad delictiva de su zona en comparación con la que se percibía en vistitas a terreno realizada por la SPD a principios del año 2011, que la información de las secciones especializadas es compartida con los comisarios y que se programan patrullajes focalizados en puntos calientes, entre otras tácticas. También se observa como problemas de larga data, como son el consumo de recursos policiales para la constatación de lesiones de detenidos, es abordada de forma descentralizada por los comisarios de distintas formas y dependiendo de las características de su territorio: mientras algunos destinan carabineros fijos en el hospital dentro de su circunscripción y libera así a los que acompañaban al detenido en el trayecto, otros gestionan con el alcalde la presencia de médicos en las instalaciones de la comisaría. Cabe desatacar, además, que la presencia de la autoridad política diferencia este sistema de otros de similar inspiración que Carabineros ya había implementado, y permite complementar las acciones policiales con las de otras instancias de gobierno en la solución de problemas delictivos particulares, y ha gestionado la presencia de fiscales en las reuniones, generando coordinaciones y niveles de descentralización hasta ahora inéditos. Se trata, en síntesis, de una política basada en evidencia extranjera y en la línea correcta. El futuro del STAD es, sin embargo, todavía incierto. Como toda modernización institucional de envergadura, y sobretodo en una institución de carácter militar y de la envergadura de Carabineros de Chile, debe ser perfeccionada durante su instalación y se enfrenta a desafíos organizaciones y culturales importantes. Cuenta, actualmente, con el respaldo del Ministro del Interior y Seguridad Pública, pero su permanencia en el tiempo dependerá básicamente de si la propia institución percibe que rinde los frutos suficientes 64

La evaluación de los sistemas de información realizado por los consultores concluyó que son lo suficientemente robustos como para ser usados como indicadores de la actividad delictiva. Se consideran tanto las denuncias realizadas por la ciudadanía como los delitos pesquisados mediante detenciones en flagrancia, el STAD supone la auditoría de cambios demasiado radicales en las estadísticas y que no se condigan con otros indicadores sobre lo que está ocurriendo en el territorio.

como para asumir los costos del cambio. Su instalación definitiva requerirá, por ejemplo, alinear diversos procesos de gestión interna, especialmente asociados a remuneraciones y carrera funcionaria, ámbitos que caen dentro de las áreas de trabajo de la Subsecretaría de Interior. Mientras lo anterior no ocurra, el plan para el sistema de transporte público en Santiago ilustra varias características de la situación actual. Primero, a pesar de la existencia de información inequívoca sobre la necesidad de focalizar en el transporte público (tipos de delitos más frecuentes y localización geográfica y por horarios), el establecimiento de un programa específico fue iniciativa del Ejecutivo, no de la propia policía. Su formulación precisa, respecto de la presencia de retenes móviles, por otra parte, insinúa que la evidencia empírica existente sobre las tácticas de patrullaje no ha sido del todo asimilada. Y, finalmente, se carecen de sistemas de retroalimentación de información que permitan dar cuenta de su real implementación del plan, primero, y medir su efecto, después.

3.4.

Iniciativas enfocadas en el delincuente

El rol de la imposición de penas en la reducción del delito es en general malentendido por la mayoría de los operadores del sistema penal y autoridades del sector justicia, toda vez que tienden a suponer que un incremento de pena o de la probabilidad de condena, por ejemplo, implicarán solamente un aumento en la población cumpliendo condena debido a que la cantidad de personas que cometen el delito en cuestión no varía, sino que solamente el tiempo que deben estar recluidos. En esencia, impera la creencia es que la disuasión no funciona, y que la reclusión no es otra cosa que una escuela para perfeccionarse en la actividad delictiva. Kleimann65 distingue cuatro vías mediante las cuales, conceptualmente, la imposición de sanciones puede reducir la delincuencia, tres de las cuales se usarán como marco para las siguentes secciones66: (i) la incapacitación; (ii) la disuasión, ya sea general o específica67; y (iii) la rehabilitación, entedida como el mejorar las capacidades útiles en el mercado laboral legal o cambiar las preferencias, hábitos, o estilos de tomar decisiones para hacer menos probable que delinca frente a la misma relación costo-beneficio.

3.4.1 Incapacitación 65

Kleiman, Mark, When Brute Force Fails: How to Have Less Crime and Less Punishment”, Princeton University Press, 2009. 66 La cuarta, los cambios normativos -que surgen de cambios en valores de parte de la sociedad, pero en algunos casos también generan cambios actitudinales en la población-, excenden el alcance de este trabajo. El perfeccionamiento del Código Penal será además tratado por otro autor para ResPublica. 67 Los perfeccionamientos del sistema procesal penal también serán abordados por otro autor para Res Pública, por lo que el apartado relativo a la disuasión pretende aportar un marco general en que se inserta la persecución penal, más que un estudio detallado de éste. Las propuestas relativas a la persecución penal serán consecuentemente, también de carácter más bien general.

a. Definiciones Por incapacitación se entiende la imposibilidad o mayor dificultad que implica para el sujeto para la comisión de un delito el cumplir una sanción o estar sujeto a supervisión. A pesar de que pareciera haber actividades delictivas organizadas desde las cárceles, tanto en Chile como en otros países, se supone que la reclusión implica la máxima incapacitación, (haciendo caso omiso de los delitos que pueden ser cometidos contra otros reclusos). b. Evidencia empírica Empíricamente, al analizar la relación entre el nivel delictivo de un país y su población penal, resulta difícil distinguir entre el efecto de la incapacitación de personas criminalmente activas, por una parte, y la disuasión que la imposición de penas puede jugar, por otra. Levitt, sin embargo, logra separar ambos efectos y concluye que es más probable que impere el efecto disuasión por sobre el de la incapacitación68, sobretodo en delitos contra la propiedad. Pero lo anterior no implica que la incapacitación no tenga un rol que jugar en las políticas de seguridad pública. Más bien, la pregunta es cómo incapacitar a quiénes para que sean respuestas penales socialmente rentables. En el caso de las cárceles, en EE.UU. en 2006, el costo mensual directo por recluso ascendía a más o menos 360 mil pesos al mes (corregido por PPP), y no hay estimaciones sobre costos indirectos en términos de empleabilidad, salud, etc. En cuanto a los beneficios sociales de la incapacitación, Levitt69 estimó para ese mismo año que un recluso al margen ascienden a US$ 45.000 al año (825 mil pesos a PPP), más que dos veces los costos directos. En un estudio más sofisticado, pero siempre solamente sobre la incapacitación directa, considerando diferentes perfiles de delincuentes y delitos, Dilulio y Morrison70 concluyeron que la relación costo/beneficio depende del delito (costo social por delito) y del ofensor (intensidad de la actividad delictiva), y que oscila entre 0,08 a 14,77. Es decir, la cárcel como tecnología de imposición de sanciones, valdría la pena sólo para delincuentes prolíficos o que hayan cometido delitos graves. Si bien los cáclulos comentados no incluyen los beneficios sociales de la disuasión, es posible concebir tecnologías de sanción igual de gravosas, es decir, que tengan la misma magnitud percibida, a menores costos directos y, sobretodo, indirectos. Por lo tanto, hay 68

Levitt, Steven (1998). “Why Do Increased Arrest Rates Appear to Reduce Crime: Deterrence, Incapacitation, or Measurement Error?” Economic Inquiry, v. 36:353-372. 69 Levitt, Steven (1996). “The Effect of Prison Population Size on Crime Rates: Evidence form Prison Overcrowding Litigation”, Quarterly Journal of Economics, v. 111:319-352. 70 DiIulio, John y Anne Piehl (1991). “Does Prison Pay? The Stormy Debate Over the Cost-Effectiveness of Imprisonment" The Brookings Review, (otoño): 28-35.

buenas razones para racionalizar el uso de la cárcel, intensificando el uso de penas alternativas a la reclusión. Cabe enfatizar, sin embargo, que las razones se basan en la costo-efectividad de la respuesta penal ante la comisión de delitos, suponiendo la posibilidad de imponer sanciones igual de gravosas tanto dentro de la cárcel como fuera de ella, pero no en menores tasas de reincidencia por parte de población que no pasa por el sistema cerrado, ya que la evidencia, aunque escasa, indica que no hay diferencias en las tasas de reincidencia debido al hecho de que la sanción sea bajo internación o no71. Una revisión sistemática estudios de costo-efectividad existentes, que los autores enfatizan son pocos, concluyó que la reclusión para delincuentes reincidentes de alto riesgo es prometedora, pero con retornos decrecientes para delitos menos graves72. Aunque controvertida por la factibilidad real de predecir la actividad delictiva de una persona y por razones éticas, la conclusión vigente es que la incapacitación de delincuentes que cometen delitos con alta frecuencia y que no están al final de su carrera delictiva, sería una estrategia efectiva para reducir la delincuencia. c. Diagnóstico específico En términos cuantitativos y con el objeto de tener alguna noción de la cantidad total de personas mayores de 14 años que en un momento del tiempo están bajo algún nivel de supervisión o incapacitación por parte del Estado en Chile, se puede calcular, suponiendo que todos los casos que ingresan alguna vez al año se encuentran vigentes en el caso de solo contar con información de flujos de ingreso, que se trata de alrededor de 210 mil personas: 14 mil menores entre 14 y 18 años cumpliendo condena, 60 mil personas sujetas a alguna medida cautelar distinta a la prisión preventiva, 20 mil adultos en prisión preventiva, 63 mil adultos cumpliendo penas alternativas y 54 mil adultos penas de reclusión. A continuación se detalla la evolución de etas poblaciones para el caso de los adultos73, en la medida que la información lo permita. i) Medidas cautelares En relación a la incapacitación durante el proceso penal, en el pasado en Chile, al igual que en muchos países de la región, una proporción demasiado alta de la población recluida correspondía a personas que estaban siendo procesadas, situación que fue corregida mediante la reforma procesal penal en nuestro país. Ésta introdujo una serie de medidas cautelares distintas a la prisión preventiva (Art. 155 del Código Procesal Penal) 71

Villettaz P, Killias M, Zoder I. The effects of custodial vs. non-custodial sentences on re-offending: A systematic review of the state of knowledge. Campbell Systematic Reviews 2006:13 72 McDougall, C. et al., “Costs and Benefits of Sentencing”, cap. 8 en Welsh y Farrington (ed) Preventing Crime: What works for Children, Offenders, Victims, and Places, Springer, 2010; McDougall, Cohen y Perry, Benefit Cost Analyses of Sentencing, Campbell Systematic Review, Campbell Collaboration, 2008. 73 La información de la población juvenil cumpliendo penas es precaria.

que son aplicadas alrededor de 60 mil veces al año. Sin embargo, no existen estadísticas sobre su nivel de cumplimiento ni estudios que analicen la correlación que hay entre el tipo de medida cautelar aplicada, incluyendo la prisión preventiva que se dicta alrededor de 20 mil veces al año, y la pena finalmente impuesta, ni sobre la reincidencia que ocurre durante el cumplimiento de medidas cautelares en libertad. ii) Sanciones En cuanto a los adultos cumpliendo condena, la única información disponible es la cantidad de población penitenciaria en los tres sistemas –abierto74 , semiabierto75 y cerrado76-, cuya evolución en términos de promedio anual se presenta en el siguiente gráfico y se discute a continuación, y el otorgamiento de beneficios intrapenitenciarios, que se presenta después.

Gráfico Nº7

Fuente: Balance de la Delincuencia 2010, Fundación Paz Ciudadana, 2011.

Cabe destacar que alrededor del 80% de la población penal recluida adulta se encuentra cumpliendo condena en recintos penitenciarios estatales, y el 20% en centros penitenciarios concesionados. El costo promedio de mensual del sistema público se estima en alrededor de 200 mil los primeros, y si bien es más alto el costo del sistema privado, se desconoce el real valor77. 74

Incluye las penas alternativas a la reclusión, los Beneficios de Reinserción, y el arresto nocturno. Corresponde a los Centros de Educación y Trabajo. 76 Incluye la población detenida, en prisión preventiva, y cumpliendo condena. 77 Las concesionarias informan que el costo mensual por recluso asciende a alrededor de 282 mil pesos , mientras que el Ministerio de Justicia sostiene que es de alrededor de 500 mil pesos (El Mercurio, “Concesionarios garantizan resolver hacinamiento penal si cambian condiciones para reos”, página C11, 5 de agosto de 2012) 75

Por otra parte, la tasa de reclusión por cada 100 mil habitantes era en mayo de 2012 de 295, menor que en 2010, año en que llegó a un máximo de a 31378. La tasa actual ubica a Chile en el lugar 42 del ranking de 220 países del mundo con información según tasa de reclusión total cada 100 mil habitantes, el segundo lugar en Sudamérica después de Cuyanas Francesas, y por sobre México, Honduras, Nicaragua y Guatemala, aunque por debajo de El Salvador, Panamá, y Costa Rica, si se consideran países de la región de América Central. En cuanto a la composición de la población penal de acuerdo al tipo de pena, si de reclusión o alternativa, en general se concluye que los países desarrollados, especialmente europeos, tienen una proporción de población cumpliendo penas alternativas de entre el 60 y el 80%, mientras que en Chile es prácticamente el 50%. Así, en términos generales se ha concluido que Chile tiene una tasa de reclusión relativamente alta, conclusión que, dada la ausencia de información sobre el perfil de las personas que cumplen condena o tiempos promedio de condena, debe ser tomada con cautela. Analizando las tecnologías de imposición de sanciones actualmente en operación en Chile, cabe destacar que existe una discontinuidad entre las penas en libertad (la remisión condicional de la pena, la libertad vigilada, y la reclusión nocturna), a la que pueden ser condenadas personas que no hayan sido condenadas anteriormente, y las penas de reclusión. Las duraciones que son consideradas equivalentes, las falencias operativas en la detección y comunicación de quebrantamientos, y la escasa supervisión real -en el caso de la libertad vigilada, que es la pena con mayor nivel de supervisión en libertad, sólo un tercio recibe tratamientos sistemático 79 - permiten concluir que no constituyen alternativas igual de gravosas a las penas de reclusión que sustituyen, pero que están disponibles sólo para primerizos80. iii) Beneficios de reinserción Por su parte, los beneficios de reinserción presentaron una baja importante el año 2006, y su uso no se ha vuelto a aumentar en frecuencia.

Gráfico Nº8 Evolución beneficios reinserción

http://www.prisonstudies.org/info/worldbrief/wpb_country.php?country=215 Estudio sobre el impacto de la Reforma Procesal Penal en Gendarmería, UNTEC, 2004, citado en presentación de Paula Hurtado, Cárceles y Política Penitenciaria, Seminario sobre Cárceles Privadas UAILyD-FPC, 2007 80 Las carga de casos por delegado de libertad vigilada los 50, llegando a 100 en algunos casos, cuando la norma indica 30. 79

Fuente: Balance de la Delincuencia 2010, Fundación Paz Ciudadana, 2011.

En síntesis, la población penitenciaria adulta ha aumentado sostenidamente desde la puesta en marcha del nuevo sistema procesal penal, salvo el año pasado, tanto en el sistema cerrado como en el sistema abierto, y se está haciendo uso restringido de los beneficios de reinserción. Es decir, hay más personas hoy bajo supervisión del Estado por haber cometido un delito, en comparación con una década atrás. Sin embargo, y en relación a las conclusiones de la evidencia empírica sobre la utilidad que tendría reservar la incapacitación lograda mediante la reclusión a personas que hayan cometido delitos graves o que cometen delitos con alta frecuencia, en Chile no existe información que permita implementar una recomendación como esta: no hay una caracterización de la población penal de acuerdo a los delitos cometidos o perfiles de riesgo según instrumentos actualizados81; ni encuestas a reclusos que permitan estimar qué parte de la población penal se encuentra cumpliendo pena por delitos graves o pudiendo haber cometido delitos menores, califican como “hechores prolíficos”, por otra; ni estudios sobre población beneficiada con indultos y la comisión de delitos durante el tiempo que habría estado recluida; ni estadísticas de quebrantamiento de medidas cautelares distintas a la prisión preventiva, de penas alternativas a la reclusión o de beneficios intrapenitenciarios debido a la comisión de nuevos delitos.

Una descripción del sistema de clasificación en uso se encuentra en Dammert, L., “El sistema penitenciario en Chile: Desafíos para el nuevo modelo público-privado”, FLASCO Chile, p. 6-8.

d. Descripción y análisis crítico de principales políticas en curso En el ámbito penitenciario y en relación a personas mayores de 18 años, el actual gobierno ha impulsado algunas medidas para paliar el déficit de plazas del sistema en su conjunto82 y racionalizar el uso de la cárcel, por una parte, y mejorar el sistema de penas alternativas, por otra. En relación a las primeras, modificó las penas a cumplir en caso de no pago de multa, y debido a lo cual alrededor de 3.400 personas se encontraban recluidas; un indulto conmutativo general que beneficiará a aproximadamente seis mil personas que cumplan ciertos requisitos y hayan cumplido parte importante de su condena y cuya liberación se estima no perjudicará la seguridad pública (mujeres con permiso de salida diaria, condenados cumpliendo reclusión nocturna, y algunos condenados extranjeros), y la repatriación de reclusos extranjeros que cumplían condena en nuestro país. En su base, algunas de estas medidas suponen derechamente que se trata de personas que nunca debieron haber ingresado a un centro de reclusión, como es el caso de las personas recluidas por no pago de multas, o que estando recluidos presentan perfiles de baja peligrosidad. El efecto que estas medidas tengan sobre la actividad delictiva dependerá, finalmente, de si el primer grupo cometerá delitos a causa de su reclusión -ya que la existencia del efecto criminógeno de la cárcel es discutido83-, y de la calidad de los instrumentos utilizados para identificar cuáles reclusos no presentan un riesgo para la seguridad pública. Sobre este último punto, como ya se mencionó el sistema de clasificación que históricamente ha operado en el sistema penitenciario no está al día en cuanto a la identificación de factores de riesgo a la reincidencia, y su mejoramiento es mencionado en la Cuenta Pública del año 2011 como una de las actividades que implementará el Ministerio de Justicia durante el año 2012. En paralelo, además de mejorar condiciones de habitabilidad básicas –aumentar las raciones de comida, literas, frazadas84- a fines del año 2011 se inauguró el Centro Penitenciario de la Región del Biobío con una capacidad de mil 190 plazas, cuya construcción se inició en el gobierno anterior, y esta año estrían listos los diseños de ingeniería y especialidad de cuatro nuevos recintos para ocho mil 550 plazas, un centro de clasificación y derivación y tres Centros de Educación y Trabajo de baja peligrosidad.

Ver Cuenta Pública 2012 del Ministerio de Justicia, disponible en http://www.minjusticia.gob.cl/en/documentos/category/31-cuenta-publica.html (vigente al 30 de julio de 2012) 83 Camp concluye que no existe, mientras que Gaes y Scott concluyen que sí. (Camp, Criminogenic Effects of the Prison Environment on Inmate Behavior: Some Experimental Evidence, Federal Bureau of Prisons Office of Research and Evaluation, 2004; Gaes y Scott, Unintended consequences: experimental evidence for the criminogenic effect of prison security level placemente on post-release recidivism, Journal of Experimantat Criminology, Vol. 5, No. 2 (2009), 139-162). 84 Ver “Plan 11 medidas en 90 días para mejorar condiciones de encarcelamiento en nuestro país”, disponible en http://html.gendarmeria.gob.cl/doc/11medidas.pdf (vigente al 5 de agosto de 2012).

El enfatizar plazas de baja peligrosidad es de acuerdo a entrevistas a actores claves acertado, ya que producto del programa de concesión de cárceles de los gobiernos anteriores, existe una sobreoferta de plazas para reos de alta peligrosidad en circunstancias que, dada la naturaleza del problema delictivo de Chile, el perfil de los reclusos chilenos es en general de media o baja peligrosidad. No se advierte, sin embargo, que la implementación de un sistema de diagnóstico de perfiles de riesgo requiera un establecimiento penal especializado en la recepción, diagnóstico y derivación según perfiles de riesgo, o si más bien debiera ser una capacidad instalada en todos o los principales penales del país. Por último, cabe también discutir la real necesidad de plazas que habría en el sistema penitenciario. Si bien hay centros con altos niveles de hacinamiento extremos, hay antecedentes que permiten cuestionar la calidad de la gestión de las plazas ya existentes85 y por lo tanto cambiar el eje de la discusión desde un consenso sobre la necesidad de aumentar la capacidad de un sistema que estaría colapsado hacia una centrada en un diagnóstico más preciso sobre la cantidad y calidad de plazas e infraestructura adicional existentes y las que serían necesarias, y cómo transitar hacia allá, incluyendo los ámbitos de gestión por parte de alcaides y autoridades centrales de Gendarmería y la fórmula precisa para la construcción (público, concesionada como se realizó con anterioridad, u otra alternativa). Lo anterior se relaciona con que el sistema penitenciario no solo presenta desafíos en materia de dotación86 o infraestructura, sino que en el diseño de políticas institucionales de mediano y largo plazo que instalen sistemas de información y control de gestión que alimenten una adecuada toma de decisiones por parte de los distintos estamentos de la institución, y erradiquen prácticas perniciosas como la venta de insumos de primera necesidad por parte de gendarmes, como era el caso de los balones de gas en el penal Colina I en que a fines de 2010 ocurrió la mayor tragedia penitenciaria de la historia del país. Tal como ya se comentó, en materia de gestión de información, no hay indicadores periódicos de reincidencia, y cálculos realizados por distintas instituciones sobre la base de información proporcionada por Gendarmería arroja información contradictoria en cuanto a datos tan básica como la cantidad de personas que egresan de las cárceles (según cálculos de la Subsecretaría de Prevención del Delito, el año 2011 habrían egresado alrededor de 60 mil personas, mientras que Fundación Paz Ciudadana concluyó que habrían sido aproximadamente 50 mil personas).

No hay estudios públicos sobre la materia, pero declaraciones de las empresas concesionarias y del Ministerio de Justicia en medios de prensa confirman este argumento. (El Mercurio, “Concesionarios garantizan resolver hacinamiento penal si cambian condiciones para reos”, página C11, 5 de agosto de 2012) 86 En marzo de 2010 entró en vigencia la ley 20.426, que moderniza e incrementa el personal de Gendarmería de Chile.

En cuanto al sistema de penas alternativas, en mayo de 2012 fue aprobada por el Congreso una modificación importante a la Ley 18.216, que amplía el catálogo de penas, creando la los trabajos en beneficio de la comunidad, la libertad vigilada intensiva y el arresto domiciliario, e incorporando el monitoreo telemático (conocido como brazalete) para los casos de violencia intrafamiliar en la libertad vigilada intensiva y para reclusiones domiciliarias, las que además estarían siendo acompañadas de ampliaciones de la cantidad de delegados de libertad vigilada. Serán claves para la legitimidad de las nuevas penas una implementación de calidad tanto de los trabajos en beneficio de la comunidad como del monitoreo telemático87,88. En relación a las medidas cautelares no privativas a la libertad, el Plan Chile Seguro contemplaba la creación de Servicios de Antelación a Juicios que recopilaran antecedentes sobre la probabilidad de fuga y reincidencia de los imputados 89 y supervisaran el cumplimiento de las condiciones impuestas, pero no ha habido avances reales en esa línea. Por último, existe bastante debate en torno al sistema de justicia penal para adolescentes, toda vez que fue reformada en el año 2007 contrario a las recomendaciones de expertos de la sociedad civil. Si bien el actual Ministro del ramo ha recientemente invitado a diversos actores a una mesa de trabajo para perfeccionar la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente, el gobierno ha enfatizado aspectos de gestión operativa de los centros, implementando un Plan de 11 Medidas90. Sus contenidos dan cuenta de lo precarias de las condiciones de estos centros, y de que, pudiendo haber perfeccionamientos legales posibles, la actual ejecución de las sanciones probablemente afecte en mayor medida los resultados del sistema. 3.4.2. Disuasión a. Definiciones

El nivel de supervisión logrado es clave para que el arresto domiciliario y el monitoreo telemático sean socialmente costo-efecvios, pues tiene el potencial de no ser costo-efectivo al considerar el costo para las víctimas de delitos cometidos por personas bajo supervisión en estas modalidades, al igual que la liberación de personas de la cárcel antes del cumplimiento de su condena (McDougall, C. et al., “Costs and Benefits of Sentencing”, cap. 8 en Welsh y Farrington (ed) Preventing Crime: What works for Children, Offenders, Victims, and Places, Springer, 2010, p. 123) 88 MacKenzie plantea en 2002, de hecho, que no había evidencia que mayores niveles de supervisión en penas que se cumplen en libertad implicaran menores niveles de reincidencia, pero que sí había alguna evidencia sobre el efecto que programas de rehabilitación incorporados a estas penas tendrían sobre la reincidencia, como es el caso de la Libertad Vigilada Intensiva (Sherman et al (ed) Evidence Based Crime Prevention, 2002, p. 342-343). 89 En la única encuesta a jueces, éstos expresaron el no contar con información suficiente para tomar la decisión sobre qué medida cautelar aplicar (Ahumada, Farren y Williamson, “Encuesta de opinión de jueces: evaluación de medidas cautelares personales y otros temas relacionados”, Fundación Paz Ciudadana, 2010). 90 Ver medidas http://www.minjusticia.gob.cl/en/11-medidas.html (vigente al 30 de julio de 2011).

Como es sabido, el primero en plantear un modelo económico sobre la actividad delictiva fue Gary Becker91, introduciendo en el análisis de la delincuencia el papel de los incentivos y el análisis costo-beneficio, y planteando básicamente que algunas personas cometen delitos no porque difieran de las demás, sino que los costos y beneficios relativos difieren para ellos en relación a los demás. Trabajos posteriores refinaron el modelo de Becker permitiendo diferentes niveles de riqueza92, la posibilidad de elegir entre distintos niveles de daño93, y la aversión al riesgo94,95. También, ante críticas como las de Dilulio96, que si bien reconocen el gran aporte del enfoque para la inclusión de análisis costo-beneficio en las políticas públicas para reducir el delito, plantean que el modelo simplemente no representa la “super-impulsividad” de jóvenes urbanos, extienden el modelo para hacerlo “descriptivamente más preciso”97, incluyendo la orientación al presente identificada por criminólogos y operacionalizando la “impulsividad” y la “celeridad” en la tasa de descuento, por una parte, y considerando costos no legales en los costos de cometer un delito, específicamente la vergüenza (embarrassment y shame), el miedo a la desaprobación por parte de los pares, estigma social, etc., por otra. b. Evidencia empírica Levitt98, si bien defiende el nivel de abstracción de los supuestos del modelo económico “el único requisito para que la disuasión se exprese empíricamente es que los delincuentes en promedio deben responder a cambios en los costos y beneficios del delito”99 -, tanto sus investigaciones 100 como su análisis de los estudios empíricos realizados al modelo económico del delito101 lo hacen concluir que “la mejor evidencia 91

Becker, Gary (1968). "Crime and Punishment: An Economic Approach" Journal of Political Economy, v. 76:169-217. 92 Polinsky y Shavell, A note on optimal fines when wealth varies among individuals, The American Economic Review, Vol. 81 No. 3, 1991. 93 Stigler, G., “The Optimum Enforcement of Laws” Journal of Political Economy. 78:526-36, 1970. 94 Polinsky y Shavell, “The Optimal Tradeoff between the Probability and Magnitude of Fines”, The American Economic Review, Vol. 69, No. 5, 1979. 95 Becker planteó la preferencia al riesgo como requisito en el análisis de su modelo. 96 DiIulio, John (1996). "Help Wanted: Economists, Crime, and Public Policy." Journal of Economic Perspectives, v. 10:1-23. 97 Nagin, Daniel S. y Greg Pogarsky (2001). “Integrating celerity, impulsivity, and extralegal sanction threats into a model of general deterrence: Theory and evidence”. Criminology 39:865-891; p. 866. 98 Levitt, Steven, Deterrence, cap. 15 en Petersilia, Joan y James Q. Wilson (eds) (2002). Crime. ICS Press, pp. 435 a 450. 99 Traducción propia; énfasis original. 100 Kessler, Daniel y Steven Levitt (1999). "Using Sentence Enhancements to Distinguish Between Deterrence and Incapacitation." Journal of Law and Economics, v. 42 (abril): 343-63. 101 Entre ellos: Eide, Erling, “Economics of Criminal Behavior”, capítulo 8100 en Enciclopedia de Derecho y Economía, Bouckaert, B. y De Geest, G., (ed), Universidad de Ghent, 1997; Mocan, N. y R. Gittings, “The Impact of Incentives on Human Behaviour: Can we make it Disappear? The Case of the Death Penalty”, NBER Working Papers Series, Working Paper 12631, octubre 2006; McCormick, Robert and Robert Tollison (1984). "Crime on the Court." Journal of Political Economy, v. 92:223-235; Levitt, Steven (1998). "Why Do Increased Arrest Rates Appear to Reduce Crime: Deterrence, Incapacitation, or Measurement Error?" Economic Inquiry, v. 36:353-372; Nagin, Daniel S. (1998). "Criminal deterrence research at the outset of the Twenty-first century." Crime and Justice: A Review of Research. 23: 1-42.

disponible sugiere que la disuasión juega un rol no trivial en explicar las diferencias en las tasas delictivas a lo largo del tiempo o diferentes territorios, pero por sí sola la disuasión cae corta en proveer una explicación completa de los patrones observados en la delincuencia”102, y “es poco probable que más del 25% de la fluctuación en tasas de delitos [...] sea debido a la disuasión. Por lo tanto, mientras la disuasión es una consideración importante en el desarrollo de políticas públicas, parece que otros factores –familia, comunidad, demografía, y otros- son por lo menos igual de influyentes”103. Es decir, este cuerpo de literatura permite concluir que la disuasión, a diferencia de la incapacitación, tiene impacto en la actividad delictiva, aunque no la explica por completo. En 2009, Kleiman 104 realiza un aporte interesante a desde la economía con la incorporación de la teoría del juego105 y por lo tanto el comportamiento estretégico, en primer lugar, y un análisis más comprehensivo y realista del funcionamiento del sistema de persecución penal, en segundo lugar. En su análisis, la capacidad limitada de perseguir e imponer sanciones en un momento del tiempo por parte del Estado, sabida por las personas, juega un papel crucial, toda vez que la imposición de sanciones a otros agota la capacidad instalada y por lo tanto baja lar probabildiad de que a la persona en cuestión le apliquen una pena. En esencia, el auto argumenta y fundamenta con un modelo simple y análisis de estudios de casos, que la celeridad y la certeza de la pena son más relevantes que la magnitud de la pena en la conducta de las personas. De hecho, las penas altas suelen ser aplicadas mucho más selectivamente y bajo estándares probatorios más exitentes –y más costosos-y por lo tanto con menor probabilidad. c. Diagnóstico específico La mirada debe volcarse, entonces, sobre cuál es la probabilidad de que una persona que comete un delito en Chile deba enfrentar la justicia en tiempos breves y que, de ser identificado, su infracción reciba alguna sanción. A su vez, la respuesta del sistema ante reiteraciones o quebrantamientos también debe ser motivo de análisis. En ausencia de sistemas de datos que permitan seguir casos a lo largo del sistema de persecución penal, se pueden hacer sólo algunos ejercicios aproximados y generales, haciendo caso omiso de las diversas metdologías para contar casos, entre otros factores, y presentar datos que ilustren la situación actual. De acuerdo a la Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Pública, en Chile se cometen alrededor de 2 millones de delitos al año, a los que además habría que sumarle los delitos 102

Petersilia, Joan y James Q. Wilson (eds) (2002). Crime. ICS Press, p. 436. Petersilia, Joan y James Q. Wilson (eds) (2002). Crime. ICS Press, p.450. 104 Kleiman, Mark, When Brute Force Fails: How to Have Less Crime and Less Punishment”, Princeton University Press, 2009. 105 La cita de T. Schelling, “Brute force succeeds when it is used. Effective deterrent threats are never carried out.” en la primera página cristaliza el enfoque del libro. 103

que aquejan al comercio106, y los delitos sexuales y los homicidios, pero que como se vio en la sección de diagnóstico son poco relevantes en términos de volumen. Ingresan al año al Minsiterio Público alrededor de 1,3 millones de delitos, respecto de los cuales, sin embargo, la mitad (alrededor de 650 mil) son clasificados como sin imputado conocido, y de éstos 550 mil son archivados provisionalmente. O sea, los delitos no denunciados y denunciados pero sin imputado conocido y archivados, equivalen a alrededor del 60% del total estimado de delitos. Y del 40% restante que sí es tramitado en el sistema, tomando como referente el año 2011, el 42% tiene una saluda judicial cualquiera y 14% una sentencia condenatoria107. Es decir, a grandes rasgos se puede estimar que sólo el 17% de los delitos que ocurren reciben alguna respuesta judicial, y 5% terminan en una sentencia condenatoria. Estas tasas generales son, en términos comparados, relativamente similares a las respuestas que producen otros sistemas judiciales. El problema es que en el caso chileno, mientras por la naturaleza de los hechos las tasas de casos con imputado conocido son relativamente altas para delitos violentos –ascienden a 58%, 64% y 86% para lesiones, violación y homicidio, resepctivamente-, la tasa de imputado conocido para los delitos contra la propiedad más frecuentes, el robo con fuerza, el robo por sorpresa, y el robo con violencia, asciende a 10%, 15% y 9%108, respectivamente, con lo que la tasa de respuesta y de condena baja significativamente. Si, tal como suele hacerse, se considera la gravedad del delito en particular y de forma asilada, como un hecho puntual, estos resultados parecen adecuados toda vez que el esfuerzo dedicado por el sistema de persecución se condice con la gravedad relativa del hecho y por lo tanto el daño social generado. Esta interpretación, sin embargo, desconoce no sólo los efectos disuasivos que la imposición de sanciones genera, sino que no considera el hecho de que gran parte de los delitos contra la propiedad presenta patrones importantes no solo en cuanto al lugar de ocurrencia, como ya se vio en la sección relativa a la prevención situacional, sino que también en cuanto a las personas involucradas. No hay estudios al respecto en Chile, pero no hay razones para suponer que nuestro país no presente concentraciones de la actividad delictiva en un número reducido de personas como ocurre en otros países, por una parte, y la frecuencia de los delitos contra la propiedad tiene estrecha relación con la existencia de redes de distribución y venta de bienes robados que, si bien no califican dentro de la categoría de crimen oranizado, sí deben ser considerados como delincuencia organizada, por otra. Si bien la dictación de una pena debe considerar solamente la naturaleza de el o los hechos por los cuales una persona está siendo juzgada, existen numerosas otras instancias 106

Entre 2008 y 2011 la Cámara Nacional de Comercio ha realizado seis encuestas de victimización al comercio, pero no se reportan estimaciones de cuántos delitos se estima implican las tasas de victimización reportadas. 107 Ministerio Público, Cifras relevantes en la gestión de casos Año 2011, presentación. 108 En el caso del hurto asciende a solo 50%, probablemente influido por la presencia de guardias privados en establecimientos comerciales.

de gestión del sistema de persecución penal en que las instituciones sí pueden maximizar el beneficio del gasto que se realiza en persecucion penal, tanto al agregar certeza al cumplimiento de las disposiciones judiciales, como al focalizar en grupos de personas u organizaciones que contribuyen importantemente a la victimización. La ausencia de las estadísticas requeridas para hacer gestiones de esta naturaleza, primero, y de estudios diagnósticos que precisen los problemas concretos presentes, dan cuenta de lo escasamente explorado que ha sido este aspecto del sistema de persecución penal en Chile. De forma preliminar es posible plantear, sin embargo, las áreas que mayores desafíos presentan: i) Primeras diligencias No hay información que permita identificar si las altas tasas de imputados desconocidos pueden ser atribuidas a la labor policial o al trabajo de fiscales, pero todo indica que hay serias falencias en las primeras diligencias en los sitios del suceso109, toda vez que se puede observar que en la salvo casos excepcionales y de gran relevancia pública, en la mayoría de los juicios gran parte de las pruebas son testimoniales, no científicas. ii) Captura de prófugos La captura de personas con obligaciones incumplidas ante el sistema penal es dificultada por dos tipos de problemas: ausencia de información, y el escaso uso de la información que existe. Sobre lo primero, no hay claridad sobre los prófugos en Chile110 y las instituciones no comparten información (Carabineros de Chile por ejemplo no sabe si un prófugo que está buscando salió del país, ya que Policía de Investigaciones maneja la información migratoria). En segundo lguar, se subutilizan tácticas utilizadas en otros países para identificar o contactar a personas prófugas, como lo son los controles vehiculares, por ejemplo. iii) Perscución penal estratégica Aún cuando una persona puede estar cometiendo hurtos faltas todas las semanas en el mismo local comercial, la práctica común es que el fiscal no persevere y la persona no sea formalizada. El Ministerio Público, entidad a cargo de liderar la investigación de los delitos, incentiva la tramitación en tiempo y forma de los casos, pero no la identificación de problemas delictivos asociados ya sea a hechores prolíficos o reincidentes111 como a 109

“En los 10 años que fui fiscal, nunca recibí una huella dactilar como prueba”.

110 Ilustrativo resultó la reciente publicación de cifras divergentes entre las policías y el Minsiterio Público

respecto de cuántos prófugos de la justicia hay –considerando tanto los que no comparecieron a alguna audiencia o no están cumpliendo su condena-, dato sobre el cual en efecto hay diversidad de bases de datos y no hay consenso entre las instituciones. (El Mercurio, “Número de pófugos: extrañas contradicciones”, artículo editorial jueves 23 de febrero de 2012). 111 Declaraciones de fiscales tales como “Recién a la séptima violación en el mismo parque, y porque se dio la casualidad que me tocaron todos los casos a mi, me di cuenta que había un patrón” ilustran este punto.

bandas organizadas que roban y comercializan bienes. Casos emblemáticos son el robo de vehículos y el abigeato, delitos que requieren cadenas de distribución con altos niveles de sofisticación. iv) Monitoreo de cumplimiento de medidas cautelares, penas alternativas y beneficios intrapenitenciarios y reacción ante incumplimientos Como ya se comentó, el hecho que no haya registro de los quebrantamientos de medidas o penas que se cumplen en libertad da cuenta de que el sistema escasamente reacciona ante ellos. En el caso particular de las medidas cautelares, si bien el sistema procesal penal actual es a todas luces superior y más ágil que el sistema anterior, los primeros contactos con el sistema proveen de información tanto a la persona procesada o condenada (disuación específica) como a sus círculos de conocidos (disuación general) sobre la incapacidad que éste tiene para hacer valer las normas.

v) Gestión de población penal según perfiles de riesgo El otorgamiento de beneficios intrapenitenciarios actualmetne no obedece a criterios que de acuerdo a la literatura actual tengan relación con el perfil de riesgo delictivo. d. Descripción y análisis crítico de principales políticas en curso El Plan Chile Seguro contemplaba impulsar la persecución penal estratégica, usando como experiencia inicial el financiamiento por parte del Ministerio del Interior y Seguridad Pública de Planes de Persecución Penal Estratégica para el Ministerio Público en cada región de Chile, elaborados por expertos. El Ministerio Público rechazó la iniciativa, indicando que el cumplimiento de las medidas contempladas en el Plan Chile Seguro se lograría mediante la aprobación del Proyecto de Fortalecimiento del Ministerio Público (PFMP) por el cual el Fiscal Nacional venía abogando desde el gobierno anterior. La Dirección de Presupuestos del actual gobierno requirió opinión del BID sobre el PFMP, institución que hizo suyo el enfoque del Plan Chile Seguro pero que, por coincidencia, concluye que es necesario un aumento presupuestario prácticamente equivalente al monto originalmente solicitado por el Ministerio Público, institución que hizo suyo el nuevo diseño (la composición entre fiscales y administrativos sí variaba). La persecución penal estratégica quedó, finalmente, relegada a un plano menor, a ser piloteada en algunas regiones, en circunstancias en que, la verdad sea dicha, puede ser impulsada como política institucional si hubiese la voluntad de hacerlo. En cuanto a las policías, el STAD ya comentado ha logrado poner el foco también en las personas que suelen cometer ciertos delitos en determinados sectores, y a permitir la coordinación de una persecución penal más eficaz con los fiscales. En el caso particular de 40

la comuna de Santiago, que concentra alrededor del 10% de los delitos de la Región Metropolitana, de hecho la SPD lanzó primero, a fines de 2010, el programa Barrio en Paz Comercial en el casco histórico y después un modelo de trabajo similar a Santiago Más Seguro del año 2007 al alero del Programa Barrio en Paz Comercial, en que además de un aumento importante en la dotación policial se planificaron acciones mejor coordinadas entre la fiscalía y Carabineros de Chile para lograr desbaratar las bandas que operan en el sector. Sin embargo, se desconocen evaluaciones de esta iniciativa. Otra iniciativa, los Grupos Especiales en Bienes Robados de la Policía de Investigaciones, si bien corresponde a persecución penal focalizada, será descrito en la sección relativa a la arista “objeto”, ya que su foco está en dificultar la comercialización de bienes robados y por lo tanto hacer menos atractivo el robo. En términos generales, sin embargo, y a pesar de que entre los operadores del sistema hay altos niveles de consenso sobre los problemas vigentes, la ausencia de información que permita identificar con precisión la naturaleza de dichos problemas, y el escaso desarrollo de instrumentos y plataformas institucionales para la rendición de cuentas tanto a la ciudadanía como al Ministerio del Interior y Seguridad Pública, cuando pertinente, sobre los resultados que a cada institución le corresponde aportar a la persecución penal de personas que cometen delitos, alimentan el status quo e implican que el tipo de iniciativas desplegados por la SPD en el ámbito Sancionar del Plan Chile Seguro –Servicio de Antelación a Juicios, Persecución Penal Estratégica- y STAD y Grupos Especiales de Bienes Robados (GEBRO) de la Policía de Investigaciones, no se ejecuten o tengan un impacto relativamente acotado. Finalmente, cabe destacar que la persecución penal de personas que cometen un delito no sólo es relevante por la incapacitación o la disuasión general y particular que puede ejercer, temas abordados en las secciones precedentes, sino que también porque permite al Estado obligar a las personas a someterse a programas que disminuyan sus factores de riesgo a la comisión de delitos y que, como se verá a continuación, sí pueden en el caso de algunos perfiles afectar la conducta de estas personas y consecuentemente la victimización que generan. Es decir, la persecución penal es un vehículo para la rehabilitación, la cual se aborda a continuación. 3.4.1. Rehabilitación a. Definiciones Si bien hay diversas definiciones, tal como plantea Kleiman, por rehabilitación puede entenderse como el conjunto de actividades que tengan por objetivo mejorar las capacidades y oportunidades en el mercado legal de personas que han cometido delitos, de tal forma de hacer más atractiva la actividad legal y menos ventajoso el someterse a una sanción; o cambiar las preferencias, hábitos y estilos de toma de decisión para hacer menos probable que la persona vuelva a delinquir si se enfrenta a cualquier combinación 41

de costo-beneficio de cometer un delito. En síntesis, son iniciativas que pretende reducir las probabilidades de que una persona reincida cumpliendo su condena en libertad o una vez que haya cumplido su condena de reclusión. Ciertamente, la incapacitación por si sola no genera ninguno de los efectos recién descritos. b. Evidencia empírica Mientras en los 70 se pensaba que nada funcionaba para reducir la actividad criminal de la población penal (“nothing works” fue acuñado por un informe de Martens en 1974112), en las décadas siguientes se fue acumulando cada vez más evidencia sobre el hecho de que determinado tipo de programa, bien ejecutado y focalizado, sí puede impactar positivamente en las tasas de reincidencia. Específicamente, programas que además de ser bien implementados, modifican factores de riesgo dinámicos (los estáticos no son posibles de modificar) y que efectivamente están estrechamente vinculados con la actividad delictiva, tienen impacto sobre la reincidencia, sobretodo para los perfiles de riesgo más altos. A continuación se resume la evidencia disponible: 

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Educación básica para adultos: los programas que proveen oportunidades para terminar la educación escolar y rendir exámenes de ingreso a la universidad son considerados solamente como prometedores debido a la falta de evaluaciones con rigurosidad científica (MacKenzie 2002). Educación vocacional, trabajo intrapenitenciario y transición al mundo laboral: los programas laborales en el ámbito penitenciario suelen presentar serias dificultades metodológica, especialmente en relación a los sesgos de ingreso y la falta de información de grupos de control bien seleccionados, pero en términos generales la oferta programática que entrene a personas cumpliendo condena para ejercer un oficio, el trabajo durante la estadía en la cárcel y programas de reinserción laboral son prometedores o tienen impacto en la reincidencia, dependiendo del diseño particular (MacKenzie 2002). Intervenciones cognitivo-conductuales113,114: emplean técnicas estructuradas dirigidas a construir habilidades cognitivas en áreas en que los ofensores tienen deficiencias y reestructurar la cognición en áreas en que el pensamiento de los que cometen delitos es sesgada o distorsionada. Estas técnicas típicamente incluyen entrenamiento de habilidades cognitivas, manejo de la ira, y varios componentes complementarios relacionados con habilidades sociales, desarrollo moral, y prevención de recaídas. Las reducciones en las tasas reincidencia de delitos en general ascienden a entre 20% y 30%, y,

112

Martinson, R. (1974) What Works? Questions and answers about prison reform. The Public Interest, 10, 22-54. 113 Lipsey, Landberger y Wilson, “Effects of cognitive-behaviroal programs for criminal offenders”, Campnell Systematic Review, Campbell Collaboration, 2007; Lipsey y Landberger, “Cognitive Behavioral Interventions”, cap. 4 en Welsh y Farrington (ed) Preventing Crime: What works for Children, Offenders, Victims, and Places, Springer, 2010. 114 Garrido V, Morales LA. Serious (violent or chronic) juvenile offenders: A systematic review of treatment effectiveness in secure corrections. Campbell Systematic Reviews 2007:7

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notablemente, con mayores efectos en delincuentes con perfiles de alto riesgo (aunque los autores advierten que los impactos son más bajos en iniciativas que no son implementadas como parte de un proceso de investigación y desarrollo y enfatizan la necesidad de una implementación y supervisión de calidad y la ejecución por parte de personal bien entrenado). Los tratamientos para personas que han cometido delitos sexuales son, de hecho, el único tipo de programa sobre el que hay evidencia de costo-efectividad115. Tratamiento de adicción a las drogas en el sistema carcelario: si bien los autores no excluyen la posibilidad de que haya sesgos de selección, Mitchell, MacKenzie y Wilson116 concluyen que los estudios existentes sugieren que es menos probable que condenados con problemas de abuso de sustancias que participan en tratamiento contra las adicciones en el sistema reincidan o vuelvan a cometer delitos en comparación con los que no reciben tratamiento, y que los tratamientos más intensivos, como los que incorporan al ofensor en un ambiente orientado al tratamiento) suelen tener mejores resultados. Cabe destacar, también, que los programas que proveen de tratamiento como parte de un esquema de diversificación penal y sustitución de la pena de cárcel son considerados como “prometedores” en términos de costo-beneficio117.

Cabe destacar, además, que las evaluaciones indican que los programas que funcionan presentan características comunes, que constituyen Práctica Basada en Evidencia118. Así, se han establecido, a través de distintos meta-análisis de las publicaciones existentes, ciertos principios de efectividad que debiesen seguir los programas de reinserción social para resultar exitosos119: la adecuada identificación de necesidades criminógenaas, la evaluación del nivel de riesgo, la adecuación del programa, que el programa tenga base teórica, una adecuada dosificación, la integridad del programa, y que sea multi-modal. Cuando estos programas son aplicados a población juvenil, los beneficios son correspondientemente más altos, ya que se impacta sobre una mayor cantidad de años en las que las personas habrían sido criminalmente activas. De acuerdo a un meta-análisis de 115

McDougall, C. et al., “Costs and Benefits of Sentencing”, cap. 8 en Welsh y Farrington (ed) Preventing Crime: What works for Children, Offenders, Victims, and Places, Springer, 2010. 116 Mitchell, Macenzie y Wilson, “Incarceration-based Drug Tratment”, cap. 7 en Welsh y Farrington (ed) Preventing Crime: What works for Children, Offenders, Victims, and Places, Springer, 2010. 117 McDougall, C. et al., “Costs and Benefits of Sentencing”, cap. 8 en Welsh y Farrington (ed) Preventing Crime: What works for Children, Offenders, Victims, and Places, Springer, 2010. 118 Bernfeld, G., Farrington, D. y Leschied, A. [ed.] (2001) Offender Rehabilitation in Practice: Implementing and Evaluating Effective Programs. Reino Unido: Wiley; Cullen, A. y Gendreau, P. (2000) Assessing Correctional Rehabilitation: Policy, Practice, and Prospects. Criminal Justice 3. [En línea] Consultado el 15 de junio, 2012. 119 Lipsey, M. y Cullen, F. (2007). The Effectiveness Of Correctional Rehabilitation: A Review Of Systematic Reviews. Annual Review of Law and Social Science 3; Mackenzie, D. L. (2006) What Works in Corrections: Reducing the Criminal Activities of Offenders and Delinquents. Estados Unidos: Cambridge University Press; Przybylski, R. (2008) What Works: Effective Recidivism Reduction and Risk-Focused Prevention Programs. A Compendium of Evidence-Based Options for Preventing New and Persistent Criminal Behavior. RKC Group. Estados Unidos: División de Justucia Criminal (Division of Criminal Justice).

Lipsey en 1992120, en el caso de ofensores juveniles, los programas bien implementados, intensivos en términos de cantidad de contactos y que proveen tratamiento conductual, habilidades y se despliegan multimodalmente tenían impacto en la reincidencia. Si bien de forma preliminar, el mismo autor concluía que eran más efectivos programas implementados fuera de instituciones correccionales o del sistema procesal penal tenían más impacto121. Pareciera ser que, en el caso particular de niños y jóvenes, la influencia que ejerce el grupo de pares es de tal magnitud que toda intervención que los agrupe tiene efectos negativos en la conducta122.

c. Diagnóstico específico En cuanto a los factores de riesgo presentes en la población bajo supervisión del Estado, se suele plantear que la mayoría de las personas cumpliendo condena, sobretodo las recluidas, presentan bajos niveles de escolaridad y empleabilidad. Sin embargo, no hay caracterizaciones actualizadas de la población penitenciaria chilena en cuanto a su nivel educacional ni situación o habilidades laborales, ni los tiempos de condena, y que permitan predecir con alguna fundamentación cuál es la demanda efectiva que hay por programas educacionales y vocacionales en ambos sistemas, cerrado y abierto, y de qué duración y contenidos. En relación al consumo de drogas, una publicación del año 2008 del entonces Conace, ahora Senda, resume los estudios publicados hasta ahora sobre el consumo de drogas en población penal123, y de acuerdo al cual se concluye en términos generales que el consumo problemático de alcohol y drogas es más prevalente en esta población que en la población general, y el consumo de pasta base estaría especialmente ligado al robo. En 2005, Fundación Paz Ciudadana realizó un estudio con la metodología I-ADAM (International Arrestee Drug Abuse Monitoring) en una muestra de comisarías de Gran Santiago y que recabó 633 entrevistas y 532 muestras de orina. Tal como indica la publicación, “el análisis de las muestras de orina proporcionadas por los detenidos por delitos de mayor connotación social (DMCS) arrojó 60% de resultados positivos para cocaína/ pasta base y 38% para marihuana. En el caso de los aprehendidos por Ley de 120

Citado en MacKenzie, “Reducing the criminal activities of known offenders and deliquents”, cap. 9 en Welsh y Farrington (ed) Preventing Crime: What works for Children, Offenders, Victims, and Places, Springer, 2010. 121 El impacto negativo que tiene sobre jóvenes que cometen delitos tener contacto con el sistema de justicia también es resaltado en un meta-análisis reciente que conlcuye que el tránsito por el sistema procesal penal formal en el caso de delincuentes juveniles no solo no reduce la reincidencia, sino que la aumenta en comparación con “no hacer nada”. (Petrosino A., Turpin-Petrosino C., Guckenburg, S. Formal system processing of juveniles: Effects on delinquency. Campbell Systematic Reviews 2010:1 DOI: 10.4073/csr.2010.1). 122 Esto sustenta recomendaciones en torno al uso de modelos de justicia restaurativa para este grupo de ofensores. 123 Conace, “Consumo problemático de drogas: tratamiento para personas que han cometido delitos”, 2008.

Drogas (LD), los resultados positivos ascendieron a 75% para cocaína/ pasta base y 47% para marihuana 124 ”. Se confirmó, también, que las prevalencias de consumo autorreportado son considerablemente mayores en todas las sustancias; la prevalencia año de pasta base es 34% en detenidos por DMCS, 48% en detenidos por Ley de Drogas y 0,6% en población general. La misma publicación del Senda resume las estadísticas existentes sobre consumo de drogas en población juvenil en conflicto con la ley, y destaca la investigación realizada por el Instituto de Sociología de la Pontificia Universidad Católica de Chile125 que concluye, entre otras cosas, que en la población adolescente infractora de ley que se encontraba en programas ambulatorios y centros privativos de libertad en diversas regiones del país, la prevalencia del uso alguna vez en la vida de marihuana alcanzó a cerca del 80% y en cocaína total (cocaína y pasta-base) bordeó al 50%, mientras que la prevalencia del último año o uso reciente fue cercana al 70% en marihuana y casi 40% en cocaína total; la prevalencia de declaración de consumo en el último mes y uso en el mes anterior a la detención, fue de 42% para marihuana y de 17% para cocaína total. Por otra parte, y pasando ahora a caracterizar las tasas de reincidencia en Chile, las tasas de reincidencia de las personas bajo distintas formas de supervisión por parte del Estado, como ya se mencionó no hay información sobre personas sujetas a medidas cautelares, mientras que para las otras poblaciones hay estudios recientes y puntuales. En el caso de jóvenes sancionados bajo la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente, el 71% vuelve a estar imputado en alguna causa y el 55% vuelve a ser condenado en un lapso de un año 126. En el caso de los adultos, el 50% las personas que egresaron de una pena de cárcel el año 2007 fueron condenadas nuevamente en un lapso de 36 meses, en comparación con el 28% de las personas que egresaron de una medida alternativa a la reclusión. Las tasas de “nuevo contacto” definido como una nueva formalización o requerimiento solicitado por el Ministerio Público, ascendieron a 71% y 41%, respectivamente127. Cabe destacar que en el caso de la reclusión, los condenados por períodos menores de un año presentaron las tasas de nueva condena más altas -52% en el caso de penas inferiores a 61 días y 63% en el caso de penas entre 61 y 365 días-, lo cual ha sido interpretado como indicador del efecto criminógeno que tendría la cárcel y consecuencia de que en tan corto tiempo no habría adherencia suficiente larga a la oferta programática existente. Esto es altamente discutible. En primer lugar, los delitos contra la propiedad son los que suelen constituir la habitualidad de la actividad delictiva, y suelen ser sancionados con penas 124

Fundación Paz Ciudadana, “Consumo de drogas en detenidos: aplicación de la metodología I-ADAM en Chile”, 2005. 125 Escuela de Sociología (2007) Estudio de prevalencia y factores asociados al consumo de drogas en adolescentes infractores de ley. Pontificia Universidad Católica de Chile, Santiago. 126 Fundación Paz Ciudadana, “Construcción de indicadores de reinserción social de adolescentes infractores de la ley penal”, Informe Final, 2010. 127 Fundación Paz Ciudadana y Universidad Adolfo Ibáñez, “Reincidencia en el sistema penitenciario chileno”, presentación disponible en http://www.pazciudadana.cl/docs/pub_20110930115203.pdf (vigente al 5 de agosto de 2012).

cortas. Al contrario, los delitos más violentos y muy graves, suelen ser habituales en casos poco frecuentes, y asociados a personas con enfermedades mentales. Por otra parte, como se verá a continuación, las bajas coberturas de los programas de rehabilitación existentes permiten cuestionar que las personas que cumplen penas de mayor duración tengan tasas de participación en programas tan significativos que impacten en las diferentes tasas de reincidencia de ambos grupos. Es decir, la alta reincidencia de personas que cumplen condenas de reclusión cortas en Chile probablemente tiene que ver con el perfil criminógeno de las personas, y no con la duración de la pena per se.

d. Descripción y análisis crítico de principales políticas en curso En ausencia de compilaciones más actualizadas, a continuación se resumen los programas y coberturas existentes de las principales iniciativas de rehabilitación existentes para adultos en el sistema penitenciario, sobre la base de un estudio publicado en 2004 por Fundación Paz Ciudadana128 y la evaluación realizada por Dipres en 2005 a los programas de reinserción y rehabilitación 129 , e información más reciente sobre los cambios relevantes que se ha podido percibir han ocurrido en este ámbito desde entonces.

i) 

Previo a la condena Tribunales de Tratamiento de Drogas (TTD): el programa, inserto en los Tribunales de Garantía, entrega tratamiento y rehabilitación supervisado judicialmente a consumidores problemáticos de drogas que han cometido un delito por primera vez y que pueda acceder a una Suspensión Condicional de la Pena (pena asignada inferior a 3 años), y que se someten voluntariamente a este esquema. Durante el tiempo de la Suspensión Condicional, el usuario realiza las actividades propias del tratamiento, se somete a intervenciones en un Centro de Tratamiento, chequeos periódicos de consumo, y comparece mensualmente ante el tribunal para controlar el cumplimiento de la condición. Al término del período el candidato egresa del TTD y es sobreseído definitivamente, quedando por consiguiente, sin antecedentes penales. Fue implementado por primera vez por Fundación Paz Ciudadana en Valparaíso en el año 2004130, y actualmente se encuentra en 20 Tribunales de Garantía en 4

128 Williamson, B., Políticas y programas de reinserción de reclusos: experiencia comparada y propuestas

para Chile. Fundación Paz Ciudadana y Fundación Minera Escondida, 2004. 129 Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda, “Evaluación Programa de rehabilitación y reinserción social: conclusiones y recomendaciones comunes a los programas evaluados, Ministerio de Justicia”, junio de 2005. 130 Ver breve resumen en http://www.pazciudadana.cl/at_just_reinsercion_drogas.html (vigente al 5 de agosto de 2012) y publicaciones relacionadas en el portal de Fundación Paz Ciudadana.

regiones del país (en julio de 2012 se incorporaron las ciudades de Rancagua y Curicó). En marzo de 2012 se estableció un Convenio Interinstitucional sobre Tribunales de Tratamiento de Drogas (firmado a fines de marzo del presente año), donde todas las instituciones suscriptoras se comprometieron a cooperar en la institucionalización del programa, a colaborar en el funcionamiento y ampliación del mismo. Según lo declarado por la Subsecretaria de Justicia en una jornada de trabajo realizada el 15 de junio, el Ministerio, que este año creó una Unidad Coordinadora de Tribunales de Tratamiento de Drogas dentro División de Reinserción Social, espera expandir el programa de Tribunales de Tratamiento de Drogas gradualmente a la totalidad del territorio nacional hacia el año 2015 y ampliar los mecanismos jurídicos y el número de usuarios. Hasta 2009, habían ingresado al programa un total 295 casos, y 24% de los egresados del programa había reincidido131. ii)

Sistema cerrado



Programas de educación: Durante 2003, alrededor del 60% de la población cumpliendo condena se encontraba matriculada en educación básica y media, y porcentajes pequeños estaban recibiendo educación técnica profesional. No hay evaluaciones de su calidad ni efectos en reincidencia.



Programas laborales: Comenzaron a operar tal como se conocen hoy, en el año 1993 con alrededor de 3.800 internos beneficiados. En marzo de 2011, alrededor de 16 mil 600 personas condenadas realizaban actividades laborales en sus diversas modalidades, representando aproximadamente el 40% de la población condenada132, la misma proporción del año 2003. La gran mayoría de ésta tenía relación con labores artesanales autogestionadas. Para perfeccionar la normativa sobre el trabajo intrapenitenciario, el Decreto Supremo 943 del 14 de mayo de 2011 del Ministerio de Justicia estableció un nuevo Estatuto Laboral. Si bien esta medida respondería a recomendaciones de larga data de perfeccionar el marco normativo que regula el trabajo dentro del

131

Droppelman y Rebolledo, Tribunales de Tratamiento de Drogas: resultados y desafíos, 2010, presentación para reunión de constitución de la Mesa Intersectorial Tratamiento de Drogas para Infractores Bajo Supervisión Judicial, Fundación Paz Ciudadana. 132 Ministerio de Justicia, Reglamento que Establece un nuevo Estatuto laboral y de formación para el trabajo penitenciario, presentación, disponible en http://www.pazciudadana.cl/docs/ext_20111215101545.pdf (vigente al 5 de agosto de 2012).

sistema penal133, no hay evaluaciones de sus resultados en términos de si facilita o no la inserción de la empresa privada en los establecimientos penitenciarios para otorgar empleo. Por otra parte, y en cuanto a la reinserción laboral, en el año 2008 la entonces División de Seguridad Pública instaló en conjunto con Gendarmería el Programa de Reinserción Laboral, que entrega apoyo psicosocial, capacitación e intermediación laboral a 840 sujetos condenados por infracción a la ley penal (540 cupos), próximos al egreso de la cárcel (2 meses antes del egreso, a 12 meses posterior al egreso). Con un presupuesto de 680 millones de pesos, la evaluación interna de procesos indica que de la población que accede a colocación laboral, sólo el 3% pierde el empleo por reincidencia. El programa se diferencia del resto de la oferta existente debido a que la intervención psicosocial se basa en el modelo de Riesgo Necesidad y Respuesta de Andrews y Bonta para la reducción de la reincidencia, el uso de instrumento de análisis de reincidencia, la intermediación laboral se basa en el modelo de gestión por competencias, y todos los procesos están definidos en el manual de procedimientos y se realiza capacitación a los ejecutores. 

Rehabilitación o reinserción social: En el año 2003, la conclusión del análisis de la oferta programática era que el país no contaba con oferta que cumpliera con las características mínimas de un programa de reinserción, especialmente debido a que no habían profesionales dedicados a esta labor. En 2005, la Dipres es crítica respecto de los programas de rehabilitación y reinserción existentes, que por lo demás contaban con un presupuesto inferior al 1% del presupuesto de Gendarmería. En el año 2007, la entonces División de Seguridad Pública instaló el Programa de reinserción social que implica una intervención en medio cerrado y el seguimiento de casos en medio libre de sujetos con beneficios intrapenitenciarios. A un costo de aproximadamente 500 millones de pesos, tiene en 2012 una cobertura actual de 900 hombres que cumplen condena en CCP Colina I, CCP Colina II, Complejo Penitenciario de Valparaíso, y CCP El Manzano. Se diferencia de los demás programas, especialmente el Programa de reinserción social para personas privadas de libertad creado por Gendarmería el año 2008 que actualmente tiene un presupuesto de 3,5 mil millones de pesos para la atención social y psicológica universal del total de la población en el sistema penitenciario pública (alrededor de 42 mil personas), debido a que se basa en el modelo de Riesgo Necesidad y Respuesta de Andrews y Bonta134 para la reducción de la reincidencia, el uso de instrumento de análisis de reincidencia (OASys), el diseño y uso de manuales de

133

Por ejemplo, Blanco, J. “Propuesta para la creación de un marco de trabajo al interior de las cárceles”, Fundación Paz Ciudadana, 2000. 134 Andrews, D.A. y Bonta, J. (2010) The Psychology of Criminal Conduct. Estados Unidos: Anderson Publishing.

módulos de intervención estandarizados, y la capacitación a los ejecutores. Además, es el único programa que cuenta con una evaluación de impacto en reincidencia135, que si bien fue realizada por la propia SPD, arroja reducción de reincidencia de 32% en relación a grupo de comparación. En relación al apoyo postpenitenciario, en el año 2003 se creó el Programa Hoy es mi Tiempo, el que brinda atención psicosocial, capacitación laboral y apoyo al trabajo independiente a alrededor de 570 personas al año (310 cupos), a través de 8 unidades del Patronato Nacional de Reos136 en 7 regiones del país. No cuenta con evaluaciones de resultado ni de impacto, y el fomento de la colocación independiente por sobre la dependiente contradice los resultados de las evaluaciones existentes sobre la superioridad del empelo dependiente como mecanismo de inserción laboral. Cabe destacar que en 2010 el Ministerio de Justicia y la Subsecretaría de Prevención del Delito, con fondos del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, establecieron por primera vez una oferta programática para la población residente en Secciones Juveniles, es decir, que fueron derivados por Sename al sistema penal de adultos una vez cumplidos los 18 años. En su primera versión, se instaló oferta especializada en las secciones juveniles de los penales de Puente Alto, Concepción, Temuco y Puerto Montt, con una cobertura de 170 jóvnes, y la implementación fue adjudicada a la Fundación Tierra Esperanza. Durante el 2012 se implementarán programas de intervención especializada mediante licitación a privados al interior de todas las secciones juveniles del país (Medida 9). 

Rehabilitación drogas: Con respecto a los programas de tratamiento para adictos al alcohol y a las drogas, a partir del año 1999 Gendarmería adoptó un modelo de atención –del tipo de comunidades terapéuticas- que en 2003 estaba constituido por 11 comunidades al interior de recintos penitenciarios de todo el país, y en cada una de las cuales se atendían en promedio 25 internos, totalizando 275 cupos a lo largo de Chile. De acuerdo a la información publicada por Senda137, la cantidad de comunidades terapéuticas se ha mantenido, por lo que no se advierte una expansión relevante de cobertura. Tal como expresa Senda en la Estrategia Nacional de Drogas y Alcohol 2010-2014, el “lograr un tratamiento de calidad en esta población es necesario contar con espacios físicos segregados del resto de la población penal y apoyar el proceso de reinserción social”138.

135

La evaluación de procesos y resultados realizada por Fundación Paz Ciudadana y lo evaluó positivamente (Fuente: CESC y FPC, “Estudio de evaluación de proceso y resultados del programa de reinserción social de personas condenadas por infracción a la ley penal.”, 2012). 136 La ley 20.426 establece la cancelación de la personalidad jurídica del Patronato Nacional de Reos y la creación de un Departamento Postpenitenciario en la Subdirección Técnica, que se suma a los Departamentos de Reinserción Social en el Sistema Abierto y de Reinserción Social en el Sistema Cerrado, ya existentes. 137 http://www.senda.gob.cl/tratamiento/programas/adultos/carceles/ 138 Senda, Estrategia Nacional de Alcohol y Drogas 2010-2014, p. 48.

Cabe destacar, por último en relación al sistema cerrado, que no hay sistematizaciones ni evaluaciones sobre la oferta programática que brindan las cárceles concesionadas. Al comparar la cárcel de Valparaíso con la de Rancagua, la primer estatal y la segunda concesionada, Oliveri139 concluye en la primera la oferta es escasa, mientras que en la segunda la alta rotación de profesionales dificultaría la consolidación de los equipos técnicos necesarios. iii) 

iv) 

Sistema semi-abierto Centros de Educación y Trabajo: condenados en 11 regiones que hayan cumplido a lo menos dos tercios del tiempo mínimo para optar a beneficios intrapenitenciarios y aprobados por el Consejo Técnico pueden acceder a una de las 750 plazas de estos centros, los que brindan atención psicosocial, trabajo productivo, y capacitación laboral o acceso a la educación. Actualmente, los CET tienen un presupuesto de 1,7 mil millones de pesos. La evaluación realizada por Dipres en 2005140 concluyó que se trataba de un programa caro por usuario, sin el suficiente monitoreo ni control, y recomienda su evaluación de impacto para dilucidar su efecto sobre la reincidencia. Sobre este punto, el que el régimen de semi-libertad se base en “la autodisciplina y las relaciones de confianza141” implica que la selección de beneficiarios considera favorablemente perfiles de bajo riesgo de reincidencia, lo que permite cuestionar su costo-efectividad. Sistema abierto Reinserción laboral: el Programa de Reinserción Laboral del Medio Libre fue creado en 1994 y ofrece 2 mil cupos en 26 de los 32 Centros de Reinserción Social a personas cumpliendo medidas alternativas a la reclusión o haciendo uso de salidas controladas al medio libre. Sus componentes son la capacitación laboral y/o el acceso a educación y la intermediación laboral para la colocación o apoyo al trabajo independiente. Su presupuesto el año 2012 ascendió a alrededor de 425 mil pesos. No cuenta con evaluaciones de resultado ni de impacto, y su logro en términos de la cantidad de beneficiarios que logran ser contratados en un empleo o con iniciación de actividades formal asciende a 31% del total en 2008142.

139

Oliveri K. “Programas de rehabilitación y reinserción de los sistemas de cárceles concesionadas y estatales”, Sociedad Chilena de Políticas Públicas, 2011. 140 Dipres, “Síntesis Ejecutiva Programa Centros de Educación y Trabajo Semi-Abiertos”, junio 2005. 141 Ver descripción de los CET en http://www.gendarmeria.gob.cl/cet_new/interior_quienes.html (vigente al 5 de agosto de 2012) 142 Ramírez y González, Reinserción laboral en el medio libre: desarrollo, resultados y desafíos, Revista de Estudios Criminológicos y Penitenciarios, Gendarmería de Chile, No. 17, 2010.



Rehabilitación de drogas: La reciente modificación de la Ley 18.216 establece la posibilidad de incluir el tratamiento de adicciones como condición de la nueva pena de Libertad Vigilada Intensiva.

Cabe destacar que la Subsecretaría de Prevención del Delito financia a través del Programa Barrio en Paz Residencial143, y del Fondo Nacional de Seguridad Pública144 programas locales de reinserción o social de personas que han cumplido condena. En el caso del primero, no hay información pública sobre qué proporción de los 220 proyectos con un total de 10 mil millones de pesos realizados 2011 y 2012 caen dentro de esta categoría. En el caso del FNSP, el 6% de los 4 mil millones de pesos asignados a proyectos durante el año 2012 fueron destinados a programas de reinserción social de personas que han cumplido penas de reclusión o se encuentran cumpliendo penas alternativas. Como ya se comentó, todavía se desconoce el nivel de fidelidad con que estos programas son implementados. En síntesis, los programas de rehabilitación para la población adulta en conflicto con la ley carecen de cobertura relevante en comparación con la población bajo alguna modalidad de supervisión por parte del Estado. Los programas educacionales constituirían la excepción, pero carecen de evaluaciones de resultado e impacto. El resto de los programas en general no cumplen con las características de focalización y contenidos estructurados, salvo los programas pilotos ejecutados por la Subsecretaría de Prevención del Delito en conjunto con Gendarmería de Chile, especialmente el programa de reinserción social. En cuanto a la población de menores imputables cumpliendo una condena, la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente establece que el organismo ejecutor de las sanciones estipuladas judicialmente es el Servicio Nacional de Menores, el que no sólo debe supervisar a los jóvenes durante el cumplimiento de medidas cautelares (ambulatorias o internación provisoria), las salidas alternativas (suspensión condicional de la pena o acuerdo reparatorio) o la sanción (servicio en beneficio de la comunidad, libertad asistida, libertad asistida especial, internación en régimen cerrado o semi cerrado con programa de reinserción social), sino que articular a través de sus distintas instancias la implementación de intervenciones asociadas a la reinserción social145. Cabe destacar que la edad para establecer la institucionalidad que ejecutará la sanción es la edad a la cual la persona cometió el delito, no la edad que tiene durante el cumplimiento de su condena, por lo que el 44% de la población a cargo del Sename tiene más de 18 años. Las sanciones y medidas privativas de libertad son administradas directamente por el Sename, mientas que las que 143

Subsecretaría de Prevención del Delito, “Programa Barrio en Paz”, y “Orientaciones Técnicas Reinserción Social Programa Barrio en Paz Residencial”, 2011. 144 Subsecretaria de Prevención del Delito, “Orientaciones Técnicas Tipología Reinserción Laboral de Ex Condenados o Personas Cumpliendo Medidas Alternativas a la Reclusión (RS)”, disponible en http://www.fnsp.cl/filesapp/RS1.pdf (vigente al 5 de agosto de 2012). 145 Servicio nacional de Menores, Catastro de la Oferta Programática de la red Sename, 2012.

no implican privación de libertada están a cargo de organismos acreditados que son supervisados técnica y financieramente por Sename. En el siguiente cuadro se presenta la cantidad de menores de edad que se encontraban sujetos a alguna sanción en marzo de 2012. Cuadro Nº1 Población en programas del Sename, vigente al 31 de marzo de 2012 Programa Cantidad % del total Centro de internación en régimen cerrado 679 6% Centro Semicerrado 510 5% Programa libertad asistida 1.614 14% Programa libertad asistida especial 4.135 37% Programa salidas alternativas 1.904 17% Servicios en beneficio de la comunidad y reparación del daño 2.407 21% Total 11.249 100% Fuente: elaboración propia sobre la base de Boletín Estadístico NNA Primer trimestre 2012 Infractores, Departamento de Planificaicon y Control de Gestión, Sename

A continuación se presentan las principales categorías de oferta programática para jóvenes cumpliendo alguna medida o sanción bajo la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente de acuerdo al Catastro de la Oferta Programática del Sename de 2012. 

Programas de educación:

En los centros privativos existen los proyectos de Reinserción Educativa, mientras que en el sistema semi-cerrado o de penas en el medio libre se espera que los jóvenes se inserten en la oferta regular o en la red de “escuelas inclusivas” del Ministerio de Educación, o que accedan a la 3ra jornada (vespertino), programas en Centros de Educación Integral para Adultos, programas especiales de nivelación de Chile califica, o en “programas de reinserción educativa (reescolarización)”. 

Rehabilitación drogas:

Para jóvenes, existe un tribunal de Garantía que funciona como Tribunal de Tratamiento de Drogas. La rehabilitación de drogas puede ser una sanción accesoria para adolescentes infractores con consumo abusivo de drogas o por demanda espontánea del adolescente. La oferta es ejecutada por Senda a través de camas de corta estadía para la desintoxicación disponibles en la oferta hospitalaria de la región (45 camas en regiones I, III, VI, IX, X y Metropolitana); planes intensivos ambulatorios, dirigido a consumidores problemáticos y que requieren un proceso de rehabilitación (566 cupos 52

a nivel nacional); o planes residenciales, que corresponden a la internación en comunidades terapéuticas por un tiempo determinado (266 cupos con cobertura nacional). 

Programas laborales:

La oferta programática estás constituida por los cursos regulares que Sence abre anualmente, la realización de talleres de empleabilidad, talleres de alfabetización digital que permiten a los adolescentes ingresar al mundo de la tecnología en infocentros Injuv, y la gestión de becas individuales de capacitación entregadas por Sence en alfabetización digital, Programa Aprendices, Becas individuales para formación en oficios, programa Jóvenes al Bicentenario. Para los programas de educación y laborales no hay información sistematizada sobre la cobertura real de estos programas, y ninguno de los tres tipos de programas cuenta con evaluaciones resultados. 

Rehabilitación

Si bien los programas de libertad asistida y libertad asistida especial tienen como objetivo evitar la mantención de conductas infractoras de ley y favorece la integración social del adolescente, las orientaciones técnicas carecían hasta hace poco de contenidos basados en evidencia, situación que paulatinamente se está subsanando146. Igual cosa ocurre con los Planes de Intervención Individual de centros cerrados y semi-cerrados147, los que como ya se mencionó presentan además severas carencias en infraestructura. En el caso de jóvenes bajo supervisión, por lo tanto, en términos generales, se carece de información como para poder evaluar la cobertura y el impacto de los programas e iniciativas148, y los estudios existentes constatan que los programas carecen de las características propias de programas exitosos, tales como tener objetivos y componentes claros, basarse en evidencia, identificar el nivel de riesgo, etc.

3.4.2. Prevención social temprana a. Definiciones 146

Ortiz, Sepúlveda, Viano, Análisis de la los programas de prevención dirigidos a jóvenes infractores de ley, Serie de Estudios, CESC, 2005. 147 Fundación Paz Ciudadana, Banco Mundial, Ministerio de Justicia, “Estudio sobre modelos de intervención y administración de centros privativos de libertad en la Reforma Penal Adolescente”, Informe Final, agosto de 2009. 148 BERRÍOS, Gonzalo. “La ley de responsabilidad penal del adolescente como sistema de justicia: análisis y propuestas”. Polít. crim. Vol. 6, No 11 (Junio 2011), Art. 6, pp. 163-191.

Históricamente ha habido un a confusión conceptual importante en relación a cómo se previene la delincuencia mediante programas sociales, debido a que suele plantearse que las políticas sociales generales, tales como la educación, son las llamadas a reducir la delincuencia. La verdad es que las políticas generales, por lo menos la forma y nivel de acceso concreto que tienen amplios sectores de la población, logran ser implementadas de tal forma que salvo casos particulares, no tienen capacidad de identificar, especializar, e intensificar sus acciones como para proveer de servicios pertinentes y mantener la adherencia en la población en riesgo delictivo. Siguiendo con el ejemplo de la educación, las instituciones escolares rara vez tienen la capacidad de otorgarle servicios diferenciados o derivar a oferta municipal –suponiendo que la hubiera- a niños y jóvenes que presentan trastornos conductuales severos o ejercen conductas antisociales y violentas desde temprana edad. En general, estos niños son expulsados del sistema escolar formal, el que se transforma más bien en un catalizador de procesos vitales perversos, que un factor protector. El mal rendimiento y problemas en la escuela y la deserción son solo un ejemplos de los que se han denominado factores de riesgo, como consecuencia de la irrupción del enfoque de la salud pública en el ámbito de la prevención del delito. La integración de modelos teóricos parciales sobre las causas del comportamiento del delito que se venían desarrollando desde la década de los cincuenta o sesenta –teoría de la asociación diferencial, del control social, y del aprendizaje social, entre otros-, considerando los resultados de estudios longitudinales -The Denver Youth Survey, The Rochester Youth Development Study o The Pittsburgh Youth Study, por ejemplo-, han tenido como resultado la existencia de modelos que explican el comportamiento delictivo. Entre ellos se encuentra el Modelo de Desarrollo Social, desarrollado por Hawkins y Catalano149, el que postula que tanto el comportamiento prosocial como el antisocial es el resultado de la existencia de oportunidades para ejercer tales comportamientos y las recompensas percibidas en cada caso, las que a su vez dependen tanto de la habilidades y características individuales como de las cualidades del entorno social en que se desarrollan los niños y jóvenes y la intensidad y calidad de los vínculos que establecen con personas o grupos de personas de este entorno. La validez de este modelo también ha sido estudiado en Chile150, y en términos generales se concluye que un porcentaje pequeño de niños presenta una acumulación de factores de riesgo y ejerce conductas antisociales, por una parte, y que este grupo tiende a ejercer una diversidad de conductas antisociales, por otra. Es decir, se descarta que la existencia de un factor de riesgo en particular sea determinante en el desarrollo de sendas antisociales, y se reconoce la multicausalidad y la importancia de interrelación entre ellos. Está pendiente, sin

149

CATALANO, RICHARD F. y DAVID J. HAWKINS (1996). “The social development model: A theory of antisocial behavior”, en Delinquency and crime: Current theories (ed. Hawkins). Cambridge University Press, New York, 149-197. 150 Hein A. y Barrientos G., Violencia y Delincuencia Juvenil: Comportamientos de riesgo autorreportados y factores asociados, Fundación Paz Ciudadana, 2005.

embargo, entender cómo son estas interrelaciones y cuáles factores pesan más que otros en determinados contextos. b. Evidencia empírica En materia de prevención temprana de comportamientos antisociales o delictivos en los útlimos 10 años en el mundo anglosajón se han generado varias iniciativas que sistematizan programas, los clasifican según calidad de la evaluación y sus resultados, y ponen la información a disposición en plataformas de fácil acceso, tanto en el Estado Norteamericano (National Registry of Evidence Based Programs and Practices del Substance Abuse and Mental Health Services Administration (NREPP-SAHMSA); The Office of Juvenile Justice and Delinquency Prevention's Model Programs Guide del Departamento de Justicia de EE.UU.; y Office of Justice Programs’ CrimeSolutions.gov), como instituciones

académicas o de investigación (Blueprints for Violence Prevention de la Universidad de Colorado de EE.UU.; Evidence2Success, de la Unidad de Investigación Social en Dartington, Reino Unido; y Communities that Care del Grupo de Investigación del Desarrollo Social de la Universidad de Washington) y ONG’s (Coalition for Evidence Based Policy, Child Trends ONG). De éstas, la más rigurosa es el Campbell Collaboration Crime and Justice Group, ya comentado con anterioridad. 



Capacitactión temprana a padres/familias: si bien no están claros los mecanismos causales precisos y los autores sugieren que deben realizarse más estudios con tiempos de observación más largos151, Piquero et al. concluyen que programas que capacitan a padres o familias en funciones parentales tienen efecto sobre el comportamiento antisocial futuro. Mentores/tutores: programas que fomentan la creación de vínculos significativos entre el beneficiario y un montor o tutor tienen un impacto positivo y moderado, pero los autores del análisis sistemático advierten que los programas son en general poco específicos sobre los contenidos concretos de las intervenciones y por lo tanto su preplicabilidad152. Prevención del acoso escolar: en términos generales, los programas de prevención del acoso escolar y victimización en el espacio escolar evaluados sistemáticamente tienen impacto en ambas variables153. Entrenamiento de Habilidades Sociales para niños: programas basados en conceptos los cognitivo conductuales de aprendizaje social y resolución de problemas, y que ofrecen de forma estruturada sesiones que enseñan modos adecados de percepción social, identificaicón de emociones, atribución causal, empatía, pensamiento alternativa, y anticipación y evaalución de consecuencias,

151 Piquero AR, Farrington DP, Welsh BC, Tremblay R, Jennings WG. Effects of early family / parenting

programs on antisocial behavior and delinquency. Campbell Systematic Reviews 2008:11 152 Tolan P, Henry D, Schoeny M, Bass A. Mentoring interventions to affect juvenile delinquency and associated problems. Campbell Systematic Reviews 2008:16 153 Farrington, D. P., Ttofi, M. M. School-Based Programs to Reduce Bullying and Victimization. Campbell Systematic Reviews 2009:6

auto-control, manejo de la ira, resolución de problemas personales, etntre otros, tienen impacto sobre comportamientos agresivos o antisociales y delincuencia, sobretodo cuando son selectivos (menores que han manifestado algun comprotamiento problemático)154. En particular, programas dirigidos a niños menores de 10 años y que pretenden mejorar autocontrol y reducir conductas problemáticas: tienen impacto sobre el desarrollo de conductas delitivas de acuerdo a reportes de padres, autorreportes e información sobre aprehensiones policiales.155

c. Diagnóstico específico Como se comentó, no basta la presencia de un único factor de riesgo para hablar de población en riesgo de ingresar a sendas delictivas. El único estudio que existe sobre conductas antisociales y factores de riesgo asociado existente es el de Hein y Barrientos, concluyó que sólo el 3,3% de los jóvenes entrevistados presentó una alta frecuencia y alta diversidad de comportamientos de riesgo, y éstos tienen relación con una serie de factores de riesgo específicos del ámbito familiar, escolar, y del grupo de pares, al igual que individuales. Otros antecedentes sobre la magnitud de la población que se encuentra en situación de riesgo son los relativos a los ingresos al Programa 24 Horas de Carabineros de Chile. Un análisis conjunto entre dicha institución y Fundación Paz Ciudadana concluyó que el 10% de los ingresos de jóvenes aprehendidos por infracción de ley era responsable de más del 30% de los hechos156. Es decir, se evidenció la existencia de un núcleo duro de jóvenes infractores, altamente prolíficos157. Al considerar solamente menores de 14 años, y por lo tanto niños inimputables, la Subsecretaría de Prevención del Delito estimó que los que ingresan una o más veces al Programa 24 horas ascienden a alrededor de 5 mil niños.

154 Lösel y Beelmann, Child Social Skills Training, cap- 3 en Welsh y Farrington (eds), Preventing Crime:

What works for Children, Offenders, Victims, and Places, Springer, 2010. 155 Piquero, A.R., Jennings, W.G., Farrington, D.P. Self-control interventions for children under age 10 for improving self-control and delinquency and problem behaviors. Campbell Systematic Reviews 2010:2 156 Análisis espaciales de las residencias de estos jóvenes permiten concluir además que existen concentraciones espaciales importantes. 157 Hein, Andreas y Sepúlveda, Martha. (2005). Caracterización de menores de edad ingresados a una comisaría entre los años 2001 y 2004 en el marco del seguimiento del programa Protección 24 horas de Carabineros de Chile: Implicancias para la prevención de la violencia de y contra niños, niñas y adolescentes. Santiago, Chile: Fundación Paz Ciudadana; Hein, A., Rojas, P., Fuentealba, O., Ortega, V., & Yau, R. (2009) Orientaciones Metodológicas Para el Desarrollo de Acciones a Favor de la Infancia y Adolescencia a Partir del Programa Seguridad Integrada para Niños, Niñas y Adolescentes “24 Horas” de Carabineros de Chile. Subsecretaría de Carabineros y Dirección de Protección Policial de la Familia de Carabineros de Chile.

d. Descripción y análisis crítico de principales políticas en curso 

Terapia Multisistémica en Vida Nueva

El programa Vida Nueva había sido gestado durante el año 2008 como consecuencia del análisis de la información proveniente del Programa 24 Horas y la constatación de la falta de oferta adecuada para los niños detectados mediante dicho programa, y fue incluido al Plan Chile Seguro. Ejecutado de forma conjunta entre Sename y la Subsecretaría de Prevención del Delito en 8 comunas de la Región Metropolitana y con una cobertura de alrededor de 3 mil niños y jóvenes y presupuesto de alrededor de 3 mil millones de pesos, originalmente consistía en la instalación de equipos de gestión de casos, financiados por la SPD, y el aumento de la oferta programática del Sename en las comunas en cuestión, específicamente a Oficinas de Protección de Derechos, de Programas de Intervención Breve y Programas de Intervención Especializada, e intervenciones complementarias en consumo problemático de drogas y reinserción educativa. Sin embargo, la evaluación realizada por la SPD durante el 2010 implicó modificaciones importantes al programa. Por una parte se redujeron los equipos de gestión de casos a duplas, y por otra, y más importantemente, se incluyó la Terapia Multisistémica a la oferta programática a la cual pueden ser derivados preferentemente inimputables que ejercen conductas antisociales o violentas. La Terapia Multisistémica (MST) es un programa modelo y consiste en un tratamiento para niños, niñas y adolescentes que cometen delitos, utilizando una combinación de tratamientos basados en evidencia empírica de efectividad, para el abordaje de las diferentes variables que interactúan en la emergencia de este comportamiento y que han demostrado ser factores de riesgo en el comportamiento delictual. El programa es implementado con la asesoría y supervisión de Multisystemic Therapy Services158 de EE.UU. La evaluación de mil 400 casos y la incorporación de 720 menores a la terapia es financiada por la SPD, y cuenta con un presupuesto de mil 400 millones de pesos al año. 

Prevención social en Barrio en Paz Residencial y FNSP

Por otra parte, cuentan con orientaciones técnicas basadas en evidencia los programas dirigidos a la prevención social en niños y jóvenes y prevención de la violencia escolar del Programa Barrio en Paz Residencial y del Fondo Nacional de Seguridad Pública (FNSP), pero, como ya se comentó, se desconoce el nivel de fidelidad con que dichas orientaciones serán implementadas. En el caso del primer programa no hay información sobre la proporción de los 220 proyectos ejecutados entre 2011 y 2012 corresponden a esta categoría. En el caso del FNSP, el año 2012 el 34% de los 4 mil millones asignados correspondieron a proyectos de prevención social, que agrupa a las dos categorías mencionadas más programas de convivencia comunitaria.

158

http://mstservices.com



Chile Previene en la Escuela y prevención de la violencia escolar en Barrio en Paz Residencial y FNSP

En el ámbito escolar, el Chile Previene en la Escuela de Senda pretende generar una plataforma sobre la cual identificar los factores de riesgo prevalentes en las escuelas y gestionar adecuadamente los programas existentes, pero se enfrenta con la dificultad de la ausencia de programas con evaluación. El componente de prevención de la violencia en la escuela, basada en la Caja de Herramientas, tiene contenidos basados en la teoría, pero no constituye un programa propiamente tal. Los programas Barrio en Paz Residencial159 y FNSP160 también financian programas de prevención de la violencia escolar en el territorio, según orientaciones técnicas basadas en evidencia. 

Tutorías personalizadas en el Programa de 4 a 7

El componente de tutorías impartido por la Subsecretaría de Prevención del Delito como componente focalizado para 600 escolares con altos perfiles de riesgo de los 6 mil que participaban del Programa de 4 a 7 del Servicio Nacional de la Mujer, también se desarrolló de acuerdo a la evidencia empírica y una evaluación preliminar arrojó que, si bien le programa presentó dificultades durante su implementación161, los niños y niñas que recibieron tutorías personalizadas presentaron una reducción mayor de factores de riesgo y problemáticas asociadas a violencia escolar en comparación al grupo de control.

En términos generales, para los niños y jóvenes que concentran factores de riesgo al delito en Chile, no hay oferta programática como la comentada en la sección relativa a la evidencia empírica. La excepción la constituyen la Terapia Multisistémica que la Subsecretaría de Prevención del Delito incorporó al programa Vida Nueva durante este año. Otros programas de prevención social cuentan con orientaciones técnicas, pero se desconoce todavía el nivel de fidelidad en la implementación. Las coberturas son, en todo caso, bajas.

3.5.

Iniciativas enfocadas en el objeto

Como se verá a continuación, no hay evidencia empírica sólida sobre programas enfocados en los “bienes calientes” o “hot products” de forma asilada. Sin embargo, el gran peso que los delitos contra la propiedad tienen en el fenómeno delictivo chileno

159

Subsecretaría de Prevención del Delito, “Programa Barrio en Paz”, y “Orientaciones Técnicas Prevención de la violencia escolar Programa Barrio en Paz Residencial”, 2011. 160 Subsecretaría de Prevención del Delito, Orientaciones Técnicas Tipología Prevención de la Violencia Escolar (VE), disponible en http://www.fnsp.cl/filesapp/VE1.pdf (vigente al 5 de agosto de 2012). 161 Subsecretaría de Prevención del Delito, INFORME EVALUACIÓN TUTORÍAS PERSONALIZADAS PROGRAMA DE 4 A 7”, febrero de 2012.

obligan a relevar esta arista del problema delictivo, sobretodo por sus implicancias en la persecución penal de personas dedicadas a la comercialización de bienes robados. a. Antecedentes Como es de esperar, los bienes que son más robados son, además de los de consumo personal, como lo es la ropa, de alto valor y en general fácilmente portables 162 -o suficientemente fácil en el caso del abigeato-, y su sustracción tiene una motivación económica, toda vez que son reducidos en mercados negros y posteriormente vendidos. Las acciones que pretenden reducir el valor de venta de bienes robados o aumentar el riesgo para los que participan de las cadenas de receptación y distribución y venta de bienes robados se enmarcan dentro de lo que se ha denominado el “enfoque de reducción de mercados”163. En términos generales, las estrategias que caen dentro de esta enfoque pueden ser catalogadas como medidas de gestión o administrativas emprendidas en alianzas público-privadas en determinadas industrias, el registro de bienes, y la persecución penal de los que comercializan bienes robados. En el caso particular del marcado y registro de bienes, las pocas evaluaciones que no permiten concluir que el marcado per se y no la publicidad de las campañas de marcado de bienes tengan efecto sobre el robo164, mientras que las otras dos estrategias son tan heterogéneas que no pueden ser evaluadas como tales. De hecho, el abordaje de mercados de reventa de bienes robados es uno de los tópicos abordados en las guías de Problem Oriented Policing, enfoque que en general tiene impacto positivo pero modesto165, también probablemente en parte como consecuencia de la gran variedad de contenidos y escasez de evaluaciones de calidad. El marcado de bienes, por su parte, es en general uno de los componentes de programas Neighbourhood Watch, los que también tienen efecto positivo, pero incluyen otros componentes relevantes. b. Magnitud del problema El problema delictivo chileno se caracteriza por altos niveles de delitos contra la propiedad, no de delitos violentos. Lo anterior se correlaciona sin duda con la existencia de mercados de reventa de bienes robados. Es sabido que parte importante de los bienes robados son comercializados en “las colas” de ferias libres, pero no existen estimaciones sobre el volumen de ventas de estos mercados ilegales. Un antecedente relevante es la encuesta Estudios Sociales Nº1: Confianza, Influencia y Valores de la Facultad de 162

Valdivia y Vargas, Estrategias de intervención en el mercado de bienes robados; Fundación Paz Ciudadana, 2006. 163 Sutton, M., Handling Stolen Goods and Theft: Market Reduction Approach, Home Office Research Studies 178, Home Office, 1998. 164 Eck J. “Preventing Crime at Places”, cap. 7 en Sherman et al. (eds) “Evidence-Based Crime Prevention Revised Edition, Routledge, 2002, p. 249. 165 Weisburd D, Telep CW, Hinkle JC, Eck JE. The effects of problem-oriented policing on crime and disorder. Campbell Systematic Reviews 2008:14

Gobierno de la Universidad del Desarrollo. del año 2008, de acuerdo a la cual el 8,4% de los residentes de la Región Metropolitana reconocen que ellos o personas como ellos compran productos o bienes en lugares que saben se venden bienes robados166, es decir, lo que equivale a alrededor de 600 mil compradores. a. Descripción y análisis crítico de principales políticas en curso La intervención en los mercados de reventa de bienes robados formaba parte de las estrategias contempladas en el Plan Chile Seguro. Su implementación ha resultado, sin embargo, difícil. En un principio se realizaron operativos masivos en los principales mercados de reventa de bienes usados y robados167, con más de 400 fiscalizadores en terreno, encabezados por Carabineros, Policía de Investigaciones, y Servicio de Impuestos Internos. Sin embargo, las especies incautadas correspondían en su gran mayoría a productos falsificados y no robados, y la magnitud de los operativos dificultaba su reiteración con la periodicidad requerida para poder efectivamente clausurar locales que por tercera vez no contaran con los certificados de procedencia requeridos. En ausencia de bases de datos de productos marcados accesibles por los funcionarios en terreno, acreditar que un producto o bien es robado es prácticamente imposible, ya que se requiere información sobre el propietario anterior y del delito168. Una segunda modalidad fue la creación de equipos conjuntos más pequeños pero estables, también integrados por funcionarios de las tres instituciones, para que realizaran una labor de fiscalización permanente de locales y de acuerdo a análisis de información relevante, diseño que tampoco dio resultados significativos ni logró perdurar en el tiempo. Finalmente, en el Consejo Nacional de Seguridad Pública de diciembre de 2011, la Subsecretaría de Prevención del Delito, le pidió a la Policía de Investigaciones, policía que cuenta con la atribución de exigir actas de procedencia, implementar una estrategia para reducir los mercados de venta de bienes robados en todas las ciudades con más de cien mil habitantes. De esta forma, se crearon los grupos GEBRO (Grupo Especial de Bienes Robados), que cuentan con siete funcionarios de la PDI especializados en robo. En el primer trimestre del año se habían realizado 993 procedimientos en terreno, detenido a 405 personas e incautado y/o recuperado un total de 67.706 bienes, avaluados en alrededor de 2 mil 400 millones de pesos. Por otra parte, se realizó la campaña comunicacional “bloquea el delito”169 para reducir la demanda de bienes robados. 166

Considera suma de respuesta en categorías “Siempre + Casi Siempre + Mayoría de las veces”. El Mercurio, Intervienen "Persa Bio Bío" en primer operativo de reducción de mercados de bienes robados, 29 de agosto de 2010. 168 Además, en el caso de los locatarios del Persa Biobío presentaron un amparo económico en contra del Ministerio del Interior y Seguridad Pública por ser tratados como reducidores de especies robadas. http://www.biobiochile.cl/2010/11/11/locatarios-del-persa-bio-bio-interponen-amparo-economico-contra-elministerio-del-interior.shtml (vigente al 5 de agosto de 2012) 169 Ver http://www.gob.cl/especiales/bloquea-el-delito/ (vigente al 5 de agosto de 2012) 167

También se han realizado gestiones para reducir el robo de cables y el robo en servicentros, y en conjunto con la Subsecretaría de Telecomunicaciones del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, se estableció un decreto que modifica el proceso de bloqueo de equipos celulares haciéndolos inutilizables al ser informado de robo170. Por último, en el caso del robo a cajeros automáticos, finalmente se aprobó un aumento de penas (Boletín 7689-07) para este delito en particular, equiparándolo al robo en lugar habitado, y la facultad del Ministerio del Interior y Seguridad Pública para dictar un reglamento sobre las medidas de seguridad a implementar pro los bancos, y que incluyen el anclaje, blindaje, la instalación de alarmas especiales, el empotrado y el sistema de entintado de billetes. Debido a que las pérdidas para los bancos son cubiertas por seguros, éstos no tenían incentivos suficientes para acelerar la instalación de medidas de seguridad y fue necesario establecer una normativa al respecto. El efecto que estas medidas tendrán está por verse, y preliminarmente es posible concluir que, si bien por motivos distintos, tanto las industrias como los órganos de persecución penal son reticentes a adoptar esta clase de iniciativas. 4. PROPUESTAS DE POLÍTICA PÚBLICA A continuación se presenta una conjunto de lineamientos generales y propuestas, priorizadas según el impacto que tendrían dada la naturaleza de la delincuencia en Chile actualmente. Primero se presentan propuestas relativas a tipos de programas o iniciativas que deben ser instalados o masificados, dependiendo del caso, y posteriormente propuestas institucionales enfocadas en mejorar el desempeño de las diversas instituciones ligadas a la reducción de la delincuencia y generar arquitecturas institucionales que acorten la gran brecha que, como se vio en las secciones anteriores y salvo excepciones, existe actualmente entre lo que se sabe hoy sobre las acciones efectivas para reducir el delito y las políticas en curso. Este segundo grupo de propuestas constituyen la plataforma necesaria para lograr la implementación de las primeras de forma sostenida en el tiempo. 4.1. Propuestas programáticas a. Iniciativas enfocadas en el lugar: prevención situacional El que la delincuencia en Chile se caracterice por una alta frecuencia de delitos contra la propiedad en el espacio público implica que la prevención situacional es especialmente pertinente. La experiencia de otros países indica que si las medidas recomendadas por CPTED son consideradas desde el principio del diseño de los proyectos urbanos y de edificación, no necesariamente implican mayores costos, y, tal como se mencionó, no sólo no generan desplazamiento de la actividad delictiva, sino que de acuerdo a la evidencia 170

Ministerio del Interior y Seguridad Pública, Cuenta Pública 2011, p- 8, disponible http://www.interior.gob.cl/media/2012/05/CuentaPúblicaSectorial2012.pdf (vigente al 5 de agosto de 2012)

disponible, incluso irradian efectos positivos a zonas colindantes. En concreto, se propone avanzar hacia la generación y exigencia de estándares de seguridad en edificaciones públicas y privadas, mantener la ejecución por parte del Ministerio del Interior de proyectos de prevención situacional en el territorio de acuerdo a orientaciones técnicas basadas en evidencia y evaluarlos, y fomentar el patrullaje focalizado en lugares que concentran delitos. 

Estándares de seguridad en edificaciones públicas y privadas

En el ámbito de la inversión pública, es necesario que las directrices técnicas de las inversiones urbanas y de edificación que haga el Estado consideren, también, las recomendaciones de diseño urbano seguro. Se persistir en el diseño del sistema de Certificación de Seguridad Residencial que lidera la Subsecretaría de Prevención del Delito, que, dada la demanda que la expresa por mayor seguridad y la posibilidad de no encarecer sustancialmente los proyectos, probablemente funcione como mecanismo para mejorar las condiciones de seguridad en proyectos habitacionales nuevos, especialmente de niveles socioeconómicos menos acomodados. Sin embargo, es necesario generar estándares de diseño urbano seguro para el resto de la edificación pública. En el caso de los establecimientos educacionales, la SPD y el Ministerio de Educación acordaron la incorporación de este aspecto en la reconstrucción o construcción de establecimientos nuevos. Pero está pendiente su incorporación permanente a infraestructura hospitalaria y de transporte urbano, por ejemplo. En el caso de los proyectos privados como desarrollo inmobiliarios y malls, deben establecerse exigencias relativas a la prevención de delitos dentro de la edificación o en su entorno inmediato. Los instrumentos concretos mediante los cuales es posible avanzar en esta línea, tanto para los proyectos públicos como para los privados, al igual que su implementación, debe ser liderado por los ministerios sectoriales respectivos -Vivienda y Urbanismo y Obras Públicas-. 

Proyectos de prevención situacional en el territorio: orientaciones técnicas y evaluación

El gasto del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, y no sólo de la Subsecretaría de Prevención del Delito a través de los programas Barrio en Paz y Fondo Nacional de Seguridad Pública, deben, tal como se ha hecho durante este gobierno, seguir considerando considerar las orientaciones técnicas para proyectos de prevención situacional, específicamente los proyectos financiados mediante el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, y el Programa de Mejoramiento Urbano. 

Patrullaje focalizado 62

En cuanto a al vigilancia formal, es necesario masificar el patrullaje focalizado, aleatorio, y por entre 10 y 15 minutos en lugares que concentran delitos. Al tratarse de una táctica operativa de Carabineros de Chile, cómo lograr lo anterior se describirá en la sección correspondiente a propuestas institucionales.

b. Iniciativas enfocadas en el delincuente 

Persecución penal

Debido a que varias medidas contribuyen tanto a la incapacitación como a la disuasión, a continuación se presentan agrupadas en la categoría “persecución penal”. En términos generales, el sistema de persecución penal e imposición de penas debe mejorar la celeridad y certeza de las consecuencias asociadas a la comisión de delitos, especialmente durante los primeros contactos con el sistema, y focalizar la incapacitación en personas con perfiles de alto riesgo delictivo: -



Crear Servicios de Antelación a Juicios para mejorar la toma de decisiones de los jueces al momento de decidir si aplicar una medida cautelar y cuál, y supervisar el cumplimiento de las medidas que se cumplen en libertad, asegurando una reacción por parte del sistema ante incumplimientos. Penas alternativas: la implementación del nuevo sistema de penas alternativas será clave para lograr mayores niveles de control y de reacción ante quebrantamientos. Mejorar la eficacia del sistema en delitos contra la propiedad: realizar un diagnóstico sobre las primeras diligencias, clarificar sistemas de información sobre prófugos y focalizar la acción de las policías y de los fiscales en su captura, e instalar la persecución penal estratégica como enfoque para la persecución penal en al Ministerio Público. Rehabilitación:

Actualmente los programas de rehabilitación presentan serias deficiencias en cuanto a calidad y cobertura, y son especialmente rentables socialmente cuando son brindados a población que está iniciando o se encuentra en alto riesgo de iniciar carreras delictivas. -

Nuevo Servicio de Responsabilidad Penal Adolescente: deberá velarse por generarse cambios institucionales importantes en relación al funcionamiento actual del Sename, y crear una oferta programática basada en evidencia, con especial énfasis en el tratamiento de adicciones.

Además, existe una estrecha relación entre el consumo de drogas y la comisión de delitos contra la propiedad, que son los más frecuentes en el país. -

Ampliar TTD en cobertura tanto para adultos como jóvenes, pero, por sobretodo, perfiles de riesgo más altos que los caracterizados por poder acceder a una suspensión condicional de la pena. Proveer de oferta de rehabilitación para nueva pena de Libertad Vigilada Intensiva. Abordar el consumo de drogas dentro de las cárceles, ampliar cobertura de tratamiento de drogas y erradicando tráfico. En cuanto a los demás tipos de programas de reinserción:



Reinserción laboral y social: evaluar coberturas de programas estructurados y basados en evidencia actualmente en funcionamiento, de tal forma que permita evaluación experimental. Mantener el financiamiento de programas en el territorio por parte de la Subsecretaría de Prevención del Delito a través de Barrio en Paz y FNSP, sujetas a orientaciones técnicas basadas en evidencia, y evaluar sus resultados. Prevención social temprana:

Es necesario poner el foco en menores inimputables con perfiles de alto riesgo: -

Deberá definirse cuál de los dos nuevos Servicios –el Servicio de Protección de la Infancia y Adolescencia del Ministerio de Desarrollo Social o el Servicio de Responsabilidad Penal Adolescente del Ministerio de Justicia- tendrá a su cargo proveer de oferta programática basada en evidencia a jóvenes inimputables que ya sea concentren factores de riesgo al delito o ejerzan conductas antisociales o delictivas, criterio de ingreso que también deberá ser zanjado. La Subsecretaría de Prevención del Delito debe ejecutar la Terapia Multisistémica como programa adosado al Vida Nueva con altos niveles de fidelidad al modelo y evaluar su impacto.

4.2. Propuestas de institucionalidad

El panorama general que se obtiene de la revisión de la literatura y las políticas y programas actualmente en curso permiten plantear que, salvo la prevención social temprana y la ejecución de sanciones para población infractora juvenil, los mayores problemas no radican en la falta de recursos sino que en la gestión de éstos.

Sólo como ejercicio preliminar y grueso, y para contar con alguna estimación de la magnitud relativa de este gasto, es posible estimar, realizando una serie de supuestos que con certeza implican una sobrestimación, en Chile la cantidad total de personas que están bajo alguna modalidad de supervisión por parte del Estado asciende a alrededor de 210 mil personas, cifra que representa poco más de un 1% de la población chilena. Suponiendo que sólo la mitad del presupuesto de Carabineros y del Sename se destina a la persecución o imposición de sanciones de personas en conflicto con la ley y dejando fuera al Poder Judicial, el Estado destina más de un billón de pesos al año en esta población, es decir, una estimación conservadora arroja que ya sea para perseguir penalmente o supervisar el Estado gasta alrededor de 5 millones de pesos por persona al año. Esta cifra supera, por ejemplo, el costo anual de mantener a una persona recluida. Independientemente de la institución en particular de la que se trate, se advierte que hay algunos factores comunes, algunos presentes también en otras áreas de política pública, que dificultan mejorar la efectividad del gasto en términos de reducción del delito, y que se mencionan a continuación: i)

Inconsistencia dinámica

Salvo las medidas de prevención situacional, todas las demás iniciativas tanto programáticas como de mejoras institucionales requieren altos esfuerzos y largos tiempos de ejecución o tramitación legislativa que tendrán resultados en períodos superiores a cuatro años. En el caso de la inversión en conocimiento sobre programas efectivos, los resultados no tienen una expresión concreta en términos de coberturas o servicios brindados y por lo tanto apreciados ya sea por los beneficiarios directos o por la ciudadanía en general. En el caso particular de la evaluación de programas, las exigencias de publicidad de los resultados implican además el riesgo para las autoridades de turno de tener que reconocer que se han equivocado. Por otra parte, la prevención situacional es altamente visible y relativamente barata. Debido a todo lo anterior, la priorización del gasto que realizan las autoridades políticas priorizan en exceso medidas que tendrán resultados concretos y en el corto plazo, y, salvo excepciones, no se financian iniciativas que tendrían un impacto mayor y más perdurable en el tiempo sobre el problema delictivo. Contribuyen a potenciar la toma de decisiones inconsistentes dinámicamente dos aspectos adicionales, uno general y otro particular. El primero es hecho de que en el Estado de Chile los servicios no pueden ahorrar recursos una vez que le son asignados, ya que de no gastarlos no serán adjudicados al año siguiente. Es segundo es que, en el caso de particular de la seguridad pública, las prioridad que el tema tiene para la ciudadanía y la cobertura que recibe en medios de comunicación masiva –en los últimos años se ha consolidado la práctica de los distintos canales de dedicarle un porcentaje invariable a la temática en los noticieros centrales de televisión, pro ejemplo-, generan una demanda por resultados inmediatos, concretos y de carácter 65

“retributivos” o “mano dura”. Por lo tanto, tal como se desprende de las iniciativas anunciadas por el Ministerio del Interior y Seguridad Pública desde que las policías pasaron a ser parte de éste, se encuentran también medidas que se espera mejorarán la efectividad de la persecución penal de personas que cometen delitos, pero cuyo nivel de logro se relaciona con el siguiente problema. ii)

Problemas de agencia

Existe una gran asimetría de información entre las autoridades políticas en instituciones como las policías, Gendarmería, y Sename. Las autoridades de turno no cuentan con información con al periodicidad, el detalle ni la independencia suficiente como para poder monitorear que las acciones que las instituciones desempeñan para la consecución de algún fin estratégico son efectivamente realizadas como es requerido. Es más, el uso estratégico de información por parte de las instituciones incluso imposibilita muchas veces el establecimiento de fines estratégicos. iii)

Captura de rentas

Debido justamente a problemas de inconsistencia dinámica comentados al principio, el impulso de políticas y programas más efectivos es muchas veces resistido por grupos de funcionarios o gremios, como es el caso de Gendarmería de Chile, o por proveedores privados de servicios dentro del sistema.

a. Propuestas Transversales i)

Institucionalidad para mejorar la rendición de cuentas

En este contexto, es indispensable avanzar como país hacia el diseño y la creación de arquitecturas institucionales que permitan instalar como práctica la creación de instrumentos de planificación estratégica de mediano y largo plazo para las instituciones y servicios sectoriales, y su evaluación independiente y reformulación periódica, al igual que la asignación de recursos basado en estimaciones de costo-impacto. La creación de órganos consultivos externos, compuestos por expertos, debiera ser explorada. En dichos diseños, debe incluirse la rendición de cuentas en el nivel local. ii)

Generación y gestión de la información

Lo anterior requiere de mejoras sustanciales en la información disponible, para lo cual es crucial que el cuarto intento por unificar bases de datos, el Banco Unificado de Datos que se encuentra actualmente impulsando la Subsecretaría de Prevención del Delito, llegue a puerto. Actualmente, la información es manejada por cada institución en estancos, y no es posible, salvo ejercicios manuales de grupos pequeños de causas que realiza el Centro Estratégico de Análisis del Delito, identificar la trayectoria que una causa tiene a lo largo 66

del sistema penal. Por lo tanto, preguntas relativas a dónde priorizar el gasto para mejorar la efectividad de la persecución penal entre las primeras diligencias policiales o la fiscalía, no tienen respuesta debido a que no se sabe cuánto contribuye cada etapa al fracaso de la persecución penal. Quién usará dicha información y para qué dependerá, también, de cómo se consolida la nueva institucionalidad en seguridad pública. A este respecto, debe tenerse presente que el nuevo Ministerio del Interior y Seguridad Pública tiene un conjunto amplio y diverso de áreas a su cargo, además de la seguridad pública, y el Ministro además es Jefe del Gabinete Ministerial, un rol político clave en cualquier administración. Todo esto implica que la seguridad pública compite con las demás funciones del Ministro e implica, necesariamente, una menor priorización relativa que la que tendría para un ministro exclusivamente dedicado a esta tarea. El tiempo dirá si el ser parte de un abanico más amplio de temas es finalmente contrarrestado por el hecho de que el Ministro del interior es el Jefe de Gabinete. El rol que tendrá en concreto el Consejo Nacional de Seguridad Pública, que legalmente no puede ser otra cosa que un órgano que asesora al Ministro del Interior y Seguridad Pública, también dependerá de las prácticas que se instalen. Al interior del Ministerio, por su parte, una serie de funciones que en la ley están asignadas al Ministerio en general han sido asignadas en la práctica a la Subsecretaría de Prevención del Delito, y hubo una coordinación inicial entre ésta y la Subsecretaría del Interior, de la cual dependen administrativamente las policías, en cuanto a las temáticas a abordar por cada una. En términos generales, mientras la primera está abocada a la delincuencia común, como la abordada en este documento, la segunda se hizo cargo de la delincuencia organizada y problemas de seguridad que solamente pueden ser abordadas mediante la persecución penal. Cabe destacar que la Subsecretaría de Prevención tiene la atribución de ejecutar programas, lo que es una anomalía en el Estado chileno, toda vez que ésta suele estar radicada en servicios, no subsecretarías. Pero, a su vez, debe evaluar y visar la oferta programática de todos los demás ministerios, cosa que no ocurre actualmente. La pregunta central es cómo se resolverá finalmente quién diseña y ejecuta los programas de prevención situacional y social y rehabilitación. Tal como ya se planteó, la evaluación de programas no será priorizada por las autoridades políticas del Ministerio, por una parte, y tampoco está claro qué peso le daría la Dipres a las evaluaciones que dicha Subsecretaría haga de los programas de otros ministerios, Subsecretaría que por lo demás sólo tiene un presupuesto de poco más de 30 mil millones de pesos. Actualmente, los programas Terapia Multisistémica y de reinserción laboral y social de reclusos que está ejecutando la Subsecretaría de Prevención del Delito cuentan con estándares de calidad más altos que la oferta de Sename y Gendarmería, pero es vista como una amenaza por dichas instituciones y se está cuestionando la asignación de esos presupuestos a la Subsecretaría de Prevención del Delito y no a dichas instituciones.

iii) Ejecución en el territorio Por otra parte, la ejecución de iniciativas de calidad y pertinentes a lo largo del territorio es una tarea que tampoco ha sido resuelta y que se enfrenta con los altos niveles de centralización no sólo de las instituciones políticas sino que también de las sectoriales. En el caso del problema delictivo, la pertinencia territorial es más compleja que en otras áreas porque requiere enfocarse en una unidad de análisis que no tiene expresión en la estructura administrativa del Estado ni en los sistemas de información, y que es el barrio. La ejecución centralizada de programas es compleja no sólo en términos de la gestión concreta, y el control del uso de los recursos, sino que debido a que la priorización de barrios sobre la base de indicadores de seguridad, no es posible. Por lo tanto, la probabilidad de equivocarse en la focalización del gasto es, por lo tanto, alta. Las municipalidades serían las llamadas a resolver este problema, pero actualmente no cuentan, salvo excepciones, con las capacidades profesionales necesarias como para realizar diagnósticos y priorizar acciones pertinentes y basadas en evidencia. En el estado actual de cosas, el Fondo Nacional de Seguridad Pública, tal como ha sido implementado hasta ahora (con orientaciones técnica, evaluación con criterios preestablecidos, comité evaluador experto público privado), resulta un instrumento interesante debido a que en la práctica radica en las organizaciones locales de cualquier naturaleza la priorización de los problemas a resolver para postular un proyecto al fondo. Los desafíos radican en el monitoreo del uso de los recursos y en la evaluación. Sin embargo, la desventaja es que justamente las poblaciones más vulnerables no tengan la capacidad de organización y técnica necesaria como para postular a fondos de esta naturaleza, por lo que es necesario desarrollar una estrategia de ejecución de programas en el territorio que resuelva los problemas mencionados, ya que no es razonable esperar grandes avances en la descentralización en los próximos 10 años. En todo caso, los presupuestos para programas del eje territorial del Plan Chile Seguro son pequeños en comparación con los presupuestos sectoriales de las policías y el Sename, por ejemplo, por lo que la rendición de cuentas en el nivel local por parte de dichas instituciones también debiera ser considerada como parte de los diseños institucionales comentados en la sección precedente. Por último, no puede dejar de comentarse dentro de la gestión de información la realización de diagnósticos sobre nuevos desarrollos, para impedir el surgimiento o masificación de formas de violencia y delincuencia más graves que las prevalentes actualmente. Los temas a ser diagnosticados en mayor profundidad para diseñar programas pertinentes a tiempo y que son las pandillas, las armas de fuego, y la violencia en barrios críticos. b. Propuestas para instituciones específicas 68



Separación del Sename

Deberá realizarse un análisis crítico de la arquitectura institucional actual del Sename y su impacto en los magros resultados en términos de la calidad de las políticas implementadas. Entre los factores a considerar son el establecimiento de objetivos institucionales estrechamente ligados a reducir la reincidencia. Esto debiera desencadenar la creación de sistemas de gestión de información que permita monitorear la reincidencia de menores que cumplen diversas modalidades de sanciones de forma permanente, no de forma puntual o aislada como se ha hecho hasta ahora. También deben analizarse las formas de colaboración entre el Servicio y las instituciones colaboradoras, revisándose no sólo las orientaciones técnicas para que estén al día en cuanto a las tecnologías preventivas con mayor probabilidad de éxitos, sino que las formas y capacidades de monitoreo del Servicio de la oferta que entregan las colaboradoras, al igual que la forma de concursar y seleccionar entidades privadas. El establecimiento de mayores estándares requerirá probablemente un mayor financiamiento por joven, pero es claro que se trata de gastos socialmente altamente rentables. Para acelerar el proceso de mejoras en la calidad de los programas, deben explorarse capacitaciones o certificaciones de calidad con entidades internacionales. 

Modernización de Gendarmería

La implementación de las iniciativas descritas en este documento requiere de transformaciones importantes en Gendarmería, no sólo en cuanto a infraestructura para la rehabilitación, por ejemplo, sino que por sobre todo en cuanto a la instalación de sistemas de diagnóstico y gestión de la población carcelaria, basada en instrumentos con sustento empírico, y que debiera ser uno de los aspectos a desarrollar en un plan maestro para Gendarmería de Chile. La 

Policías

En el caso de Carabineros de Chile, el STAD debe ser consolidado. Por otra parte, el país debiera empezar una discusión sobre si un mejor diseño organizacional pudiese mejorar el impacto del 60% del presupuesto destinado a seguridad pública. Al igual que en el ámbito penitenciario, debería establecerse una comisión permanente que asesore al Ministro del Interior, compuesta por expertos en policías y sistemas de gestión policial, considerando la participación de extranjeros, y que evacúen un informe público anual o bianual sobre calidad de la gestión y recomendaciones para el próximo período. Además de las medidas transversales comentadas, debe realizarse el debate en torno a la conveniencia de unificar ambas policías, toda vez que hay evidencia que indica que las

ganancias en términos de la integración de la información proveniente del patrullaje y de la investigación policial son importantes. Por último, los indicadores de resultado considerados hasta ahora deben incorporar, también, indicadores sobre uso letal de la fuerza (disparos realizados, lesiones y muertes causadas), y se deben perfeccionar los mecanismos de transparencia ante situaciones como las del caso Nolli. 

Observatorio para otros actores del sistema penal: Ministerio Público y Poder Judicial

En el caso del Ministerio Público y del Poder Judicial, su autonomía restringe importantemente las iniciativas que son posibles de desplegar. Resulta clave, por lo tanto, avanzar en la creación del Banco Unificado de Datos y generar información para evaluar su desempeño con evidencia empírica. Por ejemplo, la discusión que hay cada cierto tiempo sobre el supuesto garantismo de los jueces y la respuesta que el Poder da en cuanto a decir que el 95% de las prisiones preventivas solicitadas por el Ministerio Público son otorgadas, debe ser cambiado de eje y llevado a identificar cuáles jueces se equivocan con mayor frecuencia en la denegación de la prisión preventiva. El sector privado también puede jugar un papel importante en la creación de observatorios de indicadores, pero su acceso a información es limitado.

Estudio de Trasfondo Grupo Res Publica Chile Capítulo 14. La madre de todas las batallas: asegurar el acceso a una educación de calidad integral

Educación Pública, un eslabón clave para nuestro desarrollo como nación Pedro Montt L1 2

Profesor de CCNN y Química de la Universidad Católica y Licenciado en Ciencias Básicas de la Universidad de Chile, con estudios de M. Ph. en la Universidad de Lincoln, Reino Unido. Ex Subsecretario de Educación y Jefe de la Unidad de Curriculum y Evaluación del Mineduc. Lideró equipo técnico que negoció y acompañó el trámite las leyes SEP (N° 20.248); LGE (N° 20.370) y Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad (N° 20.529). Desde abril de 2012, es miembro del Consejo Nacional de Educación. 2

El autor del presente trabajo agradece los valiosos comentarios de Dante Contreras y Francisco Gallego. En todo caso las afirmaciones, posibles errores y/u omisiones que puede contener son de su completa responsabilidad.

Índice

1. ¿Debemos preocuparnos y ocuparnos con lo que hoy ocurre con la EP?

Página 4

2. La propuesta y su promesa.

3. Qué habría que hacer para cumplir la promesa.

4. Algunos parámetros para facilitar el dimensionamiento del desafío.

5. Los obstáculos que deberá enfrentar la reforma y su superación.

6. Cómo hacerlo: una transición paso a paso, experimentando y ajustando.

7. Breve conclusión.

ANEXO 1: Políticas para transformar a la EP y la carrera docente.

ANEXO 2: Cuadro comparativo mejora de la EP: el actual proyecto de ley, ventajas y desventajas. Experiencia internacional comparada.

Bibliografía

Resumen Desde hace años se debate acerca del destino y sentido de la educación pública (EP). Ese debate recrudeció a partir de las movilizaciones estudiantiles del año 2011. Los estudiantes han instalado a la EP y su fortalecimiento como un tema central de la agenda pública. Quienes creen en la existencia de un sistema educativo mixto, que incluye prestadores educativos públicos y privados, plantean que la EP requiere de una atención prioritaria, ya que estaría en riesgo su existencia; otros, argumentando desde una vereda distinta, señalan que si bien habría que prestarle atención a la EP, no se debe olvidar que lo importante es la calidad y no el tipo de órgano que administre, el tema más relevante no sería la EP en sí; finalmente, otros consideran que la oferta más pertinente y legitima para nuestro sistema educativo es la EP, ésta debiera ser la única oferta o lejos la ampliamente mayoritaria (Ej. más del 80% de esa oferta), sin embargo ha sido sistemática y conscientemente desmantelada por el actual modelo educativo. Esas posturas contextualizan un debate complejo y matizado y reflejan el actual estado de cosas. La EP, su sentido y destino, es un campo en donde existe una fuerte disputa y grandes desacuerdos. Desde una postura que valora y considera esencial a la EP, el presente trabajo intenta explorar posibles caminos de salida a esos desacuerdos. Ello para buscar destrabar el actual inmovilismo en la materia y dar un impulso real a la mejora de la EP hoy en crisis. Este trabajo propone un camino para elevar la calidad y prestigio de la EP. Desarrollar una activa política para atraer y conservar a los mejores docentes en ésta, lo que exige mejorar significativamente sus condiciones de trabajo y, al mismo tiempo, establecer entornos de profesionalización en los colegios y las administraciones de esta modalidad educativa. A lo largo del documento se desarrollan ideas y analizan opciones para hacer viable y transitable ese camino. Palabras clave: docente, carrera docente y educación pública.

1. ¿Debemos preocuparnos y ocuparnos de lo que hoy ocurre con la EP? Hay evidencia creciente y preocupante de que nos estamos transformando en una nación dividida, en un país en donde es cada vez más difícil conocer “al otro”, donde las experiencias de vida se hacen cada vez más divergentes… Este año, ningún alumno del Colegio Los Andes o del Tabancura –ambos rankeados entre los diez mejores- se matriculó en la Universidad de Chile y si bien un puñado de graduados de otros colegios de elite decidió ir a la U. de Chile, su porcentaje fue ínfimo.… Pero eso no es todo: en nuestros mejores colegios públicos, el caso es el contrario: casi el 40% de los graduados del Instituto Nacional eligió la Universidad de Chile, mientras menos del 15% optó por la Católica.” (S. Edwards, economista. La Tercera, 12 de mayo 2012). “El año 2011 vivimos una transición social a la democracia…Nuestra sociedad ha sido portadora por mucho tiempo de un gran malestar, que no solo tiene razones subjetivas sino también objetivas…existen evidencias de que los chilenos sentimos que no estamos progresando…el malestar no es una opinión es una vivencia, hay datos para afirmar esto… Chile es muy injusto… Las sociedades son las injustas, no sus modelos de articulación, ya que éstos simplemente son los sistemas operativos de las sociedades…Esta sociedad se articuló desde su sistema económico a los otros sistemas: el social, político y el cultural… Ese modo de articular ha sido a través del mercado y la acción de los privados, los que cuando no desean o no pueden actuar son remplazados por una especie de “prótesis” estatal…Ese modo de articulación ha demostrado ser un fracaso… La explosión se produce a través de la educación porque la articulación desde lo económico a lo educativo es el más rotundo de los fracasos… En realidad desde hace mucho tiempo la mayor parte de la educación chilena está en manos de los privados. Es el mercado el que la regula y solo cuando se producen fallas de mercado, existe una “prótesis” pública que generalmente atiende a los que resulta más costosos y/o difíciles 3 de educar (Educación municipal) , buscando con ello resolver esas fallas…Ahora, qué dicen los privados de la educación “el sistema educativo chileno es un desastre” sin embargo, no reparan que en su mayoría es un sistema privado… Estamos hablando de cuestiones objetivas: la educación chilena es mala y además muy injusta…Hay una gran desigualdad que es construida por el propio sistema educativo… Pero un dato, dónde están los mejores puntajes SIMCE a nivel nacional. Si miramos a los colegios municipales de nivel medio alto, veremos que son los mejores, incluso son más efectivos que los particulares pagados…Así, parece que la educación en un entorno público con más recursos, más democrático, que no está basado solo en montar un negocio, funciona mejor y se siente más cómoda, sin embargo el modelo no fomenta aquello, más bien desmantela esos entornos…” (A. Mayol, sociólogo. Extracto no literal de algunos de sus planteamientos en Conferencia ENADE- noviembre 2011)

Dos académicos chilenos observan desde distintas perspectivas un problema común y sus graves consecuencias. Uno plantea los riesgos de poseer un sistema educativo que no integra: una nación dividida; el otro plantea que la lógica con que opera nuestra sociedad y por extensión nuestra educación, que releva a la acción pública a un rol supletorio de la privada no resulta, muestra fallas de orden estructural que resultan insuperables y por tanto no permiten el logro de un sistema escolar efectivo y justo4. 3

Este académico incluso discute el que se pueda caracterizar a la educación municipal como educación pública.

El segundo de los académicos mencionados plantea que lo que está en juego en las protestas del año 2011 es el modelo o modo de articular los principales subsistemas sociales (político, económico, social y cultural), ya que lo que la sociedad ha cuestionado es el modo en que nuestra sociedad articula lo público y lo privado. Ese cuestionamiento habría llegado para quedarse, debiendo surgir de allí algún orden distinto al actual.

Desde distintas perspectivas ambos académicos apelan a la necesidad de repensar nuestra educación pública (EP) y su modo de operar. Ambos muestran las consecuencias de seguir operado como lo hemos hecho hasta la fecha y terminar convirtiendo a la EP en irrelevante, consolidando la segregación, ahora incluso en la educación superior. Uno de ellos es más radical ya que señala, según datos de la realidad, que la educación funciona mejor en un ambiente público, pudiéndose demostrar aquello usando evidencia empírica de nuestro propio país. La paradoja sin embargo es que majaderamente insistimos en establecer un sistema de base privada el cual no funciona bien, ostentando el título de ser uno de los más radicales experimentos de privatización educativa en el mundo5. Si la EP es tan relevante para asegurar la cohesión social y, al parecer, sería más afectiva en asegurar la igualdad de oportunidades educacionales y por tanto la calidad educativa ¿Por qué continuar en la ruta que hemos seguido hasta la fecha, muchas veces parchando un modo de operar que no funciona y no obtiene resultados socialmente deseables? ¿No sería acaso fundamental para nuestro desarrollo sacar a la EP de su actual estado de aletargamiento y crisis que la conducen a su irrelevancia en un corto plazo? ¿No será fundamental renovar y reimpulsar a la EP para continuar en una senda de desarrollo que esencialmente requiere de paz social?6 Por otra parte, sabemos que nuestro sistema educativo es y resulta deseable que siga siendo un sistema mixto, es decir uno en el cual participan agentes públicos y privados. Sabemos también, que los privados podrían contribuir a resolver los problemas antes enunciados, sin embargo y por su carácter, no están obligados a ello y, solo dependerá de su voluntad asumirlos (sociedad libertaria). El Estado en cambio, según su asimetría de poderes respecto de los ciudadanos (Atria, 2009), debe ser obligado a cumplir exigencias para con todos y ello se establece como los derechos de los ciudadanos y el deber del Estado de asegurarlos (normas y leyes que obligan al Estado)7.

2. La propuesta y su promesa. Si esa es la magnitud del desafío que tenemos entre manos y si en la solución juega un rol relevante la EP ¿Qué y cómo hacer para convertirla en una educación de excelencia que asegure la integración social y la igualdad de oportunidades con calidad, todo ello en un plazo razonable?8 Las respuestas a esas preguntas resultan claves y pasan a ser parte esencial de la agenda educativa presente y futura. A continuación, se intenta una respuesta a esos dilemas. 5

El grueso de los sistemas educativos se organizan de modo de disponer de una poderosa educación de carácter público, siendo excepciones notables países como Chile, Holanda y Bélgica. En documento anexo se muestra cuadro comparativo de matrícula (%) en 38 países según tipo de administración educativa (Extraído de Education at a Glance, 2011. OECD), en el cual se puede observar que una amplia mayoría de países posee una educación pública significativamente mayoritaria (sobre el 60% de la matrícula). 6

La paz social asegura la gobernabilidad y sin esta última no es posible un desarrollo a largo plazo.

Sabemos que la historia del régimen democrático moderno ha consistido en la ampliación progresiva de esos derechos. En documento anexo se señalan los propósitos generales de la EP en referencia a la educación común u obligatoria, los cuales le dan sentido a su existencia. 8

Primero se señala una meta ¿Cuándo se podrá decir que nuestra EP cumple su misión? Ocurrirá cuando cualquier padre, madre o apoderado de un estudiante que hoy matricula a su pupilo(a) en los mejores colegios particulares pagados, considere seriamente la opción de matricularle en un colegio público. ¿Cómo podemos lograr una EP que se convierta en un espacio donde se encuentran todos, independientemente de su origen social, económico y cultural? Atrayendo y conservando a los mejores docentes del país para que realicen la docencia en la EP. Para ello se deben mejorar significativamente sus condiciones de trabajo, sus rentas y, al mismo tiempo, elevar las exigencias a su desempeño. Para lograr lo anterior, al mismo tiempo resulta necesario crear las mejores condiciones y entornos de profesionalización en los espacios en que estos profesionales se desenvuelven, facilitando la acción de los líderes educativos en los establecimientos, así como también en las administraciones de la EP. Se debe entonces abordar el tema de la calidad de los docentes de la EP y, al mismo tiempo, el de una más efectiva administración para que esos profesionales rindan al máximo de sus capacidades. Ambas son las dos caras inseparables de un mismo desafío: Lograr una EP de excelencia que sea el espacio educativo para las grandes mayorías; que asegure a todos aprendizajes fundamentales para la vida en una sociedad de alta complejidad, y; la tan necesaria integración social, requisito fundamental para asegurar la convivencia democrática y la resolución pacífica de los conflictos. Allí hay que poner la atención. La calidad de la EP en adelante tiene como tarea central atraer y mantener a los mejores docentes. Para ello resulta fundamental crear las condiciones que aseguren un ambiente de profesionalización y eficiencia en la gestión, el cual permita a los docentes desarrollar bien su trabajo. Como señalamos, la meta es que un padre, madre o apoderado de los sectores acomodados llegue a pensar muy seriamente matricular a su hijo(a) o pupilo(a) en un colegio público, incluso lo prefiera por sobre uno particular pagado9.

Esta no es una meta imposible, ya que datos empíricos nos muestran que existen establecimientos públicos más costo/efectivos que los privados pagados que atienden a la elite (logran resultados mejores o iguales a esos colegios). Una advertencia importante: Una mirada menos ingenua para el diseño e implementación de las políticas referidas a la EP debe tener en cuenta que los apoderados que envían a sus pupilos a los establecimientos de élite no solo están buscando calidad, sino también capital social (redes sociales). Por ello no basta conseguir inicialmente mejorar la calidad de esta modalidad educativa, requiriéndose además lograr en breve que la EP posea un alto prestigio social, lo que de verdad podría contribuir a la llegada masiva de estudiantes de sectores acomodados (ambos factores, calidad y prestigio, se alimentan y amplifican mutuamente). Para lograr esto último se requiere en un inicio de una activa acción del Estado, ya que resulta esperable que los padres tiendan a resistir el cambio. Se debe advertir que la necesidad de distinguirse por parte de las familias y el impulso a buscar establecimientos educativos en donde reconocen a una población escolar “similar o levemente de mejor estatus”, es un fenómeno que se da a nivel mundial (existen variados estudios y evidencia al respecto) y, muchos autores observan con preocupación, cómo las últimas décadas ese fenómeno ha tendido a amplificarse (Para el caso norteamericano en su artículo en La Tercera ya citado, S. Edwards menciona que el reciente libro “Coming apart“, en el que Charles Murray justamente aborda ese problema y sus graves consecuencias).

3. Qué habría que hacer para cumplir la promesa.10 Si modificamos la mirada apuntando a la mejora de la EP, partiendo por una estrategia que busque elevar las capacidades docentes de esta modalidad de administración educativa, sería posible destrabar soluciones que hasta el momento han resultado infructuosas e imposibles de implementar debido a los grandes desacuerdos existentes. Algunas consideraciones de orden general. Si abordamos la mejora de la carrera docente debemos tener a la vista cinco cuestiones ordenadoras: i) La carrera que se aborda es la de los docentes de la EP; ii) El financiamiento debe ser el necesario para llevar a la práctica esa carrera y por tanto debe ser exclusivo para la EP; iii) Si el propósito de la carrera es atraer y mantener a los mejores docentes en la EP, la base de la misma debe ser el mérito, sin dejar de considerar criterios tradicionales, logrando el más pertinente equilibrio entre tradición y cambio; iv) El modelo de financiamiento más costo/efectivo para ese propósito se debe diseñar con pragmatismo y sin atraparnos en ideologismos, ya que la actual lógica de subvención no trabaja adecuadamente si se busca un modelo de carrera cuya base sea el desempeño, y; v) No se pueden dejar de considerar las políticas complementarias, entre las cuales, las más importantes se refieren a atraer a los mejores estudiantes a la pedagogía y al mejoramiento sustantivo de la formación inicial docente11. Algunas consideraciones generales a tener en cuenta, ahora referidas a lo propio de la profesión docente y su desarrollo son: i) El modelo de carrera que se escoja debe considerar que la pedagogía es en su esencia un trabajo realizado por equipos. El modelo de carrera debe entonces fomentar la colaboración entre pares y no limitarla o restringirla. Ello se debe tener en cuenta al momento de introducir elementos de competencia y/o desempeño individual, ya que de no ser así 10

En documento anexo y complementario a este trabajo se presentan en detalle posibles soluciones a los actuales arreglos de la carrera docente y a la institucionalidad y financiamiento de la educación pública. 11

Basta para ello revisar los recientes resultados de la prueba INICIA 2011, que muestra un muy desesperanzador diagnostico respecto de las competencias de los egresados de pedagogía general básica, tanto en el manejo de las disciplinas, así como en sus capacidades para enseñar. Esta es la primera prueba referida a estándares que clasifica a los egresados según su nivel de logro o desempeño: Insuficiente, Aceptable y Sobresaliente. Algunos de los principales resultados en educación general básica (también fue rendida por egresados(as) de educación parvularia) que arroja esta prueba son: i) La realizaron 3,271 estudiantes de un total de 49 programas formativos que voluntariamente aceptaron someterse a este examen (se debe recordar que 21 instituciones que ofrecen estos programas no se presentaron al test); ii) Veinticuatro (24) instituciones presentaron más de 20 egresados a la prueba y 17 presentaron 20 o menos (esto afecta la representatividad de los resultados); iii) El resultado más preocupante es que de las 24 instituciones en que un número significativo de egresados (21 o +) rindió la prueba de conocimientos disciplinarios, el 50% de los egresados de 21 de éstos programas obtienen un desempeño insatisfactorio; iv) En la prueba de conocimientos pedagógicos los resultados son un poco mejores pero también preocupantes, el 50% de los egresados de 7 de esos programas logra desempeño insatisfactorio; v) Existe una fuerte correlación entre los resultados que los egresados obtuvieron en la PSU y sus resultados en INICIA (índice cercano a 0,9); vi) Cuando se analizan los años de acreditación de esos programas y se les compara con el porcentaje de egresados con desempeños insatisfactorios no se observa una relación directamente proporcional entre ambos factores. Así, en los 5 programas formativos cuyo % egresados de desempeño insatisfactorio se mueve entre el 40% o menos poseen en promedio 4,8 años de acreditación; entre los 6 programas que tienen un porcentaje que varía entre más de 40 y hasta 60% de los egresados en desempeño insatisfactorio, poseen en promedio 3 años de acreditación; de los 13 programas en que sus egresados de desempeño insatisfactorio se mueve entre más del 60 y hasta un 80%, poseen un promedio de acreditación de 3,74 años; finalmente, de los 9 programas cuyos egresados de desempeño insatisfactorio es superior al 80%, poseen una acreditación de 2,4 años. Se advierte que la dispersión en cada tramo es alta.

se podría estar contribuyendo a producir efectos en un sentido contrario al deseado; ii) Ya que el conocimiento pedagógico se acumula en el hacer y requiere por lo mismo de la contrastación y análisis sistemático y recursivo de las practicas y los resultados educativos obtenidos de esas prácticas (Ej. Del trabajo en la sala y/o la escuela), el modelo que se escoja debe asegurar se disponga del tiempo suficiente para que esa reflexión se produzca, tanto de manera individual como en los equipos docentes, y; iii) Ya que la docencia ha sido históricamente una “burocracia” o parte de servicios en los que el Estado juega un rol central, al introducir “modernizaciones” o modelos de carrera que rompen con esta lógica, estimulando por ejemplo el liderazgo directivo, la profesionalización, la gestión autónoma y la capacidad de resolución de problemas de manera autónoma, etc., se debe buscar una cuidada y virtuosa mezcla de esos nuevos modos de hacer posible el progreso profesional con los otros mecanismos más tradicionales, no apostando al completo e inmediato desmantelamiento de estos últimos12. En definitiva lo que se busca es que los mejores profesores hagan clases en los colegios públicos y para ello se requiere que tengan muy buenos sueldos desde el inicio de su carrera; que su progreso este fuertemente determinado por su desempeño, el que debería ser evaluado con una alta periodicidad; que el grupo de estos profesionales que posee mejor desempeño se motive a trabajar en los colegios que poseen un alto porcentaje de matrícula vulnerable; ofrecerles condiciones de trabajo que les permitan la reflexión pedagógica y por tanto que dispongan de un número importante de horas no lectivas, tratando en ello de emular a países exitosos (Ej. Escocia 60% lectivas- 40% no lectivas); que si buscan progresar, se sientan desafiados y exigidos y al mismo tiempo perciban con claridad el significado de su progreso, de modo que logren proyectarse a largo plazo, visualizando un futuro estimulante y atractivo para ellos; se requiere también que sean supervisados por los mejores líderes en las escuelas y en las administraciones de la EP (profesionalizados), disponiendo ambos grupos de lideres de condiciones y/o trayectorias de progreso también según sus desempeños, lo cual les permita proyectarse, y; finalmente, que los que ya han cumplido su ciclo laboral dispongan de mecanismos de salida y puedan jubilar dignamente13. Como señalamos antes, para atraer a los mejores también es necesario modificar el entorno en el que desarrollan su trabajo, haciendo a este último más rico y diverso, en definitiva profesionalizándolo. Por ello es tan importante actuar sobre la institucionalidad de la EP: sus administraciones, su financiamiento y la relación de estos entes locales con el centro del sistema: el Ministerio.

En campos como la educación, que requieren de parsimonia y gradualidad para la plena operación de los cambios, es difícil apostar a modificaciones tipo Big Bang, ya que utilizando ese tipo de estrategia es altamente probable afectar negativamente la eficacia y factibilidad del cambio Para ejemplificar esto, romper de una vez y para siempre con el uso de la antigüedad como variable de progreso podría atentar seriamente contra la efectividad y viabilidad del cambio de la carrera. 13

Los detalles se pueden ver en el documento anexo. En él se abordan preguntas referidas a: cómo atraer a los mejores a la pedagogía; cómo seleccionar a los docentes más efectivos para la EP; cómo diseñar una promoción en la carrera basada en el desempeño; cómo evaluar ese desempeño; qué condiciones de trabajo son clave para asegurar la mejora continua de sus prácticas, y; finalmente, mecanismos de salida de la carrera en la EP. Esto aplica para los docentes que se conserven en las aulas como para los que cambien de rol y se conviertan en directivos tanto en los establecimientos como en las administraciones (en el caso de estas últimas, resulta deseable abrir oportunidades a otro tipo de profesionales).

A nivel de los territorios, se debieran constituir organismos públicos para administrar las redes de establecimientos públicos, que a la vez debieran ser coordinadas y articuladas como un sistema nacional por el nivel central (Ministerio)14. Una pregunta clave y que no ha estado en el debate público con la profundidad que se requiere es cómo corregir la actual heterogeneidad de capacidades del sistema público. Un camino es establecer efectivamente un Sistema Nacional. Su objeto sería regular y supervisar el funcionamiento de las administraciones locales de la EP través del diseño de políticas, normas, planes y programas para su coordinación y articulación, que permitan satisfacer las necesidades educativas en los diversos territorios. Ello en el marco de objetivos educativos nacionales15. Este nivel nacional-regional se relacionaría con las administraciones locales de la EP estableciendo compromisos de gestión de procesos y resultados escolares o convenios para la calidad, los cuales serían acompañados de exigencias y apoyos por parte del centro (Ministerio), según el cumplimiento o no por parte de las administraciones de los compromisos y metas establecidos en esos contratos para la calidad. Esta agenda, que actúa en los dos frentes descritos -docencia e instituciones de la EP- requiere de una cuota de recursos muy significativa. Dicho esto ¿De qué orden de magnitud son los recursos requeridos?

4. Algunos parámetros para facilitar el dimensionamiento del desafío. En este trabajo no hemos estimado los costos generales, sin embargo entregamos algunos criterios a tener en cuenta para su estimación. Un dato real respecto de lo que son hoy las rentas de los docentes de un colegio particular pagado de elite (Santiago Collage), varían entre un ingreso al inicio de $ 914.320 por un contrato equivalente a 44 horas a otra renta que luego de 12 años de servicio alcanza un valor de $ 1.137.576, por las mismas 44 horas. Claramente el ingreso de partida es atractivo, pero el de largo plazo no. Ello porque la variable que este establecimiento usa, como lo hace la gran mayoría, es la antigüedad (trienios). Resulta necesario entonces estimar un sueldo horizonte de largo plazo más atractivo y ello se podría hacer considerando por ejemplo a los promedios de rentas de las carreras que hoy resultan atractivas para los jóvenes. Según estudios del Mineduc (Página Web mifuturo.cl), una estimación razonable indicaría una multiplicación en 2 1/2 veces16 a los mismos

En documento anexo se describen los rasgos centrales de los órganos de administración directa de los establecimientos públicos. 15

En documento anexo se detallan las características y se proponen posibles funciones de este sistema.

Comparación con incrementos promedio de carreras más demandadas: Abogados, Médicos e Ingenieros. Del sitio Web del Mineduc mifuturo.cl se observa que luego de 4 años de trabajo los abogados titulados en la U. de Chile tienen una remuneración promedio mensual que varía entre 1,70 y 2 millones de pesos (Los titulados en la UC de Chile entre 1,5 y 1,750 millones de pesos); en igual periodo los titulados en medicina de ambas universidades (U de Chile y UC de Chile) tienen una renta promedio que varía entre 1,750 y 2 millones de pesos; en igual periodo los titulados de ingeniería en minas de la USACH tienen una renta promedio de más de 2 millones de pesos.

12 años de ejercicio ($ 2.285.800), ello podría darnos una idea de un posible techo para los docentes de mejor desempeño (Parte de una pirámide según desempeños). Otro dato a tener en cuenta es la actual rotación de este personal en la EP. Así por ejemplo, en uno de los mejores colegios públicos del país (Instituto Nacional), no se da una alta rotación de docentes, en realidad son pocos los profesores que abandonan el colegio tentados por mejores ofertas. Pero ocurre otro fenómeno al cual habría que prestar atención y este es el retiro parcial (reducción de horas de contrato). En este caso lo que ocurre es que los profesores de ese colegio ven como una ventaja ser parte de la dotación, ya que les otorga prestigio. Así, lo que hacen es disminuir paulatinamente sus horas de contrato, siempre dejando unas pocas horas en el colegio. Una advertencia es que ello opera en el caso de docentes que son buenos, pero no se escapan significativamente del promedio. Cuando los profesores son muy destacados, terminan rápidamente migrando hacia los colegios privados con muy sustantivas y mejores rentas, ello ocurre la gran mayoría de las veces en las disciplinas en que existe escasez de estos profesionales (Ej. Física). En el caso de los lideres instruccionales las rentas promedio de los directores de colegios de la EP hoy vigentes según la ley N° 20.501 (Esta ley afecta aún a un bajo número de estos profesionales) varían entre un mínimo de $ 1.328.325 y un máximo de $ 1.885.525 por un contrato de 44 horas, dependiendo esas rentas del tamaño del colegio y el porcentaje de vulnerabilidad de su matricula (Un caso especial son las escuelas rurales muy pequeñas, el cual no se analiza aquí). Los ingresos de estos profesionales, también debieran incrementarse según desempeño. Se podría entonces elevar el actual sueldo al ingreso al cargo haciéndolo por ejemplo equivalente al promedio entre el piso y el techo de la que sería la remuneración de un docente de aula de la EP ($ 1.600.000) e incrementar el actual techo en un 40% (Haciéndolo equivalente a App. $ 2,7 millones). A esa renta máxima debieran acceder el grupo de directivos de elite de la EP, cuidando no estimular excesivamente la llegada a esos cargos directivos de los docentes de buen desempeño en la sala de clases, ya que un buen profesor de aula no necesariamente será un buen directivo. Así, la carrera debiera estimular a que los buenos docentes de aula se conserven en sus puestos. En el caso de los encargados o gerentes de las administraciones de la EP, sus remuneraciones debieran ser competitivas respecto de los promedios de las profesiones mejor rentadas. Igualmente en el caso de los profesionales que formarían parte de los staff técnicos en las administraciones de la EP, sus rentas debieran ser levemente mejores (5 a 10%), sino iguales a las de los mejores directores de establecimientos. Finalmente, el personal que opere a nivel nacional y regional en el manejo del sistema de EP a nivel nacional (Excluida su jefatura), debiera tener rentas similares o levemente por sobre el personal técnico que labora en las administraciones (510%). Si se observan los grandes números, los docentes de aula del sector municipal son alrededor de 70.000, obviamente si se elevan las rentas según desempeño, se debiera producir una pirámide según categorías de desempeño en una escala (por ejemplo cuatro categorías como propone el actual gobierno). En todo caso la transición debiera partir con un número reducido de casos y de manera experimental, dado que se requiere entre otras cosas encontrar a los más idóneos, cuestión que tomara tiempo e implicará un importante recambio y renovación del personal. En Otro parámetro que se podría utilizar es la comparación respecto de carreras docentes de países con mejores resultados educativos (por ejemplo razón Ingreso n° años de servicio/ingreso inicial).

relación a los directivos ocurre algo similar, estos son alrededor de 4.500 y se convierten en 11.000 si se incorpora a este grupo a los docentes que cumplen otras funciones directivas y técnicas pedagógicas. Respecto de las administraciones, que hoy son 346, su número debería disminuir significativamente (Hoy no podemos estimar ese número, sin embargo se puede simular que en régimen sería deseable que no supere las 150). Sobre ese número estimado se podría calcular el costo en régimen de los gerentes de las administraciones y de su staff de apoyo, el que en promedio se podría estimar en 4 profesionales calificados por administración. Adicionalmente, se requieren profesionales de altas cualificaciones para los niveles nacional y regional, una manera de estimar ese número es asimilarlo a la que será la dotación de la superintendencia de educación (App. 500 profesionales). Adicionalmente, se requieren recursos para17: i) Cubrir los costos del traspaso de los colegios desde los municipios a estas nuevas administraciones, el cual es un gasto por una vez (Ej. Expropiaciones. El Estado posee herramientas para minimizar esos costos); ii) Asegurar el financiamiento para futuras inversiones (infraestructura, equipamiento, recursos didácticos, etc.), este es un gasto permanente. Se debe consignar que estos recursos en su mayoría ya existen y solo se requeriría su reasignación; iii) Asegurar la transición, resguardando los derechos laborales de los docentes (Ej.: En contados casos los profesores reciben rentas adicionales financiadas exclusivamente por los municipios. Un caso es Vitacura) y cubriendo los gastos que actualmente asumen los municipios para asegurar la operación de las administraciones de EP (Ej.: Sustituir el actual aporte municipal que bordea USD 250 millones anuales), ambos gastos son permanentes, tendiendo el referido a los docentes a su extinción en un mediano plazo18, y; iv) Finalmente, se requiere de un financiamiento permanente para un programa que incentive el retiro de los docentes en edad de jubilar, ya que resolver desde la política previsional la grave caída del ingreso de estos profesionales al momento de jubilar (1/3 de la última renta) resulta altamente costoso e improbable. Por lo que se observa los recursos necesarios para esta reforma son enormes. Como ya se señaló antes, el presente trabajo solo se ofrece parámetros iniciales para facilitar una estimación de su costo global. 5. Los obstáculos que deberá enfrentar la reforma y su superación19. Dentro de los obstáculos a superar se pueden señalar: Existe una mala comprensión del problema de quienes toman las decisiones. Una de las más importantes es que no se observa con claridad la intima relación que existe entre la mejora de las capacidades de los docentes de la EP, la superación de la crisis de ésta y su posterior mejora sustantiva. 17

Estos temas se tratan con mayor profundidad en documento anexo.

Este gasto podría no ser necesario en el caso de los docentes que mejoren sustantivamente sus rentas al momento del traspaso. 19

Ibídem.

Hay que luchar contra un “sentido común” instalado entre la población, que percibe a la EP como una opción de la cual habría que escapar. Se ha instalado que la educación particular subvencionada es mejor. Como ya se señaló, el volumen de recursos que implica esta reforma es significativo y no son claros sus efectos en el corto plazo. Para el mundo político sería una reforma que luce poco frente a otras de mayor visibilidad inmediata. Realizarla significa rediseñar o repensar de manera significativa o completa al actual sistema de financiamiento (subvenciones), privilegiando a la EP por sobre la particular que recibe subsidios estatales y al mismo tiempo buscar un sistema de financiamiento que dialogue mejor con un modelo de carrera docente basado en el desempeño, ya que no es posible hacer esto con el actual esquema de subvenciones. Se debe advertir que este tema puede convertirse en una barrera ideológica difícilmente franqueable. No se dispone aún de claros y persuasivos argumentos para convencer acerca de esta significativa inversión vis a vis otras prioridades del propio sector (Ej.: Ayudas estudiantiles en Educación Superior o Educación Parvularia, etc.) y/o de otros sectores. Se requiere de un diseño fino de implementación que, dado el nivel de desacuerdos, no es fácil de concretar.

6. Cómo hacerlo. Una transición paso a paso, experimentando y ajustando. La solución a problemas complejos requiere de soluciones que aborden esa complejidad. Desde esa perspectiva se reitera: las políticas para transformar a la educación pública y mejorar la carrera docente resultan inseparables. Dada la complejidad y magnitud de la tarea se produce un “trade-off” entre la eficiencia y la urgencia del cambio. Por el volumen de recursos y la movilización institucional y humana que implica, se debería partir experimentando en territorios específicos y con grupos de administraciones, colegios y docentes muy acotados, tomando en consideración que en los diversos territorios se requiere que al menos se incluya a una administración de EP. Se debería partir por un número acotado de comunas o agrupación de éstas que sean seleccionadas de acuerdo a algunos criterios, entre los cuales se podría considerar: compromiso de las propias administraciones con el cambio (requisito para su éxito); cierto tamaño de su matricula (Ej. Administraciones de tamaño medio); diversidad de regiones, no necesariamente las más pequeñas (Ej. Al menos 5 de las 15 regiones del país). Este experimento debiera tener una marcha blanca (tiempo de maduración), por ejemplo cuatro años. Para luego observadas las fortalezas y debilidades del modelo y realizados los ajustes necesarios para su mejora, considerar su masificación al resto de los territorios. Esta última etapa debería tomar adicionalmente un tiempo entre 5 y 6 años. En definitiva, la realización del cambio requiere de una década20. 20

Una pregunta valida es si este plazo razonable. No tenemos como saberlo, solo a modo comparativo y advirtiendo los diferentes contextos. En dictadura, el traspaso de los colegios desde el fisco a los municipios tomó alrededor de 7 años.

Por ello existe una tensión que se da entre los plazos de la transición y la urgencia con que la ciudadanía exige resolver el problema. Los movimientos sociales demandan mayor celeridad, ya que la evidencia indica que de seguir la sangría de la EP a su actual ritmo, en muy pocos años ya no quedará nada que hacer con ella. En rigor, muchos de los que se declaran defensores de la EP sostienen que hay sectores apostando a esto último. La transición debe hacerse cargo de aquello. El sentido de urgencia se enfrenta desarrollando una acción de pedagogía política de alta complejidad, ya que el cambio, sobre todo en el actual contexto, no se podrá realizar con éxito sin establecer mecanismos de participación de los actores del sistema -estudiantes, docentes y administradores de la EP- y, pasa también, por la implementación de medidas a corto plazo que contribuyan a detener y revertir la caída de matricula de la EP (campañas de recuperación de matrícula y sensibilización a la ciudadanía buscando elevar el prestigio de la EP). Finalmente, el diseño debe ser experimental porque debe tener en cuenta que, aunque se disponga de los recursos financieros y administrativos necesarios, la condición de éxito pasa por disponer de los recursos humanos para llevar adelante la tarea. Esta es lejos la condición más difícil de cumplir, así se requerirá de tiempo y un gran esfuerzo para disponer de la suficiente masa crítica de capacidades profesionales y técnicas que hagan posible el cambio.

7. Breve conclusión. A modo de conclusión podemos señalar que, el esfuerzo de salvataje y revitalización de la EP pasa también por la revalorización y fortalecimiento de la profesión docente. Ambas son las dos caras de una misma moneda, la una y la otra son sinérgicas en el logro de la meta de la calidad para todos. Por ello se debe instalar un discurso, que haciendo confianza y exigiendo al máximo las capacidades de nuestros docentes e instituciones escolares de EP, eleve las expectativas. Sin perder realismo, debemos tener la convicción de que nuestra docencia y la EP son capaces de asegurar aprendizajes de alto estándar a todos sus estudiantes.

Otro ejemplo más reciente, el paso de los establecimientos subvencionados al régimen de jornada escolar completa (JEC), se inició el año 1998 y a la fecha cubre al 80% de la matrícula. Ahora, esa cobertura se logró el año 2007, es decir 9 años después de iniciada la JEC.

ANEXO 1: Políticas para transformar a la educación pública Índice: 1. La relevancia de la educación pública: su valor y función social, los principios que la inspiran. 2. Un posible arreglo institucional de la educación pública a nivel escolar. 3. Medidas urgentes e inmediatas para la sobrevivencia de la educación pública 4. Las capacidades docentes: el tema central a nivel escolar. 5. Gradualidad de la reforma a la institucionalidad y el financiamiento de la EP (plazos y recursos). 6. Nudos a desatar para el logro de las metas.

Anexo 2: Cuadro comparativo que incluye: Situación actual. Los proyectos actuales para mejorar la institucionalidad de la educación pública: ventajas y desventajas. Experiencia internacional comparada.

1. La relevancia de la educación pública: su valor y función social, los principios que la inspiran.21 El Estado garantiza el ejercicio del derecho a una educación de calidad a través de la Educación Pública (EP), entendiéndose a ésta como la provisionada por entes del estado según lo establecen convenciones internacionales.22 Por ello, es deber del Estado garantizar la existencia a lo largo del territorio nacional de una Educación Pública (EP) cuantitativamente relevante y de calidad. El valor de la EP está asociado a que esta aspira a ser el espacio de encuentro de la diversidad, integración de la comunidad, espacio de construcción de identidad local y nacional. La EP es un espacio para la integración e inclusión y por tanto una herramienta fundamental para el logro de la cohesión social.

clave y

Los propósitos generales de la EP en referencia a la educación común u obligatoria, los cuales le dan sentido a su existencia son: i) realizar proyectos educativos de interés común para facilitar el desarrollo nacional, regional o local; ii) garantizar el pluralismo, la inclusión, diversidad económica, política, social y cultural de los estudiantes y sus familias; iii) garantizar el derecho universal a la educación, asegurando su presencia en cada rincón del país donde existan niños y jóvenes que educar; iv) promover la equidad y la integración social de los estudiantes para con ello fomentar la cohesión social, y; v) establecer un estándar práctico de calidad para el conjunto del sistema educacional, que desde el reconocimiento de las brechas en educación resguarde la presencia de procesos y resultados equivalentes, independientemente del origen de los estudiantes. Los privados podrían cumplir esos propósitos, sin embargo, no están obligados y, solo dependerá de su voluntad asumirlos (sociedad libertaria). El Estado en cambio, según su asimetría de poderes respecto de los ciudadanos (Atria, 2009), debe ser obligado a cumplir exigencias para con éstos y ello se establece en los derechos ciudadanos y el deber del estado de asegurarlos (normas y leyes que obligan al Estado). Obviamente, la historia del régimen democrático moderno ha sido la ampliación progresiva de esos derechos.

Lo propuesto en relación a qué hacer con la educación pública se basa en un trabajo previo que el autor desarrolló con otros profesionales a petición de parlamentarios de la oposición. Este equipo fue coordinado por el suscrito y lo constituyeron los profesionales Marcos Barraza, Cristian Bellei, Rubén D. Díaz, Gabriel de la Fuente, Nivia Palma y Rosa Riquelme. 22

La UNESCO (organismo de las Naciones Unidas encargado de la educación y la cultura) define que un Establecimiento es de Enseñanza Pública cuando “es controlado y gestionado por una autoridad pública o un organismo escolar público (nacional/federal, estatal/provincial o local), independientemente del origen de los recursos financieros”, y que un Establecimiento es de Enseñanza Privada cuando se trata de un “Establecimiento controlado y gestionado por una organización no gubernamental (iglesia, sindicato o empresa), independientemente de que reciba o no fondos públicos”. Análogamente, la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) entiende que “una institución es clasificada como pública si el control final descansa en (1) una autoridad o agencia educacional pública o (2) un cuerpo de gobierno (Consejo, Comité, etc.), donde la mayoría de sus miembros son designados por una autoridad pública o elegidos por una franquicia pública; (...) una institución es clasificada como privada si el control final descansa en una organización no-gubernamental (por ejemplo, una iglesia, una sociedad comercial, o una empresa), o si su Consejo de Gobierno está constituido mayoritariamente por miembros no elegidos por una agencia pública” (OECD, 2004).

Entre otras razones, por ello el grueso de los sistemas educativos se organiza de modo de disponer poderosos sistemas de educación común de carácter público, siendo excepciones notables países como Chile, Holanda y Bélgica,23 en parte debido a sus propios desarrollos históricos. Se muestra a continuación cuadro comparativo de participación de la EP en distintos países (% de la matrícula atendida por esta modalidad de administración v/s otras modalidades). País Alemania Australia Austria Bélgica Canadá Corea S Chile Dinamarca EEUU Eslovenia España Estonia Finlandia Francia Grecia Holanda Hungría Islandia Irlanda Israel Italia Japón México Nva. Zel. Noruega Polonia Portugal Rep.Chec. R. Unido Suecia Suiza Turquía Prom.OCDE

Pública 96,1 69,5 94,4 45,9 95 98,6 42,2 86,5 90,2 99,7 68,5 96,0 98,6 85,1 92,7 n.d. 91,7 98,1 99,6 n.d. 93,2 98,9 91,7 87,6 97,7 97,4 88,1 98,5 94,9 92,4 92,4 97,8 89,5

Primaria Privada Ap.Est. 3,9 30,5 5,6 54,1 5,0 x 51,8 13,2 x 0,3 27,8 x 1,4 14,3 x x 8,3 1,9 x n.d x x x 10,2 2,3 0,7 3,2 1,5 0,1 7,6 7,6 x 7,6

Porcentaje de matricula según tipo de administración (2009) Secundaria baja Secundaria alta Privada Pública Privada Privada Pública Privada Privada Ap. Est. Ap. Est. x 91,1 8,9 x 92,5 7,5 x x 65,8 34,2 x 69,7 30,1 0,2 x 91,1 8,9 x 89,6 10,4 x x 39,7 60,3 x 43,7 56,3 x x 92,3 7,7 x 94 6,0 x 1,4 81,6 18,4 x 54,3 45,7 x 6,0 47,1 46,9 6,0 41,5 51,9 6,6 0,3 74,2 25,1 0,8 97,8 2,1 0,1 9,8 90,9 x 9,1 91,2 x 8,8 x 99.9 0,1 x 96,2 2,0 1,8 3,7 67,8 28,8 3,3 77,5 12,1 10,4 4,0 96,9 x 3,1 96,2 x 3,8 x 95,6 4,4 x 86,2 13,8 X 0,5 78,2 21,5 0,3 68,6 30,4 1,0 7,3 94,4 x 5,6 95,1 x 4,9 n.d n.d x n.d. n.d x n.d x 90,9 9,1 x 80,2 19,8 x x 99,2 0,8 x 79,4 20,3 0,3 0,4 100 x x 98,3 x 1,7 x n.d. n.d. x n.d. n.d x 6,8 96,0 x 4,0 91,1 3,6 5,3 1,1 92,8 x 7,2 69,0 x 31,0 8,3 88,7 x 11,3 81,5 x 18,5 2,1 82,9 12,1 5,0 72,0 15,7 12,2 x 96,9 3,1 x 90,5 9,5 X 1,9 96,2 1,1 2,7 86,9 1,3 11,9 8,7 81,2 5,1 13,7 75,8 4,0 20,2 x 97,4 2,6 x 85,9 14,1 x 5,0 80,7 13,3 6,0 56,0 38,1 5,9 x 89,7 10,3 x 85,5 14,5 x x 89,7 10,3 x 85,5 14,5 x 2,2 x x x 97,1 x 2,9 2,9 85,8 10,7 3,5 81,2 13,1 5,7

Hay que advertir que los modelos de Holanda y Bélgica, poseen un alto porcentaje de ofertantes educativos particulares apoyados por el Estado. En parte esto se explica por las particularidades históricas de ambas naciones, las que muy tempranamente en el siglo XX alcanzaron estos arreglos (confluencia de nacionalidades y creencias religiosas distintas). Una diferencia radical de estos países con el caso de Chile, entre otras razones por la larga data de esos arreglos educativos, es que las regulaciones y controles sobre los administradores privados son de un nivel de exigencias que se encuentra muy lejano a las actuales regulaciones de nuestro sistema, incluso considerando las recientes reformas que buscan una mayor regulación y control del Estado sobre el conjunto de los colegios (Superintendencia, Agencia de la Calidad, entre otras reformas).

Otros países Argentina 76,9 17,8 5,3 77,4 17,3 5,3 69,0 22,6 8,3 Brasil 87,7 x 12,3 89,9 x 10,1 85,6 x 14,4 China 93,3 6,7 x 92,4 7,6 x 85,4 14,6 x India n.d. n.d n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Indonesia 83,6 x 16,4 63,3 x 36,7 47,5 x 52,5 Fed. Rusa 99,4 x 0,6 99,5 x 0,5 98,8 x 1,2 Prom. G20 89,8 4,8 5,3 83,7 8,4 7,9 76,5 12,2 11,3 Fuente: Extraído de Education at a Glance 2011, Chapter C. OECD. Primaria (App): de 6 a 12 años; Secundaria baja 13-15 años, y; secundaria alta 16 a 18 años. Las convenciones para comparar datos las establece esta publicación. En ella también se indican las fuentes de datos a las que recurrieron. n.d.= missing (no hay datos). La tabla original posee diversas nomenclaturas no coincidentes para varios países, ello a pesar de que en los datos mostrados sumen el 100% de la matricula. En esos casos y para no utilizar una nomenclatura que introduce confusión, se optó por especificar con una x.

Los principios orientadores de la Educación Pública. Podrían ser: Calidad. La EP debe asegurar el logro de los conocimientos, habilidades y actitudes -competenciasque habiliten a los estudiantes para la participación activa en la sociedad, desarrollando sus proyectos de vida, seguir aprendiendo a lo largo de su vida e integrarse y contribuir activamente como participes en el mundo productivo y económico, cultural y social, así como en el ejercicio de una ciudadanía activa en democracia. El logro de esas competencias deberá ser evaluado y exigido por un sistema de aseguramiento de la calidad y equidad de la educación. Equidad, Integración e inclusión. La EP debe garantizar el acceso permanencia y egreso de todos los estudiantes, de modo que éstos logren las competencias que le permitan su desarrollo personal, económico, cultural y social, para que así se logre efectivamente la igualdad de oportunidades. La EP es una de las herramientas más efectivas de que dispone la sociedad para asegurar la mezcla social de la matrícula, y; para discriminar positivamente a la población con desventajas de origen. Estas condiciones que debe cumplir la oferta educativa pública, deberá ser evaluada y exigida por el sistema de aseguramiento de la calidad y equidad de la educación. Gratuidad. La EP debe garantizar el acceso, permanencia y egreso de una educación de calidad eliminando las barreras económicas que pudieran tener las familias y los estudiantes para acceder, permanecer y egresar de ésta. Compromiso con la democracia, los derechos humanos y la cultura cívica. La EP debe constituir un espacio formativo privilegiado para la convivencia democrática, la vida republicana y encuentro en la diversidad, el respeto a los derechos humanos y ejercicio de una ciudadanía activos. Pluralismo. La EP debe constituir una opción formativa que reconoce y permite la expresión, organización y difusión de diferentes cosmovisiones que en plano cultural, económico, político, social y religioso buscan expresarse, siempre respetando los derechos humanos y la convivencia democrática. Así también, la EP debe asegurar la articulación y expresión de los intereses de los estudiantes y sus familias en las organizaciones que estos se den.

No discriminación arbitraria. La EP debe dar un trato no discriminatorio a todos los estudiantes, evitando la segregación social, étnica, religiosa, política, de género u orientación sexual de los estudiantes y sus familias o cualquier otra segregación que atente contra la igualdad de derechos de éstos. Promover la participación de la comunidad. La EP debe asegurar a sus comunidades educativas, su derecho a ser informados y a participar activamente en el proceso educativo en cada establecimiento, así también debe fomentar la integración de los establecimientos a su cargo con la comunidad de su entorno. Respeto a la diversidad cultural y multiculturalismo. La EP debe fomentar el reconocimiento y valoración al individuo y colectivos en su especificidad cultural y de origen, considerando su lengua, cosmovisión e historia. De orientación laica y respetuosa de la libertad de conciencia. La EP debe garantizar la libre expresión de las ideas en el proceso formativo, así como el respeto a todas las opciones religiosas de los estudiantes y sus familias y realizar una formación según éstos lo demanden. Todo ello en el marco de la convivencia democrática y respeto a los derechos humanos. Transparencia. La EP debe asegurar el acceso a la información educativa relevante, incluyendo los ingresos y gastos y los resultados académicos de la EP a todas sus comunidades educativas y a la ciudadanía en general. 2. Un posible arreglo institucional de la educación pública a nivel escolar24. Cómo se puede lograr que nuestra educación pública sea de calidad y asegure mayores niveles de igualdad en los resultados de aprendizaje de todos los estudiantes de la educación común. El Estado debiera mantener y desarrollar un sistema nacional de educación pública (EP) que garantice el ejercicio universal del derecho a una educación de calidad, asegurando la presencia relevante de la EP a lo largo del territorio nacional. Para ello debiera otorgar prioridad y mantener una especial preocupación por la EP: i) constituyendo a ésta en un sistema nacional; ii) disponiendo para ella de una institucionalidad y regulaciones específicas, iii) desarrollando políticas de mejoramiento y expansión de ésta; iii) estableciendo nuevos mecanismos de financiamiento para ésta; iv) asegurando un financiamiento

Esta propuesta trata de recoger y sintetizar los principales acuerdos existentes, ya que se han desarrollado múltiples propuestas desde que se conocieron las conclusiones del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad del Sistema Escolar (2006) que convocó la presidenta Bachelet. Se debe aclarar que a pesar de un amplio campo de acuerdo, existen diferencias importantes aún no superadas. Para un análisis en profundidad se pueden revisar los siguientes trabajos, señalados en orden cronológico: Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación, capítulo EP (2006); González, Mizala, Romaguera, Bellei, documento preparado para el MINEDUC (2008); Marcel, Raczynski, diagnóstico y capítulo propuestas en libro “la asignatura pendiente”... Uqbar (2009); Documento Panel de Expertos encargado por el ministro Lavín (2010); Bellei, Elacqua, García Huidobro, Raczynski y Valenzuela, en políticas de fin de ciclo. Unesco (2011); Bayer (2011). También se pueden revisar otros documentos tales como: Propuesta de EP del Colegio de Profesores (2011); Propuesta de EP “Educación 2020” (2011);

exclusivo y privilegiado que le permita cumplir su misión; y; v) buscando convertirla en el referente práctico de la calidad para el conjunto del sistema educativo. Cómo debiera ser esta nueva institucionalidad. Este Sistema Nacional de Educación Pública debiera ser autónomo y descentralizado, debiendo incluir la participación activa de las comunidades locales. A nivel de los territorios, se debieran constituir organismos públicos que administrarán las redes de establecimientos públicos, que a la vez serán coordinadas y articuladas como un sistema nacional, por el nivel central (ministerio). Los rasgos centrales de los órganos de administración directa de los establecimientos públicos podrían ser: i) organismos autónomos y descentralizados respecto de la administración central del Estado, pero articulados y coordinados por ésta, una figura posible es que se constituyan como corporaciones de derecho público, y; ii) organismos especializados en la gestión educacional, entre otras características centrales poseer dedicación exclusiva a la educación. Su responsabilidad sería la gestión técnico pedagógica, administrativa y financiera de los establecimientos públicos bajo su administración. La experiencia internacional comparada nos muestra que estos órganos (en sistemas descentralizados) son especializados y profesionalizados. La misión esencial de estos entes debiera ser garantizar la provisión de una educación pública relevante y de calidad, fortaleciendo y mejorando la red de establecimientos públicos de su jurisdicción, orientando su acción por los criterios rectores de la educación pública y las orientaciones estratégicas del nivel nacional responsable de la EP. Debieran tener control directo de todos los componentes de la gestión educacional para que ella sea de calidad: i) diseño y ejecución de políticas locales de mejoramiento; ii) supervisión y apoyo hacia sus colegios; iii) contratación del personal docente y otro personal experto y administrativo; iv) decisión sobre la apertura-cierre-fusión de colegios, y; v) planificación y ejecución presupuestaria de la red de colegios a su cargo (se sigue aquí la experiencia comparada). Respecto de la dirección estratégica de estas entidades, la podría realizar un órgano colegiado con los derechos y deberes de un gobierno corporativo. Este sería el consejo directivo de la Corporación de EP, que incluiría dentro de sus miembros a representantes de la comunidad, elegidos por un procedimiento establecido en la ley. El ente administrador debiera contar además con una dirección técnica de excelencia (dirección ejecutiva), seleccionada mediante procedimientos rigurosos (se dispone hoy del sistema de alta dirección pública (ADP)). Este directivo sería nombrado por el consejo de la corporación de EP usando en todo caso procedimientos previos del tipo ADP. Así también, el personal directivo necesario para cumplir las funciones de apoyo y supervisión técnico pedagógica, apoyo administrativo y financiero, cuyo jefe directo es el director ejecutivo, también debiera ser seleccionado por un método que considere la participación del sistema de ADP. Se debiera asegurar la participación de la comunidad, incluso más allá de la posible inclusión en el consejo directivo. Ello se puede lograr, particularmente en las corporaciones de gran tamaño, a través de la creación de consejos consultivos de la ciudadanía como entes asesores y/o 19

fiscalizadores en algunas materias que establecería el cuerpo legal que regule a esta nueva institucionalidad. Respecto de la calidad jurídica de los trabajadores que laboren en estas administraciones, excluyendo a los docentes que trabajan directamente en los colegios, se debiera establecer un régimen laboral que asegure flexibilidad, para así facilitar la adecuada gestión de estos entes. En último caso, si ello no fuera políticamente viable, se debiera buscar una segunda mejor solución, estableciendo algunas reglas específicas y excepcionales para regular las relaciones contractuales de este personal, siempre cuidando conservar la capacidad de las administraciones para realizar ajustes de personal en función de su eficiente gestión. Es evidente que el actual arreglo con más de 346 administraciones posee serías restricciones para la adecuada coordinación y aseguramiento de mínimos de calidad educativa en el conjunto del sistema. Si queremos que la EP sea un efectivo instrumento de control de calidad es necesario, usando variados criterios, repensar el número de administraciones. No obstante lo anterior, la solución a este problema no es solo técnica, ya que tiene un componente político fundamental (los arreglos impactan la institucionalidad en las regiones y a los gobiernos locales). Por ello, la respuesta a la pregunta de cuántas y cuáles serían estos nuevos entes de administración, pasa en gran medida por establecer un procedimiento en el cual participen los agentes locales y territoriales, cuidando que el saldo final sea un número de administraciones significativamente menor que el actual. Un posible mecanismo sería: i) definir nacionalmente criterios que deberán orientar las propuestas que realicen las regiones25; ii) que el gobierno regional elabore una propuesta en diálogo con las autoridades comunales y otros actores relevantes de la comunidad regional, ello en un proceso reglado en el cual participen órganos del gobierno central (Ej.: Mineduc, Subdere), iii) el gobierno central decide sobre las propuestas que las regiones realizan, solo pudiendo rechazarlas fundadamente. En ese caso se debiera realizar un nuevo procedimiento; iv) se crean las Corporaciones de Educación Pública por un procedimiento establecido en la ley (Ej. DFLs), y; v) sólo mediante una ley se podrían modificar en el futuro. Definiciones respecto de los establecimientos educacionales. El centro y foco de la gestión educacional de las Corporaciones de EP debiera estar en los establecimientos educacionales públicos bajo su administración. Los establecimientos deberían actuar con autonomía bajo la conducción estratégica y proyecto educativo de la administración local, el cual debería partir desde los proyectos educativos institucionales de los establecimientos y ser construido participativamente. Los equipos directivos establecerían los procesos técnico-pedagógicos orientados al cumplimiento de metas y compromisos educativos con la entidad administradora, considerando el proyecto 25

Posibles criterios son: geográficos, demográficos, de identidad cultural, de desarrollo económico y social local, de economías de escala, eficiencia en la gestión, la posibilidad de configurar equipos profesionales competentes, la capacidad de supervisión de los establecimientos, la capacidad de gobernanza del nivel central, coherente y/o complementaria con la división político administrativa del país en regiones.

educativo del establecimiento, el de la propia entidad administradora y a las políticas del sistema nacional de educación pública. El director y su equipo debieran tener atribuciones para administrar el personal docente y no docente a su cargo, dentro del marco de la carrera profesional de los docentes y los recursos que se les proporcionen por las entidades administradoras para cumplir las metas educativas del establecimiento. Los colegios de cierto tamaño (en base a estudio a realizar/Ej. entre 400 y 500 estudiantes), debieran contar con apoyo profesional para su administración y manejo financiero. Sería una exigencia para los equipos directivos, dentro de sus compromisos (contratos por la calidad) con la administración, realizar seguimiento y asesoría en la preparación y realización de clases (observación periódica y sistemática de clases, debiendo existir retroalimentación educativa a los docentes y registros de esos procesos) y estimular la retroalimentación educativa que realizan los docentes a los estudiantes, utilizando los datos y resultados escolares. Asimismo, deberían ser los responsables de fomentar el desarrollo profesional y la cooperación e integración del equipo docente a su cargo. Todo lo anterior, orientado a acentuar el liderazgo pedagógico en los cuerpos docentes. Otra exigencia para los equipos directivos, sería vincularse con la comunidad local de su entorno. Los directivos dispondrían de mecanismos institucionales que les permitan compartir sus prácticas y registros de sus prácticas con el resto de los establecimientos de la red local de EP en que están insertos. Un posible instrumento es la creación de consejos asesores de la Corporación de EP constituidos por los directivos y jefes de UTP de los establecimientos, los cuales trabajarían apoyando su respectiva administración. Los directivos y jefes técnicos (UTP) más destacados podrían, dentro de su carga de trabajo, liberar tiempo para apoyar la labor de asistencia técnica pedagógica que las entidades administradoras realizan a los colegios a su cargo. Los países de mejores resultados educativos poseen este tipo de instrumentos de política. Nuevos mecanismos de participación de los alcaldes. Si el arreglo institucional educativo supera el tamaño comunal, es posible que los municipios y sus alcaldes: i) establezcan convenios de cooperación con las administraciones educativas; ii) puedan, por ejemplo, desarrollar un rol de defensoría de los ciudadanos frente a la administración educacional y canalizar demandas ante los organismos de fiscalización (superintendencia de educación y/o ministerio), y; iii) cuando una administración coincida con el territorio del municipio, los alcaldes por ejemplo voluntariamente, podrían participar en el consejo directivo de la Corporación de EP. Sistema Nacional de EP Una pregunta clave y que no ha estado en el debate público con la profundidad que se requiere es cómo corregir la actual heterogeneidad de capacidades del sistema público. Esta es estructural y se da en todos los planos, entre los más importantes: en la diversa calidad de las ofertas educativas, el muy distinto volumen de recursos que disponen, la disímil capacidad para atraer personal profesional idóneo, etc. Por lo mismo, se requiere elevar significativamente los niveles de coordinación del sistema, más aún, si lo que se busca es que la EP sea el referente práctico de la calidad del sistema.

Un posible camino es establecer efectivamente un Sistema Nacional. Por ello, a continuación se mapean algunas de las características que podría tener este sistema26. Su objeto sería regular y supervisar el funcionamiento de las corporaciones de EP través del diseño de políticas, normas, planes y programas para su coordinación y articulación, que permitan satisfacer las necesidades educativas en los diversos territorios. Ello en el marco de objetivos educativos nacionales. Las funciones del nivel central podrían ser: i) mejorar el modelo de gestión de las administraciones educativas, con énfasis en la estandarización nacional del servicio educativo público, a través de herramientas normativas; ii) asegurar metas de acceso, para la permanencia y calidad al egreso de los estudiantes de la educación pública, mediante la gestión de las brechas educativas, formas de superarlas y la generación de oferta requerida en los territorios; iii) mejorar la disponibilidad, distribución y competencias de personal experto y de apoyo y asistencia técnica a las corporaciones de EP a lo largo del territorio nacional, y; iv) mejorar la gestión y el uso de los recursos públicos asignados a las corporaciones de EP, a través del fortalecimiento y uso de sistemas de apoyo a la gestión de costos. Finalmente este órgano debiera desarrollar políticas nacionales de apoyo a la EP a través de programas y/o otras iniciativas de política (incentivos y fomento de capacidades). En particular desarrollar programas de apoyo a su gestión, de creación, recuperación y fortalecimiento de la infraestructura y equipamiento escolar, ello en coordinación con los gobiernos regionales. Este nivel se relacionaría con las administraciones estableciendo compromisos de gestión de procesos y resultados escolares o convenios para la calidad. En esos convenios se establecerían también definiciones nacionales que enmarquen la acción de las entidades administradoras y los establecimientos de la EP. Además, este nivel supervisaría el cumplimiento de esos compromisos o convenios, considerando en acuerdo con las corporaciones de EP, también a las políticas nacionales para la EP. Esos convenios incluirían acuerdos de carácter estratégico, orientaciones técnico-pedagógicas, junto a metas parciales y finales según periodos temporales específicos. El centro a través de su nivel regional, daría también seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones que en materia de calidad realice la Agencia de la Calidad a la respectiva red de establecimientos administrada por cada entidad. Desarrollaría políticas, dispositivos de apoyo y ayuda especializada de carácter nacional a las corporaciones de EP para el efectivo cumplimento de sus metas y/o políticas del sistema nacional de EP, determinando medidas de apoyo directo a estas entidades. También, podría actuar cuando las corporaciones de EP posean déficits importantes de funcionamiento, todo de acuerdo a las evaluaciones de la Agencia de la Calidad; igual cosa cuando ocurra que la Superintendencia detecte graves anomalías en la rendición de cuentas. El servicio nacional podría disponer la remoción anticipada de los Directores de las Corporaciones de EP cuando se incumplen las metas y resultados convenidos y/o las políticas del sistema nacional de EP, ello en consulta a los consejos directivos de las Corporaciones de EP. También realizar la intervención y eventualmente la reestructuración de estos órganos ante graves anomalías de la gestión o incumplimiento grave de sus objetivos. 26

Sobre este punto existen amplias discrepancias entre el actual gobierno y la oposición.

Este ente nacional se podría constituir al interior del Mineduc como una subsecretaria o división encargada del sistema nacional (Ejemplo en salud: Subsecretaría de redes) estableciendo cuerpos regionales (significaría restructurar las Seremis de Educación), livianos, altamente calificados que serían los que se relacionarían con las administraciones locales y realizarían las funciones de monitoreo, evaluación y apoyo, según cumplimento de metas, programas y/o políticas nacionales, rindiendo cuenta de su accionar a esa subsecretaria o división. Aunque no se señala explícitamente en el texto, la propuesta toma en cuenta algunos aprendizajes de la experiencia internacional respecto de los modos de organización de los colegios públicos, con un foco analítico en los aspectos institucionales (para ello ver cuadro Anexo 2).

3. Medidas inmediatas y urgentes para la sobrevivencia de la EP en términos de su relevancia cuantitativa. Es urgente actuar si observamos la evidencia reciente acerca del creciente deterioro del prestigio de la EP. En una encuesta de representatividad nacional a padres y apoderados (adultos con hijos en el sistema escolar) realizada entre fines del año pasado e inicio del actual, por el Centro Democracia y Comunidad (CDC), se observa que un 76% de esos padres y madres considera como una característica positiva de nuestro sistema el desempeño de los colegios privados, en cambio, esa misma cifra cae significativamente a un 34%, al evaluar positivamente el desempeño de los colegios municipales (desacuerdo de un 66%). En esa misma encuesta, se consulta respecto de la calidad de la educación que entregan distintos tipos de instituciones, siendo la educación municipal la peor evaluada en una escala de 1 a 7 (4,34) y su competidora directa, la educación particular subvencionada, la segunda mejor evaluada respecto de todas las consultadas (5,44).

Fuente: Encuesta Nacional Educación Escolar, Marzo 2012. Centro Democracia y Comunidad.

Dos aspectos adicionales que nos muestra esta encuesta son. Primero, el drástico cambio al comparar en qué tipo de institución estudiaron los padres (encuestados) respecto de sus hijos, así un 74% los padres señalan que estudiaron en un colegio municipal y ese porcentaje cae a un 41% cuando se les consulta por sus hijos. En cambio para el caso de los colegios particular subvencionados, esos porcentajes se han movido dramáticamente en un sentido inverso, desde el 18 al 53%. Segundo, ante la consulta de qué colegio preferirían, si tuvieran igualdad de condiciones al momento de elegir, un 68% de los padres y madres señala preferir un particular subvencionado y solo un 30% a uno municipal. Al observar los resultados según nivel socioeconómico por ejemplo, se comprueba que estos resultados generales no son significativamente distintos. Es más, la percepción acerca de la calidad de los colegios municipales de los padres que mayoritariamente envían a sus hijos a esos colegios (sectores más vulnerables), es significativamente más negativa que la de los otros estratos. Así, el escenario es complejo, ya que la medida más urgente es detener la sistemática caída de la matrícula de la EP, estando esa caída íntimamente asociada a un factor de carácter simbólico: la perdida de prestigio de esta modalidad de administración educativa, que además se ha constituido en una percepción muy consolidada e instalada en la población. Parte de estas políticas debieran tener como condición el no requerir de leyes, dado que resulta imperativo actuar aquí y ahora. Así, se deberían imaginar un conjunto de medidas administrativas que logren el propósito al menos de detener la caída de la matrícula. Estas medidas inmediatas debieran engarzar con los cambios institucionales y financieros ya descritos y que operan en el mediano y largo plazos. Qué tipo de medidas se pueden abordar nacionalmente: i) campaña impulsada por los propios municipios para recapturar matrícula el próximo año escolar y al mismo tiempo, en el plano simbólico, de revalorización de la EP y consecuente recuperación de su prestigio (evitar que siga produciéndose la fuga de la EP). Existen experiencias aisladas de las cuales se puede aprender para replicarlas masivamente, más precisamente desde el momento que se inicie el proceso de matricula del próximo año (E. Maipú)27; ii) aprovechar el actual fondo de apoyo a la gestión municipal (MM $ 40.000 anuales) para desarrollar iniciativas como la anterior y otras que motiven a los alcaldes a mantener y mejorar el servicio educativo que prestan28. Ahora, en el caso de la ley, esta debiera contemplar la creación de un fondo especial para la transición hacia la nueva EP que permitiera que estos recursos además, que ser utilizados para iniciativas de alto interés de las autoridades locales (alcaldes), tengan impacto indirecto en educación. Un modo de no desperdiciar los recursos otorgados a los municipios sería que las remesas siguientes se entreguen contra el cumplimiento de compromisos que los alcaldes asumieron a la primera entrega de estos fondos especiales (fondos contra convenios).

Verdaderas fuerzas de venta de la propia corporación que difundieron en los barrios de la comuna las bondades de la educación que ofrecen. 28

La percepción generalizada de esas autoridades (alcaldes) de que se les quiere separar de la responsabilidad de administrar la educación puede ser otro factor de aceleración de la crisis, ya que una conducta altamente probable, es que dejen de prestar la debida atención a este servicio.

Esa transición también debiera contemplar un mecanismo que permita a la superintendencia auditar el gasto de las administraciones de la EP aun en manos de los municipios y por tanto sin giro exclusivo en educación.

4. Las capacidades docentes, el tema central a nivel escolar. El fortalecimiento y mejora de la EP pasa porque esta modalidad de administración educacional atraiga y mantenga a los mejores docentes en sus aulas y colegios. Por qué son importantes los docentes. Como lo afirma el informe McKinsey (Barber & Mourshead, 2007) “La calidad de un sistema educativo tiene su techo en las capacidades de sus docentes”. Si eso es efectivo, la tarea central será crear capacidades en la base del sistema, entendidas como la existencia masiva de docentes y equipos directivos altamente competentes en el logro de los aprendizajes de los alumnos en todas y cada una de las instituciones educativas del sistema escolar. Esa es la clave para lograr un sistema escolar exitoso29. Dicho así, el desafío es la creación de capacidades pero ¿Cómo se logra aquello? Desde la experiencia internacional se plantea que uno de los caminos es la instalación de mecanismos de responsabilización y rendición de cuentas de los actores e instituciones del sistema escolar. La lógica de estos dispositivos sería el crear un adecuado balance entre incentivos/apoyos y exigencias/presiones, fomentando una cultura evaluativa, de modo que los diversos actores se vean impelidos a hacerse cargo de sus propias responsabilidades y respondan por las mismas. Para ello debieran existir múltiples mecanismos y políticas de apoyo que fomenten las fortalezas de los agentes educativos, en particular de los docentes y los directivos a cargo de éstos, de modo tal que estos profesionales efectivamente se hagan cargo de su tarea central: el aprendizaje de los alumnos. Para ello se requiere de un centro o ministerio poderoso capaz de prescribir y apoyar allí donde esas capacidades no se han desarrollado suficientemente. De lo anterior se plantea una estrategia de cambio en la cual fomentar las capacidades docentes resulta clave. Junto a ello es relevante orientar al personal docente de excelencia para que se haga cargo de las instituciones escolares que por las características de sus estudiantes requerirían de mayor atención. Al mismo tiempo, a los colegios que por sus resultados son capaces de actuar con mayor autonomía, habría que buscar se conviertan en apoyo efectivo a los equipos y lideres educativos de otros colegios que no poseen suficientes fortalezas. La idea en este diseño es que las comunidades educativas se hagan crecientemente responsables de los resultados que obtienen sus estudiantes y asuman esta misión, cada vez más activamente, innovando y mejorando de manera continua su acción de enseñanza-aprendizaje.

Este es un aspecto capital de la agenda educativa, sin embargo ha sido completamente invisibilizado.

En el siguiente esquema se muestra la lógica de este tipo de Reforma. Proceso de cambio desde la prescripción a la plena autonomía

Hacia una reforma sustentable : Todas las escuelas son efectivas Construyendo capacidades

Prescripción

Profesionalismo

Prescripción Nacional

Alta Excelencia Alta Equidad

Rol Clave de Fuerte rol Ministerio

Ministerio Prescripción detallada de lo que deben hacer las escuelas

Rol Clave de Construyendo Actores Locales capacidades

Liderazgo

a nivel

Fuerte rol Escuelas

Escuelas liderando La Reforma

de sistema

Fuente: Hopkins, 2008. Modificado por el autor.

Así el esfuerzo de política pasa por impulsar a las escuelas hacia la mejora, partiendo probablemente de una intensa prescripción, para en la medida que se desarrollen las capacidades docentes fomentadas por un liderazgo pedagógico también efectivo, las escuelas desarrollen sus propias fortalezas y superen sus debilidades y así vayan ganando crecientes espacios de autodeterminación y eficacia educativas en términos de la calidad de los aprendizajes de sus alumnos. Finalmente, cuando los docentes y los líderes educativos desplieguen plenamente esas capacidades, se logrará un sistema escolar donde todos los alumnos aprenden en alto estándar. La mejora continua de la calidad terminará siendo liderada por las escuelas, que serán verdaderos “crisoles” de innovación y mejora. Ese proceso no posee atajos, se trata de la creación de capacidades y en esa tarea los docentes y líderes pedagógicos son clave, en particular estos últimos que permitirían aprovechar las energías y capacidades subutilizadas de nuestra docencia, creando además una cadena virtuosa –al elevar las expectativas- lo que con seguridad permitirá que se logren en el menor tiempo posible, avances sustantivos en la calidad de los aprendizajes de nuestro estudiantado. Una nueva carrera docente El propósito central de este dispositivo de política pública sería atraer a personas talentosas a la pedagogía y retener a los de mejor desempeño en el ejercicio de esta profesión. Así, la nueva carrera es parte de una agenda más global de desarrollo de capacidades docentes que incluye: i) la creación de instrumentos para estimular los estudios de pedagogía; ii) nuevos programas y exigencias de calidad a los programas de formación inicial de los docentes; iii) creación de examen de habilitación para el ejercicio profesional en el sistema financiado por el 26

estado; iv) una nueva carrera para todos estos profesionales, que les atraiga a los centros escolares con mayores dificultades, permita la promoción horizontal y vertical en base al mérito y que contemple mecanismos de salida de la misma en los que su desempeño profesional sea una variable determinante. Analizamos a continuación opciones respecto de ámbitos clave en la mejora de la carrera. Requisitos para el ejercicio profesional docente o la mejora de los candidatos que desean estudiar pedagogía y los programas formativos de los mismos. Medidas que apuntan a mejorar el reclutamiento de los futuros profesionales, algunas de las cuales ya están en curso y están teniendo efectos podrían ser: i) estímulos para atraer a estudios de pedagogía a los estudiantes de mejores resultados en la prueba de selección universitaria30; ii) elevar las exigencias a los programas de formación de estos profesionales (acreditación que incluya resultados como las competencias requeridas al egreso de esos estudiantes, tasas de retención, éxito oportuno e inserción laboral)31; iii) desarrollar programas de fomento de las capacidades en las instituciones formadoras de profesores (revisión de mallas, formación de investigadores y doctorados, exigir vínculo y experimentación en colegios del sistema, entre otros aspectos); iv) incentivar a las instituciones de educación superior en el desarrollo de programas de formación continua para docentes en ejercicio (Áreas clave son: la formación de lideres pedagógicos o directivos; la formación de profesores en servicio en disciplinas en que existen debilidades: matemáticas y ciencias son ejemplos relevantes); v) para el desarrollo de programas de fomento de la calidad de la formación inicial y en servicio (como los descritos), se debieran promover desde el Estado la formación alianzas entre las instituciones formadoras nacionales y centros lideres mundiales en el campo (intercambio de docentes formadores, proyectos de investigación y formación conjunta, pasantías de investigadores en Chile, entre otras). Ingreso a la carrera docente. Respecto del ingreso a la carrera se deberían elevar las exigencias y al mismo tiempo mejorar las condiciones de entrada apoyando a los docentes noveles. Medidas posibles son: i) examen de habilitación para el ingreso a la profesión que evalúe competencias disciplinarias y pedagógicas de los postulantes (requisito para ejercer en la EP). En todo caso este examen debe considerar una fórmula de salida para los estudiantes que lo reprueben que también responsabilice a las instituciones que les formaron; ii) instalar procesos de inducción a los docentes noveles para que sean acompañados durante su primer año de ejercicio por profesores experimentados o mentores (existen experiencias ejemplares en el mundo), y; iii) elevar el ingreso de entrada a la carrera haciéndolo equivalente a otras profesiones de alto prestigio. Respecto de la promoción en la carrera y las condiciones de trabajo de estos profesionales. El foco es fomentar la mejora continua a través del trabajo de pares y el desarrollo de innovaciones (Barber, Mourshed & Chijioke, 2010). Ello implica reconocer que la pedagogía es un campo del 30

Según datos del Mineduc, la medida de otorgar becas de arancel y adicionales de mantención según puntaje (700) a los estudiantes de buenos resultados en la PSU (sobre 600) y que se matricularan en pedagogía, exigiendo además un puntaje de corte en la respectiva carrera (500), significó que este año el porcentaje de estudiantes del 30% de mejores resultados en la PSU aumente entre 10,7 a un 18,1% respecto del promedio del periodo 2007-2010. Habiéndose elevado el puntaje promedio de los aceptados en pedagogía en 13 puntos. Por otra parte, la probabilidad de que un alumno con 600 o más puntos escoja la carrera de pedagogía creció entre un 30 y 40% y en más de 100% para los estudiantes con 700 o más puntos. 31

El problema actual es la sobreoferta de carreras de pedagogía. Aunque ello no impide que exista escasez de profesores en algunas asignaturas, particularmente en educación media: matemáticas, ciencias, inglés, entre otros.

saber humano que se basa en la práctica y que por definición, para asegurar su mejora continua, requiere del trabajo colegiado y colaborativo (trabajo en equipo sobre cómo mejorar las prácticas). Si no se tiene en cuenta este hecho en el diseño del modelo de carrera, los efectos del cambio pueden resultar perjudiciales. Dicho lo anterior, el diseño de incentivos tiene que ser cuidadosamente pensado. Generar en algún grado tensión competitiva entre pares y al mismo tiempo fomentar la colaboración no es un producto fácil de lograr, ya que se requiere de un delicado equilibrio entre exigencias/contención y apoyo. Qué medidas abordar respecto de la promoción horizontal de los docentes. Un requisito a priori es: i) simplificar la actual estructura de remuneraciones de los docentes del sistema municipal, para hacer más visibles los incentivos al desempeño, que hoy son aún muy insuficientes, no llegando a representar un 7% de la remuneración de un docente promedio de este sector (la de antigüedad representa un 26,8% de esa remuneración promedio); ii) incrementar los incentivos colectivos a los equipos docentes según los resultados que obtiene el colegio (SNED), de modo que este llegue a representar un porcentaje superior al 10% de la remuneración a los docentes que lo reciben; iii) crear un incentivo individual y progresivo (definiendo categorías de desempeño), que se asigne por la superación de pruebas de carácter nacional que miden competencias disciplinarias y pedagógicas.32 Este incentivo, una vez ganado, se conservaría en el tiempo aunque igual el docente debiera rendir exámenes periódicos y se iría incrementando según categoría en que sea clasificado según sus resultados en las pruebas. Esa asignación solo se podría perder y ganar según los resultados de las pruebas, en el último escalón de las categorías que se definan (podrían ser cuatro). Se aplicaría para los docentes de aula (buscando que los de buen desempeño se conserven en ella). Esta remuneración, que sería progresiva según categoría y por tanto cada vez más selectiva, debería, en la categoría superior llegar a ser equivalente a la de un director de buen desempeño; iv) en el caso del personal directivo y técnico pedagógico, hay que evaluar qué mejoras realizar, una vez en régimen las recientes reformas remuneratorias establecidas en la ley de calidad y equidad (Ley N° 20.501, de Educación, 2011) y aprendidas algunas lecciones de esa experiencia,33 y; v) la posesión de estos incentivos facultaría a los docentes para entrenar a sus pares (círculos de calidad) o para desarrollar actividades de actualización en el caso de que no progresen en la escala. Para ello se les debería liberar tiempo de dedicación, facilitando así la instalación en los colegios y territorios de espacios de reflexión y formación pedagógica continua 32

Respecto de la posible participación y toma de decisiones de los directivos en el otorgamiento de incentivos, si bien teóricamente parece correcto, habría que analizarlo con mayor profundidad. Son temas a tener en consideración: cómo mantener el trabajo de equipo; cómo transformar las practicas directivas de modo que estos tengan un juicio pertinente y acabado respecto del desempeño de cada uno de los docentes (por ejemplo la observación de clases es una práctica de reciente introducción en Chile y aún no es suficientemente extendida), y; cómo asegurar evaluaciones “justas” que permitan la movilidad de los docentes entre colegios. Sin lugar a dudas, es un avance que los directivos deban evaluar el desempeño de los docentes de aula a su cargo, sin embargo los resultados de estos procesos son relativamente estables y tienden a sobre apreciar las competencias de los docentes evaluados, de aquello se puede concluir que queda mucho por mejorar en esta materia Respecto de esto último habría que señalar que algunos autores advierten (Jacob & Lefgren, 2006, 2008) que por más rigor que los directivos pongan en la acción evaluativa, serán capaces de discriminar solo desempeños extremos (10 a 20% de la docencia) y no reconocer de manera efectiva diferencias en la enorme gama de desempeños intermedios. 33

Por lo mismo, resulta preocupante que la ley de carrera docente que recientemente ha enviado el gobierno, introduzca modificaciones a una ley (N° 20.501) que aún no entra en régimen. Legislar de ese modo puede tener como efecto que los actores aumenten sus incertidumbres de manera significativa, con las negativas consecuencias que ello tiene.

(Reuniones de trabajo técnico en los colegios, talleres comunales por disciplina, etc.), y; vi) los incentivos remuneratorios debieran incluir un porcentaje según las características del estudiantado del colegio en que el profesor(a) labora, discriminado positivamente según vulnerabilidad de ese estudiantado. Respecto de la promoción vertical o cambio del rol. Como ya se mencionó, se acaban de realizar cambios respecto de cómo progresar en la carrera profesional, ahora verticalmente, por ejemplo entre el aula y la dirección de colegios. Estos consisten en: i) modificaciones relevantes a los sistemas de selección de directivos; ii) una mejora remuneracional importante para estos profesionales que hará atractiva esta posición en los colegios. Ella se asocia al tamaño y características de la matrícula del colegio que dirigen (la renta promedio de estos profesionales se incrementaría en un rango que oscila entre un 33,5 y 89,5% según el valor por tramos de esas variables); iii) otorga mayores competencias y responsabilidades a los directores, entre las cuales, las más relevantes son que podrán en adelante constituir sus equipos directivos como staff de su confianza y también podrán despedir anualmente hasta el 5% de los docentes de más bajo desempeño del colegio, calificados en las categorías más bajas por el sistema de evaluación docente ya existente (sistema de evaluación referido a estándares de carácter nacional). Otra atribución importante, al mismo tiempo deber de estos profesionales, es la de establecer convenios de desempeño con sus administradores, existiendo un sistema de evaluación del desempeño, ahora para directivos, que se basa en el cumplimiento de dichos convenios, aunque aun es muy poco extendido. A futuro y en la medida que existan evaluaciones preliminares de las propuestas actualmente en operación, se pueden plantear medidas como las siguientes34: i) crear un incentivo individual y progresivo (definiendo categorías de desempeño), que se asigna por la superación de programas de formación en el liderazgo educativo, que son ofrecidos como un sistema de acreditación de cursos, otorgándose vía concurso un número acotado de becas estatales a los docentes que deseen hacerlo y posean méritos. El cambio de categoría y también de rentas se debería producir por el acumulado histórico en el cumplimiento de metas que los directivos comprometieron en los convenios para la calidad que anualmente suscribieron con sus sostenedores. Este incentivo se conservaría en el tiempo, una vez ganado y se iría incrementando según la categoría (ello no excluye la re acreditación periódica que tendría un carácter formativo), el incentivo se podría perder periódicamente en el último escalón de categorías (la parte correspondiente a ese nivel). Se aplicaría para los docentes directivos y técnico pedagógicos; ii) mejorar el actual incentivo colectivo para los cuerpos directivos y técnico pedagógicos, el cual hoy posee un alcance muy limitado; iii) crear un sistema de formación continua para los lideres educativos en el cual 34

Existe evidencia acumulada respecto de la importancia del liderazgo directivo en los aprendizajes escolares de los estudiantes. Leithwood (2007), autor canadiense muy reconocido en el campo, señala que se pueden identificar cuatro grandes campos de acción de los directivos que inciden indirectamente en los aprendizajes de los estudiantes a través de los docentes. Ellos son: mostrar dirección de futuro, como la capacidad de motivar y establecer un propósito moral, visionar y otorgar misión al colegio y su equipo docente; desarrollar personas, como la tarea de construir conocimiento y habilidades del personal docente para el cumplimiento de las metas del colegio y mantenerles altamente motivados; rediseñar el colegio, como el conjunto de prácticas para generar condiciones de trabajo en las cuales el personal docente se mantenga motivado y se desarrollen plenamente sus capacidades; finalmente, gestionar la instrucción, que agrupa al tipo de prácticas asociadas a la acción de los docentes en el aula, la supervisión de esa tarea y la retroalimentación constante con los docentes, respecto de los resultados escolares de los estudiantes. Una moderna carrera docente, ahora para los lideres educativos debiera fomentar esos campos de prácticas, ya que la evidencia que tenemos hoy nos indica poseen impacto en el aprendizaje de los estudiantes.

participen como instructores, directivos destacados, creando incentivos remuneratorios y disponibilidad temporal para el ejercicio de estas labores; iv) como ya se señaló antes, en el caso de la EP, en la medida que el número de estos profesionales mejor entrenados se incremente, facilitar su inserción en las administraciones educacionales, como entrenamiento para cumplir ese rol y como una herramienta que facilite su ubicación en posiciones estratégicas y/o asegurar que puedan servir en los territorios y escuelas donde más se requiere por la escases de capacidades. Particularmente, la presencia de lideres en las administraciones educacionales adquiere la mayor importancia, ya que este es un eslabón normalmente olvidado por la reforma chilena, y; v) como una tarea de gestión del sistema, dentro de la carrera se debieran crear instancias y disponer de recursos temporales, especialmente en la EP, para que estos profesionales puedan intercambiar y circular las buenas prácticas entre los equipos de lideres, creando redes de trabajo cooperativo, consolidando el desarrollo de innovaciones diseñadas y ejecutadas por las propias escuelas o redes de ellas (lideres en red). Condiciones de trabajo. En este campo se podría avanzar en: i) incrementar las horas no lectivas (de trabajo técnico sin presencia frente a estudiantes) de los profesores de aula de la EP, comprometiendo esas horas para la preparación de clases, la reflexión sobre la practica/clases, el análisis de resultados de los estudiantes, etc. El proyecto de ley que el actual gobierno ha presentado contempla aumentar las horas no lectivas de los docentes de aula y, aunque en su formulación no queda claro a cuantos docentes beneficia, ello es muy positivo (pasa de la actual proporción 75-25% a una 70-30%). En este campo debiéramos tender a acercarnos a los estándares que poseen países de gran desarrollo educativo (ejemplos. Escocia 60-40%, Japón: 5050%, etc.), y; ii) una lección importante que nos dan los sistemas exitosos, es que liberan a los lideres educacionales de las tareas administrativas rutinarias que les sacan de su prioridad en el aprendizaje de los estudiantes, así y en la medida que se alleguen más recursos a la educación, se podría avanzar en la instalación en los centros escolares de personal profesional de auxilio en las tareas administrativas y financieras. Mecanismos de salida de la carrera. Una meta es diversificar los mecanismos por razones de mal desempeño sostenido o edad muy avanzada de los docentes: i) existe un mecanismo para poder exonerar a los docentes de reiterado bajo desempeño, el cual habría que evaluar una vez ya en plena operación (5% anual de docentes evaluados como insatisfactorios y básicos por el proceso de evaluación docente del sector municipal). El total de docentes elegibles para ese 5%, según los datos que arroja esa evaluación hasta el 2011, representan aproximadamente 1/3 del total de la actual dotación de estos profesionales en el sector municipal. Como parte del modelo, se podría considerar el juicio experto del director, por ejemplo ampliando el universo de elegibilidad legalmente y permitiendo el uso de la mejor capacidad de discriminación de los extremos de desempeño que posee este personal, según lo ha demostrado la evidencia acumulada (Jacob & Lefgren, 2006, 2008); iii) finalmente, dado que la EP posee una planta docente envejecida35, se deberían mantener en el tiempo, mecanismos transitorios que se han desarrollado para incentivar el retiro de los docentes en edad de jubilar.36 Debiera hacerse en un programa que al menos se proyecte en una década, evaluable en su marcha, según el cumplimiento de metas. 35

De los datos recogidos hasta el año 2009 en el estudio longitudinal sobre la profesión docente que realiza el Mineduc desde 2005, se observa que las remuneraciones del sector municipal son menores que las del sector particular subvencionado, en el caso de los docentes de menos de 50 años. Esa situación se invierte para los docentes mayores de 50 años. Además, la edad promedio de los docentes del sector particular es 7 años menos que la del sector municipal. 36

Existe una vasta gama de ejemplos de estos planes que se podrían usar como referencia para el diseño de uno nuevo.

Finalmente, tres temas globales que debieran ser definidos y tienen enormes consecuencias para el diseño y la estimación de costos de un nuevo modelo de carrera que logre el propósito de atraer y retener a profesionales competentes en la profesión docente. Primero, se debe resolver si la carrera docente solo se aplicará al personal de los establecimientos de educación pública o simplemente y por ser un sector que buscamos movilizar en su conjunto incrementando sus capacidades, aplicará al conjunto de la docencia. Se podría seguir con el actual régimen parcial en el sector particular subvencionado, sin embargo ello ha producido unas asimetrías entre la EP y la particular subvencionada que hoy afectan la gobernabilidad del sistema en su conjunto. Si la carrera será para la EP, el nuevo financiamiento debiera ser exclusivamente para esa modalidad de administración educativa. Segundo, el proceso de instalación de la nueva carrera. Se hace exigible la incorporación a todos los docentes de la EP en un plazo establecido, por ejemplo 6 años o, simplemente, se hace exigible solo para los nuevos docentes y/o voluntaria para los docentes ya en ejercicio, considerando un lento y prolongado proceso de instalación de la nueva carrera. Podría por ultimo existir una amplia gama de posibilidades entre estos dos polos, en los que está en juego la masividad y velocidad de instalación de la nueva carrera. Tercero, en relación al alto costo y los mecanismos de financiamiento de esta nueva carrera. Respecto del costo. Solo para tener un orden de magnitud, la propuesta del actual gobierno considera un mayor costo de App. USD 1,400 millones anuales en régimen, los que al ser traspasados vía subvenciones en la práctica están entregando importantes recursos no atados a los sostenedores particulares subvencionados. Más importante aún, si se pretende construir una carrera basada en el mérito y a la vez maximizar el uso de los recursos en ese fin, se debería repensar y reconfigurar completamente el actual sistema de financiamiento vía subvenciones, el cual no es un buen mecanismo de asignación de recursos, cuando estos son diferenciados y altamente localizados, como se requeriría en una carrera basada en el mérito37.

5. Gradualidad (plazos y recursos). Financiamiento de la reforma propuesta. Un tema central del cambio institucional es su costo y necesario financiamiento. La reforma implica unos desembolsos mayores, algunos por una vez y otros, muy cuantiosos, permanentes. Respecto de las fuentes y modalidades de financiamiento, las entidades de administración de la EP: i) debieran contar con un presupuesto propio, fijado por ley, en base a criterios objetivos asociados al cumplimiento eficiente y eficaz de su misión (por ejemplo para la contratación de personal calificado en esas administraciones); ii) las Corporaciones de EP debieran recibir además una subvención especial y exclusiva para el desarrollo de la Educación Pública, adicionales al financiamiento común para establecimientos públicos y privados. Ello en razón de las mayores exigencias que posee la EP respecto de los sostenedores privados (Ej. Exigibilidad de estándares

Una posibilidad radical para resolver este problema es que sea el nivel central el que se haga cargo de la planilla docente, con los riesgos y beneficios que ello implica. Ello ocurre en algunos países (ver Anexo 2).

indicativos y planes de mejora, además de las obligaciones generales que les impone la ley, entre otras: gratuidad, asegurar un acceso universal y la inclusión de la matricula); iii) debiera además, existir un fondo nacional para la construcción y mantenimiento de la infraestructura y equipamiento de la EP (Se provisionan recursos similares o equivalentes a los que hoy existen y se asignan a través del FNDR). Finalmente, una función clave de la autoridad nacional del sistema de educación pública debiera ser la de participar en la elaboración del presupuesto anual destinado a cada Corporación de EP. Ello en base a los proyectos de desarrollo de éstas y las políticas nacionales definidas. Durante la transición debiera existir un financiamiento adicional y especial para cubrir los costos de instalación del nuevo sistema. Los costos de esta reforma junto a los requerimientos que plantea una nueva carrera docente plantean el desafío de modificar sustantivamente el actual mecanismo de subvención escolar, ya que sería necesario repensar ese subsidio, estableciendo un nuevo equilibrio entre sus énfasis en la demanda y sus características v/s la oferta y sus características (Un ejemplo en esta dirección es la subvención preferencial por concentración cuyo énfasis está en la oferta y no en la demanda)38. Potenciales costos de la reforma. En un primer intento por dimensionar el esfuerzo financiero que implicaría una reforma como la propuesta y solo a grosso modo, se puede señalar que: i) los costos financieros de la transición producto de indemnizaciones a los municipios por la expropiación de bienes muebles e inmuebles39 . Esos costos podrían ser fuertemente amortizados si el Estado hace efectivo el cobro a través de la condonación de numerosas deudas impagas que hoy mantiene un número muy relevante de municipios. Respecto de los que no caen en esa situación, los municipios ricos, este costo se puede prorratear a largo plazo ofreciéndoles exenciones transitorias, por ejemplo a parte de sus contribuciones al Fondo Común Municipal; ii) Solo a modo de ejercicio, se ha estimado un incremento que cubriera la nueva carrera docente de la EP y la operación de esta última. Esta debiera ser una subvención exclusiva para los establecimientos de educación pública (fondos basales de la EP) 40.. Sabemos que la educación pública posee mayores obligaciones que la privada respecto de lo que le es exigible por la sociedad. Además, tiene y tendría mayores costos de las reglas laborales que aplican a los docentes que prestan servicio en esta modalidad de administración educativa41.. Por último, si la nueva institucionalidad consistirá en la sustitución de los municipios por nuevos entes que administrarán la educación pública, a todas luces es necesario sustituir los actuales aportes que realizan los municipios, representando estos el 17% del total de subvención general que la EP 38

Subsidio que reciben las escuelas según el porcentaje de alumnos prioritarios que concurren a estas. Los fondos se incrementan en la medida que la institución escolar posee mayor porcentaje de estos alumnos (existen cuatro tramos). 39

Solo como referencia, lo gastado en infraestructura escolar durante la implementación de la JEC bordea los USD 1,700 millones. Si se logran ahorros por efecto de mecanismos que puede utilizar el fisco, los recursos frescos se podrían estimar en 1/3 de ese valor. 40

Con estos recursos también se sustituirán los actuales aportes de MM$140.000 que hoy invierten en educación los municipios. 41

Este punto solo sería revisable si la carrera base docente se convierte en universal (para todos los docentes).

recibía a diciembre de 2011 (total de subvención que recibieron los municipios es de MM $ 830.000). El volumen de recursos es significativo y por tanto se requieren inyectar al sistema de manera gradual. Un horizonte razonable para la entrada en régimen de la reforma es un periodo de diez (10) años contados desde el inicio de su implementación. La transición institucional. Se debiera: i) limitar el crecimiento excesivo de la oferta de educación subvencionada, que contribuye decisivamente a un desfinanciamiento relativo del conjunto de los establecimientos en zonas geográficas con exceso de oferta (resulta recomendable realizar estudios para identificar zonas con sobreoferta); ii) eliminar gradual y proporcionalmente a los incrementos el financiamiento compartido. En la norma que establece la nueva institucionalidad de la EP se determinaría cómo ocurrirá aquello, estipulando como plazo final y último al momento en que esté plenamente operativa la nueva EP; iii) transferir a los nuevos empleadores a los docentes. Ello se realizaría conservando todos los derechos y el estatuto laboral y profesional de los docentes -transferencia del personal sin solución de continuidad-, se aseguraría así no incurrir en un nuevo y enorme gasto. Se definirían soluciones particulares en los casos en que los docentes posean remuneraciones adicionales de cargo del municipio (Ej. planilla en extinción); iv) traspasar los bienes muebles e inmuebles de los municipios a los nuevos organismos de administración de la EP implicaría aplicar el principio jurídico de “universalidad”, que obliga a que todos los bienes deban ser transferidos (edificios, muebles, otros recursos). Cuando corresponda, se debiera indemnizar por este concepto a los municipios42; v) remplazar gradualmente la inversión en el sector educativo que actualmente realizan los municipios (App. 280 millones de dólares al año); vi) poner en práctica esta propuesta de manera progresiva, considerando un avance por zonas geográficas. La implementación es acompañada de cerca por sistemas de monitoreo y estudio que permita corregir tempranamente las deficiencias así como aprender rápidamente para la implementación en las nuevas zonas. Esta transición se extiende por un máximo de diez años (10); vii) durante el período de transición, realizar los ajustes y perfeccionamientos que serán necesarios al interior del Mineduc, en sus distintos niveles precisando su rol y composición de funcionarios en el nivel central y las regiones. En particular se deberían reconfigurar significativamente la estructuras de los niveles regional y provincial, ello en la medida que se crean plazas en las entidades de administración de la EP, y; viii) crear un consejo con representación ciudadana y experta que acompañe la reforma, en calidad de órgano consultivo y asesor, al mismo tiempo que herramienta de fiscalización y control social de la marcha de la reforma (un consejo de estas características existió en la implementación de la reforma procesal penal).

6. Nudos a desatar para el logro de las metas. Se listan un conjunto de condiciones críticas a enfrentar: i) Existe una mala comprensión del problema de parte de quienes toman las decisiones. Un sector considera imprescindible realizar el cambio y desmunicipalizar, pero no dimensiona 42

Este es un gasto inevitable si se quiere enajenar a los municipios de esta responsabilidad.

adecuadamente la complejidad y envergadura de ese cambio (grueso de los parlamentarios de oposición). Otro sector no considera tan necesario ese cambio y más bien este no está dentro de sus prioridades (grueso de los parlamentarios de gobierno). Por su parte, los actuales administradores, los alcaldes, no son suficientemente claros para manifestar sus verdaderos intereses y voluntades respecto de conservar este servicio (existe una división transversal). Ello en un escenario de creciente desprestigio de esta modalidad de administración educativa, como lo muestra la reciente encuesta a padres y apoderados del sistema escolar realizada por el Centro Democracia y Comunidad (marzo 2012). ii) Hay que luchar contra un “sentido común” instalado entre la población, que percibe a la EP como una opción de la cual habría que escapar. Se ha instalado que la educación particular subvencionada es mejor; los padres de distintos estratos sociales, particularmente los de mayor vulnerabilidad, la prefieren por sobre la pública; se percibe que los valores y formación deseables los trasmiten mejor los establecimientos particulares, etc. En síntesis, se puede inferir que la crisis de la EP es de tal magnitud que sería irreversible, estando condenada en un futuro cercano a su irrelevancia cuantitativa y cualitativa. Hay que hacer conciencia de que esta percepción fue sistemáticamente instalada desde las elites,43 ya que era parte de la diferenciación política y muchas veces, al igual que en el caso de la docencia, se actuó con muy poco sentido estratégico (no considerando el serio impacto que poseen las expectativas sobre la calidad del sistema escolar). Revertir estas percepciones, no necesariamente basadas en evidencia, es una prioridad, sin embargo el esfuerzo requerido es mayor y de largo aliento. iii) El volumen de recursos que implica esta reforma es significativo y no son claros sus efectos en el corto plazo. Sería una reforma que luce poco frente a otras de mayor visibilidad inmediata. Por una parte compite con otras prioridades del propio sector, por ejemplo con las urgencias que se plantean en orden a incrementar significativamente las ayudas estudiantiles en educación superior o el aumento de la calidad y cobertura en educación parvularia, etc. Por la otra, y esto es aplicable al sector educación completo, compite también con las prioridades en otros campos de las políticas públicas: Trabajo, Salud, Obras Públicas etc... Por ello parece inevitable que el estado busque asegurar recursos frescos que hoy no dispone y sabemos que ello puede ser un escollo mayor en el actual escenario y de no cambiar de manera importante las correlaciones políticas (Ej. más impuestos a las empresas y cómo se realizará distribución de los mismos). iv) Los escollos a la implementación. Para llevar a cabo en el menor tiempo posible y con éxito esta reforma, se requiere de un diseño fino de implementación que, dado el nivel de desacuerdos, no es fácil de concretar. Hay que imaginar que los ruidos (expresión de agentes que se resistirán al cambio) en el proceso de cambio pueden ser mayores y si no se tiene una meta clara y compartida, una dirección estratégica muy firme, consistente e insistente en el logro del propósito y los recursos institucionales, humanos y financieros para lograr ese propósito, es muy probable que la reforma sea inviable desde su diseño original y por tanto se implemente medias (solución a la chilena). Se debe tener claro que cualquier cambio que se proponga, por muy basado en evidencias que esté, es una apuesta sobre la cual veremos resultados muy posteriormente (no hay idea menos seductora que esta para un político).

La percepción de que la EP es de mala calidad tardó cerca de una década en permear al grueso de la población, habiendo sido importantes catalizadores, los movimientos estudiantiles de 2006 y 2011

v) Para facilitar la comprensión del problema y su magnitud por parte de quienes toman las decisiones, es necesario trabajar con ellos de manera pedagógica, explicando la complejidad y el carácter sistémico del problema que tenemos entre manos. La solución a problemas complejos requiere de soluciones que aborden esa complejidad. Desde esa perspectiva las políticas para transformar a la educación pública y mejorar la carrera docente son inseparables y en realidad corresponden a las dos caras de una misma moneda. Por ello, la calidad del esfuerzo de pedagogía política de los conductores de la reforma es otro de los puntos críticos, si se busca llegar exitosamente a las metas que se proponga. El esfuerzo de salvataje y revitalización de la EP, igualmente ocurre respecto del profesorado, tiene un componente simbólico central. Pasa por horadar un discurso que ha puesto las culpas de la calidad de la educación en las instituciones de la educación pública y los docentes. Ello pasa por instalar un nuevo discurso, que haciendo confianza en las capacidades de nuestros docentes e instituciones escolares, eleve las expectativas, haga recuperar la percepción de que nuestras instituciones y docentes son capaces y poseen excelencia para lograr una educación que asegure aprendizajes en alto estándar a todos los estudiantes, ello sobre bases realistas y no dejando de exigir que el trabajo sea bien hecho.

ANEXO 2. Los proyectos actuales para mejorar la institucionalidad de la educación pública: ventajas y desventajas (cuadro comparado). Experiencia internacional comparada. Institucionalidad de la EP. 1. Órganos administración.

Situación actual

Propuestas del actual gobierno

Ventajas y desventajas

Direcciones de Administración de la Educación Municipal (DAEM) al interior de los municipios como parte de la burocracia municipal. Son 294 en todo el país

Municipios que obtienen buenos resultados en pruebas estandarizadas, según formula que establece la ley, continúan como están. Número aún indeterminado.

V: Menú de opciones que hace menos costosa la instalación del sistema.

Corporaciones de derecho privado para administrar la salud y educación. Sus presidentes son los alcaldes, posen un directorio controlado por éste y un secretario general (de confianza del alcalde). Son 52 en todo el país.

Municipios que no obtienen buenos resultados, según formula que establece la ley, deberán convertirse en agencias públicas de educación local, ya sea dentro de una comuna o por decisión voluntaria, como una agrupación

V: Recoge varios de los consensos ya construidos en el diseño de las agencias de EP.

Desv. La pluralidad de organismos y modalidades de relación con los mismos de parte del centro del sistema (ministerio) podrían genera problemas de gobernanza y coordinación importantes. Desv:

modelo

Ejemplos de otros sistemas (solo sistemas descentralizados o 44 45 en vías a ello) Organismos de administración educacional a nivel municipal (operan dentro de los municipios). Casos de Finlandia (también se dan administraciones que son agrupaciones de municipios), Holanda (aunque en un arreglo con fuerte presencia de privados), Suecia, Japón (en el caso de la educación primaria). Distritos escolares, en países con larga tradición de descentralización. Estos organismos normalmente son dirigidos por consejos elegidos por la comunidad. Ejemplos de ello Canadá y EEUU. Otro ejemplo de este tipo de organización, aunque con matices, son los LEAs en

Esta sección no se debe leer estrictamente alineada con las anteriores columnas, entre otras razones porque se presentan descripciones generales que no tienen el nivel de detalle que las descripciones en el caso chileno. 45

Existen modelos exitosos con altos grados de centralización que no son analizados aquí (Ej. Corea del Sur y Singapur).

de éstas. Número aún indeterminado.

En ambos casos son los entes encargados de la administración de los establecimientos. Se excluye formalmente la supervisión pedagógica (en manos del Ministerio).

No son órganos de dedicación exclusiva, los DAEM por ser parte de un órgano multipropósito (municipio) y las Corporaciones por ser también responsables de la salud y en algunos casos de programas de atención de menores.

desarrollado no profundiza en los consensos y por tanto define una institucionalidad precaria.

Las agencias serán los órganos de administración educativa.

Inglaterra, Gales y Escocia. Australia como una mixtura, en donde las provincias definen la organización del sistema y algunas de ellas han avanzado significativamente en la descentralización (Victoria) otorgando facultades importantes directamente a los establecimientos. Nueva Zelanda, es un caso interesante, ya que el Estado central establece convenios por la calidad directamente con los establecimientos que son dirigidos por consejos escolares. El Estado controla el cumplimiento de metas de los establecimientos.

Tendrán dedicación exclusiva a la educación.

V: la especialización de los entes, al mismo tiempo, posibilidades de un mejor y mayor control central Desv: posibles problemas de coordinación de las políticas públicas a nivel local.

En todos los casos analizados, ya sea dentro de los municipios o en distritos o consejos de establecimientos públicos, el órgano administrador es altamente especializado en educación.

Un dato adicional. En América Latina existen variados arreglos: son ejemplos de educación municipal Colombia y Brasil

(educación básica). Argentina es un ejemplo similar al caso de Australia (son las provincias las que poseen atribuciones para organizar el sistema, dados ciertos parámetros nacionales). En general en los países que no poseen distritos escolares, las reformas descentralizadoras son relativamente recientes (ejemplos: Finlandia, Suecia). Australia, por ejemplo, vive un proceso descentralizador que incluye la incorporación creciente de privados.

Sus funciones y atribuciones son: presupuestar la operación de los colegios, diseño de planes anuales de educación, supervisión administrativa, administración del personal, inversiones en bienes muebles e inmuebles (importante participación de FNDR) e inversión en recursos e insumos educativos, abrir, fusionar y/o cerrar

En el caso de las agencias, sus funciones y atribuciones son: definir y establecer el proyecto de desarrollo institucional, las directrices técnico pedagógicas, la administración del personal, presupuestar la operación de los colegios, la supervisión técnico pedagógica, administrativa y financiera de los colegios, rendición de

V: Transfiere responsabilidad pedagógica a las administraciones. Esta atribución hoy está en manos del Mineduc.

En general independientemente del tipo de arreglo institucional, las funciones y atribuciones son las mismas que las descritas en la propuesta del actual gobierno chileno. Entre otras, una importante atribución es la contratación y despido de los docentes (en algunos casos esa facultad ha sido transferida a los consejos a nivel de los colegios).

colegios.

cuentas de la gestión.

Total de administraciones municipales de colegios: 346.

Total de agencias y municipios que administrarán la educación. Indeterminado.

Institucionalidad de la EP.

Situación actual

Propuestas del actual gobierno

Ventajas y desventajas

2. Organización interna de estos entes.

Los DAEM son parte de la estructura municipal, sus jefaturas se encuentran en el tercer nivel jerárquico de estos entes. Normalmente, dependen del departamento de desarrollo social del municipio. Las plantas de personal son variables según municipio. Las Corporaciones poseen un Presidente y un Secretario General, que

Tendrán un Consejo Directivo de cinco miembros, que perciben dieta (8 UTM mensuales), los preside el alcalde o su representante. Son integrados además por un consejero electo por los centros de padres, dos profesionales destacados electos por los directores de colegios y otro por el intendente regional (de terna de rectores de

V: Existe un órgano de gobierno corporativo, con las responsabilidades y deberes de este tipo de ente. Desv: El costo de definir una regla general en su composición, aunque se busca asegurar participación y al mismo tiempo evitar la captura corporativa, el objetivo no se logra plenamente.

Ejemplos de otros sistemas (solo sistemas descentralizados o en vías a ello) Existe un órgano de similares características en los casos mencionados antes (los países con distritos (EEUU, Canadá) y crecientemente los que poseen consejos escolares a nivel de establecimientos (Nueva Zelanda, Australia). Estos órganos se eligen por la comunidad y no vía designación como lo que se propone en Chile (uno de los aprendizajes de esta modalidad de generación de las autoridades es que incrementan el riesgo a la captura corporativa).

V: La existencia de una

oficia de gerente de la organización, contratan profesionales especializados para apoyar la administración (varía según municipio).

instituciones de educación superior) y, finalmente, un funcionario designado por el ministerio.

modalidad de convenios por la calidad, contra objetivos y metas convenidos y evaluable según resultados

Este órgano nombra, evalúa, fiscaliza, pudiendo remover al Director Ejecutivo, en base a un convenio de desempeño. Además, entrega las directrices centrales y de largo plazo para la agencia, así como su fiscalización general.

V: la especialización y profesionalización de las agencias administradoras de la educación.

Las agencias tendrán un Director Ejecutivo, que será el jefe de la agencia. Será nombrado por el CD de la agencia, de una nómina que generará el SADP. Su contrato es en base a un convenio de desempeño. Su incumplimiento es causal de despido.

Es interesante en este caso la experiencia de Nueva Zelanda, que utiliza a los convenios para la calidad como dispositivo de gestión y control.

Desv: el proyecto no aborda el tema del equipo profesional de estos organismos. Desv: el proyecto no plantea ningún recurso especial para financiar la contratación de este personal. Este es un requisito básico para profesionalizar estos servicios, sobre todo en territorios en los que, de no existir incentivos importantes, será imposible atraer a profesionales más competentes.

El Director Ejecutivo define las

directrices técnico pedagógicas, establece las políticas de incorporación, desarrollo y término de la relación del personal, administra el presupuesto de la agencia, abre, fusiona o cierra establecimientos educacionales y rinde cuenta pública sobre su gestión.

En ambos casos, los colegios a su cargo.

En ambos casos, los que se convierten en agencia y los que continúan en la actual modalidad municipal, los colegios a su cargo.

En todos los casos mencionados, los colegios forman parte de las administraciones. En algunos de estos sistemas (Ejemplos: crecientemente en Australia, Nueva Zelanda), los colegios poseen fuertes atribuciones y en gran medida se autogobiernan (Finlandia).

Institucionalidad de la EP.

Situación actual

Propuestas del actual gobierno

Ventajas y desventajas

3. Régimen laboral del personal.

DAEM: Estatuto Docente (profesores en los colegios y en las administraciones); Estatuto Administrativo (personal en las administraciones).

Estatuto docente para el personal docente que labora en los colegios.

V: El traspaso del personal no implica costos, los que podrían ser muy onerosos de contemplarse modificaciones al régimen laboral de los docentes.

Corporaciones: Estatuto docente (profesores en los colegios); Código del trabajo (personal en las Corporaciones).

Código del trabajo para el personal que se desempeñe en las agencias, siéndoles aplicables las normas de probidad establecidas en la ley de bases de la administración pública.

V: Asegura mayor flexibilidad en la gestión de ese personal

Selección del personal. * Docentes por concursos según lo establece el Estatuto Docente (DAEM y Corporaciones).

- Selección del personal. * Los municipios que no se transforman en agencias, ídem al sistema actual.

Docentes que laboran en colegios, en el caso de las agencias. Por concursos según lo establece el Estatuto Docente.

Desv: Este es un tema sensible y genera fuertes resistencias en el personal que pudiera traspasarse voluntariamente a las administraciones desde los municipios o del ministerio (ello podría implicar serias rigideces a la hora de ajustar el personal del ministerio y fomentar su traslado, por ejemplo a los entes administradores de la EP.).

Ejemplos de otros sistemas (solo sistemas descentralizados o en vías a ello) Existe una amplia gama de opciones. Por una parte están los sistemas en que son los entes municipales o los distritos o servicios escolares los que contratan a los docentes. Ejemplos: Finlandia y Suecia; Canadá (aunque los arreglos varían según las provincias) e Inglaterra. En algunos casos, en particular en Suecia, los directores tienen facultades para contratar y desafectar docentes. Existen sistemas en que los profesores son contratados por el nivel central y poseen la calidad de empleados públicos, sus remuneraciones las paga el gobierno central a pesar de existir órganos de administración descentralizados. Ejemplos de ello son los Países Bajos y Bélgica. Existen variados mecanismos para incrementar las remuneraciones de los docentes. Por ejemplo en Finlandia pueden recibir complementos de su remuneración si cumplen labores de supervisión

extraescolar, remplazos, etc. En Suecia, puede ocurrir que los municipios (los directores de los colegios) para atraer profesores escasos, les ofrezcan mejoras especiales. *Personal de las administraciones, concursos para funcionarios municipales el caso de los DAEM (excepcionalmente código del trabajo). Concursos y/o contratos entre privados según el Código del trabajo en las Corporaciones.

*Personal de las administraciones, Concursos y/o contratos entre privados según el Código del trabajo en las agencias.

Número total de docentes en el sector. App. 70.000. Estos números deben estar en caída producto de la merma de matrícula.

Número total de docentes en el sector: indeterminado.

Personal directivo y técnico pedagógico App. 11.000 (dentro de ellos 4.500 directores)

Personal trabaja en administraciones: indeterminado.

que las

Institucionalidad de la EP. 4.

Financiamiento

Situación actual

Propuestas del actual gobierno

Subvención por estudiante pagada por el estado central según matrícula corregida por asistencia.

Ídem al ya existente, no contemplándose recursos adicionales, ni siquiera para implementar el traspaso y transición entre un sistema y otro.

Aportes municipales directos (hoy representan en promedio un 8% del total anual que perciben por concepto de subvenciones). Otros aportes que reciban vía convenios (ejemplo bienes transferidos desde los gobiernos regionales).

Ventajas y desventajas

V: No tiene ninguna. Desv: este es uno de los principales defectos de la actual propuesta. Se supone que el cambio ocurrirá sin necesidad de aportes de recursos frescos.

Ejemplos de otros sistemas (solo sistemas descentralizados o en vías a e Se pueden identificar tres modalidades gruesas de financiamiento. Mixta nacional/local. Aportes municipales y del gobierno central para compensar las desigualdades de riqueza de los municipios (Suecia). Otro modelo de cofinanciamiento es el caso finlandés, en donde la participación del municipio es mayoritaria (sobre el 50%). Por último en esta misma categoría cae Inglaterra. Mixta provincial/local. Un ejemplo de esta fórmula es Canadá, variando en los porcentajes, según las provincias de ese país Financiamiento desde el nivel nacional, estadual o provincial. Se distribuye corrigiendo por variables referidas a economías de escala, características de la población atendida, etc. Ejemplos de ello son Australia y Bélgica. En varios de estos sistemas, se permite el aporte marginal de los

padres (ejemplo Australia: la compra de textos o materiales educativos). En algunos casos pueden existir cobros, siempre menores, para financiar la operación educativa (OntarioCanadá).

Institucionalidad de la EP.

Situación actual

Propuestas del actual gobierno

Ventajas y desventajas

5. Relación de estos órganos con los colegios.

Nombran a los docentes de aula y directivos (según reglas de concursos establecidas en el ED).

Realizan traslados y remplazos de docentes según demandas.

V: se agregan competencias técnico pedagógicas a las administraciones y ello permitiría un mejor acompañamiento técnico a la labor educativa de los colegios (orientaciones y supervisión).

Definen el plan anual educativo del municipio (PADEM). Con consecuencias educativas menores De hecho y no de derecho, crecientemente realizan supervisión pedagógica de los colegios.

Definen directrices educativas a los colegios.

Realizan supervisión pedagógica a los colegios.

Desv: al no contemplar un financiamiento especial a estas unidades, se hace inviable el ejercicio de esas nuevas competencias.

Ejemplos de otros sistemas (solo sistemas descentralizados o en vías a ello) En el caso de los sistemas educativos descentralizados analizados, esta es una de las claves y diferencias mayores con el caso chileno. Las administraciones son especializadas y desarrollan una labor intensa de supervisión técnico pedagógica, administrativa y financiera a los colegios. La relación es fuerte y centrada en lo educativo. Es más, varios sistemas están pudiendo transferir mayores atribuciones a las propias escuelas, porque existen esas capacidades ya consolidadas a nivel local. Ejemplos: Inglaterra,

Canadá, Finlandia,

Escocia, Nueva

Zelanda, Suecia. Supervisan administrativamente a los colegios.

Supervisan administrativamente los colegios.

Administran presupuesto. Transfieren recursos financieros y materiales para el funcionamiento de los colegios.

Institucionalidad de la EP.

Situación actual

Propuestas del actual gobierno

Ventajas y desventajas

6. Relación de estos órganos con el centro del sistema.

Sus colegios reciben supervisión técnico pedagógica del ministerio.

Permanece invariante.

Desv. Un nudo central del actual sistema es su baja capacidad de coordinación. Derechamente el proyecto no aborda este problema central.

Reciben financiamiento a través de la subvención escolar. Pueden ser auditados por la contraloría general de la república. Participan como beneficiarios en programas nacionales del ministerio.

Ejemplos de otros sistemas (solo sistemas descentralizados o en vías a ello) Existen diversos modelos de regulación para asegurar estándares y resultados de calidad. Casos como Inglaterra, algunos estados de EEUU, Canadá. Las administraciones pueden ser intervenidas si no logran los estándares exigidos o presentan graves problemas de gestión (estas intervenciones son transitorias). Otro caso es Holanda, en el cual el centro posee facultades para cerrar los colegios que no cumplen los estándares. Finlandia que poseía un sistema de accountability externo, ha migrado

a transferir los controles de la calidad a las propias escuelas. Ello producto de las altas competencias de los equipos docentes y directivos de ese país.

Concursan por recursos públicos, cuando estos se disponen por el gobierno (regional y nacionalmente)

Teóricamente, en la gran mayoría de estos sistemas, el centro o nivel nacional puede cerrar a los establecimientos que presentan reiterados problemas de calidad. Se indica teóricamente, ya que esa facultad es usada muy excepcionalmente.

Institucionalidad de la EP.

Situación actual

Propuestas del actual gobierno

Ventajas y desventajas

7. Relación con la comunidad de su territorio.

Deben rendir cuenta pública de los resultados a nivel de colegios.

Se conserva invariante en el caso de las administraciones que continúan a nivel de municipios.

V: Se establece la obligación de rendir cuenta pública a la comunidad.

Deben asegurar el funcionamiento de Consejos escolares (organismos asesores de participación en los colegios).

En teoría, los alcaldes rinden cuenta en las elecciones respecto de

En el caso de las agencias, se adiciona que deben rendir

Desv: reforma muy limitada en este campo. Revisando más exhaustivamente la experiencia internacional, se podrían plantear mejoras sustantivas a la propuesta.

Ejemplos de otros sistemas (solo sistemas descentralizados o en vías a ello) Esta es otra fortaleza de los sistemas educativos exitosos de administración descentralizada. Hay que reconocer que en este tema existe una enorme distancia entre nuestra realidad y la de los países comparados. Entre otras razones por como se configuraron nuestras naciones y sistemas educativos. Muchos de estos sistemas se estructuraron desde abajo y los protagonistas fueron los ciudadanos en cada territorio, en el caso chileno, se hizo desde arriba y fue el estado central el

su gestión educativa.

cuenta pública anual a la comunidad (el director ejecutivo).

protagonista principal. En varios países existen mecanismos de participación voluntaria a través de instancias como los consejos de participación (Bélgica). Los padres participan en los consejos escolares que poseen amplias atribuciones (Australia, Nueva Zelanda). Los padres tienen injerencia en la formulación del plan educativo de la escuela, planes de estudio y en el apoyo a la educación de sus hijos (Suecia y Finlandia). Los padres participan y pueden ser candidatos en la elección de los consejeros locales de la educación (algunos estados de EEUU, Canadá)

Institucionalidad de la EP.

Situación actual

Propuestas del actual gobierno

Ventajas y desventajas

8. Controles de la calidad del servicio educativo.

La agencia de la calidad a través de pruebas estandarizadas, indicadores de la calidad y visitas inspectivas de la calidad y/o eventualmente a las administraciones (no aún

La agencia de la calidad a través de pruebas estandarizadas, indicadores de la calidad y visitas inspectivas de la calidad a los colegios y/o eventualmente

Se acaba de crear un sistema de accountability que aún no opera. Por tanto no forma parte del proyecto analizado (agencia de la calidad y superintendencia). Habría

que

esperar

Ejemplos de otros sistemas (solo sistemas descentralizados o en vías a ello) En un estudio realizado por el 46 Banco Mundial hace algunos años (2007), como parte de una asesoría para la construcción de nuestro sistema de aseguramiento de la calidad educativa, se realizó un meta análisis que consideró a una variedad de sistemas de

Mayor detalle revisar: Banco Mundial, (2007). “El diseño institucional de un sistema efectivo de aseguramiento de la calidad de la educación en http://siteresources.worldbank.org/INTCHILEINSPANISH/Resources/EducacionChile.pdf

Chile

en operaciones)

administraciones. Las agencias deben rendir cuenta pública anual de sus resultados (el Director ejecutivo).

entonces, la puesta en marcha y plena implementación del sistema. Luego de ello se estará en condiciones de evaluar su marcha y corregir posibles errores de diseño.

aseguramiento. Ese estudio, al observar sistemas descentralizados como el chileno, identificó dos modelos a los cuales imitar, ya que son sistemas educativos de mayor calidad que el nuestro. Países en que la relación del centro o nivel nacional con los colegios se establece a través de contratos para la calidad, los cuales son sistemáticamente auditados por ese centro. Se fijan metas y el cumplimiento de estándares y si los colegios no los cumplen, se les aplican drásticas sanciones, incluido en casos extremos el cierre de los mismos (Nueva Zelanda es el caso más representativo de este modelo). Australia posee dispositivos similares. Otros países, adicionalmente a la existencia de una contrato, establecen dispositivos de auditoría y control, así como apoyo y asesoría sistemáticos para lograr la calidad, previéndose la intervención de las administraciones cuando estas presentan fallas graves de gestión (Ejemplos de ello son algunos estados de EEUU (Ej. Boston), Inglaterra, Canadá). Un caso similar es Holanda, que posee una fuerte

participación de privados y al mismo tiempo dispone de una poderosa institucionalidad para controlar la calidad (accountability). Las tareas de control de la calidad la realizan agencias especializadas (control de calidad educativa, control de las competencias de los docentes; control a la gestión y el uso de los recursos, etc.). No existe una regla única respecto de la posición institucional de estos entes. En algunos países forman parte del ministerio y en otros, son entes autónomos de este.

Institucionalidad de la EP.

Situación actual

9. Controles a la gestión administrativa y financiera de estos órganos.

La superintendencia de educación. Tiene la dificultad de que estos órganos no son de dedicación exclusiva y por tanto resulta imposible pesquisar desvíos de recursos (no aún en operaciones).

Propuestas del actual gobierno La superintendencia educación.

La contraloría general de la república.

Ventajas y desventajas

Se acaba de crear un sistema de accountability que aún no opera. Por tanto no forma parte del proyecto analizado (agencia de la calidad y superintendencia). Habría que esperar entonces, la puesta en marcha y plena

Ejemplos de otros sistemas (solo sistemas descentralizados o en vías a ello) Ídem. 8. El control del uso de los recursos es riguroso y exigente en los países analizados. Aunque no es parte de este trabajo, hay que recordar que Chile es probablemente el único país que posee un tan extendido numero de administradores con fines de lucro en la educación

La contraloría general de la república.

Las agencias deben rendir cuenta pública anual de sus resultados (el Director ejecutivo).

implementación del sistema. Luego de ello se estará en condiciones de evaluar su marcha y corregir posibles errores de diseño.

escolar (1,2 millones de estudiantes asisten a un total de 3.256 colegios administrados por sostenedores CFL, representando el 31% de a matricula (Elacqua, 2011). Por ello, en el caso chileno, resulta comprensible separar y prestar atención particular al tema del uso de los recursos. En pocas palabras, una función del sistema de accountability que para estos países resulta obvia, hasta hace poco, aquí no lo era (no se entendía como necesaria). Se debe tener presente que gran parte del alegato social en contra del lucro está asociado a la opacidad con que se gastan los recursos, tanto los públicos como los privados y está muy instalada la percepción de que existe mucho abuso (al encuesta de CDC muestra que la demanda estudiantil de terminar con el lucro posee un apoyo del 89%).

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