Recepción y conformidad de las prestaciones

RESUMEN

Autor: Pedro Martín.

En el presente artículo hemos tratado la recepción y conformidad de las prestaciones que contrata la entidad, las cuales están vinculadas a los bienes, servicios consultorías y obras contratadas por las entidades públicas. Asimismo, hemos presentado la incidencia que tiene las disposiciones legales de tesorería y presupuesto público respecto a la recepción conforme a las prestaciones y que han pasado a denominarse “devengado” o “gasto devengado”.

1. Introducción

La recepción y conformidad de las prestaciones es la última etapa del proceso de contrataciones, pero en ocasiones la más difícil y complicada, porque muchas entidades públicas tienen problemas respecto a la conformidad, integridad y calidad de las prestaciones.

Porque algunos proveedores no cumplen adecuadamente con las características técnicas, condiciones de uso para los bienes o los términos de referencia en servicios y consultorías, o en la recepción de obra a la culminación.

Es importante señalar que la responsabilidad no solo recae en el Área Usuaria que recibe los servicios no personales, las consultorías u obras o el almacén que recibe los bienes, existe responsabilidad también en el área de servicios auxiliares que controlan los servicios básicos.

Por otro lado, debemos señalar que la culminación no es igual a la recepción, la recepción es complementaria a la culminación y, en ocasiones, la recepción de bienes y servicios generales especialmente de los suministros diversos o de los servicios básicos, corresponde al área de almacén y servicios auxiliares, recepción por el Área Usuaria como sinónimo de conformidad, que está de acuerdo con los requerimientos especificados por las áreas usuarias y que han sido consideradas en las bases del procedimiento de selección y no como sinónimo de recepción para internar al almacén, función que corresponde al almacenero.

Asimismo, se debe considerar el criterio del gasto devengado para señalar que el Área Usuaria, bajo responsabilidad, deberá verificar el ingreso real de los bienes, la efectiva prestación de los servicios o la ejecución de obra, como acción previa a la conformidad correspondiente.

En tanto, por lo general primero se realiza la recepción y luego se otorga la conformidad después del control de calidad.

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2. Prestación

Es la obligación comprometida por el contratista, sea cual sea su naturaleza, alcance y concreción para la ejecución de la obra, la realización de la consultoría, la prestación del servicio o la entrega del bien cuya contratación se regula en la Ley de Contrataciones del Estado y en su reglamento. Las prestaciones se clasifican en:

a) Bienes. Objeto que requiere una entidad para el desarrollo de sus actividades y el cumplimiento de sus funciones y fines.

b) Servicios. Conjunto de actividades que buscan satisfacer las necesidades de la entidad para la ejecución de sus actividades y el cumplimiento de sus funciones y fines; la realiza una persona natural o jurídica y son de carácter técnico o profesional altamente calificado y especializado.

Adicionalmente también se deben considerar como servicios los trabajos o actividades que no son consideradas como obra, como son la reparación y mantenimiento de inmuebles excepto la reconstrucción, remodelación, demolición, renovación y habilitación, siempre y cuando no modifiquen el expediente técnico de la obra correspondiente del indicado inmueble. Los servicios pueden clasificarse en servicios en general y servicios de consultoría, los que a su vez pueden ser servicios de consultoría en general y servicios de consultoría de obra. La mención a consultoría se entiende que alude a consultoría en general y consultoría de obras.

b.1) Servicio en general.Cualquier servicio que puede estar sujeto a resultados para considerar terminadas sus prestaciones, comprende actividades técnicas simples y ordinarias sin alta calificación, tales como limpieza, vigilancia, reparación y mantenimiento, transporte, alimentación, mensajería, toma de inventario, alquiler o arrendamiento y otros similares.

b.2) Consultoría en general. Servicios profesionales altamente calificados, tales como investigación, formulación de estudio de pre inversión de proyectos y obras, estudio y diseño especializado, peritaje, inspección, auditoría y supervisión especializada, asesoría profesional y otros similares

b.3) Consultoría de obra. Servicios profesionales altamente calificados consistentes en la elaboración del expediente técnico de obras o en la supervisión de obras. Tratándose de elaboración de expediente técnico la persona natural o jurídica encargada de dicha labor debe contar con una experiencia especializada no menor de un (1) año; en el caso de supervisiones de obra la experiencia especializada debe ser no menor de dos (2) años.

c) Obra. Construcción, reconstrucción, remodelación, mejoramiento, demolición, renovación, ampliación y habilitación de bienes inmuebles, tales como edificaciones, estructuras, excavaciones, perforaciones, carreteras, puentes, vías urbanas, intercambio viales, túneles, líneas férreas, puertos, muelles, aeropuertos, teleféricos, sistemas y líneas de agua, alcantarillado y desagüe, plantas de

tratamiento de agua y residuos sólidos, tendidos de redes y líneas de conducción y transmisión eléctricas, plantas de generación de energía eléctrica, líneas y redes de conducción de combustibles, represas, sistemas captación, conducción, almacenamiento y distribución de agua para riego, sistemas de encauzamiento, drenaje y defensa ribereñas entre otros, que requieren dirección técnica, expediente técnico, mano de obra, materiales y/o equipos. Adicionalmente también se debe considerar como obra, todo trabajo o labor que cuándo se ejecute, se requiera el replanteo, modificación o alteración del expediente técnico de la obra en lo referido a la memoria descriptiva, planos de arquitectura, distribución, eléctrico o sanitario.

3. Culminación de la ejecución contractual

Es la etapa a través de la cual concluyen todas las actividades, eventos y actos administrativos del proceso de contrataciones y en especial de la fase de desarrollo de los procedimientos de selección; a través de ella se verifica el cumplimiento de los requerimientos establecidos en las bases, así como el cumplimiento estricto de las cláusulas contractuales, las modificaciones y ampliaciones,

La entidad debe quedar satisfecha con el objeto de las contrataciones, así como los proveedores y contratistas con la cancelación o pago de sus productos.

Culminación de las prestaciones: momentos

4. Glosario de definiciones

Antes de desarrollar el tema de culminación y recepción de las prestaciones contratadas, es necesario desarrollar el glosario de definiciones para entender mejor esta etapa:

• Prestación. Es la obligación comprometida por el obligado, sea cual sea su naturaleza, alcance y concreción para la ejecución de la obra, la realización de la consultoría, la prestación del servicio o la entrega del bien cuya contratación se regula en la Ley y en el presente

Reglamento.

• Liquidación del contrato. Cálculo técnico efectuado, bajo las condiciones normativas y contractuales aplicables al contrato, que tiene como finalidad determinar el costo total del contrato y su saldo económico

• Liquidación de la prestación. Acción y efecto de liquidar la ejecución del contrato después de haber concluido la prestación o haya sido recibido y verificado la conformidad de los bienes, servicios, consultoría y obras

• Culminación y recepción de la etapa contractual. Es la etapa a través de la cual finalizan todas las actividades, relativas al cumplimiento de la prestación, así como la conclusión de eventos y actos administrativos del proceso de contrataciones y en especial de la fase de desarrollo de los procedimientos de selección, incluyendo la recepción de la prestación, a través de ella se verifica el cumplimiento de los requerimientos establecidos en las bases, así como el cumplimiento estricto de las cláusulas contractuales, las modificaciones y ampliaciones. La entidad debe quedar satisfecha con el objeto de las contrataciones, así como los proveedores y contratistas con la cancelación o pago de sus productos.

• Calidad. Cuán oportunos y accesibles a los usuarios son los bienes y servicios entregados. La Excelencia mide la calidad de los servicios, teniendo en cuenta la percepción de los usuarios.

• Calidad de los bienes o servicios. La calidad del servicio es una dimensión específica del concepto de eficacia que se refiere a la capacidad de la entidad para responder a las necesidades de los: usuarios o beneficiarios, o de la ciudadanía. Se refiere a atributos de los productos (bienes o servicios) entregados o recibidos, tales como

Oportunidad: en general, ello implica accesibilidad, entregada o recibida en el tiempo convenido, precisión y continuidad en la entrega del servicio, comodidad y cortesía en la atención. Integridad: el servicio ha sido recibido o entregado completo, sin que faltara algo para concluir la recepción o entrega. Conformidad: El servicio ha sido entregado o recibido conforme a los requerimientos exigidos o de acuerdo con los términos de referencia solicitados.

• Especificaciones técnicas. Son instrucciones contenidos en un documento en los cuales se definen los requerimientos, las características técnicas y funcionales, las exigencias y regulaciones, calidades y condiciones que deben tener los productos, así como los procedimientos a ser empleados y aplicados en todos los trabajos de construcción de obras, fabricación de maquinaria y equipo, fabricación de bienes y otros insumos

• Especificaciones técnicas de los bienes. Descripción de las características técnicas y/o requisitos funcionales de los bienes a ser contratados. Incluye las cantidades, calidades y las condiciones bajo las que deben ejecutarse las obligaciones.

• Especificaciones técnicas de las obras. Son los documentos en los cuales se definen las normas, exigencias y procedimientos a ser empleados y aplicados en todos los trabajos de construcción de obras, elaboración de estudios o fabricación de maquinaria y equipo.

En el caso de la realización de estudios o construcción de obras, estas forman parte integral del expediente técnico del proyecto e incluyen los metrados, los planos son muy importantes para definir la calidad de los trabajos en general y de los acabados en particular.

Las especificaciones técnicas de las obras se dividen en:

- especificaciones técnicas generas; y

- especificaciones técnicas particulares o específicas.

• Evaluación del costo beneficio. Es una técnica importante dentro del ámbito de la teoría de las decisiones a través del cual se mide la conveniencia o no de ejecutar una acción vinculada al proceso de contrataciones, midiendo o valorando los beneficios que vamos a recibir antes de realizar un gasto o una inversión. Recuerden que los beneficios deben ser más productivos que los gastos incurridos al tomar una decisión, en otras palabras, que es lo más conveniente

para la entidad al desembolsar determinado gasto o inversión.

• Garantía de la calidad. La garantía de calidad abarca toda actividad que tenga por objeto evaluar y mejorar el mérito o el valor de una prestación objeto de la contratación y su cumplimiento con normas establecidas.

• Liquidación del contrato. Cálculo técnico efectuado, bajo las condiciones normativas y contractuales aplicables al contrato, que tiene como finalidad determinar el costo total del contrato y su saldo económico

• Liquidación de la prestación. Acción y efecto de liquidar la ejecución del contrato después de haber concluido la prestación o haya sido recibido y verificado la conformidad de los bienes, servicios, consultoría y obras

• Oferta técnica. Documento donde se presentan la descripción de las características técnicas y las condiciones en que se debe ejecutar la, consultoría en general y consultoría de obra, además incluye los objetivos, las metas o resultados y la extensión del trabajo que se encomienda (actividades), así como si la entidad debe suministrar información básica, con el objeto de facilitar a los proveedores de consultoría la preparación de sus ofertas. Las ofertas técnicas acrediten el cumplimiento de los requerimientos técnicos mínimos exigidos en las bases y presentados por los postores. En la contratación de bienes se denomina “especificaciones técnicas” que son descripciones de las características técnicas y/o requisitos funcionales de los bienes a ser contratado. Incluye las cantidades, calidades y las condiciones bajo las que deben ejecutarse las obligaciones. En la prestación de servicios, consultorías se denomina “términos de referencia” y en la ejecución de obra la oferta técnica está contenida en el expediente técnico que detalla; la memoria descriptiva, especificaciones técnicas, presupuesto de obra, metrados y otras características que requiere la obra.

Las especificaciones técnicas son documentos relacionados con la descripción de los trabajos de construcción, definición de los rubros de la obra, calidad de los materiales, procedimientos constructivos, métodos de medición y otras condiciones requeridas en la ejecución de la obra.

5. Recepción y conformidad

a) Recepción de la prestación Acto a través del cual se reciben los bienes o servicios o se admite la consultoría o se recibe la obra ejecutada de acuerdo con el expediente técnico de obra.

b) Conformidad de la prestación Es el acto a través del cual se otorga la aceptación y la aprobación de la prestación, la misma que ha sido entregada o recibida conforme a los requerimientos exigidos, a las características técnicas y/o requisitos funcionales, a los términos de referencia, conformidad de obra o bajo las condiciones contractuales y normativas aplicables, que tiene como finalidad determinar su conformidad.

c) Responsabilidad de la recepción y conformidad De acuerdo con el numeral 168.1 del artículo 168 del Reglamento de la Ley de

Contrataciones del Estado aprobado por el D. S. N.° 344-2018-EF1 , la recepción y conformidad es responsabilidad del Área Usuaria. En el caso de bienes, la recepción es responsabilidad del área de almacén y la conformidad es responsabilidad de quien se indique en los documentos del procedimiento de selección.

d) Informe de recepción por el responsable del Área Usuaria El numeral 168.2 del artículo 168 del reglamento vigente señala que la conformidad requiere del informe del funcionario responsable del

Área Usuaria, quien verifica, dependiendo de la naturaleza de la prestación, la calidad, cantidad y cumplimiento de las condiciones contractuales, debiendo realizar las pruebas que fueran necesarias.

Tratándose de órdenes de compra o de servicio, la conformidad puede consignarse en dicho documento.

e) Plazo de emisión de la conformidad De acuerdo con el numeral 168.3 del artículo 168 del reglamento vigente, la conformidad se emite en un plazo máximo de diez (10) días de producida la recepción. Dependiendo de la complejidad o sofisticación de la contratación, o si se trata de consultorías, la conformidad se emite en un plazo máximo de veinte (20) días. f) Emisión de la conformidad y el informe respectivo La emisión de la conformidad a la prestación objeto de la contratación es la facultad solamente del funcionario o servidor público designado conforme a las normas internas (ROF y MOF) o por el órgano de administración o aquel funcionario encargado del Área Usuaria. Al respecto, el numeral 43.2 del artículo 43 de la Decreto Legislativo del

Sistema Nacional de Presupuesto Público, aprobada por el Decreto

Legislativo N. ° 1440, señala que, para efectos del registro presupuestal del devengado, el Área Usuaria, bajo responsabilidad, deberá verificar el ingreso real de los bienes, la efectiva prestación de los servicios o la ejecución de obra, como acción previa a la conformidad

correspondiente. El reconocimiento de devengados que no cumplan con los criterios señalados en el párrafo anterior, dará lugar a responsabilidad administrativa, civil o penal, según corresponda, del Titular de la Entidad y del responsable del área usuaria y de la oficina de administración o la que haga sus veces en la entidad. La recepción y conformidad de la prestación, es responsabilidad del área usuaria, representado por un funcionario responsable que cuya misión consiste en emitir la conformidad que debe constar de manera expresa en un documento o en un acta de recepción y no debe admitir duda alguna. Por tanto, carecerá de validez aquella conformidad de recepción de las prestaciones contratadas emitida por funcionario incompetente. Ello implicaría en algunos casos la ilegalidad del documento y de la dificultad de determinar las responsabilidades administrativas, civiles y penales que pudieran configurarse. Por otro lado, es importante señalar que, en el acto de recepción, el funcionario responsable designado deberá efectuar las observaciones correspondientes, o en su caso, verificará la conformidad de cumplimiento de las cláusulas contractuales y señalará las inconsistencias, incumplimientos y deficiencias, debiendo consignarlos en el acta respectiva, a fin de registrar las evidencias encontradas y emitir posteriormente el informe correspondiente.

g) Justificación de la recepción La recepción deberá contar con las condiciones de conformidad, integridad y de cumplimiento de las prestaciones objeto de la contratación, además se deberá acreditar las pruebas de calidad y consistencia con los requerimientos de las áreas usuarias, con las bases del procedimiento de selección, así como del contrato, si no se realizan dichas pruebas y existan inconformidades, no podrá emitirse el informe respectivo de conformidad. En el caso en que algunos bienes y servicios utilicen la propia orden de compra y de servicios para dar la conformidad respectiva en el mismo documento, si es posible y tiene validez legal, esta práctica por lo general realiza para bienes y servicios menores de uso operativo, en cambio existen bienes y servicios que, por su magnitud y monto significativo, sí requieren desarrollar los procedimientos descritos líneas arriba. En estos casos, por la especialidad y por el tipo de uso de dichos activos, tal es el caso de maquinarias y equipo, instalaciones en edificios, etc., será necesario que el área técnica a cargo, emita su conformidad.

h) Descripción de las pruebas realizadas La conformidad requiere del informe del funcionario responsable del Área Usuaria, quien debe verificar, dependiendo de la naturaleza de la prestación, la calidad, cantidad y cumplimiento de las condiciones contractuales, debiendo realizar las pruebas que fueran necesarias. En consecuencia, para efectos de lograr una mayor seguridad en la recepción de bienes o servicios contratados, es recomendable considerar en el propio documento de recepción, la certificación y consistencia del cumplimiento de las obligaciones contraídas por el contratista respecto a la integridad y calidad de las prestaciones e nt re g a d a s , a s í co m o l a re a l i z a c i ó n d e l a s p r u e b a s correspondientes; pues ello tendrá repercusión no solamente en el cumplimiento sino en el efecto de garantía. Algunas entidades adjuntan al documento denominado conformidad de prestación, el informe en el que indican que la entidad efectuó la verificación y comprobación de la calidad y de las condiciones de probanza y utilidad de los bienes y la conformidad de los servicios recibidos

i) Constancia de los hechos de comprobación y verificación

Debe dejarse constancia de los hechos de comprobación y verificación, sobre todo, de la calidad y utilidad de los bienes y servicios en forma escrita, a través del documento correspondiente, pues todos los actos administrativos derivados de ellos son

generadores de derechos y obligaciones posteriores, basadas en evidencias físicas que acrediten su contenido j) Inconformidad en la recepción de las prestaciones El procedimiento de conformidad de la recepción de las prestaciones no resulta aplicable cuando los bienes, servicios en general y/o consultorías manifiestamente no cumplan con las características y condiciones ofrecidas, en cuyo caso la entidad no efectúa la recepción o no otorga la conformidad, según corresponda, debiendo considerarse como no ejecutada la prestación, aplicándose las penalidades respectivas.

k) Comunicación al existir observaciones El numeral 168.4 del artículo 168 del reglamento vigente señala que, de existir observaciones, la Entidad las comunica al contratista, indicando claramente el sentido de estas, otorgándole un plazo para subsanar no menor de dos (2) ni mayor de diez (10) días. Dependiendo de la complejidad o sofisticación de la contratación.

l) Comunicación al e existir en consultorías De acuerdo con el numeral 168.4 del artículo 168 del reglamento vigente, si se trata de consultorías, el plazo para subsanar no puede ser menor de cinco (5) ni mayor de veinte (20) días. Subsanadas las observaciones dentro del plazo otorgado, no corresponde la aplicación de penalidades.

m) Plazo adicional para las correcciones pertinentes El numeral 168.5 del artículo 168 del reglamento vigente señala que si pese al plazo otorgado el contratista no cumpliese a cabalidad con la subsanación, la entidad puede otorgar al contratista periodos adicionales para las correcciones pertinentes. En este supuesto corresponde aplicar la penalidad por mora desde el vencimiento del plazo para subsanar lo previsto en el numeral anterior.

n) Inaplicación de correcciones u observaciones De acuerdo con el numeral 168.6 del artículo 168 del reglamento vigente, el procedimiento de inaplicación de correcciones u observaciones no resulta aplicable cuando los bienes, servicios en general y/o consultorías manifiestamente no cumplan con las características y condiciones ofrecidas, en cuyo caso la entidad no efectúa la recepción o no otorga la conformidad, según corresponda, debiendo considerarse como no ejecutada la prestación, aplicándose la penalidad que corresponda por cada día de atraso.

o) Discrepancias en relación a la recepción y conformidad El numeral 168.7 del artículo 168 del reglamento vigente sostiene que las discrepancias en relación a la recepción y conformidad pueden ser sometidas a conciliación y/o arbitraje dentro del plazo de treinta (30) días hábiles de ocurrida la recepción, la negativa de esta o de vencido el plazo para otorgar la conformidad, según corresponda.

6. Responsabilidad del contratista frente a las prestaciones a entregar

a) Responsabilidad del contratista para ejecutar la totalidad de las obligaciones a su cargo

De acuerdo con el numeral 40.1 del artículo 40 del TUO de la Ley de Contrataciones del Estado aprobado por el D. S. N.º 082-2019- EF2 , el contratista es responsable de ejecutar la totalidad de las obligaciones a su cargo, de acuerdo con lo establecido en el contrato. En los contratos de ejecución de obra, el plazo de responsabilidad no puede ser inferior a siete (7) años, contado a partir de la conformidad de la recepción total o parcial de la obra, según corresponda. Además, se debe cumplir lo dispuesto en los numerales 2) y 3) del artículo 1774 del Código Civil.

b) En bienes y servicios, responsabilidad por la calidad y vicios ocultos

El numeral 40.2 del artículo 40 del TUO vigente señala que, en los contratos de bienes y servicios, el contratista es responsable por la calidad ofrecida y por los vicios ocultos por un plazo no menor de un (1) año contado a partir de la conformidad otorgada por la entidad. El contrato puede establecer excepciones para bienes fungibles y/o perecibles, siempre que la naturaleza de estos bienes no se adecue a este plazo.

c) En consultoría, responsabilidad del contratista

De acuerdo con el numeral 40.3 del artículo 40 del TUO vigente, los contratos de consultoría para elaborar los expedientes técnicos de obra, la responsabilidad del contratista por errores, deficiencias o por vicios ocultos puede ser reclamada por la entidad por un plazo no menor de tres (3) años después de la conformidad de obra otorgada por la entidad.

d) En contratos de consultoría para la supervisión de obra

El numeral 40.4 del artículo 40 del TUO vigente establece que, en los contratos de consultoría para la supervisión de obra, la entidad determina el plazo para reclamar su responsabilidad, el cual no puede ser inferior a siete (7) años después de la conformidad de obra otorgada por la entidad.

e) Plazo máximo de responsabilidad del contratista

De acuerdo con el numeral 40.5 del artículo 40 del TUO vigente, los documentos del procedimiento de selección establecen el plazo máximo de responsabilidad del contratista, conforme a las disposiciones del presente artículo.

f) Cláusula de no participación en prácticas corruptas

El numeral 40.6 del artículo 40 del TUO vigente señala que, en todos los casos, los contratos incluyen una cláusula de no participación en prácticas corruptas, conforme al numeral 32.3 del artículo 32, bajo sanción de nulidad.

7. Requerimientos para la recepción y pago de las prestaciones

El Decreto Legislativo N. º 1440 del Sistema Nacional de Presupuesto, en sus artículos 43 y 44, señala los lineamientos para la culminación de la etapa contractual del objeto de la contratación en los siguientes términos: devengado (recepción de la prestación) y pago (cancelaciones de las obligaciones contractuales)

a) Devengado

Es el acto mediante el cual se reconoce una obligación de pago, derivada de un gasto aprobado y comprometido, que se produce previa acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la prestación o el derecho del acreedor. El reconocimiento de la obligación debe afectarse al presupuesto institucional, en forma definitiva. Para efectos del registro presupuestal del devengado, el Área Usuaria, bajo responsabilidad, deberá verificar el ingreso real de los bienes, la efectiva prestación de los servicios o la ejecución de obra, como acción previa a la conformidad correspondiente. El reconocimiento de devengados que no cumplan con los criterios señalados en el p. 43.2, dará lugar a responsabilidad administrativa, civil o penal, según corresponda, del titular de la entidad y del responsable del Área Usuaria y de la oficina de administración o la que haga sus veces en la entidad. El devengado es regulado de forma específica por las normas del Sistema Nacional de Tesorería, en coordinación con los Sistemas de la Administración Financiera del Sector Púbico, según corresponda.

b) Pago Es el acto mediante el cual se extingue, en forma parcial o total, el monto de la obligación reconocida, debiendo formalizarse a través del documento oficial correspondiente. Se prohíbe efectuar pago de obligaciones no devengadas. El pago es regulado en forma específica por las normas del Sistema Nacional de Tesorería.

c) Gestión de pagos De acuerdo, con el numeral 17.1 del artículo 17 del Decreto legislativo N.° 1441, que aprueba el Sistema Nacional de Tesorería, la gestión de pagos implica el manejo del pago de las obligaciones con cargo a los fondos públicos centralizados en la cuenta única del tesoro público, sobre la base del registro del devengado debidamente formalizado.

d) Reconocimiento del pago

El numeral 17.2 del artículo 17 del Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Tesorería señala que el devengado reconoce una obligación de pago, previa acreditación de la existencia del derecho del acreedor, sobre la base del compromiso previamente formalizado y registrado; se formaliza cuando se otorga la conformidad por parte del área correspondiente y se registra en el SIAF-RP, luego de haberse verificado el cumplimiento de algunas de las siguientes condiciones,