UNFPA - Informe regional

Inversión en adolescencia y juventud: ¿es una realidad?

Gasto público social en adolescencia y juventud en siete países de América Latina y el Caribe, 2013-2016

INFORME REGIONAL

Inversión en adolescencia y juventud: ¿es una realidad?

Gasto público social en adolescencia y juventud en siete países de América Latina y el Caribe, 2013-2016

Índice

¿Por qué invertir en adolescencia y juventud? 165 millones de razones ............................................. 10

Un llamado a la acción en materia de inversión en adolescencia y juventud 14

1 ¿Qué es el gasto público social en adolescencia y juventud? 15

1.1 ¿Cómo se calcula el gasto público social en adolescencia y juventud? .......... 16

1.2 ¿Cómo se define la juventud en cada país? .......... 20

1.3 El peso de la población adolescente y joven en la población total 21

2 ¿A cuánto asciende el gasto público social en adolescencia y juventud de cada país? ..................23

2.1 ¿Cuál es el gasto por adolescente o joven? 29

2.2 ¿Cómo está compuesto el gasto? ................................................................................................ 31

3 ¿Cómo se distribuye el gasto público social en adolescencia y juventud entre las personas adolescentes, jóvenes y adultas jóvenes? ...........................................................................................................

Bibliografía

Anexo 1. Definiciones metodológicas para la estimación del gasto público social en adolescencia y juventud 52

Anexo 2. Datos adicionales 55

Diagramas

Diagrama 1 Clasificación del gasto público social en adolescencia y juventud por clase y grupo del gasto ............................................................................................................................ 19

Gráficos

Gráfico 1 Evolución de la fecundidad (en número de nacidos vivos por mujer), de la esperanza de vida al nacer (en número de años) y de la población total por grupo de edad (en millones de personas) en América Latina y el Caribe, 1950-2010 ................................................... 10

Gráfico 2 Confianza en el futuro al año 2030 de los jóvenes encuestados (en porcentajes) en América Latina y el Caribe 12

Gráfico 3 Rango de edad considerado para delimitar a la juventud según la definición vigente en América Latina y el Caribe (7 países), 2018 ...................................................................... 21

Gráfico 4 Estructura poblacional por sexo y edad (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (7 países), 2015 .................................................................................................................... 22

Gráfico 5 Proporción de población adolescente y joven respecto de la población total, y gasto público social en adolescencia y juventud respecto del PIB (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (7 países), 2016 23

Gráfico 6 Evolución del gasto público social en adolescencia y juventud respecto del PIB (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (7 países), 2013-2016 26

Gráfico 7 Proporción de población adolescente y joven respecto de la población total, y gasto público social en adolescencia y juventud respecto del gasto público social (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (6 países), 2016 27

Gráfico 8 Evolución del gasto público social en adolescencia y juventud respecto del gasto público social (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (6 países), 2013-2016 29

Gráfico 9 Gasto público social en adolescencia y juventud per cápita (en dólares ajustados por la paridad del poder de compra de 2005) en América Latina y el Caribe (7 países), 2016 30

Gráfico 10 Evolución del gasto público social en adolescencia y juventud per cápita (en dólares ajustados por la paridad del poder de compra de 2005) en América Latina y el Caribe (7 países), 2013-2016 ............................................................................................................

31

Gráfico 11 Gasto público social en adolescencia y juventud por clase del gasto (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (7 países), 2016 32

Gráfico 12 Gasto público social en adolescencia y juventud por clase del gasto (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (7 países), 2013-2016 33

Gráfico 13 Gasto público social en adolescencia y juventud por grupo del gasto (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (7 países), 2016 35

Gráfico 14 Gasto público social en adolescencia y juventud por grupo del gasto (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (7 países), 2013-2016 35

Gráfico 15 Gasto público social en adolescencia y juventud y población adolescente y joven por grupo de edad (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (7 países), 2016 45

Cuadros

Cuadro 1 Población adolescente y joven total y por grupo de edad, y población total (en número de personas y en porcentajes) en América Latina y el Caribe (7 países), 2016...................... 21

Cuadro 2 Gasto público social en adolescencia y juventud por categoría del gasto (en porcentajes) en

América Latina y el Caribe (7 países), 2016 41

Cuadro 3 Ficha con información relativa a los siete países considerados en el estudio regional y principales resultados de la estimación del gasto público social en adolescencia y juventud en América Latina y el Caribe (7 países) 43

Cuadro 4 Gasto público social en adolescencia y juventud por clase del gasto y grupo de edad (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (7 países), 2016 46

Cuadro 5 Gasto público social en adolescencia y juventud por categoría del gasto y grupo de edad (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (6 países), 2016 48

Lista de sigL as y acrónimos

GPSAJ Gasto público social en adolescencia y juventud

ODS

Objetivos de Desarrollo Sostenible

OMS Organización Mundial de la Salud

PIB ............................................................................................................... Producto interno bruto

UNFPA Fondo de Población de las Naciones Unidas

VIH

Virus de inmunodeficiencia humana

PróLogo

Para el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) en América Latina y el Caribe, promover la inversión en la población adolescente y joven constituye una prioridad. Por ello, la Oficina Regional del UNFPA para América Latina y el Caribe está lanzando la Iniciativa Inversión en Adolescencia y Juventud, con el objeto de movilizar voluntades, conocimientos y recursos a fin de incrementar la inversión de calidad en las personas adolescentes y jóvenes, para garantizar sus derechos en el presente y en el futuro, y sentar las bases de un verdadero desarrollo sostenible.

El presente informe, titulado Inversión en adolescencia y juventud: ¿es una realidad? Gasto público social en adolescencia y juventud en siete países de América Latina y el Caribe, 2013-2016, constituye una pieza clave de dicha Iniciativa.

Apostar por la mejora de las condiciones de vida de las personas adolescentes y jóvenes resulta clave para impulsar la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Tanto en los países que aún pueden aprovechar la ventana de oportunidad que conlleva el período del dividendo demográfico, como en aquellos en que dicho período ya está en vías de concluir, los efectos positivos de la inversión en adolescencia y juventud deberían situarse en el centro de la agenda de las políticas públicas de la región.

Como parte de la Iniciativa regional mencionada, el UNFPA ha desarrollado una metodología para la estimación del gasto público social en adolescencia y juventud (GPSAJ) a fin de brindar apoyo técnico a los países que quieren conocer a cuánto asciende la inversión que ellos realizan en la población adolescente y joven, y cuáles son las características de dicha inversión, pues se considera que este conocimiento es esencial para orientar de manera más estratégica la inversión pública en adolescencia y juventud.

El GPSAJ se construye a partir de un análisis detallado y desagregado del gasto público social de un país, para identificar los propósitos y la población objetivo de los distintos programas o proyectos. La metodología también permite estimar qué tan directo es el impacto de un determinado rubro del gasto público social sobre las personas adolescentes y jóvenes —a tal fin, el gasto se clasifica en gasto específico, indirecto, ampliado o en bienes públicos—, e identificar a qué se destina —educación, salud o trabajo, entre otras categorías—. Además, dicha metodología permite obtener aproximaciones de la distribución del GPSAJ por grupo de edad y por sexo.

Para poder desarrollar esta metodología, la Oficina Regional del UNFPA para América Latina y el Caribe primero diseñó una propuesta metodológica, que luego validó y ajustó junto con especialistas de la región que habían realizado estudios similares. Durante los años 2015 y 2016 la metodología se implementó por primera vez en cuatro países de la región: Colombia, El Salvador, México y Uruguay. En 2017 se ajustó la metodología y se extendió el alcance del estudio, que abarcó a siete países: Colombia, Costa Rica, El Salvador, México, Paraguay, República Dominicana y Uruguay.

Los estudios realizados en los diferentes países permiten identificar algunas tendencias del GPSAJ en América Latina y el Caribe, así como similitudes y diferencias entre la inversión que cada país realiza. Por ejemplo, a pesar de que la población adolescente y joven conforma un segmento poblacional de alto peso relativo respecto de la población total de la región —la proporción de población adolescente y joven oscila entre el 22% y el 41% en los países considerados en este estudio—, la inversión dirigida a esta población no siempre refleja su importancia demográfica. Esto señala que es preciso seguir trabajando con los hacedores de la política pública con vistas a lograr que la población adolescente y joven reciba un mayor apoyo presupuestario.

La buena noticia es que se registra una leve tendencia al incremento del GPSAJ en seis de los siete países estudiados. Así, en el período 2013-2016 se identificó un incremento del peso relativo promedio del GPSAJ respecto de la economía nacional (que fue del 3,9% del PIB en 2016), así como un aumento del nivel del GPSAJ per cápita (que fue, en 2016, de 2.708 dólares ajustados por la paridad del poder de compra de 2005). Claro que se observan diferencias notables entre los niveles de inversión de los países considerados en el estudio, y también entre las acciones que los diferentes gobiernos están implementando con vistas a incrementar el GPSAJ. Queda, pues, un enorme margen de acción para la mejora de la inversión dirigida a esta etapa crucial del desarrollo de las personas, una inversión cuya importancia es central para promover el desarrollo sostenible de nuestros países.

Desde la Oficina Regional del UNFPA para América Latina y el Caribe queremos extender el uso de esta metodología e institucionalizar su implementación en toda la región, a fin de ir conformando una comunidad de aprendizaje junto con los países que vayan sumándose a la Iniciativa Inversión en Adolescencia y Juventud.

Queremos agradecer a los organismos de juventud y a las instituciones gubernamentales de los siete países que participaron de este estudio por sus aportes y su compromiso. Agradecemos también los aportes y la colaboración del equipo técnico conformado por los especialistas regionales y nacionales, y por los colegas de nuestras oficinas. Esperamos que el ejercicio de estimación del GPSAJ pueda repetirse periódicamente en los diferentes países de la región —y extenderse a nuevos países— a fin de que sea posible monitorear los avances de manera continua.

En América Latina y el Caribe hay 165 millones de adolescentes y jóvenes, es decir, 165 millones de razones para promover el desarrollo y el bienestar de dicha población, tanto en el presente como en el futuro. Si bien la región cuenta actualmente con la generación de jóvenes más grande de toda su historia, la población ya ha iniciado el proceso de transición demográfica que ocasionará su envejecimiento. Es por ello que la inversión de calidad que se realice hoy en la población adolescente y joven no solo incidirá en las vidas de las personas que hoy son adolescentes y jóvenes, y en la posibilidad de garantizar la realización de sus derechos, sino que también influirá en la sostenibilidad de los países de la región. No hay tiempo que perder. El futuro empieza hoy.

Esteban Caballero Director Regional

Oficina Regional del UNFPA para América Latina y el Caribe

introducción

¿Por qué invertir en adolescencia y juventud? 165 millones de razones

Las personas adolescentes y jóvenes de hoy representan la generación de jóvenes más grande de la historia. En América Latina y el Caribe, 165 millones de personas tienen entre 10 y 24 años, es decir, 1 de cada 4 personas que habitan en la región es joven. Es, además, la generación más educada de todos los tiempos, la que más acceso tiene a la tecnología y la más consciente de sus derechos. Sin embargo, las personas adolescentes y jóvenes también enfrentan grandes desafíos, que pueden implicar restricciones en lo que se refiere al ejercicio de sus derechos y al logro de avances en materia de desarrollo. Además se ha registrado un incremento de las desigualdades, tanto entre las propias personas adolescentes y jóvenes, como entre las distintas generaciones, y, en cierto sentido, todo ello podría representar una “hipoteca” para el futuro de los países de la región.

América Latina y el Caribe está atravesando una transición demográfica imparable. La combinación entre el descenso de la fecundidad (véase el gráfico 1.A) y el aumento de la esperanza de vida (véase el gráfico 1.B) da lugar a una tendencia caracterizada por el hecho de que hay cada vez menos personas jóvenes, y cada vez más personas adultas y mayores de 65 años (véase el gráfico 1.C).

Gráfico 1

Evolución de la fecundidad (en número de nacidos vivos por mujer), de la esperanza de vida al nacer (en número de años) y de la población total por grupo de edad (en millones de personas) en América Latina y el Caribe, 1950-2010

América La na y el Caribe El mundo

América La na y el Caribe El mundo

Gráfico 1.A

Evolución de la fecundidad (en número de nacidos vivos)

15-64 años

0-14 años

65 años y más

Gráfico 1.B

Evolución de la esperanza de vida al nacer (en número de años)

Gráfico 1.C

Población total por grupo de edad (en millones de personas)

Fuente: Naciones Unidas, “World Population Prospects 2017. Demographic Profiles. Latin America and the Caribbean”, Nueva York, División de Población, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, Naciones Unidas, 2017 [en línea] https://population.un.org/wpp/Graphs/DemographicProfiles/.

En la región conviven diferentes escenarios en lo que respecta a la finalización del dividendo demográfico, que es el período durante el cual un país cuenta con un mayor porcentaje de población en edad de trabajar respecto de la población dependiente. Se estima que en América Latina y el Caribe ese proceso culminará, en promedio, alrededor de 2040, aunque en países como Guatemala podría durar hasta el año 2070. En términos absolutos, estos cambios se traducen en el hecho de que, entre 2040 y 2100, la población de la región en edad de trabajar experimentará una reducción de más de 100 millones de personas (véase el gráfico 1.C).

Esa transición demográfica que los países de la región están atravesando también tendrá consecuencias sobre su desarrollo económico y social. A medida que la relación de dependencia se incremente, disminuirá el número de personas que generarán ingresos para sustentar a un número de personas cada vez mayor, y esto supondrá desafíos en términos de la productividad de la población trabajadora. En otras palabras, como resultado de los cambios demográficos se requerirá un incremento sostenido de la productividad media de la población trabajadora. A su vez, la productividad es una función directa del capital humano y su mejora requiere invertir en las personas, implementar nuevos modelos económicos más sostenibles, y realizar inversiones que promuevan el aprovechamiento del cambio tecnológico.

El proceso de envejecimiento, por otra parte, también repercute en las necesidades y los gastos relativos a pensiones, salud y cuidados, entre otros, por lo que los países se encontrarán ante la necesidad de definir sus presupuestos de manera diferente, a fin de ajustarse a las nuevas realidades poblacionales y al desafío de garantizar los derechos de todas las personas. Estos cambios demográficos conllevan impactos culturales, sociales y económicos que definirán el siglo XXI, por lo que es urgente incorporar el análisis demográfico en la planificación para el desarrollo de los países de América Latina y el Caribe, a fin de promover la reducción de las desigualdades existentes y garantizar la sostenibilidad de la región.

En ese sentido, como punto de partida es importante reconocer los importantes logros que los países de la región han alcanzado en materia de desarrollo infantil en las últimas décadas. Sin embargo, para que esos logros se traduzcan en un tránsito exitoso hacia la vida adulta, es imprescindible promover ahora la inversión en la población que transita la etapa de la adolescencia y la juventud. Cada etapa de la vida conlleva necesidades específicas que la sociedad debe abordar, desde la política pública, para mejorar la calidad de vida de toda la población. Este enfoque del curso de vida es incluso más necesario en el contexto de la transición demográfica, a fin de garantizar las sinergias entre la participación y las necesidades de los diferentes grupos de edad en el desarrollo de cada país.

Sin embargo, las desigualdades actuales (en materia de fecundidad, mortalidad, morbilidad, género, educación o participación laboral, entre otras) se convierten en obstáculos para el ejercicio de los derechos y se traducirán en vulnerabilidades futuras en materia de desarrollo si no se implementan políticas adecuadas dirigidas a la población adolescente y joven.

Por un lado, la región es la más violenta e insegura del mundo1, y las personas jóvenes figuran entre los grupos más afectados por ser víctimas, y a veces también victimarias, de homicidios, violencia sexual y feminicidio, y también porque ellas padecen las consecuencias del accionar del crimen organizado, las maras y las pandillas, y de grupos armados que se aprovechan de sus capacidades para asegurar el funcionamiento de las economías ilegales y delictivas.

1. Aunque en América Latina solo vive el 8% de la población mundial, en dicha región tiene lugar el 33% del total de homicidios que se registran en el mundo. Además, de los 20 países que presentan las tasas de homicidios más elevadas, 17 son latinoamericanos (Muggah y Aguirre Tobón, 2018).

Por otro lado, América Latina y el Caribe tiene la segunda tasa de fecundidad adolescente más alta del mundo después de África, es decir, el segundo mayor número de madres adolescentes. Es también la única región del mundo donde los matrimonios infantiles y las uniones tempranas no están disminuyendo, y, si continúa ignorándose este problema, la región va a distar mucho de lograr la meta específica del quinto Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) que acordó la comunidad internacional. En caso de mantenerse la tendencia señalada, 9,7 millones de niñas podrían estar, en 2030, casadas o unidas antes de los 18 años.

Las uniones tempranas, los embarazos en la adolescencia y la violencia de género son tres fenómenos que están asociados en América Latina y el Caribe, los cuales limitan el presente y el futuro de las niñas y las adolescentes, y además constituyen un transmisor intergeneracional de la pobreza y de las desigualdades de género en la región.

Todo ello ocurre en un contexto económico y laboral complejo para América Latina y el Caribe. La desaceleración económica que experimentó la región desde 2011, que luego se convirtió en una etapa de contracción económica en 2016 (especialmente en los países del sur, como Brasil), ha impactado en el mercado laboral, registrándose un aumento abrupto del desempleo (que pasó del 6,6% en 2015 al 8,1% en 2016), un deterioro de la calidad del trabajo y un incremento de la informalidad. Cinco millones de personas se incorporaron a la lista de personas desempleadas de la región, por lo que el total de personas desempleadas ascendió a 25 millones. Las más afectadas son las mujeres y las personas jóvenes. La tasa de desempleo de la población joven, que asciende a un 18,1%, es la más alta de la década (OIT, 2017).

A pesar de este complejo presente laboral en que las personas jóvenes experimentan mayores obstáculos que las adultas en el mercado de trabajo, 3 de cada 5 jóvenes ven con mucha confianza su futuro en el año 2030, y el optimismo es mayor entre quienes son más jóvenes. Son conscientes de las mutaciones del mercado laboral y de la necesidad de formarse de manera continua, sobre todo en relación con las nuevas tecnologías. Todo ello afecta sus expectativas futuras, que se orientan principalmente a la creación de emprendimientos y no al trabajo asalariado (OIT, 2017).

Gráfico 2

Confianza en el futuro al año 2030 de los jóvenes encuestados (en porcentajes) en América Latina y el Caribe

Fuente: Organización Internacional del Trabajo (OIT), El futuro del trabajo que queremos. La voz de los jóvenes y diferentes miradas desde América Latina y el Caribe, OIT Américas Informes Técnicos 2017/7, Lima, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, OIT, 2017, página 14.

Recuadro 1

Podemos cambiar la historia…

Algunas inversiones son básicas e ineludibles, tales como las destinadas a garantizar el acceso universal a la salud (incluida la salud sexual y reproductiva), la educación, el ingreso y la seguridad. Una adolescente que no tiene acceso a la información y a los servicios de salud sexual y reproductiva tiene menos posibilidades de evitar un embarazo, y más posibilidades de tener complicaciones durante el parto, abandonar la escuela, permanecer en la pobreza, no encontrar un empleo decente, vivir violencia por parte de su pareja y sobrellevar una desproporcionada carga de trabajo de cuidado, así como más probabilidades de no tener acceso a protección social. No obstante, es posible cambiar la historia si los países invierten en:

1. Garantizar una educación de calidad que comprenda una educación sexual integral dirigida a las personas adolescentes, para la prevención de embarazos e infecciones de transmisión sexual, y para la prevención de la violencia de género.

2. Garantizar el acceso de las personas adolescentes y jóvenes a métodos anticonceptivos modernos.

3. Implementar medidas que permitan que las adolescentes embarazadas no abandonen la escuela y que les brinden apoyo para hacer frente a la carga que suponen las tareas de cuidado.

4. Impulsar la formación continua de las personas jóvenes, con vistas a apoyar la búsqueda de empleo y promover la generación de emprendimientos dignos.

5. Prevenir y atender la violencia de género y la violencia sexual.

6. Garantizar espacios seguros para las personas adolescentes y jóvenes.

7. Garantizar el desarrollo de sistemas universales de protección social.

8. Poner en marcha medidas que promuevan la corresponsabilidad social de las tareas de cuidado.

Fuente: Elaboración propia.

Se trata de un contexto complejo caracterizado por el hecho de que, a pesar del optimismo que expresan las personas adolescentes y jóvenes, muchas de ellas se enfrentan a situaciones de riesgo que hacen peligrar su salud e incluso sus vidas, y que limitan sus movimientos y hasta el poder de decidir sobre sus propias vidas y sus posibilidades de desarrollo futuro. Todo ello atenta contra el cumplimiento de los derechos recogidos en numerosos instrumentos de derechos humanos, como la Convención sobre los Derechos del Niño y otros compromisos globales y regionales, como la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y el Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo.

El Consenso de Montevideo señala la dirección para la implementación del Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo en América Latina y el Caribe. Dicho Consenso hace un llamado a los países con vistas a garantizar que todas las personas adolescentes y jóvenes, sin discriminación, tengan la oportunidad de vivir una vida libre de pobreza y de violencia, y puedan acceder a servicios sociales de calidad en materia de salud, educación y protección social. Eso obliga a los titulares de deberes, como los gobiernos, a hacer realidad los derechos humanos de las personas adolescentes y jóvenes.

Aunque el empleo es un medio importante para reducir la pobreza y la desigualdad, la oferta de empleo es cada vez menor y de peor calidad, especialmente en lo que se refiere a las personas jóvenes. En América Latina y el Caribe la productividad es baja, lo que afecta el crecimiento económico de la región, cuyas proyecciones para los próximos años son bastante negativas. Superar estos déficits requiere de la implementación urgente de medidas de inversión en la población adolescente y joven de hoy. Según un estudio realizado por Blackrock Retirement Institute y el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), si en América Latina la inversión en educación, planificación familiar, prevención de la mortalidad materna e inclusión financiera experimentase un incremento de un 1,5% a un 2% del PIB, los beneficios obtenidos serían de 6 a 8 veces mayores que la inversión inicial (Blackrock Retirement Institute y UNFPA, 2017). En el mismo sentido, según los resultados de un estudio de The Lancet sobre la inversión en adolescentes en 75 países de ingresos bajos y medios, invertir unos pocos dólares adicionales por persona por año (incluyendo, en dicha inversión, los gastos en materia de salud sexual y reproductiva) permitiría obtener beneficios sociales y económicos que multiplicarían por 10 la inversión inicial (The Lancet, 2016).

Un llamado a la acción en materia de inversión en adolescencia y juventud

La Iniciativa Inversión en Adolescencia y Juventud, impulsada por la Oficina Regional del UNFPA para América Latina y el Caribe, tiene por objeto movilizar voluntades, conocimientos y recursos a fin de incrementar la inversión de calidad en las personas adolescentes y jóvenes, para garantizar sus derechos en el presente y en el futuro, como una estrategia para eliminar las desigualdades en la región y sentar las bases de un verdadero desarrollo sostenible.

Apostar por la mejora de las condiciones de vida de las personas adolescentes y jóvenes resulta clave tanto en los países que aún pueden aprovechar la ventana de oportunidad que conlleva el período del dividendo demográfico, como en aquellos países en que dicho período ya está en vías de concluir. Esta inversión es fundamental para poder garantizar que cada adolescente y cada joven alcancen su pleno potencial. La referida Iniciativa se asienta en los siguientes principios básicos:

i) El reconocimiento de la adolescencia como una etapa única en el desarrollo de las personas, diferente de la infancia, que comprende dimensiones físicas, emocionales y psicológicas diversas. Las personas adolescentes desarrollan la habilidad mental para asimilar información rápidamente y tomar decisiones, al mismo tiempo en que se incrementan sus deseos de explorar el mundo, desplegar su autonomía y construir experiencias. Reconocer esto es central para garantizar un tránsito positivo hacia la juventud y la vida adulta.

ii) La necesidad de dar visibilidad a la población adolescente y joven. Esta etapa suele ser invisible para las personas responsables de tomar decisiones relativas a la formulación de las políticas públicas, que suelen centrarse en las necesidades de las niñas, los niños y las personas adultas. Además, es importante reconocer las importantes diferencias que se registran dentro de este grupo poblacional, entre la etapa de la adolescencia temprana, la adolescencia propiamente dicha y la juventud.

iii) La necesidad de conectar las inversiones. Ninguna inversión aislada es suficiente para garantizar el bienestar de la población adolescente y joven y garantizar su futuro. Se requieren medidas integradas que permitan promover el desarrollo de sus capacidades, potenciar sus habilidades y ampliar sus oportunidades.

iv) La necesidad de considerar el curso de vida como un continuo. Es preciso concebir la vida de las personas como un continuo conformado por diversas etapas que están conectadas y que, por lo tanto, requieren la continuidad de las políticas, los servicios y las inversiones que se orientan a atender las diversas necesidades y realidades de la población, desde un enfoque de derechos. Además, es preciso considerar la conexión entre los distintos grupos de población y las diferentes inversiones que dichos grupos requieren, a fin de aprovechar el dividendo demográfico y responder a los desafíos que plantea el envejecimiento poblacional de la región.

v) La necesidad de actuar con base en un modelo ecológico. Es preciso promover un entorno en que la población adolescente y joven pueda desarrollarse plenamente, como resultado de la combinación de normas y políticas adecuadas, de inversiones apropiadas, de instituciones capaces y sensibles a sus necesidades, y de la transformación de las normas sociales en los ámbitos comunitarios familiares.

Así, como parte de la mencionada Iniciativa regional, el UNFPA ofrece a los países de la región esta metodología de cálculo del gasto público social en adolescencia y juventud (GPSAJ) a fin de que, como resultado de su aplicación, puedan conocer cuánto invierten en las personas adolescentes y jóvenes, y cuáles son las características de dicha inversión, pues se considera que este conocimiento es esencial para orientar de manera estratégica la inversión pública en juventudes.

¿Qué

es eL gasto PúbLico sociaL en adoLescencia y juventud?

En primer lugar, cabe señalar que a lo largo de este documento se utiliza el término gasto público para hacer referencia a las partidas o los ítems presupuestarios bajo análisis. Sin embargo, el concepto que subyace en este tipo de estudios es el de inversión. Como señala Gary Becker en su investigación pionera de 1962 sobre capital humano, hay distintos tipos de actividades: algunas inciden en el bienestar presente, como la ingesta de alimentos, y otras inciden en el bienestar futuro, como la compra de un automóvil. De igual forma, tanto los ingresos como el consumo pueden verse afectados. La capacitación laboral influye principalmente en los ingresos y la compra de ropa influye en el consumo, mientras que la educación universitaria impacta en ambos elementos (Becker, 1962). El efecto puede operar por medio de recursos físicos, como la ropa nueva, o de recursos humanos, en el caso de la educación universitaria. En este sentido, Becker (1962) sostiene que aquellas actividades que inciden en los ingresos futuros de las personas, al dotarlas de mayores recursos, pueden considerarse inversiones en capital humano.

Dichas inversiones son variadas y numerosas, y abarcan dimensiones como la educación, los servicios de salud, la capacitación laboral y la búsqueda de información sobre el mercado de trabajo, entre otras. Si bien difieren en cuanto a sus efectos relativos sobre el consumo y los ingresos, la magnitud de los recursos invertidos, el retorno esperado y la intensidad del vínculo entre la inversión y el retorno esperado, todas las inversiones mencionadas inciden en las habilidades mentales y físicas de las personas y, por ende, en sus probabilidades de percibir determinados ingresos futuros.

En la misma línea, James Heckman2 resalta la importancia de invertir en capital humano desde la primera infancia, debido a las mejoras que ello produce en la salud, la educación y los ingresos de las personas y de la sociedad en general.

Así, en este documento se presentan los resultados de la estimación de la variable denominada gasto público social en adolescencia y juventud (GPSAJ), definida como los montos que anualmente destinan los gobiernos de los países a brindar respuestas a las necesidades sociales de la población que es considerada joven según la definición vigente en cada país.

El GPSAJ constituye una herramienta fundamental para promover más y mejores inversiones que favorezcan a las personas adolescentes y jóvenes.

En primer lugar se procuró construir la variable de forma consistente, para luego medirla en cada país. Esta medición constituye una manera de aproximarse a la prioridad que el Estado otorga a las personas adolescentes y jóvenes. Un segundo paso consistió en comparar los valores correspondientes al GPSAJ de diferentes países, a pesar de que las comparaciones conllevan ciertas restricciones3. Un tercer paso consistió en analizar las variaciones temporales del GPSAJ con vistas a identificar tendencias, ya que, a pesar de que la información presentada en este primer estudio contempla un período relativamente corto, es posible realizar algunas inferencias. Por último, se analizó la composición del GPSAJ en función de sus componentes.

2. Más información sobre este tema puede consultarse en García et al. (2016).

3. En el anexo metodológico se analizan en detalle las restricciones referidas.

1.1 ¿Cómo se calcula el gasto público social en adolescencia y juventud?

A partir de la metodología validada durante 2015 y 2016, se implementaron dos aproximaciones analíticas para la revisión de los datos presupuestarios y la posterior estimación del GPSAJ4: i) la clasificación del gasto público social según clases y grupos del gasto, y ii) la clasificación del gasto público social según categorías y subcategorías.

La primera clasificación tiene por objeto determinar cuán directo es el impacto que un determinado rubro del GPSAJ tiene sobre las personas adolescentes y jóvenes, mientras que la clasificación por categoría y subcategoría permite desagregar el GPSAJ según el área temática correspondiente al gasto público, dependiendo de si dicho gasto se orienta a servicios educativos, de salud, de trabajo o de vivienda, entre otros.

Recuadro 2

Diseño metodológico y estimación del gasto público social en adolescencia y juventud en América Latina y el Caribe

La Oficina Regional del Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) para América Latina y el Caribe, en coordinación con el Organismo Internacional de Juventud para Iberoamérica (OIJ), se propuso a finales de 2014 diseñar y validar una metodología de cálculo del gasto público social en adolescencia y juventud (GPSAJ) aplicable en toda la región, que permitiera monitorear dicho gasto y, entre otras cosas, analizar el nivel de prioridad que los gobiernos otorgan a las personas jóvenes en el momento de asignar recursos.

La cuantificación del GPSAJ se basó en la metodología desarrollada por el UNFPA (Bonari, 2015). A tal fin, fue necesario contar con datos relativos al gasto público social desagregados al máximo nivel posible. Dicho gasto fue analizado en detalle para identificar, en primer lugar, los propósitos y la población objetivo de los distintos programas o proyectos comprendidos en el gasto público social.

A continuación se obtuvo información sobre la población participante en los programas considerados como parte del GPSAJ, para clasificarlos, de acuerdo con sus características, según las clases y las categorías del gasto correspondientes. En efecto, para analizar con mayor detalle los datos presupuestarios, el GPSAJ se desagregó con base en estas dos clasificaciones: i) según clase (gasto específico, gasto indirecto, gasto ampliado y gasto en bienes públicos), y ii) según categoría y subcategoría del gasto.

En los casos en que no fue posible contar con datos provenientes de registros de participantes o beneficiarios de los programas, se utilizaron estadísticas poblacionales o microdatos de encuestas de hogares para establecer las porciones del gasto público social correspondientes a la población adolescente y joven. En lo que se refiere al gasto en bienes públicos en particular, dada su naturaleza, para estimar qué proporción de ese gasto se dirige a la población adolescente y joven se calculó la proporción de población adolescente y joven dentro de la población total de cada país. La metodología se aplicó en cuatro países de la región, Colombia, Uruguay, El Salvador y México, entre finales de 2015 y mediados de 2016. En 2017 se perfeccionó la metodología, se desarrolló un manual metodológico (Colombo, 2016) y se inició el proceso de cálculo del GPSAJ en siete países: Colombia, Costa Rica, El Salvador, México, Paraguay, República Dominicana y Uruguay. En este documento se presenta un análisis de los hallazgos resultantes de los siete estudios nacionales, que fue realizado con el objetivo de identificar tendencias, similitudes y diferencias entre los países considerados.

En un futuro, y como parte de la Iniciativa Inversión en Adolescencia y Juventud, se espera impulsar la implementación de esta metodología en toda América Latina y el Caribe, y promover la creación, entre los países de la región, de una comunidad de aprendizaje sobre las inversiones de calidad en adolescencia y juventud.

En el siguiente cuadro se resumen las fuentes de información consultadas, los grupos de edad considerados y las clasificaciones que fue posible establecer en los siete países en que se llevó a cabo la estimación del GPSAJ.

4. La propuesta original de la metodología para estimar el GPSAJ fue elaborada sobre la base de trabajos anteriores que tenían como propósito cuantificar el gasto público social dirigido a la niñez. Más información sobre este tema puede consultarse en DAGPyPS y UNICEF (2006 y 2009) y en Dirección de Gastos Sociales Consolidados y UNICEF (2004).

Cuadro

Período abarcado, fuentes de información consultadas, grupos de edad considerados y clasificaciones del gasto establecidas en la serie de estudios nacionales sobre gasto público social en adolescencia y juventud en América Latina y el Caribe (7 países), 2018

País Período abarcado por el estudio

Fuentes de información sobre el gasto público social

Colombia 20122016 i) Gobierno nacional: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Fuentes de información consideradas para estimar los principales distribuidores (ejemplos)

Matrículas de educación media y superior (Ministerio de Educación), y estadísticas vitales, proyecciones poblacionales y Gran Encuesta Integrada de Hogares (Departamento Administrativo Nacional de Estadística), entre otras fuentes.

Base de datos del sistema de salud (Ministerio de Salud y Protección Social), y datos sobre víctimas de violencia (Red Nacional de Información), entre otras fuentes.

Grupos de edad considerados Clasificaciones del gasto público social en adolescencia y juventud

Población de 12 a 29 años, y cuatro subgrupos: i) de 12 a 14; ii) de 15 a 17; iii) de 18 a 24, y iv) de 25 a 29 años.

i) Por clase, por categoría, y por clase y categoría combinadas para el grupo de 12 a 29 años.

ii) Por clase, por categoría, y por clase y categoría combinadas, desagregado a su vez por subgrupo de edad.

iii) Por clase, por categoría, y por clase y categoría combinadas, desagregado a su vez por sexo.

Costa Rica 20132016

Gobierno Central: Ministerio de Hacienda, Contraloría General de la República, y Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, entre otras entidades gubernamentales.

El Salvador 20142016 Gobierno General: Ministerio de Hacienda, y Secretaría Técnica y de Planificación de la Presidencia.

Datos de encuestas de hogares (Encuesta Nacional de Hogares), y de distintos ministerios e instituciones gubernamentales.

México 20102016 Gobierno Federal (Federación): Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Matrícula de la educación media (Ministerio de Educación), y registro de beneficiarios o participantes de los programas de: i) el Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia; ii) el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia; iii) el Instituto Salvadoreño de Formación Profesional; iv) las universidades públicas, y v) la Academia Nacional de Seguridad Pública, entre otras fuentes.

Estadísticas del sistema educativo (Secretaría de Educación Pública, entre otras fuentes), y proyecciones poblacionales (Consejo Nacional de Población).

Población de 12 a 35 años, y cinco subgrupos: i) de 12 a 14; ii) de 15 a 17; iii) de 18 a 24; iv) de 25 a 29, y v) de 30 a 35 años.

Población de 15 a 29 años, y tres subgrupos: i) de 15 a 17; ii) de 18 a 24, y iii) de 25 a 29 años.

i) Por clase, por categoría, y por clase y categoría combinadas para el grupo de 12 a 35 años.

ii) Por clase, por categoría, y por clase y categoría combinadas, desagregado a su vez por subgrupo de edad.

iii) Por clase, por categoría, y por clase y categoría combinadas, desagregado a su vez por sexo.

iv) Por sexo y subgrupo de edad.

i) Por clase, por categoría, y por clase y categoría combinadas para el grupo de 15 a 29 años.

ii) Por clase, por categoría, y por clase y categoría combinadas, desagregado a su vez por subgrupo de edad.

Población de 12 a 29 años, y cuatro subgrupos: i) de 12 a 14; ii) de 15 a 17; iii) de 18 a 24, y iv) de 25 a 29 años.

i) Por clase, por categoría, y por clase y categoría combinadas para el grupo de 12 a 29 años.

ii) Por clase y subgrupo de edad.

iii) Por clase y sexo.

iv) Por sexo y subgrupo de edad.

Paraguay 20132016 Administración Central: base de datos Boost, proporcionada por el Ministerio de Hacienda.

República Dominicana 20122016 Gobierno Central: Ministerio de Hacienda y Dirección General de Presupuesto.

Encuesta Permanente de Hogares y Censo Nacional de Población y Viviendas para Pueblos Indígenas 2012, de la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos, entre otras fuentes.

Sistema de Información de la Gestión Financiera, estadísticas del sistema educativo, estadísticas demográficas de la Oficina Nacional de Estadística, y bases de datos de diferentes ministerios, entre otras fuentes.

Población de 15 a 29 años, y tres subgrupos: i) de 15 a 17; ii) de 18 a 24, y iii) de 25 a 29 años.

Población de 15 a 35 años, y cuatro subgrupos: i) de 15 a 17; ii) de 18 a 24; iii) de 25 a 29, y iv) de 30 a 35 años.

i) Por clase, por categoría, y por clase y categoría combinadas para el grupo de 15 a 29 años.

ii) Por clase, por categoría, y por clase y categoría combinadas, desagregado a su vez por subgrupo de edad.

i) Por clase, por categoría, y por clase y categoría combinadas para el grupo de 15 a 35 años.

ii) Por clase, por categoría, y por clase y categoría combinadas, desagregado a su vez por subgrupo de edad.

iii) Por clase, por categoría, y por clase y categoría combinadas, desagregado a su vez por sexo.

iv) Por sexo y subgrupo de edad.

Uruguay 20102016 Gobierno Central: Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo del Ministerio de Desarrollo Social.

Registros de beneficiarios (Ministerio de Desarrollo Social y Ministerio de Salud Pública), Encuesta Continua de Hogares, Censos 2011, y proyecciones poblacionales del Instituto Nacional de Estadística, entre otras fuentes.

Población de 15 a 29 años, y tres subgrupos: i) de 15 a 17; ii) de 18 a 24, y iii) de 25 a 29 años.

i) Por clase, por categoría, y por clase y categoría combinadas para el grupo de 15 a 29 años.

ii) Por clase, por categoría, y por clase y categoría combinadas, desagregado a su vez por subgrupo de edad.

iii) Por clase, por categoría, y por clase y categoría combinadas, desagregado a su vez por sexo.

iv) Por sexo y subgrupo de edad.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en la serie de estudios nacionales sobre gasto público social en adolescencia y juventud impulsados por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 2018.

Fuente: Elaboración propia.

Si se considera el grado de especificidad de la población objetivo a la cual se dirigen las acciones que lleva adelante el Estado, es posible clasificar el GPSAJ según las siguientes clases:

i) Gasto específico: comprende los programas y las iniciativas que se dirigen específicamente a la población adolescente y joven (por ejemplo, la educación media, terciaria y universitaria, y los programas de primer empleo).

ii) Gasto indirecto: proporción del gasto que beneficia a la población adolescente y joven como resultado de la implementación de programas e iniciativas dirigidos a la familia u otros agentes, entre cuyos requisitos figura el de tener hijas, hijos o familiares adolescentes o jóvenes, con clara repercusión sobre el bienestar de la población adolescente y joven (por ejemplo, las transferencias de ingreso a las familias y las asignaciones familiares).

iii) Gasto ampliado: proporción del gasto que se dirige a la población adolescente y joven a través de programas e iniciativas que benefician a un grupo poblacional más amplio (por ejemplo, las acciones orientadas a la prevención de enfermedades y riesgos específicos, como el VIH y otras infecciones de transmisión sexual).

iv) Gasto en bienes públicos: proporción del gasto destinada a la adolescencia y la juventud para la provisión de bienes públicos no incluidos en las restantes clases (por ejemplo, el gasto en cultura, y en ciencia y técnica).

Cuando el gasto público no es específico, se recurre al uso de distribuidores a fin de estimar el monto del gasto dirigido a un determinado grupo

Al igual que en estudios previos sobre el gasto público social dirigido a la niñez (DAGPyPS y UNICEF, 2009), en esta propuesta metodológica se cuantifican las erogaciones correspondientes al gasto en bienes públicos con el fin de analizar la totalidad del GPSAJ.

de la población.

La proporción de los recursos públicos dirigidos a la adolescencia y la juventud mediante las acciones que componen el gasto indirecto, el gasto ampliado y el gasto en bienes públicos se estima a partir del uso de distintos distribuidores. La selección de los distribuidores se realiza sobre la base de la información proporcionada por las unidades ejecutoras de los distintos programas o con base en los registros de beneficiarios, o, en su defecto, con base en las características de cada iniciativa (población objetivo, grado de focalización y tipo de beneficio, entre otras).

A su vez, el universo definido puede dividirse en dos grupos, según cuál sea el objetivo principal que, en materia de impacto etario, se persigue a través de los diferentes diseños de las políticas públicas incluidas en cada clase del gasto. En el diagrama 1 se describen ambos grupos y las clases del gasto que dichos grupos incluyen.

Diagrama 1

Clasificación del gasto público social en adolescencia y juventud por clase y grupo del gasto

Gasto específico

Gasto correspondiente a programas e inicia vas dirigidos específicamente a la población adolescente y joven

Gasto ampliado

Proporción del gasto que se dirige a la población adolescente y joven por medio de programas e inicia vas orientados a un grupo poblacional más amplio.

Gasto indirecto

Proporción del gasto que se dirige a la población adolescente y joven por medio de programas e inicia vas orientados a la familia u otros agentes

Gasto en bienes públicos

Proporción del gasto que se dirige a la población adolescente y joven mediante la provisión de bienes públicos no incluidos en las restantes clases del gasto.

GRUPO 1

Programas diseñados con la finalidad de incidir en la población adolescente y joven, ya sea directamente o de forma indirecta, en los casos en que la presencia de personas adolescentes o jóvenes cons tuye un requisito para acceder a dichos programas.

GRUPO 2

Programas diseñados con el obje vo de favorecer a grupos más amplios, con probable impacto en la población adolescente o joven.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en C. Colombo, “Manual metodológico para la cuantificación del gasto público dirigido a la adolescencia y juventud en los países de América Latina”, Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), 2016, páginas 9 y 11.

1.1.2 Clasificación por categoría y subcategoría del gasto

Una segunda clasificación de las actividades y los programas destinados a la población adolescente y joven se establece con base en las siguientes áreas temáticas o categorías: i) salud; ii) educación; iii) cultura; iv) asistencia social; v) ciencia y técnica; vi) trabajo; vii) vivienda; viii) agua potable y alcantarillado, y ix) otros servicios urbanos.

En particular, la inclusión de las categorías trabajo y vivienda se vincula con la relevancia que el ingreso al mercado de trabajo y el acceso a la vivienda tienen en la continuidad de los estudios de las personas jóvenes y en su trayectoria de emancipación del hogar parental5

1.2 ¿Cómo se define la juventud en cada país?

La Asamblea General de las Naciones Unidas, con motivo de la celebración del Año Internacional de la Juventud, adoptó el rango de edad de 15 a 24 años para definir la juventud. Sin embargo, aunque el concepto de juventud es compartido, la definición operativa mediante la cual se establece quiénes son considerados jóvenes varía de un país a otro6. En atención a esas diferencias, se acordó respetar la definición de juventud vigente en cada uno de los países comprendidos en el estudio: Colombia, Costa Rica, El Salvador, México, República Dominicana, Paraguay y Uruguay. Por otro lado, cabe señalar que, a fin de contar con datos comparables, en todos los estudios nacionales también se calculó el GPSAJ correspondiente a grupos de edad comunes en los siete países considerados.

Como puede observarse en el gráfico 3, en El Salvador y en Paraguay se considera jóvenes a las personas que tienen entre 15 y 29 años, mientras que en Uruguay y Colombia el rango de edad que comprende a la juventud se inicia a los 14 años, y en Colombia, además, se excluye a las personas de 29 años. En México el rango de edad considerado para definir a la juventud se inicia a los 12 años y, al igual que en El Salvador, Paraguay y Uruguay, se extiende hasta los 29 años. Por su parte, Costa Rica establece la franja de edad más amplia, que se extiende desde los 12 hasta los 35 años. En República Dominicana el límite superior también se extiende hasta los 35 años, pero la edad inicial considerada para definir a la juventud es de 15 años.

La definición del grupo de edad que comprende a las personas que son consideradas jóvenes varía de un país a otro.

Con respecto a la definición de adolescencia, la mayoría de los países de América Latina y el Caribe definen su inicio entre los 12 y los 13 años, y su finalización a los 18 años. Así, en los siete países considerados en este estudio regional, la definición de adolescencia está comprendida dentro de la definición de juventud.

5. Un análisis de las decisiones de la población joven relativas a la emancipación puede consultarse en PNUD (2009). 6. En 1979, la Asamblea General de las Naciones Unidas designó el año 1985 como Año Internacional de la Juventud, en cuyo marco se estableció que las personas jóvenes son aquellas que tienen entre 15 y 24 años, mientras que la definición de niñez comprende a las personas menores de 14 años. La Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes, adoptada el 11 de octubre de 2005 en Badajoz, España, también establece que las personas jóvenes son aquellas que tienen entre 15 y 24 años. Por su parte, de acuerdo con la Organización Mundial de la Salud (OMS), la adolescencia es la etapa que transcurre entre los 10 y los 19 años, la cual comprende dos fases: la adolescencia temprana (de 10 a 14 años) y la adolescencia tardía (de 15 a 19 años). La iniciativa regional del UNFPA abarca a las personas que tienen entre 10 y 29 años, y divide a este grupo etario en quinquenios, lo que, por un lado, facilita el análisis de los datos y, por el otro, permite considerar momentos evolutivos específicos del ciclo de vida, en los que se producen transformaciones importantes. Por lo tanto, la definición de juventud contemplada comprende a las personas de 10 años a 14 años y 11 meses (preadolescentes), las personas de 15 años a 19 años y 11 meses (adolescentes), las personas de 20 años a 24 años y 11 meses (jóvenes) y las personas de 25 años a 29 años y 11 meses (adultos jóvenes).

Gráfico 3

Rango de edad considerado para delimitar a la juventud según la definición vigente en América Latina y el Caribe (7 países), 2018

País

Colombia

Costa Rica

El Salvador

México

Paraguay

República

Dominicana

Uruguay

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en la serie de estudios nacionales sobre gasto público social en adolescencia y juventud impulsados por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 2018.

1.3 El peso de la población adolescente y joven en la población total

Con respecto a la participación de la población adolescente y joven en la población total, el mayor porcentaje corresponde a Costa Rica (41,29%), lo que se relaciona con el hecho de que el rango de edad establecido en ese país para definir a la población joven es el más amplio de todos los considerados en el estudio. A continuación de Costa Rica se sitúa República Dominicana (34,24%), país que ha establecido el segundo rango etario más extenso para definir a la juventud. Por su parte, Uruguay presenta la menor proporción de población adolescente y joven (22,55%).

Cuando se considera exclusivamente el grupo de edad conformado por las personas de 15 a 29 años, El Salvador se ubica en primer lugar (30,13%), mientras que Uruguay sigue siendo el país que presenta la menor proporción de población adolescente y joven respecto de su población total.

Cuadro 1

Población adolescente y joven total y por grupo de edad, y población total (en número de personas y en porcentajes) en América Latina y el Caribe (7 países), 2016

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en la serie de estudios nacionales sobre gasto público social en adolescencia y juventud impulsados por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 2018. Nota: En el cuadro se presentan algunas celdas vacías debido a que solo se incluyen los datos relativos a los grupos de edad que, en cada país, fueron considerados durante la realización de cada uno de los estudios nacionales.

En los países que presentan una pirámide demográfica propia de sociedades que aún no han avanzado en el proceso de transición demográfica (como Costa Rica y República Dominicana), el peso de la población adolescente y joven es mayor en comparación con el que se registra en los países en que dicho proceso está más avanzado (en este caso, Colombia y Uruguay).

Gráfico 4

Estructura poblacional por sexo y edad (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (7 países), 2015

Colombia

Costa Rica

El Salvador México

Paraguay

UruguayRep. Dominicana

Años Años Mujeres

Hombres

Fuente: CEPALSTAT, Bases de Datos y Publicaciones Estadísticas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) [en línea] http://estadisticas.cepal.org/ cepalstat/WEB_CEPALSTAT/estadisticasIndicadores.asp [fecha de consulta: julio de 2018].

Gráfico 5

¿a cuánto asciende eL gasto PúbLico sociaL en adoLescencia y juventud de cada PaÍs?

Dado que el GPSAJ refleja el nivel de prioridad que un país y su gobierno otorgan a la población adolescente y joven, resulta interesante medir no solamente los niveles absolutos de GPSAJ, sino estimar también, en particular, su participación en la riqueza nacional (esto es, el GPSAJ como porcentaje del PIB) y comparar la proporción del GPSAJ respecto del PIB con la participación de los jóvenes dentro de la población total del país.

No se puede esperar que la proporción del GPSAJ respecto de la riqueza del país sea igual al peso de la población adolescente y joven respecto de la población total. Sin embargo, la comparación es interesante a la luz del dividendo demográfico, en la medida en que este grupo poblacional constituye una oportunidad para el desarrollo de los países. De este modo, en el gráfico 5 se comparan ambos indicadores en 2016, el año más reciente de los considerados en el estudio.

Proporción de población adolescente y joven respecto de la población total, y gasto público social en adolescencia y juventud respecto del PIB (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (7 países), 2016

Población

Proporción de población adolescente y joven respecto de la población (en porcentajes)

Gasto público social en adolescencia y juventud respeccto del PIB (en porcentajes)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en la serie de estudios nacionales sobre gasto público social en adolescencia y juventud impulsados por el Fondo de Población de las Naciones Unidas

Oficina Regional

Latina y el Caribe, 2018. Nota: El rango de edad considerado para definir a la población joven de Colombia, Costa Rica, El Salvador, México, Paraguay, República Dominicana y Uruguay se basa, en cada caso, en la definición vigente en cada uno de dichos países (véase el gráfico 3 de este estudio).

Recuadro 3

Evolución del PIB de los países considerados en el estudio

El período 2010-2016 ha constituido una etapa de expansión en los siete países considerados en este estudio. Como se muestra en el gráfico presentado en este recuadro, durante dicho período la tasa de crecimiento real del PIB fue positiva en todos los países analizados, con excepción de Paraguay en 2012. Además, en Paraguay y

Gráfico

República Dominicana se registró la tasa de crecimiento real del PIB anual más elevada (casi del 6%), pero también la mayor volatilidad, sobre todo en Paraguay. A continuación se situaron Colombia y Costa Rica, con un ritmo de crecimiento promedio anual del 4%, seguidos por México y Uruguay, donde el ritmo de crecimiento promedio fue del 3,7% y el 3,3%, respectivamente. La tasa más baja de crecimiento promedio se registró en El Salvador (1,9%).

Tasa de crecimiento real del PIB anual (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (7 países), 2010-2016

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en CEPALSTAT, Bases de Datos y Publicaciones Estadísticas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) [en línea] http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/estadisticasIndicadores.asp [fecha de consulta: junio de 2018]. Nota: La tasa de crecimiento real del PIB se calculó con base en valores del PIB expresados en dólares a precios constantes.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en CEPALSTAT, Bases de Datos y Publicaciones Estadísticas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) [en línea] http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/estadisticasIndicadores.asp [fecha de consulta: junio de 2018].

En el gráfico 5 puede apreciarse que Costa Rica es el país donde el gobierno otorga una mayor prioridad macroeconómica a la población adolescente y joven: el GPSAJ representó un 10,20% del PIB en 2016. Esto podría parecer lógico, ya que Costa Rica es el país que ha establecido la franja etaria más extensa para definir a la juventud, y, por ende, presenta la mayor participación relativa de la población adolescente y joven en la población total. Sin embargo, cuando se considera exclusivamente el grupo de 15 a 29 años, Costa Rica sigue ocupando el primer lugar, ya que el GPSAJ dirigido a dicho grupo representa un 6,50% del PIB. Los otros seis países también conservan su posición relativa (véase el cuadro A2.1). En segundo lugar se encuentra Uruguay, donde el GPSAJ concentra un 4,18% del PIB. A diferencia de Costa Rica, el rango etario que ha establecido Uruguay para definir a la juventud es el menos extenso de todos, y la juventud tiene en dicho

Los datos obtenidos hasta el momento permiten observar que, entre los países considerados, Costa Rica presenta la inversión pública social en adolescencia y juventud más elevada, mientras que Paraguay presenta la más baja.

país el menor peso relativo dentro de la población total (22,55%). En el otro extremo se ubica Paraguay, cuya población adolescente y joven constituye un 27,76% de la población total y cuyo GPSAJ asciende a un 1,02% del PIB.

Los restantes países se ordenan de la siguiente forma, según la proporción del PIB que absorbe el GPSAJ: El Salvador (3,70%), México (2,96%), Colombia (2,93%) y República Dominicana (2,32%). En todos estos países, salvo en Colombia, la proporción de población adolescente y joven supera el 30%. Cabe señalar, además, el caso de República Dominicana, país donde la población adolescente y joven constituye un 34,24% de la población total, pero cuyo GPSAJ solo es superior al de Paraguay.

En lo que respecta a México, únicamente se ha obtenido información referida al gasto del gobierno federal (Federación). En lo que se refiere al gasto de los estados, no ha sido posible contar con información que presentase el nivel de desagregación necesario para cuantificar el gasto que dicho nivel de gobierno destina a la población adolescente y joven7. Por lo tanto, es probable que el GPSAJ de este país se encuentre subestimado.

La evidencia parcial obtenida hasta el momento sugiere una tendencia levemente

creciente del GPSAJ en los países de la región.

En el gráfico 6 se presentan datos relativos a la participación del GPSAJ en el PIB durante el período 2013-2016. El análisis permite observar que, salvo en Paraguay y en República Dominicana, en todos los países se incrementó la participación del GPSAJ respecto del PIB en el período analizado. También puede observarse que, tanto en Uruguay como en México, el GPSAJ como porcentaje del PIB registró una tendencia creciente a lo largo de todo el período, mientras que en Colombia y el Salvador dicho indicador creció entre 2013 y 2015, pero cayó levemente en 2016. Por el contrario, en Costa Rica, Paraguay y República Dominicana, el GPSAJ solo aumentó su participación relativa en el PIB en 2015. En estos últimos dos países, la caída observada en 2016 superó ampliamente dicho aumento, lo que permite explicar el descenso de la participación relativa del GPSAJ en el PIB con respecto a 2013. En todos los casos, a excepción de Paraguay, estas disminuciones se deben a que el GPSAJ creció a un ritmo menor que el PIB, ya que el GPSAJ de Colombia, Costa Rica, El Salvador, México, República Dominicana y Uruguay se incrementó de forma sostenida durante el período 20132016. Por el contrario, en Paraguay sí se produjo una caída nominal del GPSAJ del 10% entre 2015 y 2016.

Recuadro 4

Evolución del gasto público total como porcentaje del PIB en Colombia, Costa Rica, El Salvador, México, Paraguay, República Dominicana y Uruguay

Como puede observarse en el gráfico presentado en este recuadro, la prioridad macroeconómica del gasto público total —en otros términos, el gasto público expresado como porcentaje del PIB— difiere significativamente de un país a otro. En un extremo se ubica Uruguay, que en promedio destinó un 31% de su PIB al gasto público del Gobierno Central durante el período 2010-2016 y, en el otro, se sitúa República Dominicana, con un promedio del 15% en los mismos años.

A continuación de Uruguay se ubican Colombia y Costa Rica, cuyos promedios se aproximan al 30%. Por su parte, en El Salvador, México y Paraguay el gasto público total concentró alrededor del 20% del PIB.

En cuanto a su evolución durante el período considerado,

la variación de la prioridad macroeconómica del gasto público entre 2010 y 2016 permite observar que, a excepción de México y El Salvador, en todos los países aumentó la participación del gasto público en el PIB. En México y El Salvador se registró una caída de menos de 1 punto porcentual entre 2010 y 2016: el gasto público social respecto del PIB pasó de un 21,4% a un 21,0% en México, y de un 24,1% a un 23,5% en El Salvador. El mayor incremento se produjo en Uruguay.

Cuando se examinan exclusivamente los datos relativos a los años considerados en este estudio (2013-2016), se observa que el comportamiento del gasto público como porcentaje del PIB fue similar en todos los países analizados, aunque en Colombia este indicador disminuyó, al pasar de un 33,5% en 2013 a un 30,2% en 2016.

7. Además, debido a la forma en que se organiza el sistema presupuestario en México, para cuantificar el GPSAJ del gobierno federal fue necesario analizar alrededor de 900 programas presupuestarios por cada uno de los años comprendidos en el estudio nacional.

Gráfico

Gasto público total del gobierno central respecto del PIB (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (7 países), 2010-2016

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en el banco de datos del Banco Mundial [en línea] http://databank.bancomundial.org/data/home.aspx [fecha de consulta: junio de 2018].

Nota: El gasto público total comprende los pagos de dinero realizados en concepto de actividades operativas del gobierno para la provisión de bienes y servicios. Se incluyen las remuneraciones de empleados (como sueldos y salarios), los intereses y subsidios, las donaciones, los beneficios sociales y otros gastos como la renta y los dividendos. La información considerada corresponde exclusivamente al gobierno central, es decir, no se incluyó información relativa a los gobiernos subnacionales o locales.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en la serie de estudios nacionales sobre gasto público social en adolescencia y juventud impulsados por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 2018.

Gráfico 6

Evolución del gasto público social en adolescencia y juventud respecto del PIB (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (7 países), 2013-2016

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en la serie de estudios nacionales sobre gasto público social en adolescencia y juventud impulsados por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 2018.

En el gráfico 7 se presentan datos sobre el peso relativo del GPSAJ respecto del gasto público social en 2016. Es importante señalar que la definición de gasto público social difiere ligeramente de un país a otro, por lo cual estos porcentajes de participación deben compararse con cautela. En particular, a los fines de este estudio, tanto en el caso de El Salvador como en el de México se incorporaron partidas del gasto que no integran la definición formal de gasto público social de esos países. Esta decisión se tomó para incorporar al GPSAJ programas cuyos objetivos buscan mejorar las condiciones de vida de la población adolescente y joven, y que atienden problemas específicos de dichos países.

Al considerarse la razón entre el GPSAJ y el gasto público social, se observa que Costa Rica se ubica en primer lugar, al igual que cuando se examina la razón entre el GPSAJ y el PIB. Es decir, Costa Rica es el país que otorga mayor prioridad fiscal a la población adolescente y joven: en dicho país, el GPSAJ representa un 33,94% del gasto público social. Le siguen, en orden de importancia, República Dominicana (28,99%) y El Salvador (22,02%). En el extremo opuesto se encuentra Paraguay, donde el gasto dirigido de forma directa e indirecta a la población adolescente y joven absorbió solo un 7,73% del gasto público social. En México y en Uruguay, el GPSAJ respecto del gasto público social ascendió a un 19,64% y un 15,79%, respectivamente. No ha sido posible estimar la participación del GPSAJ en el gasto público social de Colombia, ya que tanto el universo del gasto considerado para cuantificar la inversión pública social en adolescencia y juventud, como el momento del registro presupuestario, son distintos en el caso del gasto público social

Gráfico 7

Proporción de población adolescente y joven respecto de la población total, y gasto público social en adolescencia y juventud respecto del gasto público social (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (6 países), 2016

Costa Rica

El Salvador

Rep. Dominicana

Uruguay

Proporción de población adolescente y joven respecto de la población total

Gasto público social en adolescencia y juventud respecto del gasto público social

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en la serie de estudios nacionales sobre gasto público social en adolescencia y juventud impulsados por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 2018. Nota: El rango de edad considerado para definir a la población joven de Costa Rica, El Salvador, México, Paraguay, República Dominicana y Uruguay se basa, en cada caso, en la definición vigente en cada uno de dichos países (véase el gráfico 3 de este estudio). En lo que se refiere a Colombia, no fue posible estimar la participación del gasto público social en adolescencia y juventud (GPSAJ) en el gasto público social, ya que tanto el universo del gasto considerado para cuantificar la inversión en adolescencia y juventud, como el momento del registro presupuestario, son distintos en lo que respecta al gasto público social.

México

Paraguay

Los dos países con mayor participación del GPSAJ respecto del gasto público social son aquellos que han establecido las definiciones de juventud más amplias: Costa Rica (de 12 a 35 años) y República Dominicana (de 15 a 35 años). En este sentido, cuando se consideran exclusivamente los datos relativos al grupo etario de 15 a 29 años, no se observan modificaciones considerables en el ordenamiento relativo de los países analizados en este estudio (véase el cuadro A2.2).

En el gráfico 8 se presenta la evolución de la participación del GPSAJ en el gasto público social total durante el período 2013-2016. La comparación de los datos correspondientes a los años que delimitan el período considerado permite observar que solo en El Salvador y en Uruguay aumentó el peso del GPSAJ respecto del gasto público social. En El Salvador dicho indicador pasó de un 20,54% a un 22,02%, mientras que en Uruguay pasó de un 15,32% a un 15,79%. En otros términos, la prioridad fiscal del GPSAJ disminuyó en el período analizado, a excepción de El Salvador y Uruguay.

No se observa una tendencia al incremento de la participación del GPSAJ en el gasto público social.

A diferencia de lo observado al considerar el GPSAJ como porcentaje del PIB, cuando se analiza la razón entre el GPSAJ y el gasto público social no se advierte, en ninguno de los países, un crecimiento sostenido a lo largo de todos los años bajo estudio. Por el contrario, en Costa Rica, México y Paraguay la participación del GPSAJ en el gasto público social disminuyó en 2014, 2015 y 2016. Por su parte, tanto en República Dominicana como en Uruguay se incrementó la proporción del GPSAJ respecto del gasto público social en 2014. El Salvador es el único país cuyo GPSAJ creció durante dos años seguidos (en 2014 y en 2015), en términos relativos, respecto del gasto público social.

Cabe señalar que, en términos generales, las variaciones del GPSAJ respecto del gasto público social registradas de un año a otro en un mismo país son pequeñas —inferiores, en general, a 1 punto porcentual— y no son atribuibles a cambios de las prioridades de las políticas dirigidas a la población adolescente y joven. La mayor volatilidad se registró en República Dominicana, donde el GPSAJ como porcentaje del gasto público social aumentó 1,4 puntos porcentuales en 2014 y experimentó una caída de magnitud similar en 2015. Sin embargo, al igual que en el caso de la relación entre el GPSAJ y el PIB, dicha disminución no responde a una caída del GPSAJ —que, en términos absolutos, aumentó de forma sostenida durante los cuatro años bajo estudio—, sino al hecho de que el gasto público social se incrementó a una tasa mayor.

En Paraguay, el descenso de la participación relativa del GPSAJ respecto del gasto público social responde a dos motivos: primero, la contabilización de las partidas presupuestarias que son destinadas a transferencias a los gobiernos subnacionales, entre otras, como gasto público social. Cabe señalar que no se conoce el destino de esos fondos porque los gobiernos subnacionales no están obligados a rendir cuentas en los canales del sistema integrado de información financiera, y que tales recursos, aunque estén incluidos en el gasto público social, no necesariamente cumplen con la finalidad de este tipo de gasto. En segundo lugar, en Paraguay se redujeron las transferencias dirigidas a las universidades nacionales, producto de una crisis que desnudó casos de posible corrupción8

8. Véanse, por ejemplo, los siguientes artículos: ABC Color, “Imputan a rector y ordenan su captura”, Asunción, 25 de septiembre de 2015 [en línea] http://www.abc.com.py/nacionales/imputan-a-froilan-peralta-1411259.html, y Diario La Clave, “Rector, exrector y decanos de la UNE, imputados por corrupción”, 16 de noviembre de 2017 [en línea] http://www.laclave.com.py/2017/11/16/rector-exrector-y-decanos-de-la-une-imputados-por-corrupcion/.

Gráfico 8

Evolución del gasto público social en adolescencia y juventud respecto del gasto público social (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (6 países), 2013-2016

Costa Rica

Rep. Dominicana

El Salvador México

Uruguay

Paraguay

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en la serie de estudios nacionales sobre gasto público social en adolescencia y juventud impulsados por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 2018. Nota: En lo que se refiere a Colombia, no fue posible estimar la participación del gasto público social en adolescencia y juventud (GPSAJ) en el gasto público social, ya que tanto el universo del gasto considerado para cuantificar la inversión en adolescencia y juventud, como el momento del registro presupuestario, son distintos en lo que respecta al gasto público social.

2.1 ¿Cuál es el gasto por adolescente o joven?

Una tercera forma de dimensionar el GPSAJ, además de compararlo con el PIB y el gasto público social, consiste en estimar la inversión por adolescente o joven (gasto per cápita). En el gráfico 9 se presenta, en valores absolutos, el GPSAJ per cápita de los siete países considerados, correspondiente al año 2016 y ajustado por el índice de paridad del poder de compra en dólares de 2005 del Banco Mundial, a fin de compensar las diferencias entre las monedas de los distintos países en materia de poder adquisitivo9

En 2016, Uruguay fue el país que presentó el mayor GPSAJ per cápita (6.340 dólares), seguido de cerca por Costa Rica (6.203 dólares). En el otro extremo se situó Paraguay, cuyo GPSAJ per cápita fue de 372 dólares.

Las diferencias observadas entre los países analizados son importantes. Aunque Uruguay, Paraguay y El Salvador consideran prácticamente el mismo grupo etario para definir a la juventud y, además, en estos países la población adolescente y joven registra el menor peso relativo respecto de la población total, su GPSAJ por adolescente o joven es 17 veces superior al de Paraguay (372 dólares) y casi 7 veces más elevado que el de El Salvador (909 dólares). Costa Rica y República Dominicana también establecen un rango etario similar para definir a la juventud y cuentan con proporciones similares de población adolescente y joven respecto de la población total, pero el GPSAJ per cápita de Costa Rica (6.203 dólares) casi quintuplica al de República Dominicana (1.287 dólares). Por último, México y Colombia se ubican en una posición intermedia en cuanto a su inversión en adolescencia y juventud: en 2016, el GPSAJ per cápita en esos países fue de 2.113 y 1.730 dólares, respectivamente.

9. La paridad del poder adquisitivo o paridad del poder de compra (PPP) permite establecer cuánto dinero sería necesario para comprar los mismos bienes y servicios en dos países diferentes. Más detalles pueden consultarse en Vogel (s/f). En este estudio se consideró el factor de conversión disponible en el banco de datos del Banco Mundial [en línea] https://data.worldbank.org/indicator/PA.NUS.PPP?view=chart.

Gráfico 9

Gasto público social en adolescencia y juventud per cápita (en dólares ajustados por la paridad del poder de compra de 2005) en América Latina y el Caribe (7 países), 2016

Rep. Dominicana

Promedio 7 países

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en la serie de estudios nacionales sobre gasto público social en adolescencia y juventud impulsados por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 2018, y del factor de conversión de la paridad del poder de compra consultado en la base de datos del Banco Mundial [en línea] http://databank.bancomundial.org/data/databases [fecha de consulta: julio de 2018].

Nota: Los montos se expresan en dólares ajustados por la paridad del poder de compra de 2005.

La buena noticia es que el gasto per cápita aumentó en términos reales en casi todos los países bajo análisis (véase el gráfico 10). En Uruguay, el GPSAJ per cápita aumentó un 45,96% en términos reales entre 2013 y 2016, al pasar de 4.343 a 6.340 dólares. En Colombia, la tasa de crecimiento fue de aproximadamente un 30%, pues el GPSAJ per cápita pasó de 1.344 a 1.730 dólares. Por su parte, en Costa Rica y en República Dominicana el crecimiento real del GPSAJ fue similar, cercano a un 25%: ascendió de 4.993 a 6.203 dólares en Costa Rica, y de 1.054 a 1.287 dólares en República Dominicana. El Salvador y México también presentaron niveles de aumento real del GPSAJ per cápita similares, cercanos a un 10%: dicho gasto pasó de 831 dólares en 2013 a 909 dólares en 2016 en El Salvador, y de 1.892 dólares en 2013 a 2.113 dólares en 2016 en México. La única excepción la constituyó Paraguay, donde se produjo un descenso real del 5,47% del GPSAJ per cápita, que disminuyó de 394 dólares en 2013 a 372 dólares en 2016.

Cuando se comparan los datos relativos al GPSAJ per cápita correspondiente al grupo de edad de 15 a 29 años en 2016 en cada uno de los países considerados en el estudio, se observa que se mantiene el ordenamiento relativo de los países, al igual que sus niveles de gasto, como puede verse en el gráfico A2.1 del anexo. Cabe señalar, finalmente, que en Colombia y República Dominicana el gasto crece ligeramente al excluirse a las personas de 14 años, en el caso de Colombia, y el grupo de edad de 30 a 35 años, en el caso de República Dominicana.

Gráfico 10

Evolución del gasto público social en adolescencia y juventud per cápita (en dólares ajustados por la paridad del poder de compra de 2005) en América Latina y el Caribe (7 países), 2013-2016

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en la serie de estudios nacionales sobre gasto público social en adolescencia y juventud impulsados por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 2018, y del factor de conversión de la paridad del poder de compra consultado en la base de datos del Banco Mundial [en línea] http://databank.bancomundial.org/data/databases [fecha de consulta: julio de 2018].

Nota: Los montos se expresan en dólares ajustados por la paridad del poder de compra de 2005.

2.2 ¿Cómo está compuesto el gasto?

Para analizar la composición del GPSAJ se procedió a desagregarlo según las clasificaciones propuestas en la metodología: por clase, por categoría y por grupo del gasto, así como por clase y categoría, de forma combinada.

La clasificación del GPSAJ de 2016 por clase permite identificar una leve preponderancia del gasto específico, es decir, de aquel gasto asignado a acciones que afectan de forma directa a las personas adolescentes y jóvenes. En Colombia, Costa Rica, El Salvador, México, Paraguay y Uruguay, al menos un 40% del GPSAJ total constituye gasto específico. Los mayores porcentajes de gasto específico corresponden a Paraguay (75,30%) y El Salvador (72,06%). La excepción es República Dominicana, cuyo gasto específico es de aproximadamente un 30%, debido a la mayor presencia, con relación a los demás países, de partidas del gasto en educación dentro del gasto ampliado.

En todos los países, salvo en Paraguay, la segunda clase en términos de importancia relativa la constituye el gasto ampliado, que corresponde a los proyectos o programas dirigidos a grupos poblacionales amplios, entre los que se incluye la población adolescente y joven. En Colombia, Costa Rica, México y República Dominicana, este tipo de acciones representan entre un 40% y un 50% del GPSAJ, mientras que en El Salvador su participación es de apenas un 7,53%.

La participación del gasto indirecto y del gasto en bienes públicos difiere de un país a otro. En Colombia, Costa Rica y República Dominicana, por ejemplo, no se identificaron acciones que pudiesen clasificarse como gasto indirecto, mientras que en Paraguay se identificó el mayor porcentaje de programas de esta naturaleza, superior a un 10%. En el resto de los países —El Salvador, México y Uruguay— el gasto indirecto absorbió menos de un 7%.

Costa Rica El Salvador México

Paraguay Uruguay

Rep. Dominicana Colombia

Con respecto al gasto en bienes públicos, la mayor participación de este tipo de gasto se identificó en República Dominicana, país donde un 15,45% del GPSAJ se destina a este rubro. Le siguen Colombia y El Salvador, con porcentajes superiores a un 10%. En el otro extremo se sitúan Costa Rica y Paraguay, países en que el gasto en bienes públicos dirigido a la población adolescente y joven es inferior al 5%.

La participación relativa de cada clase del gasto depende de la magnitud del GPSAJ, pero también —como se verá más adelante, al presentarse la clasificación por categoría del gasto y la clasificación combinada por clase y categoría del gasto— depende de las partidas presupuestarias, los programas o los proyectos comprendidos por cada una de las clases del GPSAJ.

Paraguay presenta el GPSAJ más bajo de los siete países considerados, el cual está compuesto mayoritariamente por programas orientados de forma directa a la población adolescente y joven, lo que permite explicar el alto porcentaje de gasto específico que se registra en ese país. En los demás países, pero especialmente en Uruguay y Costa Rica, que son aquellos que presentan el mayor GPSAJ de los países bajo análisis, el GPSAJ también contiene partidas presupuestarias destinadas a grupos poblacionales más amplios. Esto se ve reflejado en la mayor participación del gasto ampliado en dichos países.

Gráfico 11

Gasto público social en adolescencia y juventud por clase del gasto (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (7 países), 2016

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en la serie de estudios nacionales sobre gasto público social en adolescencia y juventud impulsados por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), Oficina

Es posible hacer inferencias sobre el significado y la relevancia del GPSAJ en función de su composición por clase. Sin embargo, estas serán limitadas debido a que un análisis de la calidad del gasto excede el propósito de este documento. A fin de realizar tal análisis sería preciso contar con evaluaciones de impacto de los programas para saber si efectivamente están cumpliendo con sus objetivos.

No obstante, es posible argumentar que un incremento de la prioridad política que un país otorga a la población adolescente y joven se verá reflejado en el tamaño del GPSAJ. Mientras que el GPSAJ como porcentaje del PIB y el GPSAJ per cápita permiten estimar, respectivamente, la magnitud de la prioridad macroeconómica y la magnitud de la prioridad fiscal del gasto, el peso del gasto específico respecto del GPSAJ refleja la presencia de programas diseñados con base en la consideración de las necesidades, las demandas y las particularidades de la población adolescente y joven.

En este sentido, en el gráfico 12 se presenta la evolución, en el período 2013-2016, del GPSAJ clasificado por clase, correspondiente a cada uno de los siete países comprendidos por el estudio. Sobresalen Paraguay y El Salvador, países donde el gasto específico creció aproximadamente 13 y 11 puntos porcentuales, respectivamente, entre 2013 y 2016. En Paraguay, aunque el GPSAJ se redujo en términos absolutos entre 2013 y 2016 (pasó de 1.476.090 millones a 1.404.158 millones de guaraníes), el gasto específico creció un 15,68% en dicho período, a diferencia de lo observado con relación al gasto indirecto y el gasto en bienes públicos, cuya caída fue superior al 60% entre 2013 y 2016. En el caso de El Salvador, el aumento del gasto específico se debe a que este se incrementó en mayor proporción que el GPSAJ: el gasto específico creció un 35,56% entre 2013 y 2016, mientras que el GPSAJ creció un 14,82% en el mismo período. En Colombia, Costa Rica y Uruguay la composición relativa del GPSAJ se mantuvo relativamente estable durante el período 2013-2016.

Solo en México se registró una disminución del gasto específico, que pasó del 46,84% en 2013 al 43,97% en 2016. La reducción del gasto específico en México se debe a que en dicho país han tenido lugar fusiones, eliminaciones y creaciones de nuevos programas. En efecto, programas que integraban el gasto específico se fusionaron con programas que también se dirigen a otros grupos poblacionales. Tal es el caso de tres programas presupuestarios relacionados con el fortalecimiento de la calidad de la educación: i) el Programa Fortalecimiento de la Calidad en Instituciones Educativas; ii) el Programa Fortalecimiento de la Calidad en Educación Básica, y iii) el Fondo para Elevar la Calidad de la Educación Superior. Como resultado de la fusión se creó el Programa para el Fortalecimiento de la Calidad Educativa, que reúne la educación básica, la educación media superior y la educación superior.

Gráfico 12

Gasto público social en adolescencia y juventud por clase del gasto (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (7 países), 2013-2016

Costa Rica

Gasto ampliado

Gasto en bienes públicos

Gasto específico

Gasto en bienes públicos

Gasto ampliado

Gasto indirecto

Gasto especifico

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en la serie de estudios nacionales sobre gasto público social en adolescencia y juventud impulsados por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 2018.

Para profundizar el análisis, el GPSAJ se clasificó en dos grupos. El Grupo I, conformado por el gasto específico y el gasto indirecto, comprende aquellas inversiones sociales en que la inclusión de la población adolescente y joven es mandatoria. Es decir, en este grupo se incluyen las acciones sociales que se dirigen de forma directa a la población adolescente y joven, y las acciones que establecen como requisito que entre las personas destinatarias haya presencia de población adolescente y joven. El Grupo II está integrado por el gasto ampliado y el gasto en bienes públicos. En este caso, el gasto social no está orientado particularmente a la población adolescente y joven, aunque dicha población se beneficia de las acciones que conforman este grupo del gasto, según su presencia entre la población participante o beneficiaria de los diversos programas y servicios.

Cuando las clases del gasto se clasifican en estos dos grupos, es decir, el gasto orientado de forma particular a la población adolescente y joven (Grupo I) y el gasto no orientado particularmente a la población adolescente y joven (Grupo II), se advierte que casi la mitad del GPSAJ corresponde al primer grupo. En 2016, el GPSAJ perteneciente al Grupo I fue del 44,28% en Colombia, del 55,07% en Costa Rica, del 78,70% en El Salvador, del 48,31% en México, del 85,70% en Paraguay, del 29,74% en República Dominicana y del 50,07% en Uruguay (véase el gráfico 13).

El Salvador México

Paraguay

Uruguay

Rep. Dominicana

Gráfico 13

Gasto público social en adolescencia y juventud por grupo del gasto (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (7 países), 2013- 2016

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en la serie de estudios nacionales sobre gasto público social en adolescencia y juventud impulsados por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 2018.

Sin embargo, como puede apreciarse en el gráfico 14, las tendencias registradas en cada país son diferentes. En Uruguay, la composición de ambos grupos del gasto se mantuvo relativamente estable durante el período analizado. En Colombia, Costa Rica, República Dominicana y, especialmente, en El Salvador —donde, entre 2013 y 2016, se produjo un incremento del gasto comprendido en el primer grupo de casi 18 puntos porcentuales—, tuvo lugar un crecimiento sostenido del gasto que integra el Grupo I.

En cambio, en México y en Paraguay cayó la participación del gasto que conforma el Grupo I. En ambos países se registró una caída cercana a 3 puntos porcentuales de los programas y proyectos orientados de forma directa a la población adolescente y joven. En el caso de México, como se señaló anteriormente, esto fue producto de la reorganización y fusión de programas que integraban el gasto específico con otros dirigidos a grupos poblacionales más amplios, y en el caso de Paraguay la disminución fue el resultado de la caída, en valores absolutos, del gasto indirecto.

Gráfico 14

Gasto público social en adolescencia y juventud por grupo del gasto (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (7 países), 2013-2016

Grupo

I

II

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en la serie de estudios nacionales sobre gasto público social en adolescencia y juventud impulsados por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 2018.

Cuando se examina la clasificación del GPSAJ por categoría (cuadro 2), se observa que en los siete países estudiados la mayor parte los recursos destinados, directamente o no, a la población adolescente y joven se concentraron en las categorías educación y salud. Más aún, la suma del GPSAJ correspondiente a estas dos categorías representó alrededor de un 70% del GPSAJ total en todos los países estudiados. En los siete países la categoría educación ocupó el primer lugar y en todos, menos en Paraguay, el gasto en salud se ubicó en segundo lugar. En Paraguay, la categoría que se situó luego de educación fue asistencia social, cuya participación relativa fue superior a la de la categoría salud por apenas 1 punto porcentual, aproximadamente.

Rep. Dominicana

Grupo

Grupo

Recuadro 5

República Dominicana: Plan Decenal de Educación 2008-2018

Este plan, en funcionamiento desde 2008, tiene como objetivo “poner en marcha un Sistema Educativo de amplia cobertura y eficiencia, que reúna las condiciones de calidad y equidad necesarias para sustentar el desarrollo del país en las primeras décadas del siglo XXI” (República Dominicana, Secretaría de Estado de Educación, s/f). En este sentido, se propuso regular el sistema educativo dominicano de acuerdo con lo dispuesto en la Ley General de Educación 66-97, a través de la implementación de diez políticas educativas:

1. Asegurar que la población de 5 años reciba un año de educación inicial y 8 años de educación básica de calidad.

2. Consolidar, expandir y diversificar la educación media, con el objetivo de crear ciudadanía y como un paso hacia el mercado laboral o la educación superior.

3. Revisar periódicamente, difundir y aplicar el currículo aprobado; promover una cultura orientada a su cumplimiento desde una perspectiva basada en la formación en valores, y consolidar todas las demás dimensiones de la ciencia en los niveles educativos, incluida la enseñanza de tecnologías de la información y la comunicación.

4. Establecer estándares de calidad y un sistema de evaluación que permita monitorear el desempeño del sistema educativo, y que promueva la movilización de la escuela, la familia y la comunidad en pos de una mejor educación.

5. Crear las condiciones necesarias para movilizar a la sociedad dominicana y a las comunidades educativas con vistas a asegurar el estricto cumplimiento de un horario y un calendario escolares que posibiliten el aprendizaje de los estudiantes.

6. Priorizar la formación de recursos humanos con altas calificaciones para el sector educativo y promover la permanencia y el crecimiento profesional del personal ya contratado.

7. Promover la equidad educativa y brindar apoyo a los estudiantes provenientes de los sectores sociales más vulnerables.

8. Estimular la participación de la familia, la comunidad y las instituciones no gubernamentales en la implementación de las políticas, los programas y los proyectos educativos.

9. Realizar las reorganizaciones sucesivas que resulten necesarias para mantener siempre una estructura ágil, flexible, abierta a la participación y centrada en la escuela, que permita realizar los planes, los programas y las acciones que conforman la política educativa.

10. Movilizar a los sectores públicos y privados, nacionales e internacionales, en procura de los recursos necesarios para alcanzar los objetivos de cobertura, calidad y equidad educativas indispensables para enfrentar los retos económicos, políticos y sociales del siglo XXI.

En materia de financiamiento educativo, el Plan establece que el logro de las metas requiere dar cumplimiento a la Ley General de Educación, destinar al menos un 4% del PIB a la educación y alcanzar un 4,75% en 2018.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información consultada en República Dominicana, Secretaría de Estado de Educación, “Plan Decenal de Educación 2008-2018. Construyendo la respuesta nacional para lograr la Educación Dominicana de Calidad que queremos. Resultados 5ta Revisión”, s/f [en línea] http://www.educando.edu.do/Userfiles/P0001/File/Plan%20 Decenal%202008-2018%20Versi%C3%B3n%20Corta.pdf.

La preponderancia de la educación dentro del GPSAJ es razonable, dado que la población adolescente y joven ocupa una parte considerable de su tiempo en educarse y capacitarse, como preparación para el mundo adulto y laboral. En esta categoría se incluye la inversión que efectúan los países en educación primaria y, sobre todo, en educación secundaria y superior, incluidas las obras de infraestructura (construcción y mejora de escuelas). La participación de esta categoría del gasto asciende, al menos, a un 41% en todos los países considerados, a excepción de Paraguay, donde absorbe un 84,78% del GPSAJ total.

La categoría salud comprende las prestaciones que ofrecen los sistemas de salud en materia de atención primaria, prevención de infecciones de transmisión sexual, planificación familiar y prevención del embarazo en la adolescencia, entre otras10. En general, los países bajo estudio destinan alrededor de un 25% del GPSAJ a atender la salud de la población adolescente y joven. En Costa Rica, por ejemplo, se destaca la Caja Costarricense de Seguro Social, que ofrece servicios universales de salud, y en Uruguay cabe distinguir el gasto de los prestadores públicos y las transferencias gubernamentales a prestadores privados11. El porcentaje más alto de GPSAJ en salud corresponde a El Salvador (31,36%), cuyo gasto en dicha categoría es canalizado a través de diversas instituciones públicas12.

Recuadro 6

Prevención del embarazo adolescente en Colombia y Costa Rica

El embarazo adolescente no suele ser el resultado de una decisión deliberada, sino más bien de la ausencia de opciones: es una consecuencia del acceso limitado o nulo a la escuela, a la información y a la atención médica. El embarazo puede tener consecuencias devastadoras para la salud de las adolescentes. Muchas adolescentes todavía no están físicamente preparadas para el embarazo y el parto y, por lo tanto, son más vulnerables en caso de producirse complicaciones. Además, las adolescentes que quedan embarazadas tienden a conformar hogares de bajos ingresos y a tener una nutrición deficiente, lo que aumenta los riesgos para la vida y la salud durante el embarazo y el parto (UNFPA, s/f).

El embarazo adolescente también tiene efectos negativos sobre la permanencia de las madres en el

sistema educativo, lo que a su vez condiciona su entrada al mercado laboral y sus ingresos futuros. Estos efectos se agravan entre las madres jóvenes provenientes de sectores vulnerables.

En este sentido, cabe destacar las iniciativas implementadas en Colombia y en Costa Rica, ambas incluidas en la categoría salud del GPSAJ de cada uno de esos países.

i) Colombia: Estrategias de prevención del embarazo adolescente

Las acciones para prevenir el embarazo en la adolescencia en Colombia se iniciaron en 2007, cuando el Ministerio de la Protección Social (actualmente, Ministerio de Salud y Protección Social) empezó a implementar el modelo de Servicios de Salud Amigables para Adolescentes y Jóvenes (SSAAJ).

Posteriormente, entre 2008 y 2009, el Ministerio

10 En lo que respecta a El Salvador, cuando los resultados de este estudio se comparan con los obtenidos en el estudio anterior del UNFPA (2016), se observa un incremento del gasto en salud, categoría que, por su importancia relativa, pasó a ocupar el segundo lugar en el GPSAJ —según los resultados del estudio previo (UNFPA, 2016), el gasto en salud ocupaba el tercer lugar, después del gasto en asistencia social—. Este incremento, en realidad, obedece al hecho de que la mejora de la calidad de los datos relevados permitió identificar e imputar con mayor precisión las diversas partidas del gasto.

11. Más información puede consultarse en los informes nacionales sobre inversión pública social en adolescencia y juventud relativos a Costa Rica (2013-2016) y Uruguay (2010-2016), publicados por la Oficina Regional del UNFPA para América Latina y el Caribe en 2018 y titulados, respectivamente, Costa Rica. Inversión pública social en adolescencia y juventud, 2013-2016 y Uruguay. Gasto público social en adolescencia y juventud, 2010-2016.

12. Más información puede consultarse en el informe nacional sobre inversión pública social en adolescencia y juventud relativo a El Salvador (2014-2016), publicado por la Oficina Regional del UNFPA para América Latina y el Caribe en 2018, y titulado El Salvador. Gasto público social en juventud, 2014-2016.

de Educación Nacional implementó el Programa de Educación para la Sexualidad y Construcción de Ciudadanía (PESCC), mediante el cual se buscaba fortalecer la educación para la sexualidad en los establecimientos educativos oficiales, bajo un enfoque de construcción de ciudadanía y de ejercicio de los derechos humanos, los derechos sexuales y los derechos reproductivos. Este programa se reformuló en 2015, extendiéndose su vigencia hasta 2025.

Estas acciones sectoriales empezaron a articularse en 2010 con la creación de la Comisión Nacional Intersectorial para la Promoción y Garantía de los Derechos Sexuales y Reproductivos (Decreto 2968 de 2010). Posteriormente, se expidieron los “Lineamientos para el desarrollo de una estrategia para la prevención del embarazo en la adolescencia y la promoción de proyectos de vida para los niños, niñas, adolescentes y jóvenes en edades entre 6 y 19 años”, a través del Documento CONPES Social Nº 147 (Colombia, Departamento Nacional de Planeación, 2012), con los cuales se inició el abordaje intersectorial de la prevención del embarazo en la adolescencia en el país, que era un fenómeno que venía en ascenso desde hacía dos décadas, y que hasta entonces solo había sido abordado mediante programas implementados de forma aislada desde distintos sectores. Los citados lineamientos permitieron desarrollar una amplia variedad de acciones intersectoriales, que en 2015 resultaron en un balance positivo, al cierre de su implementación. De hecho, entre 2010 y 2015 se produjo una reducción del porcentaje de adolescentes que habían sido madres o estaban embarazadas, indicador que pasó del 19,5% al 17,1%.

ii) Costa Rica: atención integral del embarazo en la adolescencia en áreas seleccionadas de las regiones Brunca y Huetar Caribe

Desde 2013 se implementa en Costa Rica la Iniciativa Salud Mesoamérica. Se trata de un programa ejecutado por el Ministerio de Salud, en coordinación con otras instituciones nacionales: el Patronato Nacional de la Infancia, la Caja Costarricense de Seguro Social, el

Ministerio de Educación Pública y la Dirección Nacional de Centros de Educación y Nutrición y de Centros Infantiles de Atención Integral. Los objetivos de este programa son los siguientes: i) mejorar la calidad de atención de los servicios de salud materna, neonatal e infantil dirigidos a las adolescentes en las áreas geográficas más pobres del país; ii) mejorar la calidad, la utilización y el acceso a los servicios de salud sexual y reproductiva dirigidos a la población adolescente, y iii) generar evidencias sobre buenas prácticas a través de una estrategia integral e intersectorial de impacto colectivo para la prevención y la atención del embarazo adolescente.

Las áreas seleccionadas para la implementación del proyecto, Brunca y Huetar Caribe, están situadas cerca de la frontera con Nicaragua y con Panamá, y coinciden con parte de los territorios indígenas. La población que habita en dichas zonas representa un 10% de la población total de Costa Rica, y un 15,8% de la población adolescente. Así, en 2011, año en que se elaboró el proyecto, se estimó una población beneficiaria potencial de casi 92.000 personas adolescentes.

Entre 2013 y 2016, la cantidad de nacimientos entre mujeres de 10 a 19 años se redujo alrededor de un 15% (de 2.127 a 1.828) en las zonas de implementación del programa.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información consultada en Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), Costa Rica: inversión pública social en adolescencia y juventud, 2013-2016, 2018; El gasto público social en adolescencia y juventud en Colombia: 2012-2016, 2018, y “Embarazo adolescente. Panorama”, s/f [en línea] https://www.unfpa. org/es/embarazo-adolescente, y en Colombia, Departamento Nacional de Planeación, “Lineamientos para el desarrollo de una estrategia para la prevención del embarazo en la adolescencia y la promoción de proyectos de vida para los niños, niñas, adolescentes y jóvenes en edades entre 6 y 19 años”, Documento CONPES Social Nº 147, Bogotá, 31 de enero de 2012.

Cabe señalar que en ninguno de los países analizados el gasto en trabajo se encuentra entre las categorías de mayor peso relativo. Solo en Uruguay y en Costa Rica dicha categoría se ubica en cuarto lugar, con una participación del 9,74% y el 5,70%, respectivamente. Esto resulta de especial importancia, dado que, por ejemplo, en Uruguay los índices de desempleo juvenil duplican, como mínimo, la tasa de desempleo de la población en edad de trabajar. De hecho, en 2015 se incrementó la asignación presupuestaria del seguro de desempleo debido a un incremento de la desocupación juvenil.

Recuadro 7

El Salvador, México y Paraguay: programas de transferencias de ingresos que incluyen a la población adolescente y joven

i) El Salvador: Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI)

Este programa que integra la categoría asistencia social del GPSAJ de El Salvador tiene por objeto atender temporalmente las demandas de ingreso de la población vulnerable de áreas urbanas del país. Se implementa en los 25 municipios que presentan los mayores índices de pobreza urbana y violencia.

Para acceder al programa es preciso tener entre 16 y 30 años, contar con una residencia de al menos seis meses en los municipios seleccionados, carecer de empleo formal y no cursar estudios ni recibir formación profesional en horario laboral. Entre quienes cumplen con estos requisitos tienen prioridad las mujeres jefas de hogar, las personas que tienen entre 16 y 24 años, y quienes participan por primera vez del programa.

Las personas participantes del Programa reciben un apoyo económico de 100 dólares mensuales, toman parte en actividades comunitarias y se capacitan para mejorar su potencial laboral o sus capacidades para desarrollar un autoemprendimiento productivo. Cada fase tiene una duración de seis meses.

ii) México: Programa de Inclusión Social Prospera Este es un programa de transferencias monetarias condicionadas, cuyo objetivo es mejorar el ingreso y el bienestar de las familias mexicanas que se encuentran en situación de pobreza. Los destinatarios son los hogares cuyo ingreso per cápita estimado no supera la línea de bienestar mínimo (LBM) y cuyas condiciones socioeconómicas y de ingreso no permiten el desarrollo de las capacidades de sus integrantes en materia de alimentación, salud y educación. El programa también considera como población objetivo a aquellos hogares previamente incorporados, con un ingreso per cápita estimado que se encuentre por debajo de la Línea de Verificaciones Permanentes de Condiciones Socioeconómicas (LVPCS), y que estén conformados por

algún integrante menor de 12 años o que pueda seguir siendo becario o becaria, o por alguna mujer menor de 49 años.

Los beneficiarios del programa Prospera reciben cada dos meses transferencias monetarias y apoyos en especie correspondientes a los componentes de alimentación, salud y educación. Los apoyos en especie consisten en suplementos alimenticios que se entregan a los hogares cuando sus miembros asisten a las citas médicas. En cambio, los útiles escolares pueden entregarse en especie, o integrarse con los demás apoyos monetarios.

iii) Paraguay: Programa Tekoporã

Su objetivo es mejorar la calidad de vida de la población participante, a través de la promoción del ejercicio efectivo de derechos básicos como la alimentación, la salud y la educación.

Este programa, orientado a la protección y la promoción de la mejora de las condiciones de vida de las familias en situación de pobreza y vulnerabilidad, otorga acompañamiento sociofamiliar y comunitario y una transferencia monetaria a las familias para facilitar el ejercicio de sus derechos, principalmente en materia de salud, educación y alimentación (el monto depende de la composición del hogar).

La transferencia implica la corresponsabilidad de las personas que participan del programa, que se traduce en la exigencia de mantener a sus hijas e hijos menores de 18 años en las escuelas y colegios, y en la de asistir a los puestos de salud de forma periódica para recibir atención primaria de la salud (la cual incluye el control del crecimiento y el desarrollo, y la vacunación de niñas, niños y adolescentes).

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información consultada en la serie de estudios nacionales sobre gasto público social en adolescencia y juventud impulsados por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 2018; Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador (FISDL), “Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI)”, s/f [en línea] http://www.fisdl.gob.sv/temas-543/ oferta-programatica/sistema-de-proteccion-social-universal/comunidadessolidarias-urbanas/pati#.W0A2ENgzYWp, y Banco Interamericano de Desarrollo (BID), México Prospera. Síntesis: programas de transferencias monetarias condicionadas, División de Protección Social y Salud, BID, abril de 2016 [en línea] https://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/7565/ Sintesis-del-programa-Prospera-en-Mexico.pdf?sequence=1&isAllowed=y.

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anexo 1

definiciones metodoLógicas Para L a estimación deL gasto PúbLico sociaL en adoLescencia y juventud

Gasto público: principales definiciones

Para avanzar en el análisis del gasto público es necesario poder distinguir las erogaciones que corresponden al sector público de aquellas que son ejecutadas por el sector privado. En lo que se refiere al sector público, en una economía es posible dividir a las instituciones en dos subsectores: un subsector financiero y otro no financiero.

El primero de esos grupos se compone de instituciones públicas financieras, que a su vez pueden clasificarse en bancarias y no bancarias. En cambio, las erogaciones realizadas por las instituciones que se enmarcan en el segundo de los grupos mencionados, el sector público no financiero, constituyen lo que generalmente se conoce como gasto público.

De igual forma, los sistemas presupuestarios tienen distintas maneras de clasificar el gasto, las cuales principalmente responden a distintas preguntas:

1. ¿Para qué se gasta? Clasificación por finalidad: finalidades del gasto, funcionamiento del Estado, servicios sociales, gasto público en servicios económicos y servicios de la deuda pública.

2. ¿En qué se gasta? Clasificación por objeto: bienes y servicios que se adquieren con los recursos públicos, por ejemplo: el gasto en personal, las transferencias o la compra de equipamientos.

3. ¿Quién gasta? Clasificación administrativa o por jurisdicción: instituciones que realizan el gasto, por ejemplo, el Poder Judicial, el Poder Legislativo o cada uno de los ministerios del Poder Ejecutivo.

4. ¿De dónde provienen los recursos? Clasificación por fuente de financiamiento: se refiere a las distintas fuentes de financiamiento del presupuesto que pueden ser internas (del tesoro público, del crédito interno) o externas (el crédito externo).

5. Clasificación por categoría programática.

6. Clasificación por ubicación geográfica.

Clasificaciones combinadas

1. Por finalidad-función y objeto del gasto.

2. Programática y por objeto del gasto.

3. Programática y por fuente de financiamiento.

4. Por función y por jurisdicción o institución.

Clasificaciones específicas

1. Gasto por nivel de gobierno.

2. Gasto universal o focalizado.

3. Gasto en efectivo o en especie.

Consideraciones para el análisis de cifras fiscales

En el momento de analizar cifras fiscales deben considerarse fundamentalmente los siguientes puntos: cuál es la definición de sector público utilizada, cuáles son los criterios o momentos de registro utilizados, cuál es la extensión del período fiscal a la que corresponden los datos, cuál es la unidad de cuenta en la que se presentan los datos, cómo responden las cifras fiscales a la estacionalidad, y cuál es la calidad de la información utilizada.

Habitualmente todos estos datos están explicitados en los cuadros con información fiscal. Principalmente, cuando se trabaja con datos sobre distintos países o con series de datos relativos a un mismo país, debe prestarse atención a los puntos mencionados. De no ser así, se pueden extraer conclusiones erróneas, entre otras, con respecto al tamaño del sector público, o al desequilibrio fiscal de un país con relación a otros, o a la propia evolución de esas variables en un mismo país cuando la consolidación no es homogénea. Muchas veces, por falta de información, los paneles de datos fiscales elaborados por consultoras, bancos de inversión e incluso organismos multilaterales de crédito como el Fondo Monetario Internacional (FMI) o el Banco Mundial no son homogéneos.

¿Cuál es la definición de sector público utilizada?

Aquí debe considerarse no solo a qué nivel o niveles de gobierno corresponde la información, sino también cuál es la definición de sector público. Por ejemplo, en un sistema federal cada una de las jurisdicciones dentro de los distintos niveles de gobierno cuenta con una política fiscal propia, aunque no independiente. Es decir, cada jurisdicción maneja su presupuesto, sujeto a recursos propios, a recursos originados en transferencias provenientes de los demás niveles de gobierno y a una serie de limitaciones respecto de la capacidad de endeudamiento. De allí que, cuando se trabaja con números fiscales, un punto a tener en cuenta es cuál es su nivel de alcance, es decir, si las cifras corresponden al nivel nacional, a los estados o provincias, a los municipios, o si surgen de algún proceso de consolidación. En cada caso, además, debe determinarse si se está trabajando únicamente con la administración central o se incluyen además organismos descentralizados, instituciones de la seguridad social y empresas públicas, entre otros.

¿Cuáles son los criterios o momentos de registro considerados?

Los criterios de registro contable aceptados internacionalmente son los siguientes: “base devengado” y “base caja”. El criterio “base devengado” corresponde a los flujos efectivamente realizados, con independencia del momento en que se produce el pago o cobro. En contraposición, en el criterio “base caja” se asienta la salida o entrada de fondos sin considerarse si los gastos o ingresos que generan el desembolso corresponden al período en el cual se está pagando o cobrando. La utilización de un criterio u otro depende fundamentalmente del uso que se esté dando a la información. Es decir, si el objetivo es estrictamente financiero, como, por ejemplo, definir cuáles son las necesidades financieras del tesoro público, el criterio a utilizar es el de “base caja”. Ahora, si se está analizando la ejecución presupuestaria, el mejor criterio es el de “base devengado”, dado que, mediante esta metodología, los eventos económicos se registran en el período en que ocurren, independientemente de su cobro, pago o vencimiento. En ese sentido, las etapas contables del gasto público son las siguientes: i) crédito inicial: nivel del gasto aprobado por el Honorable Congreso de la Nación, incluido

en la Ley de Presupuesto correspondiente a un determinado año; ii) crédito vigente: nivel límite del gasto vigente a una determinada fecha, que incorpora las modificaciones presupuestarias que afectan el crédito inicial; iii) devengado o ejecutado, y iv) pagado: refleja la cancelación total o parcial de las obligaciones de pago.

¿Cuál es la extensión del período fiscal al que corresponden los datos?

Habitualmente y sobre todo cuando se analiza información a medio o a largo plazo, los datos fiscales corresponden al año fiscal. Por ejemplo, en Argentina, al igual que en la mayoría de los países, el año fiscal coincide con el año calendario. Esto implica que, cuando se trabaja con datos anuales, no es necesario compatibilizarlos. No obstante, en países como Japón, Australia, Suiza o Haití esto no es así: mientras que en el primero el año fiscal comienza a fines de marzo, en los otros dos países mencionados el año fiscal se inicia el 30 de junio. De todos modos, sobre todo cuando se examina la coyuntura, se utilizan datos mensuales o trimestrales, en función de su disponibilidad.

¿Cuál es la unidad de cuenta en la que se presentan los datos?

Esta pregunta se refiere a si la información está expresada en precios corrientes, es decir, precios del período considerado, o si los precios han sido corregidos por alguna medida de inflación para expresarlos en precios constantes, tomando como base un período determinado. Las cifras también pueden presentarse como porcentajes del PIB. Además, algunas estadísticas fiscales pueden presentarse normalizadas con base en otros indicadores macroeconómicos que representen el tamaño o la dinámica de la economía. Así, habitualmente el monto de intereses de la deuda suele expresarse como porcentaje de las exportaciones, la inversión pública suele expresarse mediante la participación de la inversión bruta interna fija de la economía, o algún gasto en particular puede presentarse con relación al gasto total de la economía.

¿Cómo responden las cifras fiscales a la estacionalidad?

Un punto adicional para tener en cuenta, sobre todo cuando se trabaja con datos mensuales o trimestrales, es la estacionalidad. Es decir, los ingresos y los gastos pueden estar concentrados en determinados momentos del año calendario. Por ejemplo, en Argentina la recaudación del impuesto a las ganancias se da principalmente en los meses de mayo y junio, que es cuando vencen los saldos de las declaraciones juradas de este impuesto para personas físicas. A su vez, la recaudación del impuesto al valor agregado (IVA) suele verificar un salto en el mes de enero como consecuencia del aumento estacional de las compras navideñas. En lo que se refiere a los gastos, en los meses de julio y enero se registra un aumento de la partida de remuneraciones, debido a que en esos meses se paga el sueldo anual complementario (SAC) a los empleados públicos y a los jubilados y pensionados.

¿Cuál es la calidad de la información utilizada?

Por último, las cifras fiscales pueden corresponder a la ejecución propiamente dicha o a “proyecciones”, como es el caso de las incluidas en el Mensaje del Presupuesto. Además, la ejecución puede presentarse sobre la base de datos definitivos, provisorios o estimados.

anexo 2 datos adicionaLes

Cuadro A2.1

Proporción de población adolescente y joven respecto de la población total y gasto público social en adolescencia y juventud respecto del PIB (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (7 países), 2016

País Población adolescente y joven respecto de la población total

Dominicana

GPSAJ respecto del PIB

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en la serie de estudios nacionales sobre gasto público social en adolescencia y juventud impulsados por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 2018.

Nota: Los datos presentados corresponden a la población de 15 a 29 años. La sigla GPSAJ se refiere al gasto público social en adolescencia y juventud.

Cuadro A2.2

Proporción de población adolescente y joven respecto de la población total y gasto público social en adolescencia y juventud respecto del gasto público social (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (6 países), 2016

País Población adolescente y joven respecto de la población total GPSAJ respecto del gasto público social

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en la serie de estudios nacionales sobre gasto público social en adolescencia y juventud impulsados por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 2018.

Nota: Los datos presentados corresponden a la población de 15 a 29 años. La sigla GPSAJ se refiere al gasto público social en adolescencia y juventud. En lo que se refiere a Colombia, no fue posible estimar la participación del gasto público social en adolescencia y juventud (GPSAJ) en el gasto público social, ya que tanto el universo del gasto considerado para cuantificar la inversión en adolescencia y juventud, como el momento del registro presupuestario, son distintos en lo que respecta al gasto público social.

Gráfico A2.1

Gasto público social en adolescencia y juventud per cápita (en dólares ajustados por la paridad del poder de compra de 2005) en América Latina y el Caribe (7 países), 2016)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en la serie de estudios nacionales sobre gasto público social en adolescencia y juventud impulsados por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 2018.

Nota: Los datos presentados corresponden a la población de 15 a 29 años.

Cuadro A2.3

Factor de conversión de la paridad del poder de compra en dólares de 2005

País

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en https://data.worldbank.org/indicator/PA.NUS.PPP?view=chart.

Cuadro A2.4

Gasto público social en adolescencia y juventud por clase y categoría del gasto (en porcentajes) en América Latina y el Caribe (6 países), 2016

Categoría

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos consultados en la serie de estudios nacionales sobre gasto público social en adolescencia y juventud impulsados por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), Oficina Regional para América Latina y el Caribe, 2018. Nota: Los datos presentados corresponden a la población de 15 a 29 años. No se presentan datos relativos a México debido a que la información disponible para la elaboración del estudio sobre ese país no permite obtener el nivel de desagregación de los datos contemplado en este cuadro

Inversión en adolescencia y juventud: ¿es una realidad? Gasto público social en adolescencia y juventud en siete países de América Latina y el Caribe, 2013-2016

ISBN:

© Fondo de Población de las Naciones Unidas, 2018

La elaboración de este informe fue impulsada por la Oficina Regional del Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) para América Latina y el Caribe, en coordinación con sus oficinas de país de Colombia, Costa Rica, El Salvador, México, Paraguay, República Dominicana y Uruguay, y en colaboración con diversas contrapartes gubernamentales de cada uno de los países en que se realizó el estudio.

Este documento fue elaborado sobre la base de los resultados presentados en los estudios sobre el gasto público social en adolescencia y juventud que se llevaron a cabo en los siete países mencionados. En cada país se conformó un equipo compuesto por especialistas de las instituciones participantes, así como por consultoras y consultores que fueron especialmente convocados para la elaboración de los estudios nacionales. La supervisión técnica de dichos estudios y del estudio regional estuvo a cargo de Caterina Colombo.

De parte de la Oficina Regional del UNFPA para América Latina y el Caribe, la coordinación estuvo a cargo de Neus Bernabeu y Federico Tobar. Se contó, además, con el apoyo de Pablo Salazar-Canelos.

El equipo encargado de la elaboración de este documento agradece la colaboración, los comentarios y las observaciones de las representantes y los representantes de todas las instituciones que participaron de la elaboración de los estudios nacionales, así como el apoyo brindado por las oficinas de país del UNFPA.

La publicación está disponible en el sitio web de la Oficina Regional del UNFPA para América Latina y el Caribe <lac.unfpa.org>. Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que se presentan los datos que contiene no implican por parte del UNFPA juicio alguno sobre la condición jurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto del trazado de sus fronteras o límites. Las líneas discontinuas presentadas en los mapas representan de manera aproximada fronteras respecto de las cuales puede que no haya pleno acuerdo.

La mención de determinadas sociedades mercantiles o de nombres comerciales de ciertos productos no implica que el UNFPA los apruebe o recomiende con preferencia a otros análogos. Salvo error u omisión, las denominaciones de productos patentados llevan letra inicial mayúscula.

El UNFPA ha adoptado todas las precauciones razonables para verificar la información que figura en la presente publicación. No obstante, el material publicado se distribuye sin garantía de ningún tipo, ni explícita ni implícita. El lector es responsable de la interpretación y el uso que haga de este material, y en ningún caso el UNFPA podrá ser considerado responsable de daño alguno causado por su utilización.

Diagramación

Fernando Muñoz

Edición y corrección de estiLo

Mariana Enghel

Inversión en adolescencia y juventud: ¿es una realidad?

Gasto público social en adolescencia y juventud en siete países de América Latina y el Caribe, 2013-2016

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