DECISUM
2010 | ANO 4 | Nº 4
DECISUM
Mais de mil títulos estão relacionados com a história da Inconfidência ou fatos, biografias, episódios relativos a Fazenda da Borda do Campo
GABINETE DO CONSELHEIRO ANTÔNIO CARLOS ANDRADA - TCE/MG
GABINETE DO CONSELHEIRO ANTÔNIO CARLOS ANDRADA - TCE/MG
Av. Raja Gabaglia, nº 1315/ 3º andar • Belo Horizonte • Minas Gerais • Cep: 30380-090 Tel.: (31) 3348-2135 | 3348-2555 • Fax: 3348-2389 www.antoniocarlosandrada.com.br • acandrada@tce.mg.gov.br
CAPA 2.indd 1
2010 | ANO 4| Nº 4
DECISUM
ANDRADA LANÇA LIVRO SOBRE POLÍTICA E PÓS-MODERNIDADE ARTIGO: A POLÍTICA INSTITUCIONAL EM CRISE: UMA ANÁLISE REFLEXIVA
NOTÍCIA 1:
NOTÍCIA 2:
MINEIRANÇAS:
ANDRADA ASSUME SECRETARIA DO INSTITUTO RUI BARBOSA - IRB
NOVO MINISTRO RECEBE
O EXUBERANTE
ANDRADA NO TCU
CENÁRIO DA FAZENDA DA BORDA DO CAMPO
4/13/10 11:19 AM
publicação singular no Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Veiculando
EDITORIAL
A revista Decisum, do gabinete do Conselheiro Antõnio Carlos Doorgal de Andrada, é decisões, pareceres e consultas mais significativas prolatadas pelo Conselheiro no decorrer do ano de 2009, a revista reúne também artigos de autoria de integrantes do corpo técnico do gabinete e seleciona fatos sociais e institucionais relevantes. Decisum reserva, ainda, o espaço “Mineiranças” para a divulgação artística e cultural mineira. O principal escopo da iniciativa com a impressão da revista é contribuir para o aprofundamento das discussões de temas relacionados ao controle dos atos da Administração Pública, especialmente aqueles que foram ou estão sendo objeto de análise pelo Tribunal de Contas. A publicação de artigos, com abordagens mais amplas e variadas, busca estimular o esforço pelo aperfeiçoamento e o interesse pela pesquisa, ampliando a temática abordada pela revista, com matérias de interesse jurídico de forma geral. Ademais, a revista Decisum colabora com a divulgação institucional do Tribunal de Contas, não obstante estar focada apenas nas atividades do gabinete do Conselheiro Andrada e de seu corpo técnico. E tal iniciativa vai ao encontro do esforço comum pelo fortalecimento do Estado de Direito Democrático, onde transparência e informação são requisitos indispensáveis ao exercício pleno da cidadania. É, assim, singela, mas significativa ação contributiva para o alargamento dos canais dialógicos que devem sempre existir entre os órgãos de controle do Estado e a sociedade. Na medida em que a maturidade democrática avança sobre a sociedade brasileira, cresce a importância do papel desenvolvido pelos órgãos de controle, pois quanto mais a democracia se consolida entre nós, maior é a exigência de fiscalização e de transparência dos atos públicos. O Tribunal de Contas assume, assim, cada vez mais, ao lado de outras instituições afins, função primordial no Estado Contemporâneo. Nesse contexto, a revista Decisum representa gesto salutar, e surgiu para transitar em espaço bastante amplo que ainda precisa ser melhor explorado não só pelos cidadãos e a sociedade como um todo, mas pelas próprias instituições estatais.
1 miolo 3.indd 1
4/13/10 11:20 AM
miolo 3.indd 2
4/13/10 11:20 AM
5
Antônio Carlos Andrada toma posse no cargo de vice-presidente do TCE-MG
5
Palestra em Uberaba aborda papel do Tribunal de Contas
6
Pleno aprova resolução e reformula Comissão de Jurisprudência e Súmula
7
Tribunal terá “Diário virtual”
8
Revista do Tribunal ganha novo design e estrutura de matérias
9
“Cidadania e Controle” é tema de palestra em Itabira
9
Encontro Regional de Administração Pública
10
TCE aprova contas de 2008 do Governo do Estado
11
1ª Câmara aprova alerta a municípios
15
2ª edição da Revista do Tribunal de Contas já está disponível
18
TCE terá Lei 8.666/93 anotada com sua jurisprudência
18
Conselheiro Antônio Andrada lança livro na próxima quinta-feira, 24
19
Conselheiro entrevistado pela TV Justiça
20
Andrada saúda novo Conselheiro
20
Lançamento de livro reúne mais de 200 convidados
24
Andrada fala sobre “Política” na PUC TV
24
TCE libera 39.363 processos de aposentadoria
25
Novo Ministro recebe Andrada no TCU
25
Andrada assume Secretaria do Instituto Rui Barbosa – IRB
26
TCE lança Revista Especial e Sistema TCNotas
27
Licitação é tema de entrevista na TV
27
ÍNDICE
Notícias
29 Julgados
Mineiranças Borda do Campo
30
PROCESSO Nº 748370 - CONSULTA
34
PROCESSO Nº 752708 - CONSULTA
41
PROCESSO Nº 808722 - EDITAL CONCURSO PÚBLICO
45
INCIDENTE DE UNIFORMIZAÇÃO
52
PROCESSO Nº 720900 - CONSULTA
58 60
67 Artigo 68
A Política Institucional em Crise: Uma Análise Reflexiva
3 miolo 3.indd 3
4/13/10 11:20 AM
4
miolo 3.indd 4
4/13/10 11:20 AM
no cargo de vice-presidente do TCE-MG 19/02/2009
NOTÍCIAS
Antônio Carlos Andrada toma posse
Antônio Carlos Andrada lê o juramento durante a solenidade de posse
No dia 12 de fevereiro, o Conselheiro Antônio Carlos
vereadores e do Presidente da ATRICON, Conselheiro
Andrada tomou posse no cargo de Vice-Presidente
Victor Faccione. O novo presidente do Tribunal de
do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. A
Contas é o Conselheiro Wanderley Ávila e a nova
solenidade aconteceu no Auditório Vivaldi Moreira,
Corregedora é a Conselheira Adriene Barbosa de
do Tribunal de Contas, e contou com a presença
Faria Andrade.
de várias autoridades, dentre elas o Governador de Minas, Aécio Neves, o Vice-Governador de Minas, Antônio Junho Anastásia, o Presidente da Assembléia Legislativa, Alberto Pinto Coelho, o Presidente do Tribunal de Justiça, Desembargador Sérgio Resende, o Procurador Geral de Justiça, Dr. Alceu José Torres Marques, o Secretário de Estado Danilo de Castro, o Senador Eduardo Azeredo – representando o Senado Federal, o Deputado Federal Rafael Guerra (1. Secretário da Câmara Federal) – representando a Câmara dos Deputados, o Deputado Federal Bonifácio Andrada, o Prefeito da Capital Márcio Lacerda, e vários parlamentares federais, estaduais, desembargadores, juízes, promotores, prefeitos,
No biênio 2007/2008, o Conselheiro Antônio Carlos Andrada exerceu a função de Corregedor, quando promoveu estudos e levantamentos que possibilitaram a implantação de uma ampla reforma da Instituição, após aprovação, pela Assembléia do Estado, de emenda à Constituição Mineira e da nova Lei Orgânica do Tribunal, já em vigor. Ele também foi Presidente da Quarta Câmara (2006/2008) e Coordenador-geral da Comissão Especial instituída para elaboração de anteprojetos para a reforma da Lei Orgânica e do Regimento Interno do Tribunal de Contas. 5
miolo 3.indd 5
4/13/10 11:20 AM
Trajetória
Corte de Contas Ministro José Maria Alkmim (2006),
O novo Vice-Presidente, Conselheiro Antônio Carlos
Medalha Sobral Pinto (2006) e Medalha Santos
Andrada, tomou posse no TCE em 16 de fevereiro
Dumont - Grau Ouro (2007). É Cidadão Honorário das
de 2006. Foi Vereador (1989/1992) em Barbacena e
cidades de Tiradentes, Lagoa Dourada, Ponte Nova,
eleito o Prefeito (1993/1996) mais jovem da história
Santana do Deserto, Belo Horizonte, Silveirânia e
da cidade. Também foi deputado estadual por duas
Barroso.
legislaturas (1999/2002
Publicou, entre outros,
- 2003/2006).
os seguintes trabalhos: “Ideologias em luta”
Ao longo da sua
(1986),
trajetória
Históricos”
na
vida
“Ensaios (1987),
pública, Antônio Carlos
“A imigração italiana
Andrada
em Barbacena - um
recebeu
século de história”
várias condecorações: Medalha do Mérito
Novo vice-presidente do TCE-MG recebe os cumprimentos do Governador do Estado de Minas Gerais Aécio Neves
Aeronáutico (1997),
(1988), “Em defesa do Parlamento” (2003), “O
Medalha Santos Dumont - Grau Prata (1998),
Município na Federação brasileira - uma proposta”
Medalha da Ordem do Mérito Legislativo (1999),
(2003) e “Computocracia - O déficit democrático da
Medalha da Inconfidência (2000), Medalha Alferes
globalização” (2007 - Ed. Armazém de Idéias).
Tiradentes - PMMG (2004), Colar do Mérito da
Palestra em Uberaba aborda papel do Tribunal de Contas 27/05/2009
Atendendo convite da Faculdade de Direito de
Participaram do evento, dentre outras autoridades
Uberaba/Unipac, o Conselheiro Antônio Carlos
da região, o Presidente da Câmara Municipal,
Andrada proferiu palestra para cerca de 100 alunos
vereador Lourival dos Santos, o diretor-geral da
no auditório da Câmara Municipal de Uberaba, no
Instituição, professor Emiliano Furtado Campos,
dia 18 de maio. Abordando o tema “Controle dos
o diretor pedagógico, professor Renato Muniz, a
atos públicos e o papel dos Tribunais de Contas”,
coordenadora do curso de Direito, Prof. Heliodora
o Conselheiro explanou por cerca de uma hora,
Colago, o Coordenador de Pesquisa da UNIPAC,
respondendo a inúmeras perguntas de alunos e
Prof. Carlos Eduardo e o Dr. João Franco, Secretário
professores, ao final.
Municipal de Desenvolvimento de Uberaba.
6
miolo 3.indd 6
4/13/10 11:20 AM
Pleno aprova resolução e reformula Comissão de Jurisprudência e Súmula 27/05/2009
Na sessão do Pleno do dia 20 de maio, os Conselheiros
Tribunal; II – coordenar os serviços de sistematização e
aprovaram a resolução nº 03/2009, que reformulou
divulgação da jurisprudência do Tribunal, planejando
amplamente as atividades desempenhadas pela
sistemas e promovendo medidas que facilitem o
Comissão de Jurisprudência e Súmula do Tribunal de Contas. A proposta foi levada ao Pleno por iniciativa do Conselheiro Antônio Carlos Andrada, VicePresidente da Casa. Entre as novidades constantes
acompanhamento de tendências jurisprudenciais e a pesquisa de julgados do Tribunal Pleno e das Câmaras; III – ao verificar que o Tribunal Pleno ou as Câmaras têm proferido reiteradas e convergentes decisões sobre determinada matéria, informar ao Conselheiro
do texto de resolução aprovado pelos Conselheiros,
Vice-Presidente, apresentando sugestões para fins de
está a transformação da Comissão de provisória em
proposição de enunciado de Súmula; IV – ao verificar
permanente na estrutura organizacional do Tribunal,
divergência em deliberações originárias do Tribunal
vinculada à Vice-Presidência e composta de até 12
Pleno ou das Câmaras, informar ao Conselheiro
membros.
Vice-Presidente,
apresentando
sugestões
para
fins de arguição de incidente de uniformização Dentre as novas atribuições da Comissão de Jurisprudência e Súmula dispostas pela resolução aprovada, estão as seguintes atividades: I – providenciar a atualização, a expansão e a publicação da Súmula da Jurisprudência Predominante do
de jurisprudência; V – realizar “Estudo Técnico Subsidiário à Súmula”, necessário à elaboração do “Projeto de Enunciado de Súmula” e do “Projeto de Revisão de Enunciado de Súmula”, conforme procedimento previsto no texto da Resolução aprovada; VI – apresentar, no prazo máximo de 20
Resolução nº 03/2009 é aprovada em sessão do Pleno 7
miolo 3.indd 7
4/13/10 11:20 AM
dias, “Estudo Técnico de Jurisprudência”, que conterá
três projetos permanentes: I – Projeto de Estudo
a análise dos posicionamentos sobre determinada
da Jurisprudência; II – Projeto de Informativo de
matéria na jurisprudência do Tribunal de Contas
Jurisprudência; e, III – Projeto de Sistematização e
do Estado de Minas Gerais, de outros Tribunais
Divulgação da Jurisprudência.
de Contas ou de Tribunais Superiores, a partir de solicitação apresentada à Comissão por Conselheiro,
Segundo o Conselheiro Antônio Carlos Andrada, a
Auditor ou Procurador do Ministério Público; e, VII
nova resolução propiciará “maior estabilidade ao
– selecionar e encaminhar acórdãos e respostas a
trabalho da Comissão, favorecendo a ampliação
Consultas à Secretaria da Revista do Tribunal de
de suas atividades e ações, com maior visibilidade
Contas, cooperando no processo de escolha dos
e apuramento técnico-jurídico”. Ele considera
arestos que serão publicados pelo referido periódico.
importante as modificações introduzidas pela nova resolução, “porque, afinal de contas, estaremos
De acordo com a nova resolução, além das atividades
dando um tratamento diferenciado a um setor que
temporárias e rotineiras previstas nas suas ações,
trabalha com o produto final da Instituição”.
a Comissão de Jurisprudência e Súmula manterá
Tribunal terá “Diário virtual” 27/05/2009
Objetivando
maior
economia,
celeridade
e
mais de 2.200 unidades jurisdicionadas e dos atos
ampliação da publicidade dos atos das Cortes de
administrativos do Tribunal”. Ele ressalta, ainda, “a
Contas, os Conselheiros aprovaram, na sessão do
gratuidade no acesso às publicações, uma vez que
Pleno do dia 20 de maio, texto de Projeto de Lei
independerá de assinatura ou de aquisição para
a ser encaminhado à Assembléia Legislativa do
consulta às matérias relativas ao Tribunal”.
Estado visando instituir o “Diário Oficial Eletrônico” para publicação e divulgação dos atos processuais
Para o Conselheiro Antônio Carlos Andrada, Vice-
e administrativos, observados os critérios da
Presidente do Tribunal, a iniciativa “é muito relevante
autenticidade, da integridade, da validade jurídica e
porque disponibilizará os atos e ações do Tribunal na
da interoperabilidade.
rede mundial de computadores, ou seja, a internet, com um Diário virtual através do Portal do Tribunal
Na justificativa do projeto, o Conselheiro-Presidente
de Contas do Estado de Minas Gerais - endereço
Wanderley Ávila destaca que “tal medida gerará uma
eletrônico www.tce.mg.gov.br. É um passo decisivo
grande economia aos cofres públicos, vez que o atual
no caminho da modernização das ferramentas
sistema de publicação, via imprensa oficial, requer o
utilizadas pela Instituição, com a substituição da
pagamento de publicações dos atos processuais de
versão impressa e sem custos”.
8
miolo 3.indd 8
4/13/10 11:20 AM
Revista do Tribunal ganha novo design
e estrutura de matérias
27/05/2009
A edição da Revista do Tribunal de Contas do
e decisões exaradas pela Corte de Contas, bem
Estado referente ao primeiro quadrimestre de 2009
como fomentar o debate técnico-doutrinário sobre
foi publicada, e apresenta novo formato gráfico e
matérias de competência do Tribunal.
de conteúdo. Sob a direção do Conselheiro VicePresidente Antônio Carlos Andrada, a Revista foi
Com status de revista técnica adquirido por meio de
submetida a profundas alterações, a partir de um
ISSN e publicações de qualidade, o periódico goza de
planejamento e projeto aprovados no início do ano.
prestígio perante o mundo acadêmico e dissemina o trabalho do Tribunal de Contas junto à sociedade.
A Revista, dirigida pelo Cons. Antônio Carlos Andrada no biênio 2009/2010, constitui, por excelência,
Para conferir o inteiro teor da revista, acesse o site
veículo de orientação aos jurisdicionados, tendo
www.antoniocarlosandrada.com.br .
como função precípua divulgar atos, pareceres
C
“ idadania e Controle” é tema de palestra em Itabira
27/05/2009
Falando para um público de cerca de 200 alunos
Vice-Presidente do Tribunal de Contas respondeu a
de diversos cursos, o Conselheiro Antônio Carlos
várias perguntas dos participantes.
Andrada explanou por cerca de uma hora sobre o tema “Cidadania e Controle”, no auditório do CENSI
O encontro foi coordenado pelo Diretor-Geral
– Centro de Ensino Superior de Itabira, no dia 20 de
da Instituição, professor Elias Paulo de Campos.
maio do ano passado. Após a palestra, o Conselheiro
A professora Trícia Martins Negrão Martins da
Conselheiro Antônio Carlos Andrada fala a estudantes de Itabira 9
miolo 3.indd 9
4/13/10 11:20 AM
Palestra versa sobre “Controle e Cidadania”
Costa, coordenadora Acadêmica da UNIPAC, fez a
Presidente da 52ª Subseção Ordem dos Advogados
saudação ao palestrante no início do evento, que
do Brasil, o Prof. Domenico Augusto de Souza Dezolt,
reuniu diversas autoridades públicas e educacionais,
Diretor Geral da UNIPAC unidade de São Gonçalo do
entre elas a Auditora Geral do Município de Itabira,
Rio Abaixo, e da Profª Cristina Aparecida Guerra,
Dra. Elaine Aparecida de Campos, representando
Coordenadora Pedagógica da Faculdade de Direito
oficialmente o Sr. Prefeito Municipal, Dr. João
de Itabira – Censi.
Izael Querino Coelho, o Dr. Paulo José Magalhães,
Encontro Regional de Administração Pública 15/06/2009
O Conselheiro Antônio Carlos Andrada, Vice-
Pública, Controle e Cidadania”. A palestra teve como
Presidente do Tribunal de Contas do Estado,
debatedores o Prefeito Municipal de Ibiá, Ivo Mendes
participou como palestrante do I Encontro Regional
Filho, e o presidente da Câmara de Sacramento,
de Administração Pública realizado em Uberaba, no
vereador Carlos Alberto Cerchi. O Conselheiro
dia 28 de maio. Atendendo a convite do Presidente
também respondeu a perguntas encaminhadas pelo
da Câmara Municipal da cidade, vereador Lourival
auditório.
Santos, Andrada abordou o tema “Administração
“Administração Pública, Controle e Cidadania” é tema abordado em palestra
Conselheiro Antônio Carlos Andrada participa do I Encontro Regional de Administração Pública em Uberaba
10
miolo 3.indd 10
4/13/10 11:20 AM
TCE aprova contas de 2008 do Governo do Estado 26/06/2009
Os conselheiros do Tribunal de Contas do Estado
de parecer prévio pela aprovação das contas
aprovaram, à unanimidade, a prestação de contas
apresentadas, sendo acompanhada por todos os
do ano econômico de 2008 apresentadas pelo
demais conselheiros. O orçamento do Estado relativo
governador Aécio Neves. Na sessão plenária do dia
a 2008 foi da ordem de R$ 39.923 bilhões.
25 de junho de 2009, a Conselheira-relatora Adriene Andrade apresentou extenso relatório, analisando
Leia a íntegra do voto proferido pelo Conselheiro
minuciosamente o estudo da comissão técnica (CAEO)
Antônio Carlos Andrada.
encarregada de analisar a execução orçamentária no âmbito do Tribunal. Ao final, concluiu pela emissão
PROCESSO Nº: 782.747 NATUREZA: Balanço Geral do Estado EXERCÍCIO: 2008 RELATORA: Conselheira Adriene Barbosa de Faria Andrade REVISOR: Conselheiro em exercício: Licurgo Mourão AUDITOR: Hamilton Antônio Coelho Senhor Presidente, Eminente Conselheira-Relatora
Inicialmente, parabenizo a Exma. Sra. Conselheira-
Adriene Barbosa de Faria Andrade, Senhor Conselheiro-
Relatora, Adriene Andrade que tão bem conduziu
Revisor em exercício Licurgo Mourão, ilustre Auditor Hamilton Antônio Coelho, ilustre Procurador Glaydson Santo Soprani Massaria, Srs. Conselheiros, Senhoras e Senhores.
os trabalhos de acompanhamento da execução orçamentária e elaboração do relatório técnico, além do trabalho desenvolvido pela Comissão de Acompanhamento da Execução Orçamentária –
No cumprimento do disposto no inciso I, artigo 76 da Constituição do Estado de Minas Gerais, apresentase o Parecer Prévio emitido por este Tribunal sobre as contas relativas ao ano econômico de 2008, de responsabilidade do Excelentíssimo Senhor Governador Aécio Neves da Cunha.
CAEO, que merece congratulações. Assim, alicerçado no Relatório apresentado pelo laborioso corpo técnico dessa Comissão, passo a apresentar algumas breves considerações acerca de questões que entendo merecer destaque. 11
miolo 3.indd 11
4/13/10 11:20 AM
Em 2008, oportunidade em que relatei as Contas
alcançadas. Foi aferido um superávit orçamentário
Governamentais relativas ao exercício de 2007, foram
da ordem de R$ 624 milhões.
feitas 55 recomendações pelo Colegiado, das quais 15 foram atendidas, 10 atendidas parcialmente e 30 não
Quanto à gestão financeira e patrimonial, há que se
atendidas, ressalvandose que dessas últimas, várias
destacar os superávits apresentados no Resultado
se encontram em fase de implementação. Foram
Financeiro (variação entre o saldo que passa para
ainda, consideradas pelo Estado, as recomendações
o exercício seguinte e o do exercício anterior do
complementares feitas pelo Auditor Licurgo Mourão.
Balanço Financeiro), e no Saldo Patrimonial Financeiro
Atualmente, a ação governamental mineira obedece
(confronto entre o Ativo e o Passivo Circulantes do
ao macro-planejamento consubstanciado no Plano
Balanço Patrimonial).
Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI para o período 2007/2023, materializado por meio das
A movimentação financeira da ordem de R$
ações contempladas no Plano Plurianual de Ação
110, 852 bilhões, apresentou R$ 71 bilhões de
Governamental - PPAG 2008-2011, mas ainda
Receita Extraorçamentária, as quais não integram
necessita dimensionar melhor as metas físicas e
o Orçamento Público, pois são recursos pertencentes
financeiras, nas quais ainda ocorrem discrepâncias,
a terceiros que se encontram sob a guarda transitória
sendo recomendável que todos os órgãos e entidades
do Estado, como agente depositário.
do Estado se
utilizem dos sistemas corporativos
colocados à sua disposição, como forma de solucionar
Verifico que o Governo cumpriu os índices
tais pendências.
constitucionais e legais, quanto ao Ensino, Saúde, Pessoal, Dívida Consolidada Líquida, Garantias e
Em 2008, a exemplo dos exercícios anteriores, Minas
Contra-Garantias, Operações de Crédito, Despesas de
Gerais continuou a manter o crescimento da
Capital e Amparo/Fomento à Pesquisa.
economia, posicionado em 6,28%, superando o desempenho
Constato, ainda, que os dados do exercício refletem
da economia brasileira, que apresentou um incremento
uma gestão orçamentária e financeira comprometida
de 5,08%.
com a responsabilidade fiscal, eis que o saldo a pagar de exercícios anteriores dos Restos a Pagar Não
Na busca do equilíbrio das contas públicas, as metas
Processados apresentou uma redução de 98,50%
fiscais, quanto ao resultado primário, foram
no exercício. No entanto, vale ressaltar que em 2010,
12
miolo 3.indd 12
4/13/10 11:20 AM
último ano do mandato do Governador, o Estado
baixa dos saldos em aberto existentes no Grupo
deverá apresentar disponibilidade financeira antes da
de Contas Contábeis relacionadas ao Passivo
inscrição de Restos a Pagar, a teor do disposto no art.
Circulante da PMMG e do CBMMG, representativos
42 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
de Obrigações Liquidadas a Pagar inscritas até 30 de setembro de 2008, em nome do IPSM, referentes
O Governo do Estado tem concentrado esforços no
a contribuições patronais para assistência e
sentido de gerar superávits primários crescentes
previdência sociais(...)” (caput).
(resultado das contas públicas positivo, excluído o montante de juros) conforme estabelecido na Lei de
Considerando que, de acordo com a conclusão técnica,
Diretrizes Orçamentárias (LDO); no entanto, este não
não encontra respaldo na legislação a utilização de
foi suficiente para conter o crescimento da Dívida.
recursos provenientes de tais contribuições para a
Relativamente à Previdência Social do Servidor
criação de fundos assistencialistas, entendo que toda
Público, realizou-se estudo detalhado da projeção
a operação que culminou com a criação do referido
atuarial, bem como o exame dos Institutos de
Fundo deva ser examinada com maior detalhamento,
Previdência, sendo apurado que os Recursos
fazendo-se necessária a realização de inspeção
Ordinários do Tesouro Estadual continuam sendo
extraordinária ainda em 2009.
o grande financiador das Despesas com Inativos
No que tange ao envolvimento do setor público com a
e Pensionistas, sendo o repasse efetuado este ano de
iniciativa privada, destaco que as Parcerias Público-
aproximadamente R$ 5 bilhões.
Privadas (PPPs) constituem programa estruturador, contemplado no PPAG, evidenciando despesas
Acrescente-se a isso o fato de que, por meio da Lei
empenhadas no total de R$ 13,689 milhões em 2008.
17.949/2008, o Estado instituiu o Fundo de Apoio Habitacional aos Militares do Estado de Minas
Considerando o minudente estudo realizado pela
Gerais (FAHMEMG), nos seguintes termos:
CAEO, que enfatiza os questionamentos em torno da composição das despesas de PPP para apuração do
Art. 17, inciso II - “(...) R$ 476.526.872,17
impacto orçamentário-financeiro na Receita Corrente
(quatrocentos e setenta e seis milhões quinhentos
Líquida (RCL), os quais também são suscitados no
e vinte e seis mil oitocentos e setenta e dois reais e
âmbito da Administração Pública Estadual, bem
dezessete centavos) serão destinados à formação
como as deficiências na contabilização de tais
do patrimônio do FAHMEMG”, por meio da “(...)
Parcerias em face das dificuldades enfrentadas pelo 13
miolo 3.indd 13
4/13/10 11:20 AM
Estado para cumprimento das normas editadas
de controle externo e a responsabilização do Gestor
pela Portaria 614/2006 da Secretaria do Tesouro
do órgão estatal parceiro na celebração dos referidos
Nacional, proponho dando continuidade à minha
Termos.
recomendação constante deste tópico na apreciação das Contas relativas ao exercício de 2007, que se
Considerando que a matéria já se encontra
priorize a estruturação urgente da Unidade
normatizada nesta Corte e dando continuidade às
Técnica para análise e acompanhamento das
inspeções realizadas, proponho que os Termos de
Parcerias Público-Privadas Estaduais e Municipais,
Parceria celebrados com as OSCIPs passem a
observada a multidisciplinaridade da equipe técnica, e
integrar o planejamento anual de inspeções
encaminhamento à Comissão de PPP da cópia de
ordinárias.
toda a documentação constante deste processo
Por todo o exposto, e considerando que as falhas
referente à matéria para subsidiar os trabalhos
apontadas foram amplamente abordadas nesta
de elaboração da Instrução Normativa desta
oportunidade, resta evidenciado que o Governo do
Corte, em andamento.
Estado cumpriu os dispositivos legais e constitucionais, bem como manteve a consolidação do esforço de
Outro aspecto relevante são as Parcerias do Estado
ajuste fiscal, sem prejuízo da efetiva realização da
com o Terceiro Setor, já consolidadas por meio da
gestão para resultados, voto pela emissão de parecer
celebração de cinco novos Termos de Parceria, tendo
prévio pela aprovação das contas relativas ao ano
sido empenhado o montante de R$ 68,228 milhões
econômico de 2008 de responsabilidade do Exmo.
para repasse às Organizações das Sociedades Civis de
Sr. Governador do Estado, Aécio Neves da Cunha.
Interesse Público – OSCIPs, em 2008. Destaco, ainda, que este Tribunal, em cumprimento ao determinado nas Contas do Governador referentes ao
Tribunal de Contas, em 25/6/2009.
exercício de 2006, realizou em 2007 inspeções em todas as OSCIPs e editou em 2008 a Instrução
Conselheiro Antônio Carlos Andrada
Normativa-TC 18/08 relativa às normas para instrução, organização e apresentação dos processos referentes aos Termos de Parceria firmados entre o Poder Público e as OSCIPs, ressaltando a atuação desta Corte no exercício de sua missão constitucional 14
miolo 3.indd 14
4/13/10 11:20 AM
1ª Câmara aprova alerta a municípios 27/08/2009
Na sessão do dia 25/08/2009, os Conselheiros
municípios por descumprimento de dispositivos da
Gilberto Diniz e Adriene Andrade, integrantes da 1ª
Lei de Responsabilidade Fiscal.
Câmara do Tribunal de Contas do Estado, aprovaram determinação constante do Relatório “Assuntos
Leia na íntegra o Relatório emitido pela Comissão de
Administrativos” apresentado pelo Vice-Presidente
Acompanhamento de Gestão Fiscal dos municípios
do Tribunal Conselheiro Antônio Carlos Andrada,
aprovado pelos Conselheiros.
para emissão de alertas e recomendações a vários
ASSUNTO ADMINISTRATIVO Com a competência a mim outorgada pelo art.
Anexos 6, 7 e 14 devem ser enviados bimestralmente
299 do Regimento Interno desta Corte, trago à
por todos os municípios.
apreciação dos meus pares o resultado do trabalho desenvolvido pela Comissão de Acompanhamento da
1.1 – Relatório de Gestão Fiscal:
Gestão Fiscal dos Municípios a partir dos Relatórios
Infere-se que, dos 131 (cento e trinta e um)
exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal
Municípios não optantes, 128 (cento e vinte e
relativos à data-base 30/04/2009, encaminhados
oito) Prefeituras e 124 (cento e vinte e quatro)
via SIACE/LRF.
Câmaras encaminharam os dados, representando 98% e 95% do total, respectivamente.
Destaco os seguintes tópicos constantes da conclusão do Relatório elaborado pela Comissão:
1.2 – Relatório Resumido da Execução
1 – REMESSA DOS RELATÓRIOS DA GESTÃO
FISCAL (fl. 12):
De acordo com o art. 63, II da Lei Complementar 101/2000, os municípios com população inferior a 50 mil habitantes podem optar por divulgar semestralmente os Relatórios de Gestão Fiscal e os demonstrativos que acompanham o Relatório Resumido da Execução Orçamentária, sendo que os
Orçamentária (Anexos 6, 7 e 14):
Constata-se que 847 Municípios encaminharam os dados, representando 99% do total. 2 – DESPESA TOTAL COM PESSOAL (fls. 12/13): 2.1 – 25 (vinte e cinco) Prefeituras apresentaram a Despesa Total com Pessoal posicionada na faixa de 90 a 95% do limite de 54% da Receita Corrente Líquida do Município estabelecido pelo art. 20, inciso III, alínea “b” da LRF. 15
miolo 3.indd 15
4/13/10 11:20 AM
Diante dessa ocorrência, proponho, conforme
Consta do relatório técnico que a Câmara
disposto no art. 13 da INTC 04/2009, que a
Municipal de Nova Belém extrapolou o limite
Secretaria da Primeira Câmara formalize o Alerta
legal de 6% da Receita Corrente Líquida, e as
Administrativo, preconizado pelo art. 59, § 1º, inciso
Prefeituras dos Municípios de Nanuque, São Bento
II da Lei Complementar 101/2000, aos Senhores
Abade e Várzea da Palma extrapolaram os 54% da
Prefeitos dos Municípios listados às fls. 33/34 do
Receita Corrente Líquida.
Relatório da Comissão, cientificando-os de que a extrapolação do limite prudencial de 95% acarretará as vedações expressas no parágrafo único do art. 22 da referida legislação.
À vista dessas impropriedades, proponho a intimação dos Senhores Gestores dos Poderes Municipais, elencados às fls. 36 e 45 do Relatório
2.2 – 16 (dezesseis) Prefeituras extrapolaram 95% do referido limite, sem contudo, atingirem os 100%.
da Comissão, para que adotem as providências necessárias à redução dos percentuais excedentes nos dois quadrimestres seguintes, conforme previsto no art. 23 do referido diploma legal, sem
Em consonância com o previsto no art. 13 da INTC
prejuízo das medidas estabelecidas em seu art. 22.
04/2009, proponho que a Secretaria da Primeira Câmara
formalize
o
Alerta
Administrativo,
3 – OUTRAS DESPESAS DE PESSOAL (fl. 13):
preconizado pelo § 1º, inciso II do art. 59 da Lei Complementar 101/2000, aos Senhores Prefeitos
- 74 (setenta e quatro) Prefeituras e 94 (noventa
dos Municípios listados às fls. 35 do Relatório da
e quatro) Câmaras não informaram os dados
Comissão, cientificando-os de que se encontram
pertinentes a “Outras Despesas de Pessoal”, relativos
incursos nas vedações expressas no parágrafo
à substituição de servidores e empregados públicos,
único do art. 22 da referida legislação.
definidos no §1º do art. 18 da Lei Complementar
Proponho, ainda, a correspondente publicação dos
101/2000, conforme listagens de fls. 51/52 e 56/58,
referidos Alertas Administrativos no Órgão Oficial
respectivamente.
do Estado. De acordo com a informação técnica de fls. 05/06, 2.3 – 01 (uma) Câmara e 03 (três) Prefeituras
tais despesas são, normalmente, realizadas pela
extrapolaram os limites setoriais estabelecidos no
grande maioria dos Municípios; no entanto, somente
art. 20, inciso III, alíneas “a” e “b”, respectivamente,
serão atestadas por ocasião de inspeção in loco.
da Lei Complementar 101/2000, sendo que os Municípios de São Bento Abade e Várzea da Palma
Assim,
extrapolaram também o limite global estabelecido
informação à Diretoria de Auditoria Externa para
no art. 19, inciso III da referida legislação.
subsidiar futuras inspeções.
proponho
o
encaminhamento
desta
16
miolo 3.indd 16
4/13/10 11:20 AM
4 – CRONOGRAMA MENSAL DE DESEMBOLSO
6 – RECEITA CORRENTE LÍQUIDA DO MUNICÍPIO
(fl. 14):
(fl. 14):
- 40 (quarenta) Municípios não informaram dados
- 09 (nove) Municípios apresentaram divergência na
relativos às dotações “Pessoal/Encargos Sociais”
informação do valor da Receita Corrente Líquida nos
e “Outras Despesas Correntes” na sua totalidade,
Relatórios dos Poderes Executivo e Legislativo.
apresentando meses com dados zerados, conforme listagem de fls. 69 a 78.
Destaca-se que a Receita Corrente Líquida do Município é a base de cálculo para os percentuais
De acordo com a informação técnica de fl. 07, tais dotações devem sempre apresentar valor maior que zero em todos os meses do exercício, sendo que tal ocorrência demonstra a inobservância das normas pertinentes à correta disponibilização de dados no SIACE/LRF.
de limite de todos os itens dispostos pela Lei de
Responsabilidade
Fiscal,
constituindo-se
numa informação importante para a eficácia da fiscalização, bem como para a emissão de Certidões destinadas à celebração de Convênio e contratação de Operação de Crédito. Dessa forma, proponho que os Gestores dos Poderes
5 – METAS BIMESTRAIS DE ARRECADAÇÃO (fl. 14):
Legislativo e Executivo dos Municípios elencados às fls. 79/80 sejam intimados, por meio de ofício da
- 08 Municípios não atingiram as Metas
Secretaria da Primeira Câmara, para que solicitem
Bimestrais de Arrecadação relativas ao 2° bimestre
remessa substituta dos Relatórios de Gestão Fiscal
apresentando apenas justificativas, sem, contudo,
para acerto das citadas divergências.
indicarem as medidas adotadas ou a adotar no combate à sonegação e à evasão fiscal, contrariando
Por todo o exposto, submeto à deliberação dos meus
o disposto no inciso II do §2º do art. 53 da Lei
pares estas proposições relativas ao exame dos
Complementar 101/2000, conforme listagem de fl. 11.
Relatórios exigidos pela Lei Complementar 101/2000 referentes à data- base 30/04/2009.
Esta
situação
demonstra
a
ausência
de
preenchimento, na íntegra, do Comparativo das Metas Bimestrais de Arrecadação – Anexo 14, em
Tribunal de Contas, 10/08/2009.
descumprimento ao previsto no art. 9º da INTC 04/2009. Proponho, relativamente aos itens 4 e 5, que a
Conselheiro Antônio Carlos Andrada Presidente da Primeira Câmara
Comissão de Gestão Fiscal advirta os responsáveis para a necessidade de observarem, na íntegra, as normas pertinentes à disponibilização de dados no SIACE/LRF por e-mail, visando agilidade no procedimento. 17
miolo 3.indd 17
4/13/10 11:20 AM
2ª edição da Revista
do Tribunal de Contas já está disponível 03/09/2009
Foi editada e publicada a Revista do Tribunal de
técnico por meio de ISSN, tem grande penetração e
Contas do Estado referente ao 2º trimestre de
prestígio no meio acadêmico.
2009. Mantendo o formato moderno e arrojado, a Revista traz doutrina, pareceres, decisões e resposta a consultas, tudo abordando temas atuais e de grande relevância não só para os jurisdicionados do Tribunal, mas também para todo profissional com atividade dedicada à Administração Pública. Sob a direção do atual Conselheiro Vice-Presidente
Nesta edição, o Vice-Governador do Estado Dr. Antônio
Augusto
Junho
Anastasia,
concede
entrevista e fala sobre a crise econômica que se abateu sobre a economia, o modelo de gestão adotado pelo Estado, as parcerias público privadas dentre outros assuntos.
Antônio Carlos Andrada, a Revista, que possui status
TCE terá Lei 8.666/93 anotada com sua jurisprudência 08/09/2009
Na sessão do Tribunal Pleno do TCEMG, realizada
A confecção desse documento foi inspirada em
no dia 12/08/2009, foi anunciada pelo Conselheiro
projeto análogo do Supremo Tribunal Federal,
Vice-Presidente Antônio Carlos Andrada a conclusão
denominado “A Constituição e o Supremo”.
do trabalho intitulado A Lei 8.666/93 e o TCEMG. Esse trabalho, desenvolvido pela Comissão de Jurisprudência e Súmula, sob a coordenação da Vice-Presidência, consiste na elaboração de um documento em que abaixo de cada dispositivo da
O trabalho é um produto do Projeto de Sistematização e Divulgação da Jurisprudência desenvolvido pela Comissão de Jurisprudência e Súmula do TCE,
Lei de Licitações são colocados trechos relevantes
conforme seu planejamento de trabalho para o
de julgados da Corte de Contas Mineira a respeito
atual biênio.
da matéria de cada norma. Os trechos contêm a síntese da tese jurídico-contábil adotada na
Foram analisadas 3600 notas taquigráficas para
decisão. Além disso, há a referência ao número do
a elaboração desse documento. Constam de sua
processo correspondente, o nome do relator e a data
versão final quase 700 trechos de decisões.
da sessão de julgamento. 18
miolo 3.indd 18
4/13/10 11:20 AM
Para conferir ao referido trabalho a devida divulgação
especial da Revista do TCEMG contendo o inteiro
e aprofundar os debates a respeito da matéria
teor do documento produzido pela Comissão, bem
licitatória, a Vice-Presidência do Tribunal, a partir
como a realização de um Congresso sobre o tema, já
de decisão estratégica do Conselheiro Presidente,
em novembro deste ano, em que será lançada essa
está providenciando a publicação de uma edição
edição especial.
Conselheiro Andrada anuncia conclusão do trabalho “A Lei 8666/93 e o TCE/MG”
Conselheiro Antônio Andrada
lança livro na próxima quinta-feira, 24 18/09/2009
No dia 24 de maio, o Vice- Presidente do Tribunal
e Legislativo. O objetivo dessa obra é ampliar o
de Contas do Estado de Minas Gerais, o conselheiro
debate sobre a funcionalidade da política na vida da
Antônio Carlos Doorgal de Andrada, lança o livro
coletividade. É um trabalho que traz mais perguntas
“Política, ainda é possível?”. O evento irá acontecer
do que respostas, mas que tem um tom ousado ao
na Academia Mineira de Letras, a partir das 19h.
desconstruir antigas fórmulas ainda usadas pelas atuais instituições políticas. “A prática política
O livro é uma publicação da Editora Del Rey, e faz uma
institucional contemporânea, em grande parte ainda
análise profunda da prática da política institucional
presa a pressupostos estabelecidos nos primórdios
contemporânea, através de um pensamento que
da construção dos Estados liberais, apresenta-se
se fixa pela experiência pessoal de um homem
amplamente superada num mundo cujas referências
público que, além do conhecimento acadêmico,
deixaram, há muito, de ser aquelas de outrora”, mais
exerceu várias atividades nos poderes Executivo
a frente Andrada faz uma reflexão provocadora: 19
miolo 3.indd 19
4/13/10 11:20 AM
“As transformações introduzidas pelas inovações
estudantes e pesquisadores. Além dos artigos
tecnológicas e das comunicações, aceleraram o
publicados, que não são poucos, o Conselheiro
intercâmbio dos saberes, impondo a construção de
já publicou os livros: “Ideologias em luta” (1986);
uma sociedade do conhecimento dominada pelas
“Ensaios Históricos” (1987); “Um século de história
ciências exatas, sobretudo a econômica, numa época
- A imigração italiana em Barbacena” (1988);
que já pode ser denominada de pós-moderna. (...) É
“Em defesa do Parlamento” (2003); “O Município
justamente para este mundo novo que as práticas
na Federação brasileira - Uma proposta” (2003);
políticas institucionais revelam- se superadas”.
“Computocracia - O Déficit Democrático da
Antônio Carlos Doorgal de Andrada já escreveu
Globalização” (2007).
outros livros que são referências para intelectuais,
Conselheiro entrevistado pela TV Justiça 22/09/2009
O Conselheiro Antônio Carlos Andrada, Vice-
O programa foi ao ar, na TV Justiça, dia 12
Presidente do Tribunal de Contas do Estado, foi
de setembro, e também reprisado pelas TVs
entrevistado pelo programa “Justiça em Questão”,
belorizontinas “Comunitária” e “Horizonte” em
da TV Justiça, para abordar o trabalho do Tribunal
diversos dias e horários.
de Contas de Minas Gerais na fiscalização das instituições do terceiro setor, em especial as ONGs e OSCIPs.
Andrada saúda novo Conselheiro 24/09/2009
Foi empossado no dia 23 de setembro, em sessão
Conselheiro Antônio Carlos Andrada, que discursou
solene do Tribunal de Contas do Estado, o novo
em nome dos demais Conselheiros.
Conselheiro, Sebastião Helvécio. Com as presenças do Governador do Estado Aécio Neves, do Secretário
O novo Conselheiro é médico e formado em
de Estado Dr. Danilo de Castro, do Presidente da
Direito. Foi Deputado Estadual por 06 mandatos
Assembleia Legislativa mineira Deputado Alberto
consecutivos, período em que assumiu a Secretaria
Pinto Coelho, dentre outras autoridades, o novo
de Estado de Saúde, e foi vice-prefeito da cidade de
integrante da Corte de Contas foi saudado pelo
Juiz de Fora.
20
miolo 3.indd 20
4/13/10 11:20 AM
DISCURSO DE SAUDAÇÃO PROFERIDO PELO CONSELHEIRO ANTÔNIO CARLOS DOORGAL DE ANDRADA, POR OCASIÃO DA SOLENIDADE DE POSSE DO CONSELHEIRO SEBASTIÃO HELVÉCIO, EM 23.09.2009. Carlos Drumond de Andrade
atribuía
ao
rápidas mudanças, os órgãos de controle debatem
memorialista juizforano Pedro Nava a capacidade
novas estratégias buscando aperfeiçoar suas ações e
quase sobrenatural “de transformar em palavras o
suas relações com a sociedade civil. Atuar para além
mundo feito de acontecimentos”. De fato é tarefa
do controle formal, avaliando a eficácia, a eficiência
para poucos, essa, a de discorrer fatos, articulá-
e a efetividade das políticas públicas, é o grande
los, dar-lhes sentido e dar-lhes o devido valor,
desafio posto aos órgãos de controle. Dotado que
contextualizando-os. Diante da
missão a mim
é de amplo conhecimento técnico e político para a
honrosamente confiada de saudar, em meu nome e
missão que assume, o novo Conselheiro chega em
de meus pares, o mais novo membro da Corte de
boa hora. Será reforço inestimável para o gigantesco
Contas mineira, o médico, professor, bacharel em
trabalho que se nos coloca à frente.
Direito, parlamentar e experimentado homem público Sebastião Helvécio, no dia de sua investidura como
Antes de me dirigir ao novo integrante desta
Conselheiro, vejo-me naquela situação, obviamente
Corte, como cidadão e homem público, discorrerei
que em desvantagem abissal em relação àqueles
acerca
literatos mineiros, mas com disposição fraternal
Sebastião Helvécio teve forjada a sua formação
para discorrer sobre os “acontecimentos” que elegi
empreenderora, humanista e democrática. Refiro-
para serem abordados nesta hora solene.
me aqui às raízes históricas da sua Juiz de Fora, a
do ambiente no qual o Conselheiro
Manchester mineira, que já na segunda metade do Nos dias atuais, integrar a Corte de Contas de
século XIX era, juntamente com São Paulo, uma das
Minas Gerais é tarefa que se reveste da mais alta
cidades mais industrializadas da América Latina. O
relevância. A transparência republicana, alicerçada
capital execedente da atividade cafeeira alavancou o
em Estado de Direito Democrático, apoia-se em
extenso pioneirismo juizforano e merecem destaque,
sistemas eficazes de controle público, sem os quais
naquela época, a construção da estrada União e
a democracia não subsistirá. A responsabilidade
Indústria, a primeira via de transporte rodoviário do
dos órgãos de controle cresce na medida que evolui
Brasil, da Usina Hidrelétrica de Marmelos, a primeira
a nossa maturidade democrática. A sociedade
de grande porte da América Latina e a instalação da
civil organizada não se contenta mais apenas
Academia de Comércio, primeiro instituto de ensino
com o direito de escolha de seus representantes,
superior de comércio do País. Juiz de Fora foi sede,
e reivindica maiores e crescentes espaços nos
também, do primeiro curtume industrial, da primeira
procedimentos de elaboração, acompanhamento e
cervejaria e da primeira estação telefônica do País.
avaliação das políticas públicas. De um lado, o Estado burocrático transforma-se em busca de um perfil
Desde os seus primórdios, os juizforanos estão
mais gerencial, ágil e eficaz. De outro, os cidadãos,
acostumados com o ineditismo, a inovação e a
mais conscientes de seus direitos e deveres, buscam
ousadia, e com a intensa atividade social, cultural e
novos instrumentos de participação. Atentos às
econômica decorrentes destes fatores. A proximidade 21
miolo 3.indd 21
4/13/10 11:20 AM
com o Rio de Janeiro, então capital política e cultural
se bem cedo aos estudos universitários, sempre
do Brasil, favoreceu a sua diversidade cultural. Hoje,
tendo o viés humanista à frente, exercendo intensa
consolidada em rica trajetória histórica recheada
atividade como médico especialista em pediatria,
de episódios marcantes para a vida de Minas e do
como professor da Universidade Federal de Juiz
Brasil, Juiz de Fora projeta-se como uma das mais
de Fora e como homem público detentor de seis
promissoras comunas mineiras, não só herdeira de
mandatos consecutivos de Deputado Estadual. Na
tradições invejáveis, mas que desfruta também de
longa atividade parlamentar de 24 anos, fato cada
um presente moderno e progressista, estando entre
vez mais raro nas instáveis e voláteis democracias
as maiores cidades do Brasil. Com características
contemporâneas, foi convocado para assumir a
tão peculiares, a sociedade juizforana contribuiu
Secretaria de Estado da Saúde e elegeu-se Vice-
decisivamente para o entendimento de que “Minas
Prefeito de sua terra natal. Em todas as funções
são muitas, são mesmo diversas e gerais”.
e missões que assumiu, além da dedicação, zelo e elevado sentimento de respeito à coisa pública,
Nos mineiros, aliás, Guimarães Rosa via “honesta
Sebastião Helvécio soube sempre preservar o
astúcia” e admirável capacidade de “resistência
trato fino com seus interlocutores, a gentileza
passiva”. Os via “austeros, (...) de alma encapotada”,
irretocável, a serenidade inalterável e o equilíbrio
dotados da “arte de firmeza”. Aníbal Machado
desejável. Por outro lado, par e passo, ressaltam
referia-se à “vontade de confiar” do mineiro e “à sua
na sua personalidade
natural boa-fé”. São incontáveis os atributos dados
aprimoramento intelectual, a disciplina, a obstinação
aos mineiros pelos estudiosos no assunto, mas é
e a disposição de luta. Assim, com louvável esforço,
bem verdade que sempre são destacados o bom
concluiu doutorado em Política, Administração e
senso, a moderação e o equilíbrio. E é esta tríade
Planejamento, com tese focada no financiamento
que delineia a personalidade do ilustre Conselheiro
da saúde
a constante busca pelo
Sebastião Helvécio, que hoje toma assento nesta Casa.
Diante de tão extenso currículo, farto em atividades desenvolvidas,
cargos
ocupados
e
missões
Estimulado pelo ambiente cosmopolita da sua Juiz
cumpridas, esta Corte de Contas certamente se
de Fora e pelas qualidades pessoais, debruçou-
beneficiará da experiência acumulada ao longo de
22
miolo 3.indd 22
4/13/10 11:20 AM
sua trajetória, acrescida, registre-se, da qualidade
Governador Aécio Neves. Hoje, Minas se apresenta
do trabalho desempenhado. A intensa e ampla
ao Brasil, e até mesmo a organismos internacionais,
vida parlamentar do novo Conselheiro bem reflete
com credenciais que se coadunam com a importância
o seu interesse pelas elevadas questões de Estado,
do Estado na Federação brasileira, fiel ao seu legado
merecendo registro a sua atuação como líder de
histórico e ao seu potencial presente e futuro.
partido na Assembléia Constituinte Mineira, quando ainda relatou as matérias atinentes ao Capítulo
Como depositários de informações ordinárias e
do nosso sistema tributário. Na Comissão de
globais da Administração Pública, os Tribunais de
Fiscalização Financeira e Orçamentária foi o relator
Contas reunem dados múltiplos e variados das ações
do Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG)
desenvolvidas pelo poder público. Por conseguinte,
referente ao período 2003/2007, relatando, ainda,
na atividade de controle, as Cortes de Contas têm
consecutivamente, as propostas de Lei de Diretrizes
a dimensão do conjunto das políticas públicas em
Orçamentárias nos anos de 2003 a 2008. E mais
andamento e de suas respectivas articulações. Aí
recentemente, neste ano, assumiu a presidência
está o cerne da questão: diferentemente de todos
da Comissão Extraordinária para Enfrentamento da
os outros órgãos ou sistemas de controle vigentes
Crise Econômico-Financeira Internacional, instituída
entre nós, os Tribunais de Contas atuam de forma
pelo Poder Legislativo mineiro.
multidisciplinar, o que de um lado aumenta-lhe
Prezado Conselheiro Sebastião Helvécio:
a responsabilidade e o volume do trabalho a ser realizado pela amplitude das informações que
Nos últimos anos, viu-se crescer em todo o mundo
detém, e, de outro, como que uma compensação
uma onda global de reformas na Administração
ou estímulo, oferta à sociedade importantes dados
Pública. Nunca, em nenhum outro momento da
fundamentais à formação da convicção democrática
história, o movimento pelas reformas avançou tanto
dos cidadãos, juízes soberanos dos destinos públicos
e tão depressa. Praticamente todos os governos
da Nação.
empreenderam esforços para modernizar e agilizar a administração, repensando modelos e fórmulas.
Ao encerrar esta breve saudação, recorro à escritora
No Brasil, a reforma administrativa implementada
Maria Stella Libânio Christo, que tão bem retratou
iniciou a transição de um modelo burocrático para
a hospitalidade mineira, muito própria ao momento:
outro, de viés gerencial.
“Na cidade ou no campo, em Minas, há sempre um aviso não escrito: cheguem-se, a casa é sua”.
O Tribunal de Contas, pelas atividades que
Desejamos pleno êxito ao ilustre Conselheiro
desempenha decorrentes de suas atribuições
Sebastião Helvécio na nova etapa que ora se inicia.
constitucionais,
perto
Estamos ávidos para desfrutar do seu convívio diário
evolução da Administração Pública mineira
e das contribuições que propiciará à Instituição. À
emitindo pareceres e promovendo julgados. Como
sua esposa Valéria, e aos filhos, Fernanda, Linus e
órgão de fiscalização e controle, a Instituição pode
Renata, ofertamos votos de boas vindas, com um
asseverar que o nosso Estado tem se preparado
afetuoso abraço.
a
tem
acompanhado
de
estruturalmente para os novos tempos, mormente nos últimos 7 anos, na gestão do Excelentíssimo
Muito obrigado. 23
miolo 3.indd 23
4/13/10 11:20 AM
Lançamento
de livro reúne mais de 200 convidados 02/10/2009
Mais de 200 convidados compareceram ao lançamento do Livro “Política: ainda é possível?”, de autoria do Conselheiro Antônio Carlos Andrada, na noite do dia 24 de setembro. O evento reuniu personalidades do meio jurídico, literário e político, além de amigos e familiares do autor, na Academia Mineira de Letras. Lançado pela Editora Del Rey, o livro aborda as fragilidades do processo político institucional na pós-modernidade e a realidade brasileira. A apresentação é do Senador Marco Maciel, Murilo Badaró, Presidente da Academia Mineira de Letras, prestigia lançamento
Conselheiro Andrada e o Desembargador Almeida Melo
com prefácio do Desembargador Almeida Melo, Presidente do TER-MG.
Conselheiro Andrada e Secretário de Estado Danilo de Castro
Andrada fala sobre “Política” na PUC TV 22/10/2009
Entrevistado no programa “Espaço PUC”, da PUC
entrevista, o Conselheiro respondeu a diversas
TV, no dia 06 de outubro, o Conselheiro Antônio
perguntas sobre a realidade política brasileira
Carlos Andrada abordou temas do seu recém-
e os reflexos da vida contemporânea na política
lançado livro “Política: ainda é possível?”. Durante a
institucional.
24
miolo 3.indd 24
4/13/10 11:21 AM
TCE libera 39.363 processos de aposentadoria 13/11/2009
No dia 11 de novembro, o Conselheiro Antônio
08/2009, abrangendo o período de 26 de agosto a
Carlos Andrada, Vice-Presidente do TCE, informou
11 de novembro.
aos membros presentes na sessão do Pleno, que 39.363 processos de aposentadoria, reforma e
Pelo novo rito, a competência para a relatoria dos
pensão haviam sido analisados e já estavam aptos
processos em tramitação abrangidos pela Súmula
para registro seguindo a nova sistemática adotada
TC 105 foi conferida à vice-presidência, a quem
pela Casa. O balanço dos processos liberados
coube a aplicação do instituto da decadência como
refere-se ao novo rito de análise determinado pela
decisão de mérito para registro dos atos praticados
Ordem de Serviço 09/2009 da presidência, que
há mais de cinco anos.
disciplinou os comandos previstos na Resolução
Novo Ministro recebe Andrada no TCU 13/11/2009
no TCU, o Ministro José Múcio foi indicado para o cargo pelo Presidente Lula, de quem foi Ministro de Estado da Coordenação Política nos últimos dois anos. O Conselheiro Antônio Carlos Andrada, Vice-
Na audiência, além da tratativa de assuntos
Presidente do Tribunal de Contas do Estado, foi
atinentes ao controle externo da administração
recebido em audiência pelo Ministro do Tribunal
pública, foi formulado convite ao Ministro para
de Contas da União José Múcio Monteiro, em
homenagem a ser conferida pelo Tribunal de Contas
Brasília, no dia 12 de novembro. Recém-empossado
de Minas Gerais. 25
miolo 3.indd 25
4/13/10 11:21 AM
Andrada assume
Secretaria do Instituto Rui Barbosa – IRB 23/11/2009
Durante o XXV Congresso dos Tribunais de Contas
Aguiar, Presidente do Tribunal de Contas da União,
do Brasil, realizado nos dias 14 a 18 de novembro,
do Ministro José Pimentel, da Previdência Social,
em Curitiba, foram eleitas as novas diretorias
e do integrante do Tribunal de Contas da União
da Associação dos Tribunais de Contas do Brasil
Européia, Hubert Weber.
(Atricon) e do Instituto Rui Barbosa (IRB) para o biênio 2010/2011. O Conselheiro Wanderley Ávila,
Dentre os temas debatidos, foram abordados
Presidente do TCEMG, foi eleito para o Conselho
a integração dos controles, inovações em métodos e
Fiscal da Atricon, e o Conselheiro Antônio Carlos
procedimentos de controle externo da Administração
Andrada, Vice-Presidente do TCEMG, foi eleito como
Pública, atuação de ouvidorias e corregedorias,
Secretário do IRB. O novo presidente da Atricon será
criação do Conselho Nacional dos Tribunais de
o Conselheiro Salomão Ribas, do Estado de Santa
Contas e prevenção da corrupção.
Catarina, que substituirá o Conselheiro gaúcho Victor J. Faccioni. A presidência do IRB será exercida
Ao final do Congresso, foi divulgada a Carta de
pelo Conselheiro Severiano José Costandrade de
Curitiba, através da qual os quase 200 Conselheiros
Aguiar, do Estado de Tocantins.
dos diversos TCEs do Brasil manifestaram-se favoráveis à criação do Conselho Nacional dos
Além das eleições dos novos dirigentes, foram
Tribunais de Contas e solidarizaram-se com o
realizados e
também
vários
Fóruns
Técnicos
Temáticos
trabalho desenvolvido pelo TCU, alvo de críticas
aconteceram
diversas
palestras,
recentes do governo federal.
destacando-se as presenças do Ministro Ubiratan
Conselheiro Andrada tomando posse 26
miolo 3.indd 26
4/13/10 11:21 AM
TCE lança Revista Especial e Sistema TCNotas 23/11/2009
Elaborada pela Comissão de Jurisprudência e Súmula, sob a coordenação do Vice-Presidente Conselheiro Antônio Carlos Andrada, a Revista Especial reúne o entendimento do Tribunal acerca dos dispositivos da Lei 8.666/93, de licitações. Também a nova ferramenta de busca de julgados do site do Tribunal – TCNotas – foi uma iniciativa da Vice-Presidência, sob coordenação da Comissão jurisprudencial. Em solenidade no auditório Vivaldi Moreira – TCE-MG, dia 19 de novembro, o Presidente do
O lançamento da Revista e do TCNotas ocorreu
Tribunal de Contas Conselheiro Wanderley Ávila
durante o Congresso “A Lei 8.666/93 e o TCEMG”,
presidiu o lançamento da Revista Especial com
promovido pelo Tribunal para seus jurisdicionados,
a jurisprudência da Corte de Contas sobre a Lei de
com mil participantes.
Licitações, e do Sistema TCNotas para busca de julgados no site do Tribunal. Compareceram diversas
Discursando na ocasião, o Conselheiro Antônio
autoridades federais, estaduais e municipais.
Carlos Andrada destacou as iniciativas como “ações
A Auditora Geral do Estado, Maria Celeste Morais
pedagógicas e preventivas, buscando orientar os
Guimarães, representou o Governador Aécio Neves.
jurisdicionados para evitar irregularidades futuras”.
Licitação é tema de entrevista na TV 03/12/2009
As dúvidas mais comuns acerca da Lei de Licitações
Durante o programa, foi levada ao ar reportagem
(Lei 8.666/93) foi o tema do programa Panorama
sobre Congresso promovido nos dias 19 e 20
da TV Assembléia, que contou com as participações
de novembro, pelo Tribunal de Contas, sobre
do Conselheiro Antônio Carlos Andrada, VicePresidente do Tribunal de Contas do Estado, e o consultor Antonio Calhau, do Legislativo Mineiro,
a Lei de Licitações, quando também foi lançada a Revista Especial de Jurisprudência sobre aquele diploma legal.
convidados pela produção. O programa foi levado
Os
ao ar dia 1º de dezembro, ao vivo, retransmitido no
hora, perguntas dirigidas pela produção e por
mesmo dia às 19h30 e também no dia seguinte para
entrevistados, na maioria vereadores de Câmaras
todo o Estado.
Municipais do interior mineiro.
convidados
responderam,
durante
meia
27
miolo 3.indd 27
4/13/10 11:21 AM
miolo 3.indd 28
4/13/10 11:21 AM
Indenização de despesas de viagem de servidor público ou agente político. Regulamentação de diárias de viagem. Adiantamento ou reembolso exige prestação de contas rigorosa. Empenho ordinário ou por estimativa. Interpretação ampliativa da súmula 79-tc.
30
34
PROCESSO Nº 808722 - EDITAL
JULGADOS
PROCESSO Nº 748370 - CONSULTA
PROCESSO Nº 752708 - CONSULTA Subsídio de Vereador - Norma fixadora - Resolução ou lei.
41
Concurso Polícia Militar - Antecedentes criminais - Princípio da inocência - Garantia de ampla defesa.
45
INCIDENTE DE UNIFORMIZAÇÃO Proposta de Uniformização de Jurisprudência - Concurso Público - Portador de necessidades especiais - Sistemática de nomeação obedecendo ao parâmetro mínimo de 5% e máximo de 20%.
PROCESSO Nº 720900 - CONSULTA
52
Desnecessidade de autorização legislativa pra alienar bens móveis inservíveis. Ausência de lei dispondo o contrário. Leilão ou concorrência. Receita da alienação é receita de capital. Possibilidade de uso desta na aquisição de veículos.
29
miolo 3.indd 29
4/13/10 11:21 AM
PRELIMINAR PROCESSO Nº: 748.370 NATUREZA: Consulta PROCEDÊNCIA: Marcus Vinicius Pereira (Presidente da Câmara Municipal de Divisópolis à época)
Preliminarmente, em que pese a forma utilizada para a formulação da consulta não se apresentar como a mais adequada, tomo conhecimento do questionamento em razão da extrema relevância do tema, sendo a parte legítima, nos termos do art. 210, I do Regimento Interno, e considerando que a matéria se insere no âmbito de competência desta Corte.
RELATÓRIO Versam os autos sobre Consulta formulada pelo
Ressalto, ainda, que em recente diagnóstico produzido
Sr. Marcus Vinicius Pereira, Presidente da Câmara
pela Comissão de Jurisprudência e Súmula, apresentado
Municipal de Divisópolis, por meio da qual solicita
junto à Vice-Presidência no início de março deste ano,
que esta Corte se manifeste quanto à legalidade da indenização de despesas de viagem de agentes públicos sem a apresentação de comprovantes.
concluiu-se que a matéria ora em julgamento suscita questionamentos de significativo número de órgãos técnicos desta Corte. Pelo exposto, passo ao exame da questão suscitada,
O consulente encaminha cópia do Ofício-Circular
ressaltando que a competência constitucional desta
2º P/MP/MG n.º 043/2008, de 21/02/08, e cópia da
Corte é exercida com autonomia, de modo que não
Recomendação n.º 001/2008, de 11/02/08, emitidos
interferem nas ações de fiscalização do Tribunal
pela 2º Promotoria de Justiça da Comarca de Almenara
de Contas eventuais divergências de entendimento
(fls. 03 a 07).
manifestadas por outros órgãos de controle, como o Ministério Público Estadual.
Nos referidos documentos, a Promotoria de Justiça recomenda ao Poder Executivo dos municípios que compõem a Comarca de Almenara no sentido de não indenizarem despesas de viagem que estejam descobertas dos respectivos comprovantes, sob pena de restar configurado ato de improbidade administrativa. Aduz o órgão do Ministério Público que o enunciado de Súmula nº 82 desta Corte contraria o ordenamento jurídico.
MÉRITO Apesar de reiteradas vezes a matéria ter sido discutida neste Tribunal, ante o recente cancelamento do enunciado de Súmula de n.º 82 e a revisão do enunciado n.º 79, a questão da indenização de despesas de viagem merece reexame, visando a um regramento claro e detalhado.
Iniciamos a análise do tema citando trecho da Consulta nº 658053, de relatoria do Conselheiro Moura e Castro:
30
miolo 3.indd 30
4/13/10 11:21 AM
“(...) a administração pública, por disposição
Tais valores devem obedecer às etapas previstas em
constitucional, deverá ser exercida sob a égide dos
lei para o processamento da despesa pública, entre
princípios de legalidade, impessoalidade, eficiência e,
as quais se destaca o prévio empenho em dotação
sobretudo, da moralidade. Logo, os agentes políticos deverão obedecer a preceitos genéricos estabelecidos no art. 37, bem como os ditames do parágrafo único do art. 70, ambos
orçamentária específica. Ademais, seu pagamento deve se dar em decorrência do exercício da função pública em município distinto
da Lex Fundamentalis da República, esse último com
daquele em que o servidor trabalha, mediante
a redação determinada pela Emenda Constitucional
necessidade do serviço.
19/98, que passamos a transcrever: A concessão de diárias necessita, portanto, de
‘Art. 70 ...
Parágrafo único. Prestará contas qualquer
pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores públicos ...’
motivação para o deslocamento do agente público, demonstrando-se a existência de nexo entre suas atribuições regulamentares e as atividades realizadas na viagem.
Assim, aquele que utiliza, administra bens ou
Há três possibilidades de formalização de despesas de
interesses públicos deve prestar contas, dever que
viagem:
se impõe ao servidor ou agente político. A prestação de contas de verbas indenizatórias, mesmo que haja
1-mediante diárias de viagem, cujo regime
deve estar previsto em lei e regulamentado em
ato normativo próprio do respectivo Poder, com a
realização de empenho prévio ordinário;
2-mediante regime de adiantamento, desde que
tal hipótese esteja prevista expressamente em lei
do ente, conforme exigência do art. 68 da Lei
Federal 4.320/64, com a realização de empenho
prévio por estimativa;
da realização de viagem a serviço têm caráter
3-mediante reembolso, quando não houver
indenizatório, sendo destinados a compensá-lo por
regulamentação de diárias de viagem e nem de
gastos realizados com hospedagem, alimentação e
regime de adiantamento, hipótese em que deve
locomoção.
ser realizado empenho prévio por estimativa.
saldo favorável para quem as presta, é imposição inerente à própria natureza da relação jurídica existente entre o prestador e a Administração, para se conhecer o resultado definitivo do emprego do dinheiro...” O mandamento constitucional da realização da prestação de contas deve ser efetivado em cada situação jurídica de maneira distinta, adequada à realidade do agente público e do ente respectivo. Os valores recebidos pelo servidor público em virtude
31
miolo 3.indd 31
4/13/10 11:21 AM
Na hipótese de existir a previsão normativa de diárias
A necessidade de um processo complexo e completo
de viagem, a prestação de contas poderá ser feita
de prestação de contas nessas hipóteses em que não
de forma simplificada, através de relatório ou da
há previsão de diárias de viagem está expressa no
apresentação de alguns comprovantes específicos
enunciado de Súmula nº 79, desta Casa: “É irregular
relativos às atividades exercidas na viagem, conforme
a despesa de viagem realizada por servidor municipal
exigências
que não se fizer acompanhar dos respectivos
estabelecidas
na
regulamentação
respectiva.
comprovantes”.
Nesse sentido, ficou assentado na Consulta nº 658053:
Nesse sentido, repita-se, a exigência de comprovantes exarada no citado entendimento jurisprudencial só se
“(...) a não-obrigatoriedade de se juntar documentos
aplica às situações em que não há a previsão normativa
comprobatórios de gastos está na natureza desse
de diárias de viagem. Tais situações exigem prestação
tipo de diárias, qual seja, o custeio presumível de
de contas rigorosa, com documentos que demonstrem
despesas de viagem. Observe-se que, nesse tipo de
cada um dos gastos realizados, não sendo suficiente
verba indenizatória, o risco é de mão dupla, pois caso
a apresentação de relatório de viagem ou de apenas
o servidor ou agente político consiga gastar menos
alguns comprovantes.
que esperado – comendo sanduíches, dormindo em pousadas ou andando a pé – exempli gratia, a
É
essa
a
interpretação
adequada
quanto
à
sobra lhe pertencerá, sem que isso seja classificado
aplicabilidade do enunciado de Súmula nº 79, a qual
como vencimento. Mas, se o contrário se verificar,
restou assentada na Consulta nº 656186, de relatoria
ou seja, gastos superiores aos valores das diárias, a
do Conselheiro Eduardo Carone, nos seguintes termos:
Administração Pública nada complementará, daí o equilíbrio do risco”.
“(...) não existindo previsão do pagamento de diárias em lei e a fixação de seu correspondente valor em
Já na segunda e terceira hipótese, em que não há a
ato normativo próprio, as despesas de viagens feitas
previsão normativa de diárias de viagem, as despesas
a serviço de órgão ou entidade pública, poderão ser
de viagens feitas a serviço de órgão ou entidade pública
ressarcidas mediante a apresentação dos documentos
só se consideram regulares se houver a apresentação
legais comprobatórios dos gastos feitos, conforme
de todos os documentos legais comprobatórios dos
entendimento desta eg. Corte consubstanciado na
gastos realizados, e se estes estiverem de acordo
Súmula TC n. 79...”
com os princípios constitucionais da moralidade, da economicidade e da razoabilidade. O exame da
Por fim, passo à análise da questão da prestação de
observância de tais princípios constitucionais será
contas de despesas de viagem de agentes políticos.
realizado pelo ordenador de despesas, responsável pela legalidade e pela legitimidade dos gastos,
Deve-se ressaltar, primeiramente, que foi cancelado em
demonstradas em despacho fundamentado quando
sessão de novembro de 2008 o enunciado de Súmula
do processamento da expensa.
nº 82 desta Corte, que assim previa: “As despesas de
32
miolo 3.indd 32
4/13/10 11:21 AM
viagem do Chefe do Executivo Municipal são regulares
“a lei, por ofender os princípios da moralidade
se acompanhadas do relatório dos gastos feitos”.
administrativa e da impessoalidade, não pode alterar
Ante o cancelamento desse enunciado jurisprudencial, tenho que devem se adequar os agentes políticos (não
o conceito universalmente aceito da indenização para dispensar a prestação de contas aos agentes
apenas Prefeito, mas também Secretários, Vereadores,
políticos que a fizeram e dela obtiveram vantagens.”
Presidente da Câmara e até mesmo os agentes
(TJMG. Quarta Turma. Processo 211187-0/00, Relator
políticos estaduais) às mesmas regras explanadas
Des. Almeida Melo. Julgamento em 29.11.2001)
acima, aplicáveis aos servidores públicos. Dessa forma, visando à concretização dos princípios
CONCLUSÃO
da isonomia e da moralidade, tenho que, em havendo
Diante do exposto, tenho que a indenização de
previsão normativa de diárias de viagem, os agentes
despesas de viagem de servidor público ou de
políticos serão indenizados quanto a excursões a
agente político estadual ou municipal deve se
serviço através de tais diárias. Por outro lado, se não existir no ordenamento do ente a previsão de diárias, aplica-se a esses agentes a exigência do enunciado de
dar, preferencialmente, mediante o pagamento de diárias de viagem, previstas em lei e regulamentadas
Súmula nº 79, de modo que deverão ser apresentados
em ato normativo próprio do respectivo Poder, com
todos os comprovantes de gastos realizados, estes,
prestação de contas simplificada e empenho prévio
necessariamente, em conformidade com os princípios
ordinário. Na ausência de tal previsão, poderá a
constitucionais
da
razoabilidade,
moralidade
e
economicidade.
indenização ser paga em regime de adiantamento e com empenho prévio por estimativa, se houver
Como afirmado pelo Conselheiro Eduardo Carone
autorização legal para tanto, ou através de
na Consulta nº 658053, a prestação de contas é
reembolso, também com empenho prévio por
mandamento constitucional que se impõe não
estimativa. Nas hipóteses de adiantamento e de
apenas aos servidores públicos, mas também aos agentes políticos, visto que, em conformidade com o art. 74, § 2º, I da Constituição Estadual, “a simples
reembolso, será imprescindível a comprovação posterior de gastos pelo servidor público ou agente
movimentação de numerário do Município, ainda que
político, com rigorosa prestação de contas, em
a título de verbas indenizatórias, traduz necessidade
processo complexo, conforme enunciado de Súmula
de o beneficiário prestar contas”.
79 desta Corte.
Finalmente, destaco trecho de decisão do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, citada na Consulta nº 658053, a qual declarou inconstitucional lei oriunda
Em qualquer dessas situações, devem ser observados os princípios constitucionais da razoabilidade, da
do município de Baependi que dispensava os
economicidade e da moralidade quanto à natureza e
agentes políticos de prestar contas quanto a verbas
ao montante do gasto, para que as despesas sejam
indenizatórias:
consideradas regulares.
33
miolo 3.indd 33
4/13/10 11:21 AM
Finalmente, visando à eficiência do controle interno
PROCESSO Nº: 752.708
e externo da gestão de recursos públicos, repita-se: este Tribunal de Contas recomenda que os Chefes
NATUREZA: Consulta
de Poder Municipal regulamentem o pagamento de transparente de se processar as despesas de viagem.
CONSULENTE: Antônio de Souza Pereira – Presidente da Câmara Municipal de Rio Vermelho, à época.
Conforme art. 216 do Regimento Interno deste
PROCEDÊNCIA: Câmara Municipal de Rio Vermelho
diárias de viagem, pois esta é a forma mais segura e
Tribunal, este entendimento, firmado no mesmo sentido das Consultas nº 658053 e 725864, implica a reforma das teses das Consultas nº 55757, 89572,
RETORNO DE VISTA
652407, 656186, 703945 e 748954, que dispunham
Versam os autos sobre consulta formulada pelo Sr.
sobre a matéria em outro sentido.
Antônio de Souza Pereira, Presidente, à época, da Câmara Municipal de Rio Vermelho, nos seguintes
Sugiro, por conseguinte, ante o papel pedagógico
termos:
desta Corte e a repercussão das deliberações em sede de Consultas, que seja anotada a reforma no arquivo das Consultas nº 55757, 89572, 652407, 656186, 703945 e 748954, disponibilizado no sítio eletrônico do Tribunal. Adotando tal procedimento, poderemos evitar a ocorrência de interpretações equivocadas de nossa jurisprudência, conferindo efetividade ao art. 216 do NRITCMG. É o meu parecer.
“Hoje, em virtude da legislação pátria, o ‘subsídio’
dos vereadores deve ser ‘fixado’ por meio de
‘Lei Municipal’ de iniciativa da Câmara ou através
de ‘Resolução’?
A fixação dos subsídios dos Edis no último ano do
mandato, para vigorar na ‘Legislatura
subsequente’, deve ser fixado ‘antes’ das Eleições
Municipais, por força do princípio da moralidade
de que cuida o artigo 37 da CF/88?”
Em sendo aprovado, encaminhe-se cópia da decisão à Biblioteca desta Corte, responsável pelo gerenciamento
Em sessão do Tribunal Pleno realizada no dia 10 de
do banco de dados que disponibiliza a pesquisa das
setembro de 2008, decidiu-se pelo conhecimento da
Consultas, para que anote a revogação supracitada
presente da Consulta, tendo a Conselheira Relatora
com a maior brevidade possível. Tribunal de Contas, em 20/03/2009. Conselheiro Relator Antônio Carlos Andrada
Adriene Andrade proferido seu voto no sentido de que a Resolução é a espécie normativa a ser aviada pelas respectivas Câmaras Municipais na fixação do subsídio dos Vereadores, em observância ao mandamento
34
miolo 3.indd 34
4/13/10 11:21 AM
imposto pelo inciso VI do artigo 29 da Carta Magna
bem explanado pelo nobre Conselheiro Gilberto
com redação dada pela Emenda Constitucional n.º
Diniz, de modo que se impõe ao Tribunal de Contas o
25/2000, o qual estabelece, ainda, que a fixação deve
estabelecimento de critérios claros e específicos acerca
se dar em uma legislatura para vigorar na subsequente,
da fixação dos subsídios dos vereadores, cumprindo,
ou seja, até o pleito eleitoral municipal, em obediência
desta forma, seu dever didático-pedagógico de bem
ao princípio da moralidade insculpido no caput do
orientar os jurisdicionados.
artigo 37 da Constituição da República. Procedi, então, a um profícuo estudo, a fim de formar O Exmo. Cons. Gilberto Diniz solicitou vista dos autos.
melhor minhas convicções sobre o assunto.
Na sessão realizada no dia 23 de abril de 2009, o
Até a Constituição da República Federativa do Brasil
Conselheiro Gilberto Diniz proferiu no Tribunal Pleno
de 1988 – CR/88, a matéria referente aos ganhos
seu voto-vista, concluindo, com espeque no inciso VI
dos edis era objeto das Cartas Estaduais e suas
do artigo 29, com redação determinada pela Emenda
respectivas Leis Orgânicas Municipais. Com a edição
n.º 25/2000, no inciso X do artigo 37 e no § 4º do
do Ato Institucional n.º 2, de 27 de outubro de 1965,
artigo 39, todos da CR/88, bem como em doutrina e
decretou-se a gratuidade no exercício da vereança. A
jurisprudência pátrias, que somente por lei específica
Lei Complementar Federal n.º 2, de 29 de novembro
de iniciativa da Câmara de Vereadores é possível, validamente, realizar a fixação dos subsídios dos edis. Ratificou ainda o entendimento de que tal fixação deve ocorrer antes das eleições municipais para vigorar na legislatura subsequente, em observância ao princípio da moralidade.
de 1967, relativizou essa gratuidade, estabelecendo que tão-somente os membros das Casas Legislativas instaladas em Municípios com menos de 100.000 habitantes não fariam jus ao percebimento de remuneração. A Lei Complementar Federal n.º 23, de 19 de dezembro de 1974, ampliou o limite para 200.000
Assim, tendo em vista a gama de entendimentos
habitantes. Já a Lei Complementar Federal n.º 25, de
acerca da matéria, solicitei vista da presente Consulta,
02 de junho de 1975 extinguiu os casos de gratuidade
a fim de melhor estudar o tema e formular uma tese
no exercício do mandato legislativo municipal, tendo
conciliatória sobre qual o instrumento normativo
estabelecido, entretanto, alguns critérios e limites
hábil a fixar a remuneração dos edis municipais.
para a remuneração dos Vereadores.
É o relatório.
FUNDAMENTAÇÃO Inicialmente, reafirmo a importância do tema ora
Com a promulgação da CR/88, a posição do Município no sistema federativo pátrio modificou-se
proposto, tendo em vista o dissenso existente na
profundamente, tendo em vista que passou a integrar
doutrina e na jurisprudência pátria, conforme muito
a própria estrutura federativa.
35
miolo 3.indd 35
4/13/10 11:21 AM
Desse modo, a Carta vigente, em sua redação original,
os arts. 39, § 4º, 57, § 7º, 150, II, 153, III, e 153, §
fiel ao princípio da descentralização administrativa
2º, I”. (GN) Com isso, homogeneizou-se o sistema
e da autonomia municipal plena, não continha
de controle remuneratório dos agentes políticos,
dispositivo específico acerca da remuneração dos
com a co-participação do Executivo na definição do
vereadores, cuja disciplina ficaria a cargo de cada
quantum a ser percebido pelos edis.
Lei Orgânica Municipal, consoante se constatava no inciso V do artigo 29 da CR/88, verbis: “remuneração
Inobstante a exigência de fixação por lei dos subsídios
do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores fixada
da vereança, verificou-se que tal providência não
pela Câmara Municipal em cada legislatura, para a
bastou para conter gastos excessivos com as Câmaras
subseqüente, observado o que dispõem os arts. 37, XI,
Municipais, motivo pelo qual foi apresentada, no ano
150, II, 153, III, e 153, § 2º, I”.
de 1998, Proposta de Emenda Constitucional destinada a disciplinar tais despesas. Essa Proposta deu origem à
Com o advento da Emenda Constitucional n.º 01/92,
Emenda Constitucional n.º 25/2000, a qual modificou,
inseriram-se os incisos VI e VII ao artigo 29, com o
novamente, o teor do inciso VI do artigo 29 da CR/88,
fito de estancar os excessos cometidos pelas Câmaras
suprimindo-se o termo “fixado por lei” e estabelecendo
Municipais, os quais preceituavam, respectivamente,
gradação de subsídios máximos conforme o censo
que: “a remuneração dos Vereadores corresponderá
populacional do município, in verbis:
a, no máximo, setenta e cinco por cento daquela estabelecida, em espécie, para os Deputados
Art. 29, VI - o subsídio dos Vereadores será fixado
Estaduais, ressalvado o que dispõe o art. 37, XI”
pelas respectivas Câmaras Municipais em cada
e “o total da despesa com a remuneração dos
legislatura para a subseqüente, observado o que
vereadores não poderá ultrapassar o montante de
dispõe esta Constituição, observados os critérios
cinco por cento da receita do município”. Observa-
estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os
se que, as alterações não mencionavam a espécie
seguintes limites máximos:
normativa necessária à fixação da remuneração dos
a) em Municípios de até dez mil habitantes, o
edis, razão pela qual a fixação se dava por Resolução.A
subsídio máximo dos Vereadores corresponderá
promulgação da Emenda Constitucional n.º 19/1998,
a vinte por cento do subsídio dos Deputados
responsável pela reforma administrativa, procedeu
Estaduais;
nova alteração no inciso VI do artigo 29 da CR/88 que
b) em Municípios de dez mil e um a cinqüenta mil
passou a vigorar com a seguinte redação: “o subsídio
habitantes o subsídio máximo dos Vereadores
dos Vereadores fixado por lei de iniciativa da Câmara
corresponderá a trinta por cento do subsídio dos
Municipal, na razão de, no máximo, setenta e cinco
Deputados Estaduais;
por cento daquele estabelecido, em espécie, para
c) em Municípios de cinqüenta mil e um a cem mil
os Deputados Estaduais, observado o que dispõem
habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores
36
miolo 3.indd 36
4/13/10 11:21 AM
corresponderá a quarenta por cento do subsídio
e formais. Além de melhorias na técnica legislativa,
dos Deputados Estaduais;
propuseram-se alterações no artigo 29, VI da CR/88, com
d) em Municípios de cem mil e um a trezentos mil
a supressão da expressão “fixado por lei de iniciativa da
habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores
Câmara Municipal” e o escalonamento dos limites de
corresponderá a cinqüenta por cento do subsídio
gastos com a remuneração dos Vereadores de acordo
dos Deputados Estaduais;
com a população do Município.
e) em Municípios de trezentos mil e um a
O deputado Ronaldo Cesar Coelho, relator da PEC n.º
quinhentos mil habitantes, o subsídio máximo
627/98 na Câmara dos Deputados, responsável pela
dos Vereadores corresponderá a sessenta por
redação hodierna do artigo 29, VI da CR/88, explicitou
cento do subsídio dos Deputados Estaduais;
em seu relatório a necessidade de se:
f) em Municípios de mais de quinhentos mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores
“evitar os abusos cometidos por algumas
corresponderá a setenta e cinco por cento do
Câmaras, mas não menos necessário resguardar
subsídio dos Deputados Estaduais.
o livre e proveitoso trabalho do Poder Legislativo. Há também, a se considerar o reverso do abuso.
Permitam-me, Srs. Conselheiros, nesse particular,
Sabe-se de inúmeros casos de Prefeitos que
tecer algumas considerações acerca da tramitação
recusam-se a transferir à Câmara os duodécimos,
no Congresso Nacional da Proposta de Emenda à
ou o fazem a menor. Legislativos mais fortes
Constituição n.º 15/1998 que originou a EC n.º 25/2000,
conseguem, em juízo, a correção da recusa ou
a fim de perquirir a mens legislatoris explicitada no
do valor, mas as Comunas mais carentes não
texto vigente no caput do inciso VI do artigo 29 da Carta
dispõem de condições para obter a necessária
Magna.
assessoria jurídica para tanto. (...) De fato, é muito mais freqüente do que se imagina o Prefeito levar
A proposta, originária do Senado Federal, limitava-se a
o Legislativo à míngua, com o intuito de pressão
estatuir limites para a despesa com o funcionamento
ou vinditta”.
do Poder Legislativo municipal, fixando uma escala genérica, inversamente proporcional, entre a população municipal e o percentual máximo da receita que poderia ser gasto com o funcionamento das Câmaras Municipais.
Dos aludidos trechos permite-se inferir que a supressão do termo “fixado por lei de iniciativa da Câmara
Aprovada, em dois turnos, por unanimidade, a proposta
Municipal” não se deu por mero acaso ou incúria
original foi encaminhada à Câmara dos Deputados.
legislativa, mas sim com o específico intuito de sopesar as limitações impostas aos gastos com as Câmaras
Na Câmara dos Deputados, a proposta do Senado foi alvo de profundas e importantes modificações, materiais
Municipais, mediante o restabelecimento da autonomia para fixar seus subsídios.
37
miolo 3.indd 37
4/13/10 11:21 AM
Em verdade, o fato de o texto da norma não explicitar
pronunciamento, de caráter provisório, e, em
o instrumento normativo apto a fixar o subsídio dos
conseqüência, dar razão à apelante.
Vereadores, configura um típico caso de “silêncio
Com efeito, a EC nº 19, de 4 de junho de 1998, deu
eloquente”, teoria que sustenta que, em determinadas
nova redação ao art. 29, CF, e estabeleceu que:
circunstâncias, o silêncio do legislador se reveste de um
“Art. 29...
propósito específico e pró-ativo. Nas palavras do Ministro
VI - subsídio dos Vereadores fixado por lei de
Moreira Alves, “só se aplica a analogia quando, na
iniciativa da Câmara Municipal, na razão de,
lei, haja lacuna, e não o que os alemães denominam
no máximo, setenta e cinco por cento daquele
“silêncio eloquente” (beredtes schweigen), que é o
estabelecido, em espécie, para os Deputados
silêncio que traduz que a hipótese contemplada
Estaduais, observado o que dispõem os artigos
é a única a que se aplica o preceito legal, não se
39, § 4º, 57, § 7º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I.”.
admitindo, portanto, aí o emprego da analogia”.
O conteúdo do aludido dispositivo constitucional - que expressamente mencionava a necessidade
O eminente constitucionalista José Afonso da Silva,
de lei para dispor sobre o subsídio dos Vereadores
ao expor a questão atinente aos subsídios dos agentes
- foi modificado em razão da promulgação da EC
políticos municipais, leciona que:
nº 25, de 14 de fevereiro de 2001 e cuja vigência valeria a partir de 1/1/2001, sendo certo que
“(...) O subsídio do Prefeito e do Vice-Prefeito será
assim se dispôs:
fixado por lei de iniciativa da Câmara Municipal.
“Art. 29...
Assim também estava previsto para o subsídio
VI - o subsídio dos Vereadores será fixado
dos Vereadores por força da EC 19/98. Contudo, a
pelas respectivas Câmaras Municipais em cada
EC 25, de 14.2.2000 alterou essa disposição para
legislatura para a subseqüente, observado o que
determinar que o subsídio dos Vereadores será
dispõe esta Constituição, observados os critérios
fixado pela respectiva Câmara Municipal (não
estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os
mais por lei de iniciativa da Câmara) em cada
seguintes limites máximos.”
legislatura para a subsequente (...)” É Nesse mesmo sentido, traz-se a lume recente decisão do Tribunal de Justiça de Minas Gerais:
(Conquanto tenha reconhecido, em sede de
certo,
então,
que
ocorreu
substancial
modificação na forma de definição dos subsídios dos Vereadores, na medida em que o poder constituinte derivado optou por retornar ao modelo originariamente estabelecido a partir da promulgação da Constituição Federal, na
agravo de instrumento, que os subsídios dos
qual sempre garantiu-se ao Poder Legislativo
Vereadores exigiria a prévia existência de lei em
fixar, para a legislatura seguinte e mediante
sentido formal, reputo necessário rever o aludido
resolução, o valor do subsídio.
38
miolo 3.indd 38
4/13/10 11:21 AM
Dentro deste contexto, é lícito admitir que, em
Destaca-se, em favor desse entendimento, o fato de
face dos membros do Poder Legislativo Municipal,
que o Constituinte Derivado explicitamente diferenciou
não é possível prevalecer a regra geral segundo
os demais agentes políticos municipais dos Vereadores,
a qual os subsídios devam ser fixados por lei
no que se refere à formalização dos subsídios, eis que
em sentido estrito. Neste particular, portanto, é
refere-se a Prefeitos, Vice-Prefeitos e Secretários no
cabível concluir que a resolução, como um das
inciso V do art. 29 da CR/88, exigindo ali a edição de lei,
formas pelas quais materializa-se o processo legislativo (art. 59, VII, CF), é instrumento normativo adequado para veicular o subsídio dos Vereadores na passagem de uma legislatura para outra ou quando, no mesmo período legislativo, pretender-se somente a recomposição monetária de sua remuneração. Logo, o tratamento dado pela Constituição Federal aos subsídios dos parlamentares é similar,
e em seguida tratou dos Edis no inciso VI do dispositivo, prescrevendo que “o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais”. Assim sendo, reitero meu entendimento no sentido de que a CR/88 permite, em seu artigo 29, inciso VI, que a fixação dos subsídios dos membros do Poder Legislativo Municipal se dê mediante espécies normativas primárias
consoante se observa do art. 29, VI e 49, VIII, CF, e,
próprias, quais sejam, resolução ou decreto legislativo,
quando mencionou-se a exigência de lei, fez-se de
pautando tal posicionamento não em mera interpretação
forma expressa como se constata dos subsídios
literal do dispositivo, mas sim em uma interpretação
dos Magistrados (art. 93, V, CF).
lógica.
(...) O SR. DES. EDUARDO ANDRADE:
Com essas considerações e já caminhando para o final
Também ouvi, atentamente, o ilustre Advogado,
do meu voto, colaciono, ainda, excerto de julgado
de quem recebi memorial.
do Tribunal de Justiça de São Paulo, que decidiu ser
Registro apenas que, em sessão recente da
competência privativa da Câmara Municipal, exercitável
Corte Superior desse Tribunal de que participei,
através da edição de Resolução, a fixação de subsídios
abraçou-se justamente a tese ora defendida
dos Vereadores, sob os seguintes argumentos:
pelo ilustre Advogado. O caso era absolutamente idêntico, e essa tese
vem se pacificando, não só nesse Tribunal, mas nos tribunais do Brasil, inclusive nos tribunais superiores. Por essa razão, acompanho o eminente Des. Relator, para, também, dar provimento ao recurso. (TJMG. Ap. Cível n.º 1.0625.07.070921-1/003. Relator Des. Alberto Vilas Boas. Publicado em 15/05/2009)
A Constituição Federal de 1988, no artigo 29, VI, com a redação dada pela Emenda Constitucional n.º 25, de 14 de fevereiro de 2000, para entrar em vigor em 1º de janeiro de 2001, estabeleceu que o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subsequente, observado o que dispões esta Constituição, respeitados os
39
miolo 3.indd 39
4/13/10 11:21 AM
critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica
deficiência de conteúdo é freqüente, mas agir
e os limites máximos que enumera nas alíneas de
com excesso de rigor, ou com simples excesso
“a” até “f”.
formal, não é nem um pouco comum.
(...)
(...)
Como está absolutamente claro no mencionado
Pode constituir um meio excessivo ante a atual
dispositivo da Constituição, não cabe à lei
redação da Constituição Federal, porém o só fato
fixar o subsídio dos Vereadores, senão que à
de algum ato ser meio excessivo para algum fim
Câmara Municipal. Há nítida ofensa à iniciativa
que pudesse ter outro ato de menor hierarquia
das Câmaras Municipais estabelecer em lei
jamais constituiu irregularidade no direito
o subsídio dos Vereadores. A matéria não se
brasileiro.
enquadra no princípio da reserva legal, pois,
(...)
havendo determinação constitucional de que a
Se em um Município a Constituição admite mera
fixação do subsídio cabe à Câmara, esta o fará
resolução para fixar subsídio de Vereadores, e
por resolução, espécie normativa integrante do
esse Município faz mais que isso, editando ato de
processo legislativo, prevista no art. 59, VII, da
superior hierarquia quando dele não necessitava,
Constituição Federal, descabendo delegação.
nem por isso perde os efeitos que desejava, como
(TJSP. ADI n.º 125.269-0/9. Relator Des. Walter de
nem por isso vicia a intenção dos autores, nem se
Almeida Guilherme, Acórdão publicado em 26 de
desvia da finalidade publicística que deve estar
abril de 2006)
presente.
Como se observa, o TJSP foi enfático no sentido de vedar
O inverso seria inadmissível, resolução quando a
a fixação do subsídio dos edis por lei, haja vista a matéria
Carta exige lei; mas nunca dar o mais pede ser
não estar adstrita ao princípio da reserva legal.
tido como invalidante, injurídico ou irregular. (...) (...)
Entretanto, dissentindo da conclusão da decisão supra
A doutrina constitucionalista enfatiza a hierarquia
mencionada, admito uma teoria mista ou eclética, na qual
das normas legais, que como sistema rigidamente
se afigura possível, não obstante não ser obrigatória, a
organizado não pode ser invertida, admitindo-
fixação dos subsídios por lei, se assim entender a Câmara
se o uso do instrumento legislativo maior pelo
Municipal, em consonância com meu posicionamento
menor, mas nunca o inverso.
esposado na sessão do dia 20 de maio de 2009, conforme
(...)
bem explicita Ivan Barbosa Rigolin:
Nem se alegue que, por ser a resolução, por
“(...) dificilmente algum órgão público, ou alguma
frequente definição legal e doutrinária, um
entidade integrante da Administração, pratica
ato apto a produzir efeitos internos dentro de
atos, da natureza que for, de maior hierarquia, ou
um Poder, um órgão ou um colegiado, então a
de mais complexa e elaborada fatura, que aquela
substituição por lei constituiria irregularidade.
que o ordenamento jurídico lhe exige. Pecar por
Nunca.
40
miolo 3.indd 40
4/13/10 11:21 AM
Esse argumento cai por terra sem maior esforço, na medida em que todo Poder, órgão ou colegiado
PROCESSO Nº: 808.722
pode sempre submeter qualquer assunto interno
NATUREZA: Edital de Concurso Público
seu à disciplina de uma lei, mesmo que isso pareça tão desmesuradamente exagerado (...)”.
ÓRGÃO: Polícia Militar de Minas Gerais RELATOR: Conselheiro Elmo Braz
Dessa forma, como a Constituição da República não fixou, expressamente, qual o veículo normativo necessário à fixação dos subsídios dos membros do Poder Legislativo
Trago antecipadamente meu voto no Agravo de
Municipal, sustento que a Câmara Municipal pode fixá-
Instrumento em epígrafe, tendo em vista a urgência que
los mediante resolução, nada obstando, entretanto, a
o caso requer, considerando tratar-se de provimento
adoção de processo legislativo mais complexo, voltado à elaboração de leis em sentido estrito. Ressalto que, em ambos os casos, os limites impostos
de cargos de efetivos da Polícia Militar, extremamente necessários para a eficaz segurança pública no Estado de Minas Gerais.
na Constituição de República e nas respectivas Leis Orgânicas devem ser observados, especialmente no que
Pelo que pude observar, a questão tratada no presente
tange à regra da anterioridade preceituada no caput do
Agravo de Instrumento cinge-se à previsão contida no
artigo 29, VI, de modo que a fixação dos subsídios dos
item 3.3 e na letra “f” do item 7.1 do edital, que exigiu
edis deverá ser realizada no último ano do mandato,
no ato da matrícula no Curso Técnico de Segurança
antes das eleições municipais, para vigorar na legislatura subsequente, em respeito ao princípio da moralidade.
PARECER
Pública a apresentação de “certidões negativas de antecedentes criminais expedidas pela Policia Civil, Polícia Federal, Justiça Estadual (inclusive Juizado
Por todo o exposto, concluo que a fixação dos subsídios
Especial), Justiça Federal (inclusive Juizado Especial)
dos Vereadores pode ser realizada, tanto por Resolução
e Justiça Eleitoral das localidades em que o candidato
como por lei específica, alteando-se a necessária
residiu nos últimos 05 (cinco) anos...”, na esteira de
observância aos limites estipulados nos artigos 29, 29-
uma interpretação do disposto no art. 5º da Lei Estadual
A, 37, inciso XI e 39, § 4º da Constituição da República
5.301/69 – Estatuto dos Militares de Minas Gerais.
de 1988. Inicialmente, gostaria de salientar que acompanho a Tribunal de Contas, em 22/06/2009.
linha de raciocínio desenvolvida no bem lançado voto proferido pelo ilustre Relator, em função do novo
Conselheiro Antônio Carlos Andrada
entendimento por ele esposado nestes autos, mas, tendo
41
miolo 3.indd 41
4/13/10 11:21 AM
em vista a relevância do assunto, gostaria de tecer
Em sentido contrário, menciona-se a decisão proferida
algumas considerações que entendo pertinentes e que,
no Recurso Extraordinário 356.119, relatoria da Ministra
em minha avaliação, agregam conteúdo às colocações
Ellen Gracie, que entendeu inexistir violação ao princípio
do nobre Relator.
da presunção de inocência no fato de a legislação ordinária não permitir a inclusão no quadro de acesso de
Quando da primeira análise dos autos, o Relator,
Oficial Militar denunciado em processo criminal.1
Conselheiro Elmo Braz, entendeu que a comprovação da idoneidade moral, exigida quando da matrícula do candidato aprovado no concurso, deve ser mantida no corpo do instrumento convocatório. Os Conselheiros Eduardo Carone e Licurgo Mourão, ao proferirem seus votos, entenderam que “qualquer que seja a restrição que se fizer à participação em um concurso público por suposta falta de idoneidade, que não seja declarada em sentença transitada em julgado
No âmbito da justiça mineira, o Desembargador Kildare Carvalho, proferiu voto no sentido de que “o requisito de não possuir antecedentes criminais, comprovado por meio de obtenção de certidão negativa perante as Polícias Civil e Federal, Justiças Estadual e Federal (inclusive Juizado Especial), e Justiça Militar das localidades em que o candidato residiu nos últimos 05 (cinco) anos encontra-se em consonância com o princípio da razoabilidade, já que compatível com as atividades que serão exercidas.” 2
do Poder Judiciário, não tem nenhuma validade diante do dispositivo da Constituição Federal...”.
Com efeito, não há dúvida de que a banca examinadora
Em um breve estudo, observa-se que esta exigência em
do concurso deve zelar para que o provimento dos
editais de concurso público, mormente para ingresso
cargos ocorra somente pelos candidatos que se
de pessoal para atuar na segurança pública, comporta
mostrarem com perfil compatível às funções exercidas
entendimentos dos mais variados, não existindo um
pelo cargo ofertado, neste caso de policial. Porém, não há
consenso entre os tribunais do país.
como igualar alguém indiciado em inúmeros inquéritos criminais, relativos a crimes hediondos, por exemplo,
Cite-se, como exemplo, decisão do Supremo Tribunal
a alguém indiciado por infração de menor potencial
Federal na qual restou consignado que “viola o princípio
ofensivo, onde é possível a aplicação do instituto da
constitucional da presunção da inocência, previsto
transação penal previsto no art. 76 da Lei Federal nº
no art. 5º, LVII, da Constituição Federal, a exclusão
9.099/99 (Lei que dispõe sobre os Juizados Especiais
de candidato de concurso público que reponde a inquérito ou ação penal sem trânsito em julgado da sentença condenatória” (Agravo Regimental no
Cíveis e Criminais) ou em inquéritos instaurados com interesses escusos, ou mesmo sem qualquer relação com a atividade a ser desempenhada. É dizer, deve ser concedido tratamento diferenciado aos
Recurso Extraordinário 559.135-2, Relator Ministro
desiguais, na medida em que se desigualam, consoante
Ricardo Lewandowski, DJU 13/06/08).
leciona Alexandre de Moraes:
1 DJU 07.02.2003 2 DJE 25.11.2008
42
miolo 3.indd 42
4/13/10 11:21 AM
“o que se veda são as diferenciações arbitrárias às
Direito” (art. 1º, caput), proclamando, ainda, ter como
discriminações absurdas, pois, o tratamento desigual
um de seus fundamentos a ‘cidadania’ (inciso II), os
dos casos desiguais, na medida em que se desigualam,
cidadãos e em particular o interessado no ato têm
é exigência tradicional do próprio conceito de Justiça,
o direito de saber por que foi praticado, isto é, que
pois o que realmente protege são certas finalidades,
fundamentos o justificam.” 4
somente se tendo por lesado o princípio constitucional quando o elemento discriminador não se encontra a
Outros autores vão além e preconizam que a motivação
serviço de uma finalidade acolhida pelo direito.”3
do ato administrativo apresenta-se indispensável quando invade a seara de direitos subjetivos. Nesse sentido, obra
Por essa razão, a eventual exclusão de um candidato
intitulada Casos Concretos de Direito Administrativo:
nesta fase do concurso público deve ser acompanhada de provas e elementos sólidos, aptos, no caso concreto,
“Embora a motivação seja uma exigência básica
a evidenciarem mácula na idoneidade moral. Deve
de todos os atos administrativos, mormente
restar comprovado, portanto, que o crime pelo qual o
quando a lei expressamente o exige, ela se impõe
candidato está sendo investigado realmente interfere na
com particular força nos atos que importem em:
aferição da capacidade (nesse caso moral) de o candidato
restrições de direitos e atividades; decisão sobre
exercer uma atividade que requer a denominada retidão
direitos subjetivos, como nos casos dos concursos,
de caráter, além de padrões éticos e disciplinares.
licitações, contratações diretas; aplicação de sanções
Assim, o ato que considerar inapto o candidato há de ser
e penalidades; imposição de sujeições e restrições,
justamente motivado, a fim de que possa submeter ao
sobretudo quando direcionadas a pessoas concretas;
controle judicial quanto à conformação da decisão com
anulação ou revogação de decisões anteriormente
o resultado.
tomadas; publicação de resultados de certames e concursos; respostas a petições, reclamações e
Aliás, a exigência de motivação dos atos administrativos
recursos, e exclusão de candidatos participantes de
vem sendo cada vez mais defendida por juristas de
certames públicos.” 5
renome, dentre os quais se destaca Celso Antônio Bandeira de Mello, ao lecionar:
Com todas essas considerações, portanto, o que ora se propõe é a adoção de uma postura intermediária,
“Parece-nos que a exigência de motivação dos atos
mantendo-se a exigência editalícia quanto às certidões
administrativos, contemporânea à prática do ato, ou
de antecedentes criminais, acrescendo-se um parágrafo
pelo menos anterior a ela, há de ser tida como uma
no sentido de que qualquer decisão que exclua candidato
regra geral (...). Logo, parece óbvio que, praticado o
em razão de suposta inidoneidade moral deverá vir
ato em um Estado onde tal preceito é assumido e que,
fundamentadamente motivada. Mesmo porque, ressalte-
ademais, qualifica-se como “Estado Democrático de 3 Moraes, Alexandre. Direito Constitucional. 17 ed. São Paulo:Atlas, 2005, p. 32 4 Curso de Direito Administrativo. 25ª edição. São Paulo. Malheiros, 2008, p. 394.
5 Madeira, José Maria Pinheiro; Madeira, Jansen Amadeu do Carmo ; Guimarães, Marcelo. Casos Concretos de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Elsevier. 2009, p. 284.
miolo 3.indd 43
43
4/13/10 11:21 AM
se, a exigência imposta pelo instrumento convocatório
- Punições administrativas que foram superadas, e
apresenta-se respaldada em dispositivo do Estatuto dos
seguidas de elogios da Administração ao servidor,
Militares do Estado de Minas Gerais – Lei nº 5301 e, pelo
denotam completa reabilitação deste, por isso que
que se tem conhecimento, está plenamente em vigor.
aquelas punições não podem ser determinantes da
O Tribunal de Justiça do Distrito Federal vem aceitando
não recomendação.” 7
a exigência da certidão negativa criminal em concursos
Dessa forma, a simples existência de uma certidão
públicos da Polícia Civil. Entretanto, exige-se que a
positiva não tem o condão de excluir automaticamente o
decisão que exclui o candidato seja fundamentada
candidato. É dizer, não se pode permitir uma correlação
com elementos que demonstrem a inidoneidade moral,
objetiva entre a existência formal de inquérito e
verbis:
inidoneidade moral. Pelo exposto, acompanho o voto do Relator pela
“MANDADO
DE
SEGURANÇA.
CONSTITUCIONAL.
manutenção da exigência do item 3.3 e do subitem 7.1,
ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. TÉCNICO
alínea “f” do Edital, mas entendo que deverá ser acrescida
PENITENCIÁRIO.
ao corpo do edital a seguinte expressão:
ELIMINAÇÃO
NA
FASE
DE
SINDICÂNCIA DE VIDA PREGRESSA E INVESTIGAÇÃO SOCIAL. CERTIDÃO CRIMINAL INDICANDO INQUÉRITO
“A inobservância do disposto nos itens 3.3 e 7.1
POLICIAL E PROCESSO CRIMINAL ARQUIVADOS.
alínea ‘f’ não implica em impedimento automático
ELEMENTOS QUE POR SI SÓ NÃO FIGURAM COMO
do candidato de participar do Curso de Formação”,
DESABONADORES DA IDONEIDADE MORAL DO
devendo a decisão que negar a efetivação da
CANDIDATO. NECESSIDADE DE FUNDAMENTAÇÃO EM
matrícula
ELEMENTOS BJETIVOS DIVERSOS COMPROMETEDORES
demonstrando, em função dos elementos apurados,
DA CONDUTA SOCIAL. SEGURANÇA CONCEDIDA.
a incompatibilidade do candidato com a atividade
ser
circunstanciadamente
motivada,
policial.” “CONCURSO PÚBLICO. NÃO RECOMENDAÇÃO POR ANTECEDENTES DO CANDIDATO. CONTROLE JUDICIAL.
Com essas observações, voto ainda pelo cancelamento
PUNIÇÕES ADMINISTRATIVAS SUPERADAS.
da suspensão do certame, vez que, como já salientado, restou comprovado o cumprimento das demais
- É lícito à Administração, em examinando os
determinações que ensejaram a referida suspensão.
antecedentes de candidato a cargo de policial civil, considerá-lo não recomendado para a função.
Tribunal de Contas, em 11/11/2009.
Todavia, o ato de não recomendação há de ser motivado para que se submeta ao controle judicial
Conselheiro Antônio Carlos Andrada
quanto à legalidade, e quanto à conformação de decisão com o resultado. 6 Mandado de Segurança 358222, Relator Desembargador J.J Costa Carvalho, DJU 28/05/2009 7 Apelação Cível 3943496, Relator Getúlio Moraes Oliveira, DJU 20/04/1997
44
miolo 3.indd 44
4/13/10 11:21 AM
no subitem 6.2 dos Editais (fls. 7 e 119), aplicando-
ASSUNTO: Incidente de Uniformização de Jurisprudência – critérios para a reserva de vagas a portadores de deficiência.
se este percentual sobre as vagas disponibilizadas em cada cargo, com a promoção, em alguns deles, do arredondamento. Percebe-se, entretanto, nos quadros de distribuição de vagas, fls. 14/19 e 126 que, para alguns cargos com mais de uma vaga, não foram disponibilizadas nenhuma para
Excelentíssimo Senhor Presidente desta Corte de Contas, Com fulcro no artigo 223 do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (Resolução nº 12/2008), proponho argüição de Incidente de Uniformização de Jurisprudência, em face de posicionamentos divergentes, nesta Casa, acerca da fixação dos critérios aplicáveis à reserva de vagas e ordem de convocação de candidatos portadores de deficiência aprovados em concurso público. Com o intuito de comprovar a divergência narrada, enumerei, a seguir, alguns entendimentos a respeito da matéria: No processo nº 769.709, Primeira Câmara, sessão de 03/03/2009, o Tribunal de Contas, unanimemente, entendeu que em existindo mais de uma vaga para determinado cargo, deve-se fazer a reserva para portadores de deficiência, independendo, portanto, do arredondamento resultar índice percentual de reserva superior àquele fixado em lei ou então no edital do certame. Na ocasião, o Conselheiro Relator, Gilberto Diniz, apresentou a seguinte justificativa:
clientela especial, restando, portanto, esvaziado o mandamento constitucional do inciso VIII do art. 37 da Constituição da República, consoante recente entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, vale reproduzir excerto do voto do Ministro Marco Aurélio, in verbis: “VOTO – O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO (RELATOR) – Reconheço a existência de precedente deste Plenário agasalhando a tese sustentada pelo impetrante. No recurso extraordinário nº 227.2991/MG, relatado pelo Ministro Ilmar Galvão, a Corte defrontou-se com situação concreta em que, oferecidas oito vagas, a percentagem de cinco por cento prevista na legislação local como própria à reserva de vagas aos portadores de deficiência desaguou em quatro décimos. Prevaleceu a óptica da necessidade de sempre conferir-se concretude ao inciso VIII do artigo 37 da Constituição Federal. Presente esteve, conforme o voto do relator que se encontra às folhas 32 e 33, o disposto no Decreto nº 3298/99, que regulamentou a Lei nº 7853/89.” (MS 26310-5/DF, DJ 31/10/07).
LNo que se refere às vagas para portadores de
Desse
modo,
não
há
falar
em
critério
de
deficiência física, verifica-se que foi reservado o
arredondamento, prevalecendo a regar do inciso VIII
percentual de 10% (dez por cento), conforme previsto
do art. 37 da Constituição Federal, ou seja, existindo 45
miolo 3.indd 45
4/13/10 11:21 AM
mais de uma vaga para determinado cargo, deve-se
Contudo, o procedimento adotado para os casos em
fazer a reserva para portadores de deficiência.
que a aplicação do percentual resultar em número fracionado deve ser revisto. Isso porque, muito
No processo nº 795974, Primeira Câmara, sessão de
embora o §2º do referido Decreto determine, de fato, o
6/10/09, de minha Relatoria, foi mantido o entendimento
arredondamento quando diante de tal situação, este
preconizado na oportunidade do despacho de minha
entendimento não mais prospera, como já sinalizado
lavra, cujas determinações acatadas pela Prefeitura
pelo Supremo Tribunal Federal1 , in verbis:
Municipal de Carmésia redundaram no arquivamento do
CONCURSO PÚBLICO - CANDIDATOS - TRATAMENTO
processo, restando assim consignado:
IGUALITÁRIO.
A
regra
é
a
participação
dos
candidatos, no concurso público, em igualdade Insta salientar que o presente Edital foi analisado
de condições. CONCURSO PÚBLICO - RESERVA DE
em momento anterior à consolidação de meu atual
VAGAS - PORTADOR DE DEFICIÊNCIA - DISCIPLINA
entendimento acerca da reserva de vagas para
E VIABILIDADE. Por encerrar exceção, a reserva de
portadores de deficiência. Assim, entendo que, neste
vagas para portadores de deficiência faz-se nos
caso concreto, sopesando a fase em que se encontra
limites da lei e na medida da viabilidade consideradas
o certame com as implicações da mudança do
as existentes, afastada a possibilidade de, mediante
Edital, não se justifica nova alteração editalícia, em
arredondamento, majorarem-se as percentagens
especial levando-se em conta que as inscrições já se
mínima e máxima previstas.
encontram encerradas. Dessa forma, considerando que não mais se deve À propósito, no referido despacho, foi ressaltado que o
proceder ao arredondamento, deverá constar no
critério de arredondamento não poderia prosperar de
Edital, nos casos em que a aplicação do percentual
maneira indiscriminada, mesmo porque tal entendimento
não resultar em número inteiro, a seguinte disposição:
não mais prosperava, como se podia verificar do então
a vaga de portadores de deficiência será preenchida
novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal. Eis a
à razão de 19/20 – ou seja, a cada 19 candidatos
fundamentação utilizada:
aprovados da lista geral de convocados, o 20º convocado deverá ser candidato aprovado da lista de
Inicialmente, cumpre ressaltar que o percentual
portadores de deficiência.
mínimo de reserva para portadores de deficiência estabelecido no Edital em pauta, qual seja 5% (cinco
Nesses termos, deve a Corte de Contas pacificar o seu
por cento), encontra-se de acordo com o estabelecido
posicionamento sobre a sistemática a ser adotada para
pelo art. 37, §1º do Decreto nº 3.298/2008, que
reserva e convocação de portadores de deficiência
regulamenta a Política Nacional para a Integração da
aprovados em concursos públicos, inclusive em função
Pessoa Portadora de Deficiência.
de novos entendimentos surgidos a posteriori, a partir
1 STF, Pleno. MS 26310. Relator Min. Marco Aurélio, julgado em 20.09.2007, DJe-134 Divulgação 30.10.2007 Publicação 31.10.2007 DJ 31.10.2007, p. 78.
46
miolo 3.indd 46
4/13/10 11:21 AM
de uma análise percuciente e mais aprofundada,
Isso ganha mais relevo quando o STF, em recentíssima
sendo imprescindível elaborar um método por meio
decisão prolatada no MS 25.666, Informativo 5612,
do qual, independentemente do percentual de reserva
decidiu pelo afastamento de portador de necessidade
estabelecido em lei ou no ato convocatório, sejam
especial de cargo público, pois o percentual de vagas a
atendidos os preceitos constitucionais da política
eles destinadas no edital não tinha sido observado.
de integração da pessoa portadora de necessidades
No tocante à reserva de vagas para portadores de
especiais, sem que , para tanto, haja que se promover
necessidades especiais, tem-se que o caput do art. 24 da
discriminação inversa, hipótese essa verificada quando
CR/88 versa sobre competência legislativa concorrente
majorados os percentuais de reserva em função do
para legislar sobre normas de proteção e integração
arredondamento preconizado em lei.
da pessoa portadora de deficiência, valendo dizer que,
Salienta-se que o método deverá ser capaz de, além de
nesse caso, todos os entes podem dispor sobre a matéria,
fixar o número das vagas reservadas, determinar a ordem
cabendo à União, contudo, a primazia para legislar
exata da convocação de portadores de deficiência não
normas gerais. Os Estados, em existindo normas gerais,
somente levando em conta as vagas disponíveis quando
têm competência para editar leis suplementares. Os
da realização do concurso, mas também aquelas que
Municípios, por força do art. 30, II da CR/88, também têm
sejam disponibilizadas ou criadas posteriormente, que é
competência para suplementar as lei federal e estadual
inclusive a demanda dos novos jurisdicionados.
no que couber. Todavia, certo é, também, que a competência para
Isto
porque,
Sr.
Presidente,
acompanhando
as
organizar a Administração Pública, a carreira de
deliberações deste Tribunal sobre a matéria, verifico que
servidores, seus cargos – matérias nas quais, sem dúvida,
os votos proferidos limitam-se a exigir que o edital, na
se insere a fixação de percentual de reserva de cargos
ocorrência de mais de uma vaga, reserve uma para o
e empregos para portadores de deficiência – cabe,
portador de necessidade especial, sem entrar no âmago
exclusivamente, à respectiva esfera em que se insere
da questão que busca exatamente perquirir o que os
determinado serviço público. Sobre o tema, seguem os
nossos jurisdicionados estão a demandar: se mais de
ensinamentos de Hely Lopes Meirelles:
uma vaga ofertada gera direito a que uma delas seja do
A competência para organizar o serviço público é da
portador de necessidade especial, quando é que surge
entidade estatal a que pertence o respectivo serviço.
a obrigatoriedade de reserva da 2ª vaga de portador
Sobre esta matéria, as competências são estanques e
de necessidade especial, da 3ª vaga, da 4ª vaga e assim
incomunicáveis. As normas estatutárias federais não se
sucessivamente? Como fica a relação vaga ofertada/vaga
aplicam aos servidores estaduais ou municipais, nem
reservada em função do percentual estabelecido (ex: 5%,
as do Estado-membro se estendem aos servidores dos
10%, 20%)?
Municípios.
2 Por reconhecer o direito líquido e certo do recorrente à nomeação em concurso público, a Turma proveu recurso ordinário em mandado de segurança para desconstituir ato do Ministro de Estado da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, que nomeara indevidamente candidato aprovado em vaga reservada a portador de deficiência (concorrência específica) naquela destinada à concorrência ampla. No caso, o concurso público fora realizado de forma regionalizada e estruturado em duas turmas distintas de formação. Em ambas havia a previsão de que, para cada especialidade ou área, seriam reservados 5% das vagas aos portadores de necessidades especiais. Assim, destacaram-se, respectivamente, uma vaga para o primeiro curso e três para o segundo. A soma dos candidatos convocados para as turmas atingiram o número total de vagas disponíveis à época. Ocorre que, ao convocar 4 candidatos inscritos para as vagas de concorrência específica, a autoridade coatora teria extrapolado a quantidade legalmente reservada (3 vagas). RMS 25666/DF, rel. Min. Joaquim Barbosa, 29.9.2009. (RMS-25666)
47
miolo 3.indd 47
4/13/10 11:21 AM
Cada entidade estatal é autônoma para organizar seus
dispor acerca da integração do portador de deficiência na
serviços e compor seu pessoal. Atendidos os preceitos
sociedade. Estabeleceu normas gerais a respeito do direito
constitucionais e os preceitos das leis nacionais de
à educação, à saúde, formação profissional, trabalho,
caráter complementar, a União, os Estados-membros, o
área de recursos humanos e área de edificações. Para a
Distrito Federal e os Municípios instituirão seus regimes
regulamentação dessa lei, o Executivo baixou o Decreto
jurídicos, segundo suas conveniências administrativas e
n.º 3.298, de 20 de dezembro de 1999, consolidando
as forças de sues erários (CF, arts. 39 e 169)3.
as normas de proteção e dando outras providências, além do que, dispôs sobre a Política Nacional para
Da exposição acima, portanto, não decorre outra
integração daqueles cidadãos na sociedade. Este Decreto
conclusão senão a de que cada Município deverá dispor
traz diretrizes, princípios, objetivos e instrumentos
sobre o percentual de reserva de cargos e empregos
para a realização plena do portador de deficiência na
públicos aos portadores de deficiência.
comunidade, cujo percentual mínimo estabelecido foi de 5%.
Entretanto, a ausência de legislação própria não justifica
A seu turno, a Lei n.º 8.112, de 11 de dezembro de
o descumprimento de norma constitucional que se refere
1990, Regime Jurídico dos Servidores Públicos Federais,
às ações afirmativas, como aquela insculpida no inc. VII
estabeleceu no artigo 5º, § 2º, que seriam destinadas aos
do art. 37 da Constituição da República.
portadores de deficiência até 20% das vagas oferecidas nos concursos públicos.
Desta forma, constatando-se que somente um número extremamente reduzido de entes federados dispõe, da
Insta salientar, repita-se, que todos os entes têm
forma devida, ou seja, por meio de lei própria - tal qual
competência para tratar da matéria em suas respectivas
determina o comando constitucional do art. 37, VIII –
leis. Entretanto, frente à inércia legislativa de algum
coube estudar mais detidamente o tema, perquirindo
ente, há que se utilizar de parâmetros que imprimam a
a possibilidade de estabelecer-se um parâmetro
conjugação entre efetividade das normas constitucionais
dentro do qual poderia ser fixada a reserva de vagas,
e razoabilidade, visando, justamente, impedir que os
de molde a garantir a máxima efetividade das normas
ditames da Constituição e de toda a Política Nacional de
constitucionais, bem como evitar a configuração de
integração das pessoas portadoras de deficiência sejam
discriminação inversa, como comumente se tem visto a
descumpridos.
partir da determinação de arredondamentos irrefletidos ou fixação de percentuais desarrazoados.
Nesse esteio, de toda legislação trazida à baila, surgem como limites balizadores o percentual mínimo de 5% e
Buscando o arcabouço legislativo que trata do tema,
o máximo de 20% - valendo salientar, repita-se, a partir
verifica-se que, no âmbito federal, foi criada a Lei n.º
de uma percuciente análise das normas que disciplinam
7.853, de 24 de outubro de 1989, com o objetivo de
a matéria e dos entendimentos jurisprudenciais sobre
3 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006, p.425.
48
miolo 3.indd 48
4/13/10 11:21 AM
o tema, que esses percentuais adotados configuram-
percentuais mínimo, de cinco por cento, e máximo, de
se como medidas garantidoras da razoabilidade na
vinte por cento, para cinqüenta por cento. O enfoque
condução da concretização do preceito constitucional.
não é harmônico com o princípio da razoabilidade.”
Ao eleger esses valores não se pretendeu, portanto, fazer uso da analogia, isso porque tal técnica de integração
Embora o julgado em epígrafe tratasse de servidor regido
legislativa não poderia ser utilizada in casu, vez que os
pela Lei nº 8.112/90, os entes que não possuem legislação
entes têm absoluta autonomia para dispor sobre o tema.
própria podem se utilizar do entendimento preconizado no Supremo Tribunal Federal como parâmetro,
Assim, o percentual fixado em Edital de Concurso Público
especialmente no que toca às regras de arredondamento:
na ordem de 5% apresenta-se em conformidade com a
dessa forma, o arredondamento poderá ser efetivado,
legislação vigente.
desde que o número inteiro obtido não ultrapasse o
No tocante ao arredondamento, levando em conta as
percentual de 20%, percentual entendido por nós e por
normas que disciplinam a questão – Decreto 3298/98
aquele Sodalício como máximo para determinação de
e Lei Estadual 11867/95 – entendo que o tema merece
reserva de cargos e empregos públicos aos portadores
reflexão.
de deficiência, nos termos da argumentação expendida
Isso porque, conforme entendimento mais recente do
alhures. Em síntese, Srs. Conselheiros, o STF não veda
STF, se o arredondamento implicar em vagas reservadas
o arredondamento pura e simplesmente. O que foi
que ultrapassem o limite máximo de 20%, ele não deverá
discutido e decidido neste caso, é que o arredondamento
ser feito, verbis4:
não se afigura possível se ultrapassar o limite de 20%.
“Ora, considerado o total de vagas no caso – duas-,
Do exposto, defluem as seguintes premissas acerca do
não se tem, aplicada a percentagem mínima de cinco
arredondamento dos números fracionários obtidos
ou a máximo de vinte por cento, como definir vaga
da aplicação do percentual de reserva: a uma, não se
reservada a teor do aludido inciso VIII. Entender-se
pode admitir que as normas constitucionais sejam letra
que um décimo de vaga ou mesmo quatro décimos,
morta, especialmente em se considerando que a não
resultantes da aplicação de cinco ou vinte por cento,
contemplação da garantia constitucional assegurada aos
respectivamente, sobre duas vagas, dão ensejo à
portadores de deficiência dá-se em razão de injustificada
reserva de uma delas implica verdadeira igualização,
mora legislativa e, a duas, a máxima efetividade da
olvidando-se que a regra é a não-distinção entre
norma constitucional, todavia, não pode autorizar a
candidatos, sendo exceção a participação restrita,
discriminação inversa - que faz cair por terra toda idéia
consideradas vagas reservadas. Essa conclusão
de igualdade material que subjaz às ações afirmativas
levaria os candidatos em geral a concorrem a uma
- verificada quando do arredondamento obtém-se a
das vagas e os deficientes, à outra, majorando-se os
reserva de 100% ou 50% das vagas, por exemplo. 4 MS 26310/DF. Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 31/10/2007.
49
miolo 3.indd 49
4/13/10 11:21 AM
Assim, o arredondamento deverá ser buscado sempre,
A partir da aplicação da fórmula supra, ter-se-á que
já que a regra preceituada na Constituição é de que
a 1º vaga a ser destinada a portador de necessidade
haja a reserva de cargos e empregos. Contudo, o
especial (PNE) será sempre a 5ª vaga, já que em
arredondamento será obstado nos casos em que o valor
se admitindo reservar vagas quando a oferta em
inteiro, obtido a partir dele, supere o limite máximo de reserva parametrizado a partir de nossas reflexões, qual seja, 20 %. De outra parte, sempre que possível, não se pode arredondar o número de vagas para baixo de sorte que não se respeite o mínimo de 5%.
concurso for inferior a 05, estar-se-ia ultrapassando o limite percentual de 20%. Por exemplo, supondo que em um edital houvesse 03 vagas disponíveis, aplicando-se o percentual de reserva de 10%, obterse-ia o número de 0,3 vagas. Caso nos filiássemos
Nesses termos, em resumo, a questão do arredondamento
ao entendimento do arredondamento em qualquer
deve ser entendida sob a perspectiva deste intervalo de
hipótese, ter-se-ia a reserva de 01 vaga, que, na
5% a 20%. Não se pode admitir que o arredondamento
verdade, corresponderia a 33,33% do número
faça com que o número inteiro de vagas disponibilizadas
original de vagas – ou seja, seria ultrapassado o
fique aquém do mínimo (5%) ou além do máximo (20%).
limite de 20%, posto aqui como limite máximo para
Concluindo, a Lei Municipal, e, quando esta não existir, o próprio edital, deverão atender ao mínimo de 5% e ao máximo de 20% ao fixar as vagas reservadas aos portadores de deficiência. Caso tal parâmetro não seja observado, estar-se-á diante de um flagrante desrespeito
fixação de percentual de reserva de vagas. Em verdade, entendo que a aplicação dessa sistemática parece atender de forma muito mais eficiente à política nacional de inclusão da pessoa portadora de necessidade
a normas e princípios constitucionalmente estabelecidos.
especial, conjugada à máxima efetividade das normas
Consideradas essas premissas, trago, inclusive, para
constitucionais. É que o cálculo das vagas seguintes,
análise dos meus pares, fórmula que, aplicada aos editais
inclusive as novas que surgirem no decorrer do concurso,
de concursos públicos, fixará o número de vagas a serem
seria contemplado – o que hoje não se consegue com a
reservadas bem como a ordem de convocação alternada
tese de que se deve arredondar sempre que se obtenha
dos portadores de necessidades especiais, no caso em
número fracionário.
que novas vagas surjam para aquele determinado cargo no decurso do prazo de validade do certame. VAGA PORTADOR DE NECESSIDADES ESPECIAIS (PNE) = INTEIRO{(VAGA DEFICIENTE- 1) X [100% VAGAS PNE]} +1 Os pressupostos lógicos para a correta aplicação dessa fórmula são:
Tomemos um novo exemplo: supondo-se edital em que fossem disponibilizadas 10 vagas e o percentual de reserva for 10%. Assim, a 5ª vaga das 10 disponibilizadas, como assentado, já seria destinado ao 1º colocado dentre os portadores de necessidades especiais. O 2º classificado na lista dos portadores de necessidades especiais, pela
• que não se esteja buscando a vaga da 1ª nomeação
sistemática ora apresentada, será convocado a ocupar
de portador de necessidade especial, já que, como
a 11ª vaga disponibilizada pela Administração, o 3º PNE
estabelecido, a primeira vaga de PNE será sempre
ocupará a 21ª vaga, o 4º PNE ocupará a 31ª vaga e assim
a 5ª vaga do concurso, quando for o caso;
sucessivamente.
• que o percentual de reserva fixado em lei ou no edital seja maior ou igual a 5% e menor ou igual a 20%.
Vejamos alguns exemplos.
50
miolo 3.indd 50
4/13/10 11:21 AM
Percentual
1º PNE
2º PNE
3º PNE
4º PNE
5º PNE
5%
5ª vaga
21ª vaga
41ª vaga
61ª vaga
81ª vaga
7%
5ª vaga
15ª vaga
29ª vaga
43ª vaga
57ª vaga
10%
5ª vaga
11ª vaga
21ª vaga
31ª vaga
41ª vaga
11%
5ª vaga
10 ª vaga
20ª vaga
30ª vaga
40ª vaga
12%*
5ª vaga
10ª vaga
17 ª vaga
25ª vaga
34ª vaga
15%*
5ª vaga
10ª vaga
15ª vaga
20ª vaga
27ª vaga
18%*
5ª vaga
10ª vaga
15ª vaga
20ª vaga
25ª vaga
20%*
5ª vaga
10ª vaga
15ª vaga
20ª vaga
25ª vaga
*A partir da aplicação do percentual de 12% a utilização da fórmula indicada tem que sofrer algumas alterações para obedecer ao parâmetro máximo de 20%, razão pela qual a segunda nomeação de portador não poderá ocorrer antes da 10ª vaga, a terceira antes da 15ª, a quarta antes da 20ª, a quinta antes da 25ª e assim sucessivamente.
Verifica-se, portanto, que especialmente nos casos de
serão destinadas as vagas a portadores de necessidades
pequenos Municípios, cujos editais oferecem número
especiais, sem que, para tanto, recorra-se ao artifício do
reduzido de vagas, a aplicação da fórmula em apreço
arredondamento.
seria muito mais interessante, já que num intervalo menor de convocações serão nomeados mais portadores
Frise-se, por oportuno, que a sistemática ora proposta
de necessidades especiais.
a este Colegiado, caso aprovada, não modificará o já decidido em processos de editais de concursos públicos
Por tudo quanto se expôs, considerando a existência
anteriores, mantendo-se a forma de nomeação de
de decisões diferentes referentemente à matéria
portadores de necessidades especiais neles determinada.
de reserva de vagas a portadores de necessidades
Desta forma, visando à otimização dos julgados desta
especiais; considerando que na análise de editais de
Casa e à preservação dos princípios da segurança
concurso públicos o tema tem ensejado insegurança
e isonomia na relação entre o Tribunal de Contas e o
nos jurisdicionados, já que ausente, até o momento,
jurisdicionado, proponho que Vossa Excelência consulte
posicionamento unívoco do Tribunal acerca dessa tema;
os demais pares no sentido do recebimento formal
considerando que a regra do simples arredondamento
do Incidente para efeito do disposto no artigo 224 do
apenas oferece solução momentânea a reserva de vagas,
Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de
sem contemplar ou regulamentar como se dará a ordem
Minas Gerais (Resolução nº 12/2008)
de convocação dos portadores de necessidades especiais quando surgirem novas vagas e considerando, por fim,
É o que tenho para o momento, Sr. Presidente.
que os órgãos da Casa sequer são congruentes com relação à possibilidade de arredondar ou não o número obtido a partir da aplicação do percentual de reserva
Tribunal de Contas, em 25/11/2009.
trago à deliberação deste plenário a presente sistemática, a fim de que possa ser estabelecido, no âmbito do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, critério
Antônio Carlos Andrada
que, a um só tempo, determine quais e em que ordem
Conselheiro Vice Presidente 51
miolo 3.indd 51
4/13/10 11:21 AM
necessária autorização legislativa, específica ou PROCESSO Nº: 720.900
genérica, face ao disposto no §2º do art. 105 da Lei
NATUREZA: Consulta
Federal 4.320/64. Quanto à segunda indagação,
CONSULENTE: Marcos Antônio Massuqui (Prefeito Municipal de Santa Fé de Minas à época)
opinou no sentido de que a receita obtida com a alienação dos veículos inservíveis pode ser utilizada na aquisição de novos veículos.
PROCEDÊNCIA: Município de Santa Fé de Minas
I - RELATÓRIO
É, em síntese, o relatório.
II - FUNDAMENTAÇÃO
Tratam os autos de Consulta formulada pelo Sr. PRELIMINAR Marcos Antônio Massuqui, Prefeito do Município Verifico, nos termos constantes da petição inicial, que de Santa Fé de Minas, contendo as seguintes o Consulente é parte legítima para formular a presente indagações: Consulta, que o seu objeto refere-se a matéria de
a) “Para que se possa instruir o processo
competência desta Corte, apresentada através de
licitatório de alienação na modalidade
indagação em tese, nos termos do art. 210 do RITCMG.
de Leilão, de bens tidos como inservíveis
Portanto, conheço desta Consulta.
(veículos) é necessário solicitar autorização legislativa?” b) “O produto obtido no Leilão, e classificado
MÉRITO Resguardadas
as
especificações
ou
condições
como receita de capital poderá ser
definidas em leis próprias de cada ente da Federação,
empregado na compra de novos veículos
dada a sua autonomia político-administrativa
ou só nas hipóteses do art. 44 da Lei
prevista na Constituição Federal, as normas gerais
Complementar nº 101 [de 2000]?” A Auditoria manifestou-se às fls. 06/12 dos autos,
acerca da alienação de bens públicos estão contidas nos artigos 17, l8, 19 e 22, §5o da Lei Federal nº
respondendo, quanto à primeira indagação, ser 8.666/93.
52
miolo 3.indd 52
4/13/10 11:21 AM
No presente caso, interessa-nos o teor dos seguintes
móveis inservíveis para a Administração ou de
dispositivos: art. 17, incisos I e II; art.17, §6º e art. 22,
produtos legalmente apreendidos ou penhorados,
§5o da supracitada lei.
ou para a alienação de bens imóveis prevista
no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual
ou superior aos da avaliação.”
“Art. 17. A alienação de bens da Administração
Pública, subordinada à existência de interesse
público devidamente justificado, será precedida
Da simples leitura do disposto no caput do artigo 17
de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
acima, depreende-se que, para ocorrer a alienação de bens públicos, sejam móveis ou imóveis, inservíveis ou não, duas condições preliminares devem ser satisfeitas:
I – quando imóveis, dependerá de autorização
legislativa para órgãos da administração direta
e entidades autárquicas e fundacionais, e, para
todos,
, dependerá de avaliação prévia e de licitação
na modalidade de concorrência, dispensada esta
nos seguintes casos:
(...)
II – Quando móveis dependerá de avaliação prévia
e de licitação, dispensada esta nos seguintes
O inciso I do artigo 17 da Lei 8.666/93 dispõe que a
casos:
alienação de bens imóveis dependerá de autorização
inclusive
as
entidades
paraestatais
1º) existência de interesse público devidamente
justificado;
2º) avaliação prévia do bem. Postos tais requisitos, passamos à análise da questão da necessidade de autorização legislativa e, inclusive, do cabimento do procedimento licitatório do leilão.
legislativa, para órgãos da Administração direta,
(...)
§6º. Para a venda de bens móveis avaliados,
isolada ou globalmente, em quantia não superior
Porém, ao tratar da alienação de bens móveis no inciso
aos limite previsto no art. 23, inciso II, alínea ‘b’
II, tal dispositivo omite essa exigência, levando-nos a
desta Lei, a Administração poderá permitir
concluir ser ela dispensada para a alienação destes.
o leilão.” (grifamos)
Note-se, inclusive, que a única diferença entre esses dois
autarquias e fundações.
incisos é a exigência de autorização legislativa para a
“Art. 22.................................................................................
(...)
§5º. Leilão é a modalidade de licitação entre
quaisquer interessados para a venda de bens
alienação dos bens imóveis. Quisesse o legislador exigir essa autorização também na alienação dos bens móveis, teria ele redigido um único
53
miolo 3.indd 53
4/13/10 11:21 AM
dispositivo dispondo sobre a alienação dos bens públicos,
fato de os bens móveis não se enquadrarem na definição
englobando coisas móveis e imóveis, posto que não
constante do primeiro não se pode concluir que ali se
haveria qualquer diferença nas condições fixadas para a
encontra um fundamento jurídico para a obrigatoriedade
alienação de uma e outra espécie.
de autorização legislativa antes da alienação de um bem móvel.
Assim, peço vênia ao ilustre Auditor para dele divergir. Note-se que o posicionamento pela desnecessidade de O artigo 105 da Lei Federal nº 4320/64, procurando
autorização legislativa para a alienação de bens móveis
definir a composição do Ativo Permanente, referiu-se
é sustentado pela maioria da doutrina administrativista.
aos bens “cuja mobilização ou alienação dependa de autorização legislativa”.
Citamos a professora Maria Sylvia Di Pietro:
Muito embora as lições de Contabilidade Pública
“...[A Lei 8.666/93] exige demonstração de
apontem para que os bens móveis pertencem ao Ativo
interesse público, prévia avaliação, licitação
supra, eis que, conforme razões já expostas neste voto,
e autorização legislativa, este último requisito
não necessitam de autorização legislativa para serem
somente exigível quando se trate de bem imóvel.
alienados.
(...)
a autorização legislativa não é necessária...”
(grifo nosso) 1
Permanente, eles não se enquadram na definição
Note-se que o fato de um dispositivo legal apresentar
Quando
se
trata
de
bens
móveis,
definição incompleta ou imprecisa de certo instituto jurídico não modifica a natureza ou os efeitos desse
Ainda nesse sentido, leciona Celso Antônio Bandeira
instituto, até porque as técnicas primeiras de Legística
de Mello, aduzindo que a Administração, “para alienar
apontam que é inadequado estabelecer definições em
bens públicos, depende, no caso de bens imóveis, de
diplomas normativos. Cabe à doutrina o papel de delinear
autorização legislativa, normalmente explícita...2”
os conceitos jurídicos. Por sua vez, o jurista Marçal Justen Filho aponta a Portanto, não existe conflito entre tal dispositivo da Lei
essencialidade de autorização legislativa para a alienação
4.320/64 e o art. 17, II da Lei Federal 8.666/93, pois do
de bens móveis apenas em hipótese excepcional, referente
1 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19a edição. São Paulo: Atlas, 2006, p.649/650. 2 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 25a edição. São Paulo: Malheiros Editores, 2008, p.908..
54
miolo 3.indd 54
4/13/10 11:21 AM
à alienação de participação societária em sociedades de
petição inicial partiu o Consulente do pressuposto de
economia mista, empresa pública ou fundação pública3.
que deve ser realizado um leilão.
Pelo exposto, quanto ao primeiro questionamento,
Com efeito, essa é a regra geral, prevista no art. 22, §5o
tenho que não é necessária autorização legislativa
da Lei Federal 8.666/93, supra transcrito.
prévia para a alienação de bens móveis. No entanto, pelo papel pedagógico que deve ser De qualquer forma, é preciso ressalvar a possibilidade
exercido por este Tribunal, devo destacar que, nos casos
de haver sim a exigência de autorização legislativa para
em que o bem a ser dispendido possui valor superior a
alienação de bens móveis, desde que haja lei estadual ou
R$650.000,00, é obrigatória a adoção da modalidade
municipal assim dispondo.
concorrência, ante o alto vulto envolvido na operação, conforme art. 23, II, “b” da Lei Federal 8.666/93.
Consoante art. 22, XXVII da Constituição da República, é de competência privativa da União legislar sobre normas
O procedimento da concorrência é detalhadamente
gerais de licitação e contratos administrativos. Assim,
previsto na Lei de Licitações e, por se destinar a contratos
restou aos Estados e aos Municípios a competência
de grande expressão econômica, possui um iter complexo,
legislativa suplementar quanto à matéria, como
exige o preenchimento de requisitos mais rigorosos pelos
preceitua o art. 24, §§ 1º e 4º e art. 30, II da CR, podendo
proponentes, a apresentação detalhada de documentos
ajustar ou adaptar as normas federais no que tange às
e apresenta amplas garantias de publicidade.
suas particularidades locais. Em contrapartida, o procedimento do leilão não Em conseqüência, visando a um maior resguardo do
apresenta disciplina minuciosa no diploma legal
patrimônio público, poderia o legislador estadual ou o
licitatório. Atendidas as condições mínimas previstas
municipal criar a exigência da autorização legislativa
na Lei 8.666/93, tal modalidade tende a funcionar
prévia como um dos requisitos da alienação de bens
conforme a praxis de cada órgão público, não havendo
públicos móveis daquele ente. Tal norma não significaria
grande rigor no sentido de formalidades e requisitos de
qualquer violação às normas gerais estabelecidas pela Lei
participação no certame. Ressalta-se, inclusive, que não
Federal 8.666/93, mas mera complementação, de acordo
se exige qualquer tipo de habilitação prévia dos licitantes
com uma decisão política local.
no leilão.
Em relação à modalidade de licitação a ser utilizada
Nesse sentido, estou convencido de que a obrigatoriedade
quando da alienação de bens móveis inservíveis, na
da concorrência nas licitações superiores a R$650.000,00
3 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 10a edição. São Paulo: Dialética, 2004, p.176/177.
55
miolo 3.indd 55
4/13/10 11:21 AM
deve prevalecer sobre a norma contida no art. 22, §5o
seja. Além disso, com tal atitude, estar-se-ia evitando
da Lei 8.666/93, de forma a revestir a alienação de bens
perdas ao Erário, uma vez que, em processos de
públicos de alto valor dos maiores rigores exigidos pelo
licitação de maior vulto, ou maior complexidade,
legislador.
há que se ter mais cautela na condução desses procedimentos, impondo-se maior divulgação e o
Em defesa desse entendimento, há na manifestação do
chamamento de pessoas mais preparadas e de maior
i. Auditor, à f.09 destes autos, referência à posição do
capacidade de realização de negócios, já que seria
jurista Carlos Ari Sundfeld.
bastante danoso ao Erário lidar com aventureiros ou oportunistas. (...)
Destacamos, também um prejulgado do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina e uma decisão do
A concorrência, como propugnada pela Lei nº
Tribunal de Contas da União sobre o tema:
8.666/93, traria maior transparência ao certame em tela e na forma como proposto originalmente e,
“A alienação de bens móveis inservíveis deve ser
de conseguinte, daria cumprimento ao princípio da
realizada através de licitação na modalidade de
moralidade consoante disposto no art. 37 da Carta
concorrência e, quando o valor se situar até o limite
Magna, para o caso de vendas de bens em valores
constante do artigo 23, II, “b”, da Lei n° 8.666/93,
que ultrapassem o limite estipulado na legislação
poderá a Administração realizar sob a modalidade
específica”.(grifo nosso) - (TCU, Acórdão 1557/2004,
de leilão.
Sessão em 06/10/2004)
As compras e alienações devem se dar através de
Passo ao segundo questionamento desta Consulta,
processos licitatórios distintos, utilizando-se as
referente à possibilidade de se classificar o produto
modalidades licitatórias adequadas, previstas nos
da alienação de bens móveis como receita de capital e
artigos 22 e 23 da Lei n° 8.666/93”. (grifo nosso) -
então empregá-lo na compra de novos veículos.
(TCE-SC, Prejulgado nº 504, Sessão em 01/12/1997) “...tanto o constituinte originário quanto o legislador
Transcrevemos abaixo o artigo 44 da Lei Complementar
procuraram restringir ao delimitar faixas de ação
nº 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, que dispõe:
para a realização de eventos licitatórios, com a finalidade de trazer transparência aos certames, além
“Art. 44. É vedada a aplicação da receita de
de procurar a realização do melhor negócio para os
capital derivada da alienação de bens e direitos
cofres públicos (princípio da economicidade) e evitar,
que
ainda, a prática de favorecimentos a quem quer que
o financiamento de despesas correntes, salvo
integram
o
patrimônio
público
para
56
miolo 3.indd 56
4/13/10 11:21 AM
se destinada por lei aos regimes de previdência
social, geral e próprio dos servidores.”
III - VOTO
Pelas razões elencadas, respondo a esta Consulta, em Para que se compreenda tal dispositivo, é preciso ter em
suma, nos seguintes termos:
vista que são despesas correntes, segundo a Lei 4.320/64, “todos os gastos destinados à manutenção dos serviços
1- Não é necessária a autorização legislativa
públicos já existentes (custeio, conservação, pessoal)
para a alienação de bens móveis inservíveis para
que não criam novas obras e serviços. Contrapõem-se
a Administração, salvo quando lei estadual ou
aos gastos de capital, integrados pelos investimentos e
municipal dispuser em contrário, devendo ser
inversões financeiras” 4.
realizado leilão quando o objeto é inferior a R$650.000,00 e concorrência quando o valor for
Assim, o art. 44 da LC 101/2000 já prevê que são receitas
superior a tal limite.
de capital os valores provenientes da alienação de bens do Município e determina que tais receitas devem ser
2- A receita obtida com a alienação de bens públicos
utilizadas na aquisição de outros bens ou na realização
móveis deve ser classificada contabilmente como
de investimentos.
receita de capital e pode ser utilizada na aquisição de veículos, pois essa operação não configura
Desse modo, busca-se impedir a dilapidação do
pagamento de despesa corrente.
patrimônio público que poderia advir da prática de vender bens e gastar o valor obtido em despesas de
É o meu voto, que submeto aos nobres pares.
funcionamento da “máquina administrativa”. Notese, inclusive, que na Lei de Responsabilidade Fiscal tal
Tribunal de Contas, em 16/03/2009.
dispositivo se situa em Seção intitulada “Da Preservação
Conselheiro Antônio Carlos Andrada
do Patrimônio Público”.
Relator Em conseqüência, quanto à segunda indagação constante desta Consulta, resta claro que é possível sim classificar o produto da alienação de bens móveis como receita de capital na contabilidade do ente. Ademais, tal receita pode ser utilizada na aquisição de novos veículos, pois tal operação não configura realização de despesas correntes. 4 DERZI, Misabel Abreu Machado. Arts. 40 a 47 da LC 101/2000. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva et NASCIMENTO, Carlos Valder. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal São Paulo: Saraiva, 2001
57
miolo 3.indd 57
4/13/10 11:21 AM
58
miolo 3.indd 58
Borda do Campo 4/13/10 11:21 AM
MINEIRANÇAS
o
Sobradinho, uma das 15 casas construídas no terreno da Fazenda da Borda do Campo foi erguido em 1800. De 1945 a 1965, ele esteve emprestado às irmãs de caridade – que moravam na Escola São Vicente de Paulo. Em 1985, o Sobradinho foi reconstruído pelos irmãos Andrada Serpa 59
miolo 3.indd 59
4/13/10 11:21 AM
Os fundos da casa. Em 1958, Antônio Carlos de Andrada Serpa fez a reforma da estrutura da velha construção
O exuberante cenário da
Fazenda da Borda do Campo Fernanda Santarosa Luiz Dias da Silva
Quem a vê pela primeira vez, não a esquece jamais...
De fato, a Borda do Campo é o monumento histórico
Com certeza esta expressão descreve o sentimento
mais antigo da região, datando dos limites dos séculos
de quem debruça pela primeira vez os olhos sobre a
XVII – XVIII, possivelmente 1698. O lugar também é um
Fazenda da Borda do Campo, um pedacinho de uma
cenário rico em recursos hídricos e matas exuberantes.
grande Minas Gerais, encravada no pequeno município
Sua flora e fauna produzem um espetáculo único no
de Antônio Carlos, na Região das Vertentes.
interior mineiro.
Dizer que a Fazenda da Borda do Campo abriga parte
São 610 hectares de beleza, numa terra de antigamente
da história do país é pouco. Para se fazer justiça, é
que contribuiu em vários aspectos para a construção
preciso que se diga que a Borda do Campo é a própria
da história brasileira. Seja na política, na cultura ou
história, que sobrevive persistente no antigo casarão
na educação, a Fazenda da Borda é uma das principais
colonial, e na pequena igreja erguida pelos escravos
fontes para entendermos a formação do Estado de
em 1711, em louvor à Nossa Senhora da Piedade.
Minas Gerais.
60
miolo 3.indd 60
4/13/10 11:21 AM
HISTÓRIA
Em 1725, o Frei Guadalupe, Bispo do Rio de Janeiro, nomeou o padre Luiz Pereira da Silva o primeiro
Sua primitiva sede, construída em 1703 (que se
vigário da Freguesia de N. Sra. da Piedade da Borda
encontra íntegra), e a capela em louvor a Nossa
do Campo, lugar que deu origem a formação humana,
Senhora da Piedade, erguida em 1711, foi edificada
cultural, política e econômica de Barbacena.
pelo Coronel Domingos Rodrigues da Fonseca Leme, quando fora nomeado Cobrador das Estradas e
Ao longo dos anos a Fazenda teve vários proprietários,
Provedor dos Quintos, estabelecendo ali o Registro
entre eles o inconfidente José Ayres Gomes, que deu à
da Borda do Campo, em sua sesmaria. Foi ele também
propriedade dimensões maiores com o cultivo da terra
que tempos depois deu prosseguimento a obra do
e produção de rebanhos.
Caminho Novo [um dos marcos da Estrada Real]. O local ficou marcado pela passagem dos Bandeirantes, que ligava o Estado de Minas Gerais ao Rio de Janeiro no transporte do ouro que ajudou a fazer a Revolução Industrial da Inglaterra.
Ponto de descanso para quem passasse, a Fazenda da Borda do Campo hospedou figuras ilustres. Ali pousaram governadores, políticos, militares, cientistas ilustres, e tropeiros. Chegou a hospedar ainda o alferes Joaquim José da Silva Xavier ( o Tiradentes) e Dom Pedro I.
Em consequência dos desdobramentos da Inconfidência Mineira, em 1789, a Fazenda da Borda do Campo foi confiscada por pertencer a um inconfidente.
Foi em meados do século 19 que a Fazenda da Borda do Campo passou a pertencer à família Andrada, quando o Bacharel em Direito Antônio Carlos Ribeiro de Andrada, avô de José Bonifácio Lafayette Andrada e Silva (Zezinho Bonifácio) e neto do patriarca da Independência José Bonifácio Andrada e Silva, se casou com Adelaide Feliciana Lima Duarte [herdeira do Comendador Feliciano Coelho Duarte e Constança Emygdia Duarte Lima].
Detalhe interno da Capela de Nossa Senhora da Piedade. A pintura do teto e do altar-mor é uma técnica primitiva usada na Escola do Mestre Manuel da Costa Ataíde
No livro José Bonifácio Lafayette de Andrada e Silva – Uma vida dedicada a política -, Zezinho Bonifácio 61
miolo 3.indd 61
4/13/10 11:21 AM
relata o seu sentimento pela Fazenda: “A Borda do
conhecimento”, diz Maria Gabriela de Andrada Serpa,
Campo era então um centro de atrativos e diversões,
guardiã da Fazenda da Borda do Campo.
não só para as famílias Lima Duarte, Leandro Barbosa, Penido, Andrada, Miranda Ribeiro, como para os
Formada em Letras pela PUC/RJ, Gabriela nasceu no
amigos, ali acolhidos com muito carinho”.
Sobrado dos Andrada que fica em Barbacena, mas adotou a Fazenda da Borda do Campo como residência
Comprometimento com a Educação
oficial. “Isto aqui é a minha paixão, onde posso refletir e escrever as minhas memórias com tranquilidade”,
Nas terras da Borda do Campo já foram construídas
comenta a escritora memorialista Maria Gabriela de
quatro instituições voltadas ao ensino, entre elas
Andrada Serpa.
o Seminário dos Padres e a Escola de Menores São Vicente de Paula.
E é sobre a antiga escrivaninha, que pertenceu ao
“A nossa família sempre esteve voltada para a área
escritor Pedro Nava (1903/1984), que Gabriela conta
da educação. E como não poderia ser diferente,
suas histórias. “A estante de livros e a cadeira também
houve todo um investimento no sentido de facilitar
foram dele. Foi a minha prima casada com Nava quem
o acesso dos moradores da região aos livros e ao
me presenteou”.
É de 1725, o mais antigo documento sobre a Capela da Borda, a primeira Matriz de Barbacena, documento que se encontra na Sé de Mariana, num livro de anotações de casamentos e mortes na Freguesia de Nossa Senhora da Piedade da Borda do Campo 62
miolo 3.indd 62
4/13/10 11:21 AM
O Casarão
Algumas obras raras atraem o visitante mais antenado com a literatura clássica. Marcel Proust [Em busca do
As muralhas e janelas de pedras, e as escadarias
tempo perdido], Voltaire, Luiz da Câmara Cascudo,
construídas também com pedras enormes lembram
Homero, Balzac e dezenas de outras obras sobre
os escravos. Percorrendo seus longos corredores nos
filosofia, sociologia, educação e artes, dão um toque
transportamos para um universo sensorial rico em simbologias. Arquitetura colonial, objetos de arte,
especial. Mais alguns passos e outra estante, destinada exclusivamente aos escritores mineiros.
prataria, louças antigas e móveis de época. Pelas paredes, fotografias de família e gravuras francesas. Nas estantes dos escritórios uma vastíssima biblioteca surpreende quem adentra a casa principal da Fazenda da Borda do Campo.
“Por muitos anos a maioria dos livros ficava no Sobrado dos Andrada, em Barbacena. O que tínhamos aqui eram mais receitas medicinais e muitas orações; aliás, quem quiser fazer uma tese sobre as orações no
A casa principal possui 11 quartos, uma ampla sala,
período colonial, vai encontrar aqui um vasto material.
cozinha, copa, dois escritórios e dois banheiros. Em
Foi a minha geração que trouxe para cá todos esses
uma outra biblioteca, ao lado da cozinha, mais livros.
livros”, disse Maria Gabriela de Andrada Serpa.
63
miolo 3.indd 63
4/13/10 11:21 AM
Curiosidades: a) A Fazenda da Borda do Campo possui murada construída pelos escravos e uma capela com imagens barrocas. A decoração mantém móveis e objetos de época. b) Nove gerações da família Andrada passaram pela Muro de pedra construído pelos escravos
Poema de Admiração Em 1913, o poeta Manuel Bastos Tigre (1882-1957) visitou a fazenda. A sua admiração pelo lugar foi tamanha ao se deparar com toda aquela exuberância, que ele chegou a fazer um poema em sua homenagem:
Fazenda da Borda do Campo, que se tornou Patrimônio Histórico e Artístico Nacional no dia 13 de junho de 1989. c) Recebeu do IEPHA em 1981-82 a restauração de Nossa Senhora da Piedade, Padroeira das Capela e de Minas, com o apoio do então secretário de cultura, Ângelo Oswaldo de Araújo Santos.
Borda do Campo Entro por estas salas seculares! Como num Templo um fervoroso crente! Reina uma paz dulcíssima e silente Por todos estes místicos lugares. Velhos catres! Lembranças seculares! Raios mortos de luz dum sol poente! Aqui, a sombra de um Inconfidente Parece estar pairando sobre os ares! Vem coração! Mergulha no passado, Procura nele o salutar conforto, Que é como um doce bálsamo sagrado! Sonha, minh’alma! Cérebro, recorda! Que ressuscita todo um século morto Esta fazenda secular, da Borda! José Bonifácio Lafayette de Andrada: uma vida dedicada à política/ Lígia Maria Leite Pereira; Maria Auxiliadora de Faria. Belo Horizonte: Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais, BDMG Cultural, 1994. 264p.
Mais de mil títulos estão relacionados com a história da Inconfidência ou fatos, biografias, episódios relativos a Fazenda da Borda do Campo
64
miolo 3.indd 64
4/13/10 11:21 AM
d) Construída em 1711, a Capela foi a primeira Freguesia da região, e em torno dela, nasceu a cidade de Barbacena. Em seu adro há um relógio de sol,
“A Borda do Campo de hoje, se não tem os atrativos
datado de 1767, com inscrições em latim.
dos outros tempos, dado o desaparecimento de entes queridos e inolvidáveis, é ainda um lugar
Como Chegar:
que conforta pelas saudades que desperta, faz viver do passado, rico de belos exemplos, e tem
Belo Horizonte - BR 040 sentido Rio de Janeiro, passando
por
Congonhas,
Joaquim
Murtinho,
Conselheiro Lafaiete, Cristiano Otoni, Carandaí e
encantos num misto de alegria e tristeza, que fortalecem o espírito e tranquilizam o coração”
Barbacena. Entrar na MG 135, percorrendo 12 km até chegar em Antônio Carlos.de
Embaixador José Bonifácio
Sala principal da Fazenda da Borda do Campo 65
miolo 3.indd 65
4/13/10 11:21 AM
miolo 3.indd 66
4/13/10 11:21 AM
ARTIGO A Política Institucional em Crise: Uma Análise Reflexiva
68
67
miolo 3.indd 67
4/13/10 11:21 AM
E
1.1 stado, mercado e limites da política na pós-modernidade Para uma breve conceituação básica, partimos do
vários recursos para que as soluções indicadas pelas
entendimento de que a política institucional, em
lideranças sejam adotadas. O manejo dessas dimensões
sentido lato, na forma como a compreendemos
de forma entrelaçada e com objetivos determinados
hoje, cujo marco referencial é o aparecimento dos
indica a existência de uma lógica política institucional
Estados nacionais, constitui-se das dimensões estatal,
sempre presente no âmago dos fatos que dizem respeito
operativa e persuasiva. A dimensão estatal está
à política no âmbito estatal.
relacionada ao poder inerente à organização política do Estado e à sua gestão, aos seus aspectos espaciais,
Preliminarmente, como pano de fundo, antes de
temporais, socioeconômicos e culturais, incluindo suas
adentrar no cerne da questão da crise da política
normas, leis e costumes. Em sentido amplo, a política
institucional na contemporaneidade,
institucional implica também uma dimensão operativa,
impõe-se uma incursão relativa à autonomia do
referente às políticas públicas, ou seja,
Estado face ao mercado e aos limites
a busca de soluções para problemas
da política diante dessa relação. Sobre
politicamente
vez
o assunto, Robert Kurz faz interessante
identificados os problemas, o ambiente
análise, inserindo “Estado e mercado,
político institucional mobiliza-se para
economia e política como pólos de um
encontrar os meios aparentemente mais
mesmo campo histórico”. Na visão do
definidos.
Uma
adequados para confrontá-los. A terceira dimensão refere-se ao esforço para
Robert Kurz
autor, na história da formação do Estado
que a ação ou programa escolhido pelas lideranças
moderno, houve sempre o entrechoque mais ou
institucionais sejam aceitos. A construção persuasiva
menos hostil de dois ou mais princípios: mercado e
da aceitação é o que se pode definir como processo
Estado, economia e política, capitalismo e socialismo.
político institucional,
A luta entre o homo economicus e o homo politicus
que abarca na sua essência a manifestação dos vários
renovou-se constantemente; a cada surto de
interesses envolvidos em determinado contexto, as
modernização, a cada crise, os “individualistas” e os
razões motivadoras dos mesmos na busca de legitimação,
“coletivistas”, os livres empresários e os planejadores
a adoção de estratégias para o estabelecimento de
da economia, os gerentes de empresas e os burocratas
consensos ou conquista de maiorias que dêem suporte
estatais, os defensores do liberalismo econômico e
às escolhas empreendidas, enfim, a utilização de
os intervencionistas, os adeptos do livre-comércio
68
miolo 3.indd 68
4/13/10 11:21 AM
e os protecionistas, enfrentavam-se em combate.
Kurz conclui pela “falta estrutural de autonomia do
Nas últimas décadas, essa constelação apresentouse
subsistemaestatal-político” e pela “ilusão do primado
também como uma oposição entre monetaristas e
da política”.
keynesianos, relativa à política econômica. A estrutura polar dualista do sistema social moderno Ambos os lados podem constatar, retrospectivamente,
induz sempre à suposição de uma igualdade hierárquica
êxitos, bem como fracassos. Mas como continuar
dos dois pólos: do mercado e do Estado, ou da economia
agora? Hoje (..) talvez (..) estejamos no fim das
e da política. Mas, embora os dois pólos não possam
constelações e das oposições até agora habituais, no
existir somente para si e pressuponham sempre o pólo
fim da modernidade e, possivelmente até no fim da
contrário, eles não são hierarquicamente iguais. Muito
“política econômica”. Ao menos parece predominar
pelo contrário, há um sobrepeso estrutural do pólo
em todos os lugares a sensação de que não estamos
econômico, que, por um lado, pode parecer superado
lidando apenas com efemérides extraordinárias que
(aufgehoben) temporariamente em benefício do pólo
se manifestam nesse momento, mas que estamos
estatal-político, mas que, por outro lado, sempre
lidando realmente com uma profunda ˝ruptura de
se restabelece novamente. Essa acepção de uma
época˝ e com uma crise secular da sociedade mundial
dominância estrutural fundamental do mercado,
(KURZ, 1995).
ou da economia diante do Estado ou da política, é freqüentemente denunciada como “economicismo”.
Numa análise retrospectiva, Kurz observa que o Estado
Porém, não se trata aqui de um erro teórico, mas de
e o mercado – o poder e o dinheiro -, a economia e a
um predomínio socialmente real do mercado sobre o
política institucionalizada, nunca foram alternativas
pólo estatal-político.
históricas exclusivas, mas pólos complementares e dependentes entre si, erigidos pelo sistema produtor
A evidência desse predomínio do mercado pode ser
de mercadorias da modernidade, que ele denomina
demonstrada com base num fato fundamental: o
de “valorização ou economicização abstrata do
Estado não possui nenhum meio primário de regulação,
mundo”. Assim, tanto o liberalismo econômico quanto
mas depende do meio do mercado, isto é, do dinheiro.
o intervencionismo estatal constituem maneiras de
Entretanto, o meio “poder” atribuído ao Estado e,
atuação no mesmo sistema de referência, ou seja, “a
teoricamente – na maioria das vezes-, identificado
forma de mercadoria total da sociedade”. Manejam
com o dinheiro não possui nenhum grau hierárquico
formas de mercado. Inversamente, “existe em cada
primário, apenas um grau secundário, pois todas as
economia de mercado a lei da cota crescente do
medidas do Estado precisam ser financiadas, não
Estado: (...) é certo que sempre houve o socialismo na
somente as atividades jurídicas, infra-estruturais etc.,
economia de mercado e a economia de mercado no
mas também o poder no sentido mais imediato do
socialismo”.
termo – as forças armadas. (...) O dinheiro é, portanto, 69
miolo 3.indd 69
4/13/10 11:21 AM
o meio universal e total (simultaneamente, o fim em
modernidade, não representando a visão simplista de
si da modernidade, tão abstrato quanto absurdo),
“um mau gerenciamento” mas significando o custo
abrangendo também o pólo estatal-político. Ocorre
necessário para “o nível civilizatório” conquistado.
que o Estado não possui nenhuma faculdade de
Se tal estágio não é mais financiável, “então isso
criação de dinheiro, mas depende estruturalmente
significa apenas que a contradição sistêmica interna
de que a sociedade civil ganhe uma quantidade
chegou à maturidade histórica” e, pela primeira vez na
suficiente de dinheiro “no mercado”, de modo que se
história, a velocidade da “racionalização eliminadora
possa financiar também a atividade
de trabalho” (Wegrationalisierung) supera a expansão
crescente do Estado (KURZ, 1995).
dos mercados. A produtividade aumenta com rapidez cada vez maior, ao passo que a expansão do modo de
Assim, o Estado precisa “retirar” (abschöpfen) do
produção, considerada a sua totalidade, se esgotou.
mercado o dinheiro necessário para as suas atividades,
Por isso, a esperança de um novo surto de acumulação
sendo a tributação de rendas geradas pelo processo
é bastante ingênua. A partir de agora, fica claro que
mercadológico o seu único financiamento primário
a autocontradição fundamental, segundo a qual essa
regular. “Se todas as cordas romperem, e se o Estado
sociedade se baseia na transformação incessante de
não puder se financiar, nem com impostos nem com
quanta abstratos de trabalho em dinheiro, chegou
tomadas de crédito dentro e fora do país, sobra como
a um ponto no qual não se pode mais mobilizar
ultima ratio o uso da máquina de imprimir dinheiro:
rentavelmente quanta suficiente de trabalho no
o Estado manda por decreto que o seu banco central
patamar dos padrões de produtividade, criados pela
crie dinheiro improdutivo a partir do nada”, trazendo
própria sociedade. Já não é mais um fenômeno
para si a competência de criação de dinheiro, negando
cíclico, mas estrutural. Quanto mais fraca se tornar
à força a dominância do pólo econômico e recebendo
a acumulação real, tanto menos o crédito estatal
como “castigo” a hiperinflação.
será financiável, e, quanto menos o Estado puder ser financiado, tanto maior se tornarão as suas tarefas
Mesmo diante destas constatações e dos conhecidos
em virtude da crise estrutural da acumulação. É nesse
problemas estruturais dessa dependência, Kurz insiste
círculo vicioso que a própria modernidade produtora
que “sobrevive teimosamente a idéia de que o pólo
de mercadorias se aprisionou. (...) A prosperidade
estatal-político tem o mesmo grau hierárquico (...)
global da economia de mercado somente existirá no
diante da economia e do dinheiro. (...) Mas nunca uma
futuro se for possível realizar a façanha de um capital
política econômica conseguirá modificar qualquer
acumulado sem trabalho. O jobless growth é uma
aspecto da falta de autonomia do Estado diante do
ilusão que hoje somente pode ser mantida a duras
dinheiro”. Para ele, as críticas aos gastos financeiros
penas, através de uma criação monetária improdutiva
excessivos dos Estados não levam em conta os aspectos
de “capital fictício” em escala mundial (até a quebra
estruturais do sistema econômico construído pela
financeira) (KURZ, 1995).
70
miolo 3.indd 70
4/13/10 11:21 AM
Para o autor, a “teoria da regulação” do mercado, a
perfeição”, agoramé a própria perfeição...; o tempo,
partir de pressupostos meramente estatais e políticos,
que consolidava certezas, agora asmdestrói com
é inviável. A acumulação de riqueza não é manipulável
rapidez inimaginável; os cidadãos que davam a vida
ao nível de suposições meramente “politicistas”.
pelosmdireitos políticos – a liberdade, principalmente
Primeiro, será necessário o aparecimento de um novo
–, hoje lutam pelo direitomde consumir cada vez mais;
ciclo de acumulação, gerado pelas lógicas e dinâmicas
a estabilidade (ou a constância) quemrepresentava
próprias das leis básicas da produção capitalista e dos mercados, para que posteriormente ele possa ser regulado pelo poder estatal-político. “O inverso é impossível”, diz.
valor caro ao equilíbrio, cede agora lugar à instabilidademdos mercados e à crescente necessidade de descartar objetos e conceitosmpara a criação de novos mercados aos novos produtos e idéias; o espaço, que era visual e determinado, dilui-se no invisível, no
O fato é que na fase atual, com o impulso dado pelas novas tecnologias – a informática, principalmente –,
imperceptível e no virtual, onde a ficção dos mercados dá o tom das relações comerciais e humanas; enfim, tudo se desenrola e caminha sem que
a globalização econômica se manifesta
a política institucional, pelo menos
poderosamente em diferentes âmbitos, como
na
própria
organização
aquela concebida pela modernidade,
do
possa ser relevante ou significativa.
Estado, no processo educativo, no desenvolvimento ambiente
das
cultural,
ciências, na
Pelo contrário, a perda de influência das
no
ações políticas institucionalizadas está
consciência
diretamente vinculada ao crescimento
ecológica e na ação política institucional,
das complexidades e dos imperativos
dentre outras áreas da nossa civilização.
Daniel Innerarity
Se o primado da economia, como entende Robert Kurz, sempre foi superior ao da política institucionalizada, agora tal dissonância se acentua ainda mais: o papel da economia extrapola seu próprio ambiente para influenciar decisivamente todo o modo de vida humano. Rompendo as fronteiras estatais, as relações econômicas impuseram um novo modus vivendi à sociedade e ao Estado. E este, para alinhar-se ao novo papel da economia no mundo da
econômicos,
que
utilizam
com
extraordinária eficiência o instrumental tecnológico e científico desenvolvido pela humanidade nas últimas décadas.
Se, antes, a política institucional exercida a partir do âmbito estatal e da sua dinâmica já enfrentava dificuldades para conduzir a sociedade e o próprio aparato do Estado, hoje, com a apropriação de grande
vida, incorpora sempre mais seus conceitos e lógicas,
parte da soberania dos Estados pela economia, ela se
que refletem diretamente nas estruturas sociais,
vê também em profunda crise conceitual, fragilizada
alterando
paradigmas
nos seus pressupostos e superada no seu modus
para impor demandas até então desconhecidas ou
operandi. É o que se depreende da análise de Mónica
ignoradas às pessoas. “A pressa, que era inimiga da
Campins:
antigos
e
consolidados
71
miolo 3.indd 71
4/13/10 11:21 AM
Los efectos de la sociedad global impactan también
novo que exige novas formas de consenso e diálogo. A
em ámbitos no económicos de la vida de las personas y
política institucional dos modernos concebida para
las instituiciones y modifican las distintas estructuras
atuar nos contêineres estatais não consegue elaborar
políticas de los Estados nacionales que componen el
alternativas ou soluções neste novo contexto.
sistema internacional. Por lo tanto, estudiar el proceso de la globalización implica repensar el orden mundial
Explorando o tema, Daniel Innerarity verifica que
contemporáneo y definir la problemática cuestión del papel que les cabe a los Estados-nación em el nuevo
O Estado já não se encontra em condições de
escenario (CAMPINS, 2007, p. 14).
tomar decisões soberanas; é muito grande a sua dependência do saber compartilhado, da capacidade
A reboque de um Estado em crise, a política institucional
de decisão compartilhada e dos recursos financeiros
navega nas mesmas águas turvas e revoltas... Com
compartilhados. (...) O Estado como coroação de uma
sua soberania relativizada ao extremo, e submetido
ordem hierárquica mostra-se um tanto estranho numa
aos novos processos de decisão tecnoburocráticos e
sociedade que se subtraiu à hierarquia como princípio
globais de matizes econômicos, os Estados perdem
organizador da sua complexidade. O Estado também
espaço e poder em seus próprios territórios, e com
não pode ter pretensões ao predicado hegeliano do
eles a política se debilita como forma de ação e
“altruísmo universal”. Nem sequer as boas intenções
articulação inerente às democracias representativas
do Estado de Bem-Estar salvam o seu prestígio como
ou parlamentares.
protetor da sociedade. Este esgotamento não provém de uma dramática perversão, mas da modificação das
Se o papel dos Estados em tempos de globalização
suas condições sociais de possibilidade. O Estado na
se redefine, a política institucionalizada, como
sua forma tradicional foi vítima da dinâmica social,
prática de busca e de exercício do poder centrado
como muitas outras instituições antes dele. (...) Assim,
no Estado, altera-se profundamente – sofre mesmo
nas sociedades atuais, a política já não tem o poder
uma mutação. É que tais transformações modificam
de obrigar; não só lhe faltam recursos imprescindíveis
o modo de vida das pessoas e o sentido cultural e
para isso como – por causa do profundo entrelaçamento
existencial das sociedades: as tensões entre global
e das dependências transnacionais – é cada vez mais
e local nunca foram tão acintosas, os choques
discutível a que coletivo se pode e deve dirigir uma
entre cultu ras são crescentes, o trânsito mundial
determinada política. A política converteu-se num
de informações e a produção do conhecimento são
ator semi-soberano num cenário de governos não
incontroláveis, o processo migratório é inordenável, o
espaciais (INNERARITY, 2002, p. 203).
multiculturalismo é regra irreversível, grupos sociais e corporações estabelecem redes complexas de comunicação e poder; tudo no sentido de um mundo 72
miolo 3.indd 72
4/13/10 11:21 AM
1.2
A política institucional nos estertores da modernidade
Discorrendo sobre A Democracia possível, Norbert
analisa Lechner, “nossa delimitação do possível
Lechner vê as transformações contemporâneas como
e das possibilidades da democracia depende, em
uma ocorrência “similar aos processos de reorganização
última análise, de nossos mapas cognitivos com
social dos anos 20 e 30, o que nos obriga, a repensar
os quais interpretamos a realidade social”. Talvez
– e refazer – as relações entre processos econômicos,
esteja, aí, o cerne da problemática do descrédito das
formas políticas e pautas culturais”. Por isso, argumenta
democracias representativas e, conseqüentemente, da
que cresce a complexidade dos processos de transição e de consolidação democrática. A democracia deixa de ser um ponto de chegada determinado e conhecido e, ao mesmo tempo, encontra- se em transição. Anuncia-se a emergência de uma “nova democracia”, diferente
da
ordem
política institucionalizada. O modelo de democracia da modernidade1 estrutura sua existência e as práticas políticas institucionais no contêiner estatal, ou seja, estabelece procedimentos e regras que pretendem possibilitar o exercício da liberdade tendo como garantidor supremo o Estado,
democrática
baseando-se na unidade social (ordem,
existente. Esta mudança é difícil de
paz, progresso, etc.). Mas ocorre que
perceber e conceber, na medida em que
a sociedade contemporânea, da pós-
os atores e as instituições democráticas
modernidade, extrapola os limites do
(aparentemente) não variam (LECHNER,
contêiner do Estado, e caminha sob
1994, p. 12). Norbert Lechner
forte influência de fatores externos, que estimulam a constante e excessiva
O autor alerta também para o fato de as “rebeldias
diferenciação social, quebrando a antiga unidade
populares”
motivações
moderna. Assim, a democracia pós-moderna em
econômicas, mas demandarem também questões
construção deverá conviver com o imprevisível,
políticas de “um bom governo”.
com o complexo, onde as minorias deixam de ser
não
terem
unicamente
exceção para serem a regra. Num mundo altamente Embora mantendo a aparência de uma realidade
difuso, onde as diferenças afloram, a construção
em
contemporâneas
de maiorias substantivas e estáveis sobre as quais
vivenciam transformações intensas potencializadas
o regime democrático moderno sempre se baseou
pelo acelerado processo de globalização, com fortes
passa a ser um grave problema que fragiliza o
impactos, sobretudo, no ambiente cultural. Como
conceito de democracia. Contribui, de certa forma,
superação,
as
sociedades
1 “O significado da política moderna consiste assim, sobretudo, na construção deliberada da ordem social. A centralidade da política tem sua melhor expressão na idéia hegelianamarxista do Estado como ‘síntese da sociedade civil’. Esta concepção ‘construtivista’ se opõe não só a uma tradição
73
miolo 3.indd 73
4/13/10 11:21 AM
para o descrédito da política institucional, que é a
da ação política fazem duvidar de uma construção
sua operadora. Lechner reforça este entendimento
deliberada. O espaço de uma ordem recebida a uma
afirmando que um traço característico da nossa
ordem produzida, próprio da modernidade, tende a
época está na erosão dos mapas cognitivos, que
ser reinterpretado mediante a idéia de uma ordem
desestruturam o campo do possível e redesenham as
auto-regulada. Se concebermos o processo social
utopias que cristalizam o sentido que imputamos à
em termos de auto-regulação, então, efetivamente
democracia. (...) O novo contexto redefine o lugar e
“devemos nos desfazer da ilusão de que podemos
as funções da política e redimensiona seu campo de
criar deliberadamente o futuro da humanidade”
competência. Muda não somente a política, como
(HAYEC, 1980, p. 75). Todavia, não é menos ilusória a
também a cultura política. Tudo isso altera os
pretensão de eliminar a política. Nesse sentido, qual
parâmetros habituais de conceber a política e, em
é então o lugar da política? (LECHNER, 1994, p.15).
resumo, nos obriga a repensar qual é o significado da democracia nestas novas condições (LECHNER, 1994,
A questão é saber se, nas actuais condições de
p. 13).
uma
inabarcável
complexidade,
quando
tudo
parece acontecer com uma dinâmica que desafia as É bem verdade que o mundo de hoje produz
possibilidades configuradoras do governo, possível
uma realidade social menos governável, com o
será encontrar um equivalente contemporâneo para o
desenvolvimento das ciências e das técnicas e
que a política era no mundo antigo? A interrogação
seus reflexos diretos no campo da informática,
de Hannah Arendt há cinqüenta anos – “a política tem
potencializando as comunicações de massa e a
algum sentido?” – ainda mantém a sua atualidade
acumulação e trocas de quantidades inimagináveis
(INNERARITY, 2002, p. 11).
de conhecimento. Nesse ambiente, a democracia e a política institucional convivem com crises e
Fica evidente que tais questionamentos acerca da
desequilíbrios de configurações caóticas e instáveis,
missão da política institucionalizada no novo mundo
onde prevalecem as incertezas, e cada vez menos
que se descortina na pós-modernidade não terão
os tradicionais instrumentos democráticos, políticos
resposta se não se levarem em conta os aspectos
institucionais e de governo servem para lidar com um
científicos e tecnológicos, e especialmente, o papel
quadro demasiadamente inordenável.
da economia e sua forte influência nas sociedades. Innerarity adota esse entendimento quando denuncia
Têm sentido os questionamentos de Norbert Lechner
o “retraimento da política perante o vigor da economia
e Daniel Innerarity:
ou o pluralismo do âmbito cultural”, considerando essa problemática como “ponto de partida para qualquer
A política deixa de ser o lugar privilegiado da
reflexão sobre a função da política no momento
produção da sociedade por ela mesma, na medida
atual”. E delineia o paradoxo contemporâneo: “O
em que asconseqüências imprevistas e indesejáveis
desenvolvimento da ciência e da técnica produz uma
74
miolo 3.indd 74
4/13/10 11:21 AM
realidade social menos governável” (INNERARITY,
flexibilidade capaz de responder ágil e decididamente
2002, p.14), que os instrumentos clássicos de governo
a tais desafios diários. Esta lógica econômica reorienta
não mais servem para gerir.
também a política. No lugar de uma ação estratégica determinada por objetivos, a política é concebida
Essa transformação fica mais latente quando se
como gestão competitiva que encara os desafios
verifica que a sociedade moderna estruturava-se em
(...) Enquanto que no passado o poder político se
“bases sólidas” que assegurariam o alcance futuro de
caracterizava precisamente por criar seu próprio
metas pré-estabelecidas, cabendo à política institu
espaço – a nação – o atual processo de globalização
cional a função de instrumental para a construção
não só atravessa as fronteiras nacionais, como nunca
desse futuro. Assim, o amanhã como fato selado
antes, mas ao mesmo tempo desestabiliza a relativa
pelo destino era substituído pela possibilidade de
congruência que existia entre os espaços políticos,
algo a ser edificado socialmente, em cujo processo o
econômicos e culturais. (...) A velha tensão entre
poder político estatal assumia o papel privilegiado de
democracia e capitalismo se expressa hoje na distância
condutor das metas a serem atingidas. Mas, por outro
que separa a integração sistêmica da economia e
lado, toda esta configuração altera-seradicalmente na
administração, que se produz em nível supranacional,
contemporaneidade, onde imperam a complexidade,
da integração que se realizava apenas no âmbito
a insegurança e a incerteza. Vivemos num mundo
do Estado (...). As transformações econômicas estão
de desafios onde é cada vez mais difícil estabelecer
reorganizando o campo de competência da política.
caminhos e objetivos claros e seguros. Como
(...) De fato, a sociedade política se encontra agora
conseqüência, o poder político outrora concebido
estritamente acossada pela sociedade econômica sob
como fonte de autoridade e com capacidade de
a forma de “imperativos técnicos”. As decisões políticas
condução de um processo seguro de construção do
são delimitadas pelos equilíbrios macroeconômicos,
amanhã se desvanece. Além destas configurações
que representam mais que um indicador, um verdadeiro
de fundo filosófico, Lechner ressalta que também a
princípio normativo que fixa limites rigorosos à
“lógica” das práticas econômicas reorienta de forma
intervenção política (LECHNER, 1994, p. 16).
decisiva a política institucionalizada: Sobre estes mesmos impactos da economia na ação A atual desestruturação do tempo e certa apologia
política institucional, Andrada reforça o argumento,
de um “presente permanente” nos aproximam da
com o entendimento de que estamos verificando uma
experiência do mercado. O mercado alude certamente
crescente colonização da política pela economia – o
a um horizonte futuro, porém sob a forma de
mercado ditando as regras e relegando a um segundo
oportunidades e riscos, inclusive de especulação; seu
plano as possibilidades geradas pelo diálogo e pelas
marco habitual, todavia, é a conjuntura, ou seja,
construções políticas institucionais. Tudo o que é
seu afã de cada dia (...). Em conseqüência, uma
colocado à frente da circulação econômica e financeira
conduta conforme o mercado supõe um alto grau de
é encarado como obstáculo retrógrado, um “entulho” 75
miolo 3.indd 75
4/13/10 11:21 AM
que impede o mercado deatuar com desenvoltura. O
formal de eleições temporárias (...). Assim, a política
que vale é o lucro a qualquer custo, e qualquer regra
institucional afasta-se dos centros de decisão, que
que dificulte esse objetivo é atacada impiedosamente,
se transferem para novos atores, como o mercado,
como se o lucro – por si só – fosse gerador de bemestar,
a tecnoburocracia, os meios de comunicação e
de progresso, de desenvolvimento, o que é uma grande
a crescente informatização (ANDRADA, 2007, p.
ilusão e tem gerado enormes disparidades e injustiças.
157/174).
(...) Num mundo assim, é claro que a política institucional como a praticamos estará fadada ao
Semelhante visão tem Lindgren Alves, para quem o
desaparecimento progressivo, e por razões óbvias: a economia requer conhecimento técnico, o mercado
Estado, antes portador de mensagens idealmente
tem suas próprias regras, os Estados devem sempre se
igualitárias e emancipatórias, no socialismo e
submeter às tais lógicas, com equações que deixam
no liberalismo, além de garantidor confiável da
pouquíssimas margens de escolha ou opção (...) e, se
convivência
tudo já está delineado cientificamente, para que serve
simples gestor da competitividade econômica, interna
a política? (...)... Se o “prato” está pronto, se as regras
e internacional. Sem sentido de progresso humano, a
estão pré-estabelecidas, se as opções são decididas
política, desacreditada porque ineficaz, passa a ser
antecipada e tecnicamente, como fazer a política?
vista com maus olhos, pois abriga em sua natureza
(...). O diálogo pós-moderno dá-se por intermédio de
distorções deliberadas e involuntárias, assim como a
máquinas que substituem as relações sociais e que
possibilidade de corrupção (ALVES, 2006).
social,
torna-se
pósmodernamente,
exigem padrões de linguagem específicos e rígidos, formatando de tal maneira o fluxo de mensagens
Na esteira desse raciocínio, Daniel Innerarity assim
que as alternativas aos sistemas (econômicos) são
entende “os limites das possibilidades de regulação
praticamente inexistentes, tudo em nome da eficiência
numa sociedade complexa e diferenciada”:
e da rapidez na leitura e processamento das informações. Para entender o desencanto com a
As dificuldades de intervenção que se deparam
política institucionalizada, além dos fatores já
ao Estado (...) relacionam-se com o fato de que os
expostos como conseqüência da colonização da
três pressupostos fundamentais da racionalidade
política pela economia e a padronização de sua
econômica – objetivos, meios e causalidades –
linguagem, há um outro não menos importante: a
se revelam incertos. Em vez de objetivos claros,
democracia representativa (...). É assustador como a
encontramo-nos perante o fato de que, na prática, os
democracia tradicional vem sendo silenciosamente
objetivos são mais rebeldes que modificáveis, os meios
substituída pela “computocracia” dos mercados (...).
são contraditórios e as causalidades são descontínuas.
As perdas qualitativas do exercício democrático
O desencanto da política e do Estado teve uma função
avolumam-se em distorções crescentes, restando ao
desilusionante e destruiu a idéia de regulação política
cidadão, ainda, tão-somente, o espaço meramente
das sociedades complexas (INNERARITY, 2002, p. 206).
76
miolo 3.indd 76
4/13/10 11:21 AM
Numa abordagem crítica, Lechner condena a
substitui a política “como instância máxima de
“entronização da racionalidade econômica” na lógica
regulação
política institucional, que introduz no seu ambiente
compartilhados socialmente para a esfera privada,
“critérios comerciais” como as vantagens financeiras,
diluindo o debate público, que perde a referência
a competência técnica e o êxito individual. Torna-a
da “ordem coletiva”, e se esvazia juntamente com a
extremamente competitiva, onerosa e fria “como
política institucionalizada.
social”,
deslocando
assuntos
antes
o mundo dos negócios”. O mercado, aos poucos,
1.3
A colonização da política institucional pela mídia: política como ficção
Culturalmente, os reflexos dos avanços do mercado e da
ao computador e ao satélite de comunicações, mas a
economia na sociedade contemporânea redesenham
moderna infra-estrutura de telecomunicações atuais
o significado da política institucional. Os veículos de
aumenta a densidade do sistema de forma quase
comunicação de massa, aliados às poderosas técnicas
ilimitada no tempo, atingindo espetacularmente toda
à sua disposição, impuseram a cultura da imagem,
a humanidade (...). A tecnologia da informação digital
do virtual, cujo espaço privilegiado é a televisão.
rompeu de vez com o modelo tradicional de
Em Computocracia, Andrada destaca a dimensão do
comunicação baseada na sincronicidade e na
fenômeno:
presença física. Em conseqüência disso, caíram por terra barreiras de tempo e espaço, o que importa no
(...) Aliada a esse processo globalizante, está a certeza
modo como as pessoas agem, e, naturalmente, como
de que a humanidade vem alcançando estágios
erguem seu entorno (ANDRADA, 2007, p. 33/35).
cada vez mais avançados no campo tecnológico. Para Milton Santos, “graças aos avanços da ciência,
Radicalizando contra a aliança que a globalização
produziu-se um sistema de técnicas presidido pelas
favorece entre mercado, capital e cultura, Octávio
técnicas da informação, que passaram a exercer um
Ianni chega a afirmar que além das mercadorias
papel de elo entre as demais técnicas, unindo-as e
convencionais,
assegurando ao novo sistema técnico uma presença
empacotam-se e vendem-se as informações. Estas são
planetária”. E é, de fato, visível o extraordinário
fabricadas como mercadorias e comercializadas em
desenvolvimento das capacidades informacionais
escala mundial (...). Hoje invadimos culturas inteiras
do mundo contemporâneo, seja pela qualidade,
com pacotes de informações, entretenimentos e idéias
quantidade e velocidade das mesmas. A globalização
(IANNI, 2003).
sob
formas
antigas
e
atuais,
econômica e cultural, por exemplo, é muito anterior 77
miolo 3.indd 77
4/13/10 11:21 AM
Assim, conhecer como operam a lógica e o sistema da
pré-estabelecidos, para facilitar o entendimento e a
mídia é pré-requisito para a compreensão do impacto
fluência comunicativa, obviamente dentro do objetivo
e influência do fenômeno midiático na política
macro de manter a audiência e, com ela, a maior fatia
institucional. A conclusão não é tranqüilizadora,
possível do mercado anunciante.
porquanto, como se verificará, as conseqüências são negativas em sua grande maioria. A distorção é a
A mídia tem uma capacidade extremamente limitada
regra, pode-se mesmo afirmar.
de transmitir um relato abrangente e completo de uma riqueza quase ilimitada de acontecimentos
A mídia, diferentemente da política institucional,
relacionados à realidade política e, consequentemente,
atem-se a uma série limitada de temas ou tópicos da
sempre será obrigada a selecionar e escolher quais
realidade para obter a atenção do público, submetendo
acontecimentos serão apresentados e como o serão.
o todo social à sua lógica, ou seja, à padronização
Na melhor das hipóteses, a seleção das histórias
de sua linguagem. Thomas Meyer e Lew Hinchman
pela mídia irá simultaneamente dar uma atenção
iniciam suas pesquisas sobre o tema indagando
especial aos interesses que ela supõe que seu público
exatamente o seguinte: quais critérios a mídia utiliza
tenha e aos aspectos exclusivos dos acontecimentos
para selecionar a notícia a ser apresentada ao público?
que ela estará noticiando. (...) Estudos empíricos têm
Inicialmente, apontam o critério mercadológico – para
demonstrado que todas as formas de comunicação de
eles, um “comportamento racional”. Deter “a maior
massa passam pelos mesmos sistemas de filtragem no
fatia do mercado possível” é a motivação intrínseca da
modo como selecionam os acontecimentos e enfatizam
mídia privada, cuja condição sine qua non para tanto
alguns de seus aspectos; (...) tais padrões possuem uma
é a obtenção da maior audiência. A relação audiência/
qualidade cumulativa, repetitiva e concentradora,
mercado é indissociável e diretamente proporcional;
que faz que os efeitos de suas filtragens tenham
são lados da mesma moeda. Essa lógica comercial
um poder quase hermético. (...) Uma das premissas
leva a mídia a adotar linguagem simplificada, ágil e
básicas para que a atenção da mídia seja despertada
leve para fácil entendimento do público e também a
é a de que uma questão política deve se materializar
selecionar temas ou tópicos do cotidiano que atendam
num acontecimento. (...) Qualquer que tenha sido o
à demanda das pessoas. Cria-se, então, um padrão de
acontecimento, ele deve ter se desenrolado em um
linguagem e de temas que marginaliza a multiplicidade
curto espaço de tempo e, se possível, se tornado um
cultural do todo social, submetendo-a a uma lógica
episódio absolutamente consumado; deve permanecer
reducionista de pequenos recortes, muitas vezes
bem próximo do observador, em termos espaciais,
isolados do seu contexto ou do seu real significado.
políticos ou culturais; a informação deve contar com
Ao tratar da política institucionalizada, a mídia não
um fator surpresa em relação aos temas já veiculados
foge à regra: recorta fatos ou temas com potencial
e conhecidos pelo público; o acontecimento deve
de obtenção de boa audiência e os apresenta ao
envolver um conflito e, finalmente, mostrar que
público de acordo com os seus padrões de linguagem,
alguém foi seriamente prejudicado, alcançou um
78
miolo 3.indd 78
4/13/10 11:21 AM
grande sucesso ou realizou grandes feitos (MEYER;
Todo esse processo inerente à atividade política
HINCHMAN, 2002, p. 56/58).
institucional passa a ser ignorado e desvalorizado. Apenas pequenos recortes da realidade, alçados à
E concluem os autores:
condição de “acontecimentos” pela mídia, adquirem destaque e são apresentados ao público, que passa
A lógica dos acontecimentos do mundo real não influi
a ser alimentado com fragmentos do processo
muito no modo como a mídia aplica essas regras na
político, com a perda da noção ou do entendimento
seleção das matérias a ser divulgadas. A mídia não
da completude e complexidade da ação política
quer se envolver em um acontecimento e se tornar
institucional, que na maioria das vezes é banalizada
um de seus atores. Tudo o que a mídia quer fazer é
pelos padrões e lógicas do mercado midiático.
chamar a atenção de boa parte do público por meio da edição de suas histórias de acordo com seus próprios critérios profissionais. Portanto, os acontecimentos e a personificação são fundamentais para a mídia recriar a realidade de acordo com suas próprias coordenadas (MEYER; HINCHMAN, 2002, p. 59).
O mercado midiático anula também o processo político institucional na relação tempo/espaço. O tempo político é geralmente medido pelo tempo dos mandatos eletivos, marcados pelas eleições. O tempo político, relativamente longo, submete-se a processo e
Podemos concluir, numa primeira análise, que a lógica
lógica próprios, ofertando espaço quase ilimitado para
da mídia está diretamente vinculada à sua estrutura
as articulações, trocas de informações, concessões
econômica, em busca do sucesso comercial. Os
mútuas, amadurecimento de idéias e propostas,
mercados altamente competitivos da mídia impelem a
enfim, possibilitando um complexo diálogo persuasivo
produção de programas jornalísticos de caráter sempre mais comercial. Desta forma, a mídia, como “um dos braços visíveis” do mercado, colabora com a crescente submissão da política institucional à economia, e, pelo simplismo reducionista de sua lógica de recortes do todo social, acaba contribuindo decisivamente
onde o melhor discurso ou argumento constrói o consenso ou a maioria. Já o tempo da mídia é o tempo econômico e financeiro ditado pelo mercado: é curto e ágil; ou seja, é o “agora”– afinal, “tempo é dinheiro”. O espaço é o público-alvo, precisamente delimitado;
para a transformação da política institucional em
qualquer desvio do foco é entendido como desperdício
algo compacto e superficial. Os dois fenômenos, a
de energia... Nessa medida, a mídia cerceia a política
colonização da política institucionalizada pela mídia e
por não apresentá-la na sua amplitude e complexidade,
o superficialismo político produzido pela mídia, causam
acabando por impor à política, em grande medida,
o descrédito e o crescente mal-estar do público com
a sua lógica, o seu “presentismo” e o seu espaço
a política institucionalizada porque anulam quase por
(público consumidor). Acaba transformando a política
completo a sua essência: a multiplicidade de fatores e
institucional numa mercadoria para consumo da
de etapas que compõem o processo estatal-político.
audiência, numa verdadeira caricatura de si mesma. 79
miolo 3.indd 79
4/13/10 11:21 AM
Para conquistar visibilidade e a atenção das pessoas e
política institucional – uma espécie de “midiocracia”.
da sociedade, a política institucional – como se fosse
Banalizada e despida de parte de sua essência e
um simples produto mercadológico – acaba adotando
conteúdo – o processo político institucional em si
as regras do mercado midiático submetendo-se à sua
–, travestida de “mera encenação”, a política perde
lógica. Perdem sentido os diversos fatores e as etapas
substância e credibilidade, e se enfraquece como
do processo político institucional, e ganham espaço
instância representativa dos cidadãos e da sociedade.
o “espetáculo”, os “recortes”, a “teatralização” e as “futilidades”. Não que os dois aspectos não pudessem
O processo político (...) ainda influencia no modo como
conviver harmonicamente, mas porque o acelerado
as decisões políticas são tomadas na era da democracia
esvaziamento do processo político possibilita cada
midiática. Mas, nos dias de hoje, a pressão para que
vez mais a transferência de boa parte do seu todo
a política seja encenada ameaça tornar o processo
para a mídia, e, com isso, a atividade política deixa de
político invisível. Antes do iluminismo, a política de
representar a complexa construção dialógica de uma
gabinete era um segredo bem guardado, pois seus
ação ou de um programa, para transformar-se numa
participantes, seus interesses, suas restrições e seus
cena episódica da mídia, sem maiores conseqüências
procedimentos eram desconhecidos mesmo para
sociais além de uma simples ocorrência jornalística,
as camadas mais atentas do público, simplesmente
radiofônica ou televisiva.
porque, para a elite governante, a política não lhes dizia respeito. Hoje em dia estamos presenciando
A submissão da lógica política institucionalizada à
algo semelhante, embora por razões diferentes que
lógica midiática ocorre quase forçosamente, porque
obedecem a regras diferentes. Devido à colonização
a classe política necessita, além da visibilidade
da política pelo sistema da mídia, os aspectos mais
inerente à sua prática, também de legitimação: ora,
decisivos da política, que afetam diretamente o
num mundo fortemente influenciado pelos veículos
público, estão ocorrendo na sombra da esfera pública
de comunicação de massa, o “espaço midiático”
dominada pela mídia (MEYER; HINCHMAN, 2002, p.
vem se transformando no principal “lugar público”
88/89).
para se obter tal reconhecimento. Mas só ingressa nesse “lugar público” ofertado pela mídia quem
Daí a pertinência da indagação de Oscar Landi
se submete aos seus padrões e lógica. E mais: a
sobre os efeitos da globalização comunicativa ou
mídia tende a desqualificar tudo aquilo que não é
informacional na prática política institucionalizada:
absorvido pelo seu sistema e a supervalorizar o que é compatível com ele; assim, a complexidade da
O que faz a televisão com a política? De um lado produz
política é apresentada pela mídia como “velhacaria”,
uma divisão entre a representação institucional e
enquanto a linguagem matemática e objetiva dos
a representação simbólica da política. A televisão
economistas e dos tecnocratas é “endeusada”. Assim,
apresenta a política de acordo com suas regras,
o engajamento na mídia se tornou inevitável para a
modificando o caráter de espaço público. Por outro
80
miolo 3.indd 80
4/13/10 11:21 AM
lado produz uma nova visão da política. O processo
no processo econômico assumem cada vez mais
comunicativo, no qual se fixa a agenda política, se
a regulamentação da vida social. Essa dimensão
constituem os atores, se geram as expectativas e,
simbólica em face dos imperativos econômicos, dá
sobretudo, onde se constituem a legitimidade e a
ao mercado midiático, com suas lógicas e regras,
reputação pública, baseia-se cada vez mais sobre o
a sensação do exercício pleno do poder e da razão
impacto instantâneo de certas imagens. Usando uma
na condução das coisas públicas, injetando na
linguagem audiovisual, o look político pode transmitir
consciência coletiva a desvalorização da política
maior credibilidade do que um bom argumento. Mas
institucionalizada como instrumento de progresso e
a imagem é sempre ambígua, aberta a múltiplas
de construção do bem-estar. Submetido à linguagem
leituras. A política levada à tela depende do contexto:
técnica da mídia, o Estado mesmo acaba reforçando
o significado resulta fragmentado e recomposto tanto
esse sentimento de que somente a eficiência técnica,
através da seqüência de imagens como do contexto
o domínio das ciências exatas e a “certeza” mítica da
cotidiano do espectador. As denúncias habituais de
informática têm condições de responder às demandas
manipulação não dão conta do fenômeno. O meio
dos cidadãos, privilegiando a tecnoburocracia como
televisivo modificou tanto a atividade política como
classe apta a assumir as decisões no seu âmbito.
a percepção da cidadania. A política que se projeta
Como conseqüência, a política institucional reduz-se
em múltiplas vozes e imagens constrói a opinião do
a um recorte de mero debate tecnicista e econômico,
cidadão (LANDI, 1992).
perdendo sua amplitude discursiva e transformadora de outrora. Lechner registra o assunto afirmando que produzida
não deixa de surpreender a desproporção entre
virtualmente a partir dos meios de comunicação de
a prioridade assinalada à política econômica e a
massa – com destaque para o meio televisivo -, passa
ingenuidade com que abordamos a dimensão simbólica
a ser uma atividade cujas substâncias são os recortes
da política. Esquece-se que o desenvolvimento do
das imagens lançadas aos espectadores-consumidores.
Estado está estritamente vinculado à conformação da
Tendo como espaço de atuação o virtual, a política
chamada “cultura nacional”. Codificando a linguagem e
desprende-se de qualquer sentido ético, histórico e
o direito, homogeinizando procedimentos burocráticos
social, submetendo-se a qualquer conteúdo.
e educação escolar, o Estado assegura formas comuns
Quer
dizer,
a
política
institucional
de percepção e raciocínio, objetivos compartilhados Além da influência da mídia no processo político
de memória e perspectiva, ou seja, aquele “sentido
institucional, onde passa a prevalecer a versão das
comum” em que se comunicam as pessoas. Tendo
imagens em detrimento do processo dialógico-
em vista este poder de totalização simbólica que
discursivo-argumentativo,
contribui
encarna o Estado, por acaso temos tomado realmente
decisivamente para o descrédito da política como um
a consciência do que significa a atual redefinição da
“bem” a ser compartilhado: a percepção de que os
política para a existência de um marco de referência
primados da técnica e da ciência embutidas
compartilhado por toda sociedade? A justificativa
outro
fator
81
miolo 3.indd 81
4/13/10 11:21 AM
antiestadista de nossas estratégias (...) reduz a política
de verdade absoluta e de fato consumado: mais vale a
a um mecanismo de regulação exclusivamente
imagem criada sobre fato determinado do que o fato
econômico, ignorando por completo a criação política
em si. E também a política institucional se submete
das estruturas comunicativas e das normas éticas em
a esse princípio, pois a “encenação do fato” tem
que se inserem os processos sociais (LECHNER, 1994,
valor político infinitamente maior do que o processo
p. 18).
político que produziu o fato ou mesmo do próprio fato ensejador do processo.
O fato é que a política institucional, sob domínio da mídia, passou a ser entendida não como um processo
Essa
específico, mas como uma seqüência de imagens e
entretenimento sinônimo de democracia, oculta uma
recortes – uma “encenação”. Esses “acontecimentos”
incompreensão radical do papel que o fator político
apresentados pela mídia, longe de representarem
desempenha na comunicação democrática. (...) Em
a
por
momento algum devemos perder de vista o fato de
especialistas em publicidade e em comunicações, e
que a comunicação só poderá satisfazer sua função
recebem uma gama enorme de elementos técnicos
política de legitimação democrática se conservar um
que recriam as cenas antes de serem apresentadas
núcleo de racionalidade, de discussão e de informação
ao público. Ou seja, é a recriação do real segundo os
confiável; e se ela se sujeitar à responsabilidade
padrões e interesses da mídia, através de vários tipos
argumentativa e for capaz de gerar um consenso. (...)
de mensagens geradas por imagens e não mais por
Quando a democracia é reduzida a mero espetáculo
discursos. A cultura da imagem estimula a “encenação
de entretenimento, ela deixa de ser uma democracia.
da política do espetáculo”: “A política institucional
(...) A questão que tem provocado o comentário mais
tende a se transformar em uma mistura de política
crítico (...) é saber se os recursos de que a mídia de
com entretenimento, em um espetáculo vívido e
massa dispõe para atrair a atenção e fascinar o público
cintilante. (...) Nessas circunstâncias, uma parte
operam ou não à custa da distorção da realidade (...).
considerável da energia, da inteligência e do
No nível da mídia, a tendência é que a política seja
planejamento da esfera política se concentra
apresentada de um modo cada vez mais tosco, mais
exclusivamente na fabricação de uma aparência
trivial e mais personalista, em consonância com as
de ação política. Essa aparência fabricada substitui
regras que governam a produção de espetáculos de
a informação, a interpretação e a discussão pela
entretenimento (MEYER; HINCHMAN, 2002, p. 139).
realidade,
são
elaborações
planejadas
síntese
interesseira
que
considera
o
encenação eficaz de impressões visuais e pela manipulação deliberada das imagens” (STATHAM,
Thomas Meyer e Lew Hinchman alertam para as
1996, p. 511/556).
deformações presentes no que eles denominam “democracia midiática”, onde a mídia tem a pretensão
O antigo ensinamento de que em política mais vale a
de “ser um reflexo do julgamento do público” quando,
versão do que os fatos, nos dias de hoje ganha status
na verdade, “ela está mais moldando do que refletindo
82
miolo 3.indd 82
4/13/10 11:21 AM
o julgamento do público”. A mídia, ao padronizar
A democracia midiática, ao substituir aos poucos
sua linguagem, atua como anestesiante social,
a democracia política, passa a idéia de que é
igualando pela linguagem e imagens comerciais as
uma evolução natural desta; afinal, com mais
diferenças existentes. Buscando atingir um maior
comunicação e visibilidade, mais informado estaria
público possível, a mídia atua sempre na superfície,
o público e, consequentemente, possibilitaria maior
identificando pontos comuns entre as pessoas e
conscientização de todos. Ledo engano: ao substituir
dando a tais características importância ou dimensão
o espaço público e os debates e discussões antes
do maior que elas teriam na vida de cada um; assim,
possíveis, o espaço midiático impõe, pela edição
o elo social edificado pela mídia, além de artificial,
de imagens e mensagens geradas por especialistas
é frágil, mas enganosamente passa ao público a
desconhecidos, interesses ignorados pelo público,
sensação de coesão e de pensamento consensual,
mas que se apresentam, ao final, como a verdadeira
manipulando a percepção existente no todo social.
“opinião publica”. Na democracia midiática, além dos
Ao agir assim, a mídia contribui para o isolamento
políticos, são fortemente marginalizados os setores
do indivíduo no contexto da discussão pública e da
intermediários da sociedade civil – associações,
troca de idéias, que acabam sendo substituídas pelas
movimentos populares, igrejas, organizações sociais,
mensagens da mídia que se arvora em ágora – local
etc. Perdem o espaço público neutro de atuação para
onde os cidadãos gregos se reuniam para deliberar
tentar um lugar no espaço da mídia. Deixando, assim,
sobre assuntos públicos. Na verdade, a mídia não
de ser fator significativo de pressão social sobre a
dialoga com seu público e nem permite o diálogo entre
classe política institucionalizada que, como ela, acaba
o seu público: ela cria a sua realidade e a disponibiliza
por transformarse em mero ator em recortes teatrais
para um público comum como se fosse a realidade de
da realidade utilizados pela mídia de acordo com sua
cada um compartilhada por todos, e estes absorvem a
lógica que, obviamente, nada tem que haver com as
mensagem codificada em imagens como se real fosse.
motivações dos respectivos grupos sociais.
Aí está a origem da tirania e da rigidez de opinião coletiva na democracia midiática.
1.4
O mal-estar com a política
O mal estar dos cidadãos e da sociedade com a
Herdamos uma cultura política na qual ela é a
política institucional não significa, necessariamente,
máxima instância de condução das coisas públicas
rejeição à política ou desapego à democracia. Estaria
e de proteção dos cidadãos. Essa visão herdada
mais vinculada a reação à qualidade da democracia
é a essência do que se entende por poder político,
praticada e, por conseguinte, à forma de se praticar a
compreendido como núcleo de decisão dos órgãos e
política institucionalizada.
poderes do Estado. 83
miolo 3.indd 83
4/13/10 11:21 AM
Essa visão outorga ao poder político sua aura. As
configuram o imaginário coletivo em relação ao que
pessoas esperam da política uma direção que decida
deve ser a política. Da política se espera condução,
sobre o possível, o provável e também sobre os
proteção, responsabilidade e códigos interpretativos.
objetivos desejáveis. Para o senso comum, a política
Esses elementos conformam as demandas de um bom
deveria oferecer um projeto ou horizonte de futuro
governo com os quais os cidadãos avaliam o fazer
como referência para que o presente se tornasse
político (LECHNER, 1994, p. 20).
inteligível. De outro lado, as pessoas esperam que a política as proteja contra os perigos do destino:
A impotência da política institucional diante das
que lhes garanta não somente a integridade física
complexidades atuais enfraquece o seu “poder”
e segurança econômica, mas também um marco
simbólico, na medida em que a esperada indicação
de certeza. Diante de um presente incerto e fútil, a
de caminhos seguros em direção a um futuro melhor
política encarna uma promessa de continuidade e
não pode mais ser ofertada. Com o agravante de que
duração (LECHNER, 1994, p. 19).
tal papel passa a ser exercido pelos detentores de “conhecimento” e de “saberes” para além da política,
Na contramão da cultura herdada, a contemporaneidade
cujos principais intérpretes são os estudiosos – os
informa ao cidadão, por vários fatores e ocorrências,
técnicos e cientistas –, que se dedicam à construção
que a política institucional não controla mais os
de alternativas para a sociedade.
processos sociais, submetidos que estão à lógica econômica e às leis indomáveis do mercado. Lechner
Depois da polarização ideológica dos anos 60, temos
comenta assim a questão:
saudado o declínio das ideologias como um sinal de realismo. Em lugar de reduzir a realidade a um esquema
O sentimento de que “as coisas estão fora de
pré-fabricado, se assume a complexidade social:
controle” expressa um fracasso da política na medida
contudo o maior volume de informações não converge
em que, de fato, se atribui à política um poder de
para melhores interpretações. O desvanecimento de
controle sobre a realidade social. Tal atribuição não
um sistema de coordenadas amplia o alcance do
se justifica, considerando a atual retirada da política
possível, mas ao preço de debilitar o horizonte do
e do Estado em favor da iniciativa privada e das forças
desejável. Qual ordem é desejada? É custoso designar
de mercado. Sem dúvida, assinala a persistência de
que objetivos desejamos, e, portanto, os parâmetros
uma cultura política que continua acreditando no
para designar os meios correspondentes para tal
primado da política (...).
fim. Sem referência a determinadas metas sociais, a política aparece como uma justaposição de apostas
Os diversos sintomas de mal-estar – a falta de
arbitrárias (...).
confiança, o sentimento de abandono e incerteza, a desidentificação com os assuntos públicos, etc.
Sublinho um traço simbólico do referido fenômeno: a
– assinalam ausências que, de modo invertido,
fragilidade do futuro. Parece não só terem-se esgotado
84
miolo 3.indd 84
4/13/10 11:21 AM
as energias utópicas – nossa capacidade de imaginar
A percepção simbólica que nos permite identificar a
outros mundos – como, inclusive, a própria noção de
política institucional com representações coletivas
futuro tende a evaporarse. A cultura do vídeoclip e
dilui-se, irreversivelmente. “Através de que mitos,
fast food estimula um consumo voraz e vertiginoso de
símbolos e rituais os cidadãos podem identificarse com
modas, bens e valores. Devoramos o tempo em prazos
a ordem democrática?”, indaga Lechner (LECHNER,
mais curtos. Perpetua-se um presente permanente,
1994, p.23). Os próprios cidadãos vêem-se, de certa
sem promessa de um melhor amanhã.
forma, desagregados coletiva e individualmente, diante das contradições que se manifestam ao seu
Esse ambiente cultural tensiona o político. Por um lado, (...) espera-se que a política institucionalizada compense esta imediatez oferecendo algo duradouro; por outro, o atual imediatismo da política não faz senão refletir este clima cultural, marcado pela consciência
redor – refletindo no seu interior –, produtos de influxos de um presente complexo e das incertezas cada vez maiores do futuro, tudo ensejando um movimento contínuo de transformações/mutações
“fim-de-século” de uns e o fatalismo resignado
psicossociais próprias de um mundo emoldurado pelo
de outros. Reina a ambivalência. A experiência do
mercado e pelo crescente consumo.
cotidiano já não aposta nas grandes gestões e nas mudanças radicais, porém continua depositando na
Eduardo Socha faz referência ao “cinismo como
política a fé em algo diferente ao mundo profano.
figura hegemônica da racionalidade pós-moderna”
A desorganização dos mapas cognitivos também se expressa na reestruturação do espaço. Como conceber a ordem social quando nosso habitat cultural se está dissolvendo em subculturas segmentadas? (...). O próprio indivíduo, longe de constituir aquela
que vivemos, que relativiza os valores e a moral, ao afirmar que antes compreendida como instância de culpabilidade, a moralidade do supereu vê-se agora transformada em “tirania” do gozo irrestrito (e sempre insatisfeito), pelas exigências de um mercado “flexível”
unidade de medida básica, se descobre como um ser
que tende a assimilar qualquer ideal de conduta e de
contraditório cujos valores e crenças, bens herdados
valores partilhados (SOCHA, 2008, p. 30).
e afiliações adquiridas, se sobrepõem e misturam como nuvens em contínuo movimento (...). De mais a mais, resulta razoável que os indivíduos privilegiem a própria particularidade, dada a generalidade abstrata do Estado e o anonimato uniforme do mercado. Mas
Antecipando a problemática, Hannah Arendt, nos anos 50, reivindicava o questionamento político da técnica e do mercado. A lógica fria e calculista do
isto não faz senão ressaltar o desafio pendente:
tecnicismo de mercado impõe aos cidadãos contornos
reconstruir sob novas condições a integração das vidas
exteriores que acabam por aprisionar no seu próprio
individuais em uma ordem coletiva. No fundo, falta
interior – criativo e discursivo –, a sua potencialidade
repensar a categoria mesma da sociedade (LECHNER,
política
1994, p. 21/23).
racionalismo matemático com suas fórmulas mágicas.
transformadora,
agora
domada
pelo
85
miolo 3.indd 85
4/13/10 11:21 AM
Na verdade, em sua crítica à neutralidade aparente
invadiram o espaço político institucional, valorizando
da ciência, Arendt questionava a euforia em torno
a figura do tecnocrata. Como desdobramento
do progressivo tecnicismo em um “mundo no qual as
histórico, o homem, até então contido no seu papel
palavras perderam seu poder” e no qual a humanidade
definido por estatutos de valores e ideais políticos
poderia se ver escravizada pelo seu próprio know-how,
consagrados e inquestionáveis, cede espaço à
indefesa em razão do divórcio entre o conhecimento
nova dinâmica do mercado, “da abundância e do
técnico e matematizante e o pensamento que convém
consumo desenfreado, do crescimento ilimitado, da
ao raciocínio discursivo e, por extensão, à origem da
contínua acumulação de riqueza a qualquer custo”,
ação política. Poderíamos dizer que os fatos recentes
aprisionando “a humanidade ao ciclo repetitivo do
são manifestações emblemáticas desse divórcio.
seu próprio funcionamento vital, ao mesmo tempo
Expressão de seu interesse pela res publica e por
em que impõem o esgarçamento das possibilidades
uma redefinição radical de liberdade e poder, o que
genericamente democráticas” (DUARTE, 2008, p. 48).
Hannah Arendt reivindica é o questionamento político da técnica (SOCHA, 2008, p. 42).
No mesmo sentido, Adriano Correa verifica que na era moderna, uma das manifestações de
Para Arendt, o século 20 testemunhou
tal ameaça é o persistente tratamento
o
experiência
dos objetos de uso como se fossem
democrática radical, caracterizada pelo
bens de consumo. A repetição e
envolvimento
a
obscurecimento coletivo
da dos
cidadãos
nas questões políticas por meio de seus
processo histórico de privatização do espaço público, isto é, pela sua transformação estrutural no espaço social das trocas econômicas de uma sociedade
impressas
ao
processo de fabricação de objetos após
atos e palavras, tanto em função da burocratização (...) quanto em função do
interminabilidade
Hannah Arendt
a Revolução Industrial o contaminaram com a circularidade peculiar ao trabalho,
à produção de bens para o consumo, que não deixa nada de durável atrás de si. (...) Em decorrência disso,
constituída por indivíduos reduzidos à função de
na modernidade os ideais do fabricante de objetos
trabalhadores-consumidores. Tal fenômeno acarretou
no mundo, o homo faber, que são a permanência, a
a crescente perda de autonomia do político em
estabilidade e a durabilidade, são sacrificados em
relação ao âmbito das necessidades econômicas e seus
nome da abundância, da saciedade e do conforto,
imperativos estratégicos e privatizantes (DUARTE, 2008, p. 47). Para André Duarte, a “tese arendtiana” baseia-se no
que são os ideais do animal laborans. O que está em questão é a capacidade humana de erigir um modo de vida para além de sua inextirpável animalidade
entendimento de que a partir da Revolução Industrial
que, uma vez não atualizada, pavimenta a via da
os interesses sócio-econômicos privados, aliados
ocupação exclusiva com o prolongamento de uma
ao saber técnico e à estrutura burocrática estatal,
vida confortável.
86
miolo 3.indd 86
4/13/10 11:21 AM
Politicamente, importa realçar, enfim, o fato de que
moderno, jamais se concebeu a possibilidade de nos
uma sociedade de consumidores não é capaz de cuidar
convertermos em meros animais vivos, incapazes de
do mundo onde se desenrola a vida política, uma vez
uma existência política que seja mais que a gestão
que seu modo de lidar com todos os objetos, a atitude
do contentamento animal. Na pós-modernidade, (...) o
de consumo, condena à ruína tudo em que toca. O
modo de vida do consumidor venceu, e mesmo o juízo
consumidor é o avesso do cidadão. A vitória do animal
mais pessimista sobre as implicações políticas de tal
laborans traduz a vitória da condição natural de
vitória dificilmente será um exagero (CORREIA, 2008,
vivente sobre qualquer outra condição da existência
p. 62/63).
humana. Na história do pensamento político pré-
1.5
Um sentido para a política institucional – possibilidades.
“A ninguém escapa que o Estado pós-moderno
no conhecimento, nas redes informatizadas, nas
se vê enfrentado com decisões que na sua atual
ciências, nas técnicas, enfim, em tudo e em todos. Tal
configuração não pode resolver nem dissolver. Por isso é de prever que a política, na forma atual, venha falhar perante a ingovernabilidade da sociedade do conhecimento” e do consumo, onde prevalecem os atributos técnicos e científicos. “Toda a sociedade,
quadro aproxima-se da definição de poder de Michel Foucault, que, para ele, a rigor, não existe, mas está em toda a parte – presente nos micro-acontecimentos – e em lugar nenhum: no pensamento foucaultiano,
mais do que nunca, está entregue à sua
o poder está presente nas relações que
própria contingência, uma vez que as
produzem conhecimento. Assim, o poder
práticas sociais ou as formas de governo
não é uma apropriação,
não
mas um conjunto de estratégias, práticas
estão
placidamente
protegidas
pela tradição nem tuteladas por uma
e técnicas diversas; ou seja, o poder se
autoridade indiscutível” (INNERARITY, 2002, p. 182). Aliás, uma característica dos tempos atuais é a diluição da autoridade e do poder que antes estavam concentrados em pólos específicos; apresentam-
Michel Foucault
exerce mais do que se possui, sendo um leque de ações possíveis que opera no
campo das possibilidades. Sendo ação sobre ações, o poder consiste – na visão foucaultiana – em relação
se hodiernamente fragmentados em pontos difusos
de forças múltiplas e móveis, desiguais e instáveis,
da sociedade, transitando por pessoas, corporações,
que emanam não de um centro mas de instâncias
órgãos ou instituições estatais e privados, no mercado,
periféricas (FOUCAULT, 2005, p.7/27). 87
miolo 3.indd 87
4/13/10 11:21 AM
O que se esgotou não foi a política, mas uma
dos sistemas desenvolvida por Niklas Luhmann, que
determinada forma de política e, concretamente,
identifica a primazia dos sistemas funcionais em
aquela que corresponde à era da sociedade delimitada
substituição à hierarquia nas sociedades, onde cada
territorialmente e integrada politicamente. (...) A
sistema tem “organicidade” específica e dá prevalência
política deve passar da hierarquia para a heterarquia,
às suas próprias funções. Para Luhmann, a sociedade
da autoridade direta para a conexão comunicativa,
é um sistema que abriga subsistemas de ações
da posição central para a composição policêntrica,
com sentido, que se articulam e se retroalimentam
da heteronomia para a autonomia, da regulação
(autopoiéticos). Na sociedade atual, de elevada
unilateral para a implicação policontextual. Terá
complexidade, os cidadãos participam de vários
de estar em condições de gerar o saber necessário
sistemas referenciais, contextuais e circunstanciais,
– de idéias, instrumentos ou procedimentos – para
onde as decisões cotidianas ocorrem. Assim, o sistema
moderar uma sociedade do conhecimento que opera
político institucional é um dos sistemas parciais da
de maneira reticular e transnacional (INNERARITY,
sociedade – um subsistema em relação ao todo social, como vários outros –, com função específica de aportar
2002, p. 184).
para a sociedade a capacidade de decidir questões Partindo na
da
constatação
complexidade
de
públicas de uma maneira coletiva. Para
que
Juliana Almenara Andaku, segundo Niklas
contemporânea
Luhmann, o Estado possui importância
prevalecem as diversificações dos centros
evident para o sistema político, mas este
de decisão e o fim da hierarquização
não coincide com o Estado. O Estado é
funcional, Daniel Innerarity entende que
um sistema de decisões organizadas,
governar passou a ser uma estratégia seletiva de ordenação para a conquista
Luhmann
diferenciado no interior do sistema político, sendo, assim, uma organização
de um equilíbrio do caos e ordem, de liberdade e
delimitada através de limites territoriais. O sistema
necessidade, e de contexto e autonomia, e conclui:
político da sociedade mundial comporta a existência
“Se a política pretender intrometer-se nisso, só poderá
de Estado em todos os territórios. Com relação ao
fazê-lo recorrendo a procedimentos não hierárquicos
poder, este aparece na teoria sistêmica como o código
e a sistemas de negociação”. Ele vislumbra a finalidade
binário do subsistema social da política (...). O poder,
da política institucional na pós-modernidade como o
portanto, não é considerado como característica ou
trabalho de “coordenar as racionalidades discordantes
qualidade de alguém que o detenha, mas um meio
sem a ajuda de uma autoridade suprema”.
da comunicação que permite coordenar seleções e criar, com isto, as correspondentes expectativas. (...)
Essa nova “finalidade” da política institucionalizada está diretamente vinculada à nova “arquitetura
Na teoria sistêmica, portanto, Estado e Poder estão presentes no subsistema social da política, sendo o primeiro um sistema de decisões organizadas e o
policêntrica das sociedades contemporâneas”. O novo
segundo o código binário deste subsistema (ANDAKU,
formato social contemporâneo exacerba a teoria
2005).
88
miolo 3.indd 88
4/13/10 11:21 AM
Na nova arquitetura social, os subsistemas funcionais
Na
atualidade,
a
complexidade
gerada
pelos
sociais tendem a tratar-se de forma excludente, como
variados sistemas sociais apresenta dificuldades
se auto-suficientes fossem. Assim, cada sistema ou
intransponíveis para a consecução de uma ordem
subsistema relaciona-se com o todo social como se
por meio da política institucional, entendida na sua
este estivesse em condição periférica. Qualquer âmbito
formulação tradicional. É que os vários sistemas
funcional, seja a política institucional, a ciência, a
produzem, conforme sua estrutura e lógica próprias,
economia ou a cultura, tem leitura própria do mundo
um crescente leque de novas possibilidades. Ressaltese
da vida a partir de sua lógica, de sua própria função
que tais possibilidades geradas pelos sistemas parciais
e linguagem. Cada um dos sistemas ou subsistemas
da sociedade não são as possibilidades de interesse do
tende desta forma a proceder à leitura da sociedade
todo social.
do seu próprio ângulo de visão, de modo que se a idéia de unidade não desaparece, acaba por se multiplicar
Mas os sistemas de uma sociedade avançada –
num elenco de unidades de procedências variadas.
política, economia, arte, religião, ciência, direito, saúde, educação, desporto, família – não podem ser
Mostram-se,
portanto,
inúteis
todas
aquelas
conduzidos de fora, numa direção pré-determinada,
representações da sociedade que fazem de um sistema
com vista à sua compatibilidade social. Só eles (os
parcial qualquer um representante da totalidade, seja
sistemas parciais) podem corrigir a ameaça que para
ele a idéia de uma sociedade dominada pela economia,
eles próprios constitui a produção de possibilidades
pelo sistema de saúde, pela tecnologia ou pelos meios de comunicação. Cada uma destas concepções toma a parte pelo todo, esquecendo a interdependência fundamental a que todos os sistemas funcionais estão submetidos. O processo de modernização destruiu a ilusão de salvar a unidade da sociedade como sociedade política ou como sociedade burguesa. Hoje, já não se
inconvenientes, como a manipulação genética para a ciência, o determinado uso de energia para a economia, a pretensão de competência universal para a política, o doping para o desporto, a privatização para a família, o incremento de incompreensibilidade para a arte, etc. (INNERARITY, 2002, p.193).
discute que sistema funcional, depois da política e da economia, poderia assumir o primado de resgatar esse princípio de unidade. A crise contemporânea da política assenta precisamente em que, com uma diferenciação
Sendo a sociedade contemporânea de complexidade elevada e, por isso mesmo, possuidora de obstáculos praticamente intransponíveis à sua unidade, sobretudo
funcional desenvolvida, nenhum sistema parcial
pela fragmentação dos sistemas e subsistemas que
pode assumir o papel de sistema principal. Com isso
se fecham em suas especializações e linguagens, a
se esgota uma determinada tradição que procurava
tarefa tradicional destinada à política institucional
ou fingia a unidade da sociedade no alçamento aos
de representar a unidade social colocase no patamar
cumes de um dos seus sistemas (INNERARITY, 2002,
do irrealismo, do inatingível. “A unidade da sociedade
p. 191/192).
deve ser entendida como uma unidade virtual (...)”: 89
miolo 3.indd 89
4/13/10 11:21 AM
A unidade de uma sociedade complexa não pretende
É evidente, cada vez mais, que as sociedades complexas
uma integração à custa da pluralidade, mas otimização
não podem ser reduzidas a um pensamento único, e, a
das condições para uma libertação da diversidade
partir dele, pretenderse a construção de sua unidade.
perante as constrições de uma coesão forçada. A
Esta era uma possibilidade admitida na estruturação
unidade é um contexto para a heterogeneidade,
das sociedades em bases paradigmáticas modernas,
qualquer coisa como um contexto virtual, (...) e só
superada pela atualidade pós-moderna. Ao contrário
pode ser estabelecida de maneira descentralizada
da modernidade, a fragmentação experimentada
e não autoritária, de maneira que quem tutela a
na pós-modernidade com pensamentos múltiplos
conexão não é uma instância central, mas os próprios
e elevada dose de relatividade, passa a exigir um
sistemas sociais, para ao mesmo tempo fazer valer
novo tipo de relação que pretenda reunir – não
a sua autonomia e interdependência (INNERARITY,
unir – os vários sistemas sociais decorrentes desta fragmentação do saber e do conhecimento, que não
2002, p. 195).
mais se sujeitam ao poder territorial do Estado e Diante da complexidade apresentada pelos vários sistemas
sociais,
o
problema
nem se submetem ao poder hierárquico da política institucional. Cada sistema corresponde,
está
de forma geral, a uma especialização
na coordenação e integração desses
transnacional, mundial, e planetária até,
sistemas, especializados e com dinâmica
cujas redes de sustentação são ofertadas
e linguagem próprias, autopoiéticos, que
pela
se colocam em posição central quando confrontados
com
outros
das
comunicações,
especialmente a cibernética. Atuam
sistemas.
Talvez, neste conflito esteja a nova
tecnologia
fora do contêiner estatal e por isso Wiesenthal
mesmo estão fora do alcance da
função para a política institucional,
política institucionalizada tradicional. Nesta visão,
como observa Daniel Innerarity: “Uma mediação social
a política institucional deverá converter-se em
que tem por conteúdo confrontar os sistemas sociais
especialização “de uma prestação que se revela
autônomos com suas condições de possibilidade e
precária nas sociedades complexas: moderar o
compossibilidade; contrapesar a dinâmica centrífuga
conjunto, a compatibilidade e a compossibilidade
dos sistemas diferenciados constitui o verdadeiro
dos sistemas funcionais autônomos”. Reconhecendo
problema da política numa sociedade complexa”
a complexidade e autonomia dos sistemas, a política
(INNERARITY, 2002, p. 194). Ao vislumbrar este novo
institucional passaria a representar o espaço onde as
papel para a política institucional, o autor considera
várias linguagens seriam reunidas e traduzidas para o
que não se pode esperar dela uma atividade que
diálogo comum, objetivando, a partir daí, o
ela não poderá mais executar e que, por isso, será
entendimento sobre aspectos comuns a todos e
condenada pela crítica por incompetência – a de
de interesse geral. Mas ao contrário do paradigma
representar a unidade da sociedade.
moderno, não utilizará o poder do Estado, nem
90
miolo 3.indd 90
4/13/10 11:21 AM
seus instrumentos de coação, nem sua condição
a ser uma questão em aberto e controvertida o que
hierárquica superior de quem gere a coisa pública.
pode ser um bem comum omniabarcante (ETZIONI,
Estes são expedientes superados que não mais
1971).
atendem às necessidades contemporâneas. A difícil relação entre complexidade e regulação fragiliza o
É bem clara a constatação de Innerarity sobre a
poder político estatal, que se apresenta insuficiente
função da política institucional: “A política como
como recurso de governo. A sociedade atual, baseada
esfera especial do universal é coisa do passado. Só lhe
no conhecimento, coloca em xeque a capacidade
ficou a função de ser um primus inter pares entre os
da política institucional e do Estado para formular
sistemas funcionais de uma sociedade diferenciada”
decisões vinculantes.
(INNERARITY, 2002, p. 212).
Com estes pressupostos desaparecem as definições
Numa sociedade do conhecimento só sobrevivem
de público, privado, bem comum e interesse público
os sistemas que estão dispostos a aprender e são
como conceitos postos a priori ou pré-determinados,
capazes de aprender. A política encontra-se perante
mas que serão construídos como desdobramento da
uma interrogação: pode converter-se em moderadora
atividade moderadora, mediadora ou de coordenação
dos processos sociais de aprendizagem ou manter-
da política institucional nesta nova formulação. As
se-á no estilo normativo tradicional, que a situa à
tarefas públicas serão aquelas que exigirão decisões
margem destas novas realidades (WIESENTHAL, 1994,
coletivas; privadas serão as que poderão ser resolvidas
p. 135/159).
de modo privado, tudo como produto do exercício dialógico-discursivo entre sistemas e subsistemas
É que numa sociedade do conhecimento todos
que objetivam determinado fim, sob coordenação
os sistemas funcionais, para sobreviver como tal,
mediadora do subsistema político. Assim acontecerá
necessitam aprender constantemente. E com a prática
com o que se entenderá por bem comum ou
política institucional não é diferente; a pretensão de
interesse público – conceitos sempre relacionados a
ter resposta correta para tudo não sobrevive, e deve
determinados sistemas.
prevalecer o reconhecimento da necessidade de aprendizagem com o da interdependência recíproca.
Seria preciso encontrar uma funcional equivalente à grandeza que em tempos mais fáceis podia ser designada como bem comum, interesse público ou razão de Estado. Estas fórmulas esvaziaramse nas sociedades complexas e funcionalmente
“O governo do contexto surge de ter-se levado a sério a idéia de que numa sociedade policêntrica nenhum sistema – nem, portanto, a política – tem isoladamente a força e a competência para impor o contexto” (INNERARITY, 2002, p. 228).
diferenciadas, porque cada sistema social autônomo só pode formular o interesse público ou bem comum a partir de sua perspectiva específica, pelo que continua
Andrada, Antônio Carlos Doorgal de Política: ainda é possível? As fragilidades do processo político institucional na pós-modernidade e a realidade brasileira. --- Belo Horizonte : Del Rey, 2009.
91
miolo 3.indd 91
4/13/10 11:21 AM
92
miolo 3.indd 92
4/13/10 11:21 AM