Recomendaciones Estratégicas de Perspectiva Étnico-Racial en Políticas de Género del MERCOSUR by AECID OTC Regional

Recomendaciones estratégicas para la incorporación de la perspectiva étnico-racial en las políticas de género del

Recomendaciones estratégicas para la incorporación de la perspectiva étnico-racial en las políticas de género del MERCOSUR consultora principal dra. anny ocoró loango equipo técnico lic. susana beatriz villarrueta, lic. bruna stamato dos santos

Recomendaciones estratégicas para la incorporación de la perspectiva étnico-racial en las políticas de género del mercosur Reunión de Ministras y Altas Autoridades de la Mujer del Mercosur (rmaam) argentina: Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Unidad Derechos de las Mujeres-Dirección de Derechos Humanos y Temas de Género y el Instituto Nacional de las Mujeres. brasil: Secretaría Nacional de Políticas para las Mujeres, del Ministerio de la Mujer, Familia y Derechos Humanos. paraguay: Ministerio de la Mujer. uruguay: Instituto Nacional de las Mujeres, Ministerio de Desarrollo Social. Este documento fue realizado con el apoyo de Programa de Cooperación con Afrodescendientes de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (aecid), en el marco del proyecto Propuesta de una estrategia Regional hacia el Desarrollo Sustentable de las Mujeres Afrodescendientes e Indígenas del mercosur. Fue aprobado por las Ministras y Altas Autoridades de la Mujer del mercosur en la xiii reunión de la rmaam bajo la Presidencia Pró Tempore de Argentina, Buenos Aires, junio 2019. autoras del documento Consultora principal: Dra. Anny Ocoró Loango Equipo técnico: Lic. Susana Beatriz Villarrueta Lic. Bruna Stamato dos Santos Texto original en español. diseño editorial: Lucía Stagnaro. fotografías: bulb. Tomadas en el Taller de Fortalecimiento dirigido a representantes de organizaciones de mujeres Afrodescendientes e Indígenas del Mercosur, abril de 2019, Centro de Formación de la aecid, Montevideo, Uruguay. El documento fue elaborado por el equipo consultor contando con los aportes de representantes de sociedad civil, mujeres afrodescendientes e indígenas del mercosur, y representantes nacionales de la rmaam, la Reunión de Ministros y Altas Autoridades sobre los derechos de las personas afrodescendientes (rafro) y la Reunión de Autoridades de Pueblos Indígenas del Mercosur (rapim) . Para ello, se realizaron dos encuentros regionales de trabajo propuestos en el marco del este proyecto. A su vez, el equipo consultor realizó entrevistas a representantes nacionales de organizaciones sociales e institucionales y representantes de organizaciones regionales e internacionales. Se autoriza la reproducción siempre que se cite la fuente. Queda prohibido todo uso se este material, de sus reproducciones o traducciones con fines comerciales.

í i.

Introducción

XII. La perspectiva étnico-racial: ¿por qué es necesaria

en el mercosur? I.

Consideraciones generales

La igualdad de género desde un enfoque étnico-racial

II.

Hacia el reconocimiento de los pueblos indígenas

La perspectiva étnico-racial como herramienta

XIII. Recomendaciones estratégicas para la incorporación

y afrodescendientes en América Latina III.

La situación de los pueblos indígenas

para la lucha contra el racismo y la discriminación

y los afrodescendientes en la región IV.

de la perspectiva étnico-racial en la política 16

de igualdad de género del mercosur

Situación de las mujeres indígenas

1. Lucha contra el racismo y la discriminación

2. Puesta en marcha de políticas de reconocimiento

La visibilización estadística de la población

y valorización de la cultura e historia de los pueblos

afrodescendiente e indígena en los países del mercosur VI.

Los principales instrumentos internacionales

indígenas y afrodescendientes 25

3. Diseño de políticas públicas focalizadas,

y regionales encaminados a la protección de los derechos

inclusivas e interseccionales para atender la diversidad

de los pueblos indígenas y afrodescendientes

étnico-racial en el mercosur

Durban: un avance internacional en la justicia étnico-racial 25

4. Fortalecimiento de las capacidades institucionales

VII. Los principales instrumentos internacionales

5. Visibilización étnico-racial en estadísticas y programas

y los derechos de las mujeres

de los Estados Parte, resultante del diagnóstico, 33 37

7. Participación activa y liderazgo de las mujeres

indígenas y afrodescendientes en las políticas

y afrodescendientes y de igualdad de género,

de carácter nacional y regional

Consideraciones sobre interseccionalidad,

6. Desarrollo de pedagogías de reconocimiento

protección de los derechos de las poblaciones indígenas en los países asociados al mercosur X.

la investigación y el estudio participativo

en la agenda del mercosur Principales normativas para el reconocimiento y la

para atender a la diversidad étnico-racial en el mercosur

y regionales que promueven la participación VIII. Los pueblos indígenas y afrodescendientes IX.

58 59

La desigualdad étnico-racial en América Latina y afrodescendientes en el mercosur V.

8. Inclusión prioritaria de las mujeres afrodescendientes 69 47

e indígenas en las políticas económicas del mercosur

transversalidad de género, racismo y discriminación De la raza a la etnicidad

La perspectiva interseccional

XI. La igualdad de género en la agenda del mercosur Las Directrices de la Política de Igualdad de Género del mercosur

51 53

Referencias

i 1.

De acuerdo con la onu «el logro de la igualdad sustantiva exige actuar en tres esferas interrelacionadas: la corrección de la desventaja socioeconómica de las mujeres; la lucha contra los estereotipos, el estigma y la violencia; y el fortalecimiento del poder de acción, la voz y la participación de las mujeres (…). Una intervención pública coordinada en estas tres dimensiones puede desencadenar las transformaciones duraderas necesarias para lograr la igualdad sustantiva para las mujeres» (onu Mujeres, 2015, p. 13).

Introducción

Desde los últimos años, la rem/rmaam ha venido haciendo esfuerzos progresivos para avanzar en la igualdad de género, convirtiendo su análisis en un importante instrumento para el fortalecimiento de la inclusión social, el desarrollo y la democracia. La inclusión de la perspectiva étnico-racial en la Política de Igualdad de Género del mercosur significa una reafirmación de la voluntad política de los Estados miembro del mercosur de profundizar en el diagnóstico de las asimetrías que afectan a las mujeres indígenas y afrodescendientes y que obstaculizan el ejercicio de sus derechos. Estas poblaciones se encuentran en tal situación de vulnerabilidad que como grupo requieren el acceso a derechos económicos y culturales, dado que su lucha por el reconocimiento de una ciudadanía plena tiene lugar en un mundo en el cual las injusticias económicas y sociales siguen operando y continúan en ascenso (Fraser, 2000). Es indudable que promover una política de igualdad de género que vaya más allá de las realidades nacionales representa también una oportunidad valiosa para traer al centro de la discusión las históricas desigualdades que enfrentan las mujeres afrodescendientes e indígenas y, sobre todo, para buscar soluciones conjuntas y articuladas que les permitan el ejercicio y desarrollo pleno de sus derechos. Cuando se trata de grupos excluidos o históricamente invisibilizados, como es el caso de los pueblos indígenas y afrodescendientes, el Estado tiene la responsabilidad de garantizar el desarrollo digno y pleno de estas poblaciones. En otras palabras, el Estado debe crear garantías para los pueblos que, producto de la histórica desigualdad y el racismo –como bien definió Fraser (2000)-, precisan políticas de reconocimiento y de redistribución. La formulación y aplicación de una política de igualdad de género con perspectiva étnico-racial permitiría, para el caso de las mujeres indígenas y afrodescendientes, pasar de una igualdad formal a una igualdad sustantiva como propone la cedaw (1979). En efecto, «los avances en pos de la igualdad sustantiva deberían medirse teniendo en cuenta su grado de inclusión de las mujeres y niñas pobres y marginadas» (onu Mujeres, 2015, p. 13)1. Esto requiere de una agenda concreta que se exprese en políticas, programas, acciones y presupuestos que, desde una perspectiva de igualdad de derechos y de equidad, reconozca a las mujeres de ambos pueblos y desarrolle políticas integrales para la protección de sus derechos. En realidad, la transversalización de la perspectiva de género en las políticas públicas no es suficiente; es necesario transversalizar la perspectiva étnico-racial de modo que la misma se encuentre presente en todas las políticas, programas, planes de desarrollo y organismos estatales a los efectos de favorecer la inclusión de sectores que sufren discriminación, racismo y/o desigualdades históricas. Indudablemente

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la incorporación de la perspectiva étnico-racial representa un paso decisivo hacia la igualdad y la equidad en el mercosur. También constituye un gran desafío, pues una vez que se han identificado las cuestiones centrales que requieren atención y solución, le corresponde a los Estados asumir el compromiso de eliminar los obstáculos estructurales que se interponen en el camino hacia la igualdad de género de las mujeres de estas poblaciones. La onu, por su parte, ha reconocido la igualdad y la equidad de género como elementos fundamentales para el desarrollo social y el crecimiento económico, de modo que «si se otorga un lugar central a los derechos de las mujeres en su diseño y aplicación, las políticas económicas y sociales pueden contribuir a crear sociedades más justas y más igualitarias desde el punto de vista del género, así como economías más fuertes y más prósperas» (onu Mujeres, 2015, p. 3). Las recomendaciones que se plantean en este documento buscan contribuir con soluciones trasformadoras que enfrenten al racismo, la discriminación racial y la desigualdad social estructural. Estas recomendaciones son fruto del trabajo colectivo y participativo que, bajo el acompañamiento permanente del equipo coordinador del proyecto (rmaam/AECID), generó instancias de diálogo, consulta e intercambio con miembros de la rmaam, la rafro y la rapim, representantes de las trabajadoras domésticas y sus organizaciones sindicales, líderes de las organizaciones afro e indígenas de los países integrantes del mercosur, representantes de organismos internacionales que tienen programas dirigidos a los pueblos indígenas y afrodescendientes de la región y funcionarios responsables del desarrollo y la ejecución de políticas públicas de género y étnico-raciales en sus respectivos países. En efecto, todos ellos contribuyeron generosamente en la realización de las recomendaciones presentadas en este documento. El presente documento se realizó en tres fases: a) Fase de recopilación de datos: en ella se identificaron actores clave para contactar y se recopilaron datos e informes de distintos organismos regionales públicos y privados y producidos por la rem/rmaam. En esta fase, además, se definieron los aspectos conceptuales, metodológicos y técnicos que orientaron el desarrollo de la consultoría; b) Fase de diagnóstico y diseño preliminar del documento: se centró en la realización de entrevistas a actores de la sociedad civil y del Estado y, con base al análisis de la información obtenida en fuentes primarias y secundarias, se produjo el primer documento borrador. También se hizo el apoyo técnico en la Primera Reunión Regional rafro-rapim-rmaam: hacia la construcción de políticas de género con perspectiva regional en el mercosur, en el Taller regional Trabajadoras Domésticas afrodescendientes y de pueblos indígenas del mercosur: mandato

histórico/rol de género tradicional y en el Encuentro regional entre los movimientos regionales y organizaciones nacionales de mujeres afrodescendientes, movimientos regionales, organizaciones nacionales de mujeres de pueblos indígenas, organizaciones feministas regionales, la rafro, la rapim y la rmaam. c) La tercera Fase o elaboración del documento definitivo: estuvo orientada a la realización de este documento final, el cual contiene las recomendaciones estratégicas para la incorporación de la mirada étnico-racial en las políticas de género del mercosur. Se espera que dichas recomendaciones favorezcan la inclusión de la perspectiva étnico-racial en el diseño y en la ejecución de la Política de Igualdad de Género del mercosur, con el objetivo de avanzar en el mejoramiento de las condiciones de vida de las mujeres afrodescendientes e indígenas.

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I 2.

El termino afrodescendiente hace referencia a los descendientes de la diáspora africana en el mundo. En América Latina y el Caribe, como bien sintetiza Antón «el concepto se refiere a las distintas culturas «negras» o «afroamericanas» que emergieron de los descendientes de africanos, las que sobrevivieron a la trata o al comercio esclavista que se dio en el Atlántico desde el siglo xvi hasta el xix» (Antón, 2007, p. 20). Sin embargo, aun cuando es un marco político de referencia para denominar a la población negra en la región, su uso aún no está extendido entre el conjunto de la población. Por el contrario, es una categoría de clasificación o autoidentificación que es utilizada por académicos, organizaciones sociales, organismos internacionales y el Estado (Ocoró, 2016).

A partir de la definición del Convenio 169 de la oit, se pueden distinguir cuatro dimensiones que definen a un pueblo como indígena: «(a) la dimensión «de reconocimiento de la identidad»; (b) el «origen común», (c) la «territorialidad», y (d) la dimensión «lingüístico-cultural (onu- cepal, 2014). El Convenio 169 de la oit sobre pueblos indígenas y tribales (1989) plantea que para que un pueblo sea considerado indígena estos deben ser descendientes de poblaciones que habitaban antes de la conquista y del establecimiento de las actuales fronteras de los estados nacionales. También refiere que estos grupos conservan rasgos culturales, tienen sus propias instituciones sociales y una conciencia o identidad de pertenencia grupal. En efecto, «El reconocimiento de su identidad cultural y los derechos territoriales constituye una de las principales reivindicaciones de

Consideraciones generales

La diáspora africana en América Latina y el Caribe se manifiesta en una diversidad de denominaciones, escenarios y problemáticas y constituye la expresión de una historia compartida de esclavización, racismo y discriminación, cuyas consecuencias perduran hasta nuestros días. En la actualidad se estima que, en la región, hay más de 150 millones afrodescendientes2. La población indígena3 asciende a más de 45 millones de personas, habiéndose contabilizado aproximadamente 826 pueblos (onu-cepal, 2014). Esto significa casi el 5% de la población mundial y el 15% de los pobres del planeta (pnud, 2016)4. En el marco de la expansión colonial europea, dichos pueblos estuvieron sometidos a condiciones de explotación y esclavización, su humanidad fue reducida, sus cosmovisiones avasalladas y sus prácticas culturales fueron oprimidas. La mano de obra indígena fue utilizada en condiciones de trabajo forzoso y servidumbre, lo cual también contribuyó a diezmar esta población. Tanto los indígenas como la población de origen africano fueron utilizados para acrecentar las ganancias del «sistema mundo colonial» (Wallerstein, 1979). Como bien ha mostrado Eric Willians (1940), la esclavización «no fue un hecho accidental en la historia económica moderna» (…) fue, antes bien, una pieza crucial en los primeros momentos de formación del capitalismo mundial» (Williams, 2011, pág. 21). La trata trasatlántica insertó a la población de origen africano en las estructuras de explotación de la economía colonial. Estos pueblos fueron racializados, subalternizados, «la esclavización confiscó su pasado (…) desarticuló su mundo, tradiciones, artes y leyendas» (De Roux, 1992, p. 13). Dentro del análisis que plantea Quijano (2000), desde el momento en que América es integrada al circuito de relaciones de dominación del «sistema mundo», se establecieron formas de apropiación y control del trabajo articuladas al mercado mundial. Este sistema creó jerarquías sociales, las cuales —basadas en supuestas diferencias biológicas entre los grupos-, ubicaron a indígenas y negros en una posición subalterna. De esta manera, el argumento de la inferioridad racial atribuido a dichas poblaciones, unido a su asociación al trabajo no remunerado, convirtieron a la raza en un criterio para distribuir a los sujetos en la estructura de poder de la sociedad emergente (Quijano, 2000). Durante la creación de los Estados-nación, las élites republicanas no se apartaron de esta visión. Muy por el contrario, las sociedades latinoamericanas se desarrollaron a partir de ideologías racistas las cuales, a través de la glorificación de la identidad nacional blanco-mestiza y del mito de la democracia racial, buscaron negar las raíces

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los pueblos indígenas, lo cual de hecho se plasma en el estándar mínimo de los derechos individuales y colectivos sintetizados en los instrumentos internacionales e incorporados paulatinamente en las legislaciones nacionales» (Del popolo, 2008, p. 15) 4.

Mesoamérica (México, Centroamérica y Panamá) y Los Andes (norte de Chile, Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), concentran el 90% de la población originaria. En tanto, las tres regiones restantes (Amazonia, Cono Sur y Caribe) concentran en el subcontinente el 10% de la población originaria. De estos porcentajes, Paraguay es uno de los países con menor proporción de indígenas (1.8%/ 2% apróximandamente). En algunos países la población originaria representa una mayoría, —tal es el caso de Bolivia (71%) y Guatemala (66%)—. Y en países como Perú (47%) y Ecuador (43%), representa una proporción muy significativa del total poblacional (Trinchero, 2010).

Para el año 2010 el pnud manifestó que, en América Latina, la desigualdad está caracterizada por tres rasgos: «es alta, es persistente y se reproduce en un contexto de baja movilidad socioeconómica» (pnud, 2010:19).

negras e indígenas y sus aportes a la historia y la cultura de los Estados nacionales (Ocoró, 2015). Durante mucho tiempo, el discurso racista y de negación de la alteridad ha estado presente en nuestras sociedades; es más, en la búsqueda de modelos homogéneos de ciudadanía, los Estados implementaron distintas políticas de invisibilización y asimilación que pretendían borrar las prácticas culturales y la identidad de estas poblaciones. En efecto, uno de los mayores retos que han enfrentado estos grupos ha sido romper con las narrativas e imaginarios nacionales que les asigna un lugar subalterno dentro de la historia de la nación y los invisibiliza en el presente, limitando, así, su acceso pleno a derechos ciudadanos (Ocoró, 2016). Durante las últimas décadas, una creciente preocupación por la situación de los afrodescendientes y de los pueblos indígenas ha dado lugar a la aparición de distintas políticas y normativas en su beneficio. No obstante, y como veremos más adelante, para estas poblaciones aún existen fuertes dificultades para el acceso pleno a derechos, así como también altos índices de desigualdad5 y discriminación, secuela del colonialismo y la esclavización.

II 6.

cidh. Derechos de los pueblos indígenas y tribales sobre sus tierras ancestrales y recursos naturales: normas y jurisprudencia del sistema interamericano de derechos humanos (oea/Ser.L/V/II. Doc. 56/09, 30 diciembre 2009).

Hacia el reconocimiento de los pueblos indígenas y afrodescendientes en América Latina

A fines del siglo xx y comienzos del xxi se intensificaron en toda América Latina las demandas de movimientos indígenas y afrodescendientes por el reconocimiento cultural y el acceso a derechos económicos, sociales y culturales (Ocoró, 2015). Cabe destacarse que la preconferencia de Durban, realizada en Santiago (2000), dio un impulso importante a las reivindicaciones de los afrodescendientes; el movimiento negro fortaleció su articulación en escenarios regionales que le dieron visibilidad a sus demandas, y abrieron camino a la elaboración de propuestas para combatir el racismo en la región. Hoy, afortunadamente, los reclamos de los afrodescendientes han ganado relevancia y han logrado importantes conquistas en la región. Por otro lado, las largas luchas y movilizaciones sociales permitieron a los pueblos indígenas el logro de importantes avances en el reconocimiento de sus derechos, no sólo en los países en los que son mayoría sino también en aquellos en los que constituyen grupos minoritarios. En estos avances, las mujeres han tenido un rol central. La oit lo destaca al afirmar que «es incuestionable el protagonismo de las mujeres indígenas y sus organizaciones en los procesos de cambio en la relación entre los pueblos indígenas y los Estados, y hoy estas demandas se centran en las profundas desigualdades étnicas, de género y generacionales que les afectan» (oit, 2003, p. 114). En América Latina, el reconocimiento y la protección de los territorios, tradiciones y la autonomía territorial siempre han estado en el centro de las demandas de los pueblos indígenas. Estas demandas cobraron notoriedad en la década de los noventas y han sido respaldadas por distintos organismos internacionales, lo cual ha servido para instar a los Estados a garantizar el cumplimiento efectivo de los derechos de estos pueblos. De acuerdo con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, cidh (2009), «la protección del derecho a la propiedad de los pueblos indígenas sobre sus territorios ancestrales es un asunto de especial importancia, porque su goce efectivo implica no solo la protección de una unidad económica sino la protección de los derechos humanos de una colectividad que basa su desarrollo económico, social y cultural en la relación con la tierra».6 Desde hace varias décadas, los pueblos indígenas vienen realizando fuertes movilizaciones para denunciar los proyectos de explotación de los recursos naturales que ponen en riesgo la preservación de sus territorios. Estos proyectos, impulsados desde los Estados, en el marco de la apertura económica y la globalización, en muchos casos son contrarios a sus derechos y sus tradiciones. Es fundamental tener en cuenta que «para la gran mayoría de los indígenas en América Latina la cuestión de la tierra, el territorio y los recursos naturales es central no sólo para su subsistencia

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Hasta el año 2017, Amnistía Internacional tenía documentados 122 conflictos por la tierra en todo el país. Para mayor ampliación ver: www.territorioindigena.com.ar

El presidente electo, Jair Bolsonaro, sacó de la órbita de la Fundación Nacional del Indio (FUNAI) la demarcación y la certificación de tierras indígenas como territorios protegidos y la pasó a manos del Ministerio de la Agricultura. La demarcación de las tierras de las comunidades quilombolas, que correspondía al Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA), también pasó al Ministerio de la Agricultura. Del mismo modo, distintas declaraciones hechas por el gobierno sobre la necesidad de abrir las tierras indígenas y sus beneficios al conjunto de la población brasileña, vienen siendo objeto de preocupación por parte de los pueblos indígenas y de sectores ambientalistas.

Parágrafo 2, Resolución 48/163 de la Asamblea General de la onu, 21 de diciembre de 1993.

sino también como espacio de reproducción cultural» (Assies, 2007, p. 235). En Argentina, si bien se han dado pasos importantes para garantizar los derechos de estos pueblos, existen numerosos conflictos por las tierras de las comunidades indígenas, la mayoría focalizados en la Patagonia y en el norte del país7. En Uruguay, descendientes de indígenas Charrúas mantienen reclamos territoriales al Estado. En Brasil, en la década de 1970 y 1980, los indígenas protagonizaron intensas luchas en contra de megaproyectos mineros e hidroeléctricos para evitar la destrucción de la selva amazónica (Assies, 2007). Hoy, en medio de los procesos de globalización económica y neoliberalismo, la Amazonía, la mayor reserva forestal en el mundo, vuelve a estar en el centro de las disputas. Algunas medidas adoptadas por el actual gobierno presagian fuertes conflictos entre los derechos territoriales de los pueblos indígenas y los intereses económicos del gobierno brasileño8. En Paraguay, desde hace más de 24 años, el pueblo Yakye Axa del Chaco paraguayo, viene librando una batalla legal con el Estado para recuperar sus tierras ancestrales. Es así que, en el año 2005, la Corte Interamericana de Derechos Humanos reconoció el derecho ancestral de este pueblo e hizo un llamado al Estado a garantizarle sus derechos. Estas cuestiones muestran que las demandas territoriales de los pueblos indígenas son un tema aún por resolver en los países del mercosur. En 1993 la onu declaró el Decenio de las Poblaciones Indígenas del Mundo con el objetivo de promover y proteger los derechos de todas las poblaciones indígenas. El Decenio tenía como meta «el fortalecimiento de la cooperación internacional para la solución de los problemas con que se enfrentan los pueblos indígenas en esferas tales como los derechos humanos, el medio ambiente, el desarrollo, la educación y la salud»9. Ese período coincidió con la conmemoración de la conquista española, lo cual favoreció la creación de encuentros internacionales entre diferentes movimientos indígenas, gestándose así un clima de reivindicaciones étnicas en la región. Este escenario constituyó un momento importante dentro de la reivindicación de los derechos de estos pueblos, ya que se discutieron ampliamente los efectos devastadores de la conquista y se reivindicaron la justicia, la reparación y el derecho al desarrollo de sus identidades étnicas. En la década de los noventa, Brasil (1988), Colombia (1991), Ecuador (1998) y Venezuela (1999) produjeron reformas constitucionales que dieron reconocimiento a los pueblos indígenas y afrodescendientes. La Constitución paraguaya de 1992 reconoció la preexistencia de los pueblos indígenas y en diversos artículos se reconoce el derecho de estos pueblos al desarrollo de su identidad étnica, sus sistemas de

organización social, y la propiedad comunal de la tierra, entre otros. Este reconocimiento también fue adoptado por la Constitución Argentina de 1994, la cual garantizó el respeto a la identidad étnica y cultural de estos grupos. En Brasil, la Constitución de 1988 ya había reconocido a las poblaciones indígenas y sus derechos sobre las tierras tradicionalmente ocupadas. Mas allá de sus alcances, las reformas constitucionales en los distintos países implicaron un nuevo rumbo en las relaciones entre el Estado y las minorías étnicas. Estas reformas no sólo contribuyeron a mostrar las problemáticas estructurales que les afectaban, sino que también «(…) lograron resituar la cuestión étnica en todos los países latinoamericanos de una manera absolutamente nueva». De ahora en adelante, los Estados y la política no pueden hacer abstracción del elemento étnico (…) en la instalación del tema de los derechos indígenas en la política latinoamericana» (Bengoa, 2009:12). Si bien las políticas de reconocimiento en la región, así como la forma en que se han implementado, son objeto de permanente discusión en las Ciencias Sociales, hoy existe un generalizado consenso sobre la importancia de reconocer la diversidad cultural. Las reformas constitucionales han contribuido a replantear la concepción de ciudadanía clásica y el reconocimiento de la pluriculturalidad en el interior de los Estados y han pasado a ser un indicador de la democratización de la región (Ocoró, 2015). Es así que tanto los pueblos indígenas como los afrodescendientes lograron constituirse como actores políticos importantes en la discusión por la igualdad, la democratización y la lucha contra el racismo.

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III

La situación de los pueblos indígenas y los afrodescendientes en la región

Según los recientes informes del Banco Mundial sobre la región (2017), en la década anterior, los afrodescendientes experimentaron algunas mejoras en su situación, producto de las políticas de inclusión social y de factores favorables en la economía regional. Esto se vio materializado en el acceso a servicios, reducción de la pobreza y reconocimiento cultural. De acuerdo con este organismo, «entre 2002 y 2012, más de 80 millones de personas salieron de la pobreza, muchas de ellas pertenecientes a minorías históricamente excluidas». En esta primera década también hubo, en América Latina, una reducción de las tasas de pobreza extrema, aunque desafortunadamente esta no se dio en forma equitativa (cidh, 2017c). Sin embargo, como afirma la cidh (2017c), aun cuando «la tendencia regional de reducción de la pobreza también ha beneficiado a los pueblos indígenas, las tasas de pobreza de los hogares indígenas no han tenido similar reducción a las de los no indígenas. Por el contrario, la diferencia entre las tasas de pobreza de los pueblos indígenas y de los no indígenas se mantiene invariable, o sigue ampliándose en detrimento de los pueblos indígenas, agudizándose de esta manera la desigualdad» (cidh, 2017c, p 125). Con relación a los afrodescendientes este organismo también señala que, pese a que en los últimos veinte años aumentaron los niveles de ingreso y se ha logrado un crecimiento económico regional, «(…) persisten enormes brechas entre los afrodescendientes y el resto de la población» (cidh 2017c, p.130). Es innegable que, aún en estos tiempos, los pueblos indígenas y los afrodescendientes se encuentran en situación de desventaja en relación a otros grupos. Una parte importante de ellos viven en zonas precarias o marginadas y están en situación de pobreza. También presentan serias problemáticas derivadas del racismo y la discriminación racial, y muchos de sus derechos aún no están garantizados. Estos mecanismos de discriminación se evidencian fuertemente en varios espacios, sobre todo en el mercado laboral. Es así que, «la población indígena y afrodescendiente es, en la mayoría de los países de la región, la más pobre, la que tiene menos educación y está más concentrada en empleos precarios y mal remunerados. Al interior de estos grupos, las mujeres enfrentan aun peores condiciones que los hombres» (Valenzuela y Rangel, 2004, p. 14). También en el campo educativo existen brechas marcadas con relación a otros grupos. Además de bajos niveles de escolaridad, «los estudiantes indígenas que logran llegar a la educación postsecundaria y superior en América Latina son muy pocos en comparación con los no indígenas. Se trata del nivel educativo en que las brechas de acceso y permanencia de los jóvenes indígenas continúan siendo

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10. La pasada Conferencia Regional de Educación Superior (cres), convocada por el Instituto Internacional de la unesco para la Educación Superior de América Latina y el Caribe, incluyó entre sus siete ejes temáticos, el eje 2: Educación superior, diversidad cultural e interculturalidad en América Latina. En este eje se abordó fundamentalmente la situación de los pueblos indígenas y afrodescendientes, con relación a la educación superior. La cres, en su declaración final, reconoce la histórica deuda de las sociedades con estos pueblos y propone, entre otros puntos, «Ratificar y asegurar la aplicación plena de los derechos de los pueblos indígenas y afrodescendien-

más altas, lo que constituye un serio obstáculo para el desarrollo personal de los y las jóvenes indígenas y de sus propias comunidades» (onu-cepal, 2014, p. 16). Estos pueblos, al igual que los afrodescendientes, enfrentan grandes limitaciones estructurales en la conclusión de sus trayectorias educativas en el nivel medio y en el acceso a la educación superior10. Además de las dificultades para el acceso, la inequidad educativa también se manifiesta en la falta de inclusión de su historia y sus epistemologías en los planes curriculares. Históricamente el currículo reafirmó posturas eurocéntricas y excluyó la diversidad étnica de los países, reforzando los relatos que presentaban a las sociedades nacionales como homogéneas. También ha sido reflejo del racismo y la desigualdad de género y ha contribuido a mantener en la subalternidad la historia y la cultura de las poblaciones indígenas y afrodescendientes (Ocoró, 2018). Esto pone de manifiesto la necesidad de incluir en el currículo los aportes de estos pueblos a la historia nacional, reflejando así la pluralidad social y cultural de las sociedades latinoamericanas.

tes en todos los cuerpos normativos y políticas públicas de aquellos países en los que ya existe el reconocimiento constitucional de dichos pueblos», asi

La desigualdad étnico-racial en América Latina

como «Encomendar a las universidades y otros tipos de Instituciones de Educación Superior (IES) que entre sus misiones prioritarias adopten la de «Educar contra todas las formas de racismo, la discriminación étnica/racial y formas conexas de intolerancia, sean visibles o solapadas (biológica, cultural, lingüística, religiosa)»; esto tanto a su interior, como hacia el resto de la sociedad» (cres, 2018, p. 354). 11. Hasenbalg (2006), ofrece una interesante investigación sobre diversos aspectos de la desigualdad racial en Brasil y sobre la forma en que esta se recompone. El informe de Martins (2004), referido a la situación social de los afrobrasileños, también muestra la enorme desigualdad en el ingreso entre negros y blancos. En los inicios de la primera década del presente siglo «más de la mitad de la población negra se situaba por debajo de la línea

En América Latina la desigualdad racial y la desigualdad de clase «van entrelazadas y no es posible separarlas» (Wade, 2011, p.24). De ahí que existe una relación directa entre pobreza, exclusión y color de la piel, la que se remonta al período colonial. Además, tanto el racismo como la discriminación constituyen factores generadores de pobreza. En Brasil, por ejemplo, diversos estudios muestran las grandes desventajas de los afrodescendientes en todas las etapas del ciclo de vida (Hasenbalg, 2006, Martins, 2004). Estas desventajas son acumulativas y persisten sin alteración perceptible, limitando o bloqueando la movilidad social de esta población11. Las asimetrías generadas por cuenta de la desigualdad estructural, asociadas a factores étnico-raciales, también se expresan en el hecho de que estas poblaciones, en general, desarrollan los trabajos menos calificados y, en su mayoría, en condiciones de precarización dentro del mercado informal de trabajo, lo cual reproduce las desventajas acumulativas y restringe sus posibilidades de movilidad social. Como bien afirma la oit «el arrinconamiento sistemático de ciertos grupos en los extremos más bajos del mercado de trabajo fomenta la desventaja de estos últimos en materia económica y su inferioridad dentro de las categorías sociales, así como la transmisión de la pobreza de generación en generación» (2003, p. 25). Al

de la pobreza (en comparación con cerca de 30% de los blancos) y casi 30% se situaba por debajo de la línea de indigencia (en comparación con 12% de los blancos). Los descendientes de africanos representaban, (…), cerca de 47% de la población brasileña, pero constituían también 56% de la población pobre y 60% de la población extremadamente pobre. En el conjunto de la población, había 91 negros cada 100 blancos, pero cada 100 brasileños blancos pobres había 159 brasileños negros pobres, y cada 100 brasileños blancos indigentes había 202 brasileños negros en la misma situación» (Martins, 2004, p. 51). 12. Para el año 2016, según el Banco Mundial, Brasil ocupaba el quinto lugar entre los diez países más desiguales del mundo.

mismo tiempo, como han señalado numerosos organismos internacionales, estas poblaciones viven por debajo de la línea de pobreza, lo cual es un agravante ya que «la mayoría de las víctimas de los efectos acumulativos de la discriminación múltiple se encuentran entre los segmentos más pobres de la población» (oit, 2003, p. 137). Claramente «no es posible eliminar prácticas discriminatorias contra pueblos indígenas y tribales en el mercado de trabajo sin afrontar los problemas de la educación, los derechos de propiedad de la tierra y otros derechos sociales y culturales más genéricos» (oit, 2013, p. 104). Como consecuencia de las políticas de acción afirmativa, la situación de los afrodescendientes en Brasil, registró, en los últimos años, importantes mejoras. Sin embargo, este continúa siendo uno de los países con mayor desigualdad en la región12. En efecto, «el intenso mestizaje de la población, la ausencia de odio racial, de manifestaciones abiertas de racismo y de segregación legal o explícita (es decir, la apariencia de «democracia racial» de la sociedad) ocultan a los ojos del observador externo, e inclusive de muchos brasileños, el gran abismo que existe entre las condiciones económicas y sociales de sus dos mayores grupos étnicos: los blancos, de origen europeo, y los negros, o descendientes de africanos» (Martins, 2004, p.11).

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IV 13. Según la cidh (2017c) «en Paraguay los índices de pobreza entre los indígenas son 7,9 veces más altos que entre el resto de la población» (p.125). 14. De acuerdo con el pnud, «en las dos últimas décadas y media los países del Cono Sur realizaron importantes avances para el reconocimiento de los derechos de las trabajadoras del hogar remuneradas, luego de un extenso periodo de ausencia de reformas legales orientadas a erradicar la discriminación que afecta en gran medida a uno de los principales empleos de las mujeres de la región» (2017, p. 2). 15. En Brasil, desde 1972, con la formalización de trabajo doméstico, las trabajadoras del hogar comenzaron a ser regularizadas. Posteriormente, con la promulgación de la Constitución de 1988 y en particular con la Enmienda Constitucional (pec) 478/10, se amplían los derechos laborales de estas trabajadoras. En Argentina, la Ley 26.844, «Régimen Especial de Contrato de Trabajo para el Personal de Casas Particulares», aprobada en 2013, reconoció iguales derechos a los/as trabajadores/ as del hogar. En el año 2015 Paraguay aprobó la Ley 5.407 de Trabajo Doméstico, lo cual mejoró las condiciones laborales de estas trabajadoras. Entre las mejoras que esta Ley instituye están; la regulación de la jornada laboral, la seguridad social y el incremento del porcentaje del salario mínimo que las trabajadoras domésticas les corresponde por esta actividad. Este pasó del 40% al 60%, lo cual es un avance, aunque la desigualdad salarial continúa.

Situación de las mujeres indígenas y afrodescendientes en el MERCOSUR

Históricamente las mujeres indígenas y afrodescendientes han sufrido diversas formas de discriminación y racismo que aún hoy perduran en la sociedad. El sexismo, el racismo y los prejuicios de clase complejizan su situación, reflejando las múltiples discriminaciones que enfrentan, así como las barreras de género y étnico-raciales que limitan sus oportunidades y sus condiciones de vida. Según la onu-cepal (2016), «las desigualdades de género, étnicas y raciales constituyen ejes estructurantes de la matriz de la desigualdad social en América Latina y configuran brechas estructurales de bienestar, reconocimiento, autonomía y ejercicio de los derechos de las mujeres con relación a los hombres y de los pueblos indígenas y afrodescendientes con relación a las poblaciones no indígenas ni afrodescendientes. Más aún, esas desigualdades con frecuencia no solo se suman, sino que se entrecruzan y se potencian, lo que se evidencia principalmente en las profundas brechas que marcan la condición de las mujeres indígenas y afrodescendientes» (p. 23). De acuerdo con la cidh (2017a), «(…) las mujeres y niñas indígenas son las más afectadas» (p. 149)13. Las mujeres indígenas sufren situaciones de discriminación, producto del racismo estructural y del sistema patriarcal y «(…) enfrentan un riesgo acentuado a violaciones de sus derechos humanos como consecuencia de la discriminación histórica y estructural que sufren debido a su raza, etnicidad, condición femenina, y situación socioeconómica» (cidh, 2017, p. 120). Muchas de ellas también enfrentan la discriminación al interior de sus propias comunidades, donde la tradicional división de los roles por género suele prevalecer, especialmente en lo que se refiere a tareas domésticas, organizativas y políticas. Pese a los avances en derechos colectivos y de trabajo14, existe un alto porcentaje de mujeres indígenas y afrodescendientes en trabajos domésticos que aún enfrentan precarización y discriminación en el campo laboral. Particularmente para el mercosur, distintas mediciones muestran que «más del 90% de quienes se desempeñan como trabajadores del hogar son mujeres,» lo cual significa el 6,7 % de la población urbana económicamente activa (pnud, 2017, p.2). Cabe mencionar que los países del mercosur han realizado significativos avances en la regulación laboral del trabajo doméstico. En Brasil, Uruguay y Argentina, las trabajadoras domésticas cuentan con los mismos derechos que otros trabajadores, sólo en Paraguay se mantiene la desigualdad salarial15. Los países del mercosur también cuentan con la existencia de sindicatos de trabajadoras domésticas, quienes en gran medida han contribuido a los avances. En el año 2006 Uruguay, a través de la Ley 18.065, reconoció iguales derechos para las trabajadoras del hogar y ha logrado que la gran mayoría de las trabajadoras domésticas estén registradas. Para 2017, de acuerdo con el Banco de Previsión Social (BPS), 7 de cada 10 trabajadoras domésticas se

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16. Ver: https://www.presidencia.gub. uy/Comunicacion/comunicacionNoticias/trabajo-murro-mtss-trabajadoras-domesticas-registradas-seguridad-social-bps

encontraban registradas como trabajadoras, lo cual supuso un avance importante, ya que, antes de la ley, sólo 4 de cada 10 lo estaba16. Estos esfuerzos del Estado uruguayo fueron reconocidos por la oit. En el año 2010, este organismo destacó a Uruguay como un país que cuenta con una avanzada legislación en relación a los derechos de las trabajadoras domésticas. Es también el país de la región que mayor cobertura en salud y pensiones de las trabajadoras del hogar ha alcanzado, casi el 100 por ciento de ellas está cubierta (pnud, 2017). De acuerdo con pnud (2017), en un relevamiento de 18 países de la región, sólo seis han reconocido iguales derechos a las trabajadoras del hogar: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador y Uruguay. Evidentemente la sanción de estas leyes no significa que su cumplimiento será efectivo en todos los casos, más aún si tenemos en cuenta las condiciones de vulnerabilidad socioeconómica que enfrentan las mujeres afrodescendientes e indígenas en la región. De ahí la importancia de que los Estados diseñen instrumentos de acompañamiento, seguimiento y monitoreo. Según el informe de la onu-cepal (2014), la brecha étnica de las mujeres indígenas en América Latina también se manifiesta en la mala nutrición producida como consecuencia de la degradación ambiental, la contaminación y la pérdida de tierras. A partir de la pérdida de sus territorios o la degradación de los mismos, se producen desplazamientos forzados o migraciones y, como estrategia de sobrevivencia, estas mujeres se ven obligadas a vivir en situación de pobreza en las zonas marginales de las ciudades. Esta realidad trae aparejadas dificultades para la inserción laboral y la conservación de su identidad y cultura, teniendo como consecuencia su sometimiento a peores condiciones laborales y sociales, en comparación con la población no indígena y en relación con los hombres indígenas. Las mujeres indígenas también enfrentan serios obstáculos para acceder a servicios sociales básicos, ya que en general están vinculadas a actividades informales realizadas en condiciones precarias, con salarios bajos y con ausencia de seguridad social y de salud. Además de asumir la carga productiva en el ámbito público, estas mujeres tienen bajo su responsabilidad la carga reproductiva, convirtiéndose, en muchos casos, en el sostén económico de sus hogares. La cidh (2017a) también ha reconocido que «a lo largo de la historia, las mujeres indígenas han sufrido racismo, exclusión y marginación, factores que influyen en la discriminación estructural e institucional que siguen enfrentando en todos los sectores del gobierno y la sociedad» (p. 61). En lo referente a la salud, las mujeres indígenas están en situación de vulnerabilidad. Estas registran altas tasas de mortalidad materna, e infantil y de embarazo no

17. De acuerdo con este informe: «En todas las regiones, las mujeres tienen una mayor esperanza de vida que los hombres, y en la mayoría de regiones los años esperados de escolaridad de las niñas son similares a los de los niños. Sin embargo, en todas las regiones las mujeres registran un índice de Desarrollo Humano (idh) más bajo que los hombres» (pnud, 2016, p.5). 18. La noción de «trabajo decente» fue dada a conocer por vez primera en el año 1999, en la Memoria del Director General a la 87.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. De acuerdo con la oit, el trabajo decente debe cumplir cuatro objetivos estratégicos: «la promoción de los derechos fundamentales en el trabajo; el empleo; la protección social y el díalogo social». Pues «no se trata simplemente de crear puestos de trabajo, sino que han de ser de una calidad aceptable» (oit, 1999, parágrafo 1), ver: http://www.oit.org/public/spanish/ standards/relm/ilc/ilc87/rep-i.htm. 19. En este caso, «la conjunción de variables de género y raza muestra la condición particular ocupada por la mujer negra en el mercado laboral y en la sociedad brasileña. Este grupo ocupa los estratos sociales inferiores con menores ingresos y bajo retorno de las inversiones en educación. Raza y género se presentan, pues, como elementos determinantes en la estratificación ocupacional, en la estructuración de las oportunidades sociales y en la distribución de recompensas materiales y simbólicas» (Hopenhayn, Martín y Bello, Alvaro, 2000, p. 15).

deseado, una significativa brecha étnica en la aplicación de los derechos sexuales y reproductivos de mujeres, niñas y jóvenes, así como la falta de adecuación cultural en los servicios de salud. (onu-cepal, 2014). En lo que respecta a la educación, también se observa la existencia de brechas étnicas en el acceso a los distintos niveles del sistema educativo. Las mujeres afrodescendientes, por su parte, se ven afectadas por la discriminación racial y el racismo. La matriz de la desigualdad que ellas padecen está atravesada, además del género y la clase, por la diferencia étnico/racial. Además de la desigualdad y la exclusión que enfrentan, la invisibilidad estadística en la que se encuentran vulnera sus derechos y afecta la creación de políticas públicas específicas para atender sus problemáticas (onu-cepal, 2016). Tanto en América Latina como en el Caribe, los niveles de pobreza de las mujeres son más elevados que los de los hombres (pnud, 201617). La brecha salarial entre mujeres negras y hombres blancos es muy profunda. Según la cepal (2017), la situación de las mujeres afrodescendientes muestra coincidencia, en términos generales, en todos los países de la región. Claramente la pobreza es un indicador frecuente de la desigualdad que padecen. Sin embargo, otro de los indicadores que afecta a dichas mujeres es la maternidad adolescente, situación que influye en el abandono de su educación y que agrava su condición de pobreza. De acuerdo con la cepal (2017), las mujeres afrodescendientes son las más afectadas a la hora de conseguir trabajo. En el mercado laboral, como parte de la herencia colonial, ellas sufren la reproducción de patrones históricos de discriminación. Mayoritariamente están vinculadas a tareas de cuidado o al trabajo doméstico, muchas veces en condiciones laborales que no cumplen con los requerimientos de trabajo decente, en los términos en los que lo define la OIT18. En Brasil19 y Uruguay, por ejemplo, el trabajo doméstico remunerado es uno de los sectores donde hay mayor participación de mujeres afrodescendientes (pnud, 2017). De hecho, «en cinco de los países que cuentan con datos (Argentina, Brasil, Ecuador, Panamá y Uruguay), las mujeres afrodescendientes representan el grupo poblacional más afectado por el desempleo en el mercado laboral y en tres de estos (Argentina, Brasil y Uruguay), su tasa de desempleo es el doble o incluso más del doble que la de los hombres no afrodescendientes» (onu-cepal, 2017, p. 30). La desigualdad social se manifiesta también en el acceso a la seguridad social o en la afiliación a sistema de pensiones. Al estar vinculadas mayormente al mercado laboral informal o en condiciones laborales precarias, el acceso a la seguridad social en la vejez, es francamente limitado.

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V 20. Brasil, fue el país de la región que tuvo mayor importación de población negra esclavizada. También fue el último país de Occidente en abolir la esclavización (1888). 21. «Mientras la encuesta de 1996 preguntó «¿a qué raza Ud. cree pertenecer?», la encuesta de hogares de 2006, y luego el censo de 2011, cambiaron la pregunta a «¿cree tener ascendencia...?» y permitieron a los encuestados registrarse en más de una categoría» (Andrews, 2016, p. 271). De acuerdo con Andrews, (2010) «desde 1884 hasta el fin del siglo xx, el Estado uruguayo dejó de recolectar datos relacionados con la raza. Cuando volvió a hacerlo, en las encuestas nacionales que se llevaron a cabo en 1996 y 2006, tanto los negros como las personas de raza mixta fueron contabilizados en categorías aparte de la población blanca» (p. 22). 22. Con la Ley Nacional número 24956 de 1997 se estableció la incorporación de la pregunta indígena en el Censo Nacional de Población del año 2001. 23. En la pregunta del censo se incluyó diecisiete pueblos indígenas reconocidos hasta la fecha: en la región de la Montaña; Diaguitas Calchaquí y Kollas; los Mbyá del litoral y la Mesopotamia; y Ona del extremo sur argentino; los Huarpe cuyanos; Tehuelche, Mapuche, Rankulche de Pampa/Patagonia; Tobas, Mocovíes, Pilagás y Tapiete del área chaqueña; Chorote, Chulupí y Wichi; los Chané y Tupí-guaraníes. En la actualidad hay más de 30 pueblos reconocidos por el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (inai) de la Argentina.

La visibilización estadística de la población afrodescendiente e indígena en los países del MERCOSUR

Desde principios del siglo xxi, la visibilización estadística de los grupos étnico-raciales ha cobrado mayor importancia en América Latina. Gran parte de los países de la región adhirieron a la ronda de censos del año 2000 y de 2010, a través de la cual se incorporaron preguntas de medición sobre grupos étnicos con el fin de caracterizarlos y evaluar su situación. Esta inclusión es una forma de dar respuesta a las nuevas demandas de ampliación de la ciudadanía en el marco del pluralismo y la diferencia cultural (Antón y Del Popolo, 2009). La declaración final de Durban (2001) también contribuyó a que esta inclusión cobrara más fuerza al reclamar a los Estados datos oficiales sobre la población afrodescendiente, los que servirán como base para la formulación de políticas públicas de reparación. En Brasil, de acuerdo con los datos del Instituto Brasileño de Geografía y de Estadística (IBGE), para el censo de 2010, la población «prieta» y «parda», representaba el 50.6% de la población total, mientras que la población indígena representaba el 0.47% del total de la población (ver TABLA 1). Brasil tiene más de 300 etnias y 274 lenguas indígenas, lo que lo convierte en el país con mayor diversidad étnica de la región. Para el año 2014, según los datos de este mismo organismo, la población «prieta» y «parda» representaba el 53,4% de la población total, convirtiéndose en el único país de la región en el cual la población de origen africano es mayoritaria20. En Uruguay, la incorporación de la variable étnico-racial es también reciente. Tanto la Encuesta Nacional de Hogares de 1996 como la de 2006 incluyeron la pregunta por la autoidentificación racial. Para el censo del 2011 la pregunta incorporó la ascendencia tanto para afrodescendientes como para poblaciones indígenas21. Este censo registró un 8,1% de población de afrodescendiente y un 5,1% de población indígena (ver TABLA 1). La población afrodescendiente está localizada mayormente al norte del país, en zonas de proximidad con Brasil. Argentina incluyó una pregunta de auto-identificación para los pueblos indígenas en el censo del año 200122. Este último mostró la diversidad de pueblos indígenas identificados hasta el presente en el país y,23 como afirma Massé (2003), «es el primer paso hacia el reconocimiento de una Argentina socialmente diferente al homogéneo conjunto social que la caracterizara idealmente a fines del siglo xix y principios del siglo xx» (p. 18). En el censo de población del año 2010, Argentina incluyó, además de los pueblos originarios, a los afrodescendientes, aunque la pregunta no se aplicó a toda la población24 (ver TABLA 1 ), lo cual es un hecho muy importante ya que históricamente la población de origen africano fue, por un lado, estadísticamente invisibilizada y por otro, visibilizada como grupo a desaparecer (Ocoró, 2016).

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24. Para el censo de 2010 se utilizaron dos cuestionarios: el primero; cuestionario básico estaba dirigido a poblaciones con más 50.000 habitantes, y el segundo; cuestionario ampliado fue aplicado sólo a una muestra de población y destinado a localidades con menos de 50.000 habitantes. Este censo incluyó la pregunta de auto reconocimiento para los pueblos indígenas y los afrodescendientes sólo en el formulario ampliado (Ocoró, 2016). 25. Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos 26. Guaraní, Maskoi, Mataco-Mataguayo, Zambuco y Guaicurí.

En Paraguay, «los pueblos indígenas (…) vivieron la experiencia de un censo técnicamente comparable por primera vez en 1981, luego en el 2002 y el último en el 2012» (dgeec25, 2015, p. 19). De acuerdo al iii Censo Nacional de Población y Viviendas para Pueblos Indígenas 2012, en Paraguay existen 19 pueblos indígenas que representan cinco familias lingüísticas26. El censo de 2012 también incluyó una pregunta para los afrodescendientes (ver TABLA 1). Todos los países que integran el mercosur incluyen la pregunta por la autoidentificación étnico-racial para los pueblos indígenas y los afrodescendientes en sus censos nacionales de población. La inclusión de la variable étnico- racial en los programas y políticas de los Estados, es un camino necesario para obtener mayor información sobre la situación de los indígenas y afrodescendientes y caracterizar las brechas y las áreas en las que están más rezagados, permitiendo así mejorar la eficacia de las políticas públicas. TABLA 1 POBLACIÓN DE INDÍGENAS Y AFRODESCENDIENTES DE LOS PAÍSES ASOCIADOS AL MERCOSUR País Argentina Brasil

Población afrodescendiente

Porcentaje del total

Censo

Población indígena

Porcentaje del total

Censo

149.493

0,37 %

2010

955.032

2,38 %

2010

96.795.294

50,70 %

2010

896.917

0,47 %

2010

Paraguay

8.000

0,15 %

2012

117.1501

1,8 %

2012

Uruguay

255.074

8,1 %

2011

159.319

5,1 %

2011

Fuente: elaboración propia, con base en los registros censales de los países incluidos.

VI 27. Convención Internacional sobre Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, Nueva York el 13 de julio de 1967. Ver: http://www. un.org/womenwatch/daw/cedaw/ recommendations/recomm-sp.htm 28. A partir de la reunión de Santiago los activistas y militantes negros de la región, consensúan el uso del término afrodescendiente como nueva categoría de identificación de la población descendiente de negros esclavizados en América. 29. Las dos conferencias anteriores realizadas en Ginebra (1978 y 1983), se habían centrado en la condena al régimen de apartheid en Sudáfrica. 30. La Conferencia también manifestó la urgencia de que los Estados diseñen y establezcan acciones afirmativas, dirigidas a garantizar oportunidades para el desarrollo de estas poblaciones. En América Latina la Conferencia de Durban constituye una referencia muy importante para la lucha contra el racismo y el reconocimiento a la diversidad cultural de los afrodescendientes, al ser el punto de partida para construir una agenda global de lucha. 31. Al final de la iii Conferencia Mundial en Durban surgen dos instrumentos: la Declaración de Durban y el Programa de Acción de Durban. Precisamente la Declaración señala que el racismo, la discriminación y la xenofobia pueden verse agravadas por la «distribución desigual de la riqueza, la marginación y la exclusión social». En tanto que el Programa de Acción reconoce que los africanos y los afrodescendientes son una de las principales víctimas de racismo y discriminación.

Los principales instrumentos internacionales y regionales encaminados a la protección de los derechos de los pueblos indígenas y afrodescendientes En el marco internacional, la Declaración Universal de los Derechos Humanos es el punto de partida para debatir y plantear agendas de lucha mundial contra el racismo y la discriminación racial. A partir de ahí, la onu ha venido impulsando desde su agenda importantes iniciativas, declaraciones y conferencias mundiales. Entre las convenciones y documentos de mayor trascendencia para América Latina se encuentran: la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial de 1965 y la Conferencia Mundial Contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia (Durban, Sudáfrica, 2001). La Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial27 reafirma, en su preámbulo, que «la existencia de barreras raciales es incompatible con los ideales de toda la sociedad humana». Al mismo tiempo afirma su convencimiento de que «toda doctrina de superioridad basada en la diferenciación racial es científicamente falsa, moralmente condenable y socialmente injusta y peligrosa, y de que nada en la teoría o en la práctica permite justificar, en ninguna parte, la discriminación racial». En diciembre del año 2000, como instancia previa a la conferencia antes mencionada, se reunieron en la ciudad de Santiago de Chile organizaciones de la sociedad civil y activistas de todo el continente americano. De esta Conferencia surgió el documento «Declaración Ciudadana», que fue llevado posteriormente a la iii Conferencia en Durban. En dicha Declaración se reconoce entre las principales víctimas de discriminación en América Latina y el Caribe a las personas indígenas, afrodescendientes y migrantes. La preconferencia de Santiago fue un antecedente decisivo para el reconocimiento de derechos de los afrodescendientes y los pueblos indígenas. En la misma, se afirmó, básicamente, el carácter pluriétnico, multicultural, multilinguístico y multirracial de la región. Este evento constituye un antecedente importante dado que se debatieron con contundencia la discriminación que enfrentan indígenas, migrantes y afrodescendientes, así como también los efectos que esta produce al limitar el acceso a sus derechos y mantenerlos en la exclusión socio-económica28.

Durban: un avance internacional en la justicia étnico-racial La Conferencia de Durban (Sudáfrica, 2001) organizada por la onu, constituye una referencia muy importante para la lucha contra el racismo y el reconocimiento a la diversidad cultural de los afrodescendientes y los pueblos indígenas en América Latina29. El camino emprendido hacia Durban revitalizó el campo político de las luchas de estas

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32. La Conferencia expresó su preocupación por el hecho de que algunos países, no habían ratificado la Convención, pese a los compromisos asumidos, lo cual impedía su ratificación universal. Del mismo modo, expresó su descontento con las demoras de los países en la presentación de informes al Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial y reiteró que las desigualdades económicas, el subdesarrollo, la pobreza y la marginación social tienen una fuerte vinculación con la discriminación racial y el racismo. Al mismo tiempo, alertó a los Estados sobre la violencia que viven los jóvenes afrodescendientes e indígenas de las periferias de las ciudades, instando a los Estados a desarrollar medidas de acción afirmativa dirigidas a garantizar oportunidades para el desarrollo de estas poblaciones. 33. «Recomienda a los Estados que aún no lo hayan hecho que establezcan mecanismos para recoger, recopilar, analizar, difundir y publicar datos estadísticos fidedignos y desglosados, y que tomen todas las demás medidas conexas necesarias para evaluar periódicamente la situación de todas las víctimas de racismo, discriminación racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia, de conformidad con la Declaración y el Programa de Acción de Durban» (artículo 103). «Recomienda a los Estados que elaboren un sistema de reunión de datos, comprendidos indicadores de igualdad de oportunidades y no discriminación, que, respetando el derecho a la privacidad y el principio de la autoidentificación, posibiliten la evaluación y orienten la formulación de políticas y acciones para la eliminación del racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia, y que consideren la posibilidad, cuando sea procedente, de solicitar la asistencia del acnudh» (artículo 104).

poblaciones, a la vez que posibilitó la emergencia de nuevos procesos organizativos en la región (Ocoró, 2014). Hubo una importante movilización de las organizaciones, movimientos y activistas afrodescendientes e indígenas, los cuales ejercieron suficiente presión para la realización de la Conferencia. Estos movimientos negros e indígenas fueron realmente los principales protagonistas de la declaración y del plan de acción y además se fortalecieron con la agenda de Durban (Carvalho, 2009). La Conferencia, que tuvo lugar en Sudáfrica, fue un evento mundial de gran impacto y representó un punto de partida para construir una agenda global de la ciudadanía para estas poblaciones (García, 2001). La Declaración y Plan de Acción de Durban constituyen un avance a favor de la justicia étnico-racial y la democracia al reconocer que, durante siglos, los afrodescendientes han enfrentado problemáticas derivadas de la esclavización y han sido víctima de desigualdad racial, exclusión, racismo y discriminación. En el párrafo 34, punto 14 de la declaración se expresa: «reconocemos que los afrodescendientes han sido durante siglos víctimas del racismo, la discriminación racial, y la esclavización, y de la denegación histórica de muchos de sus derechos» (nu, 2001). Al mismo tiempo, el artículo 14 reconoce los efectos del colonialismo no sólo en la vida de los pueblos afrodescendientes sino también de los pueblos indígenas: «reconocemos que el colonialismo ha llevado al racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia, y que los africanos y los afrodescendientes, las personas de origen asiático y los pueblos indígenas fueron víctimas del colonialismo y continúan siéndolo de sus consecuencias (…)»30. En lo que respecta a los pueblos indígenas, el parágrafo 39, expresa: «reconocemos que los pueblos indígenas han sido víctimas de discriminación durante siglos y afirmamos que son libres e iguales en dignidad y derechos y no deberían sufrir ningún tipo de discriminación, particularmente por su origen e identidad indígenas, y destacamos la necesidad de tomar constantemente medidas para luchar contra la persistencia del racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia que los afectan». Resulta significativo que la Declaración señala la esclavización y el colonialismo como una causal del racismo y la discriminación racial. También reconoce la esclavización como un crimen de lesa humanidad, con efectos históricos sobre los afrodescendientes, e insta a todos los Estados a proteger a su población de origen africano, afrodescendiente e indígena. Además, respalda los derechos de los pueblos indígenas,

34. De acuerdo con la cidh, son objetivos de la Relatoría: «generar conciencia del deber Estatal de respetar los derechos de los afrodescendientes y la eliminación de todas las formas de discriminación racial; analizar los desafíos que enfrentan los países de la región en esta materia, formular recomendaciones para superar los obstáculos, e identificar y compartir las buenas prácticas en la región; además de observar y ofrecer cualquier asistencia técnica que sea requerida por los Estados miembros en la implementación de las recomendaciones en el ámbito interno, tanto en el derecho como en la práctica» (cidh, 2017b, p. 18). 35. La Asamblea General de la onu aprobó, las actividades realizadas en 2011 a través de la resolución; A/66/460 de diciembre de 2012. En esta misma Resolución, en los parágrafos 63 y 64, se aprobó el Decenio de los afrodescendientes, el cual fue puesto en marcha desde el 1° de enero de 2012. Según la resolución: «Proclama el año que comienza el 1° de enero de 2011 Año Internacional de los afrodescendientes, con miras a fortalecer las medidas nacionales y la cooperación regional e internacional en beneficio de los afrodescendientes en relación con el goce pleno de sus derechos económicos, culturales, sociales, civiles y políticos, su participación e integración en todos los aspectos políticos, económicos, sociales y culturales de la sociedad, y la promoción de un mayor conocimiento y respeto de la diversidad de su herencia y su cultura» (Parágrafo 1, Distr. General 19 de marzo de 2010).

instando a que los Estados adopten medidas constitucionales para su protección y desarrollen políticas públicas para estas poblaciones. Tanto las declaraciones finales como los programas de acción de la Conferencia Preparatoria de Santiago y de la Conferencia Mundial de Durban manifestaron la urgencia de que los Estados diseñen estrategias de lucha y establezcan acciones afirmativas contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y todas las formas conexas de intolerancia. Estas acciones afirmativas estarían encaminadas a proteger no sólo los derechos fundamentales de los afrodescendientes y de los pueblos indígenas sino también, los de otras víctimas de racismo, como es el caso de los migrantes. A su vez se reconoció, en ambas instancias, que el racismo deja a las poblaciones afrodescendientes e indígenas en una situación de mayor marginación y desventaja. Para América Latina, en particular, la agenda de Durban fue muy significativa y tuvo gran impacto en la visibilidad de los afrodescendientes y los indígenas. Si bien el movimiento indígena y negro ya había logrado algunas conquistas en la región, previas a Durban, la Conferencia legitimó sus reclamos y representó un salto cualitativo en las políticas étnico-raciales31 (Ocoró, 2014). En abril de 2009, la onu realizó en Ginebra (Suiza), la «Conferencia de Examen de Durban» (también llamada Durban II), con el fin de evaluar los avances respecto a lo propuesto en la Conferencia Mundial de 200132. El documento final de dicha Conferencia reconoció avances importantes respecto a las metas fijadas en 2001 e insistió a la lucha contra las manifestaciones de racismo, la xenofobia y la discriminación racial, pues alertó sobre el aumento de este tipo de violencias en la región. También hizo un llamado de atención a los Estados para que generaran estadísticas oficiales con información étnico/racial33. Afortunadamente casi todos los Estados de América Latina acogieron estas disposiciones de la onu, unos con mayores alcances que otros, lo cual sin duda representó un impulso importante de políticas raciales en la región. En el año 2005 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (cidh) creó la Relatoría Especial sobre los Derechos de las Personas Afrodescendientes y sobre Discriminación Racial. La misma fue propuesta por las organizaciones y activistas afro de distintos países de la región34. La Organización de las Naciones Unidas declaró el año 2011, como Año Internacional de Afrodescendientes y posteriormente el Decenio Internacional de los Afrodescendientes35. En el marco de esta declaración, los afrodescendientes han fortalecido los espacios organizativos e intensificado sus demandas a los Estados. El Decenio también ha servido como plataforma para evaluar e impulsar

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36. En 1993, se desarrolló la I y la II Cumbre Mundial de Pueblos Indígenas. En la primera Cumbre se acordó hacer la declaración de la Década de los Pueblos Indígenas. En la II Cumbre, también realizada en el mismo año se acogió la recomendación de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena (1993), la cual propuso a la Asamblea General de las onu la proclamación de un «Decenio Internacional de los Pueblos Indígenas del Mundo» (Espósito y Chapunov, 2007). Este finalmente fue aprobado con la 48/163 del 21 de diciembre de 1993. 37. «En América Latina y el Caribe, 15 países han ratificado el Convenio núm. 169 de la oit; Bolivia (Estado Plurinacional de) y Nicaragua han aprobado a través de leyes específicas la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas como marco de referencia; tres países tienen establecida la consulta previa como derecho constitucional, cinco países cuentan con leyes para la consulta, diez países disponen de jurisprudencia sobre el derecho a la consulta para los pueblos indígenas y ocho países han recibido recomendaciones de órganos de tratados sobre el deber de consultar.» (onu-cepal, 2014, p.15) 38. Tanto la cooperación al desarrollo de la Comunidad y de los Estados miembros en 1998, la resolución del Consejo de la Unión Europea del 30 de noviembre de 1998 sobre los pueblos indígenas y la política de compromiso del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo con los pueblos indígenas de 2002, dan muestra de la gran influencia que ha tenido el Convenio núm. 169 en las políticas nacionales e internacionales sobre pueblos indígenas y tribales (oit, 2013).

el cumplimiento de los acuerdos de Durban y poner énfasis en reconocer y valorar las contribuciones de los afrodescendientes a la historia, la cultura y la economía y el desarrollo de los países de la región. La onu también ha impulsado los derechos de los pueblos indígenas. A finales de 1993, la Asamblea General proclamó el Decenio Internacional de las Poblaciones Indígenas del Mundo (1995 a 2004), con el objetivo de fortalecer la cooperación internacional para la solución de los problemas a los que se enfrentan las poblaciones indígenas36. En el año 2000 dicha organización instaló el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas y años más tarde designó un Relator Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. En diciembre de 2004, a través de la resolución 59/174, la Asamblea General proclamó el Segundo Decenio de los Pueblos Indígenas (20042015). En el año 2007 la Comisión de Derechos Humanos aprobó la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y en el año 2014 la Asamblea General de las Naciones Unidas realizó la Conferencia Mundial sobre los Pueblos Indígenas. Recientemente declaró el 2019 como el «Año Internacional de las Lenguas Indígenas». La agenda de lucha de los pueblos indígenas por la defensa y el reconocimiento de sus derechos ha sido histórica y se ha concretado en dos normativas internacionales de gran relevancia. La primera de ellas es el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales de 1989, conocido como Convenio 169 de oit, el cual reconoce por primera vez los derechos colectivos de dichos pueblos37, y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2007), la cual plantea como principio fundamental el derecho de los pueblos a la libre determinación. El Convenio 169 de oit abarca derechos sociales, económicos, culturales, civiles y políticos para estos pueblos, reconociendo y valorizando su cultura y su derecho a participar de instancias de consulta cuando existan decisiones que les afecten38.

VII 39. Las cartas de derechos no tutelaban en igualdad de condiciones los derechos de ambos sexos y existía una gran discrepancia entre el principio de universalidad y realidad. Hasta ese entonces los Derechos Humanos de las mujeres habían sido concebidos como un particular de lo universal masculino y bajo la concepción de mujeres como minoría 40. La misma entró en vigor el 3 de septiembre de 1981. 41. El Comité de la Convención de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, también ha realizado recomendaciones y observaciones a los Estados, con el fin de ampliar los derechos de las mujeres establecidos en la Convención.

Los principales instrumentos internacionales y regionales que promueven la participación y los derechos de las mujeres

Desde las últimas décadas del siglo xx, la protección de los derechos de las mujeres en general, y de las mujeres afrodescendientes e indígenas en particular, ha alcanzado un avance sustantivo. Los principios básicos de los Derechos Humanos, tales como la protección y la promoción, el respeto y la garantía y el principio de no discriminación son el camino para superar desigualdades y para lograr un efectivo ejercicio de la ciudadanía. Desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos en 1948, la normativa que protege los derechos de las mujeres ha avanzado de manera progresiva. En adelante, los avances normativos que se fueron realizando también fueron producto de las distintas movilizaciones sociales y de las luchas de las mujeres por la defensa de sus derechos y sus reclamos de igualdad. Las mujeres tomaron conciencia de que las cartas de derechos no tutelaban en igualdad de condiciones los derechos de ambos sexos y fue evidenciándose la discrepancia entre el principio de universalidad y la realidad que padecían. En 1966 la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y sus respectivos protocolos facultativos. Sin embargo, se requirieron nuevos instrumentos a fin de que los principios de dignidad e igualdad, inherentes a todos los seres humanos, y la promoción del respeto universal y efectivo de los derechos humanos y de las libertades de todos, fuesen garantizados. Son cuatro las conferencias mundiales sobre la mujer organizadas por la onu. En orden consecutivo, son: la primera Conferencia Mundial del Año Internacional de la Mujer en Ciudad de México (1975); la Conferencia Mundial del Decenio de las Naciones Unidas para la Mujer Copenhague (1980); la Conferencia Mundial para el Examen y la Evaluación de los Logros del Decenio de las Naciones Unidas para la Mujer, Nairobi (1985) y la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, Beijing (1995). En la Primera Conferencia Mundial sobre la Mujer39, realizada en 1975 en la Ciudad de México, se reconocen las limitaciones y obstáculos que tienen las mujeres para la vigencia efectiva de sus derechos y para su incorporación al desarrollo. En el reconocimiento de esos derechos, la Asamblea General proclamó el Decenio para la Mujer (1975-1985) con el lema Igualdad, Desarrollo y Paz, con lo cual se adoptaron varias medidas para mejorar la situación de las mujeres. En esa misma década, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer40 (cedaw,1979). Esta carta, ratificada por todos los Estados de América Latina y el Caribe, es fundamental para la protección de los derechos de las mujeres porque formaliza una nueva forma de entender la igualdad, vinculada a la eliminación de todas las formas de discriminación41.

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42. La Plataforma de Acción de Beijing establece doce áreas prioritarias para avanzar en la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres: 1. La mujer y la pobreza; 2. Educación y capacitación de la mujer; 3. La mujer y la salud; 4. La violencia contra la mujer; 5. La mujer y los conflictos armados; 6. La mujer y la economía; 7. La mujer en el ejercicio del poder y la adopción de decisiones; 8. Mecanismos institucionales para el adelanto de la mujer; 9. Los derechos humanos de la mujer; 10. La mujer y los medios de difusión; 11. La mujer y el medio ambiente; 12. La niña.

La Conferencia Mundial del Decenio de las Naciones Unidas para la Mujer, realizada en Copenhague (1980), buscaba evaluar los avances y el cumplimiento de objetivos y metas de la primera conferencia y en su plan de acción propuso, entre otras cosas, garantizar la protección de los derechos de las mujeres en lo que atañe a la custodia de los hijos/as, la nacionalidad y la propiedad. En 1985 surgen de la tercera Conferencia Mundial sobre las mujeres, realizada en Nairobi (Kenia), las Estrategias de Nairobi, en las cuales se solicita mayor participación de las mujeres en igualdad de condiciones con los varones en todas las esferas —políticas, sociales y económicas— y pleno acceso a la educación y capacitación. Los avances logrados en la protección de derechos de las mujeres, durante la Decenio para la Mujer, tienen un punto culmine en el año 1993, en la II Conferencia Mundial de Derechos Humanos celebrada en la ciudad de Viena. Esta Conferencia da un paso fundamental en el reconocimiento de los derechos de las mujeres y en la futura agenda internacional, dado que establece que los Derechos Humanos de las mujeres y las niñas son parte inalienable e indivisible de los derechos universales, determinando que las mujeres fueran tratadas, en adelante, como seres humanos en pleno derecho en la legislación internacional. El aporte de los movimientos de mujeres y de ONGs, a través de propuestas que articularon los Derechos Humanos y el género en las distintas Conferencias Mundiales, hizo que de manera progresiva y creciente la perspectiva de género se fuera instalando en los marcos de protección nacional e internacional. Es así que, en la cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer celebrada en Beijing (1995), se incorpora la perspectiva de género junto con las políticas transversales de género como estrategia para el análisis de la situación de las mujeres y de la intervención en política pública. También se visibilizó la situación de las mujeres y se marcó la necesidad de tomar medidas contra la discriminación y la desigualdad. Como producto de esta conferencia surge la Plataforma de Acción42 en concordancia a lo planteado por la cedaw, que deberá ser implementada por los Estados. Teniendo en cuenta la situación de las mujeres afrodescendientes e indígenas, y considerando la matriz de desigualdad étnico-racial en América Latina, es relevante destacar, también, la ya citada Declaración y el Programa de Acción de Durban, aprobados por consenso en la iii Conferencia Mundial contra el Racismo y la Discriminación Racial y las formas conexas de Intolerancia (Durban, 2001). Hay que mencionar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (cidh) de la oea, tiene también un papel relevante en la protección y defensa de los derechos de los pueblos indígenas y afrodescendientes.

43. Hasta el momento se han realizado trece conferencias: la Habana, 1977; Macuto, Venezuela, 1979; Ciudad de México, 1983; ciudad de Guatemala, 1988; Curaçao, 1991; Mar del Plata, 1994; Santiago, 1997; Lima, 2000; Ciudad de México, 2004; Quito, 2007; Brasilia, 2010; Santo Domingo, 2013 y Montevideo, 2016. 44. Ya desde la Conferencia Regional de San Domingo, bajo la coordinación de las ministras y altas autoridades de los mecanismos para el adelanto de las mujeres (MAM), los Gobiernos de América Latina y el Caribe plantearon la necesidad de diseñar una estrategia en la región que diera curso a los acuerdos de surgidos en el Consenso de Santo domingo.

A nivel regional es importante destacar los acuerdos gubernamentales realizados en la «Primera Reunión de la Conferencia Regional sobre Población y Desarrollo de América Latina y el Caribe» (Montevideo, 2013), de la cual emergió el Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo, que incluye recomendaciones para mejorar la situación de los pueblos indígenas y afrodescendientes; Asimismo debemos mencionar la Comisión Interamericana de Mujeres (CIM) de la Organización de los Estados Americanos (oea), creada en 1928 y la Conferencia Regional sobre la Mujer, que ha mantenido una continuidad desde la década de los 70tas43. Las distintas Conferencias Regionales de la Mujer han dado lugar a los siguientes acuerdos y compromisos: el Plan de Acción Regional para la Integración de la Mujer en el Desarrollo Económico y Social de América Latina (1977), el Programa de Acción Regional para las Mujeres de América Latina y el Caribe, 1995-2001 (1994), el Consenso de Santiago (1997), el Consenso de Lima (2000), el Consenso de México, D.F. (2004), el Consenso de Quito (2007), el Consenso de Brasilia (2010) y el Consenso de Santo Domingo (2013) y la Estrategia de Montevideo (2016), (onu-cepal, 2017c). Estas Conferencias consolidan una Agenda Regional de Género, en la cual los Estados han definido estrategias para erradicar las desigualdades de género y avanzar en el ejercicio pleno de los Derechos Humanos de las mujeres y las niñas. Claramente estas conferencias han sido «el principal foro de negociación de una agenda regional de género ambiciosa, profunda e integral, que comprende los compromisos de los Gobiernos de América Latina y el Caribe con los derechos y la autonomía de las mujeres y la igualdad de género (…)», (onu-cepal, 2017b, p. 110). La Decimotercera Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe (Montevideo, 2016), aprueba la «Estrategia de Montevideo para la implementación de la agenda regional de género en el marco del desarrollo sostenible hacía 2030 44». Esta ha significado un instrumento valioso para avanzar en los Derechos Humanos de las mujeres y en la igualdad de género en América Latina y el Caribe. La Estrategia de Montevideo afianza el rol del Estado en la defensa la igualdad de género y de los derechos de las mujeres en América latina y el Caribe, formulando acciones con un enfoque trasversal de género que involucra toda la estructura estatal. En la misma, los Estados reconocen que, para avanzar en materia de igualdad de género, es necesario superar las relaciones desiguales de poder y enfrentar algunos nudos estructurales que obstaculizan la igualdad de género en la región: a) la desigualdad socioeconómica y la persistencia de la pobreza; b) los patrones culturales patriarcales discriminatorios y violentos y el predominio de la cultura del privilegio; c) la división sexual del trabajo

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45. «La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Convención de Belém do Pará) (…) representa un hito fundamental en materia de responsabilidad del Estado para enfrentar la violencia contra las mujeres en América Latina y el Caribe. Al año 2016, la Convención de Belém do Pará ha sido adherida y ratificada por 32 de los 33 Estados de América Latina y el Caribe (con excepción de Cuba)» (pnud-onu-Mujeres, 2017, p.15).

y la injusta organización social del cuidado, y d) la concentración del poder y las relaciones de jerarquía en el ámbito público (onu-cepal, 2017b). La Estrategia de Montevideo retoma la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aprobada en la Asamblea General de las Naciones Unidas (2015), la cual incluye entre sus 17 objetivos estratégicos —para ser alcanzados hacía el año 2030— la igualdad de género. El quinto objetivo se propone: «lograr la igualdad de género y empoderar a todas las mujeres y las niñas». La Agenda 2030 «reconoce la centralidad de la igualdad de género, los derechos y el empoderamiento de las mujeres en el desarrollo sostenible, a la vez que se afirma que cada país dispone de diferentes enfoques, visiones de futuro, modelos e instrumentos para alcanzarlo» (onu-cepal, 2017, p.6). Otros instrumentos relevantes del Sistema Interamericano de protección de derechos de las mujeres son: el Protocolo Adicional de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, en materia de DESC o Protocolo de San Salvador de 1999, y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém do Para) del año 199545. La protección de acceso a derechos en materia social y laboral de las mujeres también está contemplada en distintos Convenios de oit. El Convenio 189 sobre trabajadoras y trabajadores domésticos reconoce el significativo aporte a la economía de los/as trabajadores/as domésticas, los cuales son muchas veces vulnerabilizados en sus derechos humanos y viven situaciones de abuso. El Convenio 111 de oit del 15-6-1960 protege los derechos laborales y de empleo y establece los términos de discriminación laboral. Asimismo, el Convenio 102 de 1955 establece las normas que deben aplicarse para la protección social del trabajo y el empleo, el cual debe ser aplicado al trabajo remunerativo y no remunerativo que realizan las mujeres. En materia de protección del derecho al trabajo y al empleo informal, efectuado por mujeres y, en especial, por mujeres indígenas y afrodescendientes expuestas a altos niveles discriminatorios, también la oit realiza diferentes recomendaciones. La Recomendación 204 de 2015 se refiere a la transición del trabajo informal al formal para garantizar y proteger los derechos de los trabajadores. La oit, por medio de la Recomendación 202 del año 2012, establece un piso mínimo sobre la seguridad social y, la Recomendación 201 del año 2011, complementa el Convenio 189 sobre trabajo decente de trabajadores y trabajadoras domésticas. El consenso en la adopción de las políticas de género a nivel regional, realizados en las Conferencias Regionales de la Mujer, y adoptados a partir de la Séptima Conferencia Regional de Santiago de Chile (1997), representan un importante avance político en la región.

VIII 46. El 26 de marzo de 1991, mediante el Tratado de Asunción Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay dieron vida al Mercado Común del Sur, en la idea de adoptar una política comercial que facilitara la libre circulación de bienes y servicios, a través de un arancel común entre los estados partes. Venezuela se integró al bloque en el año 2012 y Bolivia está en proceso de adhesión. 47. El Consejo del Mercado Común (cmc) es el órgano superior del mercosur. Este tiene la función de conducir la integración del bloque y se expide mediante Decisiones, las que son obligatorias para los Estados que son parte del bloque.

Los pueblos indígenas y afrodescendientes en la agenda del MERCOSUR

Como proyecto de integración regional el mercosur46 no sólo involucra el área comercial sino también una dimensión cultural y social. En las dos últimas décadas, los pueblos indígenas y afrodescendientes y sus problemáticas han ganado espacio en la agenda política de este organismo. Esto se ha puesto de manifiesto, entre otras cosas, en la incorporación de sus problemáticas en algunas de las cumbres sociales del mercosur y en la apertura de canales de diálogo y espacios de participación para estos grupos. Como ya mencionamos atrás, hoy todos los Estados Parte han incorporado en sus censos nacionales a las poblaciones indígenas y afrodescendientes. En el año 2003, los gobiernos de Brasil y Argentina afianzan sus vínculos políticos y dan a la «integración regional una dimensión de justicia y participación social hasta entonces solapada por el factor comercial» (Nicolao y Juanena, 2014, p. 69). Este giro político condujo a la firma del Consenso de Buenos Aires (2003) y del Acta de Copacabana (2004), los cuales, además de los vínculos comerciales tradicionales, plantearon otras áreas de integración con un enfoque más amplio a nivel político y cultural. En efecto, «a partir de 2003 el Mercosur inició un proceso de superación de concepciones centradas exclusivamente en el mercado, con una agenda marcada por asuntos comerciales, aduaneros y arancelarios, para incorporar otras pautas de la integración regional, avanzando en las dimensiones política, social y productiva de la integración» (Albuquerque y Vieira, 2015, p. 15). El programa de trabajo 2004-2006 aprobado por el Consejo del Mercado Común, en adelante cmc47, incluye un capítulo denominado «mercosur SOCIAL» que amplía la participación de sectores de la sociedad civil y fortalece los foros de consulta y concertación ciudadana. En sintonía con este nuevo clima de integración regional, en el año 2006 se da inicio a las Cumbres Sociales del mercosur, las cuales convocaban una diversidad de actores de los Estados Parte y de la sociedad civil. Las cumbres «forman parte de un conjunto de innovaciones políticas e institucionales que han tenido lugar en el bloque en dichos años, como consecuencia de la transformación de sus objetivos, en el sentido de promover y fortalecer una integración política, social, productiva y participativa, como elementos fundantes de una identidad regional. Asimismo, representan una ampliación de la democracia en la región» (Albuquerque y Vieira, 2015, p. 8). La primera Cumbre Social del mercosur, realizada en Brasilia en el año 2006, incluyó entre sus nueve grupos de trabajo al grupo de «Género, raza, etnia y Derechos Humanos». La declaración final, manifestó la necesidad de promover la igualdad racial y de asumir los desafíos de la Conferencia Mundial de Durban, así lo expresó: Destacamos la necesidad de articulación entre los movimientos y organizaciones

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48. Con relación a los pueblos indígenas la Declaración de la Cumbre Social del mercosur, Brasilia 2012 expresó: «La integración que queremos requiere el reconocimiento de la diversidad de sujetos socioculturales existentes y de los territorios de los pueblos y naciones indígenas, que inclusive muchas veces sobrepasan las fronteras de los Estados nacionales. En este momento en particular, exigimos el esclarecimiento de la masacre de Curuguaty y el fin de la persecución y aniquilamiento de los pueblos indígenas, en particular del pueblo guaraní kaiowá». 49. El PEAS es la principal iniciativa para fortalecer la dimensión social de la integración regional. El Plan guarda relación con los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas y pretende erradicar la miseria, el hambre, la pobreza y el analfabetismo en la región, además de universalizar los servicios de salud y la educación pública de calidad en el mercosur (Albuquerque y Vieira, 2015, p. 8).

sociales y populares, y gobiernos para garantizar la continuidad, en el mercosur y Estados Asociados, de las recomendaciones de la Conferencia Regional de las Américas sobre los avances y desafíos en el Plan de Acción contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia. Debe estimularse el intercambio de experiencias y mejores prácticas para la promoción de la igualdad racial en el bloque. Exhortamos a los gobiernos a implementar el Plan de Acción de Durban y a establecer nuevos mecanismos de evaluación de progresos y desafíos en el combate al racismo y todas las formas de discriminación en los países del mercosur. En el marco de la Cumbre del mercosur del año 2006, se desarrolló el I Encuentro Regional por un mercosur Productivo y Social. En su declaración final, se incluyó la Declaración de la Cumbre de los Pueblos por la Soberanía y la Integración de Sudamérica, en la que se hace referencia en forma explícita a la necesidad de que los gobiernos del mercosur desarrollen políticas para estos grupos. Así lo expresó la declaración: «Demandamos a los gobiernos políticas que respeten los espacios comunes de los pueblos originarios en nuestras fronteras, sin dividir sus territorios ancestrales, y que retomen las recomendaciones del iii Informe sobre Cuestiones Indígenas, para que los temas de los pueblos originarios sean transversalizados en el Mercosur». (Declaración de la Cumbre de los Pueblos por la Soberanía, 21 de julio de 2008). Este encuentro regional contó con la participación de amplios sectores del Estado, las universidades, ong, sindicatos y las organizaciones sociales de los países miembros. La Cumbre de Foz do Iguaçu, Brasil (2010) contó con dieciséis sesiones especiales y cinco reuniones de comisiones. Una de las sesiones especiales estuvo dedicada a los pueblos indígenas (Integración de los pueblos guaraníes) y la otra fue una Comisión de afrodescendientes. Al finalizar esta cumbre, el presidente Lula anunció la creación de la Unidad de Apoyo a la Participación Social (ups), la cual también involucra la participación de organizaciones sociales y de distintos sectores de la sociedad civil. Será la Cumbre de Asunción (Paraguay de 2011) la que contará con una mesa de trabajo para los pueblos originarios y otra para los afrodescendientes. En algunas de las subsiguientes cumbres se continúo incorporando a los afrodescendientes e indígenas en los habituales grupos de trabajos o seminarios temáticos48. Si bien el Plan Estratégico de Acción Social del mercosur (peas)49, aprobado el 28 de junio de 2011 por el cmc, no alude en forma explícita a los pueblos indígenas y afrodescendientes, sí incorporó un eje de trabajo orientado a «garantizar los Derechos Humanos, la asistencia humanitaria e igualdades étnica, racial y de género». Específicamente la tercera directriz se propone: «Asegurar los derechos civiles,

culturales, económicos, políticos y sociales, sin discriminación de género, edad, raza, etnia, orientación sexual, religión, opinión, origen nacional y social, condición económica, personas con discapacidad y de cualquier otra condición». El objetivo que apunta a combatir la discriminación y el prejuicio sólo alude a los grupos lgbt. El Eje v del Plan Estratégico: «Valorizar y promover la diversidad cultural», se propone, en la Directriz 14, «Promover la conciencia de la identidad cultural regional, valorizando y difundiendo la diversidad cultural de los países del mercosur, y de las culturas regionales». Sin embargo, entre sus objetivos prioritarios no hace alusión específica a los pueblos indígenas ni afrodescendientes. Además de las comisiones y grupos temáticos que han incluido a los pueblos indígenas y afrodescendientes en las distintas Cumbres Sociales, el mercosur creó dos espacios de participación específicos para estos grupos. Se trata de la «Reunión de Autoridades de Pueblos Indígenas del Mercosur» (rapim), creada en julio del año 2014, y de la «Reunión de Ministros y Altas Autoridades sobre los derechos de las personas afrodescendientes» (rafro), creada en el año 2015. Ambas instancias están orientadas a la creación de iniciativas para garantizar el ejercicio de los derechos de los pueblos indígenas y afrodescendientes de los Estados Parte y la promoción de acciones de lucha contra la discriminación.

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Principales normativas para el reconocimiento y la protección de los derechos de las poblaciones indígenas y afrodescendientes y de igualdad de género, en los países asociados al MERCOSUR En los países del mercosur, variados marcos legales e institucionales contemplan el reconocimiento de derechos de la población indígena y afrodescendiente. En algunos casos hay un reconocimiento constitucional de estas poblaciones como grupo étnico, sujeto de derechos, y se ha construido paulatinamente un campo jurídico acompañado de políticas públicas. Desde la aprobación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), tanto la comunidad internacional como diferentes países de América Latina realizaron avances importantes para combatir el racismo, la discriminación racial y la exclusión de los pueblos indígenas y los afrodescendientes. Hasta la fecha una gran mayoría de los países ha ratificado distintos convenios y tratados internacionales y se ha promulgado un conjunto de leyes para dar curso a estos instrumentos internacionales. En Argentina, desde la restitución del orden constitucional en 1983, se inició un proceso de cambio de las normativas dirigidas a los derechos de los pueblos indígenas Argentina (Massé, 2003). Son parte de estas transformaciones la Ley 23.302 sobre «Política Indígena y Apoyo a las Comunidades Indígenas» de 1985; la Ley 24.071 (1992), con la cual se aprueba el Convenio 169 de la oit, sobre Pueblos Indígenas y Tribales y el reconocimiento Constitucional de 1994. Específicamente el artículo 75 de la Constitución Nacional, conjuntamente con el inciso 22 y el inciso 17, reconocen la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas y se garantiza un conjunto de derechos culturales, así como su participación y consulta en temas referidos a recursos naturales y a los intereses que los afecten. Con la promulgación de la Ley 23.303 (1985), se ordena la creación del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (inai), cuyo propósito es apoyar a las comunidades indígenas. Entre otras leyes importantes, en materia de protección de los derechos de los pueblos indígenas, podemos destacar: la Ley 26.160 que declara la protección de los derechos sobre la tierra de las comunidades inscriptas en el Registro Nacional; la Ley 26.994 del año 2014 de reforma del Código Civil y Comercial que en sus artículos 14, 18, 225 y 246 hace mención a los derechos de los pueblos y comunidades indígenas; la Ley 26.606 (2006) de Educación Nacional que en los artículos 52, 53 y 54 del Capitulo XI, establece la Educación Intercultural Bilingüe para los pueblos indígenas; la Ley 26.331 (2007) para la protección ambiental de los bosques nativos. Esta última hace referencia en varios capítulos a los pueblos indígenas que habitan en esos espacios. La Ley 23.162 de 1984 sobre el Registro Civil, que autoriza la utilización de nombres indígenas y la Ley 24.544 (1995), mediante la cual se aprueba el Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y del Caribe.

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También podemos destacar distintas Resoluciones del Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (inai): la Resolución 328/2010 por medio de la cual se crea el Registro Nacional de Organizaciones de Pueblos Indígenas y la Resolución 4811/1996 que crea el Registro Nacional de Comunidades. A partir de la reforma constitucional de 1994 se otorga jerarquía constitucional a un conjunto de instrumentos internacionales, del ámbito internacional y regional que protegen los Derechos Humanos incluidos en el Art 75, inciso 22 de la Constitución Nacional. Entre otros, se incorpora la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial. Este marco normativo facultó al Estado para tomar medidas y diseñar políticas públicas que respeten la dignidad humana. En el año 1995, la Ley 24.515 crea el Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (inadi). Dicho Instituto recibe y centraliza las denuncias sobre conductas discriminatorias, xenófobas o racistas. El Decreto 1086/2005 creó el Plan Nacional Contra la Discriminación, el cual surge como parte de las recomendaciones de la Declaración y el Programa de Acción de Durban (2001). En el año 2013 se sanciono la Ley 26.852 que declara al día 8 de noviembre: Día Nacional de los Afroargentinos y de la Cultura Afro. Esta Ley es fruto del fuerte trabajo organizativo del movimiento afro. Argentina firmó la Convención Interamericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia (A-68) y la Convención Interamericana contra toda forma de intolerancia y discriminación (A-69) pero aún no las ha ratificado. Con relación a las normativas de protección específica hacia las mujeres en Argentina, podemos mencionar que la reforma de la Constitución Nacional (1994) le dio jerarquía constitucional a los tratados de Derechos Humanos y a la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. Entre los artículos específicos podemos destacar el Art. 37, que promueve la igualdad de oportunidades para cargos electivos entre hombres y mujeres, y el Art. 75 inciso 23, que faculta al Congreso Nacional para promover acciones que garanticen la igualdad de oportunidades y el ejercicio de los derechos. Otras de las leyes orientadas al cumplimiento de los derechos constitucionales son: la Ley 24.417 de Protección contra la violencia familiar (1994); Ley 24.632 de aprobación de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, Convención de Belém do Pará (1996); Ley 24.828 de Incorporación de las Amas de Casa al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (1997); Ley 25.087 «Delitos Contra la Integridad Sexual» (1999); Ley 26.364 de Prevención y sanción de la trata de personas y asistencia a sus víctimas (2008); Ley 26.485/2009 encaminada a brindar de

protección integral de las mujeres contra la violencia; Ley 26.618 de Matrimonio Civil, también conocida como la ley de matrimonio igualitario (2010); Ley 23.179 de aprobación de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1985); Ley 26.743 de Identidad de Género (2012); Ley Nacional 24.012 que instituye el cupo femenino del 30% en las listas de los cargos de elección popular (1991); Ley 25.674 de Participación Femenina en las Unidades de Negociación Colectiva de las Condiciones Laborales (Cupo Sindical Femenino), (2002); Ley 26.522, servicios de comunicación audiovisual que promueve el tratamiento igualitario, no estereotipado y sin discriminación en los medios de comunicación (2009); Ley 26.844 del Régimen Especial de Contrato de Trabajo para el Personal de Casas Particulares (2013); Ley 27.452 del Régimen de Reparación Económica para los hijos e hijas de victimas de femicidios; Ley 26.061 de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes y la Ley 26.791, Decreto 2396 tipifica el homicidio agravado de mujeres (2012). Finalmente podemos mencionar el Decreto 254/98 - Plan para la Igualdad de Oportunidades entre Varones y Mujeres en el Mundo Laboral; Decreto 936/2011de Protección Integral a Las Mujeres; Decreto 936/2011mediante el cual se promueve la erradicación de la difusión de mensajes e imágenes que fomenten la explotación sexual. Brasil cuenta con una importante legislación dirigida a garantizar los derechos de los pueblos indígenas y afrodescendientes. Con relación a los pueblos indígenas, la Constitución Nacional (1988) establece que: «son reconocidos a los indios, su organización social, costumbres, lenguas, creencias y tradiciones, y los derechos originarios sobre las tierras que tradicionalmente ocupan». Gracias a la Constitución Nacional hubo avances significativos en las políticas contra el racismo y la discrminación. En principio, se reconoció la realidad pluricultural y multiétnica del país y se avanzó en la creación de programas institucionales, así como en el debate sobre la implementación de acciones afirmativas. Sin duda estas transformaciones obedecieron a los reclamos y las demandas del movimiento negro brasileño. La Ley Nacional 6.001 (1973) aprueba el Estatuto del Indio, lo cual define y protege los derechos de los pueblos y comunidades indígenas y busca la preservación cultural de estas comunidades. Por otra parte, la Ley 10.406 (2002) define una política tutelar hacia los pueblos indígenas, encargando a la Fundación Nacional del Indio la gestión del patrimonio indígena. El Decreto 22/1991, posteriormente ampliado por el Decreto 608/1992, establece pautas para regularizar las tierras de los pueblos indígenas. En 1994, a través del Decreto 1141, se establecieron «Disposiciones sobre las acciones de protección ambiental, salud y apoyo a las actividades productivas para las comunidades

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50. En el año 1995, durante el gobierno del presidente Fernando Henrique Cardoso, el Estado reconoció por primera vez la discriminación racial hacia los afrobrasileños (Arocena, 2007). Esto derivó en una serie de políticas y programas nacionales de políticas de acción afirmativa para la población negra. En el gobierno de Luiz Ignácio Lula da Silva (2003) se crea una institucionalidad para promover la igualdad racial. 51. Este Ministerio fue eliminado en el año 2015 ante la crisis política y económica que atravesaba Brasil. 52. Los debates abiertos por la ley condujeron en 2004 a la aprobación de las «Directrices Curriculares Nacionales para Educación de las Relaciones Étnico-Raciales y para la Enseñanza de Historia y Cultura Afrobrasileña y Africana» para todos los establecimientos de la educación básica. Posteriormente la Ley 11.645 de 2008 cambió las Directrices y Bases de la Educación Nacional de 2003, incluyendo la historia indígena. Así entonces, se aprobó la obligatoriedad en el currículo oficial de la «Historia y Cultura Afrobrasileña e Indígena».

indígenas». A nivel educativo podemos mencionar el Decreto 26/91 que contiene disposiciones sobre la educación indígena en Brasil; la Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional (ldben), la cual avanza en la reglamentación de la educación para los pueblos indígenas (1996); la Resolución No 3, que establece «Directrices Nacionales para el Funcionamiento de las Escuelas Indígenas en Brasil» (1999); la Resolución No 5 de 2012 que establece «Directrices Curriculares Nacionales para la Educación Escolar Indígena» para promover la educación intercultural y bilingüe, establecida por la ldben (1996). En el año 2008 la Ley 10.639 de 2003, promulgada para incluir en el currículo oficial la «Historia y Cultura Afrobrasileña, fue enmendada por la Ley 11.645, agregando la «Historia y Cultura Indígena», de modo que se establece la obligación de la enseñanza de la «historia y cultura afrobrasileña e indígena». La Constitución de 1988 no sólo promulgó la igualdad racial y condenó la discriminación racial, sino que a su vez puso en marcha algunas medidas de penalización. Por ejemplo, la Ley 8.081 de 1990 establece penas a los actos de discriminación por raza, color, procedencia nacional o etnia causados por los medios de comunicación o por publicaciones diversas. Brasil, además de suscribir los acuerdos internacionales para la protección de Derechos Humanos de la población afrodescendiente, ha dado significativas muestras de avance en políticas públicas para este grupo50. Fue el primer país de la región que contó con un Ministerio para la equidad racial51 y es también el país en donde el movimiento negro ha conquistado mayores logros en la institucionalización de políticas contra la discriminación y a favor de la equidad racial (Ocoró y da Silva, 2017). Desde la década de 1980 se viene fortaleciendo la lucha contra la discriminación. En el país se han aprobado importantes normativas entre las que podemos mencionar: el artículo 242 de la Constitución de 1988 que reconoce a la población negra; el artículo 68 de titulación de tierras a «las comunidades de quilombos»; la Ley 7.716 que penaliza la discriminación racial (1989); el Decreto 4887, de 2003 sobre la regularización agraria de tierras de quilombos; el Decreto 6040, de 2007 mediante el cual se instituye la Política Nacional de Desarrollo Sostenible de los pueblos y comunidades tradicionales; el Decreto 4428 (2002) que desarrolla el Programa Nacional de Acciones Afirmativas y el Decreto 4.885 (2003) que crea el Consejo Nacional sobre Igualdad Racial. En el campo educativo, la Ley 10.639 (2003)52 obliga a todas las escuelas a incorporar en sus planes de estudio la historia de la cultura afrobrasileña y africana que estaba hasta entonces ausente. Esta Ley modificó la Ley de Directrices y Bases de la Educación – ldbe (Ley 9.394), para incluir en el currículo oficial la «Historia y Cultura Afrobrasileña»

En el año 2010 se aprobó la Ley 12.288, la cual instituye el Estatuto de la Igualdad Racial para formular políticas públicas que promuevan la igualdad racial. Brasil firmó la Convención Interamericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia (A-68) y la Convención Interamericana contra toda forma de intolerancia y discriminación (A-69) pero aún no las ha ratificado. Con relación a políticas de igualdad de género podemos destacar: la Ley 10.224 que penaliza el acoso sexual (2001) y el Decreto-Ley 2.848, Código Penal, que despenaliza el aborto en casos de violencia sexual o cuando está en riesgo la vida de la madre (1940). En 1995 ratificó la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, «Convención de Belém do Pará». En el año 2003 se sancionó la Ley 10.778 que obliga a notificar los casos de violencia contra las mujeres que son atendidas en todos los servicios públicos. Cinco años más tarde, en el año 2006, el Estado sancionó la Ley 11.340 o Ley Maria da Penha (2006), la cual constituye uno de los logros más importantes del movimiento de mujeres de Brasil. Esta Ley obliga al Estado y a la sociedad a reconocer y proteger a las mujeres de la violencia doméstica y familiar y «es el principal instrumento legal con alcance federal para enfrentar la violencia contra las mujeres en Brasil» (pnud, 2017, p. 1). En su artículo 2 señala que «toda mujer, independientemente de clase, raza, grupo étnico, orientación sexual, ingresos, cultura, nivel educacional, edad y religión, goza de los derechos fundamentales inherentes a la persona humana, siéndole aseguradas las oportunidades y facilidades para vivir sin violencia, preservar su salud física y mental y su perfeccionamiento moral, intelectual y social». También podemos mencionar la Ley 12.845 que establece la atención integral obligatoria a las personas en situación de violencia sexual (2013); la Ley 10.224, mediante la cual se tipifica como delito el acoso sexual y otros actos (2001) y la Ley 13.104 que tipifica el feminicidio como un asesinato en el código penal (2015). En Paraguay, el artículo 63 de la Constitución Nacional de 1992 reconoce y garantiza la identidad étnica de los pueblos indígenas y el artículo 64 reconoce la propiedad comunitaria. Al mismo tiempo, la Constitución reconoce la preexistencia de los pueblos indígenas y promueve la educación bilingüe. Entre algunas leyes podemos destacar la Ley 904/81 sobre Estatuto de las Comunidades Indígenas. De acuerdo a su artículo 1, esta Ley busca «la preservación social y cultural de las comunidades indígenas, la defensa de su patrimonio y sus tradiciones, el mejoramiento de sus condiciones económicas, su efectiva participación en el proceso de desarrollo nacional y su acceso a un régimen jurídico que les garantice la propiedad de la tierra y otros recursos productivos en igualdad de derechos con los demás ciudadanos». Por otra parte, la Ley

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53. A través de la Dirección General de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia de Paraguay se iniciaron, en conjunto con las organziaciones afro, gestiones para la contrucción de un anteproyecto de ley que permita el reconocimiento de estas poblaciones como minoría étnica del país. Ver: http://www.ministeriodejusticia.gov.py/noticias/buscan-reconocer-poblacion-afrodescendiente-como-minoria-etnica-en-paraguay

3.231/07 reconoce el valor de la educación indígena y, a través de la creación de la Dirección General de Educación Indígena, desarrolla acciones para preservarla. Existen también la Ley 3.232/2007 que asiste a los pueblos indígenas mediante créditos y la Ley 370/1994 que crea un fondo para el desarrollo de los pueblos indígenas. Los afrodescendientes, en Paraguay, aún no cuentan con reconocimiento constitucional y existen pocas leyes específicas dirigidas a estos53. No obstante, podemos mencionar la Ley 5.621 de Protección al Patrimonio Cultural que en su artículo b incluye «las expresiones, tradiciones y saberes provenientes de sectores que mantienen y elaboran las memorias colectivas o introducen innovaciones a partir de procesos culturales propios. Tales sectores están constituidos por pueblos indígenas y comunidades de inmigrantes y de afrodescendientes, así como por colectividades populares diversas. Estas manifestaciones conforman el patrimonio vivo del país: rituales, festividades, manifestaciones artísticas y lenguas en cuanto correspondan al objeto de esta Ley». En su artículo 17 también contempla mecanismos de participación ciudadana para representantes de las comunidades indígenas y afrodescendientes, en asuntos de patrimonio cultural que les atañen. Paraguay es el único Estado miembro del mercosur que no ha firmado la Convención Interamericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia (A-68) y la Convención Interamericana contra toda forma de intolerancia y discriminación (A-69). En el año 2009, la Coordinadora de Derechos Humanos del Paraguay (Codehupy) incluyó en el informe sobre Derechos Humanos por primera vez a las comunidades afrodescendientes. De acuerdo con las conclusiones de este informe «las comunidades de ascendencia africana han permanecido invisibles y olvidadas. En los casos más graves sus derechos fundamentales han sido violados, como su derecho a la identidad, igualdad ante la ley, oportunidad en el acceso a sus derechos económicos y sociales» (Medina y Medina, 2009, p. 226). El informe fundamenta esta afirmación en el hecho de que el «el racismo sigue presente en las políticas de Estado», lo cual se expresa a través de la falta de políticas hacia este grupo; la inexistencia de acciones de reparación «a los grupos étnicos, que pasaron de ser esclavos a formar parte de los estratos más bajos de la sociedad»; el sostenimiento de la discriminación y el prejuicio racial y la baja inversión de presupuesto hacía estas comunidades (Medina y Medina, 2009). En relación con las leyes de violencia contra la mujer o leyes de género, en Paraguay la Ley 1.215 aprobó la Convención sobre la Eliminación de Todas Formas de Discriminación contra la Mujer (1986); la Ley 69, ratifica la Convención contra la Tortura y Otros Tratos y Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (1990); la Ley 605, ratifica

la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, «Convención de Belém do Pará», (1995). En el año 2006 el Código Electoral Paraguayo estableció un 20% de cuotas para la participación de las mujeres en los partidos políticos (Ley 834/96). También podemos mencionar la Ley 1.600 Contra la Violencia Doméstica (2000); Ley 1.160, a través de la cual se establece que cuando esté en peligro la vida o la salud de la madre el aborto no es penalizado (1997); Ley 2.396, Protocolo para prevenir y sancionar la trata de personas especialmente de mujeres y niños (2004); Ley 4.788 contra la Trata de Personas (2012); Ley 1.683, ratifica el Protocolo Facultativo de la Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (2001); Ley 2.128 que aprueba la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación racial (2003); Ley 3.338 que ratifica el Convenio de la oit N° 156 sobre «la igualdad de oportunidades y de trato entre trabajadores y trabajadoras: trabajadoras con responsabilidades familiares» (2007); Ley 4.788, Contra la Trata de Personas (2012). Existe también la Ley 5.777/2016 de protección a las mujeres contra todas las formas de violencia, cuyo objetivo es «establecer políticas y estrategias de prevención de la violencia hacia la mujer, mecanismos de atención y medidas de protección, sanción y reparación integral, tanto en el ámbito público como en el privado» (Art. 1). En el año 2013 Uruguay sancionó la Ley 19.122, mediante la cual reconoce a la población afrodescendiente como víctima de racismo, discriminación y estigmatización histórica. En su artículo 1 expresa: «reconócese que la población afrodescendiente que habita el territorio nacional ha sido históricamente víctima del racismo, de la discriminación y la estigmatización desde el tiempo de la trata y tráfico esclavista, acciones estas últimas que hoy son señaladas como crímenes contra la humanidad de acuerdo al Derecho Internacional». Esta Ley promueve el diseño, la promoción e implementación de acciones afirmativas a nivel educativo y laboral para la población afrodescendiente, en los ámbitos público y privado, pero ha venido implentándose mayormente en el ámbito público. También debemos nombrar las siguientes leyes: la Ley 17.677, que penaliza la incitación al odio y el desprecio por razones relacionadas con la raza, la orientación sexual, la religión, entre otros (2003); la Ley 17.817, mediante la cual se declara de interés nacional la lucha contra el racismo, la xenofobia y toda forma de discriminación (2004); la Ley 18.059 que establece el Día Nacional del Candombe, la Cultura Afrouruguaya y la Equidad Racial (2006); la Ley 18.446 de 2008, mediante la cual se crea la Institución Nacional de Derechos Humanos (inddhh); la Ley 17.817 declara de interés nacional la lucha contra el racismo la xenofobia y toda

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otra forma de Discriminación (2004); la Ley 18.437, Ley General de Educación (2008), contempla, en varios de sus artículos, la lucha contra la discriminación (Art, 2, 13e y 116). Cabe destacar también que, a través de la Resolución Ministerial 1686/2009, el Ministerio de Desarrollo Social (mides) adoptó el enfoque étnico/racial en todas las direcciones, planes y programas de ese organismo. Uruguay firmó y ratificó la Convención Interamericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de Intolerancia (12/2017) y fue el primer país en ratificar ante la oea, la Convención Interamericana contra toda forma de intolerancia y discriminación (05/2018). En lo que respecta a los pueblos indígenas cabe mencionarse la Ley 18.589 de 2009, mediante la cual de establece el 11 de abril como el Día de la Nación Charrúa y de la Identidad Indígena. Finalmente, aun cuando la Constitución de la República Oriental del Uruguay de 1966 no contempla un reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas y afrodescendientes, estos han sido incluidos en las Encuestas de Hogares (1996, 2004) y en el Censo de población (2011). Al mismo tiempo, «la visibilización que han adquirido las agrupaciones de indígenas en Uruguay está en concordancia con políticas públicas que apuntan a la recuperación de la memoria colectiva, el otorgamiento de derechos a grupos minoritarios del país y una revisión histórica que reformule el papel de los indígenas en la conformación de la identidad nacional (sic-sur, 2015, p. 116). En materia de igualdad de género, se destacan la Ley 16.735 a través de la cual Uruguay ratifica la Convención Interamericana para prevenir, sancionar, y erradicar la violencia contra la mujer «Convención de Belém do Pará» (1995); la Ley 17.514 de Violencia Doméstica (2002); la Ley 18.104 que declara de interés general la igualdad de derechos entre hombres y mujeres (2007); la Ley 19.580 que dicta normas contra la violencia hacia las mujeres basada en género (2018); la Ley 19.538 que modifica los artículos 311 y 312 del Código Penal, relacionados con actos de discriminación y femicidio (2017); la Ley 18.426, Defensa del Derecho a la Salud Sexual y Reproductiva, mediante la cual el Estado garantiza los derechos sexuales y reproductivos de toda la población (2008); la Ley 18.561 de acoso sexual (2009); la Ley 19.643 que modifica el Código Penal y dicta normas encaminadas a la prevención y combate de la trata de personas (2018); la Ley 18.476, mediante la cual se declara de interés general la participación de personas de ambos sexos en forma equitativa en los órganos electivos y dirección de partidos políticos (2009); la Ley 18.620 que reglamenta el derecho a la identidad de género, el cambio de nombre y de sexo en los

54. Todos los países del mercosur cuentan con dependencias jerárquicas encargadas de nuclear las políticas públicas dirigidas a las mujeres. En Argentina Instituto Nacional de las Mujeres (INAM) cuenta con rango de Secretaría de Estado y desarrolla políticas públicas para favorecer la igualdad de género. El INAM es un ente descentralizado bajo la jurisdicción del Ministerio de Desarrollo Social y fue creado en el año 2017. En Uruguay el Instituto Nacional de la Mujer (inmujeres), creado en el año 2005, es el ente que concentra las políticas de género. Paraguay cuenta con un Ministerio de la Mujer, creado en el año 2012. Este organismo tiene a su cargo las políticas de equidad de género. Brasil cuenta desde el año 2003 con la Secretaría Nacional de Políticas para las Mujeres, (SNPM), organismo dependiente del Ministerio de Derechos Humanos. La secretaría busca promover la igualdad de género y combatir la discriminación.

documentos de identidad (2009); la Ley 18.987 que establece que la interrupción voluntaria del embarazo no será penalizada (2012); la Ley 19.075, mediante la cual se aprueba el matrimonio igualitario (2013) y la Ley Integral para Personas Trans, Ley 19.684 de 2018. Finalmente, podemos mencionar en la región, otros instrumentos como: la Declaración de Asunción, Paraguay 29-10 de 2011 de la xxi Cumbre Iberoamericana. Esta declaración en su artículo 20, 21 y 22 reafirma y reconoce la identidad de pueblos indígenas y afrodescendientes y promueve su visibilidad en los marcos normativos nacionales y las Reglas de Brasilia, surgidas de la xiv Cumbre Judicial Iberoamericana Brasilia (2008), las cuales reconocen la situación de vulnerabilidad que tienen las mujeres, los pueblos indígenas y las minorías étnicas en el acceso a la justicia. Efectivamente los países del mercosur54 cuentan con normativas orientadas a la protección de los derechos de los pueblos indígenas y afrodescendientes. Sin embargo, los avances legislativos aún son insuficientes, y no logran romper el circuito de exclusión y desigualdad social que padecen estas poblaciones, en especial la de las mujeres. Es necesario profundizar las políticas públicas interseccionales, con perspectiva étnico-racial y de género, para combatir significativamente las inequidades estructurales. En principio es necesario que los Estados asuman los compromisos internacionales adquiridos y que implementen acciones orientadas a la reducir las inequidades y la discriminación por raza y étnicidad. Dado el significativo peso poblacional de los afrodescendientes, así como la riqueza cultural expresada en la diversidad de étnias y lenguas indígenas, los Estados del mercosur tienen el desafío de profundizar las políticas públicas para mejorar la situación de estas poblaciones y alterar significativamente las inequidades estructurales.

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X 55. En esta misma dirección, se encuentra al análisis de Segato (2010), quien comparte con Quijano (2000) la definición de la «raza» como un mecanismo de jerarquización que opera en la división del trabajo, otorgando un valor subalterno a poblaciones y territorios. Agrega, además, que la racialización no sólo opera a nivel de los grupos étnicos, sino también en la organización subalterna de las economías de los países. 56. Quijano (2000), acuña el concepto colonialidad del poder para hacer referencia a un patrón de dominación propio del sistema mundial capitalista, cuyo poder se funda en la imposición de clasificaciones étnico raciales de la población. Este patrón opera a escala global y atraviesa múltiples dimensiones como la subjetividad, la reproducción material y la vida cotidiana.

Consideraciones sobre interseccionalidad, transversalidad de género, racismo y discriminación

La raza y los conceptos raciales son una construcción histórica que supera los límites del racismo científico de fines de siglos xix y primera mitad de siglo xx (Restrepo, 2010). En palabras de Burns la raza constituye «un término que desde hace mucho ha organizado nociones de estabilidad, pero que en sí mismo nunca ha sido fijo» (Burns, 2010:35). De ahí que más que un concepto unívoco, la historia del término muestra una pluralidad de usos en diferentes períodos (Ocoró, 2014). En la Europa de los siglos xvi al xviii, la raza era construida a partir de la exclusión de grupos y culturas que no hacían parte del mundo cristiano. La exclusión —producto de la formación del capitalismo mercantil, la conquista y la colonización de América— va a ir situando paulatinamente la construcción de nuevas relaciones de alteridad. En efecto, la experiencia colonial va a ser decisiva para desplegar la construcción de la otredad «descubierta» como pueblos salvajes e inferiores. Para Quijano (2000), la raza y el racismo son construcciones socio-históricas que se remontan a la conquista de América. En esta conceptualización, fenómenos como la experiencia colonial, el capitalismo y su expansión, así como el surgimiento del pensamiento racial, están directamente relacionados55. Para Quijano, la raza no puede verse por fuera de la relación colonial, ya que es según el autor «el más eficaz instrumento de dominación inventado en los últimos 500 años» (Quijano, 2011:183)56. Esta imbricada relación entre racismo y capitalismo también ha sido señalada por Wallerstein (1988), para quien el racismo es visto como ideología del capitalismo que permitió justificar ideológicamente la distribución desigual de la fuerza de trabajo y legitimar la desigualdad social. En su análisis, la raza es una estrategia de poder característica del proyecto de modernidad europea, producida en el mundo colonial para justificar derechos e ingresos y expandir la hegemonía de Europa. Raza es un concepto moderno que empezó a tomar forma con el surgimiento de una economía mundial, en la cual la conquista de América, la creación de los imperios marítimos y la esclavización de africanos constituyen pilares en su genealogía (Winant, 2000). Durante el siglo xix se presentan intentos de constituir la raza en una teoría científica. Estas teorizaciones —entre las que se encuentran el darwinismo social, el espenserismo y la eugenesia— atribuían las desigualdades sociales a los rasgos fenotípicos y las leyes naturales. La gran recepción de estas ideas sólo entró en declive después de la experiencia de genocidio del nazismo. Será a partir de sus consecuencias que la comunidad científica elimine la raza como categoría explicativa de las diferencias entre los seres humanos. Científicamente quedaba demostrado que la raza no tenía

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57. Los últimos descubrimientos del genoma humano, también han desmitificado la existencia de razas, dejando claro que todos los seres humanos compartimos un mismo genoma: «Con la vasta expansión del conocimiento científico (en el siglo xx) ha quedado claro que las poblaciones humanas no son grupos biológicamente distintos claramente marcados. La evidencia del análisis genético (p.e., 19 el ADN) indica que la mayor diferencia física, cerca del 94% yace al interior de los así llamados grupos raciales. Las agrupaciones geográficas ‘raciales’ convencionales se diferencian unas de otras solo en un 6% de sus genes. Esto quiere decir que hay más variación al interior de los grupos ’raciales’ que entre ellos. (…) A través de la historia cuando distintos grupos han entrado en contacto, se han entrecruzado. El continuo compartir de los materiales genéticos han mantenido a toda la humanidad como una única especie» (Lloréns, 2002, p. 666, citado por, Del Popolo y Sanchéz, 2009, p. 19).

relación con un hecho biológico57, abriéndose así paso a la discusión que la postula como una construcción socio-histórica. Sin embargo, el legado histórico de la raza como concepto se mantuvo. La raza sigue estructurando gran parte de las relaciones sociales cotidianas, al punto que su uso ha contribuido a sostener jerarquías raciales, estereotipos y prejuicios, justificando el racismo (Ocoró, 2014). El racismo se alimenta de ideologías que postulan la existencia natural de razas superiores con mayor capacidad de adaptación que otras. Esta ideología es parte de una imposición hegemónica que justifica la explotación de unas sociedades sobre otras y legitima las desigualdades económicas y sociales. Diremos que «(…) el racismo tiene una base más bien política, ideológica y cultural y no biológica, aunque su soporte principal siempre ha sido el cuerpo humano, el color de la piel, los rasgos y evidencias físicas» (Bello y Paixão, 2009: 42). Reconocer la raza como producto de una invención social no niega su existencia en la práctica. Por el contrario, aun cuando la ciencia sostiene que no existe, la raza se ha naturalizado de modo que muchas prácticas cotidianas, relaciones y oportunidades sociales se estructuran en función de las apariencias fenotípicas. La raza constituye una categoría social poderosa que domina los imaginarios de identidad de muchos ciudadanos; una muestra de ello lo constituyen la discriminación y el racismo aludiendo a diferencias raciales.

De la raza a la etnicidad Las devastadoras experiencias genocidas que se desarrollaron en nombre de criterios raciales fueron generando un desplazamiento de la categoría raza de muchos de los trabajos académicos. A cambio, su utilización fue sustituida por términos como etnicidad o grupo étnico (Arias, Restrepo 2010). Etnicidad es un concepto más reciente. Éste emergió como sustituto del concepto raza ya que comporta menor carga valorativa (cepal, 2000), o es un término calificado por algunos como más políticamente correcto (Sánchez y Del Popolo, 2009). Finalizada la segunda guerra mundial el concepto de etnicidad logró una rápida difusión. Desde esta conceptualización los seres humanos aparecían ligados ya no a la biología sino a la historia y la cultura. Es común que para conceptualizarla se tome como referencia a grupos que comparten unos rasgos culturales específicos, que, a su vez, los diferencian del resto de la sociedad. Se emplea para hacer referencia a una categoría de pertenencia

58. La normativa internacional y regional que protege los derechos humanos de las mujeres, ha tomado como modelo a «la mujer» en singular, omitiendo que no existe una mujer esencial sino una diversidad de mujeres.

por lo general adscrita a grupos indígenas, pueblos o grupos culturales, considerados minoría dentro de sus Estados nacionales. También se asocia a la identidad, la lengua, cultura y territorio o rasgos fenotípicos de grupos culturales específicos (Lloréns, 2002).

La perspectiva interseccional La perspectiva interseccional tiene un recorrido importante en la teoría feminista. Emerge en los Estados Unidos en la década de los 80, en el feminismo negro, y desde entonces ha venido ganando espacio teórico y político. Desde finales de los años 70, distintas académicas y activistas feministas negras y chicanas en Estados Unidos como Audre Lourde, Angela Davis, y Patricia Hill Collins venían denunciando la explotación y el racismo en los movimientos políticos de los que ellas eran parte. Estos movimientos hablaban en nombre de un sujeto único y no se preguntaban por el racismo. Sus historias y experiencias de vida como mujeres negras, lésbicas, obreras chicanas, difícilmente podían enmarcarse en una lucha unívoca, homogénea. Así entonces, el feminismo negro quebrantaba, desde sus inicios, ese ideal universal de mujer58 pensado desde el feminismo hegemónico, y postulaba el antirracismo como un eje central de la lucha feminista (Ocoró, en prensa). Kimberly Crenshaw (1989), feminista negra afronorteamericana, acuñó el concepto de interseccionalidad para explicar la situación de desigualdad que vivían las mujeres negras en los Estados Unidos. De acuerdo con Crenshaw «a interseccionalidade é uma conceituação que busca captar as consequências estruturais e dinâmicas da interação de dois ou mais eixos de subordinação. É especificamente sobre a maneira como o racismo, o patriarcado, a opressão de classe e outros sistemas discriminatórios criam desigualdades básicas que estruturam as posições relativas de mulheres, raças, classes ou outras. Além disso, a interseccionalidade lida com a maneira pela qual ações e políticas específicas geram opressões que fluem ao longo desses eixos, constituindo elementos ativos de desempoderamento» (p. 177). Esta perspectiva permitirá ver los impactos diferenciales del racismo y de la desigualdad, lo cual será de gran importancia a la hora de pensar políticas focalizadas hacía estos grupos. No sólo hará visible las desigualdades de género, sino que también hará posible observar las opresiones múltiples y las relaciones de poder entre mujeres, varones y grupos étnicos, lo que contribuirá a mejorar la eficacia de las políticas de género. Estas discriminaciones múltiples no están separadas sino imbricadas, y dejan distintas marcas de opresión en determinados colectivos.

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El enfoque interseccional analiza distintas variantes o dimensiones de una realidad o situación y ha sido útil para visibilizar las prácticas de exclusión en aquellos sujetos marcados, afectados por múltiples discriminaciones o situaciones de vulnerabilidad. Si una persona se ve afectada por varias discriminaciones, sus oportunidades, así como el acceso a sus derechos, se van a ver restringidos. De este modo, la perspectiva interseccional permite «reconocer que las políticas públicas de igualdad no pueden ignorar que las mujeres no configuran un grupo homogéneo (que tienen distinta orientación sexual, etnia, clase, religión, etc.) ni que, históricamente, un determinado subgrupo de mujeres (blancas, de clase media-alta, occidentales, etc.) ha universalizado sus experiencias, intereses y necesidades en detrimento de los de muchos otros» (Barrére Unzueta, 2010, p. 251). Adoptar una perspectiva interseccional, como marco de referencia para lograr la incorporación de las mujeres indígenas y afrodescendientes a las políticas de género, implica reconocer que tanto el racismo como la discriminación son un problema estructural que atraviesa ámbitos institucionales y relaciones sociales cotidianas, y que estos tienen efectos en la vida cotidiana y en el acceso a las oportunidades de las mujeres de estos grupos. Aún con sus propias especificidades, los indígenas y afrodescendientes comparten similares situaciones de discriminación y desigualdad social, y se encuentran en situaciones de desventaja social. Finalmente, la transversalidad de género ha sido reconocida internacionalmente como una estrategia que apunta a lograr la igualdad de género. Plantea básicamente la incorporación de la perspectiva de género en todos los niveles, programas y proyectos de los Estados. A los efectos de esta consultoría, se propone una transversalidad género que fortalezca la capacidad de articulación regional para favorecer la participación e incorporación de las mujeres indígenas y afrodescendientes en las políticas de igualdad de género del mercosur.

La igualdad de género en la agenda del MERCOSUR

En los últimos años, el mercosur ha venido impulsando acciones para dar respuesta a las demandas de inclusión de las mujeres y ha generado acciones para efectivizar la protección de los derechos desde una perspectiva de género. Es así que la agenda de género ha ganado espacio político e institucional en el mercosur. Estos avances, más allá de la voluntad política de los gobiernos, han sido posibles gracias a la acción organizada de las mujeres «que han logrado el reconocimiento de sus derechos a través de leyes y/o políticas públicas en sus propios países, buscando dar respuestas concretas a problemáticas específicas en torno a la discriminación y la violencia hacia las mujeres, enmarcadas en un derecho humano fundamental como es vivir libre de violencias» (Ferretto y Picasso, 2018, p. 42). También debemos mencionar eventos de gran relevancia como la aprobación, en la Organización de los Estados Americanos – oea (1994), de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém Do Pará), la Cuarta Conferencia Mundial sobre la mujer (1995) y la Conferencia Regional sobre la Mujer (1997), entre otros, los que han tenido un rol fundamental en la instalación de una agenda de género para toda la región. Desde el cambio del enfoque med al ged, a fines de los 70, y gracias a los aportes teóricos y políticos del Feminismo (Faúndez y Weinstein, 2011), se pasó de pensar las políticas públicas centradas en «la Mujer en el Desarrollo, med» al «Género en el Desarrollo, ged». El «Género en el Desarrollo» ha sido adoptado como un enfoque para las políticas públicas de género y ha permitido avanzar hacia el cuestionamiento de las relaciones de poder, buscando mayor equidad e igualdad de las mujeres en la sociedad. Este enfoque «se concibe como una forma de redefinir el desarrollo —y no como una forma de integración a un modelo de desarrollo existente que discrimina y jerarquiza—, asociada a la igualdad de oportunidades de todos los seres humanos no sólo para acceder a los recursos, sino también para desarrollar sus potencialidades, tomar decisiones y ejercer sus derechos. En este sentido el ged, vincula el desarrollo a la promoción de relaciones equitativas y la eliminación de toda forma de discriminación, sea por sexo, género, clase o etnia» (Mendoza, 2002, p. 17). A partir de la década de los noventa, se comienza a debatir sobre la necesidad de crear espacios, al interior del mercosur, que atiendan las problemáticas específicas que afectan a las mujeres (Ferretto y Picasso, 2018). En 1995 se crea el Foro de Mujeres del mercosur integrado por representantes del Estado, representantes de partidos políticos y mujeres del ámbito empresarial, sindical y académico (Mestre y Mendoza, 2013). En el año 1998 se crea la Reunión Especializada de la Mujer del mercosur (rem), la cual años más tarde dará lugar a la Reunión de Ministras y Altas Autoridades de la

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Mujer - rmaam (2011). La rem «fue en sí misma un proceso complejo que se vinculó a las reivindicaciones y luchas de los movimientos sociales, de mujeres y feministas, así como a las respuestas de los gobiernos para la institucionalización y transversalización del enfoque de género en las políticas públicas nacionales» (dpigm, Uruguay, 2014, p. 11). La rmaam «tiene por función principal asesorar y proponer al cmc, medidas, políticas y acciones en materia de igualdad de género» (dpigm, Uruguay, 2014, p. 13). Actualmente éste es el órgano principal con el cual cuenta el mercosur para coordinar políticas regionales que promuevan la igualdad de género y el ejercicio de los derechos de las mujeres (mds, Uruguay, 2014). En el año 2011 se crea también el Grupo de Trabajo Género y Derechos Humanos de las Mujeres, en el marco de la xx Reunión de las Altas Autoridades en Derechos Humanos (raadh). En el año 2006 se aprobó el Protocolo Constitutivo del Parlamento del mercosur que además de ratificar el rechazo a todas las formas de discriminación, específicamente aquellas relacionadas con el género, instó a los Estados Parte a que, según sus propias realidades nacionales, garantizaran la representación por criterios étnicos, de género o regionales. Dos años después, mediante la recomendación cmc Nº 06/08, se aprobaron las Directrices para la Igualdad de Género en Políticas Públicas para la Agricultura Familiar. Por otro lado, el Plan Estratégico de Acción Social del mercosur (peas) también propuso implementar acciones con perspectiva de género durante el período 2012-2017. El PEAS asume que la dimensión social del mercosur se ha consolidado como uno de los ejes prioritarios y estratégicos del proceso de integración Regional. Son varias las directrices y varios los ejes estratégicos y objetivos prioritarios del PEAS que contemplan la inclusión de la perspectiva de género en la agenda social del mercosur. Al respecto podemos mencionar la Directriz 2 que se propone «promover políticas distributivas observando la perspectiva de género, edad, raza y etnia». En el Eje II, de dicha Directriz, se señala como objetivo el «garantizar los Derechos Humanos, la asistencia humanitaria e igualdades étnica, racial y de género». Mientras que la Directriz 3 se propone «asegurar los derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales, sin discriminación de género, edad, raza, etnia, orientación sexual, religión, opinión, origen nacional y social, condición económica, personas con discapacidad y de cualquier otra condición», la Directriz 6 busca «ampliar la participación de las mujeres en los cargos de liderazgo y decisión en el ámbito de las entidades representativas». Esta última tiene como objetivo primordial la «creación, revisión e implementación de los instrumentos normativos regionales en vista a la igualdad de oportunidades, entre hombres y mujeres y, entre las mujeres, en la ocupación de los puestos de decisión».

La Directriz 18, por su parte, propone «incorporar la perspectiva de género en la elaboración de políticas públicas laborales» y sus objetivos prioritarios son: «garantizar la igualdad salarial entre hombres y mujeres teniendo en cuenta el principio de salarios iguales para funciones iguales»; «garantizar a las trabajadoras domésticas el ejercicio de todos los derechos laborales concedidos a las trabajadoras en general, especialmente en las regiones fronterizas» y «adoptar medidas para avanzar en la valorización social y el reconocimiento del valor económico del trabajo remunerado realizado por las mujeres en el ámbito doméstico y del cuidado familiar, y contribuir para la superación de la actual división sexual del trabajo». En el año 2012, el Consejo de Mercado Común establece que la dimensión de género será parte tanto de la estructura institucional como de las políticas del mercosur (Ferretto y Picasso, 2018). Al año siguiente (2013) la rmaam aprueba los «Lineamientos de Políticas de Igualdad de Género del Mercosur». Esta política busca «la transversalización de la perspectiva de género en las políticas del mercosur, contribuyendo así a la superación de las desigualdades y discriminaciones que afectan a las mujeres de la región, tales como la violencia de género, la carga desigual del trabajo doméstico y de cuidados no remunerado, la falta de acceso y control de los bienes, la propiedad y la tierra, la participación desigual en la toma de decisiones en el ámbito público y privado, y en todos los derechos humanos» (dpigm, Uruguay, 2014, p.8). Finalmente, en el año 2014, el cmc otorga su aprobación a las «Directrices de la Política de Igualdad de Género del mercosur». Si bien el tema de género está instalado en la agenda del mercosur y existe un compromiso de los Estados Parte para implementar políticas públicas para la protección de los Derechos Humanos de las mujeres, la presencia femenina en los órganos del mercosur es aún insuficiente. La investigación de Ferretto y Picasso (2018) muestra que «los porcentajes de participación de las mujeres en los órganos del Mercosur son minoritarios, variando desde el más bajo con el 10% en el cmc y un 36,3% en el CCM, lejos del ideal de la paridad, que la rmaam también recogerá como objetivo que será desarrollado más adelante» (p. 53). Seguramente los números serían considerablemente inferiores si en este análisis tuviéramos en cuenta la mirada étnico-racial.

Las Directrices de la Política de Igualdad de Género del MERCOSUR Partiendo de los compromisos internacionales y regionales que los Estados Parte han asumido para alcanzar la igualdad de género, en el año 2014 el cmc aprobó las

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Directrices de la Política de Igualdad de Género del mercosur. En el artículo uno, el cmc decide: «implementar una Política de Igualdad de Género a través de las Directrices de la Política de Igualdad de Género del mercosur». En estas Directrices los Estados Parte reconocen que los procesos de integración no tienen el mismo impacto en hombres que en mujeres, lo cual lleva al desarrollo de políticas para promover la igualdad y la equidad. Al mismo tiempo, se asume la importancia de «profundizar una integración regional que tenga en cuenta las especificidades de las mujeres en toda su diversidad (generacional, de raza, etnia, origen, discapacidad, ubicación geográfica, pertenencia cultural, religiosa y orientación sexual e identidad de género) para de esta manera atender a los criterios de igualdad y equidad antes expuestos» (dpigm, Uruguay, 2014, p.20). De acuerdo con estas directrices, las políticas regionales, programas y acciones del mercosur deben guiarse por los siguientes principios: 1. Igualdad y equidad; 2. No discriminación; 3. Diversidad; 4. Laicidad del Estado; 5. Justicia social; 6. Vida libre de violencia y 7. Participación social (dpigm, Uruguay, 2014, p. 30). La Política de Igualdad de Género del mercosur reconoce trece directrices imprescindibles para el diseño y la implementación de las normativas y planes de acción, entre otros, del mercosur. En lo que respecta al tema en cuestión, queremos destacar, en particular, las Directrices 6.6 «Educación para los derechos humanos y la no discriminación» y 6.8. «Interseccionalidad, discriminaciones múltiples y agravadas». La primera está orientada a «reconocer la contribución que las mujeres realizan a la cultura e integrarla a la construcción sociocultural de las comunidades. Adoptar todas las medidas para incorporar la perspectiva de género y derechos humanos en los sistemas educativos, de difusión cultural y de comunicación. Desarrollar programas para combatir la discriminación y la violencia simbólica, las concepciones sexistas, racistas, discriminatorias y los estereotipos de género en dichos ámbitos». La segunda tiene como objetivo «desarrollar estrategias, políticas y acciones que garanticen una especial protección de los derechos de las mujeres que se encuentran en situaciones de exclusión social y todas las formas de discriminación: de género, generacional, racial, étnica, socioeconómica, de lengua, de orientación sexual e identidad de género, políticas, religiosas, de condición migratoria, de discapacidad, de privación de libertad, entre otras». La Política de Igualdad de Género del mercosur señala con claridad la existencia de inequidades y diversas formas de discriminación que agravan la situación de las mujeres, sin caer en el reduccionismo de entenderlas como un todo homogéneo. Esta política da un paso adelante al reconocer a las mujeres en toda su diversidad, teniendo en cuenta sus necesidades específicas.

XII

La perspectiva étnico-racial: ¿por qué es necesaria en el MERCOSUR?

En América Latina, las políticas orientadas desde criterios étnico-raciales son un fenómeno más bien reciente. No fueron parte de la agenda de los Estados sino hasta bien entrada la última década del siglo xx (Ocoró, Loango y da Silva, 2017, p. 134). En los últimos años, aun cuando no son suficientes y cuentan con limitados recursos, se han venido desarrollando diversas experiencias y modalidades de inclusión de los pueblos afrodescendientes e indígenas en América Latina (Mato, 2009). Estas transformaciones tienen relación con el descentramiento de la categoría «clase» y la consiguiente visibilidad de la diversidad y el reconocimiento de otros grupos y actores culturales, antes invisibilizados o no reconocidos en el interior de los Estados. Sin duda alguna, a partir de los debates de fines del siglo pasado, cobró importancia y notoriedad la necesidad de desarrollar políticas de reconocimiento de derechos culturales y políticos desde los Estados. Desde la década de los 80 hay un desplazamiento que pasa por la politización de la cultura (Hopenhayn, 2001). En este sentido, nuevos temas y discusiones irrumpen en la agenda política y se legitiman otras voces hasta entonces «ausentes» como las distintas identidades de género, las identidades sexuales y los grupos étnicos o culturales. Estas reivindicaciones pondrán en el centro de la movilización la identidad de grupo y la dominación cultural, y ya no la clase y la explotación como principal instrumento de movilización y lucha política (Fraser, 1997). Tal multiplicidad de expresiones sociales movilizadas revindica la diferencia y la diversidad en su práctica política, en el marco de las transformaciones que la globalización cultural y económica trae aparejada. En consecuencia, la cuestión de los derechos de las minorías cobra interés tanto en la teoría política como en las políticas del Estado. La perspectiva étnico-racial o enfoque diferencial, como se la conoce en algunos países, implica adoptar una mirada que adecue las acciones y servicios del Estado a fin de dar respuesta a las necesidades reales de las poblaciones indígenas y afrodescendientes. Esta perspectiva representa una forma de ver e interpretar la realidad social que pone foco en la dimensión étnica y racial y en el peso que estas dos variables tienen para el acceso a las oportunidades y para el goce pleno de los derechos de las poblaciones negras e indígenas en América Latina. En ese sentido, también se convierte en una herramienta conceptual, metodológica y política, en tanto propone tomar en cuenta las especificidades culturales e históricas de determinados grupos para intervenir desde un enfoque de equidad, diversidad y derechos. Dada la diversidad de lenguas y etnias indígenas que tiene Brasil, así como también el peso demográfico de su población de origen africano, el mercosur se convierte

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en el espacio con la mayor diversidad lingüística y étnico-racial de la región. Este escenario exige un amplio compromiso de todos los Estados Parte con estas poblaciones, ya que no sólo han hecho considerables aportes a la construcción de la historia y la identidad nacional de cada uno de los Estados, sino que también han aportado formas de organización y formas de pensar el desarrollo que enriquecen a sus propias sociedades nacionales. Quizás sea el momento de reconocer el rol fundamental que juegan estas poblaciones en el mercosur y adoptar una política de protección de los derechos fundamentales con un enfoque de equidad. El enfoque o la perspectiva étnico-racial no necesariamente significa asumir posturas asistencialistas, sino, más bien, recuperar un enfoque que reconozca las especificidades de cada grupo social tanto para intervenir y proteger los derechos de estos grupos como para alentar el desarrollo de sus prácticas sociales y culturales. La inclusión de la perspectiva o mirada étnico-racial en las políticas de igualdad de género hará importantes aportes para transitar hacia la reducción de la inequidad de género y la desigualdad social que viven las mujeres afrodescendientes e indígenas. Este es, precisamente, un requisito fundamental para avanzar hacia sociedades más equitativas y más democráticas.

La igualdad de género desde un enfoque étnico-racial De acuerdo con Faúndez y Weinstein (2011), «la categoría de género hace referencia a los procesos económicos, sociales y culturales que definen y determinan las diferencias de oportunidades, de resultados, de posición y condiciones de vida de mujeres y hombres en la sociedad» (p.17). En la misma dirección, Buquet, Montiel y Aguilar, sostienen que «la mayor parte de las definiciones plantean, de una u otra forma, que el género refiere a un conjunto de prácticas, disposiciones, papeles, roles, responsabilidades, atributos, espacios, comportamientos, actitudes, etc. que la sociedad asigna a hombres y a mujeres de manera diferenciada, estableciendo un modelo que legitima a nivel social, el deber ser de las mujeres y el deber ser de los hombres en todas las esferas de la vida humana» (2014, p.30, citado en Leal, Murillo y men, Colombia, 2018, p. 32 ). Los estudios de género han enriquecido el análisis de la sociedad, en tanto aportan herramientas para entender las dinámicas, relaciones y diferencias entre hombres y mujeres, y han mostrado cómo en nuestras sociedades esas diferencias se traducen en desigualdades y en la negación de derechos. En efecto, «el género se sostiene sobre la

distinción y jerarquización de los significados de lo masculino, como categoría superior, sobre lo femenino como categoría inferior. Las representaciones culturales de lo masculino y lo femenino varían históricamente pero son percibidas como realidades naturales que se derivan de las diferencias anatómicas que distinguen a los sexos» (Leal Murillo y men, Colombia, 2018, p.32). El género es una categoría de análisis que entiende lo masculino y femenino como producto de construcciones socio-históricas que debe ser contextualizadas (Scott, 1993). Esto implica que no podemos asumirlo en un sentido abstracto y universal, sino que debemos situarlo dentro del orden cultural que se analiza. Así entonces, cuando pensamos una política de igualdad de género que pueda incorporar a las mujeres afrodescendientes e indígenas en el mercosur, es necesario reconocer la situación específica que estas viven, entendiéndolas como sujetos de derechos y no como beneficiarias de la asistencia del Estado. Claramente se requiere de una política de igualdad de género que pueda mirar con un enfoque étnico-racial e interseccional. El género debe ser pensado en articulación con otras variables como las étnico-raciales, la clase, la sexualidad, la migración, entre otras, y más aún cuando se trata de mujeres que experimentan discriminaciones múltiples y situaciones que afectan su igualdad de derechos en la sociedad. En consecuencia, «en cualquier análisis de género es necesario comprender cómo esas diferencias genéricas son moduladas por la cultura, la condición socioeconómica, la identidad étnica y racial, la educación, la edad, la época y otras dimensiones; y, por lo tanto, el enfoque de género entiende que cada género no es un grupo homogéneo ni los atributos de género se deben tratar como si fueran inmutables. De allí que el enfoque de género se ha utilizado también para entender y desarrollar herramientas en torno a otras identidades, ya que lo que está en la base es el reconocimiento y valoración de la diversidad» (Faúndez y Weinstein, 2011, p. 22). No se trata, sin embargo, de pensar el género en forma independiente de los contextos históricos, culturales y locales, sino que se debe considerar la realidad específica de los sujetos que son analizados bajo ese lente. Así entonces, a los efectos de estas recomendaciones, el género no puede ser leído en forma independiente de la condición étnico-racial o de la situación social y cultural, situación que condiciona y ordena la vida de las mujeres indígenas y afrodescendientes. Así como las relaciones de género atraviesan las identidades, también lo hacen las relaciones étnico-raciales, las cuestiones de clase, generacionales, sexuales, entre otras, las cuales condicionan y ubican a las personas en determinadas posiciones de sujeto. Todas estas variables

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tienen también un carácter social e histórico que no es estático. Una política que tenga como horizonte lograr la igualdad y la equidad debe reconocer y valorizar las diferencias, ya que «no se trata de borrar aquello que nos enuncia como distintos, como diversos, sino de evitar que en nombre de lo distinto se discrimine, se subordine, se oprima» (Faúndez y Weinstein, 2011, p 34). Adoptar una perspectiva étnico–racial en las políticas públicas de género implica reconocer las desigualdades estructurales, el racismo y la discriminación y el peso que estos tienen en las trayectorias de vida de estas mujeres. Exige, ante todo, respuestas que superen el corto plazo y que se inscriban en un proceso que direccione la voluntad política de los Estados hacia el cumplimiento de metas conjuntas, es decir, metas que mejoren la equidad y la protección de los derechos de las mujeres de estos pueblos.

La perspectiva étnico-racial como herramienta para la lucha contra el racismo y la discriminación Resulta difícil lograr que el Estado adquiera una mirada étnico-racial sin tener en cuenta que en nuestras sociedades existen estructuras que sostienen desigualdades y legitiman las jerarquías étnico-raciales y que esta situación, a su vez, atraviesa todo el conjunto social, todas las instituciones. La incorporación de la perspectiva étnico-racial exige desarrollar políticas que promuevan en forma efectiva el combate al racismo, un racismo que perjudica la construcción de sociedades democráticas, plurales e igualitarias. La perspectiva étnico-racial busca visibilizar la realidad de las mujeres afrodescendientes e indígenas y promover sus derechos, pero también constituye una herramienta de lucha contra la discriminación y el racismo y permite efectivizar las políticas de igualdad de género en los Estados del mercosur.

XIII

Recomendaciones estratégicas para la incorporación de la perspectiva étnico-racial en la política de igualdad de género del MERCOSUR

A continuación, enunciamos las recomendaciones estratégicas que se proponen para incorporar la perspectiva étnico-racial en las políticas de igualdad de género del mercosur. Dichas recomendaciones no pretenden ser recetas, sino que buscan contribuir a encontrar soluciones que enfrenten al racismo, a la discriminación racial y a la desigualdad social, todos ellos, problemas estructurales que tienen relación con la desigual situación de los indígenas y afrodescendientes, en especial de las mujeres de estos pueblos. Partiendo entonces del hecho de que las mujeres indígenas y afrodescendientes enfrentan distintas formas de discriminación (y no sólo aquellas vinculadas al género), es necesario desarrollar no sólo una política pública que tenga como lineamiento central la creación de empleo, sino también la autonomía económica, el acceso a empleos de calidad, a recursos tecnológicos y la creación de políticas educativas y de reconocimiento cultural que contribuyan a valorizar la presencia de estas poblaciones en el mercosur. Se trataría de políticas que contribuyan a desmantelar el racismo, desestabilizar las desigualdades y de-construir posturas eurocéntricas que históricamente han invisibilizado a estos pueblos y sus realidades. Así, entonces, sería de gran relevancia para el mercosur diseñar una política de articulación entre los distintos Estados Parte que contemple las problemáticas que estas poblaciones vienen arrastrando históricamente, esto representaría una oportunidad para reubicar la problemática y sus posibles soluciones dentro de un contexto regional. La incorporación de la perspectiva étnico-racial debe partir de un enfoque de derechos que trascienda las miradas asistencialistas tradicionales y que reconozca la complejidad de los problemas que enfrentan las mujeres de estos pueblos. En este sentido, se requiere abordar a las mujeres indígenas y afrodescendientes como sujetos de derechos, como sujetos autónomos que deben participar en el proceso de construcción de las políticas que van dirigidas a ellas y a sus propios pueblos. Con el objeto de lograr la incorporación progresiva de la perspectiva étnico-racial en las políticas de género del mercosur, se proponen tener en cuenta las siguientes recomendaciones:

1. Lucha contra el racismo y la discriminación Incorporar la perspectiva étnico-racial requiere combatir el racismo, las jerarquizaciones étnico-raciales y la discriminación racial, lo cual, en América Latina, afecta principalmente a las poblaciones indígenas y afrodescendientes. Sin duda, «la discriminación de

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género se suma a otras formas de desventaja —condición socioeconómica, ubicación geográfica, raza, casta y origen étnico, sexualidad o discapacidad— y limita las oportunidades y los proyectos de vida de las mujeres y las niñas» (onu Mujeres, 2015, p. 12). Las desigualdades étnico-raciales que impactan sobre las poblaciones indígenas y afrodescendientes, y de forma más profunda en las mujeres de estos pueblos, se ven acentuadas a través de distintos mecanismos tales como la ausencia de su historia en los currículos escolares, la negación de sus aportes a la construcción de las identidades nacionales, las barreras que limitan su acceso pleno a derechos, a los bienes culturales y materiales de la sociedad, todos ellos factores que contribuyen a legitimar las desigualdades étnico-raciales y a reproducir las desventajas acumulativas que afectan a estos pueblos. Este es el motivo por el cual se hace imprescindible emprender, en forma decisiva, políticas antirracistas en distintos ámbitos. Por consiguiente, se recomienda, tanto a nivel nacional (Estados Parte) como a nivel regional (mercosur): Promover prácticas antirracistas que sean efectivas para remover los obstáculos que impiden la movilidad social y la igualdad sustantiva de los pueblos indígenas y afrodescendientes, teniendo en cuenta que «el racismo no es un acto o un conjunto de actos y tampoco se resume a un fenómeno restringido a las prácticas institucionales; es, sobre todo, un proceso histórico y político en que las condiciones de subalternidad o de privilegio de sujetos racializados es estructuralmente reproducida» (Almeida, 2018, p. 29). Promover la formación de docentes en el combate al racismo y a la discriminación racial, para favorecer una educación basada en la promoción de las relaciones étnico-raciales, el respeto y el reconocimiento cultural. Develar y cuestionar las formas de racismo institucional y estructural, ya que «los conflictos raciales también son parte de las instituciones. Así, la desigualdad racial es una característica de la sociedad, no es apenas por causa de la sola acción de grupos o individuos racistas, es fundamentalmente porque las instituciones son hegemonizadas por determinados grupos raciales que utilizan mecanismos institucionales para imponer sus intereses políticos y económicos» (Almeida, 2018, p.30). Las recomendaciones arriba mencionadas se podrán alcanzar a través de: a. La organización de talleres, seminarios y distintos espacios de formación para visibilizar las formas de racismo y discriminación enquistadas en la sociedad y en las instituciones del Estado.

b. La creación de espacios interculturales tales como eventos, exposiciones y ferias, entre otros, que promuevan la valorización de todos los pueblos y culturas presentes en el Mercosur. c. El desarrollo de una campaña regional de concientización contra el racismo y la discriminación con transversalidad de género.

2. Puesta en marcha de políticas de reconocimiento y valorización de la cultura e historia de los pueblos indígenas y afrodescendientes Las instituciones públicas no deberían obviar el reconocimiento de derechos a los/as ciudadanos/as, dado que el derecho al reconocimiento es parte del ideal de dignidad humana. Por lo tanto, es necesario que las políticas públicas incorporen a quienes han sido excluidos y les permitan a su vez forjar su identidad por fuera de la subyugación en la que se han construido (Taylor, 1994). En consecuencia, los Estados Parte tendrán que: • Reconocer a las poblaciones indígenas y afrodescendientes. Este reconocimiento no debe ser sólo estadístico, sino que también debe apuntar a identificar y valorizar los aportes a la historia nacional, la cultura, las historias, y las visiones de mundo y de desarrollo de los pueblos indígenas y afrodescendientes como un aporte central para la construcción de la sociedad. Estas acciones permitirán reconstruir el tejido social que ha sido averiado por el racismo, la discriminación, la xenofobia. •

Visibilizar la historia de las mujeres afrodescendientes e indígenas y sus aportes a los procesos de emancipación de América Latina.

• Promover acciones para valorar la historia, las visiones de mundo y de desarrollo, los conocimientos, los saberes y las prácticas culturales de los pueblos indígenas y afrodescendientes.

3. Diseño de políticas públicas focalizadas, inclusivas e interseccionales para atender la diversidad étnico-racial en el MERCOSUR Las políticas públicas son el principal instrumento que tienen los Estados para intervenir sobre los problemas sociales y garantizar el goce pleno de los derechos de

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todos/as los ciudadanos/as. Si bien los Estados están obligados a desarrollar políticas universales, las complejas problemáticas y desigualdades de género, interrelacionadas con la cuestión étnico-racial, la discriminación, el racismo y la pobreza, producen efectos perjudiciales para las mujeres indígenas y afrodescendientes. Esto hace imprescindible un diseño de políticas públicas específicas que tengan en cuenta sus problemáticas y necesidades. Cabe destacarse también que el presupuesto constituye la vía más eficaz para poder instrumentar acciones que promuevan el acceso a los derechos de las poblaciones, ya que la equidad de género y la equidad étnico-racial requieren no sólo de leyes sino también del diseño de políticas públicas que cuenten con recursos concretos. Como bien señalan Brosio y Guitart, (2017), «para avanzar en el camino hacia la igualdad de género es necesario que los presupuestos cuenten con un nivel de desagregación que permita evaluar los impactos de los mismos en términos de género» (p. 1). A fin de que este objetivo se concrete a nivel nacional, es necesaria la incorporación de una dimensión de género y étnico-racial que apunte a: • Promover la perspectiva étnico-racial y de género en forma transversal en todas las políticas públicas. •

Obtener y producir, por parte de los Estados información que contribuya a conocer la situación social, educativa y laboral, entre otros indicadores de las mujeres o grupos destinatarios de estas políticas.

• Diseñar políticas públicas interseccionales destinadas a contemplar las discriminaciones múltiples que enfrentan las mujeres indígenas y afrodescendientes, para así lograr una mayor equidad. • Desarrollar políticas de atención en salud integral, atendiendo a los casos de violencia y discriminación de género y promoviendo la formación en derechos sexuales y reproductivos, de acuerdo a la legislación vigente y a las políticas públicas de cada país. • Incorporar la perspectiva de género y étnico – racial en el gasto público, de modo que las acciones dirigidas a los pueblos indígenas y afrodescendientes estén reflejadas en las partidas presupuestales. Esta es una decisión muy importante, ya que compromete recursos específicos para que los programas, políticas y acciones del Estado puedan avanzar en la reducción de las brechas de género

y étnico-raciales. La asignación de presupuestos específicos o su visibilización en los mecanismos presupuestarios existentes contribuye a dar mayor sostenibilidad a las políticas y a diseñar estrategias a largo plazo. • Promover canales de diálogo entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil para diseñar y ejecutar presupuestos participativos en las políticas de equidad de género. •

Hacer seguimiento del cumplimiento de los acuerdos internacionales firmados por los países del mercosur, estableciendo mecanismos de evaluación de las acciones implementadas por los Estados para dar cumplimento a los mismos.

En cuanto al nivel regional, se contemplan las siguientes recomendaciones: •

Garantizar la coordinación y articulación interinstitucional que permita un enfoque de DDHH en forma integral en todas las políticas públicas de los Estados Parte, atendiendo necesidades de las comunidades indígenas y afrodescendientes.

• Desarrollar, de acuerdo a la directriz de salud integral que propone la Política de Igualdad de Género del mercosur, programas orientados a reducir la tasa de maternidad adolescente en poblaciones indígenas y afrodescendientes. • Promover una política de financiamiento para que el Fondo Social del mercosur destine recursos para la creación de una Secretaría permanente dentro de este organismo, que atienda las problemáticas de los afrodescendientes y de los pueblos indígenas. • Desarrollar, en articulación con la rmaam, la rafro y la rapim, un protocolo a nivel del mercosur que sea referencia para incorporar y hacer seguimiento, a la perspectiva étnico-racial, en la política de igualdad de género. •

Definir indicadores de proceso y de resultado con perspectiva étnico-racial y de género a nivel regional, ya que son cruciales para efectivizar las políticas de igualdad de género con perspectiva étnico-racial.

• Implementar el plan de acción del Decenio Internacional de los Afrodescendientes en los Estados del mercosur.

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4. Fortalecimiento de las capacidades institucionales para atender a la diversidad étnico-racial en el MERCOSUR Definitivamente, no es posible incorporar la perspectiva étnico-racial sin llevar a cabo transformaciones a nivel institucional local y, por ende, regional. La institucionalidad es un factor fundamental para operar los cambios que permitan garantizar que las demandas y necesidades de todas las mujeres van a ser atendidas. A nivel nacional/ de cada uno de los Estados Parte, esto requiere: •

Incorporar el enfoque étnico-racial en la estructura institucional de cada Estado, no sólo en lo que respecta a la incorporación de gestión del talento humano, sino también en los planes de acción y de gestión de estas entidades gubernamentales. Se espera que dichos planes contengan las medidas concretas que cada una de estas áreas implementará para incorporar el enfoque étnico-racial a nivel institucional.

• Conformar una estructura organizacional al interior de los organismos de los Estados que permita la representación de las mujeres indígenas y afrodescendientes en distintos niveles. • Asegurar la igualdad de oportunidades para las mujeres de estos pueblos en la composición institucional. Es de gran importancia que todas ellas estén vinculadas a los programas que están dirigidos a estas poblaciones. • Adaptar la institucionalidad pública a los efectos de dar lugar a una perspectiva étnico-racial. Esto hace necesario capacitar a los/las funcionarios/as públicos, el personal administrativo y/o técnico de los organismos del Estado para atender a la diversidad étnica y cultural, reconociendo las desventajas históricas de las mujeres afrodescendientes e indígenas, las problemáticas que enfrentan, los derechos y deberes que les asisten. • Aplicar un enfoque de género con perspectiva étnico-racial que permita adecuar los servicios del Estado, de manera tal que las políticas de género mejoren las condiciones de vida de las mujeres de estos pueblos. • Fortalecer la institucionalidad, la jerarquía y el presupuesto de los programas que atienden a poblaciones indígenas y afrodescendientes, incorporando la perspectiva de género en el interior de los Estados Parte.

En lo que respecta a las recomendaciones de carácter regional, se propone: •

Crear una estrategia de difusión a nivel regional sobre las acciones que emprenderán cada uno de los Estados Parte y anunciar su compromiso con la incorporación de la perspectiva étnico-racial en las políticas de género.

• Crear estrategias a nivel de la rmaam para gestionar las políticas de género con perspectiva étnico-racial y avanzar en el acceso a derechos y servicios sociales en forma equitativa para las mujeres afrodescendientes e indígenas. • Elaborar un plan de acción a nivel mercosur que establezca medidas concretas, con metas factibles y alcanzables, para avanzar en la incorporación de la perspectiva étnico-racial en la agenda de género del mercosur. • Consolidar la rafro y la rapim como organismos del mercosur, incorporando la perspectiva de género en las acciones de estos foros. Consolidar una alianza de trabajo conjunto entre rafro, rapim y la rmaam.

5. Visibilización étnico-racial en estadísticas y programas de los Estados Parte, resultante del diagnóstico, la investigación y el estudio participativo Un aspecto fundamental para incorporar la perspectiva étnico-racial en las políticas de igualdad de género de mercosur es lograr la visibilidad estadística de estas poblaciones, a fin de conocer en profundidad sus realidades sociales, las situaciones en las que se encuentran y los focos en los que el Estado debe centrar su intervención. Como bien ha señalado la onu-cepal «las estadísticas e indicadores de género y los sistemas de información han estado presentes en todos los consensos y se destaca su importancia para captar la complejidad que supone la transformación de las relaciones desiguales de poder basadas en el género y su intersección con otras categorías como raza, etnia, edad y territorios» (p.26). Es muy importante que el proceso de recolección de datos se apoye en una perspectiva interseccional que analice cómo las desigualdades de género se articulan con otras como la clase, la condición migratoria, la etnicidad, la edad, entre otras. También es necesario y de carácter imperativo contar con diagnósticos, estudios específicos e investigaciones, ya que éstos son una herramienta crucial para la toma de decisiones, en especial para el diseño de políticas estratégicas que atiendan las

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problemáticas más prioritarias. Los diagnósticos deben ser participativos, pues es necesario partir de las percepciones, expectativas y consideraciones de los sujetos a los que van dirigidas esas políticas. Así entonces, se recomienda a nivel nacional: • Promover la visibilización estadística de las poblaciones indígenas y afrodescendientes, —en especial de las mujeres de estos pueblos—, en los programas, proyectos y planes de desarrollo de los Estados Parte. • Realizar un diagnóstico para determinar en qué medida se aplica la perspectiva étnico–racial en el diseño y en la ejecución de los proyectos y políticas de género que desarrollan los Estados. •

Promover investigaciones sobre la situación de las mujeres de los pueblos indígenas y afrodescendientes, con el objeto de caracterizar su situación así como las distintas formas de racismo y discriminación que afectan la calidad de vida, la movilidad social y la ciudadanía plena de sus derechos.

• Contar con estadísticas étnico-raciales contínuas, fiables y participativas en todos los registros administrativos de los Estados. • A nivel regional se propone: • Definir variables conjuntas a nivel mercosur que permitan caracterizar, en forma más detallada, las brechas de género que experimentan las mujeres indígenas y afrodescendientes con relación al conjunto de mujeres de la población. Sería de gran relevancia, en particular, determinar la brecha salarial en forma interseccional, y de género en el conjunto de países del mercosur. • Visibilizar a las mujeres indígenas y afrodescendientes en todos los programas, planes y proyectos que efectivizan las políticas de igualdad de género del mercosur. Para ello es necesario desagregar datos, no sólo por sexo sino también por condición étnico-racial. • Incluir un enfoque étnico-racial en el plan social y en la agenda institucional del mercosur. • Incorporar la perspectiva étnico-racial en el análisis de los flujos migratorios a nivel mercosur, generando medidas para la protección de las mujeres indígenas y afrodescendientes migrantes.

6. Desarrollo de pedagogías de reconocimiento Adoptar una perspectiva étnico-racial en las políticas públicas del Estado requiere desarrollar un proceso orientado a desmontar los prejuicios y las prácticas que legitiman la existencia de desigualdades étnico-raciales en nuestra sociedad. Para alcanzar tal propósito, es fundamental desplegar una pedagogía del reconocimiento que tenga como eje central la promoción de una educación antirracista, vale decir una educación que contribuya a valorizar la historia de todos los grupos que componen la diversidad cultural y lingüística de la región y, en particular, del mercosur. La atención a la diversidad es un importante indicador de inclusión y de calidad en la construcción de sociedades democráticas. Es así que la Agenda 2030, aprobada por la Cumbre del Desarrollo Sostenible (2015), propone entre los objetivos estratégicos para lograr un mundo sostenible en el año 2030, la inclusión, la equidad y la diversidad cultural como aspectos importantes a trabajar en la educación. En particular, el objetivo 4.5 propone «eliminar las disparidades de género en la educación y asegurar el acceso igualitario a todos los niveles de la enseñanza y la formación profesional para las personas vulnerables, incluidas las personas con discapacidad, los pueblos indígenas y los niños en situaciones de vulnerabilidad». Teniendo en cuenta estas consideraciones, a nivel regional recomendamos: • Elaborar una guía pedagógica que sea útil para el diseño, la gestión, el seguimiento y el monitoreo de la incorporación de la perspectiva étnico-racial de las políticas de género del mercosur. •

Trabajar en coordinación con los distintos organismos implicados en la protección de los derechos de las mujeres y de las políticas de igualdad de género del mercosur, para utilizar contenidos, imágenes y lenguajes no sexistas y con perspectiva étnico-racial.

• Desarrollar campañas de sensibilización en medios masivos de comunicación (páginas web, medios digitales, redes sociales, etc) que superen la visión homogénea y eurocentrada de la mujer, y que a la vez den cuenta de la diversidad de mujeres que integran el mercosur. A nivel nacional se recomienda: • Promover, en cada Estado Parte, el desarrollo de campañas de sensibilización, formación, educación y divulgación en los medios de comunicación, tendientes

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no sólo a reducir la invisibilización, la discriminación y el racismo que viven las personas afrodescendientes e indígenas sino también a promover la igualdad racial y de género. • Incorporar la perspectiva étnico-racial en los currículos de las instituciones educativas de gestión pública y privada, en sus niveles primario, secundario, terciario y universitario. • Desarrollar campañas de sensibilización y formación que promuevan prácticas inclusivas y de atención a la diversidad en los distintos niveles del sistema educativo de cada Estado Parte. • Trabajar con los docentes de todos los niveles y disciplinas sobre la historia y los aportes de los pueblos africanos, de los afrodescendientes, y de los pueblos y comunidades indígenas. Esto permitiría tanto intervenir sobre el racismo presente en todos los niveles educativos, así como fortalecer la autoestima y la valorización de los niños y niñas indígenas y afrodescendientes. •

Realizar acompañamiento en las trayectorias educativas de las mujeres y niñas indígenas y afrodescendientes para garantizarles el acceso, la permanencia y la graduación en los distintos niveles del sistema educativo.

7. Participación activa y liderazgo de las mujeres indígenas y afrodescendientes en las políticas de carácter nacional y regional Toda política social requiere de la participación de quienes de ella se beneficien. Es por ello que el Estado debe impulsar el empoderamiento de las mujeres indígenas y afrodescendientes, asegurando su participación en espacios de toma de decisión. El empoderamiento se entiende aquí como «una transformación tanto en la subjetividad de las mujeres como en las estructuras sociales que favorecen la subordinación, de tal manera que se redistribuya el poder en los escenarios públicos y en los privados, para que ellas accedan al uso y control de los recursos materiales y simbólicos, ganen influencia y participen en el cambio social» (Miller y Coll, 2015, p. 11). La Agenda 2030 también propone entre los objetivos estratégicos: «lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y las niñas (Objetivo 5). Para avanzar en la participación y el empoderamiento se propone:

• Generar y fortalecer mecanismos de consulta previa con las mujeres afrodescendientes e indígenas y las organizaciones sociales, sindicales y barriales que las representan, para incorporar sus necesidades y propuestas en las políticas públicas, planes o proyectos, tanto en las instancias de formulación, y planificación como en las de implementación. • Favorecer la participación de las mujeres indígenas y afrodescendientes en organizaciones políticas, gremiales y sociales, fortaleciendo tanto sus capacidades organizativas y de gestión como también la paridad de género al interior del movimiento afro e indígena. • Promover y valorizar las producciones artísticas educativas y culturales de las mujeres indígenas y afrodescendientes, empoderándolas y fortaleciendo sus emprendimientos. • Brindar espacios de intercambio de «buenas prácticas» (culturales, espirituales, de salud, de educación intercultural) entre mujeres indígenas y afrodescendientes del mercosur., promoviendo la toma de decisiones, así como también la formulación y ejecución de las políticas públicas que estén orientadas a ellas o a sus respectivas comunidades y/o pueblos. • Crear y fortalecer la Red de Mujeres Indígenas y Afrodescendientes del mercosur. • Crear cupo o cuotas parlamentarias de mujeres indígenas y afrodescendientes en los Estados Parte. • Generar escuelas de formación o programas de capacitación tendientes a promover el liderazgo, el empoderamiento, la autonomía y la promoción de los derechos de las mujeres indígenas y afrodescendientes.

8. Inclusión prioritaria de las mujeres afrodescendientes e indígenas en las políticas económicas del MERCOSUR. La siguiente recomendación propone diseñar políticas económicas que tengan entre sus prioridades la incorporación de las mujeres afrodescendientes e indígenas. La onu ha venido señalando la importancia de considerar las dimensiones económicas y sociales de la igualdad de género. Al respecto plantea que «incluso en aquellos

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países en los que se han adoptado leyes sobre igualdad de género, las desigualdades profundamente arraigadas, la existencia de normas sociales discriminatorias y de prácticas consuetudinarias perjudiciales, así como los patrones de desarrollo económico dominantes pueden socavar su aplicación e impedir que tengan efectos positivos» (onu Mujeres, 2015, p. 12). En esa misma dirección, las Directrices para la igualdad de Género del mercosur sostienen que «la igualdad de género es un derecho humano fundamental y condición necesaria para alcanzar el pleno cumplimiento de los derechos humanos y garantizar el desarrollo», al tiempo que considera la importancia de «contribuir a la consolidación de modelos de desarrollo social y productivo en la región, que respondan a la inclusión de las mujeres» (dpigm, Uruguay, 2014, p. 18-20). Considerar una dimensión económica que pueda alterar el racismo estructural que sitúa a dichas mujeres en los roles menos calificados o en tareas de servicio doméstico, con el fin de ir creando otras oportunidades para estas en el mercado laboral. En efecto, «las políticas económicas y sociales pueden contribuir a crear economías más fuertes y sociedades más sostenibles y más igualitarias desde el punto de vista del género. Pero, para ello, deben estar diseñadas y construidas situando los derechos de las mujeres en el corazón de sus prioridades» (onu Mujeres, 2015, p. 11). Partiendo de estas observaciones, es primordial señalar que la política de igualdad de género debe contribuir a remover las desigualdades estructurales que sitúan a las mujeres indígenas y afrodescendientes en los empleos menos calificados, en tanto la reproducción de estas condiciones precarias va arrinconando cada vez más a estas mujeres y profundizando las desigualdades que padecen. Por consiguiente, se recomienda a nivel regional: • Contemplar la dimensión económica como un eje prioritario en la política de igualdad de género del mercosur, para contribuir a remover las desigualdades históricamente arraigadas que afectan a las mujeres indígenas y afrodescendientes. Se pretende generar, en forma progresiva, posibilidades de movilidad social, laboral y educativa que les permitan a estas mujeres romper el cerco de la reproducción de las desigualdades. • A nivel nacional se recomienda: •

Reconocer y valorizar los modelos de desarrollo, ligados al territorio y a la preservación de la cultura, propuestos por las comunidades indígenas y afrodescendientes.

• Implementar y garantizar la legislación de demarcación y relevamiento de tierras indígenas en los Estados Parte, respetando los contextos históricos territoriales y culturales. •

Generar planes de vivienda, de financiamiento de créditos, construcción de cooperativas y de atención social para las mujeres indígenas y afrodescendientes que son jefas de hogar.

• Implementar políticas públicas de emprendedurismo para la autonomía financiera de indígenas y afrodescendientes. Por último, debemos decir que es imprescindible poner en marcha estas recomendaciones ya que, si bien no son las únicas posibles, están encaminadas a que los Estados asuman la responsabilidad de eliminar las brechas y asimetrías que limitan el goce pleno de derechos de estas poblaciones. En definitiva, se trata de generar políticas de Estado comprometidas tanto en la lucha contra el racismo y la discriminación como en la construcción de la equidad, a los efectos de profundizar la interculturalidad, la democracia y la igualdad en los Estados Parte del mercosur.

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Miriam Victoria Gómez. Activista

Andressa Caldas. Directora de Relaciones

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de la Secretaria de Derechos Humanos

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Instituto Nacional de las Mujeres

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(inmujeres). Ministerio de Desarrollo

Departamento de Afrodescendientes

Social, Montevideo. Uruguay.

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Presentación Pereyra. Artesana. Comunidad Karandaù. Paraguay. Sandra Chagas. Activista,

la Federación Nacional de las

afrocandombera, lesbiana y

Trabajadoras Domésticas (fenatrad).

feminista. Integrante del Movimiento

Brasil.

Afrocultural y del Grupo Matambas

María Fabiana Tuñez. Directora Ejecutiva del Instituto Nacional de las Mujeres de Argentina. María Luisa Martino. Cancillería. Ministra responsable de la Unidad de Derechos

de mujeres afrodescendientes. Argentina. Susana Arce. Comunidad Kamba Kuá. Paraguay. Vicenta Camusso Pintos. Activista

de las Mujeres de la Dirección de

feminista, ex-coordinadora regional

Derechos Humanos y Temas de

Cono-Sur de la Red de Mujeres

Género. Argentina.

Afrolatinoamericanas, Afrocaribeñas

Mariela Muñoz. Directora de

y de la Diáspora, ex secretaria general

Interculturalidad de la Dirección de

de la repem lac y fundadora de

Diversidad y Derechos y procesos

Colectiva Mujeres. Uruguay.

Culturales de la Secretaria Nacional de Cultura. Paraguay. Mariella Mazzotti. Directora del Instituto Nacional de las Mujeres (inmujeres). Ministerio de Desarrollo Social, Montevideo. Uruguay.

Representantes de Organismos Internacionales: Amalia Mattio. Presidenta del Foro de Mujeres del Mercosur.

(mides), Uruguay. Milene Molina Arancibia. Red de Mujeres Afrolatinoamericanas, del Caribe y de la Diáspora. Representante del Cono Sur. Nadine Gasman. Representante de onu Mujeres en Brasil.

Documento realizado en el marco del Proyecto: «Propuesta de una Estrategia Regional hacia el Desarrollo Sustentable de las Mujeres Afrodescendientes e Indígenas del ». De la Reunión de Ministras y Altas Autoridades de la Mujer del

Coordinado por el Instituto Nacional de las Mujeres del Ministerio de Desarrollo Social de Uruguay. Con el apoyo de: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo