Toets 2014/1 Valkuilen bij toetsing natuurbeschermingswet by Aeneas Media

Jaargang 21 nr. 1 maart 2014

va k b l a d o v e r e f f e c t r a p p o r ta g e

Valkuilen bij toetsing Natuurbeschermingswet

Bestuurlijke processen | Omgevingsvisie Gelderland | Bereikbaarheid Almere | Beleidsevaluatie

PU NT

BL IJK T

O G

LA N G

ECH TE R

LA N G

ECH TE R

TALE AN GN

Z E LF

T EF E G AF

LA N G

E DI

R TE H EC

NI ET EN EEN R DEAFG E

ECH TE R

NG LA

S P

SIGNALEN AFGEEFT D IE

IJ K

IE T DO

T IE

ZE LF

SY S T EE

C O M P L EX E

A AS Z EL T B N O T L E H , T PUN T E T IJKTP E RVE A K DAETNE E L N EA SYS K NR J A A ? T E N IN E D EM T DE EL O P P U

T DIE

NI ET LE N N REE A E D FG IE E OR

TE NS CH AP PE L

EN EE R DEAFG IE E OR

Z E LF

KA N TE LP U N T

O O K J I L

VEE LM ENS EN

I EV NL ME SA

N T E LP U N T

N EE

L I R I J J J RM M O T S E D F K O T A AT, ERVAAR JE DE STILTBE EKOF D T L D I T S E DE STILTBEK D E J I NST T B E A EM AA M RA M R A A R JABIE R E

EOR TRA D D D IS OVERZICHT EN INZICHT VE E I S T I IS OVERZIC A E E I I N U E T T T A A I E E SIT S TU TU O’N N SI N SI ’ ’ Z T A O O S EE Z S IELESN?IN NZ E V R ?IN E T N G L E T O S E UITR O E L A B L DE ZAL T G

N U P G O O O O K K J J I I L L E E P P A N

ET EN S

N NOG . VEE N LM OP ENS M E E EN ST Z Y ZIE OL EEN S ZIE IEN NN N P O E R E M N T ET DA KANT N O ELP T UJIK OG G NI UN TZ N E ELN ET DE N I FS Z A R O E K H E I N STOIRGO N GN D.U N HERKEND.U RDE EN HERKEND.U P N IT W D O A NA R RDE G IT W W E O O L E G N W W

EE TF

UN T

ZE LF

T I D T D R O W I D EI

T EF

ER ITED

CE TH RE AL GN

IET GN N LA ER T CH E E DI

R DOO

V A

SA M

N O O

L E VIN G BE

EEL ME NS EN

P. I R G E B L E T L U E T E U U L E E S L L S S N E N E E EEN E T T NDE STORM N U STORM. VEE . VEEL PE OF DE STORM. VEE L T M L M E OF DE L MEN L E I N E S T S T T ORM. EN Z SE STIL NETS M IE

“O N Z

NGIS FLEZ ELA T AN GF EE TF

L B T

IP UITGEB GR BE

AN GF EE TF

D EI

W OR DT

T I D T D R O W I

R E V

D EI

K R EH

NE D R OW

R IE

N DE R O NW E E DER

CE TH RE AL GN

LP E EW ELF NTBEVNB T Z

CE TH RE AL GN

OO TD E I N

G AN L ER HT C EE DI

MEER INFORMATIE OF DIRECT BESTELLEN?

20136337_Advertentie_Orkaan.indd 1

€29,95! N

T EF

L B T

N U N P E G O EE P O O M E E K J ST PUN I Y ELEN SYSTEEM OP EESN KANTEL

Auteur: Jan Rotmans ISBN: 978-94-6104-026-8 Aantal pagina’s: 270 Formaat: 17 x 24 cm Uitvoering: full colour Verschijning: oktober 2012 Prijs: € 29,95 (incl. btw) DAT

WWW.NEDERLANDINTRANSITIE.NL

Bestel nu voor slechts

ED EI R O O D TE

Inzichten uit de transitiekunde, een nieuw wetenschapsgebied, kunnen hierbij helpen. Dit boek laat zien hoe transities tot stand komen en hoe deze kunnen worden ‘gestuurd’ naar een duurzamere samenleving, ten bate van de samenleving en de mensen die er deel van uitmaken. In het oog van de orkaan sluit af met een inspirerende toekomstvisie voor Nederland 2050: vooruit naar vroeger. Hoe zou een duurzame samenleving er over pakweg veertig jaar uitzien? De kiemen voor een dergelijke schone, prettig leefbare en gezonde samenleving worden nu ontwikkeld, in de vorm van tal van transitie-experimenten op uiteenlopende terreinen die in dit boek worden beschreven en verbeeld.

ELIJK OOGP U N TB

T I D T D R O W I

W OR D

dels Inmid uk! dr derde

T EF

EE R

ging van onderop wordt de komende jaren een belangrijke verandermacht en botst met de gevestigde orde van bovenaf, die probeert deze beweging te remmen. De komende jaren worden heftig en turbulent, waarbij de overheid een nieuw, passend antwoord moet vinden op de verandermacht van onderop vanuit de samenleving.

PELIJK OOGP U SCHAP N TB ETEN

L I J KT E L DA I T J E EN O K S Y ST EEMT B A

A A ET R M

In het oog van de orkaan verhaalt over de uiteenlopende transitieprocessen die zich in Nederland afspelen; van de zorg tot de bouw en van energie tot voedsel, van Rotterdam tot Limburg en van Friesland tot Zeeland. Er is een ondergrondse gaande, een transitiebeweging van onderop, die met de week krachtiger wordt. Deze bewe-

NEDERLAND IN TRANSITIE

Onze samenleving bevindt zich op een kantelpunt. Op zo’n moment is de maatschappij instabiel en kwetsbaar voor verstoringen, maar wordt de deur voor radicale veranderingen geopend. Een maatschappelijk systeem geeft op een kantelpunt zelf signalen af, maar die worden lang niet door iedereen herkend. Dit is vergelijkbaar met het oog van de orkaan: in het oog is het windstil en onbewolkt, buiten het oog raast de storm. Afhankelijk van waar je staat, ervaar je de stilte of de storm. Veel mensen zien de storm die door de samenleving raast nog niet en staan als het ware in het oog van de orkaan. Het is een kwestie van tijd voordat ze het gaan inzien en ervaren. Dit boek draagt bij aan de bewustwording hiervan.

S GNAL LP C I E Z T Z E D T N EN I V Z TBEVINDT N BE AF ON G NIET DO G N N A A N L I G G O R V G A A IN TE VITNK “ EEF ENLE ET K E ECH L C . E NLEHVET K N I D E M T E IE E H T T A D M T . F H D S T A S E F F N ZE IE ND DIE IS IS EI GE EE EE E I F E E E G G I N A EC RI COHR RK AF AF COHR O N E O “ E H E N N T H TE ER LE LE T. HE TER AL N TH A A R T N E N LA IG M LA IGN LA IGN M U RD NSG O NSG NSG P W L NI N NI NI ET E E ET ET E EN R D T E O O R IE D DOOR I D O O R IE DERE

N VI LE

ROOD

AN ES ES ES NK I E TI TI BE B B IT SI SI PE E E V V NS AN HO V ICHHE T A R I RAN IC I C Z H I R I O O F ER TN DT Z UK OVER TN DT V D S TUK OVER TN DT Z J

HAPPELIJK OOGP U N TB

LIJ IT W KU RGE R G E V E L L I I J T IS J K K B B A

IN HET OOG VAN DE ORKAAN

OO TD E I GN AN L R TE H C EE I D

EN RD O W EN E R DE R IE

30-05-13 15:52

Antea Group www.anteagroup.nl

Van stad tot land, van water tot lucht; de adviseurs en ingenieurs van Antea Group dragen in Nederland sinds jaar en dag bij aan onze leefomgeving. We ontwerpen bruggen en wegen, realiseren woonwijken en waterwerken. Maar we zijn ook betrokken bij themaâ&#x20AC;&#x2122;s zoals milieu, veiligheid, assetmanagement en energie. Onder de naam Oranjewoud groeiden we uit tot een allround en onafhankelijk partner voor bedrijfsleven en overheden. Als Antea Group zetten we deze expertise ook mondiaal in. Door hoogwaardige kennis te combineren met een pragmatische aanpak maken we oplossingen haalbaar ĂŠn uitvoerbaar. Doelgericht, met oog voor duurzaamheid. Op deze manier anticiperen we op de vragen van vandaag en de oplossingen van de toekomst.

Al meer dan 60 jaar.

inhoud

6 natura 2000

12� planmer

18 omgevingsvisie

Toetsing Natuur- Bereikbaarheid beschermingswet Almere

MER en co-creatie

In Nederland wordt voortvarend gewerkt

Almere heeft een aanzienlijke groeiopgave mee-

Provincie Gelderland heeft voor haar nieu-

aan bescherming van het Europese Natura

gekregen om de woningbehoefte van de noorde-

we Omgevingsvisie een vernieuwende aan-

2000-netwerk van natuurgebieden. Als een

lijke Randstad op te vangen. In het project RRAAM

pak gekozen. De visie is tot stand gekomen

voornemen schadelijk kan zijn voor een

is gekeken of en hoe de bereikbaarheid van Al-

door co-creatie: samen met bestuurlijke en

Natura 2000-gebied, dient een toetsing

mere verbeterd kan worden en naar de realisatie

maatschappelijke organisaties en burgers

aan de Natuurbeschermingswet 1998 plaats

van een Natuuropgave om de kwaliteit van het

nadenken over het nieuwe beleid. Om het

te vinden. Toestemming kan alleen worden

Markermeer te verbeteren. Voor een eventuele

milieubelang in het proces te waarborgen

verleend als de in de aanwijzing van een

nieuwe verbinding tussen Amsterdam en Almere

is gewerkt met een zogenaamd ‘milieu

gebied vastgelegde instandhoudingsdoel-

door het IJmeer is onder andere een planMER, in-

geweten’. Hoe heeft dit gewerkt en is het

stellingen niet worden aangetast.

clusief een Passende Beoordeling, en een maat-

mogelijk een MER te co-creëren?

schappelijke kosten-batenanalyse gemaakt.

TOETS 01 14

Colofon Toets is een vakblad over ontwikkelingen op het gebied van effectrapportage.

Beeld- en eindredactie

Vormgeving

Ellen van Brummelen (e.vanbrummelen@aeneas.nl)

Studio Blik, Jacqueline Hafkenscheid, Sint-Michielsgestel

Lezersservice

Kopij is welkom en kan gestuurd worden aan de redactie. Graag

E lezersservice@aeneas.nl, T 0411-650085

vooraf overleg met de redactie. Auteursaanwijzingen op aanvraag.

Redactie Lex Runia (hoofdredacteur), Eric van der Aa,

Abonnementen 2014 Jaarabonnement (vakblad + online) € 139,-; jaarabonnement

Voorwaarden

Toetsonline € 109,-; proefabonnement (vakblad + online) € 43,-;

Uitgave

studentenabonnement (vakblad + online) € 33,-. Alle prijzen zijn ex-

mag worden overgenomen zonder toestemming van de uitgever.

Æneas, uitgeverij van vakinformatie bv

clusief btw. Buiten Nederland geldt een toeslag voor extra porto. In-

De algemene publicatievoorwaarden van de uitgever worden ver-

Dr. van Helvoortstraat 3, 5281 BJ Boxtel

dien u het abonnementsgeld betaalt d.m.v. automatische incasso

ondersteld bij de auteur bekend te zijn en zijn op aanvraag be-

T 0411-650085

ontvangt u 3% korting op bovenstaande tarieven. Abonnementen

schikbaar. Hoewel de grootst mogelijke zorg wordt besteed aan de

www.aeneas.nl

lopen per jaar en kunnen elk gewenst moment ingaan. Opzeggen

inhoud van het blad, zijn redactie en uitgever van Toets niet aan-

mail@aeneas.nl

moet altijd schriftelijk gebeuren, uiterlijk twee maanden voor de ver-

sprakelijk voor de gevolgen, van welke aard ook, van handelingen

ISSN 09297537

valdatum. Los nummer € 38,-.

en/of beslissingen gebaseerd op de informatie in deze uitgave.

Jan Nuesink, Hans Helder, Karin van der Wel

m.e.r.

26 BESLUITVORMING

Kromakkers

M.e.r. als Bestuurlijke beleidsevaluatie processen Het voorspellen van de milieugevolgen voor

In veel projecten is de samenwerking

strategische beleidsplannen is geen eenvou-

tussen publieke partijen niet snel suc-

dige opgave. Dat komt doordat een strate-

cesvol. Regelmatig ontstaat ‘bestuurlij-

gisch plan doelen, kaders en instrumenten

ke drukte’: te veel bestuurders die hun

bevat, maar weinig zegt over de mate waarin

eigen deelbelang voorop stellen. Hoe

ontwikkelingen daadwerkelijk zullen plaats-

zorg je ervoor dat iedereen binnen het

vinden. Het beschouwen van plan-m.e.r. voor

project

strategische plannen als ex-ante-beleidsevalu-

toch verenigbare projectdoelen blijft

atie kan interessante inzichten opleveren die

nastreven? En wat is de betekenis van

bruikbaar kunnen zijn voor het formuleren

m.e.r. hierin?

weliswaar

afwijkende,

van beleid.

En verder

men met de uitgever.

11 jurisprudentie 31 GeToetst 31 servicepagina

jaargang 21 nr. 1 maart 2014

va k b l a d o v e r e f f e c t r a p p o r ta g e

Coverfoto: Rijkswaterstaat Jan van den Broeke

valkuilen bij toetsing natuurbeschermingswet

Bestuurlijke processen | omgevingsvisie gelderland | BereikBaarheid almere | Beleidsevaluatie

maar

Onlangs was ik voor een veldbezoek ergens in het rivierengebied. Voor een Wageninger interessant omdat je dan weer eens de onmiskenbare relatie ziet tussen aan de ene kant de eigenschappen van de ondergrond en aan de andere kant de kenmerken van landschap, cultuurhistorie en gebruik: open komgebied met koeien, boomgaarden op de stroomruggen. En nog steeds zijn de eigenschappen van de ondergrond, ondanks (overigens destijds door Wageningers strak georganiseerde) ruilverkavelingen en technische ontwikkelingen, determinerende factoren voor wat er op de bovengrond gebeurt. Bij dat veldbezoek zagen we ook wat in het rivierengebied kromakkers heten: meestal langgerekte percelen met een gebogen vorm. Cultuurhistorie! Zo’n kenmerkend verschijnsel vraagt natuurlijk om een verklaring: waarom krom? Wat je dan altijd hoort is dat in een grijs verleden de zware en lompe, door ossen getrokken ploegen in de rivierklei zo’n ruime draaicirkel (dat woord wordt dan overigens niet gebruikt) hadden dat de bocht al ruim voor het einde van het perceel moest worden ingezet, de perceelsvorm volgt dan de zo ontstane kromme ploegvoren. Een spannend verhaal! Maar waarop gebaseerd? En logisch? In het (iets minder grijze) verleden heb ik, omdat ik me afvroeg of die verklaring klopt, een poging gedaan om te achterhalen wie dit ploegverhaal heeft verzonnen en op welk wetenschappelijk onderzoek het is gebaseerd. Zonder resultaat; ik vond wat algemene publicaties over perceelsvormen (ook van Wageningers en daterend uit de tijd dat ruilverkavelingen druk bezig waren die perceelsvormen weg te poetsen) maar geen verklaring en al helemaal geen wetenschappelijk onderzoek. En ik vond ook kromakkers buiten het rivierengebied. Dus ja, die kromakkers zijn interessant en waardevol, maar wat mij betreft meer als onderdeel van het landschap en om de vragen die ze oproepen dan om de landbouwhistorische duiding. Sindsdien beschouw ik het ploegverhaal van de kromakkers als een voorbeeld van kennis die wellicht geen kennis is, maar door voortdurende herhaling en kettingciteren kennis lijkt en waarvan niemand zich afvraagt of het klopt. In hoeverre maken we als MER-makers gebruik van dit soort kennis? Weten we dat eigenlijk wel? Ik heb soms de indruk dat we bij het maken van een MER en effectbeoordelingen daar niet altijd kritisch op zijn en wellicht wat makkelijk uitgaan van vaststaande relaties tussen ingreep en effect. Aan de andere kant: schoonheid en waarde staan los van begrip. Ook (of misschien: juist) dat wat we niet begrijpen en niet kunnen verklaren is het waard om te worden bewaard. Maar of je onbegrip als criterium in een MER kunt gebruiken?

TOETS 01 14

worden achterhaald. Belanghebbenden kunnen contact opne-

Niet altijd kunnen rechthebbenden van gebruikt beeldmateriaal

Lex runia

Boudewijn Bollmann

redactioneel

Natura 2000

Voortoets, cumulatietoets en passende beoordeling

Een weg vol valkuilen? In Nederland wordt voortvarend gewerkt aan bescherming van het Europese Natura 2000-netwerk van natuurgebieden. Als een voornemen schadelijk kan zijn voor een Natura 2000-gebied, dient een toetsing aan de Natuurbeschermingswet 1998, hierna kortweg Nbw, plaats te vinden. Toestemming kan alleen worden verleend als de in de aanwijzing van een gebied vastgelegde instandhoudingsdoelstellingen niet worden aangetast1. Wim Heijligers

e toetsing gebeurt in twee stappen: in eerste instantie een

mingsplan: er worden door het vaststellen van een plan mogelijkheden

voortoets om vast te stellen of significante gevolgen kunnen

geboden, maar in het veld zie je nog niets gebeuren. Voor plannen geldt

worden uitgesloten, en als dat niet het geval is, in tweede

geen vergunningplicht, maar bij het vaststellen van een plan dient reke-

instantie een passende beoordeling. Dat klinkt eenvoudiger

ning te worden gehouden met de gevolgen van dat plan voor Natura

dan het is. Zelfs het bevoegd gezag heeft wel eens moeite

2000-gebieden4. Dit komt erop neer dat door uitvoering van het plan de

TOETS 01 14

met de juiste toepassing van de Nbw, onder meer bij de cumulatietoets.

instandhoudingsdoelstellingen niet worden aangetast.

Eerst een korte inleiding in deze taaie materie. Daarna volgt een analyse van het proces van voortoets, verslechteringstoets en passende beoorde-

In dit artikel worden project, andere handeling en plan gemakshalve aan-

ling, met speciale aandacht voor de cumulatietoets.

geduid als voornemen en het te nemen besluit als toestemming.

Projecten, andere handelingen en plannen

Effecten, factoren en gevolgen

De Nbw onderscheidt projecten, andere handelingen en plannen.

De Nbw spreekt enigszins verwarrend over zowel effecten als factoren en

• Bij projecten is sprake van een fysieke ingreep (‘de schop gaat in de

gevolgen. Een effect kan worden opgevat als de combinatie van factor en

grond’); een project is een handeling. Voor projecten die gevolgen voor

gevolg. Duidelijkheidshalve wordt in dit artikel met factor de aard van een

een Natura 2000-gebied kunnen hebben geldt een vergunningplicht.

effect bedoeld en met gevolg de ernst van een effect. De Nbw onderscheidt

Voorbeelden van projecten zijn de aanleg en ingebruikname van een

twee hoofdeffecten: het verslechteren van habitats en de verstoring van

fabriekspand of een weg.

soorten.

• Met andere

handelingen2

wordt in tegenstelling tot projecten bedoeld dat

• Verslechtering gaat over de gevolgen op groeiplaatsen (van plantenge-

er geen fysieke ingreep plaatsvindt. Voorbeelden van andere handelin-

meenschappen) of leefgebieden (van dieren en planten). Bij verslechte-

gen zijn het houden van een excursie en het openstellen van een be-

ring zijn er drie mogelijkheden. In het geval van een significante ver-

staande

weg3.

Ook voor andere handelingen geldt de vergunningplicht.

slechtering is een passende beoordeling nodig voordat over toestemming

• Bij plannen kan worden gedacht aan een structuurvisie of een bestem-

kan worden besloten. Bij een niet-significante verslechtering, ongeacht

Omwille van de leesbaarheid zijn verwijzingen naar wetsartikelen, jurisprudentie en toelichtingen niet in de tekst opgenomen, maar met een voetnoot aangegeven. De lijst met voetnoten is te vinden op www.toets-online.nl.

DE AUTEUr Wim Heijligers (0570 699 911, wim.heijligers@tauw.nl) is specialist ecologie bij Tauw.

rijkswaterstaat

/ jan van den broeke

hoe gering die is, moet een verslechteringstoets worden uitgevoerd. Als

worden welke factoren zich als gevolg van het voornemen kunnen voor-

er geen verslechtering is, is er ook geen toestemming nodig.

doen. Voorbeelden van factoren zijn geluidsbelasting, verlaging van de waterstand, oppervlakteverlies en sterfte van individuen. De Effectenindica-

een significante verstoring niet kan worden uitgesloten, dient het voor-

tor van het Ministerie van Economische Zaken6 is een goed uitgangspunt.

nemen aan een passende beoordeling te worden onderworpen. In alle

Factoren kunnen elkaar versterken (dit wordt wel cumulatie van het eerste

andere gevallen, namelijk geen of een niet-significante verstoring, is per

niveau genoemd7) en dat is geen kwestie van simpelweg gevolgen optellen.

definitie geen toestemming nodig.

Hiervoor zijn deskundigheid en maatwerk vereist. In de praktijk komt het erop neer dat vastgesteld wordt wat de meest bepalende factor is. Andere

Voorheen was sprake van een sprake van een verslechterings- en versto-

factoren zullen veelal van ondergeschikt belang blijken.

ringstoets. Ook bij een niet-significante verstoring (bij wijze van spreken een vogel die opvliegt vanwege een passerende wandelaar) diende een ver-

Cumulatietoets

storingstoets te worden uitgevoerd. Sinds de inwerkingtreding van de

Om vast te stellen of significante effecten kunnen worden uitgesloten,

Crisis- en herstelwet van 31 maart 2010 is deze verplichting van de baan en

dient een voornemen niet alleen op zichzelf te worden bezien, maar ook in

resteert alleen de verslechteringstoets. De combinatie ‘verslechterings- en

samenhang met de gevolgen van andere plannen en projecten. De beoorde-

verstoringstoets’ is echter een hardnekkig begrip dat sindsdien nog vele

ling van de andere plannen en projecten wordt de cumulatietoets (ook wel

malen ten onrechte is en wordt gebruikt.

cumulatie van het tweede niveau8) genoemd. Deze geldt voor plannen en

Verstoring en verslechtering kunnen nauw samenhangen. Zo kan een

projecten, maar niet voor andere handelingen9.

voortdurende verstoring van individuen van een soort ertoe leiden dat het leefgebied van die soort verslechtert, maar dat is niet altijd het geval. Zo

In volgorde van tijd dienen daarom de volgende zaken te worden vastgesteld:

kunnen vogels die hun slaapplaats hebben in een Natura 2000-gebied een

1. de factoren die een rol spelen als gevolg van het voornemen;

daarbuiten foerageren structureel verstoring ondervinden van een wind-

2. de gevolgen van deze factoren;

park op hun vliegroute. Hun leefgebied binnen het Natura 2000-gebied ver-

3. de cumulatie door andere plannen en projecten;

slechtert daarmee echter niet. De effecten van een voornemen moeten dus

4. het wel of niet kunnen uitsluiten van significante gevolgen.

goed uit elkaar worden gerafeld om dergelijke relaties helder te krijgen en

Dit traject van vier stappen wordt als voortoets aangeduid. Pas daarna volgt

vast te stellen of van verstoring of van verslechtering of van beide moet

eventueel de passende beoordeling.

worden gesproken. Om over significantie van verstoring of verslechtering te kunnen oordelen,

De cumulatietoets wordt vaak moeilijk bevonden en er gaat bij toetsing

is inzicht nodig in de aard van de effecten. Vastgesteld dient daarom te

regelmatig wat mis. Het is een geliefd onderdeel van beroepsprocedures.

TOETS 01 14

• Verstoring gaat over de effecten op individuen (dieren of planten)5. Als

Henri Cormont

Natura 2000

TOETSâ&#x20AC;&#x201A; 01 14

De hamvraag is steeds: welke plannen en projecten moeten worden meege-

gelijkbare factor (sterfte van vogels) in ogenschouw te worden genomen.

nomen?

Het ligt voor de hand dat dit geldt voor andere plannen en projecten voor

In de eerste plaats gaat het uitsluitend om plannen en projecten (en geen

windmolenparken. Maar ook kan sterfte van vogels door verstrikking in

andere handelingen), waarvoor toestemming in het kader van de Nbw is

netten bij staandwantvisserij meetellen vanwege het vergelijkbare gevolg

verleend, maar die nog niet tot uitvoering zijn gebracht.

van vogelsterfte12. Een ander project dat uitsluitend tot een waterpeilverla-

Activiteiten waarvoor geen toestemming is verleend, bijvoorbeeld bestaand

ging leidt en geen rechtstreekse vogelsterfte tot gevolg heeft, doet niet

gebruik, hoeven daarom niet in de cumulatietoets te worden betrokken. Zo

mee.

telt een gerealiseerd project, waarvoor toestemming is verkregen, niet mee omdat de gevolgen daarvan al in de omgeving zullen zijn verdisconteerd10.

In de derde plaats dienen de cumulatief te beoordelen plannen en projec-

Zelfs een voornemen waar een procedure om toestemming voor loopt hoeft

ten een effect te veroorzaken op dezelfde instandhoudingsdoelstelling, die

niet te worden meegenomen. Een dergelijk voornemen kan als een onze-

door het voornemen gevolgen ondervindt. Als het voornemen in Natura

kere toekomstige gebeurtenis worden aangemerkt, aangezien niet vast-

2000-gebied X met instandhoudingsdoelstellingen A en B wel gevolgen

staat of de toestemming wel verleend zal worden, en zo ja met welke voor-

heeft voor A, maar niet op B, dan is bij een effect van een ander plan of

schriften11. Deze beperkingen maken dat het aantal relevante plannen en

project op B in gebied X geen sprake van cumulatie. Evenmin is sprake van

projecten meestal op de vingers van een hand te tellen is.

cumulatie bij gevolgen van dat andere plan op A in een ander gebied.

In de tweede plaats hoeven in beginsel alleen plannen en projecten met

De cumulatietoets is dus vooral een kwestie van zorgvuldig afvinken van

vergelijkbare factoren als die van het voornemen in de toetsing te worden

alle mogelijke factoren en hun gevolgen, met de nadruk op zorgvuldig. De

betrokken. Zoals eerder aangegeven zal immers veelal sprake zijn van ĂŠĂŠn,

cumulatietoets dient inzicht te bieden in deze analyse13. Het is beter een

meest bepalende factor. Als het enige effect van een voornemen bestaat

mogelijk cumulatief gevolg van een plan of project te benoemen en op

uit sterfte van dieren (bijvoorbeeld door aanvaringen van vogels met een

grond van de drie hierboven besproken punten te beredeneren waarom

windturbine) dan hoeven alleen andere plannen en projecten met een ver-

cumulatie niet aan de orde is, dan het weg te laten.

Tabel 1. Toestemmingsverlening Natuurbeschermingswet

voornemen al uitgevoerd?

ja nee

toestemming Nbw verleend? nee in procedure niet betrekken niet betrekken niet betrekken

ja niet betrekken betrekken in cumulatietoets

Voorlichtingsmateriaal Regiegroep Natura 2000

voorbeeld is de vraag: “Kans op (niet significant) negatief effect aanvaard-

Een reden dat er nogal eens wat misgaat bij de cumulatietoets zou kunnen

baar?” Dit raakt de kern van het voorzorgsbeginsel uit de Nbw en de Habi-

liggen in de inadequate voorlichting die vanuit het bevoegd gezag wordt

tatrichtlijn. Het gaat immers niet om de aanvaardbaarheid van de kans

gegeven. De Regiegroep Natura 2000, waarin ministerie van Economische

maar om de aanvaardbaarheid van de gevolgen18. Op verschillende plaat-

Zaken en provincies zijn vertegenwoordigd, hanteert een bijzonder ingewik-

sen sluiten vraagstelling en antwoorden niet op elkaar aan. De te door

keld Stappenplan Cumulatietoets14. Deze cumulatietoets geldt voor beheer-

lopen stappen in het blok ‘habitattoets’ zijn omslachtig en – ernstiger –

plannen, maar iemand die wil weten hoe je bij het verkrijgen van toestem-

deze leiden tot onjuiste keuzen19.

ming voor een voornemen te werk moet gaat wordt hier ook naar verwezen15.

Het gebruik van de term habitattoets in het beslisschema is verwarrend om-

De omslachtige aanpak van cumulatie bij beheerplannen is te billijken, om-

dat die hier de combinatie van passende beoordeling en verslechteringstoets

dat daarin alle relevante zaken en mogelijk toekomstige ontwikkelingen (ook

omvat. Over het algemeen wordt met habitattoets het geheel bedoeld van

wel cumulatie van het derde niveau genoemd16) aan bod moeten komen. Een

toetsing aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, met andere woorden,

cumulatietoets voor een vergunningenprocedure of toestemming voor een

de voortoets inclusief cumulatietoets, gevolgd door de passende beoordeling.

plan kan zoals hiervoor besproken veel eenvoudiger blijven.

De verslechteringstoets valt daar in de gangbare opvatting buiten. Deze vloeit

De plaats van de cumulatietoets als onderdeel van de voortoets wordt in

voort uit de Nbw, maar zit niet in de Habitatrichtlijn. Opvallend is dat de

het voorlichtingsmateriaal van de Regiegroep Natura 2000 niet overal cor-

Raad van State in haar uitspraken de term habitattoets sinds 2010 niet meer

rect aangegeven. Zo komt in de Checklist Vergunningverlening Natuurbe-

gebruikt. Wellicht vanwege de verwarring die deze term veroorzaakt?

schermingswet 199817 de cumulatietoets eerst bij de passende beoordeling

Het schema is dus nodeloos ingewikkeld en bevat zeer storende en ernstige

in beeld. Wie dat beslisschema letterlijk volgt kan in de voortoets, zonder

fouten. Het Regiebureau Natura 2000 zou er goed aan doen dit schema zo

rekening te houden met cumulatie, tot de conclusie komen dat er zeker

snel mogelijk te vervangen door een verbeterde versie.

geen significante gevolgen zijn. De stap naar de passende beoordeling is dan niet meer aan de orde. Dat is in strijd met de Nbw.

Verbeterd schema Tauw presenteert hierbij een verbeterd schema. Het is geïnspireerd door

Nadere bestudering van het schema van de checklist brengt meer vreemde

het verouderde schema uit de Handreiking Natuurbeschermingswet van

zaken aan het licht. Taalkundig rammelt het schema op vele plaatsen. Een

2005, dat van een aantrekkelijke eenvoud was. Het verbeterde schema geldt

TOETS 01 14

Natura 2000

voor projecten. Voor andere handelingen kunnen dezelfde stappen worden

van de voortoets is een passende beoordeling een diepgaander onderzoek.

doorlopen, alleen geldt daarbij het cumulatiebeding niet. Het schema

Dit kan tot een andere uitkomst omtrent significantie leiden.

werkt ook voor plannen, waarvoor het cumulatiebeding wel geldt. Een

Een vraag is natuurlijk of in de passende beoordeling de cumulatie met

plan mondt niet uit in een vergunning, maar in vaststelling (of niet) van

andere plannen en projecten weer moet terugkomen. Het antwoord daarop

dat plan.

is: ja. Dit is onder meer te lezen in de toelichting van de Europese Commis-

We lopen de onderdelen van dit schema even door om nuances en aan-

sie20. In de praktijk hoeft de cumulatietoets uit de voortoets niet te wor-

dachtspunten aan te geven. Deels is dat in het voorgaande al gebeurd, maar

den overgedaan, tenzij er nieuwe ontwikkelingen zijn. Binnen een passen-

hier vatten we het nog even samen.

de beoordeling is het verder toegestaan om verzachting van gevolgen door zogenaamde mitigerende maatregelen mee te wegen. Als een significant

Voortoets

gevolg de kans op verstoring van broedvogels betreft, is een eenvoudige

De voortoets bestaat uit het vaststellen van alle mogelijke storende facto-

mitigerende maatregel om het voornemen uit te voeren buiten de broed-

ren die een voornemen heeft en de gevolgen daarvan. Dan wordt voor elke

tijd. Het is nuttig om goed inzichtelijk te maken wat gevolgen van het voor-

instandhoudingsdoelstelling nagegaan of er sprake is van cumulatie met

nemen zelf, van de cumulatief meegenomen plannen en projecten, en van

andere plannen en projecten. De kernvraag voor elke instandhoudings-

de mitigerende maatregelen zijn.

doelstelling is: zijn er, in combinatie met andere projecten of plannen, sig-

De belangrijkste vraag in de passende beoordeling is: wat zijn de gevolgen

nificante gevolgen (of kan een kans daarop niet worden uitgesloten)? Dit

van het voornemen, met inbegrip van cumulatie door andere plannen en

leidt tot drie keuzemogelijkheden:

projecten, en eventueel rekening houdend met mitigerende maatregelen?

1. Er is met zekerheid geen verslechtering van habitats of significante ver-

Deze vraag heeft drie mogelijke antwoorden:

storing van individuen. Een vergunning is dan niet nodig.

verslechtering. In dat geval dient een verslechteringstoets te worden

tering. In dat geval dient een verslechteringstoets te worden doorlopen.

doorlopen. Dit is een nogal theoretische optie (de hele beoordeling heeft

3. Er zijn wel significante gevolgen, dat wil zeggen een significante ver-

immers al plaatsgevonden; waarom zou die in een aparte toets over moe-

slechtering of een significante verstoring, of de kans daarop kan niet TOETS 01 14

1. Er zijn zeker geen significante gevolgen, maar (mogelijk) is er wel een

2. Er zijn zeker geen significante gevolgen, maar (mogelijk) wel een verslech-

worden uitgesloten. Nu is een passende beoordeling nodig.

ten?) zodat deze pijl gestippeld is weergegeven. 2. Er zijn zeker geen significant negatieve gevolgen. Een vergunning kan worden verleend.

In de voortoets is het niet toegestaan mitigerende maatregelen in te calcu-

3. Er zijn wel significant negatieve gevolgen of de kans daarop kan niet

leren. Dit wordt soms geprobeerd om een passende beoordeling te ontlopen.

worden uitgesloten. In dit geval dient de ADC-toets te worden doorlo-

Mitigatie mag pas worden meegenomen nadat de significantievraag in de

pen.

voortoets is beantwoord.

Verslechteringstoets

ADC-toets In de ADC-toets dient te worden nagegaan of er mogelijke alternatieven

De verslechteringstoets dient de vraag te beantwoorden of er een verslech-

zijn om het voornemen uit te voeren (A) en of er sprake is van dwingende

tering van natuurlijke habitats en de habitats van soorten kan plaatsvin-

redenen van groot openbaar belang (D). Ten slotte dienen compenserende

den. Als er geen verslechtering is, of deze is aanvaardbaar – dat is ter beoor-

maatregelen (C) te worden getroffen om de negatieve gevolgen teniet te

deling aan het bevoegd gezag – dan kan vergunning verleend worden. Bij

doen.

een verslechteringstoets hoeft de cumulatietoets niet te worden overgedaan. In het geval van een onaanvaardbare verslechtering zal vergunning

Tot besluit

worden geweigerd. Dit is een nogal theoretisch spoor. Waarom zou een ver-

De auteur hoopt dat dit artikel ertoe mag bijdragen dat het een aantal za-

slechtering onaanvaardbaar zijn, terwijl deze in ieder geval niet significant

ken rond de passende beoordeling verheldert en dat het bevoegd gezag zijn

is? In de praktijk zal deze optie vrijwel nooit voorkomen. Om deze reden is

voorlichtingsmateriaal nog eens tegen het licht houdt en verbetert.

het pijltje van deze optie gestippeld. Een woord van dank aan mijn collega’s mr. drs. Tineke Nusselder-Ipenburg

Passende beoordeling

en dr. Roland van der Vliet (Tauw) en aan dr.ir. Lex Runia (Antea Group)

De passende beoordeling wordt ingezet als significante gevolgen (versto-

voor de waardevolle opmerkingen en aanvullingen op eerdere versies van

ring en/of verslechtering) niet kunnen worden uitgesloten. Ten opzichte

dit artikel.

■

jurisprudentie

Reikwijdte categorie verbranding niet-gevaarlijke afvalstoffen In deze katern wordt ingegaan op jurisprudentie over categorie C18.4 (verbranding niet-gevaarlijke afvalstoffen) en over provinciale beleidskaders en verordeningen die zien op de beoordeling van stikstofdepositie ten behoeve van Nbw-vergunningverlening.

Nuttige toepassing” niet relevant

het inzichtelijk maken van de externe milieugevolgen

gen worden ingezet als (basis voor) mitigerende

In categorie 18.4 van onderdeel C van de bijlage bij

en van de alternatieven in het kader van een m.e.r.-

maatregel voor de Nbw-vergunningverlening, zo

het Besluit m.e.r. is als activiteit aangewezen de op-

procedure, is het onderscheid niet of nauwelijks

werd duidelijk uit de Afdelingsuitspraak van 13

richting, wijziging of uitbreiding van een installatie

relevant.

november 2013, nrs. 201303243/1/R2, 201303324/1/

bestemd voor de verbranding of de chemische be-

De rechtbank schaart zich achter het advies van de

R2, 201303514/1/R2 en 201303816/1/R2.

handeling van niet-gevaarlijke afvalstoffen. Een rele-

StAB en oordeelt dat ten onrechte bij de aanvraag om

Hoewel saldering via een depositiebank kan gelden

vante vraag, die in de praktijk regelmatig wordt

omgevingsvergunning geen milieueffectrapport is

als maatregel ter mitigatie van de effecten van een

gesteld, is of deze categorie ook van toepassing is als

overgelegd. De omgevingsvergunning is daarmee in

project en niet behoeft te worden aangegeven van

het gaat om verwerking van afvalstoffen als vorm

strijd met artikel 7.28 lid 1 Wm verleend. Deze uit-

welke ingetrokken milieuvergunning(en) het saldo af-

van nuttige toepassing in plaats van verwijdering.

spraak heeft niet alleen betekenis voor de uitleg van

komstig is, geldt wel als dwingend vereiste dat er een

Deze vraag is door de rechtbank Noord-Nederland

categorie C.18.4, maar ook voor de categorieën

directe nader door de Afdeling uiteengezette samen-

beantwoord op 14 januari 2014 (zaaknummer ASS

D.18.4 en D.18.7.

hang moet zijn tussen de in de depositiebank opge-

AWB 12/451; ongepubliceerd) over een installatie

nomen saldi van ingetrokken milieuvergunningen en

waarmee mest en overige biomassa werd omgezet

Beoordeling stikstofdepositie

in productgas en mineralen. Om de juridische reik-

Het juridisch houdbaar verlenen van een Nbw-ver-

ten. Die samenhang is bij de Brabantse depositiebank

wijdte van categorie C18.4 in beeld te brengen,

gunning voor een project dat leidt tot een toename

niet verzekerd. Onder meer nu de depositiebank ook

heeft de rechtbank de StAB ingeschakeld.

aan stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied

is gevuld met depositie die afkomstig is van milieuver-

De StAB wijst in haar verslag op het arrest van het

blijft een uitdaging. Zo valt op te maken uit de vele

gunningen die zijn ingetrokken voor de datum van

Hof van Justitie van 23 november 2006, C-486/04.

Afdelingsuitspraken die bijna wekelijks hierover

(het concrete voornemen tot) instelling van de bank,

Het Hof geeft daarin aan dat het begrip verwijdering

verschijnen. Om de beoordeling van de effecten

hetgeen niet is toegestaan. Evenmin toegestaan is dat

van afvalstoffen in de zin van de m.e.r.-richtlijn een

van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden te

in de depositiebank saldi worden opgenomen van

autonoom begrip is dat een betekenis moet krijgen

faciliteren, zijn door een aantal provincies beleidska-

veehouderijbedrijven die op het moment van de in-

die volledig beantwoordt aan het in de m.e.r.-richt-

ders en verordeningen vastgesteld. Deze kaders zijn,

trekking van de milieuvergunning feitelijk niet meer

lijn nagestreefde doel. Het moet alle handelingen

voor zover zij worden ingezet voor de Nbw-vergun-

aanwezig waren. Ook met dat gegeven is in de

omvatten die leiden tot hetzij verwijdering van afval-

ningverlening, tot op heden nog niet door de Afde-

Brabantse regeling geen rekening gehouden.

stoffen in de strikte zin van het woord, hetzij tot de

ling akkoord bevonden. Zo zette de Afdeling een

Op eveneens 13 november 2013 sneuvelde de

nuttige toepassing ervan. In de door de Europese

streep door het Beleidskader en de Beleidsregel

Utrechtse Verordening veehouderij, stikstof en Natura

Commissie uitgebracht interpretatiedocument “Di-

Natura 2000 en stikstof voor veehouderijen van de

2000 Provincie Utrecht 2011 en de bijbehorende de-

rective 85/337/EEC on the assessment of the effects

provincie Overijssel (zie onder meer ABRS 22 mei

positiebank (Protocol depositiebank Utrecht 2011)

of certain public and private projects on the environ-

2013, nrs. 201107526/1/T1/A4, 201208493/1/T1/A4

om dezelfde reden als de Brabantse regelgeving.

ment” wordt deze uitleg van het Hof gevolgd.

en 201203714/1/A4 en ABRS 28 augustus 2013, nrs.

Zie ABRS 13 november 2013, nr. 201206190/1/R2.

In 2008 is de Kaderrichtlijn afvalstoffen ingrijpend

201305093/1/R2, 201305066/1/R2 en 201305052/1/

Wel overeind gebleven is de Beleidsregel stikstof en

gewijzigd. Zo zijn definities opgenomen van de be-

R2). Ook de Verordening en Beleidsregels Stikstof en

beschermde

grippen “nuttige toepassing” en “verwijdering”.

Natura 2000 Gelderland van de provincie Gelderland

(ABRS 15 januari 2014, nrs. 201209831/1/R2 en

Deze wijziging zorgt er volgens de StAB niet voor

hebben het niet gehaald (Vz. ABRS 2 augustus 203,

201211801/1/R2), maar deze beleidsregel en de daar-

dat het onderscheid tussen nuttige toepassing en

nr. 201305295/2/R2 en Vz. ABRS 2 oktober 2013,

op gestoelde depositiebank zien op Nbw-vergun-

verwijdering nu wel relevant is bij de interpretatie

nr. 201307089/2/R2).

ningverlening in verband met beschermde natuur-

van categorie C.18.4. Ook is niet beoogd om de

Onlangs sneuvelden ook de Verordening stikstof en

monumenten en niet Natura 2000-gebieden. De

kaderrichtlijn af te stemmen op de m.e.r.-richtlijn.

Natura 2000 Noord-Brabant en het Protocol Depo-

jurisprudentie over de voorwaarde van directe sa-

Het arrest van het Hof van Justitie is volgens de

sitiebank versie 13 juli 2010. Deze verordening en

menhang bij externe saldering als mitigerende maat-

StAB nog altijd actueel.

de daarin opgenomen depositiebank zijn wel als

regel in het kader van artikel 19 Nbw-vergunningver-

De StAB concludeert dat het onderscheid tussen nut-

passende maatregelen geaccordeerd. Ook kunnen

lening, is hier niet van betekenis.

tige toepassing en verwijdering bij de interpretatie van

de hierop gebaseerde salderingsbeslissingen op ju-

categorie 18.4 niet relevant is. De milieueffecten van

ridisch houdbare wijze worden genomen. Zie ABRS

verbranden door nuttige toepassing zijn in beginsel

19 juni 2013, nr. 201200593/1/R2, 201205887/1/

Deze jurisprudentiekatern wordt verzorgd

identiek aan die van verbranden om te verwijderen. In

R2 en 201300402/1/R2 en ABRS 24 juli 2013,

door Soppe Gundelach Witbreuk advocaten

beide gevallen kunnen bij het verbrandingsproces

nr. 201202189/1/R2, 201200827/1/R2 en

(www.soppegw.nl).

emissies optreden naar lucht, bodem en water. Voor

201201033/1/R2. Anders ligt het als deze regelin-

de onttrekkingen van saldi voor te vergunnen projec-

Noord-Brabant

TOETS 01 14

natuurmonumenten

PlanMER

Vergunbare alternatieven voor bereikbaarheid Almere Almere heeft een aanzienlijke groeiopgave meegekregen om de woningbehoefte van de noordelijke Randstad op te vangen. Het inwonertal van de stad zal groeien van 185.000 naar circa 325.000 inwoners in 2040. In het project RRAAM is gekeken of en hoe de bereikbaarheid van Almere verbeterd dient te worden en naar de realisatie van een Natuuropgave om de kwaliteit van het Markermeer te verbeteren. Voor een eventuele nieuwe verbinding tussen Amsterdam en Almere door het IJmeer is onder andere een planMER, inclusief een Passende Beoordeling, en een maatschappelijke kosten-batenanalyse gemaakt. In dit artikel wordt ingegaan op respectievelijk de inhoud van het planMER, het niet kiezen van een voorkeursalternatief in de Rijksstructuurvisie Amsterdam-Almere-Markermeer, de rol van de Commissie m.e.r. (het planMER maakte onderdeel uit van een pilot ‘procesgericht adviseren’ door de Commissie) en enkele kanttekeningen bij het proces en de besluitvorming. Jan Veeken

TOETS 01 14

Beschrijving van het project RRAAM (Rijk-Regioprogramma Amsterdam-Almere-Markermeer) Rijk en Regio streven ernaar om de internationale concurrentiepositie van de Noordelijke Randstad zodanig te verbeteren dat de regio toegroeit naar een duurzame en concurrerende Europese topregio. In het kader van dit streven zijn drie deelproblemen benoemd: • de grote behoefte aan woningen (zowel kwantitatief als kwalitatief) in de Noordelijke Randstad; • de eenzijdige oriëntatie van de stad Almere, capaciteitsknelpunten op de weg en het spoor van en naar Almere en een voorzieningenniveau dat achterblijft bij de omvang van de groeiende stad; • het verslechterde ecologisch systeem van het Markermeer-IJmeer, met een lage kwaliteit, een geringe biodiversiteit en mede daardoor beperkte recreatiemogelijkheden. Rijk en Regio willen deze problemen gezamenlijk aanpakken. Om in de behoefte aan woningen te voorzien heeft het kabinet in de RAAM-brief van november 2009 een principebesluit genomen tot een drievoudige ambitie voor de verdere ontwikkeling van Almere, als een van de belangrijke loca-

DE AUTEUrs

ties om in de toekomstige woningbehoefte van de Noordelijke Randstad te

Jan Veeken (jmmveeken@gmail.com, 06-29098215) is nu zelfstandig ad-

voorzien. De drievoudige ambitie bestaat uit:

viseur bij VeekenMilieuConsult, maar was tot december 2013 senior

• de ontwikkeling van Almere als sociaal, economisch en ecologisch duur-

adviseur m.e.r.-studies bij RoyalHaskoningDHV. Hij was gedurende 2012

zame stad, die met 60.000 woningen is gegroeid en meer werkgelegenheid realiseert;

tot medio 2013 projectleider van het planMER RRAAM.

p. eijssen

Aanleg proefeiland Markerwadden.

De alternatieven en varianten

• het realiseren van een ToekomstBestendig Ecologisch Systeem (TBES)

In het planMER (en MKBA) wordt gebruik gemaakt van een referentiesitu-

in het Markermeer-IJmeer.

atie (nulalternatief) waartegen de verschillende alternatieven en varianten

Om het Rijksbeleid en ruimtelijk beleid voor deze regio te borgen en een

voor verstedelijking, bereikbaarheid en ecologische verbetering worden

financieel en planologisch kader te bieden voor het beleid, heeft het kabi-

afgezet. Conform de NKO wordt in het nulalternatief uitgegaan van een

net een Rijksstructuurvisie (ontwerp en definitief) in 2013 opgesteld voor

uitbreiding van Almere met 60.000 woningen in de periode 2010-2030/2040.

het gebied. Het opstellen van de Rijksstructuurvisie volgt de stappen van

In een aanvullend effectenonderzoek parallel aan het planMER zijn de

Sneller en Beter volgens MIRT (Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruim-

effecten van 60.000 woningen extra beschreven.

te en Transport). Van deze stappen zijn van de verkenningsfase de startfase

Naast dit nulalternatief zijn vier planalternatieven uitgewerkt, die ver-

en analytische fase inmiddels doorlopen. In laatstgenoemde fase zijn vele

schillen van het nulalternatief op het punt van soort verstedelijking (de

alternatieven globaal bekeken op infrastructurele haalbaarheid en mi-

specifieke locatie, dichtheid en samenstelling van de uitbreiding). Een be-

lieuconsequenties en zijn er uiteindelijk drie alternatieven overgeble-

langrijk deel (20.000-25.000 woningen) zijn gepland in een nieuwe wijk

ven. Dit is beschreven in de Notitie Kansrijke Oplossingsrichtingen (NKO,

Pampus (binnendijks aan noordwestkant). De alternatieven verschillen

december 2011). Het planMER, opgesteld in 2012, is onderdeel van de

vooral in wijze van ontsluiting. In navolgende vier figuren en tabel wordt

derde fase van de verkenningsfase, namelijk de beoordelingsfase. De ver-

de ligging getoond en worden de kenmerken van deze alternatieven be-

kenningsfase wordt afgesloten met een besluitvormingsfase (vierde fase)

schreven. Daarbij is op elk van de hoofdaspecten aangegeven wat de over-

middels een Rijksstructuurvisie waarin een voorkeursalternatief zou

eenkomsten en afwijkingen zijn ten opzichte van het nulalternatief.

worden opgenomen. De basis voor deze planm.e.r. ligt in de Notitie Reikwijdte en Detailniveau

Varianten Natuur

(juni 2011), die de kaders voor de effectbeoordeling geeft. In aanvulling op

Tevens zijn er bij elk alternatief een of meerdere varianten meegenomen

de NKO is in maart 2012 besloten om ook het alternatief Zuidelijk Tracé,

op het gebied van infra (bijvoorbeeld een weg naast de metro in de alterna-

zoals ontwikkeld door de Stichting Almere Bereikbaar als vierde alterna-

tieven IJmeer Brug en Zuidelijk Tracé). Bovendien zijn bij elk alternatief

tief, mee te nemen in de beoordelingsfase.

drie varianten ten aanzien van ToekomstBestendig Ecologisch Systeem

TOETS 01 14

• het realiseren van de bijbehorende ontsluiting;

De globale kenmerken van de alternatieven

PlanMER

V & V

Nulalternatief

1.Hollandse Brug (HB)

2.IJmeer-verbinding – brug (IJB)

3. IJmeer-verbinding tunnel (IJT)

4. Zuidelijk Tracé (ZT)

- Aantal woningen - Ontwikkelconcept

- 60.000 - Ontwikkelas PoortPampus-Centrum-Oost, 20.000 Pampus, 19.000 huidig

- 60.000 - Zie nulalternatief

- 60.000 - Langs IJmeerlijn, 25.000 Pampus 19.000 huidige plannen

- 60.000 - Langs IJmeerlijn en deel buitendijks, 30.000 Pampus 19.000 huidige plannen

- OV SAAL - Weg - Nieuwe verbinding

- Middellange Termijn (MLT) - Verbreding A1/A6, A27 - Geen

- MLT - Verbreding A1/A6, A27 - Geen met HOV+ as

- MLT - Verbreding A1/A6, A27 - Metro Diemen Zd - Almere via brug IJmeer

- MLT - Verbreding A1/A6, A27 - Metro Diemen Zd - Almere via tunnel IJmeer

- MLT - Verbreding A1/A6, A27 - Metro Diemen Zd - Almere via tunnel/brug bij Muiden

Maatregel

1e fase TBES

2e fase TBES

3e fase TBES (eindbeeld)

Pilot oermoeras

4 hectare

Verbeteren vismigratie

18 locaties

Luwtemaatregelen Hoornse Hop

6 km geleidestructuren

10 km geleidestructuren

12 km geleidestructuren

Grootschalig moeras Houtribdijk Vooroever Lepelaarplassen Totale kosten (in miljoen €)

1.500 hectare 100 hectare 296

4.500 hectare 300 hectare 876

(TBES) beoordeeld (zie overzicht hierboven). Dit laatste was van belang voor

minder negatief, wat vooral veroorzaakt wordt door geluid, natuur en

de vergunbaarheid en om te bezien of de benodigde belangrijke impuls aan

landschap. In de vergelijking tussen de IJmeerverbinding met brug met het

de natuurwaarden wordt gegeven.

Zuidelijk Tracé scoort het Zuidelijk Tracé minder negatief voor de aspecten geluid, trillingen en landschap, maar negatiever voor de aspecten natuur,

Resultaten planMER

klimaat en water.

rsw

TOETS 01 14

In onderstaande tabel zijn de resultaten samengevat waarbij voor de overzichtelijkheid in alle alternatieven alleen fase 1 van het TBES is opgenomen,

Effecten TBES fase 2 en 3

ofwel het pakket waarvoor reeds uitvoering en financiering geregeld is. Bij

In vergelijking met eerste fase TBES verschillen de effecten op leefbaarheid

de vergelijking van het nulalternatief met de vier hoofdalternatieven

en omgevingskwaliteit niet met die van TBES tweede en derde fase. Verge-

scoort alternatief Hollandse Brug het minst negatief. Met name is dit het

leken met TBES eerste fase scoren TBES tweede en derde fase wel verschil-

geval voor geluid, natuur, landschap, klimaat en bodem. Belangrijkste ver-

lend op natuur, landschap en archeologie en Water. Bij natuurwaarden

klaring is dat in het Hollandse Brug-alternatief geen belangrijke nieuwe

worden de effecten van de verschillende alternatieven meer positief. In

infrastructuur wordt aangelegd. Er is vrijwel geen aspect waarin het Hol-

fase 3 blijkt dat de natuurwaarden nog positiever worden. De derde fase

landse Brug alternatief lager scoort dan de drie andere alternatieven.

TBES betekent zo’n grote verbetering van het ecologisch systeem dat er in

Tussen de drie andere hoofdalternatieven zijn de verschillen wat minder

alle alternatieven overwaarde op de kenmerken van het ecologisch systeem

eenduidig: in zijn algemeenheid scoort de IJmeerverbinding met tunnel

wordt gecreëerd. Bij landschap worden de effecten in fase 2 en 3 negatiever

People

Aspecten

Leefbaarheid en omgevingskwaliteit

Planet

Natuurwaarden

Landschappelijke differentiatie en kwaliteit

Klimaat Bodem en Water

Criterium

Nulalt.

IJmeer brug

IJmeer tunnel

Zd. Tracé

Geluid: Totaal aantal gehinderden

(10844)

+3%

+48%

+32%

+25%

Geluidbelast opp. Marker&IJmeer (ha)

1270

130

565

Geluidbelast opp. Eem&Gooimeer (ha)

(400)

389

387

385

Luchtkwaliteit Toename NO2 t.o.v. 0 Toename PM10 t.o.v. 0

(23.0) (23.7)

-0.2 0.0

-0.1 0.0

Externe veiligheid

Trillingen: aantal trillingsgev. gebouwen

n.v.t.

1290

587

Fysieke inpassing infrastructuur

Natuur Kenmerken ecologisch systeem

Natuur Natura 2000

Natuur EHS

Landschap en cultuurhistorie

Nieuwe landschappen

Archeologische waarden

Klimaatadaptatie

Bodem

Water

door landschapsverstoring vanwege aanleg van oermoeras en vooroever.

Tracé respectievelijk circa 7, 39, 23 en 33 miljoen euro. Bij de alternatieven

Voor archeologie ontstaat een negatieve score door meer verstoring van

Hollandse Brug en IJmeerverbinding tunnel zal bij uitvoering van de mini-

bodemlagen door grondwinning. Bij landschap is in TBES tweede en derde

maal benodigde mitigerende maatregelen en TBES eerste fase zoveel ‘natuur-

fase echter ook sprake van een positieve score bij alle alternatieven door

ruimte’ zijn gecreëerd, dat er geen significante effecten meer overblijven op

het ontstaan van nieuwe landschappen. Voor water worden de effecten ook

het Natura 2000-gebied Markermeer & IJmeer. Voorwaarde is wel dat uit de

positiever vanwege verbetering van de biologische waterkwaliteit met TBES

monitoring is gebleken dat de effectiviteit van deze maatregelen voldoende

in deze eindfase. In fase 3 is dit nog meer het geval.

is. Het project is daardoor in principe vergunbaar indien mitigerende en

TBES-maatregelen worden uitgevoerd en effectief gebleken zijn voordat de verslechtering vanuit nieuwe infra en woningbouw de instandhoudingsdoel-

Alle vier de alternatieven (en de verschillende varianten) zijn mogelijk en

stellingen in gevaar brengen. De kans dat deze mitigerende maatregelen ef-

vergunbaar in het licht van de Natuurbeschermingswet, mits de natuurmaat-

fectief zijn, neemt verder toe met uitvoering van TBES fase 2 en TBES eind-

regelen (mitigerende maatregelen, maatregelen TBES fase 1 en 2) zijn uitge-

beeld. Bij de alternatieven IJmeerverbinding brug en Zuidelijk Tracé zal pas

voerd en effectief gebleken zijn voor aanvang van de werkzaamheden ten

bij uitvoering van fase 2 TBES voldoende ‘natuurruimte’ zijn gecreëerd, dat er

aanzien van de bouw van nieuwe infrastructuur en grootschalige uitbreiding

geen significante effecten meer optreden op het Natura 2000-gebied Marker-

van woningen. Minimaal benodigde mitigerende maatregelen kosten bij Hol-

meer & IJmeer. Ook hier geldt dat eerst uit de monitoring moet blijken dat de

landse Brug, IJmeerverbinding brug, IJmeerverbinding tunnel en Zuidelijk

effectiviteit van de mitigerende en TBES-maatregelen voldoende is.

TOETS 01 14

Resultaten Passende Beoordeling

Uitkomsten MKBA RRAAM PlanMER

Resultaten MKBA Naast de planMER, de Passende Beoordeling en het aanvullende effectenonderzoek voor 60.000 woningen, is er door Ecorys een Maatschappelijke Kosten-BatenAnalyse (MKBA) uitgevoerd.

Conclusies op basis van de onderzoeken Algehele conclusie van beschreven onderzoeken is dat er in geen van de alternatieven sprake is van een bereikbaarheidsprobleem. Dit heeft te maken met

De baten-kostenverhouding van het alternatief IJmeerverbinding brug uit de MKBA RRAAM 2012 is 0,4 uitgaande van het economische scenario Global Economy en 0,15 uitgaande van het economische, theoretische, scenario Regional Economies waarbij slechts 30.000 woningen gebouwd gaan worden in Almere. Er is sprake van een zwaar negatief welvaartseffect. Alternatieven IJmeertunnel en Zuidelijk Tracé hebben nog wat meer een negatiever welvaartseffect als alternatief IJmeer brug. Het alternatief Hollandse Brug met HOVplus kent in deze MKBA een positief baten-kostenratio van 1,9 bij het GE-scenario en 1,0 bij het RC-scenario. Het alternatief met een hoogwaardig openbaarvervoerverbinding via de Hollandse brug heeft beperkt regionaal draagvlak omdat de regio vindt dat het de stedelijke gebieden van de metropoolregio minder goed met elkaar verbindt en het een negatief effect heeft op de sociaal-economische ontwikkeling van Almere. Overigens zijn deze negatieve effecten zo goed mogelijk meegenomen in de MKBA-scores.

de autonome ontwikkeling waarin de bereikbaarheid over de weg (met name A6/A1/A9 en A27) en over het spoor door de maatregelen van het project Openbaar Vervoer Schiphol-Amsterdam-Almere-Lelystad (OV-SAAL) worden verbeterd en de grote groei van Almere kan opvangen. Qua milieueffecten en maatschappelijke kosten/baten scoort het alternatief Hollandse Brug het beste. Er zijn bovendien weinig mitigerende en TBES-maatregelen nodig. Dit in

tegenstelling tot het alternatief IJmeer brug, IJmeer tunnel en Zuidelijk Tracé

tieve aanpak waarbij vervolgonderzoek en een besluit wordt voorbereid op

die tot aanzienlijke kosten leiden en waarbij, met uitzondering van het tun-

het moment dat er 25.000 woningen zijn gebouwd en er zicht is op afron-

nelalternatief, sprake is van substantiële milieueffecten en de daaraan gekop-

ding van de tweede fase Amsterdam IJburg. In dit vervolgonderzoek wordt

pelde natuurmaatregelen om het vergunningtechnisch mogelijk te maken.

zowel een alternatief met, als een alternatief zonder, IJmeerverbinding meegenomen. Waarschijnlijk gebeurt dit pas in de periode na 2025.

TOETS 01 14

Doorwerking in de Rijksstructuurvisie Op basis van o.a. het planMER, de MKBA en maatschappelijke reacties is in

Rol van Commissie m.e.r.

het ontwerp en definitieve Rijksstructuurvisie (april en november 2013) het

Dit planMER was onderdeel van een pilot van de Commissie voor de m.e.r.

volgende geconcludeerd:

over procesgericht adviseren (zie ook artikel in Toets, nr. 2, 2013). In de pilot

• Het nieuwe stadsdeel Pampus wordt met een IJmeerverbinding beter ont-

wordt bij meerdere projecten onderzocht of met maatwerk de inzet van de

sloten en kan hierdoor een meer hoogstedelijk karakter krijgen. Zonder

Commissie beter aangesloten kan worden op de behoeften van bevoegd ge-

een nieuwe verbinding wordt Almere een meer op zichzelf staande stad,

zag en initiatiefnemer. Een eindevaluatie volgt nog, maar een van de voor-

die minder met de Noordvleugel is verbonden.

lopige conclusies van een workshop met betrokkenen was dat vroege be-

• De baten-kostenverhouding van een nieuwe openbaarvervoerverbinding

trokkenheid van de Commissie in het besluitvormingsproces meerwaarde

over of onder het IJmeer is zwaar negatief. De baten-kostenverhouding

oplevert. Zo kan in veel gevallen voorkomen worden dat bij de eindrappor-

van het verbeteren van de ontsluiting via de Hollandse Brug is positief.

ten MER sprake is van verkeerde of onvolledige milieu-informatie. Dit laat-

• Het Hollandse Brug-alternatief kent de minste negatieve effecten op het

ste is nu bij 50-65% van alle eindrapporten het geval. Overigens is betrokken-

milieu. Belangrijkste verklaring is dat in het Hollandse Brug-alternatief

heid van de Commissie in een vroeg stadium van het planMER nu ook al

geen nieuwe infrastructuur tussen Almere en Amsterdam wordt aange-

mogelijk met een advies over de Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD).

legd. Het alternatief Zuidelijk Tracé levert de meeste negatieve effecten

De Commissie heeft zich op verschillende momenten intensief met het ef-

voor het milieu op.

fectenonderzoek van het planMER RRAAM bemoeid. Dit heeft in ieder geval

• De alternatieven Hollandse Brug en IJmeerverbinding met tunnel zijn

geleid tot heel veel papieren concepten en bijlagen (de Commissie wil graag

vergunbaar na de uitvoering van de maatregelen van de eerste fase van

alles in hardcopy), meer overleg, tijd en ook kosten. De inzet is uitgemond

het TBES en bijbehorende mitigerende maatregelen. Om de realisatie

in een tussentijds en een definitief advies met als eindconclusie van beide

van de alternatieven IJmeerverbinding met brug en Zuidelijk Tracé ver-

adviezen dat er voldoende milieu-informatie aanwezig is om te komen tot

gunbaar te maken, zijn minimaal de maatregelen van de eerste en de

een besluit. Of de pilot in dit geval heeft geleid tot een betere kwaliteit van

tweede fase TBES plus mitigerende maatregelen nodig.

het planMER en of de kosten en baten tegen elkaar opwegen, is discutabel.

• Het Zuidelijk Tracé wordt niet meer beschouwd als realistisch alternatief.

Zo is het gebruikelijk om in een planMER een kwalitatieve beoordeling uit te

Vervolgens wordt echter in de Rijksstructuurvisie ten aanzien van de toe-

voeren, maar was er toch vanuit de Commissie een roep om meer details, wat

komstige bereikbaarheid geen echte keuze gemaakt. Een IJmeerverbinding

leidt tot meer onderzoek. Hoewel de gewenste diepgang in de NRD duidelijk

met een hoogstedelijke ontwikkeling van Almere Pampus wordt gezien als

beschreven was, vroeg de Commissie verdere kwantitatieve gegevens over

een stip op de horizon. Deze strategie maakt onderdeel uit van een adap-

bijvoorbeeld natuur en gezondheid. Zou dit toch te maken hebben met de

rijkswaterstaat

/ dww

Het Markermeer.

tuurvisie (h)erkent”. (Almere 2.0 in de Ontwerp RSV RRAAM, april 2013).

wetenschappers en superspecialisten zitten?

Het Rijk wil echter de echte beslissing open houden vanuit de gedachte dat er

Ter discussie staat ook of de Commissie als toetsingsorgaan zich ten princi-

ruimte moet zijn om ook naar andere alternatieven te blijven kijken. Begrip-

pale wel met het maakproces van een MER dient te bemoeien. Opgepast

pen in de RSV als “adaptieve aanpak” en zinsneden als “op basis van het on-

moet worden dat de Commissie het werk van adviesbureaus gaat doen. Wel

derzoek kan worden geconcludeerd dat een gefaseerde aanpak haalbaar en

zijn initiatiefnemers vaak blij met eerdere bemoeienis omdat ze de Com-

realistisch is” zijn echter nogal vaag en verhullend en geven betrokken over-

missie op zo’n manier meekrijgen in de goedkeuring van het MER als de

heden de gelegenheid om eigen interpretaties te maken. Zo blijft de toekom-

werkgroep meekijkt met het proces en totstandkoming van het product.

stige bereikbaarheid van Almere onderwerp van een politiek proces waarbij

Een voorbeeld hiervan is dat in de ontwerp Rijksstructuurvisie RRAAM een

Almere de druk opvoert door te stellen dat de MKBA onvolledig is en nega-

IJmetro-tram over een brug tussen Almere en IJburg met een aansluiting

tieve milieueffecten niet onoverkomelijk zijn. Ook laat ze doorschemeren dat

naar Amsterdam CS als nieuw alternatief is gepresenteerd. Deze is in het

ze de woningbouwopgave van de volledige 60.000 woningen niet wil uitvoe-

planMER niet onderzocht. De commissie zegt hierover: “Dit is niet erg om-

ren zonder een nieuwe verbinding door het IJmeer.

dat in de structuurvisie nog geen besluit valt over de aard van de verbin-

Hanteren van begrippen als adaptieve aanpak en andere zinsneden in de

ding. Dus kunnen gegevens over dit alternatief later worden toegevoegd.”

Rijksstructuurvisie als fasering en stip op de horizon is tevens een mooie wij-

Men kan zich afvragen waarom er überhaupt onderzoek is gedaan naar al-

ze om beslissingen vooruit te schuiven. Waarschijnlijk wordt nu lange tijd

ternatieven en de Commissie onvolledigheid accepteert. Ook is de vraag of

zowel geen effectenonderzoek meer uitgevoerd als besluiten over bereikbaar-

de rol van de Commissie in het RRAAM-project heeft geleid tot een beter

heid genomen. Wanneer in Almere 25.000 woningen zijn gebouwd én IJburg

besluit omdat het besluit over bereikbaarheid is doorgeschoven naar de

2 gerealiseerd gaat worden, ergens na 2025, zal er echter opnieuw onderzoek

verre toekomst.

gedaan worden en zullen ongetwijfeld nieuwe varianten, al of niet beMERd, opduiken.

Nabeschouwing besluitvorming Opvallend is dat een IJmeerverbinding, ondanks de onvoordelige kosten-ba-

Positieve natuurontwikkelingen

tenverhouding en de negatieve milieueffecten, toch als een realistisch alter-

Het is overigens niet zo dat er helemaal niets gedaan wordt met de doelstel-

natief wordt beschouwd, maar waarover het Rijk op korte termijn nog geen

lingen van RRAAM. Op het gebied van natuur heeft men de slechte ecologi-

beslissing wil nemen. In de Rijksstructuurvisie wordt een IJmeerverbinding

sche kwaliteit van het Markermeer-IJmeer onderkend en er is reeds begonnen

immers gezien als een stip op de horizon en er wordt gesproken over een

met de uitvoering van natuurmaatregelen volgens TBES fase 1 (luwtemaatre-

adaptieve aanpak. De vertraging in de bouw van woningen in Almere en de

gelen Hoornse Hop, vispassages). Ook wordt door het Rijk substantieel meege-

huidige economische malaise hebben bijgedragen tot uitstel van een omstre-

financierd aan een project van Natuurmonumenten, namelijk de eerste fase

den beslissing. De IJmeerverbinding noemen als ‘stip op de horizon’ kan wel

van het plan Markerwadden. De kern bestaat uit grote natuureilanden langs

degelijk gezien worden als een visie om ergens naar toe te werken. Almere

de Houtribdijk die worden gemaakt van het vele bodemslib uit het Marker-

interpreteert de tekst van de Rijksstructuurvisie dan ook als volgt: “Positief is

meer dat nu hardnekkige vertroebeling veroorzaakt. De planvorming zit

dat het Rijk de opvatting van Almere - dat wijk Pampus zonder IJmeerlijn

reeds in een vergevorderd stadium, veel milieu- en natuurinformatie is gege-

niet op een verantwoorde wijze gerealiseerd kan worden - in de Rijksstruc-

nereerd uit het planMER RRAAM en uitvoering zal spoedig starten.

■

TOETS 01 14

samenstelling van de werkgroep van de Commissie waar in het algemeen

Omgevingsvisie

MER en co-creatie:

een vernieuwende aanpak

TOETS 01 14

Provincie Gelderland heeft voor haar nieuwe Omgevingsvisie een vernieuwende, andere aanpak gekozen. De visie is tot stand gekomen in een proces van co-creatie: samen met bestuurlijke en maatschappelijke organisaties en burgers nadenken over het nieuwe beleid en de opgaven benoemen. Dat is niet alleen in ‘normale’ gesprekken en overleggen gebeurd, maar ook via internet met behulp van sociale media en digitale plannen en kaarten. Maar hoe maak je nu een MER als je met elkaar in gesprek bent over nieuw beleid? Een MER is toch vooral een toetsend instrument en bij co-creatie past het niet om “even te pauzeren” om een toets uit te voeren. Hiermee verstoor je het proces van co-creatie en is de kans op een andere houding van stakeholders in het proces groot. Om toch het milieubelang in het proces te waarborgen is gewerkt met een zogenaamd ‘milieugeweten’. Dat is één persoon die, wanneer nodig ondersteund door specialisten, constant met een ‘milieubril’ op meedoet in het proces van co-creatie en wijst op aandachtspunten en (on)mogelijkheden van beleidsvoornemens ten aanzien van milieu. Zo is milieu-informatie vroeg ingebracht wanneer dat nodig was en een bijdrage leverde aan besluitvorming. Hoe heeft dit gewerkt en is het mogelijk een MER te co-creëren? Mark Groen en Dick Corpel

De Omgevingsvisie Gelderland

nier van sturen door de provincie. Niet vooraf vastleggen wat wel of niet

De Omgevingsvisie integreert en vervangt vijf plannen: de Structuurvisie,

mag. Maar vanuit heldere doelen over economische structuur en kwaliteit

het Waterplan, het Milieubeleidsplan, de Reconstructieplannen en het

van de leefomgeving ruimte bieden voor initiatieven in een veranderende

Verkeer- en vervoersplan. Er zijn drie hoofdthema’s. ‘Dynamisch’ duidt op

omgeving. Een aanpak die uitnodigt, uitdaagt en inspireert om in Gelder-

economische structuurversterking, duurzaamheid, innovatie en bereik-

land te ontwikkelen met kwaliteit. Dat betekent in veel gevallen afscheid

baarheid. ‘Mooi’ verwijst onder meer naar de opgaven op terrein van

nemen van regels en maatvoering en in plaats daarvan sturen op doelen.

natuur en landschap, gezonde en veilige leefomgeving, cultuurhistorie en

Dit vraagt om een deels aangepaste instrumentenkoffer, met bestaande

ruimtelijke kwaliteit. ‘Divers’ duidt op de regionale diversiteit en de ande-

maar ook met nieuwe instrumenten.

re wijze van werken. Co-creatie is begonnen met een groot evenement in het Gelredome begin De Omgevingsvisie moet gezien worden als een eerste stap om samen te

2012. Vervolgens is in een groot aantal bijeenkomsten regionaal, sectoraal

werken aan maatschappelijke opgaven die de provincie en haar partners

en integraal gewerkt aan een ontwerpvisie die in mei 2013 ter inzage is

delen. De provincie is een partij die als deelnemer vanuit eigen mogelijk

gelegd. De vaststelling van de visie is voorzien medio 2014.

heden en verantwoordelijkheden bijdraagt aan het geheel en dat vastlegt in de Omgevingsvisie. Het is een visie die richting geeft en ruimte biedt. En

Van milieugeweten naar MER

dus geen plan met exacte antwoorden waar iets moet en geen plan waarin

Om het milieubelang in bovenstaand proces te waarborgen is gewerkt met

is aangegeven wat wel of niet mag. De visie moet ruimte bieden om in te

een zogenaamd ‘milieugeweten’. Dat is één persoon die, wanneer nodig

spelen op veranderingen in de samenleving. Dit betekent ook dat nog niet alles even concreet vastgelegd kan worden in de Omgevingsvisie. Onderdelen van het beleid moeten nog worden uitgewerkt op een meer concreet niveau. Ook na vaststelling van de Omgevingsvisie gaat het proces dus

door. In de zogenaamde ‘rollende agenda’ worden diverse thema’s nader

DE AUTEUrs

uitgewerkt omdat hierover op het moment van afronden van de Omge-

Mark Groen (06 52 01 86 06, mark.groen@rhdhv.com) is senior advi-

vingsvisie nog geen concrete besluitvorming kan plaatsvinden. Deze uit-

seur bij Royal HaskoningDHV. Dick Corpel (026 359 88 38, d.corpel@

werkingen worden apart vastgesteld in een eigen besluitvormingsproces.

gelderland.nl) is lid van het kernteam Omgevingsvisie bij de provincie

De co-creatie met bestuurlijke en maatschappelijke organisaties in ‘Gelder-

Gelderland.

land anders’ staat voor een nieuwe samenwerking en voor een andere maTOETS 01 14

Figuur 1. Ontwerp omgevingsvisie.

Omgevingsvisie

ondersteund door specialisten, met een ‘milieubril’ op constant meedoet

dat er geen onhaalbare plannen werden gemaakt vanuit milieuoogpunt.

in het proces van co-creatie en wijst op aandachtspunten en (on)mogelijkheden

Daarnaast zijn diverse onderdelen van de Omgevingsvisie nog onvoldoen-

van beleidsvoornemens ten aanzien van milieu. Zo is milieu-informatie

de uitgewerkt waardoor een gedetailleerde milieubeoordeling van te verge-

vroeg ingebracht wanneer dat nodig was en een bijdrage leverde aan be-

lijken alternatieven niet mogelijk is.

sluitvorming (zie ook figuur 1).

In de planm.e.r. is daarom per onderdeel van de Omgevingsvisie (sectoraal)

rsw

TOETS 01 14

bepaald of deze relevant is om nader te onderzoeken en is het detailniveau Voor verschillende thema’s is dit op verschillende manieren gedaan. Af-

waarop het zinvol is uitspraken over milieugevolgen te doen bepaald. Daar-

hankelijk van de voortgang van het proces, het procesverloop en het thema

bij zijn de volgende criteria gehanteerd:

zelf is het milieubelang ingebracht. Soms is dit meer kaderstellend geweest

• In eerste instantie is de lijst van m.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteiten

zoals bij het ontwikkelen van nieuw beleid t.a.v. windenergie. Bij het vast-

uit het Besluit m.e.r. gebruikt als criterium voor milieurelevantie op het

leggen van een zoeklocatie voor een containerterminal in Rivierenland is

niveau van de Omgevingsvisie. AIs een onderdeel niet is te vatten onder

het meer toetsend/controlerend geweest, omdat het proces reeds vergevor-

een mogelijk m.e.r.-(beoordelings)plichtige activiteit, dan is deze niet

derd was voor het milieugeweten betrokken raakte. De ingebrachte milieu-

direct meegenomen in de planm.e.r.. Oftewel: het gaat primair om be-

informatie sloot aan op het niveau van de betreffende besluitvorming (zie

leidswijzigingen die kaders stellen voor mogelijk toekomstige m.e.r.-

ook figuur 2). In veel gevallen betrof de besluitvorming nog algemeen beleid/uitspraken en betrof de ingebrachte milieu-informatie dan ook vaak

(beoordelings)plichtige activiteiten. • Daarnaast zijn enkele onderdelen die niet direct onder activiteiten uit

aandachtspunten en/of mogelijke risico’s en geen detailonderzoek.

het Besluit m.e.r. vallen, maar mogelijk wel in de Passende Beoordeling

Het milieugeweten heeft ook de planm.e.r. voor de Omgevingsvisie gecoör-

(PB) worden opgenomen, beoordeeld vanwege het mogelijk optreden van

dineerd. Het planMER beoordeelt op hoofdlijnen wat de gevolgen zijn voor

significant negatieve effecten op Natura 2000-gebieden.

het milieu van strategische keuzen in de Omgevingsvisie. Doel is aannemelijk maken en desgewenst te onderbouwen of de voorgenomen ruimtelijke

Voor alle onderwerpen is vervolgens besproken en/of onderzocht of:

ontwikkelingen naar verwachting mogelijk zijn binnen de geldende wet-

• het beleid nieuw is en nog niet beoordeeld op milieueffecten in een

telijke kaders.

ander kader (vorige Streekplan, eerdere sectorale of regionale plannen);

Het proces van de planm.e.r. is volgend in de gekozen werkwijze van co-cre-

• het beleid voldoende concreet wordt uitgewerkt om het milieubelang al

atie. In het proces van co-creatie is het vooraf bepalen van alternatieven

in te kunnen brengen. En zo ja, op welk niveau dat mogelijk en relevant

niet logisch. Bij co-creatie moesten alle opties open blijven binnen bepaal-

(detailonderzoek of aandachtspunten/risico’s) is. Voor niet-plaatsgebon-

de (wettelijke) kaders om te voorkomen dat mogelijkheden waar op voor-

den, generiek of nog erg globaal beleid is het namelijk niet mogelijk om

hand niet aan gedacht is of waar onverwacht veel draagvlak voor bestaat

uitspraken over effecten op de omgeving te doen, tenzij zeer uitvoerig

niet onmogelijk werden gemaakt. Het milieugeweten zag er hierbij op toe

onderzoek wordt gepleegd naar alle mogelijke scenario’s die zich voor

Figuur 2. Uitwerkingsniveau besluitvorming.

kunnen doen. Voorbeeld is het bieden van extra groeiruimte aan agrari-

met een milieugeweten bracht naar voren dat dit niet zozeer het geval

sche bedrijven die zich extra inzetten om met kwaliteit te ontwikkelen

was. Een aantal wijzigingen was dusdanig abstract dat het milieuaspect

op het terrein van duurzaamheid, dierenwelzijn, gezondheid en ruimte-

nog niet echt relevant was, zoals bijvoorbeeld het sturen op doelen en

lijke kwaliteit. In dit soort gevallen zijn alleen milieu-uitspraken gedaan

kwaliteiten en het meer inzetten op regionale programmering. Belangrijke

in de vorm van aandachtspunten voor het vervolg.

wijzigingen waarbij wel een milieubelang aan de orde was, zouden worden: • herijking EHS;

nemens en de Passende Beoordeling zijn opgenomen in het MER en weer

• windenergiebeleid en locaties voor vernieuwde doelstellingen;

ingebracht in de besluitvorming.

• beleid ten aanzien intensieve veehouderijen.

Inhoud MER

Daarnaast werd als gevolg van de regionale programmering van bedrijven-

De aanpak van co-creatie en de inzet van een milieugeweten om tot een

terreinen een locatie voor een containerterminal in Rivierenland vast-

MER te komen, leverden vooraf de verwachting van een zeer integrale be-

gelegd.

nadering en een integraal MER. Door de aansluiting op het proces van co-

De herijking van de EHS en de locatie voor een containerterminal waren

creatie is echter een relatief sectorale insteek ontstaan. Ieder beleidsveld

als proces reeds ver gevorderd voordat het milieugeweten bij de omge-

heeft een eigen invulling gegeven aan wat er voor de visie nodig was. Het

vingsvisie werd betrokken. Voor de herijking van de EHS was van belang

kernteam voor de visie heeft vooral een faciliterende rol gespeeld richting

dat er op basis van co-creatie met diverse partners reeds een akkoord lag

de beleidsvelden en heeft bewust niet gestuurd op een bepaald gewenst

over de nieuwe omvang. Dit akkoord was een uitwerking van de door het

stramien of resultaat om het proces van co-creatie ook de ruimte te geven.

Rijk opgelegde bezuinigingen op natuur. Het akkoord was beduidend

Het sectorale zat dan in het gegeven dat er vanuit de beleidsvelden werd

beter dan alleen op basis van de afspraken met het Rijk was te verwachten.

gestuurd, wat niet betekende dat er niet over de randen van het veld werd

Dit was ook bevestigd door een toetsing door Alterra. De relatieve verbete-

gekeken. Dit was wel het geval, maar niet altijd kwam het milieubelang

ring en de brede steun van partners waren aanleiding om deze herijking

ook daadwerkelijk aan de orde. Milieu was in de ogen van de betrokkenen

niet verder te beoordelen in het MER. Er was voor zover bekend ook geen

toch vooral normerend en iets wat later wel zou komen. De inbreng van

aanvullende informatie of belang wat op de besluitvorming van invloed

het milieugeweten heeft hierdoor wel geleid tot meer integraliteit, maar

zou zijn.

niet de integrale benadering zoals die vooraf was verwacht.

Ten aanzien van de containerterminal bleek uit gesprekken dat binnen de

Daarnaast was vooraf de verwachting dat er een aanzienlijk aantal sub-

programmeringsafspraken ook ruimtelijke afspraken werden gemaakt.

stantiële wijzigingen in het beleid zouden komen waarbij het milieube-

Hierdoor was een soort reparatie nodig in relatie tot milieu-informatie;

lang zou kunnen of moeten worden ingebracht. De gehanteerde werkwijze

toch meer een toetsing van een voornemen. Naast deze toetsing is daarom

TOETS 01 14

De resultaten van de milieuonderzoeken van milieurelevante beleidsvoor-

Omgevingsvisie

TOETS 01 14

ook over het principe van programmering geadviseerd. Dit komt uiteinde-

van huidig beleid en een toetsingskader voor nieuw beleid, hanteerde de

lijk terug in het zo vroeg mogelijk betrekken van milieu-informatie bij de

provincie het principe van het voeren van het goede gesprek over kwalitei-

toepassing van de Gelderse Ladder voor duurzaam ruimtegebruik. De Gel-

ten en doelen en het bepalen van de maatschappelijke opgaven. Het vin-

derse Ladder wordt nog verder uitgewerkt en vormt een belangrijk instru-

den van een goede tussenweg vereist een strakke regie.

ment bij nieuwe ontwikkelingen en het sturen op kwaliteiten.

In het MER is geconcludeerd dat co-creatie niet vanzelf ontstaat. Voor cocreatie is een zekere mate van regie en gelijkwaardigheid van belang. Het

Het windenergiebeleid is nog onvoldoende concreet en vergt nog nadere

is van belang inzicht te hebben in de doelen en belangen van personen of

uitwerking. Het beleid ten aanzien van de intensieve veehouderijen is

partijen die deelnemen aan het proces en het is van belang een gemeen-

vooral kaderstellend en zal bij meer concrete plannen nader worden inge-

schappelijke basis te hebben in kennis over een onderwerp. Dit vraagt een

vuld. Vanuit milieu zijn op beide onderwerpen nu vroegtijdig kaders meege-

heel duidelijke en georganiseerde regie op de inbreng van kennis, het stel-

geven. Voor windenergie worden deze kaders nu ook gebruikt bij de ver-

len van doelen en het uitnodigen van personen of partijen. Voor de Omge-

dere uitwerking.

vingsvisie en de veelzijdigheid van onderwerpen een grootse opgave. Voor een milieugeweten alleen te realiseren door dit per onderwerp aan te pak-

Leerpunten werken met milieugeweten

ken. Met het onderwerp windenergie zijn we hiermee verder gegaan, maar

De Commissie m.e.r. heeft in het kader van haar pilot procesgericht advi-

het is nog te vroeg om hierover te berichten.

seren, en passend in het proces van co-creatie, hier ook gedurende de totstandkoming van de visie tussentijds geadviseerd. Het lastigste voor zowel

Dus is het mogelijk een MER te co-creëren? Ja, maar let op de gelijkwaar-

de commissie als de provincie en het milieugeweten was de verhouding

digheid en de gemeenschappelijke basis in kennis van de betrokkenen. En

tussen de formele aspecten van m.e.r. en de relatieve vrijheid van co-cre-

organiseer de integrale benadering van een onderwerp met strakke regie

atie. Waar de commissie veel belang hechtte aan een knelpuntenanalyse

op de inbreng en de betrokkenheid van partijen.

■

M.E.R.

Ex-ante en ex-post

M.e.r. als beleidsevaluatie Het voorspellen van de milieugevolgen voor strategische beleidsplannen is geen eenvoudige opgave. Dat komt doordat een strategisch plan doelen, kaders en instrumenten bevat, maar weinig zegt over de mate waarin ontwikkelingen daadwerkelijk zullen plaatsvinden. Of en waar gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die een strategisch plan biedt is ook afhankelijk van andere factoren, zoals economische en demografische ontwikkelingen en de beperkingen van weten regelgeving op een hoger niveau. Het beschouwen van plan-m.e.r. voor strategische plannen als ex-ante-beleidsevaluatie kan interessante inzichten opleveren die bruikbaar kunnen zijn voor het formuleren van beleid. Dit kan ook gelden voor bestemmingsplannen buitengebied. Lex Runia 23

milieueffecten; ook de mate waarin de doelen van een strategisch plan

PlanMERren worden onder andere gemaakt voor strategische plannen zoals

worden gehaald is afhankelijk van die vervolgkeuzes.

provinciale omgevingsplannen, gebiedsontwikkelingen en bestemmings-

Deze eigenschap van ‘uitgestelde milieueffecten’ maakt strategische plan-

plannen buitengebied. Een kenmerk van strategische plannen is dat het

nen fundamenteel anders dan ‘zeefplannen’ die bijvoorbeeld voor infra-

voor een aantal onderwerpen geen concrete eindbeelden vastlegt. Een stra-

structuurprojecten en locatieonderzoeken worden gemaakt. Zulke plannen

tegisch plan geeft in essentie de doelstellingen en kaders en bevat de instru-

trechteren in de vorm van een structuurvisie naar een concreet project (wat

menten die er toe moeten leiden dat de ontwikkelingen in de gewenste rich-

is het voorkeurstracé, welke locatie wordt gekozen?) na onderzoek van (glo-

ting gaan. Het beleid dat in een strategisch plan staat bevat doelen en het

baal aangeduide) mogelijke oplossingsrichtingen. Bij dergelijke plannen

plan is gericht op het realiseren van deze doelen en daarmee ook op het te-

zijn de uiteindelijke milieugevolgen veel minder afhankelijk van keuzes die

gengaan van ontwikkelingen die de doelen bedreigen of die anderszins (bij-

door andere actoren dan de initiatiefnemers worden gemaakt. Voor beide

voorbeeld vanwege effecten op natuurwaarden) ongewenst zijn. Dit laat

type van plannen worden planMER’s gemaakt. Bij trechteringsplannen

onverlet dat in strategische plannen voor specifieke onderwerpen wel con-

(zoals voor een nieuwe weg) kan in principe een tamelijk statische effectbe-

crete eindbeelden kunnen zijn opgenomen; denk bijvoorbeeld aan de EHS

paling plaatsvinden: welke gebiedswaarden zijn aanwezig en worden door

in een provinciaal omgevingsplan.

de aanleg van de weg aangetast, welke milieugevolgen levert het (modelma-

De feitelijke (milieu)effecten van een strategisch plan (die het onderwerp

tig tamelijk goed te voorspellen) gebruik van nieuwe infrastructuur op? Met

zijn van een plan-MER dat ten behoeve van het besluit tot vaststellen van

daarbij als kanttekening dat nieuwe hoofdinfrastructuur (een snelweg) aan-

zo’n plan moet worden gemaakt) worden in belangrijke mate niet bepaald

leiding kan zijn tot onbedoelde vervolgontwikkelingen (zoals een bedrijven-

door dat ene besluit van het vaststellen van het strategische plan, maar door

terrein). Deze aanpak (onderzoek van globale, ruimtelijk vastliggende

een zeer groot aantal, zeer diverse kleinere en grotere besluiten en keuzes

oplossingsrichtingen) is voor strategische plannen niet hanteerbaar. Be-

die na het vaststellen van zo’n plan worden genomen. Het gaat dan om keu-

staande waarden kunnen weliswaar goed in beeld worden gebracht,

zes van de veelheid van actoren die actief zijn in het domein (in letterlijke

maar waar en wanneer welke ontwikkelingen zullen plaatsvinden wordt in

of figuurlijke zin) waarop het plan zich richt. Dat zijn bijvoorbeeld (lagere)

feite in het plan niet geregeld.

overheden, individuele burgers, boeren en andere ondernemers en gebruikers van het domein. Het betreft (in het geval van een bestemmingsplan buitengebied) bijvoorbeeld beslissingen van boeren om hun bedrijf uit te breiden, of (in het geval van een provinciaal omgevingsplan) keuzes van ge-

DE AUTEUr

meenten om ergens woningbouw mogelijk te maken. En bij gebiedsontwik-

Lex Runia (0162 487395, lex.runia@anteagroup.com) is senior advi-

kelingen kan het gaan om keuzes die projectontwikkelaars maken over de

seur bij Antea Group en hoofdredacteur van Toets.

invulling van delen van een gebied. Overigens geldt dit niet alleen voor de

TOETS 01 14

Strategische plannen

rijkswaterstaat, martin van lokven

M.E.R.

Ex-ante-beleidsevaluatie

stellingen waarop het nieuwe beleid zich zal richten. Beide typen evaluatie

Het concept ‘beleidscyclus’ is voor alle beleidsmakers bekend en herkenbaar:

hebben dus een duidelijke plek in de beleidscyclus.

de cyclische opeenvolging van evalueren en analyseren - formuleren van

TOETS 01 14

nieuw beleid - implementeren - en opnieuw evalueren en analyseren. In de

Een beeld van de toekomst

beleidscyclus gaat het er om dat ambities en doelen worden vastgelegd waar-

Onderdeel van ex-ante-beleidsevaluatie is het maken van een voorspelling

na het beleid er op is gericht die doelen ook daadwerkelijk te realiseren.

van de ‘toestand van de wereld’ voor een moment in de toekomst bij de

De beleidscyclus veronderstelt twee evaluatiemomenten: de evaluatie achteraf

beschouwde beleidsopties. Hoe de toekomstige toestand eruit zal zien is

(wat heeft het bestaande beleid opgeleverd?) en de evaluatie vooraf. Deze

afhankelijk van tal van factoren. Deze factoren kunnen worden verdeeld in

laatste, aangeduid als de ex-ante-evaluatie, heeft als functie te analyseren of

vier groepen: de bestaande toestand (voor MER: de toestand van het milieu),

en in hoeverre door het voorgenomen beleid of beleidsopties de doelen zul-

het kader van weten regelgeving, de beleidsopties waarop het betreffende

len worden bereikt, wat het bereiken van de doelen frustreert en wat de

strategische plan zich richt en laatste de zogeheten ‘drijvende krachten’.

(onbedoelde) neveneffecten zijn. De bedoeling daarbij is dat de ex-ante-eva-

De bestaande situatie is vanzelfsprekend van belang; het is immers het

luatie bijdraagt aan het aanscherpen van voorgenomen beleid of aan het

startpunt voor de te beschouwen ontwikkeling en een vast gegeven. Tot het

maken van keuzes uit mogelijke beleidsopties. Dat wordt in de ex-ante-

kader van weten regelgeving behoort bijvoorbeeld de Europese regelgeving

evaluatie gedaan door het maken van een voorspelling hoe de wereld er op

ten aanzien van natuur en milieu. Dit kader is voor de looptijd van een be-

termijn uit zal zien als wordt uitgegaan van beschouwde beleidsopties. Die

leidsplan niet vast: regelgeving en jurisprudentie maken een ontwikkeling

toekomstige wereld wordt vervolgens vergeleken met de geformuleerde

door. Het ligt echter buiten de invloedsfeer van het strategische plan.

doelstellingen. Dit maakt het mogelijk om na te gaan of de gestelde beleids-

De beleidsopties zijn de variabele in de evaluatie; de ex-ante-evaluatie is

doelen worden gehaald, of het beleid leidt tot een trend en de gewenste

bedoeld om de effecten en effectiviteit van de beleidsopties te onderzoeken.

richting en zo niet, wat daarvan de oorzaken zijn en welke aanpassingen

De beleidsopties kunnen uit verschillende onderdelen bestaan, zoals kaart-

van het voorgenomen beleid nodig zijn om het doelbereik te verbeteren.

beelden (waar mag iets wel en waar niet) en instrumenten om ontwikkelin-

Ook ontstaat inzicht in eventuele conflicten tussen doelstellingen en in on-

gen te stimuleren, te faciliteren, te reguleren of te verbieden.

gewenste neveneffecten. De beschouwde beleidsopties kunnen daarbij

De vierde factor zijn de krachten die ontwikkelingen stimuleren of afrem-

bestaan uit een zeer diverse mix van kaarten (bij ruimtelijke plannen) en

men, in z’n algemeenheid of op specifieke plaatsen. Het gaat om vele krach-

instrumenten (van subsidiëren tot verbieden en alles daartussen).

ten die een grote diversiteit hebben. Denk aan economische ontwikkelin-

De evaluatie achteraf (ex-post, die in het stadium van beleidsvorming vooraf

gen, demografische ontwikkelingen, ontwikkelingen in het klimaat en (op

gaat aan de ex-ante-evaluatie) levert in de beleidscyclus niet alleen informa-

het grensvlak met het hogere kader) wijzigingen weten regelgeving, bij-

tie over de impact en effectiviteit (of het gebrek daaraan) van het oude of

voorbeeld vanuit Europa. Ten aanzien van de plekken waar ontwikkelingen

vigerende beleid, maar kan ook bijdragen aan het formuleren van doelen

plaatsvinden zijn ook (ruimtelijke) kenmerken van belang: gebieden met

voor het nieuwe beleid. De ex-post-evaluatie laat immers zien op welke be-

een goed windklimaat en weinig woningen trekken windparken, goede aan-

leidsterreinen knelpunten of problemen aanwezig zijn, waar aanscherping

sluitingen op infrastructuur kunnen bedrijventerreinen trekken, gevoelige

van beleid nodig is en waar als het ware de teugels kunnen worden gevierd.

gebieden kunnen ontwikkelingen afremmen (afstand tot backyard). Mijn

De ex-post-evaluatie biedt zodoende de basis voor het formuleren van doel-

indruk is dat deze krachten in belangrijk mate een stempel drukken op de

heden

kaders en drijvende krachten

huidige situatie

vigerend beleid voorgenomen beleid

toekomst situatie bij vigerend beleid

situatie bij voorgenomen beleid

ontwikkelingen: waar ze plaatsvinden, waar niet en met welke intensiteit.

Bestemmingsplannen buitengebied

In samenhang: uit de bestaande situatie ontwikkelt zich, onder invloed van

Deze aanpak (beschouw het MER als een ex-ante-evaluatie en baseer de

drijvende krachten en binnen de formele kaders, en in meerdere of mindere

effectbepaling op het resultaat van beleidskeuzes in een wereld met ‘drij-

mate gestuurd door de beleidsopties, de toekomstige situatie. Voor het stra-

vende krachten’) kan ook interessant zijn voor bestemmingsplannen bui-

tegische plan wordt dan beoordeeld of deze toekomstige situatie voldoet

tengebied. Deze plannen roepen niet direct het beeld op van een strategi-

aan de beleidsdoelen en zo niet, wat kan en moet worden bijgesteld aan de

sche plan; het gaat immers in veel gevallen om tamelijk concrete en

beleidsopties om het doelbereik te verbeteren. En het planMER bevat een

conserverende plannen. Ze voldoen echter wel aan de bovenbeschreven ken-

beoordeling van de zo ontstane toekomstige milieusituatie.

merken van een strategisch plan: er worden geen concrete eindbeelden vastgelegd, maar kaders aangegeven waarbinnen het buitengebied zich kan ontwikkelen, bijvoorbeeld in de vorm van bouwvlakken en mogelijkheden

In een ex-ante-evaluatie is het daarom nodig een beeld te schetsen van de

om bebouwing en/of bouwvlakken uit te breiden. De milieugevolgen van

drijvende krachten die van belang zijn. Dat kan in de vorm van een of meer-

een bestemmingsplan buitengebied ontstaan door het feitelijke gebruik van

dere scenario’s. Daarin worden voor het betreffende plan relevante zaken

het buitengebied en van de mate waarin bewoners en gebruikers gebruik

opgenomen. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van bestaande toekomst-

maken van de ontwikkelingsmogelijkheden die het bestemmingsplan

scenario’s, zoals van het CPB voor de economische ontwikkelingen en van

biedt. Voor veel buitengebieden gaat het daarbij om keuzes die agrarische

het KNMI voor de ontwikkeling van het klimaat. In veel gevallen zijn ook

ondernemers maken over het uitbreiden van hun bedrijf of er juist mee te

demografische ontwikkelingen relevant. Ook hiervoor is veel materiaal be-

stoppen. Of een besluit tot uitbreiden door een individuele boer daadwer-

schikbaar. Voor specifieke onderdelen van de scenario’s kan het noodzake-

kelijk wordt genomen hangt af van veel factoren. De indruk is dat de ka-

lijk zijn om een analyse uit te voeren van relevante trends en bepalende

ders van het bestemmingsplan bij zo’n keuze tot al dan niet uitbreiden

factoren achter die trends. Een ex-post-analyse kan daar nuttige informatie

maar een beperkte rol spelen. Deze kaders reguleren wellicht tot op zeke-

voor leveren. Daarnaast kunnen voorzienbare ontwikkelingen in weten

re hoogte de plaats waar de uitbreiding plaatsvindt en de milieukwaliteit

regelgeving een belangrijke drijvende kracht zijn en dus relevant voor het

van het bedrijf na uitbreiding, maar zeggen niets over de kans dat een

scenario. Het wegvallen van melkquota bijvoorbeeld kan van invloed zijn op

uitbreiding zal plaatsvinden. Veel andere drijvende krachten, zoals de

beslissingen op het niveau van agrarische bedrijven om de koers te verleg-

prijzen van agrarische producten, subsidies, gezinssituatie en aanscher-

gen. Naast deze meer generieke krachten is het (bij strategische ruimtelijke

ping van generieke milieuregels, bepalen of een individuele onderne-

plannen) van belang een beeld te hebben van krachten die ruimtelijk rele-

mer daadwerkelijk de keuze maakt om zijn bedrijf uit te breiden. De

vant zijn. Als voorbeeld voor de inhoud van een scenario kan de (intensieve)

trends van de afgelopen jaren en de economische vooruitzichten maken

veehouderij dienen. Onder invloed van diverse factoren (zoals de economie,

het waarschijnlijk dat veel agrariërs niet zullen uitbreiden. En voor de

de markt voor agrarische producten, gebrek aan opvolging, natuur- en mi-

plaatsen waar de kans op uitbreiding groter of kleiner is zijn ruimtelijke

lieuregelgeving) heeft zich in de afgelopen jaren een duidelijke trend afge-

factoren relevant. Een aanpak waarin een voorspelling van de toekom-

tekend: kleine bedrijven verdwijnen en het aandeel grote bedrijven neemt

stige situatiewordt gemaakt op basis van een beeld van de drijvende

toe. De totale omvang van de veestapel blijft ongeveer gelijk, bedrijven wor-

krachten – zowel generiek als ruimtelijk – kan tot een beter inzicht lei-

den gemiddeld dus groter. Voor intensieve veehouderij gaat dit gepaard met

den in de effecten van het voorgenomen beleid dan een meer statische

een (deels afgedwongen) trend dat de veehouderij ook schoner wordt: de

benadering. Milieueffectrapportages voor bestemmingsplannen buiten-

emissie per dier neemt af; grotere bedrijven zijn gemiddeld (als wordt geke-

gebied gaan gepaard met veel discussies over de niet-oplosbare proble-

ken naar de emissie per dier) schoner dan kleinere bedrijven. In een scena-

matiek van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. In de planMERren

rio kunnen op grond hiervan aannames worden gedaan over de ontwikke-

en de beoordeling van de effecten op natuurgebieden moet worden uit-

ling van aantal en omvang van bedrijven. In samenhang met ruimtelijke

gegaan van de juridische mogelijkheden die zo’n bestemmingsplan

aspecten kan tevens een prognose worden gedaan waar de kansen op uit-

biedt. Het gevolg daarvan kan een theoretische forse uitbreiding van de

breiding groter of kleiner is.

(intensieve) veehouderij zijn. Voor iedereen is duidelijk dat de kans dat

Een ander voorbeeld is het ontwikkelen van windparken. Drijvende krach-

daadwerkelijk alle juridisch mogelijke ruimte in gebruik wordt geno-

ten zijn bedrijfsbelangen, idealisme, subsidiemogelijkheden en fiscale

men zeer klein is. Een ex-ante-aanpak met een goed onderbouwde voor-

maatregelen, remmende krachten zijn lage energieprijzen. Gebiedsspeci-

spelling van de toekomstige situatie, waarbij rekening wordt gehouden

fieke factoren als windklimaat en ruimtelijk structuur zijn relevant voor de

met zowel het voorgenomen beleid als met drijvende krachten, kan dan

kans dat ontwikkelingen zich op een bepaalde plaats zullen voordoen.

interessant zijn.

■

TOETS 01 14

Drijvende krachten

BESLUITVORMING

TOETS 01 14

Afweging nooit exclusief over project:

Proactieve inzet m.e.r. nodig

Op de succesvolle I&M m.e.r.-dag die in het teken stond van Crisis en MER, op 30 oktober 2013 in Amersfoort, is veel gesproken over de betekenis van milieueffectrapportage (m.e.r.) in het huidige tijdgewricht. Onder de titel “competitieve coöperatie bij publieke samenwerking” faciliteerden Bert van Eekelen en Sander Merkus een van de workshops. Beiden doen promotieonderzoek naar bestuurscultuur en bestuurlijke besluitvorming aan de faculteit Sociale Wetenschappen van de VU. Met dit artikel wordt aangegeven hoe de deelnemers scoorden op een tweetal vragen over de impact en betekenis van m.e.r. Tevens wordt verder uitgeweid over het verschil tussen een effectbeoordeling van alternatieven en de afweging die bestuurders in een meervoudige arena uiteindelijk maken. Tot slot wordt gepleit voor een proactieve vroegtijdige inzet van het m.e.r.-instrumentarium, veel meer dan een afvinklijstje om aan wettelijke vereisten te voldoen. Bert van Eekelen

Samenwerken in tijden van crisis Nederland wordt intensief gebruikt. Er is al snel sprake van meervoudig ruimtegebruik. In veel projecten is publiek – publieke samenwerking

1. Heb je zelf ooit meegemaakt dat een milieueffectrapport (MER) een grote impact heeft gehad op de keuze voor oplossingen of de uitkomst van besluitvorming, en zo ja, wanneer was dat en onder welke omstandigheden?

aan de orde van de dag. Maar helaas is de samenwerking tussen publieke

2. Wat is volgens jou de belangrijkste functie van het MER?

partijen niet snel succesvol. Regelmatig ontstaat ‘bestuurlijke drukte’: te

De 45 respondenten reageerden 50/50 op vraag 1. De helft had nooit gezien

veel bestuurders die hun eigen deelbelang c.q. deelproject voorop stel-

dat het MER een grote impact heeft gehad. De andere helft kende wel dege-

len. De kans is groot dat zij daarmee het project vertragen en mogelijk

lijk voorbeelden met impact. De voorbeelden waren divers en in veel geval-

zelfs dreigen te ondermijnen. De economische crisis zet de zaken nog

len was voortschrijdend inzicht aanleiding voor bijsturing of herziening

verder op scherp en daagt partijen uit om een balans te vinden in willen

van de plannen.

(ambities), moeten (functionaliteit) en kunnen (mogelijkheden). Uit we-

De antwoorden op vraag 2 over de functie van het MER waren zeer divers.

tenschappelijk onderzoek blijkt dat bestuurders primair ‘niet-rationeel’

Bijna tweederde van de antwoorden legde een accent op het inzichtelijk

handelen, maar denken in termen van ‘betekenis’. De belangen zijn ver-

maken van de milieu-informatie en het voldoen aan wettelijke vereisten.

schillend en regelmatig conflicterend. Iedere bestuurder geeft een an-

Een groot deel daarvan maakte een koppeling met de onderbouwing van

dere betekenis aan een te nemen besluit. Hoe zorg je dan dat iedereen

bestuurlijke besluitvorming en zag in de m.e.r.-procedure ook een in-

binnen het project weliswaar afwijkende, maar toch verenigbare project-

strument voor communicatie met omgevingspartijen.

doelen blijft nastreven? En wat is de betekenis van MER in deze meervou-

Uit de beperkte antwoorden die zich richtten op de mogelijkheid van plan-

dige arena?

optimalisatie kan worden afgeleid dat dit door betrokkenen nog (te) weinig wordt gezien en/of in de praktijk te weinig zo wordt ervaren. Toch ligt in

Deelnemers aan het werk

planoptimalisatie (op inhoud en proces) een sleutel voor de benutting van

Om een beeld te krijgen van de ervaringen van de deelnemers en hun

een volgende 25 jaar van het MER-instrumentarium. Dat werd in de daar-

opvattingen over de impact van het m.e.r.-instrumentarium, werd in drie

opvolgende discussies in de workshops ook wel bevestigd. Een vroegtijdige

opvolgende workshops aan de deelnemers een tweetal vragen voorgelegd:

proactieve rol van milieu-informatie en het MER-instrumentarium kunnen

het besluitvormingsproces ten goede komen.

Oplossing zoekt een probleem Bij veel ruimtelijke vraagstukken wordt vooral in oplossingen gedacht. Zelden begint een proces van planontwikkeling bij een goede probleem-

Politieke wil

Bestuurlijke noodzaak

moeten voldoen. Nadeel van een voortijdig zicht op oplossingen is dat bestuurders de neiging hebben “voor te sorteren”, zonder op dat moment de consequenties van besluitvorming voldoende inzichtelijk te hebben. Later terugkeren op eenmaal ingenomen standpunten is moeilijk. Een vroegtijdige inzet van MER-instrumentarium kan ervoor zorgen dat er eerst een gesprek komt over de criteria waarmee moet worden afgewogen. Het is een hulpmiddel bij de analyse van het probleem en kan aan de voorkant ook zorgen dat meer creativiteit wordt ingezet bij het ontwikkelen van allerhande oplossingen. Als dan ook omgevingspartijen vroegtijdig bij het proces worden betrokken, kan draagvlak voor het keuzeproces worden verkregen. Dat werkt duidelijk anders dan wanneer er al bestuurlijke voorkeuren op tafel liggen en aan de omgeving moeten worden “medegedeeld”.

DE AUTEUr Saldo van maatschappelijke waarde(n)

Saldo van kosten, tijdelijke lasten en hinder

Bert van Eekelen (06-53646771, bert.vaneekelen@arcadis.nl) is consultant bij Arcadis.

TOETS 01 14

analyse en het vaststellen van criteria waar mogelijke oplossingen aan Figuur 1. Verschil tussen de beoordeling van effecten van alternatieven en de integrale afweging.

rijkswaterstaat

/ aerophoto schiphol

BESLUITVORMING

TOETSâ&#x20AC;&#x201A; 01 14

Figuur 2. Besluitvorming in de meervoudige arena.

Politieke wil

Saldo van maatschappelijke waarde(n)

Bestuurlijke noodzaak

Saldo van kosten, tijdelijke lasten en hinder

hoog

Figuur 3. Bij uiteenlopende belangen leidt een vroegtijdige onderhandeling vaak tot polarisatie en uiteindelijk waardeverlies.

Samenwerkend onderhandelen Taart vergroten Waardecreatie

laag

Belang van de ene partij

hoog

laag

Belang van andere partij

hoog

Vechtend onderhandelen Kans op waardevernietiging

laag

Belang van de ene partij

hoog

druk dat, indien het om publieke middelen gaat, het verdelingsvraag-

Enkele van deelnemers aan de workshops beschouwden het MER als een

stuk niet zo ingewikkeld kan zijn. Uiteindelijk betaalt de belastingbe-

“afvinkertje” en zagen de rapportage als toets op wettelijke vereisten.

taler het toch. Toch? Dat is waar. Maar de bestuurders die betekenis

Citaat: “Het alternatief dat er als beste uitkwam, was bij voorbaat onmogelijk,

willen geven aan de positie die zij vervullen, maken een afweging op

door gekonkel.” Zelfs al zijn alternatieven bestuurlijk ongewenst, dan zijn het

andere gronden dan een MER. Een MER zegt iets over het project als

nog steeds de bestuurders die daar zelf verantwoordelijk voor zijn. Bestuur-

totaal aan doelstellingen dat wordt nagestreefd en de effecten die kun-

ders nemen de beslissingen. Daar worden ze op enig moment door hun ach-

nen optreden, niet over die onderdelen die de bestuurder zelf belang-

terban op beoordeeld, meestal niet door de direct belanghebbenden van een

rijk vindt.

project. Maar kwalijk is het idee van gekonkel, want ook bestuurlijke voorkeuren kunnen maar beter transparant in de afweging inzichtelijk worden ge-

Verdelingsvraagstuk

maakt. Gemotiveerd wegschrijven van kansarme alternatieven is belangrijk,

Wie met enige afstand het MIRT-proces gadeslaat ziet een complex verde-

of het nu gaat over “buitenproportioneel” of bestuurlijk ongewenst. Anders

lingsvraagstuk. Steden, stadsregio’s en provincies verdringen zich met re-

blijven dergelijke alternatieven keer op keer in het proces terugkomen.

gelmaat om, als elkaar concurrerende broertjes en zusjes, zo veel mogelijk uit de ruif te eten. Omdat, zeker in deze tijden van crisis, financiële mid-

Gezamenlijke afweging van alternatieven

delen schaars zijn, wordt er bij de verdeling van het geld en de besteding

Veel van het denken over afwegingskaders, effectrapportages en kos-

ervan heel scherp gelet op “wettelijk vereist”. De minimum vereisten van

ten-batenanalyses zetten het project centraal. Dat is goed voor een af-

inpassing zijn voor het Rijk voldoende, maar voor lokale bestuurders zelden

weging tussen alternatieven waarbij voor- en nadelen tegenover elkaar

genoeg. Dat verklaart de vaak langjarige discussies over inpassingmaatrege-

gezet kunnen worden. Maar de belangen van de betrokken overheden

len en mitigerende milieumaatregelen. Voor lokale belangen boven “wette-

liggen verschillend. Bij besluitvorming met meerdere overheden (een

lijk vereist” moet onderhandeld worden over de bijdrage die er van de regio

zogenaamde multi-level-arena) gaat onderlinge competitie spelen. Wie

wordt gevraagd. De belangen liggen nu eenmaal verschillend.

staat er aan de lat voor welk deel van de kosten, baten en risico’s? Hoe wordt de taart verdeeld? Omdat overheden bij dergelijke besluitvor-

Gemeenschappelijke belangen bestaan niet

ming wel tot elkaar veroordeeld zijn, ontstaat de al eerder genoemde

Een MER brengt de milieugevolgen van een voorgenomen activiteit in

competitieve coöperatie. Buitenstaanders zijn verrast. Zij hebben de in-

beeld en levert milieu-informatie voor de afweging tussen alternatieven.

TOETS 01 14

Bestuurlijk ongewenst

BESLUITVORMING Figuur 4. Impressie van het locatiespecifiek onderzoek naar geluidsreducerende maatregelen op de Zuidas.

Vroegtijdige inzet van milieu-informatie en instrumentarium voor een 30

zorgvuldige afweging biedt inzicht in de te hanteren beoordelingscriteria.

Voorbeeld

Besluitvorming over projecten gaat over de effecten en de betekenis ervan

Dat tunnels niet altijd het beste middel zijn voor alle kwalen, mag blijken bij Zuidasdok te Amsterdam. Als eind 2011 noodgedwongen wordt gezocht naar een kostenreductie om het plan binnen maximaal beschikbaar budget te realiseren, wordt vanuit een proces met value engineering vastgesteld dat de tunnels korter kunnen mits er, met speciaal asfalt en bekleding van de wanden bij de tunnelmonden, geluidreductie aan de bron kan worden gerealiseerd. Op die manier blijft de hoeveelheid te realiseren woningbouw in de flanken van de Zuidas onaangetast. Dat is belangrijk voor het realiseren van een gemengd stedelijk milieu en de grondopbrengsten op basis waarvan de gemeente Amsterdam haar bijdrage legitimeert. Door direct aan de randen van de infrabundel kantoren te intensiveren, kan bovendien het achterliggend gebied verder van geluid worden afgeschermd terwijl de waarde van de kantoorkavels vanwege de zichtlocatie toeneemt. Dit is een voorbeeld van het blootleggen van op elkaar inwerkende mechanismen en het creëren van een win-winsituatie. Beter laat dan nooit, maar het verdient de voorkeur het instrumentarium vroegtijdiger in te zetten.

voor de betrokken bestuurders, over de waarde van de investering, over de verdeling van kosten, baten en risico’s. Maar het gaat de bestuurder ook over wat er met het geld gedaan kan worden als het besluit niet genomen wordt: de alternatieve aanwending. Ook al gaat het uiteindelijk over uitsluitend publieke middelen: ook TOETS 01 14

daar speelt de competitieve coöperatie een grote rol. Alle bestuurders, ook die van overheden en semi-overheden, worden door de eigen achterban aangesproken op eigen beleidsdoelstellingen en de behaalde resultaten. Geen van die bestuurders krijgt het daarbij uitgelegd het belang van een ander te dienen als diens eigen doelstellingen daaronder lijden. Er is, hoe gelijkluidend de ambities soms ook lijken te zijn, hooguit sprake van verenigbare doelen. De belangen zijn individueel, per bestuurder en diens organisatie. Dat blijkt altijd weer als het uiteindelijk om de verdeling van de kosten, baten en de risico’s gaat. Probeer de taart te vergroten voordat hij wordt verdeeld. Voorbeelden zijn onder andere te vinden waar kostbare inpassingsmaatregelen in de omgeving kunnen worden vermeden door ingrepen bij de bron. Als bij keuze tussen alternatieven vanaf het begin onderhandelingsposities worden ingenomen, dan is er grote kans op polarisatie van het overleg

deling over de kosten, baten en de risico’s niet te vroeg vermengd dient te

en de samenwerking. Dan ontstaan er snel voor- en tegenstanders van

worden met de afweging omtrent de waarden (MER in ruimste zin). Juist

bepaalde oplossingen. Dat verkleint de kans op een waardevolle

het van elkaar leren te begrijpen wat de achterliggende belangen zijn,

afweging.

maakt het mogelijk veel beter om te kunnen gaan met de verschillen in betekenis van verschillende oplossingen voor de betrokken partijen. Per

Gezamenlijk besluit, individuele afweging

alternatieve oplossing zal zowel naar de oplossing als naar de bijbeho-

Een besluit in gezamenlijkheid wordt voorafgegaan door individuele afwe-

rende ‘governance’ gekeken moeten worden. Dat positioneert MER in ge-

ging. Instrumenten zoals de milieueffectrapportage zijn behulpzaam bij

zamenlijkheid met de instrumenten in de gereedschapskist om tot

het in beeld brengen van de effecten op basis van (tevoren vastgestelde)

succesvolle besluitvorming te komen. Geheel iets anders dan een geïsoleerd

criteria. De afweging bij meervoudig ruimtegebruik leert dat de onderhan-

‘afvinklijstje’ om uiteindelijk ‘Raad van State-proof’ te zijn.

■

GETOETST

Diederik Bel

De kwaliteit van je gedachten

Elke verandering is een verslechtering, zelfs een

de m.e.r., wordt steeds verder los gekapt uit de

klant. En adviesbureau: schep waarde, bied je klant

verbetering. Dat schreef J.C. Bloem, dacht ik. Veel

procedure. Met die vrijheid weet ze geen raad.

inzichten waardoor het besluit beter wordt, dan

mensen staan zo in het leven. Vaak niet eens bewust, want weerstand tegen verandering lijkt

volgt betaling vanzelf. Nu bevoegde bestuursorganen Enfin, van de bakens geslagen dus.

en initiatiefnemers voortaan zelf gaan betalen voor

wel universeel. Zelf heb ik een ambigue verhouding

adviezen van de Commissie voor de m.e.r. zal snel

met verandering, ik houd er niet zo van (ik ben

Maar is dit nu verandering of ontwikkeling? Het

mens), maar toch zoek ik het telkens op (ik denk

lijkt mij het meeste op een evolutie en geen

blijken wat haar waarde is.

dat het beter kan). Zo houd ik mijzelf mooi buiten

revolutie. De evolutie gaat echter langzaam en de

De trias-merlandica is samen verantwoordelijk voor

mijn comfort zone, ook al is dat soms vermoeiend.

verkeerde kant op. Waarom? Omdat mensen niet

de kwaliteit, voor de benodigde verandering en

Behoudzucht zelf heeft nooit iets behouden, nee,

van veranderingen houden en iedereen aan zijn of

moet uit haar kramp komen. Ontwikkel een visie op

eerder menigmaal alles in gevaar gebracht.

haar verworvenheden vasthoudt. Je weet immers

het creëren van waarde in de besluitvormingsketen

wat je hebt en niet wat je krijgt, met angst en

en verlaat de angst voor de bestuursrechter. Je kunt

De m.e.r.-wereld is al enige tijd op drift en buiten

onzekerheid als gevolg. Het is steeds een onsje

beter ten onder gaan met je eigen visie dan met de

haar comfort zone. Vaste bakens uit ver vorige eeuw

minder. Er is echter behoefte aan visie, durf en

visie van een ander. Ja, inderdaad die is van

zijn er niet meer. Het ministerie dat verantwoordelijk

revolutie. Weg met een klein beetje minder, maar

Cruijff…

is voor de wet is onzichtbaar, heeft geen stem en

BAM, het moet heel veel beter.

schijnbaar geen visie. Dan word je speelbal van de politiek. De adviesbureaus, als vaste stand-in voor

Nu is kwaliteit wat de ‘klant’ eruit haalt en bereid

de initiatiefnemer, lijken in tijden van crisis moeite

is ervoor te betalen. Niet hoe moeilijk het is of

Diederik Bel

te hebben kwaliteit te bieden voor een immer

hoeveel geld het kost om te maken. Dus wetgever,

Sectormanager Milieu, Klimaat en Energie bij

lagere prijs. Een ander baken, de Commissie voor

denk bij het maken van de Omgevingswet aan uw

Witteveen+Bos 31

Bekijk

jaargang 21 nr. 1 maart 2014

Jaargang 20 nr. 4 december 2013

va k b l a d o v e r e f f e c t r a p p o r ta g e

www.thet online archief op oets-on line.nl!

va k b l a d o v e r e f f e c t r a p p o r ta g e

SERVICE

TOETS 01 14

paS: UItWeg UIt StIkStofIMpaSSe? valkuilen bij toetsing natuurbeschermingswet

M E R - D A G | W I J Z I G I N G E N M . E . R . | L I C H T E N N AT U U R | M E R D E N H A A G | G A N

Het hele jaar genieten van Toets, vakblad over effectrap-

Bestuurlijke processen | omgevingsvisie gelderland | BereikBaarheid almere | Beleidsevaluatie

H e t

milieus c H r i j v e effec trappn v a n orten

portages? Neem dan een jaarabonnement: 4 nummers

M en ve et prakti el voo s r b e e l dc h e t i p s en

voor € 139,-. Als welkomstcadeau ontvangt u het boek ‘Het schrijven van milieueffectrapporten’ geheel gratis!

rink

e Ber k

enBo

scH

& Wi ll

Afsluiten kan via de shop op www.toets-online.nl.

em k oet

Bezorgklachten of onjuiste adressering? Heeft u een nummer gemist of klopt de adressering niet (meer)? Neem dan even contact met ons op.

senr

uijte

Uitgeverij Æneas Afdeling Lezersservice

Reageren?

Dr. van Helvoortstraat 3, 5281 BJ Boxtel

03019

5_oms lag.ind

d 1

25-11-

2009

Hebt u een vraag of opmerking over Toets? Wilt u reageren op een

09:31:

Telefoon: 0411 65 00 85 E-mail:

lezersservice@aeneas.nl

bepaald artikel? Neem gerust contact met ons op.

@ToetsTweet

AANMELDEN NIEUWSBRIEF Iedere maand verschijnt de gratis Toets nieuwsbrief. Ga naar

kijk op www.toets-online.nl

www.toets-online.nl en meld u aan!

Milieueffectstudies Veranderende wensen en eisen aan onze omgeving vragen voortdurend om nieuwe, creatieve oplossingen. Ruimtelijke initiatieven vragen in veel gevallen om (wettelijke verplichte) effectstudies zoals milieueffectrapportage. Op het gebied van effectstudies werken bij Royal HaskoningDHV dagelijks diverse adviseurs aan complexe m.e.r.- en planstudies. De betrokken adviseurs zijn deskundigen die nauwgezet de recente ontwikkelingen bijhouden op het gebied van procedures, wetgeving en rechtspraak. Onze expertise Q Q Q Q Q Q Q Q Q Q Q

PlanMER en ProjectMER Alternatieven ontwikkeling Vervlechting van planprocedure fases Screening en scoping Klimaatadaptatie en mitigatie Biodiversiteit en natuur Landschap en cultuurhistorie Sociale aspecten en duurzaamheid Lucht- en geluidkwaliteit Gezondheid Watermanagement

royalhaskoningdhv.com