Onderzoeksverslagdefinitief v 2

(on)democratisch Europa Is er een democratisch tekort in het beleidsproces van de Europese unie?

PROJECTGROEP 1 – POLITICOLOGIE UVA – JANUARI 2012

Casus: Richtlijn ETS luchtvaart

Propedeuse werkgroep 1 “Democratisch gehalte beleidsproces van de Europese Unie” Casus: emissiehandel in de luchtvaart © 2012: werkgroep 1, Universiteit van Amsterdam, afdeling Bachelor Politicologie Uitgegeven in eigen beheer Contact: projectregie@gmail.com Alle rechten voorbehouden.

Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen en/of openbaar worden gemaakt door middel van druk, fotokopie, schermafdrukken, microfilm, elektronische berichtgeving of op welke wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

Gebruikte bronafbeeldingen van de voorpagina: http://www.cda-­‐asten.nl/content/fotos/europees%20parlement1.jpg http://www.weer.nl/uploads/pics/vliegtuigstrepen_leo_de_boer_01122005.jpg Het auteursrecht van deze afbeeldingen komt toe aan de rechthebbenden.

(On)demococratisch Europa

Pagina 3

Voorwoord Met plezier en trots kunnen wij terugkijken op een geslaagde maand. Een maand waarin wij veel geleerd hebben en veel informatie hebben verwerkt. Wij hebben gekozen om onderzoek te doen naar het mogelijke democratisch tekort in de Europese Unie. Als studenten politicologie in opleiding horen wij veel over Europa en haar democratische structuren. Een ingewikkeld en breed onderwerp, maar ook interessant en actueel. Wij hebben gekozen om ons toe te spitsen op het beleidsproces en om vervolgens het onderzoek te ondersteunen met een casus. Deze casus betreft het Emission Trade System (ETS), waarbij we specifiek kijken naar de invoering hiervan op de luchtvaartsector. Zo kunnen we het beleidsproces van één afgebakend onderwerp van A tot Z bekijken.

Wij hebben stad en land afgezocht naar organisaties en mensen die interessant waren voor ons onderzoek. Van Amsterdam tot aan Geneve, van Den Haag tot aan Brussel, hebben de betrokken actoren ons allemaal te woord gestaan. Europarlementariërs, hoogleraren, vertegenwoordigers van milieu-­‐ of luchtvaartorganisaties en vele andere organisaties hebben met veel geduld onze vragen beantwoord en daarmee ons onderzoek mogelijk gemaakt. Wij willen daarvoor graag iedereen bedanken. Speciale dank gaat uit naar dr M.C.F. Mossink die ons project met veel enthousiasme heeft begeleid. Wij hopen dat we met dit onderzoek een bijdrage kunnen leveren aan de discussie over het democratisch gehalte van de Europese Unie. Het onderzoek heeft ons in ieder geval nieuwe inzichten gegeven in de manier waarop de Europese Unie werkt, en hoe democratisch dit verloopt. Voor ons was dit bovendien een eerste ervaring met het verrichten van wetenschappelijk onderzoek. Hier hebben we veel van geleerd, we hebben onszelf in het diepe gegooid, maar ons daar ook met veel enthousiasme weer uit weten te krabbelen. Wij hopen dat u als lezer net zo enthousiast zult zijn over het onderzoek als wij zelf.

Propedeuse werkgroep 1 bestaat uit: Wouter Bouman Paula Drewes Kirsten Goedhart Steven de Jong Alister Kloosterman Niek Koopmeiners Marit van Piggelen Mike Posdijk Marijn van Schie Tariq Sewbaransingh Mikki Sistermans Gamze Ülker Michelle Vianen Agaath de Vries Ruud van der Wal Asjer Waterman

(On)demococratisch Europa

Pagina 4

(On)demococratisch Europa

Pagina 5

Research Summary During this research project we took a month to do research to answer the following question: Is there a democratic deficit in the policy process of the European Union? We divide our work in two parts. A theoretical and a practical, case related part. We found our question to be interesting, daring and current. In the time where the European Union is in a monetary crisis, and needs to be politically strong it is interesting to see how democratic it is in its policy process. Our case-­‐ study is environment and financially related which makes it an interesting case-­‐study involving the whole European society.

Before we can answer this question it is important to define and explain the theoretical background the our question first. These parts include a democratic deficit, policy, the policy process and the structural build-­‐up of the European Union and it’s related organs. We extract the definition of a democratic deficit from John McCormick’s “Analysing the European Union”: ‘the gap between the powers of European institutions and the ability of European citizens to influence their work and decisions’. We use Alex Warleigh’s division of democracy into two parts, formal democracy and substantive democracy, as written in his “Democracy in the European Union”.

The formal democracy being the institutional and legislative part, the substantive being the civilian participation and protection and civil society part. Regarding the substantive democracy we will only mention the civil society.

With this definition and division we have the first part of the theoretical base we will build our research upon. The other part is provided by defining policy and choosing a policy model to work from. ‘A government that wants to steer certain social developments, must determine with every individual case how this steering should be approached and formed. This loosely translated definition of policy, we translated from the definition out of “Openbaar Bestuur” written by M. Bovens and others. The policy process is the development of this definition. In our research we will investigate a part of the policy cycle. We start at the agenda setting and will end at policy evaluation . We distinguish four phases in this part of the cycle. The agenda setting, policy formation, policy decision-­‐making and policy implementation. The division of the four phases was adopted from M. Herwijers article “Burgers in het beleidsproces”. We will divide our case in these four phases, giving each a chapter, and test our definition of democratic deficit in each of these phases, using the information of the interviews and literature. In each phase we will formulate a part-­‐conclusion, and with those four conclusions we will formulate a final conclusion.

Now that we have established our theoretical base we started working on the case. We chose the aviation policy of the Emission Trade System, a bill which is implanted in the European Union during 2011. We will try to found out whether the four phases have had a democratic deficit or that this is not the case in order to answer our main question.

The agenda-­‐setting subgroup defined agenda as following: ‘agenda is a set of subjects that obtain serious attention in a political system’, as defined by Sebastian Princen in “Agenda-­‐ setting in the European Union”. Within the process of agenda setting we base our work on

the multiple-­‐streams model of Kingdon. We found out that although officially the European Commission has the exclusive right to formulate the agenda of the European Union, there

(On)demococratisch Europa

Pagina 6

are a lot of powers at work to place their interest at the European agenda. The Council, European Parliament, lobby-­‐groups and even civilians can place or attempt to place topics at the European agenda. Even the presidency has influence on the agenda. The ‘conclusions of the presidency’ is the conference where most of the European agenda is getting shape for the upcoming year. The goals set by the Kyoto Treaty stimulated the regular ETS to be implemented, but research revealed that air traffic is the fastest growing industry, automatically being the fastest growing polluter. Aviation was not included in the ETS at the time. This research made it possible to reach the European agenda. Al Gore was among the lobbyists.

With the formation of policy the formal democracy is as followed. The civil-­‐servant has an enormous influence on the formation of policy. But only Commissioners can be held accountable by the European Parliament. The formal steps may be transparent, but the selection of the Commissioners is much less transparent. Within the substantive democracy the case is different. The civil society plays an enormous role in the formation of European policy. The European Commission even reaches out towards the civil society. The civilians on the other hand can only directly participate in an advising role, which does not happen enough to be really relevant, suggesting a democratic deficit could be existing.

The formal democracy of the decision-­‐making process seems to be democratic. The European Parliament is chosen directly, and the Council of Ministers is chosen indirectly.

The co-­‐decision-­‐procedure is highly transparent as well as the separation of powers. At the substantive level, the civil society is a strong force. Lobbyists and NGOs have the possibility to approach members of parliament and share their vision. The vision of the members of parliament can be steered too much in one direction, due to work pressure and the influence of the financially healthy companies. With the case-­‐study, the process was very transparent.

However in the ETS-­‐case the procedure did not went undemocratic, but it could be better at some points.

The formal aspect of the implementation of policy is difficult to name democratic. But in the implementation phase it is important to be transparent as well as accountable. The legislative as well as the executive powers are in a healthy balance. Studying the substantive democracy is hard. But for the industries as well as the civilians it is very difficult to exercise influence and steer the implementation.

Formally spoken, the European Union is relatively democratic, although it contains a few flaws. Some elements are missing. Parliament does not have right to initiative for example.

The Commission has much influence or power at certain moments in the process. But the realisation that when powers are extended, also the democratic value must be extended or at least protected is now clear. Substantively, the representation of civilians by the interest groups could be better. Questions that arise are whether the interest groups really represent civilians or only the larger companies and industries. The civilian participation could be boosted by extending the possibilities of the civil initiative.

(On)demococratisch Europa

Pagina 7

But there is hope left. The European Union is developing into a system with democratic levels fitting its powers. It lies in formal aspects but also in the more cultural aspects. Can the European Union really involve the civilian? Can the European Union let the people feel European and feel heard? If they continue the development of progress then, Yes They Can.

(On)demococratisch Europa

Pagina 8

(On)demococratisch Europa

Pagina 9

Inhoudsopgave

Deel I

1 Algemene Inleiding ..................................................................................................... 16 1.1 Onderzoeksopzet ............................................................................................................................................. 16 1.1.1 Doel van het onderzoek ...................................................................................................................... 16 1.1.2 Hoofdvraag .............................................................................................................................................. 16 1.1.3 Deelvragen ............................................................................................................................................... 17 1.1.4 Hypothesen ............................................................................................................................................... 17 1.1.5 Onderzoeksmethoden .......................................................................................................................... 17 1.2 Onderzoeksopzet ............................................................................................................................................. 19 2 Democratie ................................................................................................................ 20 2.1 Wat is democratie ........................................................................................................................................... 20 2.2 Democratie in de EU ....................................................................................................................................... 21 2.3 Definitie democratisch tekort .................................................................................................................... 22 Tabel 2.1 .......................................................................................................................................................................... 23 2.4 Democratie: Formele Democratie ............................................................................................................ 23 2.5 Democratie: Substantieve democratie ................................................................................................... 24 3 Beleid ......................................................................................................................... 28 3.1 Inleiding ............................................................................................................................................................... 28 3.2 Beleid in het algemeen .................................................................................................................................. 28 3.3 Het Beleidsproces ............................................................................................................................................ 29 3.4 Beleidsmodel ..................................................................................................................................................... 30 3.4.1 Analytische visie ..................................................................................................................................... 30 3.4.2 Politieke visie ........................................................................................................................................... 30 3.5 Barrières ............................................................................................................................................................. 31 3.6 Verantwoording ............................................................................................................................................... 32 4 De Europese Unie ....................................................................................................... 34 4.1 Inleiding ............................................................................................................................................................... 34 4.2 Instituties ............................................................................................................................................................ 34 4.2.1 De Europese Commissie ...................................................................................................................... 34 4.2.2 Het Europees Parlement (EP) ........................................................................................................... 39 4.2.3 De Raad van de EU ................................................................................................................................. 42 4.2.4 Het Europese hof van Justitie ............................................................................................................ 44 4.2.5 De Europese Raad en gespecialiseerde bureaus ...................................................................... 47 4.3 Beleid in de Europese Unie ......................................................................................................................... 49 4.3.1 Invloed op het beleid ............................................................................................................................ 49 4.3.2 De beleidscyclus van Europa ............................................................................................................. 51 4.4 Civil Society in de Europese Unie ............................................................................................................. 53 5 Casus ETS (luchtvaart) ................................................................................................ 54 5.1 Inleiding ............................................................................................................................................................... 54 5.2 Oorsprong van het ETS ................................................................................................................................. 54 5.3 Uitleg ETS ............................................................................................................................................................ 54 (On)demococratisch Europa

Pagina 10

5.3.1 De eerste en tweede fase ..................................................................................................................... 54 5.3.2 De derde fase ............................................................................................................................................ 55 5.4 ETS voor de luchtvaart .................................................................................................................................. 55 5.4.1 Inleiding ...................................................................................................................................................... 55

DEEL II 6 Algemene inleiding ..................................................................................................... 60 7 Agendavorming .......................................................................................................... 62 7.1 Inleiding ............................................................................................................................................................... 62 7.1.1 Verantwoording ...................................................................................................................................... 62 7.2 Agendavorming binnen de EU ................................................................................................................... 64 7.2.1 Verschillende agenda’s ........................................................................................................................ 64 7.2.2 Succesfactoren agendavorming ....................................................................................................... 64 7.2.3 Niveau .......................................................................................................................................................... 65 7.2.4 Verschillen ................................................................................................................................................. 65 7.2.5 Rol van actoren ........................................................................................................................................ 66 7.2.6 Onderwerpen ........................................................................................................................................... 68 7.3 Van theorie naar praktijk: toetsing aan casus ..................................................................................... 70 7.3.1 Inleiding ...................................................................................................................................................... 70 7.3.2 Earth Summit ........................................................................................................................................... 70 7.3.3 Kyoto-­‐protocol ......................................................................................................................................... 70 7.3.4 VN-­‐klimaatconferentie Cancun ........................................................................................................ 71 7.3.5 Luchtvaart ................................................................................................................................................. 71 7.3.6 Betrekking van de luchtvaart bij ETS: het voorstel ................................................................. 71 7.4 Conclusie ............................................................................................................................................................. 72 8 Beleidsvorming ........................................................................................................... 76 8.1 Inleiding ............................................................................................................................................................... 76 8.1.1 Verantwoording ...................................................................................................................................... 76 8.2 Beleidsvorming in de EU .............................................................................................................................. 77 8.2.1 Inleiding ...................................................................................................................................................... 77 8.2.2 Beleidsvorming in de Europese Commissie ............................................................................... 77 8.2.3 Adviserende lichamen en overige instituties ............................................................................. 81 8.2.4 Tweede Kamer ......................................................................................................................................... 82 8.2.5 Comitologie ............................................................................................................................................... 85 8.3 Van theorie naar praktijk: toetsing aan casus ..................................................................................... 85 8.3.1 Europese Commissie ............................................................................................................................. 85 8.3.2 Wetsvoorstel en adviezen van comités ......................................................................................... 87 8.4 Conclusie ............................................................................................................................................................. 89 9 Beleidsbepaling .......................................................................................................... 92 9.1 Inleiding ............................................................................................................................................................... 92 9.1.1 Verantwoording ...................................................................................................................................... 92 9.2 Beleidsbepaling binnen de EU ................................................................................................................... 92 9.2.1 De Europese Commissie ...................................................................................................................... 93 (On)demococratisch Europa

Pagina 11

9.2.2 De Raad van Ministers .......................................................................................................................... 93 9.2.3 Het Europees Parlement ..................................................................................................................... 94 9.3 Van theorie naar praktijk: toetsing aan casus ..................................................................................... 95 9.3.1 Lobby in de beleidsbepaling .............................................................................................................. 95 9.3.2 Europees Parlement .............................................................................................................................. 97 9.3.3 Comitologie ............................................................................................................................................... 98 9.3.4 Raad van Ministers ............................................................................................................................. 100 9.4 Conclusie .......................................................................................................................................................... 100

10 Beleidsuitvoering ..................................................................................................... 102 10.1 Inleiding ......................................................................................................................................................... 102 10.1.1 Verantwoording ................................................................................................................................ 102 10.2 Beleidsuitvoering in de EU .................................................................................................................... 105 10.3 Van theorie naar praktijk: toetsing aan casus ............................................................................... 106 10.3.1 Inleiding ................................................................................................................................................ 106 10.3.2 Uitwerking vragen binnen de casus ......................................................................................... 106 10.4 Conclusie ....................................................................................................................................................... 111

DEEL III 11 Conclusie .................................................................................................................. 114 11.1 Inleiding ......................................................................................................................................................... 114 11.2 Conclusie deelvragen ............................................................................................................................... 114 11.2.1 Agendavorming ................................................................................................................................. 114 11.2.2 Beleidsvorming .................................................................................................................................. 114 11.2.3 Beleidsbepaling ................................................................................................................................. 115 11.2.4 Beleidsuitvoering .............................................................................................................................. 115 11.3 Eindconclusie .............................................................................................................................................. 115 11.3.1 Beantwoording hoofdvraag ......................................................................................................... 118 11.3.2 Aanbevelingen vervolgonderzoek ............................................................................................. 119

Afkortingen Literatuurlijst en bronvermelding Interviewlijst

(On)demococratisch Europa

Pagina 12

(On)demococratisch Europa

Pagina 13

DEEL I

(On)demococratisch Europa

Pagina 14

(On)demococratisch Europa

Pagina 15

1

Algemene Inleiding

Met dit onderzoek hopen wij een beter inzicht te krijgen in het democratisch gehalte van de beleidsvorming van de Europese Unie. De EU is qua bevoegdheden en vorm de afgelopen decennia flink veranderd. Wij zijn benieuwd of het democratisch gehalte daar ook op is aangepast.

Als je het de mensen op straat vraagt, krijg je snel het idee dat de Europese Unie een typisch voorbeeld is van een ‘ver van je bed show’. Mensen weten niet goed wat de politiek in Brussel uitvoert en hebben vaak het idee dat er een groot gebrek is aan democratie. Wij hopen een wetenschappelijker tegengeluid te laten horen en zullen daarom bewust in ons onderzoek niet kijken naar de perceptie van de burger.

Wij richten ons specifiek op het beleidsproces en delen dit op in vier onderdelen: 1.1 1.1.1

De agendavorming De beleidsvorming De beleidsbepaling De beleidsuitvoering

Onderzoeksopzet Doel van het onderzoek

‘Het zijn Eurofielen’ (interview Luis Bontes).

De Europese Unie is overal om ons heen, door de aanpak van de economische crisis en het nieuwe milieubeleid krijgen steeds meer mensen dit door. Maar wat begrijpen we nu eigenlijk van de Europese Unie en de manier waarop beslissingen worden gemaakt? Is Europa eigenlijk wel democratisch? Europa is een hot topic in de politiek, maar ook een heet hangijzer. Iedereen heeft een mening over de EU, van politieke partijen, tot individuele burgers.

Wij zullen het beleidsproces aan de hand van een casus onderzoeken. Onze casus is de betrekking van de luchtvaart bij het Emission Trade System, iets wat op het moment ter discussie staat. Er zijn zowel veel artikelen voor als tegen dit voorstel verschenen in de pers.

Stukken zoals ‘Passagier krijgt de rekening van de luchtvaart’ en ‘Vervuiler komt nog gratis weg’ zijn geen uitzondering (Trouw, 2009).

1.1.2

Hoofdvraag

De hoofdvraag die we in het onderzoek gaan beantwoorden luidt als volgt: Is er een democratisch tekort in het beleidsproces van de Europese Unie?. Voor de beantwoording van onze hoofdvraag is het nodig om de definitie van een democratisch tekort uit te werken, ook lichten wij het beleidsproces toe en behandelen wij de Europese Unie. Het concept democratisch tekort wordt in hoofdstuk 2 uitgewerkt. Het beleidsproces word in hoofdstuk 3 uitgewerkt en in hoofdstuk 4 wordt de benodigde achtergrondinformatie over de Europese Unie en haar instituties geleverd.

(On)demococratisch Europa

Pagina 16

1.1.3

Deelvragen

Om de hoofdvraag te beantwoorden hebben wij de volgende deelvragen geformuleerd.

-

Is er een democratisch tekort in de agendavorming van de Europese Unie?

Is er een democratisch tekort in de beleidsvoorbereiding van de Europese Unie?

Is er een democratisch tekort in de beleidsbepaling van de Europese Unie?

Is er een democratisch tekort in de beleidsuitvoering van de Europese Unie?

Met deze indeling volgen wij de opbouw van bijvoorbeeld het boek Analyzing the European Union Policy Process (McCormick, 2011). Deze indeling zullen we consequent volgen in ons onderzoek.

1.1.4

Hypothesen

Ons onderzoek volgt het case study model van Bryman (Bryman, 2010) waarbij wij de theorie aan de praktijk van de casus toetsen. Dit doen wij door drie hypothesen te onderzoeken die wij hebben afgeleid uit ons theoretisch kader. Het theoretisch kader wordt uitgebreid behandeld in dit deel van het verslag. Wij hebben de volgende hypothesen geformuleerd: -

1.1.5

De Europese Unie is erg democratisch georganiseerd (Becker, 2011).

De Europese ‘formal democracy’ is voldoende democratisch georganiseerd.

De Europese ‘substantive democracy’ moet hervormd worden, voordat de EU democratisch kan worden genoemd (Warleigh, 2003), (Loeber, 2011).

Onderzoeksmethoden

De onderzoeksstrategie die wij hebben gekozen is kwalitatief. We hebben ervoor gekozen om te werken met het case study model. We testen onze hypothesen aan deze case study, die betrekking heeft op het Emission Trade System voor de luchtvaart. Ons onderzoek is voornamelijk deductief, wij focussen ons dus op de praktijk. Wij proberen zodoende de unieke kenmerken van onze casus duidelijk te maken en aan de hand van de casus uit te leggen hoe beleidsprocessen binnen de Europese Unie werken. We gebruiken hiervoor de idiografische benadering van Bryman (Bryman, 2010).

Bij het onderzoeken van onze hypothesen is de externe validiteit een punt van discussie.

Doordat we werken met een case study kunnen we goed in kaart brengen hoe het beleidsproces binnen de Europese Unie werkt, de ‘interne validiteit’ van ons onderzoek is dus wel groot. Onze eindconclusies over de EU-­‐beleidsprocessen zijn sterk, maar we kunnen deze conclusies niet voor de volle honderd procent generaliseren. Hierdoor is er minder te zeggen over deze conclusies in context met het wereldtoneel. Onze casus is representatief voor de manier waarop de Europese Unie het meeste beleid invoert. Daardoor menen wij dat we met onze case study het Europese beleidsproces voldoende kunnen beoordelen. We zijn met name geïnteresseerd in het democratisch gehalte van het beleidsproces van de Europese Unie en menen dat we door het bestuderen van onze casus een breder begrip van de Europese Unie kunnen krijgen.

Om data te verzamelen hebben wij achttien interviews gehouden met hoofdrolspelers binnen het beleidsproces van de Europese Unie. Wij hebben zowel NGO’s als Europarlementariërs gesproken, evenals leden van het EESC. De interviews die wij hebben afgenomen waren

(On)demococratisch Europa

Pagina 17

kwalitatief en onze vragen zijn op een wetenschappelijke manier vastgesteld. De interviews zijn afgenomen via semigestructureerde interviews. We willen de rol van de geïnterviewde personen en organisaties duidelijk maken en ook meer inzicht krijgen in de praktijk van het beleidsproces.

Onze onderzoeksstrategie hebben wij mede opgezet aan de hand van het boek Social Research Methods (Bryman, 2010).

(On)demococratisch Europa

Pagina 18

1.2

Onderzoeksopzet

Om onze hoofdvraag en deelvragen te beantwoorden, zullen we eerst in hoofdstuk 1 en hoofdstuk 3 een theoretisch kader betreffende het concept democratie en het beleidsproces uiteenzetten. Daarnaast geven wij in hoofdstuk 4 algemene informatie over de Europese Unie en de achtergrond van onze casus wordt in hoofdstuk 5 geschetst. Vervolgens gaan we in deel II specifiek in op de deelvragen. Tot slot zullen we enkele zaken concluderen en aanbevelingen doen voor vervolgonderzoek. Bijgevoegd zijn de verslagen van alle afgenomen interviews en officiële beleidsdocumenten te vinden.

(On)demococratisch Europa

Pagina 19

2 2.1

Democratie Wat is democratie

Voordat we kunnen spreken over een democratisch tekort, moeten we eerst een duidelijk beeld hebben over wat we met democratie bedoelen. Al vanaf de vijfde eeuw voor Christus werd er door de Grieken nagedacht over democratie. Het begrip democratie kent verschillende, soms met elkaar conflicterende, opvattingen. Dit begrip heeft dan ook de kenmerken die Van der Eijk noemt als het gaat om een omstreden begrip (Van der Eijk, 2001: 12-­‐14). Het bevat meerdere relevante aspecten waarbij verschillende combinaties voldoende kan zijn. Sommige van de aspecten zijn zelf complexe begrippen, zoals nationale soevereiniteit. Democratie kent descriptieve elementen (hoe iets is) maar ook normatieve elementen (hoe het zou moeten zijn).

Democratie heeft dus een verschillende betekenis voor verschillende mensen, ook al zal er een grote mate van overlap bestaan. Een precieze definitie kunnen we niet geven, maar wel de gemeenschappelijke kenmerken. De wijze waarop men democratie opvat heeft invloed op hoe men het democratisch tekort definieert.

De dominante opvatting van democratie in het Westerse denken is de liberale democratie. Het concept is niet een enkele benadering maar meer een manier van denken dat sinds de Vrede van Westfalen in 1648 is ontwikkeld en met de tijd is veranderd. Het is voor twee redenen erg waardevol. Het stelt ons in staat om een democratische standaard te ontwikkelen waaraan we kunnen meten of een politiek systeem al dan niet democratisch is en het benadrukt een zelf bewustzijn van mensen als politieke actoren (Warleigh, 2003: 42).

Liberale democratieën voldoen aan een viertal voorwaarden (Hague en Harrop, 2010: 89). De eerste voorwaarde is dat er sprake is van een beperkte overheid. De bevoegdheden van de overheid moeten een zo klein mogelijke invloed hebben op de privé sfeer van mensen. Zo kan de bevolking worden beschermd tegen haar heersers en worden minderheden beschermt tegen de tirannie van de meerderheid.

De tweede voorwaarden is dat functies die te maken hebben met het regelen van de publieke sfeer duidelijk gescheiden moeten zijn zodat er geen groep ontstaat die teveel macht naar zich toe kan trekken. Een derde voorwaarde is dat wetten belangrijker zijn dan mensen. Mensen en instelling kunnen alleen macht uitoefenen op basis van de constitutie of een wet. Een vierde voorwaarde is individuele vrijheid (Warleigh, 2003: 44).

Aan het gebruik van de liberale democratie als model voor de Europese Unie zijn een aantal nadelen aan verbonden die men in ogenschouw moet nemen. De eerste betreft de relatie tussen de economie en politiek, waarbij de politiek geacht wordt zich zo min mogelijk met de economie te bemoeien. Aangezien de economie een belangrijke factor is in de omgeving van de politiek kan de situatie ontstaan waarbij de economie de politiek gaat beheersen (Warleigh, 2003: 45).

De tweede reden betreft de beperkte overheid. Doordat er vanuit wantrouwen wordt uitgegaan dat de overheid beperkt moet worden, kan de overheid haar invloed niet aanwenden om sociale veranderingen teweeg te brengen (Warleigh, 2003: 45).

(On)demococratisch Europa

Pagina 20

De derde reden is dat het liberale democratie model geschikt is voor staten (zoals die bij de Vrede van Westfalen zijn gecreëerd) en niet voor de Europese Unie. Als je de Europese Unie vergelijkt met een staat vallen er een aantal zaken op. De Europese Unie heeft geen geweldsmonopolie, het mag geen belastingen heffen en heeft een chronisch personeelstekort.

Ongeacht hoe men de EU typeert, het past niet binnen het kader van een staat die een liberale democratie nodig heeft (Warleigh, 2003: 45-­‐46).

Hoewel de bovenstaande redenen normatief van aard zijn, zijn er ook een aantal strategische redenen waarom het liberaal democratisch model niet goed op de Europese Unie van toepassing is. De vierde reden is het ontbreken van een Europees burgerschap gevoel onder de bevolking waardoor liberale instituties problematisch worden. Er zijn vele scheidingslijnen onder de bevolking (Noord en Zuid, West en Oost) en de loyaliteit van de burgers richt zich voornamelijk op de nationale overheid. Deze twee factoren zorgen voor het ontbreken van een Europees wij-­‐ gevoel (Warleigh, 2003: 46).

De vijfde reden is dat er binnen de Europese Unie momenteel geen goede fundering is voor meerderheidsbeslissingen. Het vergt van lidstaten dat ze nationale soevereiniteit afstaan wat bij een gebrek aan Europese controle minder democratisch kan zijn (Warleigh, 2003: 47).

Afgaande op het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat het liberale democratie model geen juiste benadering voor democratie in de Europese Unie is. Daarbij zijn de voornaamste redenen de ‘non-­‐state’ karakter van de Unie en het gebrek van een Europees burgerschapsgevoel. In de volgende paragraaf zullen we ingaan op wat wel een passende benadering voor democratie in de context van de Europese Unie is.

2.2

Democratie in de EU

Alvorens we een opvatting van democratie voor de Europese Unie kunnen bespreken, zullen we eerst duidelijk maken waarom democratie er in de Europese Unie toe doet. Dit is een vraag die vaak niet behandeld wordt maar essentieel is om te begrijpen als men zich bezighoudt met het democratisch tekort.

De Europese Unie is ontstaan uit de samenwerking tussen (nationale) staten. Zij sloten daartoe een verdrag wat de oprichting van de Europese Unie betekende en waar Europese instituties haar rechten en plichten aan ontlenen. In deze zin is de Europese Unie te kenmerken als internationale organisatie (Hague en Harrop, 2010: 76).

Van internationale organisaties (zoals de NAVO of de VN) wordt doorgaans niet verwacht dat ze democratisch moeten zijn en bijvoorbeeld een gekozen parlement moeten hebben. De landen die lid zijn tekenen een verdrag dat goedgekeurd moet worden door de nationale parlementen waardoor het proces democratisch wordt geacht. De Europese Unie is kennelijk meer dan een internationale organisatie waardoor de verwachtingen hoger zijn (Warleigh, 2003: 4).

De Europese Unie heeft naast de kenmerken van een internationale organisatie ook kenmerken van een transnationale (‘beyond countries’) en supranationale (‘above the states’) organisatie.

De Europese Unie heeft een interne markt die de Unie reguleert en daarbij wetgeving en beleid ontwikkeld waar staten zich aan moeten aanpassen. Het mag ook (handels)akkoorden met landen sluiten die vervolgens voor alle lidstaten gelden (Hague en Harrop, 2010: 81).

(On)demococratisch Europa

Pagina 21

De Europese Unie kan zelfstandig collectieve beslissingen maken, en daarom is een bepaald democratisch gehalte onmisbaar. Dit wordt het best uitgelegd met de woorden van Lincoln in zijn speech bij Gettysburg (1863) ‘government of the people, by the people, for the people’.

Collectieve beslissingen kunnen verkeerd genomen worden en om de kans dat die beslissingen verkeerd genomen worden zo klein mogelijk te maken, moet iedereen toegang krijgen tot, en een rol spelen in, het besluitvormingsproces. De uitkomst van dit proces zal dan het beste voor allen opleveren. Lincoln plein voor een bestuur op basis van individueel burgerschap in plaats van bestuur door experts (technocratie) of dictators (Warleigh, 2003: 5).

Een onderscheidt dat Kaldor en Vejvoda (1999: 3-­‐4) maken in hun democratie opvatting is het verschil tussen formele (procedurele) democratie en substantieve democratie. Formele democratie richt zich op het geheel van procedures, regels en instituten en stelt daar eisen aan.

Substantieve democratie wordt gezien als ‘a process that has to be continually reproduced, a way of regulating power relations in such a way as to maximise the oppurtunities for individuals to influence the conditions in which they live, to participate in and influence debates about the key decisions that affect society’ (Kaldor en Vejvoda 1999: 3).

In de context van de Europese Unie zullen we steeds analyseren of de eisen die aan een formele democratie gesteld worden ook worden gehaald en of er voldoende sprake is van een substantieve democratie. De definitie die we zullen hanteren dient dan ook beide noties te omvatten. We zullen nu eerst het concept ‘democratisch tekort’ behandelen alvorens we dieper ingaan op formele democratie en substantieve democratie.

2.3

Definitie democratisch tekort

Toen het Europees integratieproces eind jaren ’50 op gang kwam, speelde democratie in de samenwerkingsorganisatie geen rol. De verdragen waar die organisaties hun bestaansrecht van ontleenden werden gesloten tussen landen door (democratisch) gekozen regeringsleiders. Bij de ratificatie van het Verdrag van Maastricht veranderde dit. De EU kreeg transnationale bevoegdheden en er ontstond een legitimiteitsprobleem. Met het Verdrag van Amsterdam en de daarop volgende verdragen is geprobeerd om de democratie in de Unie van een stevig fundament te voorzien maar dat mocht niet baten.

Het democratisch tekort refereert aan de negatieve zijde van het Europese integratieproces.

Hoewel de Europese instituties in omvang en aantal hard gegroeid zijn, blijft volgens sommigen noodzakelijke democratische elementen achterwegen. Dit is onderwerp van debat, waar wij met ons onderzoek een beeld van proberen te schetsen (Chryssochoou, 2007: 360).

We hebben in tabel 2.1 een aantal definities van het democratisch tekort onder elkaar gezet. In het kader van een liberale democratie model impliceren Williams en Archer dat het democratisch tekort beperkt kan worden door het Europees Parlement meer macht en invloed toe te kennen. Het Europees Parlement is echter het enige transnationale parlement op de wereld met zoveel invloed en het heeft de afgelopen jaren bij de uitbreiding van haar bevoegdheden het democratisch tekort niet gedicht. Zij kijken dus uitsluitend naar de formele democratie en zoeken de oplossingen op institutioneel vlak.

Lord stelt dat het democratisch tekort optreedt als beslissingen onvoldoende representatief of verantwoordbaar richting de naties en volken zijn. Dit kan enerzijds als systeem fout in het (On)demococratisch Europa

Pagina 22

institutioneel arrangement opgevat worden maar anderzijds ook als een tekortkoming in de politieke cultuur (Lord 2001: 165). Eriksen en Fossum voegen in hun definitie toe dat een democratisch tekort ook kan ontstaan bij onvoldoende steun. In deze definities wordt zowel met formele democratie (representiviteit en verantwoorbaarheid) als substantieve democratie rekening gehouden. Het nadeel van de formuleringen van Lord en Eriksen en Fossum is echter dat ze a priori uitgaan van een democratisch tekort (Eriksen en Fossum, 2000).

Een passende definitie zou daarom de definitie van McCormick zijn. Volgens hem is het democratisch tekort ‘the gap between the powers of European institutions and the ability of European citizens to influence their work and decisions’ (McCormick, 2011: 104). Hieruit volgt dat het democratisch tekort zowel in de formele democratie te vinden is (bij de Europese instituties) als bij de substantieve democratie (invloed van Europese burgers). De normen die beide vormen van democratie stellen zullen we nu nader bespreken.

(Williams, 1991:162)

'The gap between the powers transferred to the Community level and the control of the elected Parliament over them’

(Archer, 2000:58)

‘The shift in decision-­‐making powers from the national to the EU level, without accompanying strengthening of parliamentary control of executive bodies’ (Lord 2001: 165) ‘The idea behind the notion of a “democratic deficit” is that decisions in the EU are in some ways insufficiently representative of, or accountable to, the nations and people of Europe’ (Eriksen en 'It has become a recieved wisdom that the EU suffers from a “democratic Fossum, 2000: deficit”. It suffers from deficiencies in representation, representativeness, 401) accountability and support' (McCormick, 2011: ‘The gap between the powers of European institutions and the ability of 104) European citizens to influence their work and decisions’

Tabel 2.1

2.4

Democratie: Formele Democratie

De criteria die Kaldor en Vejvoda stellen aan een (formele) democratie waren bedoeld om Oost-­‐ Europese landen met elkaar te kunnen vergelijken. Zij hebben zich daarbij gebaseerd op de ‘procedural minimal conditions’ geformuleerd door Dahl. Gezien het karakter van de Europese Unie (zie paragraaf 3.2) zijn niet alle criteria voor de EU relevant. We zullen eerst alle critera uitwerken en vervolgens aangeven welke criteria niet relevant voor ons onderzoek zijn. De criteria zijn (Kaldor en Vejvoda, 1999: 4-­‐5): 1. Inclusieve burgerschap: inwoners kunnen niet enkel op basis van ras, etniciteit of geslacht van burgerschap worden uitgesloten.

2. Rule of law: overheidshandelen gebeurd op basis van wet en regelgeving met bescherming van minderheden tegen de tirannie van de meerderheid.

3. Scheiding der machten: de wetgevende, uitvoerde en rechterlijke macht dienen gescheiden te zijn waarbij elke macht zijn legitimiteit op de grondwet baseert.

(On)demococratisch Europa

Pagina 23

4. Gekozen machthebbers: leden van de wetgevende macht en zij die de uitvoerende macht controleren dienen gekozen te worden.

5. Vrije en eerlijke verkiezingen: de gekozen machthebbers worden gekozen tijdens regelmatige en eerlijke verkiezingen waarbij dwang is uitgesloten en alle volwassenen het recht hebben om te stemmen en zich verkiesbaar te stellen.

6. Vrijheid van meningsuiting en onafhankelijke informatie: burgers hebben het recht om zich te uiten over politieke kwesties zonder het gevaar om daarvoor bestraft te worden.

Er zijn alternatieve bronnen van informatie die door de wet worden beschermd.

7. Vrijheid van vereniging: burgers hebben het recht om zich onafhankelijk te verenigen in onder andere politieke partijen en belangengroeperingen.

8. Controle van burgers over geweldmonopolie: bewapende defensieonderdelen en de politie dienen neutraal en onafhankelijk van politieke druk te zijn, en onder de controle van burgerlijke autoriteiten.

De lidstaten van de Europese Unie zijn liberale democratieën waardoor een aantal van deze criteria al door de lidstaat gegarandeerd is. Het gaat dan specifiek om criteria 1 (inclusieve burgerschap), 6 (vrijheid van meningsuiting) en 7 (vrijheid van vereniging). Defensie en politie vallen volgens het Verdrag van Lissabon voornamelijk onder het gezag van de lidstaten en daarom is criterium 8 (controle van burgers over geweldmonopolie) niet van belang. Criteria 2, Rule of law, is verzekerd doordat de EU instituties hun rechten ontlenen aan de verdragen die tussen de lidstaten worden gesloten.

Naast de overgebleven criteria willen we graag nog twee criteria toevoegen die onmisbaar zijn willen burgers invloed kunnen uitoefenen. Er moet voldoende mate van aansprakelijkheid zijn.

Dat betekent dat men personen of instituties verantwoordelijk kan houden voor beslissingen die gemaakt zijn. Daarnaast moet er voldoende mate van openheid over het proces zijn (Warleigh, 2003: 3).

2.5

Democratie: Substantieve democratie

De eisen die gesteld worden aan de formele democratie vormen de voorwaarden voor een goede substantieve democratie. De mate waarin burgers het werk en het besluitvormingsproces van instituties kunnen is lastig te meten. Daarom stelden Kaldor en Vejvoda (1999: 7-­‐8) een lijst met kenmerken van substantieve democratie op.

Gezien het speciale karakter van de Europese Unie zijn de meeste kenmerken niet relevant.

Warleigh (2003: 4) stelt dat substantieve democratie binnen de Europese Unie zich uit door een actieve civil society. Bovens e.a. geeft aan dat civil society in zijn ruimste beschrijving ‘gebruikt wordt om de verzameling van alle maatschappelijke verbanden die niet tot het openbaar bestuur behoren, mee aan te duiden. Het omvat in brede zin dus zowel het maatschappelijk middenveld als het bedrijfsleven’ (Bovens, 2007: 332). We zullen in ons onderzoek per fase van het beleidsproces onderzoeken of de georganiseerde civil society een actieve rol speelt en of het door de Europese instituties wordt gehoord.

(On)demococratisch Europa

Pagina 24

Burgers kunnen behalve als georganiseerde civil society ook als individuele burgers in het beleidsproces participeren. Herweijer en Pröpper (2008) beschrijven verschillende methodes waardoor burgerparticipatie kan plaatsvinden in verschillende beleidsfases. Deze zijn vereenvoudigd weergegeven in het onderstaande schema. In dit schema hebben we een vijfde deelproces, beleidsevaluatie, achterwege gelaten. Dit wordt in hoofdstuk 4 toegelicht.

Mogelijkheden burgerparticipatie per beleidsproces: Beleidsfase Agendavorming Beleidsvorming Beleidsbepaling

Beleidsuitvoering

Mogelijkheden individuele burgers Actie voeren Burgerinitiatief Deelname inspraak-­‐ of consultatierondes Steun betuigingen aan georganiseerde burgers Deelname verkiezing Lidmaatschap politieke partijen Correctief referendum Inschakelen ombudsman bij tekortschietende overheidsvoorlichting Doorgeven van klachten of het aantekenen van bezwaar

Civil Society Binnen substantieve democratie is civil society van groot belang. Ook wordt aangegeven dat civil society mogelijk een oplossing is voor het democratisch tekort. Het betrekken van de civil society in het beleidsproces draagt namelijk bij aan de legitimiteit van het bestuur van de Europese Unie.

Onderstaande definitie voor het begrip ‘civil society’ wordt gebruikt: “De Engelse term voor de betrokken maatschappij is civil society. Dat is enerzijds een descriptief begrip dat, in zijn ruimste omschrijving, gebruikt wordt om de verzameling van alle maatschappelijke verbanden die niet tot het openbaar bestuur behoren, mee aan te duiden. Het omvat in brede zin dus zowel het maatschappelijk middenveld als het bedrijfsleven. Anderzijds is het ook een prescriptief begrip; het staat voor een politieke en sociologische theorie. Veel politieke en sociale denkers kennen civil society een belangrijke functie toe. Zij gaan ervan uit dat een democratisch bestel alleen maar levensvatbaar en effectief kan zijn als het gepaard gaat met een sterke civil society, met een maatschappij die gekenmerkt wordt door een rijk vrijwilligersleven, een grote variëteit aan organisaties en een grote betrokkenheid van burgers.”

(Bovens, 2007: 332).

Een aanvulling en beperking wordt gegeven in Comparative Politics van Hague en Harrop, waar dieper op de ‘civic culture’ wordt in gegaan. Civic culture is meer van belang voor de VS en Engeland en dientengevolge zullen wij dit niet behandelen.

Onderstaande twee definities dienen wel als aanvulling op de civil society: -­‐

“Civil society provides opportunities that are neither pro-­‐state nor anti-­‐state but simply non state”(Hague, Harrop, 2010: 176)

(On)demococratisch Europa

Pagina 25

-­‐

“Civil society consists of those groups which sit above the personal realm of the family but beneath the state. The term covers public organizations such as labour unions, interest groups and, on some definitions, recreational bodies. However, businesses are usually excluded because they are not voluntairy bodies emerging from society” (Hague, Harrop, 2010: 176).

Aan civil society wordt al sinds het begin van de theoretische benadering van bestuur betekenis gegeven aan het terrein van het politieke bewustzijn in de samenleving. Maar in elke opvatting van democratie wordt er een andere invulling aan gegeven en word er een verschillende mate van belangrijkheid toegekend. Bij Aristoteles heette wat wij in het onderzoek aanduiden als civil society, de gehele politieke gemeenschap inclusief de staat bij Hegel ging het alleen om de georganiseerde sociale burgermaatschappij die los staat van de staat. De benadering van Hegel sluit aan bij onze benadering van de civil society (Smismans, 2006: 2-­‐3).

De vijf functies die over het algemeen aan civil society worden toegekend zijn volgens Smismans (2006) de volgende: 1. Het levend houden van de gezamenlijke waarden, het bevestigen en herbevestigen van het zijn van een gemeenschap, dit in antwoord op het afnemen van traditionele rol van het gezin. Dit tekort wordt vooral opgevangen door vrijwillige organisaties.

2. Het opbouwen van sociale netwerken en bewustzijn die kunnen worden gemobiliseerd voor burgerlijke actie.

3. Taken van markt en staat overnemen door een institutioneel georganiseerde civil society om zo de tekortkomingen van de democratie te overwinnen.

4. Organiseren van oppositie/verzet tegen staat en eventueel beleid.

5. Internationale bestuursorganen democratiseren en invloed uitoefenen op de nationale staat.

Voor ons onderzoek zullen de kenmerken 3,4, 5 het meest van belang zijn.

(On)demococratisch Europa

Pagina 26

(On)demococratisch Europa

Pagina 27

3 3.1

Beleid Inleiding

Er is al veel geschreven over beleid en het proces over de ontwikkeling hiervan. Hoe komt beleid tot stand? Wat gebeurt er allemaal in dit proces? Op welke manier benaderen wij beleid in ons onderzoek? Welk model gebruiken in ons onderzoek om de door ons gestelde vragen te beantwoorden? Allereerst zullen we in het eerste deel van dit hoofdstuk uitleggen hoe wij beleid benaderen, vervolgens welke verschillende fases wij onderscheiden en tot slot beschrijven we waarom we dit zo doen. Hierna beschrijven wij de structuur van het Europese beleidsproces om zo de nodige informatie te verschaffen die relevant is voor het begrijpen van de structuur waarin onze casus zich bevindt.

3.2

Beleid in het algemeen

Als wij het over het beleidsproces hebben zijn er twee zaken die allereerst helder moeten zijn.

Namelijk: de definitie van beleid die wij gaan gebruiken en de modellen waarmee wij gaan werken.

Bovens geeft de volgende definitie van beleid: ‘Een overheid die bepaalde maatschappelijke ontwikkelingen wil sturen, moet van geval tot geval bepalen op welke manier deze sturing vorm dient te krijgen’ (Bovens, 2007: 99).

Deze definitie is de kern van wat in Nederland op bestuurlijk en bestuurskundig gebied ‘beleid’ wordt genoemd. Niet iedereen in de academische wereld kan zich echter in deze definitie vinden.

Wij kiezen derhalve toch uitsluitend voor bovenstaande definitie vanwege de neutrale omschrijving van het begrip beleid. Het beleidsproces kan vervolgens worden getypeerd als de ontwikkeling van deze definitie van beleid.

(On)demococratisch Europa

Pagina 28

3.3

Het Beleidsproces

Het beleidsproces is te onderscheiden in een aantal verschillende fasen. Het geheel hiervan is de zogenoemde beleidscyclus. Deze cyclus zullen wij niet in het geheel behandelen, maar slechts een aantal van haar fasen. Net als bij elke definitie zijn er ook verschillende beschouwingen over de inhoud van de beleidscyclus. John McCormick geeft in zijn boek Understanding the European Union. A Concise Introduction (McCormick, 2011) een heldere illustratie van de beleidscirkel.

Deze is hier te zien.

Bron: Understanding the European Union. A Concise Introduction (McCormick, 2011)

Wij zullen de beleidscyclus van agendavorming tot en met de beleidsuitvoering behandelen. De fasen ideologische keuzen, beleidsevaluatie en beleidsanalyse onderzoeken wij niet in ons stuk.

Dit doen wij onder andere om het onderzoek beheersbaar te houden. Men kan natuurlijk wel beargumenteren dat probleemherkenning een heel belangrijk deel is van het proces, hier wordt namelijk de kiem gelegd van het nog te realiseren beleid. Wij realiseren ons het belang hiervan, wij vinden echter vanuit politicologisch standpunt dat de agendavorming een belangrijker en interessanter punt is om te beginnen. Hier wordt namelijk meer gestreden om een zaak op de agenda te krijgen en dit is een bron van strijd op verschillende niveaus.

Tevens hebben wij besloten om de beleidsevaluatie niet te behandelen. Deze keuze is gemaakt omdat er in deze fase wordt gereflecteerd op het beleid dat uiteindelijk is geïmplementeerd.

Voor de uitkomsten van ons onderzoek was dit niet voldoende relevant. Met deze afbakening staan wij nog steeds voor een keuze: beschrijven we drie of vier beleidsonderdelen. Sociale wetenschappers hebben de fases verschillende benamingen gegeven, maar deze keuze is essentiëler.

Bovens e.a. (2008) geven de eerste visie weer. Het beleidsproces zou bestaan uit de volgende onderdelen: -

agendavorming beleidsvorming beleidsuitvoering

(On)demococratisch Europa

Pagina 29

Hier tegenover staat een onderverdeling die onder andere uiteengezet wordt door Herwijer (2008): -

agendavorming beleidsontwerp beleidsbepaling beleidsuitvoering

Het grootste verschil is de onderverdeling van beleidsvorming in twee van elkaar losstaande fasen: beleidsontwerp en beleidsbepaling. Herwijer schrijft in zijn stuk vooral over de burgerrol in het beleidsproces (Herwijer, 2008). De onderverdeling in twee stukken vinden wij beter dan het samenvoegen in een enkele omschrijving als beleidsvorming, zoals Bovens e.a. doen (Bovens e.a., 2007). Beleidsontwerp is wezenlijk anders dan beleidsbepaling. Het ontwerpen van beleid is anders dan de keuze voor welk beleid men zal gaan. Er zijn andere actoren bij betrokken, er is een andere rol voor de burger weggelegd en er spelen andere instituties een rol. Dit is in het algemeen het geval, maar ook op Europees niveau.

In het onderzoek houden wij dan ook de verdeling van Herwijer (2008). Later in het verslag worden deze vier fasen uitgebreid behandelen. Wat bij voorbaat belangrijk is om te benadrukken, is dat beleid en het beleidsproces idealiter altijd rationeel en neutraal zouden zijn.

De modellen gaan hier vaak van uit, maar helaas is dit in de werkelijkheid niet vaak het geval.

Normen, waarden, ideologieën, emoties en dergelijke spelen altijd een rol bij het beleidsproces.

3.4

Beleidsmodel

Er zijn verschillende visies om beleidsprocessen en het verloop hiervan in een model te plaatsen.

Bovens e.a. maken onderscheid tussen twee bestuurskundige visies op beleid (Bovens e.a., 2007): een analytische visie en een politieke visie. Kort zullen wij beide modellen behandelen.

Ook zullen wij toelichten welke visie wij zullen aanhouden in ons onderzoek.

3.4.1

Analytische visie

In deze visie is de maatschappij een object dat gestuurd wordt door beleidsvoerende instanties.

Deze kunnen binnen, maar ook buiten de overheid vallen. Het doel van het beleid is om een element van de maatschappij, burgers, bedrijven en elke mogelijke vorm van maatschappelijke organisaties te kunnen beïnvloeden (Bovens e.a., 2007: 103). Doelbewuste keuzes vormen het beleid en rationele afwegingen van de beschikbare opties en keuzes moeten de basis hiervan vormen.

Vanuit de analytische visie wordt het beleid vaak als een reeks van opeenvolgende fasen gezien.

De fasencyclus is een constant doorlopende cyclus die pas eindigt als het beleid wordt beëindigd.

3.4.2

Politieke visie

De politieke visie gaat uit van de tegenstellingen binnen de samenleving. In het openbaar bestuur, binnen bedrijven en eigenlijk op elk denkbaar vlak zijn er in-­‐ en externe meningsverschillen over het beleid. Deze meningsverschillen kunnen ook ontstaan vanuit meer ideologische, religieuze of culturele achtergronden (Bovens, 2007:104).

Door deze spanningen is het dus niet alleen belangrijk dat het beleid puur op rationeel gebied

(On)demococratisch Europa

Pagina 30

tot stand komt, maar ook dat andere groepen en/of minderheden zich erin kunnen vinden.

In tegenstelling tot het fasemodel dat wordt aangehouden in de analytische visie, is er bij de politieke versie niet sprake van een duidelijke onderscheiding of afbakening. De fasen lopen in elkaar over, terwijl sommigen worden overgeslagen of spelen zich tegelijkertijd af. Het kan ook voorkomen dat er een oplossing is en dat er een probleem voor wordt gezocht. Een actor wil bepaald beleid invoeren en zoekt een probleem waardoor het haar beleid kan introduceren als oplossing voor dat probleem. Verder kan beleid door politiek gedrag tot stilstand komen. Er wordt dan besloten de beslissing of uitvoering uit te stellen.

De twee visies verschillen heel erg en zijn beiden belangrijk voor het begrijpen van beleid en het beleidsproces. Wij zullen in ons onderzoek echter grotendeels uitgaan van de analytische visie.

Deze keuze is gemaakt vanwege de volgende factoren. Allereerst is het verschil tussen de twee visies grotendeels gebaseerd op het verschil tussen meetbare en zichtbare feiten uit de samenleving. De politieke visie richt zich echter meer op moeilijk meetbare gegevens als emoties en normen en waarden.

3.5

Barrières

Het is belangrijk om ook het barrièremodel kort toe te lichten en vooral twee belangrijke begrippen die er uit voort komen: hinder-­‐ en realisatiemacht. Onderstaand barrièremodel is overgenomen uit een presentatie van Bestuur en Beleid (Loeber, 2011).

Het barrièremodel beschrijft de ontwikkeling van een wens naar een beleidsresultaat. Het figuur hierboven geeft de eerste barrière weer van het omzetten van wensen in eisen. Op dit confrontatiepunt zijn er twee mogelijke machten: realisatiemacht en hindermacht. Bij realisatiemacht strijdt de actor voor nieuw beleid of een nieuw beleidsonderdeel. Gedurende het hele proces zal de actor of actoren barrières moeten overwinnen (Bovens e.a., 2007: 187).

Geconstateerd kan worden dat als een actor één barrière heeft overwonnen, hij of zij door moet

(On)demococratisch Europa

Pagina 31

vechten om zijn of haar plan gerealiseerd te krijgen. Het doel is dus om de barrières voor verandering te kunnen overwinnen. De actor moet ook de macht hebben om dit te kunnen. De actor zal proberen het voorstel zo intact mogelijk te laten, hij of zij zal echter rekening moeten houden met het feit dat het plan mogelijk niet intact blijft. De andere actor of actoren hebben namelijk de mogelijkheid tot hindermacht.

Hierbij is het omgekeerde het geval: barrières die voor verandering van het beleid zijn opgeworpen. Dit kunnen ten eerste financiële barrières zijn: er is geen geld voor beschikbaar of het is te duur. Ten tweede kunnen het ideologische of persoonlijke motivaties zijn. Binnen deze macht zijn er ook de zogenoemde vetospelers (Bovens e.a., 2007: 188). Zonder hun steun zal een beleid niet van de grond kunnen komen. Als een grote speler die betrokken is bij het beleid niet meewerkt, wordt het moeilijk om het beleid ook daadwerkelijk uit te voeren.

Wij zullen vanuit een analytische visie en met het barrièremodel werken om zo het onderzoek helder te kunnen schrijven. Dit neemt niet weg dat we voor elementen andere theorieën zullen gebruiken. Dit doen we om zaken beter uit te kunnen leggen of belangrijke aspecten kunnen tonen in hun volledige waarde.

3.6

Verantwoording

Ondanks dat wij beseffen dat deze modellen heuristisch zijn, zullen wij in ons onderzoek toch van deze modellen gebruik maken. Deze worden in de wetenschap gebruikt als vereenvoudiging van een werkelijkheid. De werkelijkheid zal nooit exact overeenkomen als het theoretische model. Desondanks werkt men er in de praktijk, als ambtenaar bijvoorbeeld, wel mee. Dit is belangrijk om te beseffen. Het is geen weerspiegeling van de werkelijkheid, maar een model om de werkelijkheid zo goed mogelijk te kunnen weergeven en uit te leggen.

(On)demococratisch Europa

Pagina 32

(On)demococratisch Europa

Pagina 33

4

De Europese Unie

4.1

Inleiding

In Europa is er een unieke supranationale samenwerkingsorganisatie tussen 27 landen: de Europese Unie. De Europese Unie bevat verschillende instituties: de Raad van de Europese Unie, het Europees Parlement, het Hof van Justitie van de Europese Unie, de Europese Raad en de Europese Commissie. Doordat deze instituties veelvuldig in ons verslag voorkomen wordt er een hoofdstuk aan deze instituties gewijd. De functies, mogelijkheden en machten van deze instituties worden uitgelegd en er zal duidelijk worden hoe de machten binnen de EU zijn verdeeld. Tot slot zal het reguliere beleidsproces van de EU beschreven worden.

Als leidraad voor dit hoofdstuk zijn twee werken van McCormick gebruikt: The European Union.

Politics and policies (2008) en Understanding the European Union. A Concise Introduction (2011).

Voor de beschrijving van het beleidsproces binnen de EU is het artikel van Steunenberg (2008) gebruikt.

4.2 4.2.1

Instituties De Europese Commissie

Inleiding De Europese Commissie (EC) is het onderdeel van de EU dat verantwoordelijk is voor het dagelijks bestuur van de Europese Unie. De belangrijkste taken van de EC zijn het maken van nieuwe wetten en nieuw beleid, toezicht houden op de implementatie van wetten, het beheren van het budget van de EU en het onderhouden van externe relaties. De Commissie bestaat uit twee elementen, een college van 27 aangestelde Commissarissen en meer dan 32.000 ambtenaren die werkzaam in een van de Commissies’ Directoraat Generaals (DG’s) zijn (Europa.nu, 2012a). De macht van de Europese Commissie wordt erg vaak overschat door burgers, maar wordt grotendeels beperkt. Dit komt doordat de uiteindelijke beslissingen over nieuwe wetten en beleid door de Raad van Ministers en het Europees Parlement worden genomen. Daarnaast is de EC klein in verhouding tot het aantal taken dat zij moet uitvoeren, er is 1 ambtenaar voor elke 15.500 burgers van de EU. Ter vergelijking de verhouding in de VS is 1 ambtenaar op elke 75 inwoners.

Ontwikkeling De Europese Commissie is ontstaan in 1967 door het samenvoegen van de drie aparte commissies, dit was besloten in 1965 onder het verdrag van Merger. Het aantal leden is gegroeid van de oorspronkelijke negen leden naar de huidige zevenentwintig. Een aantal lidstaten had eerst nog twee commissarissen maar sinds 2004 mag iedere lidstaat nog maar één commissaris leveren. Er waren lange tijd ook plannen om de EC nog verder te beperken, maar door protest vanuit Ierland is dit voorstel geschrapt. (Website totstandkoming Verdrag van Lissabon) Structuur De Europese Commissie bestaat uit vijf hoofdelementen, het College van Commissarissen, de president van de Commissie, de Directeurs-­‐generaal en ondersteuning, het Secretaris-­‐generaal en het netwerk van comités.

(On)demococratisch Europa

Pagina 34

Het College van Commissarissen(CC), leidt de EC en bestaat uit 27 leden. Het College van Commissarissen is qua functie min of meer vergelijkbaar met een kabinet van de EU. Alle beslissingen die worden genomen door het CC, worden door het CC als geheel gesteund. Dit betekent dat commissarissen de beslissingen van het CC altijd mogen steunen en zich in de media niet negatief mogen uitlaten over deze beslissingen. Commissarissen worden voorgesteld door hun nationale overheden, dit betekent in de praktijk vaak dat de minister-­‐president of president een commissaris voorstelt. Vervolgens moet de voorgestelde commissaris worden goedgekeurd door de president van de Commissie, het Europees parlement, de andere overheden en de grootste politieke partijen in het thuisland. Het Europees Parlement keurt een aspirant-­‐commissaris pas goed na een verhoor. Ze kunnen echter niet één persoon afkeuren alleen de hele CC. Het Parlement heeft daarnaast de mogelijkheid om halverwege een termijn, het college weg te sturen door middel van een motie van censuur. Ze hebben dit echter nooit daadwerkelijk gebruikt.

Van Commissarissen wordt verwacht dat zij volledig onafhankelijk opereren, zij mogen zich niet laten beïnvloeden door de belangen van hun thuisland. In de praktijk laten commissarissen zich hier echter wel door beïnvloeden. Toch wordt hun onafhankelijkheid beschermt doordat commissarissen niet halverwege een termijn door hun regering kunnen worden teruggeroepen.

Er zijn verder geen formele vereisten waar iemand aan moet voldoen om commissaris te kunnen worden, maar de meeste commissarissen hebben een rol gehad in de nationale politiek van hun thuisland. Vroeger werden vooral politieke lichtgewichten die thuis geen rol van betekenis meer hadden naar de Commissie gestuurd. Sinds de macht van de Commissie binnen de EU echter groter werd, is een positie als commissaris populairder geworden. Iedere commissaris krijgt aan het begin van zijn termijn een portfolio toegewezen door de president van de Commissie. Ter ondersteuning van de commissarissen hebben ze allemaal een kabinet.

Kabinet Elke commissaris heeft een kleine persoonlijke staf bestaande uit assistenten en adviseurs. Het kabinet wordt geleid door een chef en moet er voor zorgen dat de commissaris zijn of haar werk kan doen. Zij geven basisinformatie over het portfolio en verrichten andere ondersteunende taken. Elke maandag komen de chefs van de kabinetten bijeen om het wekelijkse overleg van de CC voor te bereiden. Om de onpartijdigheid van het kabinet te waarborgen moeten in elk kabinet ten minste drie verschillende nationaliteiten aanwezig zijn.

Directoraat-­‐generaal en Diensten Iedere Commissaris staat aan het hoofd van één of meerdere directoraat-­‐generaals, deze directoraat-­‐generaals (DG’s) zijn weer onderverdeeld in directoraten, die weer zijn onderverdeeld in administratieve eenheden en een aantal diensten, zoals de Juridische Dienst.

Iedere DG wordt geleid door een directeur-­‐generaal. Een DG is te vergelijken met een departement van een nationale overheid, iedere DG is verantwoordelijk voor een ander beleidsvlak. Het aantal ambtenaren bij een DG is afhankelijk van het belang van dat DG. In elke DG werken zowel fulltime bureaucraten, ondersteunende staf, als fonctionnaires, dit zijn nationale experts die tijdelijk vanuit een lidstaat zijn gedetacheerd. Ongeveer tweederde van de staf van de commissie werkt aan het ontwerpen van nieuwe wetten en het toezicht houden op de implementatie van wetten. De rest van de staf is bezig met onderzoek, vertalen en interpretatie van informatie.

(On)demococratisch Europa

Pagina 35

President van de Commissie De belangrijkste persoon binnen de EC is de president, zijn positie benadert die van de leider van de EU het dichtst. Officieel is de president een eerste onder gelijken, maar door de ‘power of appointment’, de bevoegdheid om portfolio’s aan commissarissen toe te kennen, heeft hij toch macht. Bij het aanwijzen van commissarissen voor een bepaald portfolio houdt de president rekening met drie factoren. Ten eerste de talenten, politieke vaardigheden en professionele achtergrond van de individuele commissarissen. Daarnaast de lobby door commissarissen en hun overheden en tot slot de erkenning en eventuele promotie van terugkerende commissarissen. De president wordt benoemd voor een termijn van vijf jaar.

Naast het toekennen van portfolio’s, zit de president de vergadering van het CC voor, vertegenwoordigt hij de commissie in de omgang met andere EU instituties en bij overleg met nationale overheden en hun leiders. Ook is hij verantwoordelijk voor het controleren dat de commissie een impuls geeft aan het proces van de Europese integratie. Voor de benoeming van de president zijn weinig formele regels, dit heeft in het verleden vaak tot problemen geleid.

Formeel gezien wordt de president genomineerd door de Europese Raad en moet hij of zij worden goedgekeurd door het Europees Parlement. Het benoemingsproces wordt echter complex doordat de kandidaat acceptabel moet zijn voor alle zevenentwintig lidstaten. Doordat de definitie van acceptabel verder nergens is vastgelegd, levert deze stap vaak problemen op.

Ook bij de benoeming van de president is de concurrentie toegenomen nu de EU is gegroeid en machtiger is geworden.

Secretariaat-­‐Generaal Het Secretariaat-­‐generaal (SG) is verantwoordelijk voor de administratie van de Commissie. Het SG wordt geleid door de Secretaris Generaal en levert technische diensten en advies aan de Commissie. Daarnaast bereidt de SG de jaarlijkse agenda van de Commissie voor en organiseert en coördineert de SG het werk van de Directeurs-­‐generaal en Diensten. De secretaris-­‐generaal zit de wekelijkse bijeenkomst van de “chefs de cabinet” (McCormick, 2008: 123) voor, is aanwezig bij de wekelijkse vergaderingen van de commissarissen en stuurt de contacten tussen de EC en andere EU-­‐instituties aan. Kortom de secretaris-­‐generaal zorgt ervoor dat het werk van de commissie goed loopt.

Comités De comités nemen een belangrijke rol in binnen de Europese Commissie. De comités zijn verantwoordelijk voor het uitwerken van wetsvoorstellen en beleidsideeën en maken hier ook beslissingen over. Er zijn honderden verschillende comités en subcomités, bestuurt door de Commissie. In de comités zitten kleine groepen ambtenaren, afkomstig uit de overheden van de lidstaten. De comités hebben geen formele macht om te voorkomen dat de Commissie actie onderneemt, maar er wordt van de commissie verwacht dat de meningen en adviezen van de comités serieus worden genomen.

De werking van de Europese Commissie De verantwoordelijkheid van de Europese Commissie (EC) wordt vaak omschreven als een “guardian of the treaties”(Website EC)Dit houdt in dat de EC er voor moet zorgen dat het EU beleid wordt ontwikkeld in lijn met de verdragen. Er zijn vier manieren waarop de Commissie dit kan doen, door de “power of initiation”, door de “power of implementation” en ook via het managen van de EU financiën en het onderhouden van buitenlandse relaties.

(On)demococratisch Europa

Pagina 36

‘Power of Initiation’ De Commissie heeft de formele verantwoordelijkheid om er voor te zorgen dat de principes van de verdragen worden omgezet naar wetten en beleid. De EC heeft als enige het recht van initiatief, voor het bedenken van nieuwe wetten en het voorstellen van nieuwe beleidsterreinen waar de EU zich mee bezig moet houden. Daarna worden de voorstellen doorgegeven aan het Parlement en de Europese Raad. Op papier kan de EC elk initiatief dat er voor zorgt dat de principes in de verdragen kunnen worden doorgevoerd, invoeren. Maar in de realiteit komen de meeste initiatieven voort uit wettelijke bepalingen. Volgens de verdragen kan de Raad van Ministers (RvM) de Commissie vragen om elke studie te doen die de RvM belangrijk vindt voor het behalen van algemene doelen. Daarnaast moet de Commissie uit die studies een geschikt voorstel doen, ook het Parlement heeft deze mogelijkheid. Ook stafleden van één van de DG’s of een commissaris kunnen een voorstel doen voor een studie. Verder kan een uitspraak door het Hof van Justitie leiden tot een studie. Een steeds groter aantal suggesties voor beleid komen ook uit de Europese Raad.

‘Power of Implementation’ Wanneer een wet of beleidsstuk is geaccepteerd, is de Commissie er verantwoordelijk voor dat het wetsvoorstel of beleid wordt doorgevoerd in de lidstaten. De Commissie heeft de mogelijkheid om lidstaten hiertoe te dwingen door een procedure te starten bij het Europese Hof van Justitie. (website Europa algemeen) De EC heeft echter geen macht om lidstaten direct te dwingen tot het implementeren van wetten. Wel heeft de EC de mogelijkheid om het proces te volgen doordat zij de mogelijkheid heeft om informatie te verzamelen van de lidstaten. Elke lidstaat is wettelijk verplicht om zijn voortgang met de implementatie van beleid te rapporteren.

Beheren van de EU Financiën De Commissie zorgt ervoor dat alle inkomsten van de EU worden verzameld en speelt een belangrijke rol bij het opstellen van de begroting en het loodsen van de RvM en het Parlement.

Daarnaast administreert de EC alle uitgaven van de EU. Verder is de EC betrokken bij het goedkeuren van uitgaven en het evalueren van de effectiviteit van de uitgaven.

Externe betrekkingen De Europese Commissie is de belangrijkste vertegenwoordiger van de EU bij het onderhouden van contact met internationale organisaties. De Commissie houdt namens de EU toezicht op de discussies over de wereldhandel. Daardoor heeft de EC veel contact met de VS en Japan. Op dit moment is de EC het belangrijkste contact tussen de EU en de rest van de wereld. Het toegenomen belang van de EU en de Commissie is ook af te zien aan het aantal buitenlandse leiders dat regelmatig Brussel bezoekt.

Wetgevingsproces Normaal gesproken wordt een nieuwe Europese wet eerst geschreven door een bureaucraat uit de middelste regionen van een van de DG’s. Hierna zal deze wet worden doorgestuurd naar de hogere regionen van het DG. Vervolgens zal het wetsvoorstel worden gecontroleerd door andere DG’s van wie de belangen meespelen, worden doorgelicht door de Commissies’ Juridische Dienst, het wordt besproken door de kabinetten en adviescomités. Tijdens dit proces wordt het wetsvoorstel steeds geamendeerd en aangepast. Uiteindelijk komt het wetsvoorstel terecht bij het College van Commissarissen, eens per week bespreken zij alle wetsvoorstellen. Via een meerderheid van stemmen wordt het wetsvoorstel goedgekeurd, afgekeurd, teruggestuurd voor

(On)demococratisch Europa

Pagina 37

een herschrijving of het uitstellen van de beslissing. Bij dit proces zijn heel veel verschillende actoren betrokken, zoals ambtenaren uit verschillende overheden, lobbygroepen, en belangengroepen. Later wordt het voorstel aan de Raad van Ministers en het Europees Parlement voorgelegd.

(On)demococratisch Europa

Pagina 38

4.2.2

Het Europees Parlement (EP)

Inleiding Het Europees Parlement is de wetgevende macht binnen de EU. De belangrijkste taken zijn het debatteren, het stemmen over en het wijzigen van wetsvoorstellen die door de Europese Commissie naar voren worden geschoven. Het bestaat uit 785 leden die direct gekozen worden door de burgers van de 27 verschillende EU-­‐landen. Het Europees Parlement Opereert vanuit Straatsburg, Brussel en Luxemburg. Het beschikt niet, in vergelijking met de nationale parlementen van de EU-­‐leden, over het Recht van Initiatief, dat inhoudt dat zij zelf wetsvoorstellen mogen indienen. Het Parlement kan wel de Commissie vragen een wetsvoorstel te doen (McCormick, 2008: 155). Sinds het Verdrag van Lissabon, dat 13 december 2007 plaatsvond, heeft het Europees Parlement de beschikking over meerdere wetgevende bevoegdheden gekregen. Zo beslist het over de overgrote meerderheid van de Europese wetgeving en sinds het verdrag ook over de EU-­‐begroting. Hierdoor krijgt het Parlement naast meer bevoegdheden ook een grotere verantwoordelijkheid (Website Verdrag van Lissabon).

Daarmee is nog niet alles gezegd. Het Europees Parlement kamt namelijk met een geloofwaardigheidsprobleem. Weinig Europeanen weten precies wat het doet, tijdens verkiezingen voor het Europees Parlement wordt veel aandacht besteed aan nationale problemen waardoor er een echte Europese identiteit vooralsnog ontbreekt. Ook door de beperkte macht, in vergelijking met nationale parlementen, van het Parlement is de aandacht voor de verkiezingen laag. Toch moet de macht van het Parlement niet onderschat worden. Met veel zelfvertrouwen gebruikt het argumenten over democratische verantwoordelijkheid om meer bevoegdheden te krijgen waardoor het steeds serieuzer wordt genomen, zo al bleek na het Verdrag van Lissabon. Daarnaast kan het Parlement gezien worden als het democratisch geweten van Europa omdat het als enige orgaan in Europa direct gekozen wordt (McCormick, 2008: 155-­‐156).

Ontwikkeling Het Europees Parlement is in september 1952 opgericht en diende als Algemene Vergadering voor de EGKS, de voorloper van de EEG. Ondanks dat in het Verdrag van Parijs besloten was dat de mogelijkheid onderzocht werd of de leden van het Europees Parlement direct gekozen konden worden, bestond het uit 87 leden die benoemd werden door de lidstaten van de EGKS. De bevoegdheden van De Vergadering waren zeer beperkt destijds. Zo kon het geen wetsvoorstellen doen of had het invloed op het maken van wetsvoorstellen. De enige echte invloedrijke bevoegdheid was het dwingen van de Hoge Autoriteit van de EGKS, de voorloper van de Europese Commissie, af te treden door middel van een motie van afkeuring. Het maakte hier echter nooit gebruik van en werd niet meer dan een adviserend orgaan op voorstellen van de Hoge Autoriteit. Na het Verdrag van Rome, dat in 1957 werd ondertekend en de EGKS opging in de EEG, ging vanaf dat moment de Algemene Vergadering over in de Europees Parlementaire Vergadering. Haar bevoegdheden namen toe, zo werd het samen met de Raad van Ministers verantwoordelijk voor het bepalen van de EU-­‐begroting maar verzoeken tot wijzigen van wetsvoorstellen waren (nog) niet bindend. In 1962 kreeg het Europees Parlement haar huidige naam maar werden de leden nog steeds benoemd door de lidstaten. Daarnaast werden er enkel pro-­‐Europese parlementsleden benoemd die tevens plaats hadden in de nationale overheden waardoor ze voornamelijk op kwamen voor nationale problemen omdat in die parlementen hun baan afhankelijk was van kiezers. Mede hierdoor werd het Europees Parlement gezien als een

(On)demococratisch Europa

Pagina 39

klein Europees instituut en heeft het hard moeten werken om meer bevoegdheden te krijgen en aan geloofwaardigheid te winnen. In het Verdrag van Rome was het idee voor directe verkiezingen van de parlementsleden opgenomen maar de Raad van Ministers was tegen dit idee en pas in 1976 veranderde zij van gedachten. In juni 1979 waren er voor het eerst verkiezingen voor het Europees Parlement. De gekozen leden van het parlement vertegenwoordigden vanaf nu de Europese burger en hun interesses. Sinds 1979 is het Europees Parlement gegroeid van 410 naar 785 leden in 2007. In 2009 is het aantal van 736 vastgesteld.

Steeg sinds 1979 het ledenaantal, dit zelfde gold voor de bevoegdheden van het Parlement. Hier een kort overzicht daarvan: in 1970 werd besloten dat het samen met de Raad van Ministers de verantwoordelijkheid over de Europese Begroting kreeg. Een uitspraak van het Europese Hof in 1980 zorgde ervoor dat het Parlement extra wetgevende functies kreeg. Zo besloot het, nadat de Commissie in conflict met een Frans bedrijf een besluit had genomen zonder de mening van het Parlement te horen, dat het Parlement bij elke vorm van beleidsontwerp betrokken moest worden. Na het Verdrag van Maastricht (1992) kreeg het Europees Parlement over meer beleidsterreinen het laatste woord en een grotere invloed op het wetgevingsproces in het algemeen. De beschikking over het vetorecht op nieuwe wetgeving werd in 1997 in het Verdrag van Amsterdam vastgelegd (McCormick, 2008: 156-­‐159).

Het Europees Parlement is vandaag de dag dichtbij de volwaardige wetgever van Europa te worden. Het heeft de macht over het wetgevingsproces, veel invloed op het bepalen van de EG-­‐ begroting en krijgt ook steeds meer macht over de overige Europese instituten. Het heeft ook aan geloofwaardigheid gewonnen de afgelopen decennia. Omdat het als enige Europese instituut rechtstreeks gekozen wordt kan het claimen dat het als enige het mandaat van de Europese burgers heeft. Echter, zo lang het niet de mogelijkheid heeft zelf wetsvoorstellen in te dienen blijft het achter bij de nationale parlementen. Het heeft ook nog last van het ontbreken van een klik met de Europese burger en die dient verder ontwikkeld te worden. (McCormick, 2008: 159) Structuur Het Europees Parlement is de enige gekozen internationale vergadering in de wereld. Het bestaat uit één Kamer, in tegenstelling tot Nederland dat een Tweekamerstelsel kent, en leden worden uit de verschillende lidstaten gekozen voor een termijn van vijf jaar. Het aantal gekozen parlementariërs per land is op basis van het aantal inwoners in een land. Zo heeft Duitsland, het grootste land binnen de EU, 99 Europarlementariërs en Malta, het kleinste EU-­‐land, vijf zetels (zie onderstaande tabel).

Lidstaten

Aantal Zetels

Aantal Zetels

22

Kandidaat-­‐ Lidstaten Bulgarije

België Denemarken

13

Cyprus

6

Duitsland

99

Estland

6

Griekenland

22

Hongarije

20

Spanje

50

Letland

8

Frankrijk

72

Litouwen

12

Ierland

12

Malta

5

(On)demococratisch Europa

17

Pagina 40

Italië

72

Polen

50

Luxemburg

6

Roemenië

33

Nederland

25

Slovenië

7

Australië

17

Slowakije

13

Portugal

22

Tsjechië

20

Finland

13

Zweden

18

Verenigd Koninkrijk

72

Bron: Europees Parlement (http://www.europarl.europa.eu/)

De formule die gebruikt wordt zorgt voor een ondervertegenwoordiging van de grotere EU-­‐ landen en een oververtegenwoordiging van de kleinere in het Parlement. Zo hebben Duitsland, Engeland en Frankrijk één Europarlementariër per 835.000-­‐845.000 inwoners en kleinere landen zoals België, Tsjechië, Portugal en Hongarije 1:425.000 inwoners en de twee kleinste landen Malta en Luxemburg 1:80.000 inwoners (McCormick, 2011: 89-­‐90).

Het Europees Parlement heeft drie verschillende vestigingen, in drie verschillende steden, in drie verschillende landen. Dit heeft als gevolg dat ongeveer 3000 mensen (en papieren) iedere maand tussen deze drie steden moeten reizen. De vestigingen zijn verspreid over Brussel, Straatsburg en Luxemburg. Hieronder een korte omschrijving van de verschillende vestigingen: Brussel: drie weken per maand werkt het Europees Parlement in Brussel. Twee weken daarvan wordt er in parlementaire commissies gewerkt en één week is voor fractieoverleg. Veder vinden er in Brussel jaarlijks zes plenaire minizittingen plaats. Er is voor Brussel gekozen vanwege haar centrale ligging binnen de Europese Unie en wordt daarom ook wel gezien als de onofficiële hoofdstad van Europa.

Straatsburg: hier vinden jaarlijks twaalf plenaire zittingsweken plaats. Er is voor deze stad symbolisch gekozen omdat het in de Elzas ligt. Een grondgebied dat nu Frans is maar begin 20e eeuw ook een periode Duits is geweest.

Luxemburg: hier is de Secretaris-­‐generaal van het Europees Parlement gevestigd (Vestigingsplaatsen EU).

Uit financieel oogpunt zou het aantrekkelijker zijn het Europees Parlement vanuit één vestiging te laten opereren en Brussel zou dan de meest logische keuze zijn. De kans dat dit snel zal gebeuren is klein aangezien Frankrijk en Luxemburg hiermee moeten instemmen.

Het Europees Parlement heeft, net als de Nederlandse Tweede Kamer, een voorzitter. Deze wordt gekozen uit het Parlement voor een termijn van vijf jaar. Zijn werkzaamheden zijn onder andere het voorzitten van algemene vergaderingen, besluiten welke voorstellen naar welke commissies gaan en hij vertegenwoordigt het Europees Parlement tegenover andere instituten.

De voorzitter werd vroeger gekozen uit de partij die de meerderheid had maar sinds dat niet meer voorkomt rouleert het voorzitterschap tussen de grootste partijen van de conservatieven en de socialisten (McCormick, 2011: 90).

(On)demococratisch Europa

Pagina 41

4.2.3

De Raad van de EU

Inleiding De Raad van de Europese Unie heeft verschillende functies. Zij kan samen met het Europees Parlement voorgestelde wetten van de Commissie weigeren of accepteren. Ook is zij verantwoordelijk voor het accepteren van het Europees budget en coördineert zij het economisch beleid van de lidstaten. Zij verdedigt ook het gemeenschappelijk buitenlands-­‐ en veiligheidsbeleid, coördineert politionele en rechterlijke samenwerking over strafzaken en zij sluit internationale verdragen namens de EU (McCormick,2008: 146).

Ontwikkeling De Raad van de Europese Unie wordt ook wel de Raad of Ministerraad genoemd. Deze Raad is gemaakt op aandringen van de Benelux landen die hun belangen wilden beschermen ten opzichte van de dominante landen: Frankrijk, Italië en Duitsland (McCormick, 2008: 134). Op de eerste sessie zei de West-­‐Duitse kanselier Konrad Adenauer dat de Raad op het kruispunt stond van twee soorten soevereiniteit: nationale en supranationale soevereiniteit. De nationale belangen van de lidstaten moeten zeker beschermd worden in de Europese Unie, maar dit moet niet de hoofdtaak zijn. De hoofdtaak van de Raad van de Europese Unie is namelijk het promoten van de belangen van de gemeenschap (Riemer, 1996: 126). Sindsdien is de Raad altijd verdeeld geweest tussen deze twee punten. De hoop was dat de Raad minder belangrijk of zelfs overbodig zou worden als Europa meer geïntegreerd zou raken en als de lidstaten elkaar meer zouden vertrouwen. Dan zou de Commissie in staat worden gesteld met beleid te komen, erover te beslissen en het uit te voeren. Dit gebeurde niet. De Raad wilde hun macht namelijk niet overdragen aan de Commissie en daardoor groeide de Raad. Door een aantal andere ontwikkelingen werd er meer macht en invloed aan de Raad toegevoegd: De Raad heeft eigen niet-­‐bindende afspraken en aanbevelingen die door de Commissie moeilijk te negeren zijn. De belangen en het bereik van de EU zijn meer verspreid waardoor zowel de Commissie als de Raad meer betrokken raakte bij nieuwe beleidsgebieden die niet onder de bestaande verdragen vielen.

Het presidentschap van de Raad werd een belangrijker onderdeel van het EU beleidsproces en tevens de bron van vele sleutelinitiatieven over problemen op het gebied van de economie, de monetaire unie en het buitenlands beleid (McCormick, 2008: 135-­‐136).

Structuur De Raad heeft vier belangrijke elementen: de Raden van Ministers, het Comité van Permanente Vertegenwoordigers, het Presidentschap en het Generaal-­‐Secretariaat. Er zijn tien verschillende raden:

-

Raad Algemene Zaken (RAZ) Raad Buitenlandse Zaken (RBZ) Raad Concurrentievermogen Raad Economische en Financiële zaken (Ecofin) Raad Justitie en Binnenlandse zaken Raad Landbouw en Visserij Raad Milieu

(On)demococratisch Europa

Pagina 42

-

Raad Onderwijs, Jeugdzaken en Cultuur Raad Vervoer, Telecommunicatie en Energie Raad Werkgelegenheid, Sociaal beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken.

Sommigen van deze zijn invloedrijker dan anderen. De belangrijkste is de Raad Algemene Zaken (RAZ). Hierin worden de vergaderingen van de Europese Raad voorbereid. Wie in welke raad zit hangt af van waar men minister van is. Hoe vaak de Raden elkaar ontmoeten hangt af van de importantie van de raad. Zo komen de belangrijkste raden, de RAZ, Ecofin en de Raad Landbouw en Visserij maandelijks bij elkaar, terwijl de andere Raden zo'n vier a vijf keer per jaar samenkomen. De Raden bevatten niet altijd gelijkwaardige en relevante ministers. Dit heeft twee redenen: De ministers van de lidstaten worden niet altijd gezonden. Zo willen ze bijvoorbeeld een afgang vermijden, hebben ze belangrijkere dingen te doen of vinden ze vinden de ontmoeting niet belangrijk genoeg. In plaats daarvan sturen ze bijvoorbeeld hun staatsecretaris.

Niet elke staat heeft dezelfde ministeries. Hierdoor kan een minister meer bevoegdheden hebben en daardoor in meer Raden vallen.

De Commissie en de Europese Centrale Bank mogen vertegenwoordigers sturen naar belangrijke vergaderingen, maar de Raad mag dit weigeren. Ieder land heeft ook de mogelijkheid om een nationaal veto uit te roepen (McCormick, 2008: 139).

De Permanente Vertegenwoordigers De ministers zijn het zichtbaarst, maar het meeste werk wordt gedaan door het Comité van Permanente Vertegenwoordigers (Coreper). Coreper verbindt het gedetailleerde werk; werkt tussen de ontmoetingen van de ministers en probeert al zo veel mogelijk akkoorden te sluiten.

90 procent van het werk van de Raad is al gedaan voor de ministers elkaar ontmoeten. Alleen de politiek meest gevoelige en controversiële voorstellen worden naar de Raad gestuurd zonder een beslissing van Coreper. Er zijn eigenlijk twee comités, Coreper II, die permanente vertegenwoordigers bevat en zich vooral richt op de brede problemen van de RAZ en Ecofin.

Hun gevolmachtigden komen samen in Coreper I en zij regelen het werk van de meeste andere Raden (McCormick, 2008: 139-­‐140). Coreper zorgt voor een goede verbinding tussen de lidstaatregeringen en Brussel. Het zorgt ervoor dat de ideeën van de lidstaten worden uitgesproken en verdedigd en dat de hoofdsteden goed geïnformeerd worden. Vaak twijfelt Coreper of ze de nationale belangen moeten behartigen of dat ze ervoor willen zorgen dat hun ontmoetingen succesvol worden. In Coreper kent men elkaar beter dan de ministers, waardoor zij beter tot compromissen kunnen komen. Ook informeel via de lunch bijvoorbeeld (McCormick, 2008: 140). Coreper bereidt de ontmoetingen van de Raad voor, besluit welke voorstellen naar welke Raad gaan en beslist welke voorstellen waarschijnlijk worden toegestaan door de Raad.

Met of zonder discussie. In Coreper zitten ambassadeurs uit de lidstaten van de verschillende Europese instellingen (Raad van de Europese Unie).

Presidentschap De algemene richting van de raad wordt niet bepaald door een persoon, maar door een land. Dit presidentschap roteert iedere zes maanden. De rotatie verloopt via een systeem waarbij men rekening houdt met economische en geografische verschillen, zoals bijvoorbeeld de grootte van

(On)demococratisch Europa

Pagina 43

een land. Ook werkt het leidende land nauw samen met haar voorgangers en opvolgers. Het presidentschap heeft verschillende verantwoordelijkheden: -­‐ -­‐ -­‐

-­‐

Het coördineert en bereidt het werk en de agenda van de Raad van Ministers voor.

Het regelt en zit de vergaderingen van de Ministerraad en Coreper voor. Ook vertegenwoordigen zij de Raad tegenover de andere Europese instituties.

Het bemiddelt, onderhandelt en is verantwoordelijk voor het bevorderen van samenwerking tussen de lidstaten. Dit om ervoor te zorgen dat de ontwikkeling van het beleid consistent en continue is.

Het houdt toezicht op het buitenlands beleid van de EU, is wereldwijd gezien de stem van de EU, coördineert de posities van de lidstaten op internationale conferenties en onderhandelingen waarbij de EU betrokken is. Ook is het samen met de president van de Commissie het gezicht van de EU bij bijvoorbeeld G8 ontmoetingen (McCormick, 2008: 141).

Het is discutabel hoeveel een lidstaat kan bereiken, The Economist schreef al: ''Holding the presidency for six months lets a country and its leader host a few summits, chair a lot of meetings and enjoy an unusual share of the international spotlight. But it is rare that six-­‐month presidencies decisively affect the Union's direction'' (Economist, 2003: rg 43-­‐47). Het presidentschap hebben, heeft voor-­‐ en nadelen. Het grootste voordeel is dat het een land in staat stelt nationale belangen aan de top van de Europese agenda te zette. Ook komen kleinere landen door het presidentschap eerder in contact met grote mogendheden. De inwoners van het leidende land hebben een meer betrokken gevoel met de EU en het idee dat ze wel degelijk invloed hebben. Een nadeel kan zijn dat het presidentschap teveel werk is voor de bureaucratie van het leidende land, maar een land kan op haar beurt ook doorgeven of om hulp vragen als het teveel is (McCormick, 2008: 142-­‐143). Om voor meer stabiliteit te zorgen is er een nieuw soort presidentschap gekomen na het verdrag van Lissabon. Deze president wordt voor een periode van 2,5 jaar gekozen door de Europese Raad en goedgekeurd door het Parlement. De kleinere landen waren tegen zo'n president, omdat ze dan macht zouden verliezen als ze het presidentschap hebben. Ook was er angst dat er moeilijkheden zouden kunnen ontstaan als er twee leiders zouden zijn, een van de Commissie en een van de Raad (McCormick, 2008: 145-­‐ 146).

Het Generaal Secretariaat Dit is de bureaucratie van de Raad, het wordt geleid door een secretaris generaal die voor vijf jaar benoemd is. Het GS heeft enkele functies: het bereidt vergaderingen van de Ministerraad, Coreper en de Europese Raad voor, geeft legaal advies aan de Raad en Coreper, rapporteert elke Raadsvergadering de stand van zaken van elk van de agendapunten, regelt het budget van de Raad en geeft het werk van de Raad wat continuïteit (McCormick,2008:146).

4.2.4

Het Europese hof van Justitie

Inleiding Het Europese Hof van justitie is de juridische macht binnen de Europese Unie. Zij houdt toezicht op alle wettelijke verdragen binnen de EU; zij zorgt voor overeenstemming tussen internationale verdragen die zijn vastgesteld door de EU en zij moet klaar staan om duidelijkheid te bieden aan nationale gerechtelijke instanties. Het Europese Hof heeft haar zetel

(On)demococratisch Europa

Pagina 44

in Luxemburg en bestaat uit totaal 27 rechters, één uit elke lidstaat, die aangesteld zijn voor een periode van zes jaar. De laatste jaren is de werkdruk van het Hof aanzienlijk toegenomen en daarom zijn er ondergeschikte departementen gecreëerd.

Ontwikkeling Het Europese Hof is in 1952 begonnen als het Hof van Justitie van het ECSC met de bedoeling om toezicht te houden op het Verdrag van Parijs en om de legaliteit te toetsen van beslissingen die gemaakt werden door het ECSC. Het Hof heeft gedurende deze periode 137 beslissingen gemaakt, waarvan er velen nog steeds rechtsgeldig en relevant zijn binnen de EU. Het verdrag van Rome creëerde een gescheiden gerechtshof tussen de EEC en de Euratom (European Atomic Energy Community), maar een subsidiaire overeenkomst gaf wel jurisdictie aan het zevenkoppig gerechtshof van de Europese gemeenschappen. Deze leden werden aangesteld door de Ministerraad waarbij de lidstaten leden voordroegen. Hoewel de Commissie en de Raad van Ministers de voornaamste besluitvormingsorganen waren maakte ook het Hof besluiten met vergaande consequenties voor het Europese integratieproces.

Organisatiestructuur Het Europese Hof van Justitie bestaat uit vijf hoofdelementen: de Rechters, de President van het Europese hof, de Advocaten-­‐generaal, het Gerecht van de eerste aanleg en het Gerecht voor ambtenarenzaken.

Rechters Het Hof bevat 27 rechters die voor een periode van 6 jaar worden aangesteld, waarbij er mogelijkheid is tot verlenging. In theorie worden de rechters aangewezen in onderlinge overeenstemming met de lidstaten en rechters hoeven geen Europeanen te zijn. In de praktijk zijn de rechters nationaal aangesteld als gevolg van het recht dat de lidstaten hebben om een rechter voor te dragen. Het Europees Parlement is het niet eens met de huidige gang van zaken en pleit voor een stem in de benoeming van rechters. In de jaren tachtig stelde het parlement voor om de helft van de rechters te laten benoemen door het parlement en de andere helft door de Raad van Ministers. Hiermee zou de nationale quota komen te vervallen.

Rechters moeten onafhankelijk zijn, mogen geen politieke zetel bezetten, moeten voorkomen dat hij of zij uit nationaal belang handelen en moeten een eed afleggen. Tevens heeft het verdrag van Rome ervoor gezorgd dat alle rechters gekwalificeerde advocaten zijn. Een groot verschil met het Europese Hof van Justitie en bijvoorbeeld het U.S. Supreme Court is de aanstelling; zoals al eerder vermeld worden de rechters bij het Europese hof voor een periode van zes jaar aangesteld, waarbij er een mogelijkheid is tot verlenging, dit in tegenstelling tot rechters van het U.S Supreme Court die voor het leven worden benoemd.

Rechters van het Europese Hof genieten levenslange immuniteit en kunnen niet worden aangeklaagd naar aanleiding van uitspraken die zij gedaan hebben. Aangestelde rechters kunnen uitsluitend uit hun functie worden ontheven door middel van een speciale procedure. Hierbij moet er unaniem door de overige rechters van het Hof en de Advocaten-­‐generaal worden vastgesteld dat de rechter in kwestie niet meer adequaat zijn werk kan uitvoeren. Vanwege de toegenomen werkdruk heeft elke rechter en advocaat-­‐generaal eigen assistenten en referendarissen die verantwoordelijk zijn voor het helpen bij onderzoek en het bijhouden van de registers. In tegenstelling tot de meeste andere Europese instituties waarbij de algemene

(On)demococratisch Europa

Pagina 45

voertaal Engels is, wordt er binnen het Europees Hof uitsluitend Frans uitgesproken. Tijdens EU rechtszaken worden alle 23 officiële EU talen ondersteund en is het verplicht dat uitspraken in 23 EU talen worden gepubliceerd.

De president van het Hof De rechters kiezen via een gezamenlijke en interne stemming een president, waarbij een meerderheid van stemmen is vereist om tot president verkozen te worden. De aanstelling geldt voor een termijn van drie jaar met een mogelijkheid tot verlenging. De president is voorzitter van vergaderingen van het Hof en is verantwoordelijk voor technische onderwerpen zoals de toewijzing van rechtszaken aan de verschillende kamers en het vaststellen van data voor hoorzittingen (Rijksoverheid, 2011).

Advocaten-­‐Generaals Het hof heeft sinds het verdrag van Lissabon acht Advocaten-­‐generaals die alle binnenkomende zaken beoordelen. Ze bekijken de argumenten en leveren adviezen aan de rechters. De rechters mogen echter hun uitspraak niet baseren op dit advies of er zelfs maar naar verwijzen. Zij bieden echter wel de belangrijkste referentiepunten. In theorie worden Advocaten-­‐generaals benoemd door algemene overeenstemming tussen de overheden van de lidstaten, maar in de praktijk worden vijf AG’s benoemd door de vijf grootste lidstaten en drie DG’s door de kleinere lidstaten.

Het Gerecht van de eerste aanleg Naarmate de Europese integratie toenam groeide de werkdruk van het Hof. In de jaren ‘70-­‐‘80 was deze werkdruk zo groot geworden dat het resulteerde in frequente en steeds langere vertragingen. Om deze vertragingen weerstand te bieden werd in 1989 het Gerecht van de eerste aanleg ingevoerd. Het Gerecht van de eerste aanleg is het eerste punt van besluitvorming in de minder gecompliceerde zaken. Als men een zaak verliest op dit niveau, dan kunnen de betrokken partijen een beroep doen op het Europees Hof van Justitie. Ook bij het Gerecht van de eerste aanleg heeft elke lidstaat het recht om een rechter voor te dragen.

Het Gerecht voor ambtenarenzaken van de Europese Unie Dit EU instituut is opgericht in 2004 om zaken van het Gerecht van eerste aanleg over te nemen waarbij geschillen tussen EU instituties en hun staf het onderwerp van geschil zijn. Het Tribunaal bestaat uit zeven rechters die aangesteld zijn voor een periode van zes jaar. Op elk van de beslissingen van het Tribunaal bestaat de mogelijkheid tot beroep.

Bronnen van Europese wetgeving De EU heeft geen algemene grondwet. Er zijn echter wel verdragen die in feite gezamenlijk als een constitutie werken. Deze verdragen zijn: het verdrag van Parijs, het verdrag van Rome, het fusie verdrag van 1965, toetredingsverdragen, de Europese Akte en het verdrag van Maastricht, Amsterdam, Nice en Lissabon. Deze verdragen tezamen vormen collectief de primaire bron van de Europese wetgeving. Sommige van deze verdragen waren zelfuitvoerend, wat betekent dat zij automatisch in wetgeving werden omgezet in alle lidstaten. Bij andere verdragen waren veranderingen in de nationale wetgeving nodig voordat zij in werking traden. Naast de primaire bestaan er ook secundaire bronnen voor de EU wetgeving. Deze bronnen worden secundair genoemd omdat zij voortvloeien uit de primaire bronnen en bestaan uit alle individueel bindende wetten aangenomen door de EU, relevante internationale wetten en de eigen interpretatie van het Hof. Het Hof geeft niet alleen technische interpretaties maar gaat ook vaak (On)demococratisch Europa

Pagina 46

een stap verder, zij vult vaak gaten in wetgeving op en verklaart verwarringen. Naarmate de Europese Unie zich ontwikkelde, groeide ook de druk op het aannemen van een algemene grondwet die alle verdragen samen zou brengen in één erkend document. Volgens Frederick Mancini, een voormalig rechter van het Europees gerechtshof, beschermde het EEC verdrag de individuele rechten en de fundamentele rechten onvoldoende en hij stelde het de taak van het Hof zou moeten zijn om het EEC verdrag te constitutionaliseren.

Werking van het Hof De Europese Commissie heeft over het algemeen de naam om als beschermer van de verdragen op te treden, terwijl het in feite het Hof is die de taak toebedeeld heeft gekregen om de interpretatie en toepassing van de wet in ogenschouw te nemen. De EU wetgeving gaat boven de nationale wetgeving wanneer deze met elkaar in conflict komen, maar dit geldt alleen voor gebieden waar de EU actief is en de lidstaten hun macht aan de EU hebben overgedragen.

Gerechtelijke procedures beginnen normaal gesproken met een geschreven aanvraag die ingediend wordt door een advocaat en gepubliceerd in de "official journal". Deze omschrijft het dispuut, verklaard de gronde waarop de aanvraag gebaseerd is en geeft de verdediger een maand om te reageren. De president wijst de zaak dan toe aan een rechterrapporteur, terwijl de eerste advocaat-­‐generaal een advocaat-­‐generaal aan de zaak toewijst. De advocaat-­‐generaal en rechterrapporteur doen hun aanbevelingen aan het gerechtshof en de zaak wordt toegewezen aan een kamer. De zaak wordt dan bediscussieerd door de betrokken partijen in een publieke hoorzitting voor de kamer, de grotere kamers worden alleen voor zeer belangrijke kwesties gebruikt. De rechters zitten op volgorde van senioriteit, dit wordt bepaald aan de hand van het aantal jaren dat zij voor het Hof hebben gediend. Het totale proces kan twee jaar duren voor een prejudiciële beslissing. Beslissingen van het gerechtshof moeten technisch gezien bij unanimiteit genomen worden, maar er wordt vaak net als bij het U.S. Supreme Court met een simpele meerderheid beslist. Er is echter ook een groot verschil met het U.S. Supreme Court; de stemmen zijn bij het Europese gerechtshof geheim. De implementatie wordt hoofdzakelijk overgelaten aan de nationale gerechtshoven of de overheden van de lidstaten en daarnaast houd de commissie de zaken goed in de gaten. Maastricht heeft het hof nieuwe bevoegdheden gegeven , door het toestaan van het opleggen van boetes door het Europees gerechtshof, maar de vraag hoe deze boetes moeten worden geïnd is open gelaten.

4.2.5

De Europese Raad en gespecialiseerde bureaus

De Europese Raad De Europese Raad , ook wel Europese top genoemd, bestaat uit: de regeringsleiders van de 27 lidstaten van de Europese Unie, de vaste voorzitter en de voorzitter van de Europese Commissie.

Alleen de regeringsleiders hebben stemrecht tijdens vergaderingen. De Europese Raad komt minstens vier keer per jaar bijeen om de politieke beleidslijnen vast te stellen en tijdens die zittingen worden de regeringsleiders bijgestaan door hun ministers van Buitenlandse Zaken en/of van Financiën. De voorzitter van de Europese Commissie wordt bijgestaan door een commissaris.

De Europese Raad is de jongste instelling binnen de Europese Unie. In 1974 werd besloten dat bijeenkomsten van staatshoofden en regeringsleiders voortaan op regelmatige basis onder de naam Europese Raad zouden plaatsvinden. Er was behoefte aan een betere organisatie op het

(On)demococratisch Europa

Pagina 47

hoogste politieke niveau om Europa een stem te geven in de wereld en om activiteiten enigszins te sturen (Devuyst, 2004: 96). De functies van de Europese Raad werden in het Verdrag van Maastricht van 1992 verder uitgewerkt. De Europese Raad is echter pas sinds 2009 een officieel orgaan. De Europese Raad heeft een vaste voorzitter en wordt gekozen via een gekwalificeerde meerderheid van de Europese Raad. Het mandaat van de vaste voorzitter van de Europese Raad is 2,5 jaar en kan een keer worden hernieuwd.

Functies Volgens Artikel 15 van het EU-­‐verdrag geeft de Europese Raad de nodige impulsen voor de ontwikkeling van de Unie en bepaalt de algemene beleidslijnen en prioriteiten. De Europese Raad oefent tevens geen wetgevingstaak uit. In De nieuwe Europese Unie schrijft Devuyst dat de Europese Top in praktijk ook onderwerpen behandeld op intergouvernementele conferenties ter hervorming van de EU-­‐verdragen. De Europese Raad besluit tevens wanneer en met welke kandidaat-­‐lidstaten toetredingsonderhandelingen worden gestart. Aan het einde van die onderhandelingen is het de Europese Raad die gevoelige politieke knopen doorhakt. De Europese Raad neemt onbetwist de politieke leiding inzake het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Dit doet de Europese Raad middels gemeenschappelijke strategieën.

Tevens speelt de Europese Top een belangrijke rol in het economisch en werkgelegenheidsbeleid van de Europese Unie. De Europese Raad ontvangt jaarlijks een verslag van de Raad van Ministers over de algemene richtlijnen voor het economisch beleid en het gezamenlijke verslag van de Europese Commissie en de Raad van de Ministers over de werkgelegenheidssituatie. Op basis van deze verslagen trekt de Europese Top conclusies over de richtlijnen van het economisch beleid en over de werkgelegenheidssituatie. De Europese Raad is ook de enige instantie die tegenstellingen tussen lidstaten kan ombuigen in compromissen.

(Devuyst, 2004: 98).

Enkele doelen van de Europese Raad: -

Het uitwisselen van verschillende visies.

Het vaststellen van de politieke richting van de Europese Unie.

Algemene politieke richtlijnen en prioriteiten voor de Europese Unie in de gaten houden.

Het garanderen van politieke consistentie.

Het bereiken van een gemeenschappelijke houding ten opzichte van het buitenlands beleid.

Besluitvorming De Europese Raad bereikt akkoorden bij consensus. Een regeringsleider kan consensus beletten, wat met 27 lidstaten het besluitvormingsproces binnen de EU kan belemmeren. Devuyst beschrijft in De nieuwe Europese Unie dat de compromisformules die worden vastgelegd in de Europese-­‐Raad een soort bijbel vormen waarop verdere activiteiten van de Europese instellingen steunen. De Europese Raad heeft in 2002 vastgelegd dat de Europese Raad niet alleen meer de politieke conclusies goedkeurt. De Europese Raad heeft vanaf de tweede helft van 2002 een agenda met vier categorieën: I. Punten die worden voorgelegd ter aanneming of goedgekeurd zonder debat.

II. Punten die ter bespreking worden voorgelegd, maar waarover geen conclusies hoeven te worden aangenomen.

(On)demococratisch Europa

Pagina 48

III. Punten die ter bespreking worden voorgelegd voor de vaststelling van algemene politieke beleidslijnen.

IV. Punten die ter bespreking worden voorgelegd, met het oog op te nemen besluiten, waarbij de politieke balans van de ingenomen standpunten onder de aandacht van de Raad van Ministers wordt gebracht (Devuyst, 2004: 99).

4.3

Beleid in de Europese Unie

Inleiding Dit stuk is voornamelijk gebaseerd op de informatie die John McCormick ons verschaft in hoofdstuk 6 The European Policy Proces van Understanding the European Union: A Concise Introduction. Zijn uitleg over de werking van het Europese beleidsproces is zeer overzichtelijk.

Er is een steeds intensievere samenwerking tussen landen binnen de Europese Unie. De verschillende economieën zijn geïntegreerd, en er zijn verscheidene gezamenlijke standaarden en regelgeving ontwikkeld. De onderlinge verschillen zijn kleiner geworden, en de effecten van samenwerking zijn complexer en ingewikkelder. De lidstaten kunnen binnen de Verenigde Naties, de WTO (wereld handels organisatie) en andere transnationale organisaties een eigen individuele zetel hebben en er is geen gezamenlijk zetel voor de Europese Unie als geheel. Maar er wordt vaak wel een gezamenlijk EU standpunt ingenomen, wat voorkomt uit ideeën binnen de Europese Unie, of zaken voor de Europese Unie versterken.

De nationale staat was tot voor kort dominant, nu ligt het zwaartepunt bij de Europese instanties. Dit is een ingewikkeld groeiproces geweest waar wij niet op in zullen gaan.

Door het spillover effect werd Europa gedwongen haar beleidsterreinen uit te breiden van een enkel economische basis naar beleidsterreinen als communicatie, arbeidsrelaties-­‐ en voorwaarden, onderzoek en ontwikkeling, justitiële en politiezaken , milieu en buitenland en asiel terrein (McCormick, 2011: 127). Het spillover effect is de benoeming van de situatie waarbij beleid van het ene land, overvloeit naar naburige landen, of landen met gelijke situaties en met een vraag naar gelijksoortig beleid. Deze gebeurtenissen lijken een ontwikkeling te zijn die zich aan het bewegen is richting de formule van een politieke unie. In ieder geval een uitbreiding van de monetaire unie.

Aan de andere kant wordt er eigenlijk constant aan de rem getrokken betreft soevereiniteit van de lidstaten. Dit geldt voor het gehele beleidsproces. Voor eigen wetgeving moet er nu worden gekeken hoe het binnen Europees beleid zal vallen. Het proces van verschuiving van dit zwaartepunt wordt ook wel eens, met een mooie Engelse term creeping federalism genoemd (McCormick, 2011: 126).

4.3.1

Invloed op het beleid

Heel veel verschillende zaken hebben invloed op beleid. Dit geldt voor het beleid van een land, maar ook voor het beleid van een samenwerkingsverband tussen meerdere landen. Het samenwerkingsverband levert een hele serie aan zaken op die bijzonder veel invloed hebben op het beleid en ontwikkeling hiervan binnen de Europese Unie. Deze zaken hebben we hieronder opgesomd en kort toegelicht. De indeling van deze lijst hebben we ontleend aan McCormick’s 5e editie van Understanding the European Union. A Concise Introduction, bladzijdes 130 en 131.

(On)demococratisch Europa

Pagina 49

Verdrag verplichtingen de verdragen tonen aan hoe de integratie van Europa zich ontwikkelt. De taken en rollen van de verschillende Europese instituties worden op die manier bepaalt en aangepast. Door de verdragen wordt de nationale regelgeving aangepast en dit beïnvloed dus ook het binnenlands beleid van de lidstaten.

Druk tot harmoniseren Met de uitbreiding van de verschillende zaken waar de Europese Unie over kan beslissen is de nood om nationale regeringen en hun beleid dichter naar elkaar toe te brengen ook groter geworden. Dit om de Europese Unie efficiënter te regelen.

Wetgevende druk Beleid moet passen in de wetgeving van de Europese Unie en de gesloten verdragen die het bij elkaar houden. Dit is het verlengde effect van de hierboven genoemde verdragen. Bepaalde regelgeving sluit de ander automatisch uit.

Beleidsontwikkelingen en het spillover effect Beleid is bijna nooit statisch, zoals ook te zien in de beleidscirkel. Daarbij komt dat de principes en doelen van de EU constant dichter naar elkaar toe groeien en geherdefinieerd worden door groter onderling besef van elkaars positie, problemen en technische ontwikkelingen.

Institutionele druk De Commissie heeft monopolie op het indienen van voorstellen. De positie van de andere instituties zoals het Europees Parlement en de Raad van Ministers zorgt voor formele en informele spanningen tussen deze driehoek en dan is er ook nog het Gerechtshof en de bindingen van de verdragen die spanningen tussen de verschillende instanties opleveren.

Internationale afspraken De Europese Unie heeft natuurlijk ook nog te maken met internationale afspraken van de individuele lidstaten of de Unie als geheel met de rest van de wereld. Nieuwe wetten, verdragen e.d. die worden ontwikkeld tussen landen moeten passen binnen de Europese Regelgeving.

Politieke initiatieven Politieke leiders uit de verschillende lidstaten, individueel of samenwerkend hebben de luxe positie om gemakkelijk suggesties voor beleidsinitiatieven aan te dragen. John McCormick zegt zelfs dat de politieke leiders in de kern van de agendavorming zitten.

Publieke opinie Een zeer belangrijke en niet te vergeten factor, zeker niet in verband met onze vraagstelling en de democratie. De publieke opinie is van zeer groot belang, tot in de toppen en achterkamers van de instituten van de Europese Unie wordt hier rekening mee gehouden. Dit beïnvloedt ook direct of indirect het beleid.

Interne druk Met het proces van integratie komen problemen die een interne basis hebben in de lidstaten in meerdere staten voor. Ze zorgen voor mogelijke barrières van succesvolle integratie.

Externe druk Problemen, en de drang voor oplossingen komen ook van buiten de EU. Vaak vragen ze van de lidstaten volledige aandacht en een behandeling van het probleem. Acties van zoals de VS of (On)demococratisch Europa

Pagina 50

concurrenten zoals bijvoorbeeld China dwingen de Europese Unie, gewild of ongewild, een positie te nemen of hierop te reageren.

Noodgevallen en crises Als er een crisis uitbreekt, kan dit het beleid beïnvloeden of de ontwikkeling hiervan. Dingen worden stopgezet, in de koelkast gezet of er worden relatief snelle radicale stappen gezet. Denk aan de invasie van Irak in 2003 of de economische crisissen van 2008 en 2010. Deze zaken hebben alle plannen die de Europese Unie veranderd. Er wordt anders gekeken naar beleidsplannen of zelfs nu als onuitvoerbaar geacht. Dit alles heeft invloed op het beleid, en het politieke klimaat waarbinnen dit beleid tot stand hoort te komen.

4.3.2

De beleidscyclus van Europa

De Europese agenda wordt vooral gevormd en gedreven door de Europese Raad. De Europese Raad bestaat echter uit de 27 nationale politieke leiders. Zij hebben dus een dubbele loyaliteit, die niet evenwichtig is verdeeld. Zij hebben zoals in de vorige paragraaf te lezen te maken met verschillende soorten druk.

Agendavorming McCormick stelt dat er drie grote verschillen tussen agendavorming op nationaal-­‐ en Europees gebied zijn. Allereerst hebben nationale leiders de neiging om zaken aan de beleidsagenda toe te voegen als reactie op publieke en media opinie van het thuisland. Dit is bijvoorbeeld anticiperend op komende nationale verkiezingen. Op Europees niveau is er echter geen volk (McCormick, 2011, 133). Volk moet hier begrepen worden als een grote verzameling van burgers die verandering eisen op Europees niveau. Het is ook zo dat er geen gekozen Europese regering is die constant kijkt naar polls of rekening ‘moet’ houden met opkomende verkiezingen.

De agendavorming is dus meer gedreven door nationale leiders, dan door de burgers. Hierdoor ontstaat dus soms ook het beeld dat de EU elitistisch is (McCormick, 2011, 133).

Het tweede punt is dat de Europese agenda wordt bepaald door de verschillende richtingen die de Europese instituties op willen. Terwijl de Europese Commissie en Gerechtshof een supranationale blik op de zaken hebben en vanuit die richting denken en handelen, zijn de Europese Raad en Raad van Ministers geneigd dit vanuit nationale blik te doen. De laatste twee worden ook nog eens sterk beïnvloed door angst voor de kiezers.

Het derde en laatste punt is dat de complexiteit en veelzijdigheid van de behoeftes en prioriteiten van de lidstaten het moeilijk maakt om ‘Europese’ problemen te formuleren en te identificeren als werkelijk Europees in plaats van nationaal. Dit maakt het moeilijk om voor voorstellen steun te krijgen, gevolgen van beleid te anticiperen en om een politieke steun te krijgen voor een verklaring of voorstel waar elk land zich in moet kunnen vinden.

Beleidsvorming In de Europese Unie wordt er doorgaans gedebatteerd over de beleidsopties die van de onderwerpen die de agenda hebben gehaald. Dit gebeurd bij bijeenkomsten van de Europese Raad en dan worden er voorstellen voor nieuwe wetten, budget toewijzingen in de Commissie, het schetsen van actieprogramma’s e.d. Het zou te verwachten zijn dat dit alles met de methodische analyse onderzocht wordt. Over de oorzaken, verschillende dimensies van een

(On)demococratisch Europa

Pagina 51

probleem, alle opties en hun kosten en baten zouden eerst onderzocht moeten worden voordat een keuze genomen wordt.

Echter, dit rationele beleids model werkt nauwelijks of nooit in de praktijk, omdat het begrijpen van de waarde van de voorkeuren van Europeanen incompleet is, hier is geen duidelijk beeld van (McCormick, 2011, 134). Dit geldt ook voor de informatie over beleidsalternatieven en de kosten en baten. Hierdoor wordt het meeste EU beleid stapsgewijs ontworpen, bepaald en toegepast met intuïtie of in reactie op noodgevallen of veranderingen in de publieke opinie.

Binnen de Europese Unie is de grootste factor bij beleidsvorming de Europese Commissie die een monopolie heeft op het ontwerpen van nieuwe wetten en beleid. Vaak zijn de voorstellen en de inhoud hiervan echter het resultaat van lobbyen door belangengroepen, lobbygroepen en nationale regeringen, beïnvloed door de verschillende factoren.

Beleidsbepaling Voordat de wet in werking wordt gesteld moet het eerst formeel aangenomen worden door de Europese Commissie. Dit komt echter voort uit een ingewikkelde samenwerking tussen EP, Raad van Ministers, de Commissie en de lidstaten en dan is er nog het Gerechtshof dat controleert of alles legaal verlopen is.

Beleidsuitvoering De uitvoering heeft zich tot nu toe laten zien als een zwak punt van het beleidsproces van de Europese Unie, aldus McCormick. Er zijn verschillende structurele problemen die het moeilijk maken om te zien hoe goed de nieuwe regelgeving wordt nageleefd en ingevoerd zoals de bedoeling is. De Commissie zegt dat deze problemen het resultaat zijn van de verschillen tussen nationale wetgeving en die van de EU en de problemen die ontstaan met de veranderingen van de nationale wetgeving op nationale zaken.

Binnen de lidstaten wordt het uitvoeren normaal gesproken aan de bureaucratie over gelaten.

Omdat het ambtenarenapparaat van de Europese Commissie zeer klein en beperkt is moet dit via de nationale ambtenarijen. De Commissie probeert dit proces vaak te overzien, en heeft ook eigen onderzoeken, gebruik makend van de contacten in de vele organisaties van de nationale overheden. Vaak moet de Commissie andere middelen gebruiken om te zien of alles wordt nageleefd. Denk aan klokkenluiders, burgers, het Europese Parlement, de Europese Ombudsman.

Als invoering, of implementatie niet of nauwelijks gebeurd heeft de Commissie drie opties.

McCormick heeft deze netjes onder elkaar gezet: I.

A Letter of Formal Notice. Dit geeft de lidstaat tijd, meestal 2 maanden, om verandering aan te brengen.

I. Het kan de lidstaat(of individu, bedrijf ,institutie als ze de verantwoordelijke partij zijn) aanklagen bij het Europese Hof van Justitie voor het niet voldoen van haar verplichtingen/taken.

II. Het publiceren van data over het proces van implementeren. Dit laatste zet de lidstaat onder druk, door het openbaar maken van de progressie. Een deel hiervan is natuurlijk het in verlegenheid brengen van de lidstaat.

(On)demococratisch Europa

Pagina 52

4.4

Civil Society in de Europese Unie

Er bestaat niet zoiets als ‘de Europese Civil Society’, er bestaat wel een civil society die georganiseerd is op nationaal niveau: de ‘domestic Civil Society’. Ook op transnationaal niveau bestaat er een Civil Society, de Organized Civil Society. Deze bestaat uit NGO’s, belangenorganisaties en lobbygroepen. Door theoretici wordt veel nadruk gelegd op een goed functionerende Civil Society, om het democratisch tekort op te lossen. Maar de Europese Unie mist dus een echte Civil Society, in de meest gangbare opvattingen over democratie mist de EU dus ook legitimiteit. De EU wil dit verbeteren en heeft in verdragen veel aandacht besteed aan het betrekken van de Civil Society in het proces van de EU. Zo doet de EU bijvoorbeeld een aantal aanbevelingen om de democratie in de EU te verbeteren in de ‘white paper on governance’ uit 2001, geschreven door de Europese Commissie. De rol van de Civil Society vindt de EC namelijk erg belangrijk en er is besloten dat deze rol in het besluitvormingsproces in de EU moet worden uitgebreid (Ruzza, Della Sala, 2007: 113). Ook eerder werd de rol van de Civil Society door Europa erkend. In de verdragen van Rome uit 1957 is besloten de ESC, later EESC op te zetten, een instituut dat de EC informeert en adviseert vanuit de Civil Society. De rol van de EESC is uitgebreid door de Single European Act (1986) en de verdragen van Maastricht (1992), Amsterdam (1997) en Nice (2000) (website EESC).

De invloed van de Civil Society is vooral te merken in het informele systeem, de Civil Society wordt namelijk niet direct vertegenwoordigd. Toch is de invloed van de Civil Society te merken op de agendavorming, lobby, adviescomités en in de nationale parlementen bij ratificatie van verdragen. De EC probeert via het verdrag van Lissabon om burgers en de Civil Society meer te betrekken bij de besluitvorming van de EU, door middel van een burgerinitiatief.

Voor het bepalen van de legitimiteit van de EU en het democratisch bestuur is de Civil Society van belang, zoals beschreven in Governance and civil society in the European Union (Ruzza, Della Sala, 2007). Het opnemen van de Civil Society in het beleidsproces en het structureren van de Europese Unie zal de legitimiteit van de Europese Unie vergroten. De Civil Society heeft het potentieel om de beleidsprocessen en het beleid zelf op een transnationaal niveau in de Europese Unie te beïnvloeden. De Europese Unie is hierin ons laboratorium om te begrijpen hoe dit zich in de toekomst wellicht zal ontwikkelen. (Ruzza, Della Sela, 2007: 138) Kortom we kunnen stellen dat: ‘… civil society in the EU is about borders; or , more precisely, it is about disappearing, fusing or collapsing boundaries between states, between states and society, between the public and the private, and between the political and other spheres.’ (Ruzza, Della Sela, 2007: 137).

(On)demococratisch Europa

Pagina 53

5

Casus ETS (luchtvaart)

5.1

Inleiding

Het Emission Trade System (Nederlands: Emissies Handel Systeem) is ingevoerd op 1 januari 2005 door de Europese Unie (European Commission Climate Action, 2012) en heeft als doel het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen door de industrie en energiemaatschappijen van landen binnen de Europese Unie (Website Europa Nu). Binnen het klimaatbeleid dat de Europese Unie heeft ontworpen om de doelstellingen van het Kyoto-­‐protocol te halen, is het ETS één van de belangrijkste onderdelen en een cruciale factor in de haalbaarheid van het Kyoto-­‐ protocol voor de Europese Unie. Het is de bedoeling dat de Europese Unie de uitstoot van broeikasgassen met 8 procent verlaagt ten opzichte van het niveau van 1990.

5.2

Oorsprong van het ETS

Het Emission Trade System is ingevoerd op 1 januari 2005 door de Europese Unie (European Commission Climate Action, 2012) en heeft als doel het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen door de industrie en energiemaatschappijen van landen binnen de Europese Unie (Europa Nu (B), 2012). Binnen het klimaatbeleid dat de Europese Unie heeft ontworpen om de doelstellingen van het Kyoto-­‐protocol te halen is het ETS één van de belangrijkste onderdelen en een cruciale factor in de haalbaarheid van het Kyoto-­‐protocol voor de Europese Unie. Het is de bedoeling dat de Europese Unie de uitstoot van broeikasgassen met 8 procent verlaagt ten opzichte van het niveau van 1990.

5.3 5.3.1

Uitleg ETS De eerste en tweede fase

Het Emission Trade System bestaat uit enkele fasen (Commissie van de Europese Gemeenschappen, 2012). In de eerste fase (2005-­‐2007) werd de totale hoeveelheid uitstoot van broeikasgassen bepaald door de onafhankelijke lidstaten van de Europese Unie. Deze hoeveelheid kon door de nationale overheid van de lidstaat worden vastgesteld, mits de uitstoot niet meer was dan de IPPC richtlijn van de Europese Commissie uit 1996 en voldeed aan de criteria gesteld door de Europese Commissie naar aanleiding van de invoering van het ETS. Het doel van de richtlijn was de hoeveelheid uitgestoten broeikasgassen in de EU te minimaliseren) Het vastgestelde maximum aan broeikasgassen werd vervolgens omgezet in allowances, één allowance geeft recht op uitstoot van 1000 kilogram CO2 of het equivalent ervan in alle andere broeikasgassen die onder het Kyoto-­‐protocol vallen. De vaststelling van de totale hoeveelheid broeikasgassen en de gratis verdeling over de verschillende sectoren binnen het land werd vervolgens door elke lidstaat vastgelegd in een National Allocation Plan (Nationaal Toewijzingsplan). De allowances werden per jaar verstrekt, wat het handelssysteem opleverde.

Aan het eind van elk jaar moest elk betrokken bedrijf haar gebruikte ‘allowances’ inleveren. Dit leidde ertoe dat sommige bedrijven allowances tekort kwamen, over hadden of precies goed uit kwamen. Op het moment dat een bedrijf precies uit komt is er geen reden tot extra handelingen, had een bedrijf echter allowances tekort, dan moesten deze gekocht worden van een bedrijf dat allowances over had. Wanneer een bedrijf allowances overhield kon zij deze dus verkopen of er voor kiezen om deze te houden om mogelijk toekomstige uitstoot te dekken. Dit systeem moest

(On)demococratisch Europa

Pagina 54

er toe leiden dat bedrijven zouden innoveren om minder broeikasgassen uit te stoten en idealiter alle bedrijven in een lidstaat allowances over zouden houden.

In de tweede fase (2008-­‐2012) gelden dezelfde regels, maar heeft men van de eerste fase geleerd, dat het belangrijk is dat overheden hun NAP’s en definitieve verdelingen van allowances tijdig melden, zodat er duidelijkheid bestaat voor de betrokken bedrijven. Daarnaast heeft de Europese Unie in de eerste fase geleerd dat het systeem minder complex en transparanter moet worden gemaakt.

5.3.2

De derde fase

In de derde fase (vanaf 2013) gaat er heel wat veranderen in het Emissions Trade System. Vanaf dat moment wordt de maximale hoeveelheid broeikasgassen die mag worden uitgestoten niet meer door de lidstaten zelf bepaald, dit leidde namelijk tot verschillen tussen lidstaten en de mogelijkheid dat een lidstaat een bepaalde industrie voortrok. In de nieuwe situatie wordt er door de EU een maximum hoeveelheid uit te stoten broeikasgassen, voor alle lidstaten samen bepaald. De maximum hoeveelheid broeikasgassen en dus ook het maximum aantal allowances, wordt vanaf 2013 jaarlijks verlaagd. Dit leidt in 2020 tot een verlaging van twintig procent ten opzichte van 1990, deze eis was vastgelegd in het Kyoto-­‐protocol (European Commission Climate Action, 2012).

Ook heeft de Europese Commissie bepaald dat het grootste deel van de allowances niet meer gratis moeten worden uitgegeven, maar moeten worden geveild om op die manier de grootste efficiëntie, transparantie en simpliciteit te bereiken. Ook kan op deze manier de grootste prikkel tot innovatie op het gebied van schonere productiemethoden worden gegeven.

De allowances die niet gratis worden verstrekt worden geveild, waarbij de lidstaten de verantwoordelijkheid hebben om een keuze te maken tussen een eigen veilingsysteem of een samenwerking met andere lidstaten om een regionaal of zelfs een systeem voor de hele EU te ontwikkelen.

5.4 5.4.1

ETS voor de luchtvaart Inleiding

Binnen het ETS zoals we dat tot juni 2008 kenden, was de luchtvaartsector uitgesloten van opname in het systeem. Uit bevindingen van de Commissie is gebleken dat deze sector sinds 1990 (Kyoto) 87% meer was gaan uitstoten (Europa Nu, 2012). Zodoende is door de Gemeenschap besloten de bestaande Richtlijn 2003 87 EG te wijzigen om het opnemen van luchtvaartactiviteiten in de regeling van handel in broeikasgasemissierechten. Net als andere industriële ondernemingen moesten Europese luchtvaartmaatschappijen voortaan over emissierechten beschikken om broeikasgassen uit te mogen stoten. Vanaf 2012 geldt de regeling ook voor niet-­‐Europese vliegtuigen die gebruik maken van Europese luchthavens. Op deze manier zou ook de luchtvaart voortaan gaan bijdragen aan doelstellingen uit het Verdrag van Kyoto. Het Nederlandse onderzoeksbureau CE Delft heeft namelijk in Giving wings to emission trading (Wit, 2005) aangetoond dat de luchtvaart momenteel de snelst groeiende vervuiler ter wereld is. Ondanks dat zij maar een klein deel (3 procent) van de totale uitstoot van broeikasgassen voor hun rekening nemen is de uitstoot bijna verdubbeld. Door de luchtvaart op te nemen in het handelssysteem denkt de Europese Commissie de uitstoot van CO2 in 2020 met (On)demococratisch Europa

Pagina 55

180 miljoen ton te verminderen. Deze vermindering staat gelijk aan de uitstoot die het gehele wegverkeer van het Verenigd Koninkrijk in één jaar produceert. De totale hoeveelheid emissies van de luchtvaart in Europa wordt geschat op jaarlijks 200 miljoen ton CO2. Met de opname van de luchtvaartsector in het ETS wordt een markt gecreëerd van zo’n 3 tot 4,5 miljard euro.

(On)demococratisch Europa

Pagina 56

(On)demococratisch Europa

Pagina 57

Deel II

(On)demococratisch Europa

Pagina 58

(On)demococratisch Europa

Pagina 59

6

Algemene inleiding

Nu we enkele relevante begrippen en thema’s gedefinieerd en nader uitgewerkt hebben, is het tijd om de specifieke deelvragen te gaan behandelen. Hierbij is het beleidsproces opgedeeld in de volgende onderdelen: -

De agendavorming (Hoofstuk 7) De beleidsvorming (Hoofstuk 8) De beleidsbepaling (Hoofstuk 9) De beleidsuitvoering (Hoofstuk 10)

In al deze hoofdstukken wordt het theoretisch kader en de andere informatie allereerst toegepast op het algemene beeld van de Europese Unie. Dit gebeurt op basis van bestaande literatuur en gehouden interviews met betrokkenen. Daarna kijken we naar de casus over emissiehandel in de luchtvaart, om een specifiek beleidsproces van begin tot eind goed te kunnen analyseren. Ook hiervoor hebben we veel gesproken met directe betrokkenen omtrent dit onderwerp.

(On)demococratisch Europa

Pagina 60

(On)demococratisch Europa

Pagina 61

7

Agendavorming

7.1

Inleiding

“De vorming van het EU-­‐beleid is als een bonsai-­‐boom. Voordat je gaat kweken moet je weten hoe je boom eruit gaat zien, wat de takkenstructuur wordt, waar je heen wilt. Daarbij kies je de juiste pot, de juiste aarde, et cetera uit. Daarna kan je alleen nog wat bijknippen. Dat is net als het beleidsproces in de EU.” (Interview Boucke) De bovenstaande quote van Raoul Boucke, adviseur bij de Europese Commissie, geeft het belang van agendavorming binnen het Europese beleidsproces goed aan. Vaak wordt er alleen gedacht aan hoe de beslissing tot stand komt, maar wordt er vergeten dat er ook sprake is van machtsuitoefening (en dus een mogelijk democratisch tekort) als er wordt geselecteerd waarover überhaupt besloten wordt. We hebben het dan vaak over de tweede dimensie van macht.

In dit hoofdstuk wordt er antwoord gegeven op de deelvraag: ‘Is er een democratisch tekort in de agendavorming van het beleidsproces van de Europese Unie?’.

Voor je vragen over agendavorming kunt beantwoorden, moet er allereerst duidelijkheid zijn over de agenda. Een veel gebruikte definitie voor de politieke agenda is ‘Een set van onderwerpen die serieuze aandacht krijgen in een politiek systeem’ (Princen, 2009: 20). Dit impliceert direct dat het aantal onderwerpen met aandacht gelimiteerd is. Hieruit komt de strijd voort om op de agenda te komen: de strijd om agendavorming. Een institutie, en zeker een set van instituties zoals de EU, kunnen uiteraard redelijk wat onderwerpen aan.

Dit brengt ons direct bij een onderscheid tussen soorten agenda’s: de formele/politieke agenda, de publieke agenda en de media-­‐agenda (Princen, 2009: 22). Al deze drie staan in verband met elkaar. Om bijvoorbeeld op de formele agenda te komen, moet je soms de aandacht van het publiek en dus de media hebben. Hier wordt toch voornamelijk de politieke agenda bekeken, aangezien dit een politicologisch onderzoek is. De invloed van de media en het publiek kunnen echter niet zomaar ontkend worden.

Agendavorming draait dus om het op de agenda krijgen van onderwerpen. Voor de agendavorming bestaan er twee perspectieven: het internationale perspectief die deze onderwerpen als een onafhankelijk deel van het politieke proces ziet, en het actorale perspectief dat de onderwerpen juist als een belangrijk onderdeel van dit proces ziet. (Princen, 2009: 23).

7.1.1

Verantwoording

Er zijn verschillende theorieen ontwikkeld die helpen een antwoord te vinden op de vraag wat/wie de agenda van de Europese Unie bepaalt en wat/wie er voor zorgt dat een onderwerp hoger, dan wel lager op de agenda komt te staan. Deze verschillende inzichten op agendavorming van de Europese Unie zijn opgesteld voor de nationale agendavorming (voornamelijk voor de Verenigde Staten) maar kunnen tevens gebruikt worden om een beeld te krijgen over de gang van zaken in de Europese Unie op dat gebied (Versluis/van Keulen/Paul Stephenson, 2011:115).

(On)demococratisch Europa

Pagina 62

Binnen het agendavormingsproces baseren wij ons op het stromenmodel van Kingdon. Dit wordt binnen de literatuur van de agendavorming gezien als een sleutelfiguur. Hij is de bedenker van ‘the multiple streams model’ dat aansluit op het ‘garbage can model’ van Cohen, March en Olsen (Cohen, March, Olsen, 1972) dat ontwikkeld is na onderzoek naar beleids-­‐ en besluitvormingsprocessen. Aan de hand van het garbage-­‐can-­‐model is de agendavorming het best te verklaren. Het model stelt dat een organisatie in de visie van dit model ‘een verzameling van keuzemomenten op zoek naar problemen’ is, daarnaast ook strijdpunten en gevoelens op zoek naar beslissingen en situaties waarin zij tot uitdrukking worden gebracht, oplossingen op zoek naar strijdpunten waarvoor zij een oplossing kunnen zijn en besluitnemers op zoek naar werk’. Kingdon heeft het stromen-­‐model herontwikkeld om op wetenschappelijke manier te kunnen vaststellen waarom sommige maatschappelijke problemen wel en sommige kwesties niet op de agenda terecht komen.

Een andere theorie m.b.t het agendavormingsproces is het oudere ‘barrièremodel’. Dit model stelt dat als er een probleem ontstaat, dit probleem een definitieve formulering krijgt en er uiteindelijk naar een oplossing wordt gezocht voor deze formulering. Een heel gestructureerde manier van verklaren dus. Daarnaast gaat het barrièremodel er vanuit dat voor een succesvolle agendavorming een brede publieke steun van belang is. Dit komt in het stromenmodel een stuk minder terug. Wij baseren ons bij de agendavorming op het stromenmodel omdat dit in onze ogen een volledigere theorie is die praktisch ook het meeste voet aan de grond heeft. Wij hebben dit model daarom verder uitgewerkt.

Het stromenmodel Kingdon onderscheidt drie deelprocessen (stromen) binnen dit model: de probleemstroom, de oplossingsstroom en de politieke stroom. Binnen ieder deelproces kunnen participanten, dat zijn alle deelnemers aan het beleidsproces, als stimulator en als rem functioneren. Kingdon maakt onderscheid tussen ‘zichtbare’ en ‘verborgen’ participanten. Onder zichtbare participanten verstaat Kingdon actoren als minister-­‐president, ministers, top-­‐ambtenaren en vooraanstaande politici. ‘Verborgen’ participanten zijn o.a beleidsambtenaren en wetenschappelijke specialisten en die hebben vooral invloed op de beleidsagenda. De politieke agenda wordt voornamelijk door de zichtbare participanten bepaald.

De probleem stroom, oftewel de probleemerkenning, is essentieel voor het proces. Van belang is vooral hoe het probleem onder de aandacht van de participanten komt. Hierin speelt de beleidsevaluatie een belangrijke rol. Daarnaast is de formulering van het probleem ook erg belangrijk. Indien er voor het probleem in de ogen van de participanten een oplossing is en het probleem met andere problemen kan worden verbonden is de kans groter dat het probleem inderdaad wordt erkend. Los hiervan is er ook de politieke stroom, oftewel politieke gebeurtenissen. Hiermee worden gebeurtennissen (denk aan verkiezingen, rampen, pressiegroepen) bedoeld die de agenda kan doen veranderen. Koppeling van de hierboven genoemde stromen bepalen in belangrijke mate de politieke agenda. Koppelingen ontstaan door ‘entrepreneurs’, dit kunnen bijv. ministers, kamerleden, lobbyisten zijn, en zodra een gunstig moment zich voordoet, duwen zij hun preferenties door. Op de politieke agenda staan te veel onderwerpen om allemaal behandeld te worden. Daarom wordt er een beleidsagenda opgesteld.

Dit is een lijst met problemen waarvoor een onbepaalde periode door een groep naar wordt gekeken. Kingdom ziet dit als een selecteringsproces waarin een keuze uit verschillende ideeen

(On)demococratisch Europa

Pagina 63

gemaakt moet worden. Omdat ideeen gecombineerd worden, advies van deskundigen en specialisten wordt gevraagd etc. ontstaat er een soort ‘beste oplossing’. Niet alle ‘beste’ oplossingen worden gekozen omdat door verschillende aspecten (vb. publieke acceptatie, kosten) ze niet uitvoerbaar zijn. Hoe beter de oplossingen hoe hoger ze op de agenda komen. Het uiteindelijk op de beleidsagenda komen is afhankelijk van de beleidsbepalers, zij dienen de oplossing over te nemen. Kingdon stelt dat zij dit doen wanneer er een koppeling plaatsvindt tussen de drie verschillende stromen (zie figuur).

In het figuur zie je dat de verschillende stromen (oplossingsstroom, probleemstroom en de poltieke (participants) stroom) ieder hun eigen weg volgen. Vb. De oplossingsstroom kan gekoppeld worden aan de probleemstroom maar zo lang de poltiek (politieke stroom) niets onderneemt gebeurt er weinig met het onderwerp. Pas als alle drie de stromen bij elkaar komen (Opportunity Windows) neemt de kans dat het onderwerp zich stevig op de beleidsagenda nestelt drastisch toe.

Uit deze theorie kan geconcludeerd worden dat niet alleen problemen de agenda bepalen. Zo spelen politieke gebeurtenissen, denk aan een nieuw kabinet waarin de regeringspartijen in tijden van campagne beloftes hebben gedaan die volledig in strijd waren met het vorige kabinet en daardoor de agenda volledig zullen veranderen, een bepalende rol. Voor oplossingen geldt dit eveneens, hierbij moet gedacht worden aan oplossingen voor ‘problemen’ die er nog helemaal niet zijn. Het wachten is op het moment dat het probleem aanbreekt en dan kan het op de agenda komen, mits de politiek hier aandacht aan wil besteden.

7.2 7.2.1

Agendavorming binnen de EU Verschillende agenda’s

Allereerst is het belangrijk vast te stellen dat er binnen de agendavorming een onderscheid gemaakt kan worden tussen de ‘politieke agenda’ en de ‘beslissingsagenda’. In de eerstgenoemde is de agenda het geheel van onderwerpen dat bediscussieerd wordt door beleidsmakers, de tweede is de agenda, het geheel van onderwerpen dat voorligt voor de besluitvorming (Princen, 2009: 151). Wanneer men iets op de agenda van de EU wil krijgen, moet een drietrap van agendatypes doorlopen worden. Eerst het debat in het transnationaal beleidsnetwerk, dan de (politieke) agenda van de EU en tot slot de beslissingsagenda van de EU (Princen, 2009: 22).

7.2.2

Succesfactoren agendavorming

Het succes van agendavorming hangt af van een aantal factoren.

Zo is het belangrijk dat het tot een conflict gekomen onderwerp een zo breed mogelijke cirkel van betrokkenen creëert. Dit betekent niet alleen dat er binnen de Europese Commissie gezocht moet worden naar zoveel mogelijk directies, of binnen het parlement naar zoveel mogelijk parlementariërs, maar ook dat een belangenorganisatie het publiek opzoekt. Verder is vaak zichtbaar dat lidstaten een onderwerp naar een hoger niveau, dus de agenda van de Europese Unie, willen krijgen.

Ten tweede is framing van essentieel belang als je een onderwerp hoger op de agenda wil krijgen. Met framing kan je mensen beter bereiken en mogelijk overtuigen, door de lijn tussen

(On)demococratisch Europa

Pagina 64

voor-­‐ en tegenstanders anders te trekken, of problemen op een bepaalde manier te definiëren.

(Stone, 2002: 248). Binnen de EU betekent dit, aanvullend, dat er moet worden aangetoond waarom het noodzakelijk is dat een onderwerp ook op Europees niveau moet worden behandeld (Princen, 209: 40-­‐41). Logischerwijs is dit makkelijker als een actor meer middelen tot de beschikking heeft. Framing is niet per se een democratisch verschijnsel. Soms willen actoren met meer informatie en meer middelen de beeldvorming zo kunnen beïnvloeden, dat de beeldvorming van beleidsmakers of het publiek zodanig veranderd dat dit effect heeft op de agendavorming. Dit geldt zeker als de democratische legitimiteit gehaald wordt uit de instemming van het publiek, terwijl deze haar beeldvorming baseert op informatie die erg geframed is.

Tot slot zijn de institutionele mogelijkheden van groot belang. De diverse instituties hebben allemaal een eigen agenda en willen eigen onderwerpen bereiken. Zo zou het emissiehandel system er heel anders uit hebben gezien als het door de directie Transport, in plaats van Klimaat, van de Commissie was behandeld. Ook hebben parlementariërs vanzelfsprekend totaal andere belangen dan bijvoorbeeld de leden van de permanente vertegenwoordiging. Als je iets op de agenda wilt krijgen, moet je dus bij de goede institutie zijn (Princen, 2009: 35). Verder heeft niet iedereen evenveel invloed. De vraag is wat dit zegt over het democratisch gehalte.

7.2.3

Niveau

Het is belangrijk om eerst af te vragen wanneer actoren en lidstaten überhaupt willen dat iets op de Europese agenda moet komen. Pas dan kan gesteld worden dat een actor goed moet framen waarom iets op de Europese agenda moet komen. Als iets op nationaal niveau niet lukt of als iets daadwerkelijk voordelen oplevert om het Europees aan te pakken voor de uitkomsten of voor de lobby, dan is het vaak aantrekkelijker naar de EU te trekken. Dit geldt vooral als een lidstaat een zwak beleid heeft op een onderwerp, en dit werkt uiteraard ook omgekeerd. Verder geldt dat het aantrekkelijk is om iets Europees te doen, omdat de eerder besproken focus van het publiek hier minder aanwezig is. Het is soms mogelijk Europees wel overeenstemming te bereiken, als er bij de EU instanties ontbreken die sterke en populistische geluiden laten horen. Ook kan het een manier voor een lidstaat zijn om de hete politiek in eigen land te vermijden (Princen, 2009: 39).

7.2.4

Verschillen

Wanneer we de agendavorming in specifiek de Europese Unie beschouwen, is het belangrijk een aantal verschillen te onderscheiden met agendavorming op nationaal niveau. Aangezien Europa geen land, maar ook geen federatie is, is er een fors aantal verschillen. Dit wordt reeds beschreven in hoofdstuk 5.2. Het gaat hierbij allereerst om het gebrek aan een Europees volk, en dat de agendavorming van de EU grotendeels bepaald wordt door de dynamiek in lidstaten. Ten tweede is de richting die Europese instituties op willen, van groot belang. Iedere institutie heeft eigen belangen en wil een eigen weg in gaan. Het is dus van groot belang voor actoren die de agendavorming willen beïnvloeden, om bij de juiste instantie te werk te gaan. Als derde verschil wordt genoemd dat het lastig is om ‘Europese’ problemen te formuleren, in plaats van nationale problemen. Dit komt door de complexiteit en veelzijdigheid van de behoeftes en prioriteiten van de lidstaten.

(On)demococratisch Europa

Pagina 65

Als aanvulling op het eerste verschil, het gebrek aan een ‘Europees volk’, geeft Raoul Boucke aan dat Europa daardoor minder om publieke mobilisatie gaat. Hij ziet als oorzaak hiervan enerzijds de perceptie van de burger: de EU wordt vaak als ‘ver weg’ gezien. Anderzijds speelt de volgens hem toegenomen ingewikkeldheid van de problematiek een grote rol. Toch stelt hij, als medewerker van de Europese Commissie, dat deze instelling wel degelijk goed naar de burger luistert. Dat is voor hen niet altijd zozeer verplicht, maar wordt wel belangrijk geacht. Soms worden er zelfs wetsvoorstellen ingediend om tegemoet te komen aan de wensen van de burger, om het belang van de Europese instellingen duidelijk te maken (Interview Boucke).

7.2.5

Rol van actoren

Hierbij wordt eerst de formele, en dan de informele rol bij de agendavorming van de Europese Commissie, de Raad, het Parlement, de burgers en de lidstaten besproken. Vervolgens zal er nog dieper worden ingegaan op de rol van het voorzitterschap van de EU. Commissie Officieel bezien heeft de Europese Commissie een belangrijke rol in de agendavorming. Het is namelijk de Commissie, die de wetgevingsprocedure begint (Interview Boucke). Verder kan zowel de Europese Raad als de Raad van Ministers beslissingen nemen en de Commissie vragen om aan een bepaald onderwerp aandacht te besteden. Het Parlement heeft, in tegenstelling tot veel andere parlementen, geen initiatiefrecht (Website Europa 1). De Europese Commissie heeft dit initiatiefrecht als enige wel.

Als we echter meer naar de praktijk gaan kijken, op basis van informatie van een aantal betrokkenen, wordt duidelijk dat de Commissie dit initiatief dan wel formeel heeft, maar vaak wacht op de Raadsnotulen, of op het juiste politieke moment. Zo heeft de Commissie tijdens het voorzitterschap van Denemarken veel meer milieuzaken voorgesteld, dan tijdens het voorzitterschap van Polen (Interview Boucke). Hier wordt later op in gegaan.

Het burgerinitiatief Door de invoering van het verdrag van Lissabon is er voor burgers van de EU een manier gekomen om onderwerpen op de Europese agenda te krijgen. Door middel van het burgerinitiatief kunnen burgers de Europese Commissie (EC) en het Parlement vragen om een voorstel in behandeling te nemen. Het burgerinitiatief is een jong verschijnsel, het gaat officieel pas in op 1 april 2012. Vanaf dat moment kunnen ook individuele burgers die nu nog geen toegang hebben tot de Europese commissie een initiatief indienen. Het is daarom eigenlijk nog te vroeg om een conclusie te trekken of het burgerinitiatief invloed zal hebben op het vergroten van het democratisch gehalte van de Europese Unie. In het verdrag van Lissabon word het burgerinitiatief als volgt geformuleerd: “Wanneer ten minste één miljoen burgers van de Unie, afkomstig uit een significant aantal lidstaten, van oordeel zijn dat inzake een aangelegenheid een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Verdragen, kunnen zij het initiatief nemen de Europese Commissie te verzoeken binnen het kader van de haar toegedeelde bevoegdheden een passend voorstel daartoe in te dienen.” (art. 11 VEU en art. 24 VWEU).

Het opnemen van het burgerinitiatief in het verdrag van Lissabon heeft als doel dat er makkelijker een discussie kan worden aangegaan met de vertegenwoordiger van de Civil Society

(On)demococratisch Europa

Pagina 66

door leden van het Europees Parlement en de Commissie. Om op deze manier het veronderstelde democratische tekort binnen de EU te beperken. Tegelijkertijd is met de invoering van het Verdrag van Lisabon de gang naar het Europees Hof van Justitie voor individuele burgers en organisaties versoepeld. Om de processen binnen de Europese Unie verder transparant te maken worden de vergaderingen van de Raad van Europa ook openbaar.

Door de EC wordt het burgerinitiatief aangeprezen met de slogan ‘U bepaald de agenda’, maar volgens Europarlementariër Marietje Schaake ´is het burgerinitiatief geen wondermiddel, maar het wordt wel ,,makkelijker voor Europeanen om belangrijke onderwerpen op de agenda te zetten.'' Het is echter de vraag of het burgerinitiatief wel echte invloed aan burgers geeft, of dat dit schijninvloed is. In het artikel van Alex Warleigh-­‐Lack wordt geanalyseerd hoe wij het burgerinitiatief moeten zien.

De mogelijkheid die de burger krijgt om de Europese agenda te beïnvloeden zou de supranationale samenwerking tussen landen kunnen bevorderen. Voor het burgerinitiatief is het nodig dat landen het functioneren van de EU duidelijker maken. Op deze manier zal de burger meer invloed krijgen op het beleidsproces en zal de betrokkenheid bij het beleidsproces groter worden. De zwakte van het burgerinitiatief is echter dat het een vrijblijvend karakter heeft.

Burgers kunnen de Commissie vragen om naar het voorstel te kijken, maar burgers kunnen de Commissie hier niet toe verplichten. Ook zijn burgers door de grote nadruk op de organisatie van burgers in comités, afhankelijk van de gevestigde NGO’s uit de Organised-­‐Civil society. Het burgerinitiatief wordt omgeven door onduidelijkheden en heeft geen vaste eigen plaats binnen het beleidsproces (Warleigh-­‐Lack, 2007: Table 3.1). De analyse van Warleigh-­‐Lack komt grotendeels overeen met wat Binnema over het burgerinitiatief zegt in De kloof tussen de burger en Brussel (Binnema, 2007).

De conclusie van zowel Warleigh-­‐Lack als Binnema is, dat de invloed van het burgerinitiatief beperkt zal zijn door de vele onduidelijkheden en de vrijblijvende voorwaarden. De burgers kunnen alleen indirect iets op de agenda plaatsen en het Europees Parlement en de Commissie mogen zelf bepalen of ze hier wat mee doen.

Lidstaten proberen de Europese agenda op diverse manieren te beïnvloeden. Ze vinden het bijvoorbeeld van groot belang om landgenoten op belangrijke functies te krijgen die veel invloed hebben op de agendavorming (Interview Boucke). Ook kunnen ze uiteraard onderwerpen agenderen in de Raad.

Europees topoverleg Verder heeft de Europese top van de Europese Raad veel invloed in de agendavorming. Deze wordt normaliter twee tot vier maal per jaar gehouden. De top heeft tot doel de grote lijnen van belangrijke politieke en economische aangelegenheden te bespreken en de ontwikkeling van de EU te stimuleren. Tijdens deze topconferenties worden besluiten genomen die worden aangeduid als ‘Conclusies van het Voorzitterschap’. Deze puntenlijst schept een beeld van de Europese prioriteiten die op dat moment heersen. De prioriteiten zijn vaak een startpunt voor het formuleren van nieuwe initiatieven door de EC. (website europa 1) Tot slot wordt duidelijk dat de regeringsleiders, verenigd in de Europese Raad, de afgelopen tijd veel tijd hebben besteed aan de economische crisis en de problemen rondom de euro. Dit heeft ervoor gezorgd dat er

(On)demococratisch Europa

Pagina 67

weinig aandacht was voor klimaatproblemen omdat hun prioriteiten op dat moment geheel ergens anders lagen. (Interview J. den Blanken) Het Parlement Het Parlement heeft dan misschien geen initiatiefrecht en dus weinig toegang tot de formele agenda, maar probeert de politieke agenda wel te beïnvloeden. Europarlementariër Marietje Schaake stelt bijvoorbeeld: “Zelf probeer ik vaak de agenda van de commissie te beïnvloeden, door het Parlement zover te krijgen een stuk of rapport ergens over te schrijven en dit naar de Commissie te sturen” (interview M. Schaake). Ze impliceert hier direct dat de invloed van de Commissie groot is, en bevestigt dit later in het gesprek. Vanwege de grote kennisvoorsprong en voldoende middelen, heeft de Commissie een makkelijk aandeel in de agendavorming.

De Europese Raad De invloed van de Raad op de agendavorming is, vanwege haar structuur (zie hoofdstuk 5.3), voor een deel terug te voeren op het Coreper en onderliggende ambtenaren. Ambtenaren hebben dus ook veel invloed in het agendavormingsproces.

Voorzitterschap Het voorzitterschap van de Europese Unie speelt een belangrijke rol bij de agendavorming.

Raoul Boucke, adviseur bij de Europese Commissie, stelt zelfs dat dit het ‘belangrijkste instrument van de voorzitter is’ (Interview Boucke). Voor een periode van een half jaar bepaalt een lidstaat voor een belangrijk deel de Europese agenda. Het heeft namelijk de vrijheid om prioriteiten te stellen bij de sturing van wetgevende en politieke besluitvormingsprocessen, waardoor het voorzitterschap punten die het zelf belangrijk vindt hoog op de agenda kan zetten (McCormick, 2011: 86). Een voorzittend land is onderdeel van een zogenoemde Trojka (trio).

Samen met twee andere landen bepalen zij het beleidsprogramma voor een periode van een anderhalf jaar. Een nauwe samenwerking tussen deze landen is daarom van belang. Van 1 juli 2011 tot 31 december 2012 zijn dat Polen, Denemarken en Cyprus. Deze landen hebben, zoals eerder aangegeven, het beleidsprogramma voor deze periode opgesteld maar beschikken over de bevoegdheid in het half jaar dat zij voorzitter zijn hun stem duidelijk te laten horen binnen het agendavormingsproces. De voorzitter stelt vooraf een programma op van het voorzitterschap van het betreffende land, dat uit tientallen pagina’s bestaat. Per land verschilt het wat zij op de agenda plaatsen. De voorzitter brengt het agendavormingsinstrument verder in praktijk, doordat ze voorstellen van de Europese Commissie kan tegenhouden. (Officiële website Europese Unie). Een voorbeeld hiervan is een bodemrichtlijn die er al een tijd geleden zou komen. Het wetsvoorstel zou voorbereid worden, maar opeens weigerde een voorzitter dit daadwerkelijk op de agenda te zetten. Alle opvolgende landen hebben dit voorbeeld gevolgd, en het voorstel is er nooit gekomen. Dit komt alleen door de voorzitter. (Interview Boucke).

Geconcludeerd kan dus worden dat de voorzitter voor de periode van een halfjaar (en vervolgens een jaar of dertien niet) een belangrijke stempel op de agenda kan drukken.

7.2.6

Onderwerpen

Doordat de EU overwegend een economisch verbond zou zijn, en zich zou focussen op marktliberalisering, betoogt Fritz Scharpf dat de EU vooral sterk is in ‘negatieve integratie’, en zwakker is bij ‘positieve integratie’ (Scharpf, 1997). Negatieve integratie houdt in dat er (bijvoorbeeld) handelsbarrières worden opgeheven en de EU dus dereguleert, terwijl de (On)demococratisch Europa

Pagina 68

positieve integratie juist het opleggen van regulering omvat. Hierbij kan gedacht worden aan beleid dat het milieu of werknemers beschermd. Bij deze vorm zien lidstaten de relevantie om dit op Europees niveau aan te pakken minder en houden ze graag de macht zelf. De negatieve integratie houdt juist de voordelen van Europese samenwerking in. Het spreekt voor zich dat agendavorming op negatieve integratie een stuk makkelijker is, op Europees niveau, dan agendavorming op positieve integratie. Bij dit laatste ontstaat er alleen beleid als men er zeker van is dat er geen weerstand ontstaat vanuit lidstaten (Scharpf, 1997).

Civil society in Agendavorming De invloed van de Civil Society op de agenda is groot, het succes hangt samen met een aantal factoren. De manier waarop de Civil Society de agendavorming kan beïnvloeden staat mooi uitgelegd in Constitionalizing the european union van Chistiansen en Reh. Voor deze paragraaf zullen we de indeling gebruiken die zij maken.

Binnen de agendavorming kan de Civil Society 4 taken uitvoeren: I.

Functioneren als trigger, mobiliseren van relevante publieke en beleidsmakers en lanceren van nieuwe ideeën gebaseerd op ervaringen in en uit de samenleving om op de agenda te plaatsen.

II. Blokkeren van onderwerpen.

III. Alternatieven voor voorstellen van anderen op de agenda te plaatsen.

IV. Ordenen van het politieke discours, bepalen wat politiek zal bespreken(Christiansen & Reh,2009:170).

Om beleid te beïnvloeden moeten Civil Society organisaties heel verschillende manieren gebruiken. Deze bestaan uit feedback geven op bestaand beleid, bewijs en materiaal verzamelen, beleidsindicatoren bespreken en data interpreteren. Om dit tot een goed einde te kunnen brengen is een goede organisatie nodig. Zo is een groot deel van het succes van transnationale industrie, lobbygroepen en NGO’s te danken aan het feit dat men al de verschillende diciplines in huis heeft en dus het potentieel heeft om een onderwerp/probleem/idee te framen en om te zetten in beleid. Om succesvol te zijn moeten de organisaties van de Civil society dus uitgerust zijn met de reputatie, netwerk, expertise, doorzettingsvermogen en altijd klaarstaan als een ‘window of oppurtunities’ zich aandient. (Christiansen & Reh,2009:171) Het beïnvloeden van IGC’s is veel lastiger. IGC’s hebben een set-­‐up die niet gunstig is voor het beïnvloeden. De Europese raad heeft zowel initiatief recht voor de agenda en is de enige die er beslissingen mag nemen, en ze zijn afgeschermt van het publiek. De organen die open zijn voor publiek en ook meer een dialoog aangaan met de Civil Society hebben op een IGC een beperkte rol. Een organisatie uit de Civil Society die op een IGC iets wil bereiken moet heel erg nauwe banden hebben met haar nationale overheid en al beginnen met framen van het onderwerp dat op de agenda moet komen voordat de IGC begint. Toch zijn er voorbeelden van successen vooral binen het mileubeleid issues waar NGO’s een volwaardige tegenstander zijn voor de Industrielobby en daar ook successen boeken. Zoals op en in aanloop naar het congres van Amsterdam in 1997. De successen hebben ook de IGC’s meer open laten verlopen en ook de Europese vertegenwoordigers staan meer open voor de belangen van de samenleving. Men beseft ook dat voor een stabiele toekomst van Europa er een over heel Europa verspreide Civil Society moet worden ontwikkeld. (Christiansen & Reh,2009:171-­‐174)

(On)demococratisch Europa

Pagina 69

De Civil Society oefent invloed uit op de Europese agenda, een grote in het Europees parlement en een iets bescheidenere in de IGC agenda’s. (Christiansen & Reh,2009:175) Verder lijkt de Europese agenda qua milieubeleid erg op die van de VS, een land dat in ieder geval formeel gezien een sterk democratisch systeem kent. Dit lijkt dus te impliceren dat het beleid op dit punt in ieder geval redelijk democratisch is verlopen. (Princen, 2009: 165).

7.3 7.3.1

Van theorie naar praktijk: toetsing aan casus Inleiding

Het Emission Trade System is ingevoerd op 1 januari 2005 door de Europese Unie. Het doel van de invoering van het Emission Trade System was het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen, in het bijzonder CO2, door de industrie en energiemaatschappijen. Het ETS is een belangrijk onderdeel van het klimaatbeleid dat de EU heeft ontwikkeld om de doelstellingen van het Kyoto-­‐protocol te halen. Zonder het ETS is het voor de EU onmogelijk om de in het Kyoto-­‐protocol gestelde doelen voor 2020 te halen. Maar het echte begin was bij de Earth Summit in Rio de Janeiro in 1992, toen er voor het eerst werd gesproken over het wereldwijd aanpakken van het broeikaseffect.

7.3.2

Earth Summit

Dit was de eerste klimaatconferentie ooit, bij deze conferentie waren 172 landen aanwezig waarbij 108 zelfs hun regeringsleider stuurden. Op deze conferentie werden voor de eerste keer wereldwijde problemen besproken zoals de toenemende schaarste van water. De Earth Summit heeft geleidt tot een groot aantal andere conferenties over het klimaat, zo werd hier de basis voor het Kyoto-­‐protocol gelegd, de Climate Change Convention. (website UN) Daarnaast werd hier afgesproken dat vanaf dat moment elk jaar een klimaattop in december zou plaatsvinden.

7.3.3

Kyoto-­‐protocol

Het Kyoto-­‐protocol is opgesteld in 1997 en is oorspronkelijk door 37 landen ondertekend, de Annex I partijen. Het is een verdrag dat in 2005 in werking trad en het heeft als belangrijkste doelstelling het verminderen van de CO2 uitstoot in 2012 met 5.2% te verminderen ten opzichte van 1990.(website rijksoverheid) Sinds de inwerkingtreding van het verdrag hebben 191 landen het verdrag ondertekend, de meest opvallende weigeraar is de Verenigde Staten. Het oorspronkelijke verdrag bevat geen afspraken over de internationale luchtvaart en vervoer van goederen. Het Kyoto-­‐protocol gaat uit van vijf basisprincipes: De Annex I partijen zijn wettelijk verplicht om de doelstellingen van het Kyoto-­‐verdrag na te streven, doen ze dit niet dan kunnen deze landen worden gestraft. Daarnaast moeten alle Annex I landen via beleid en maatregelen streven naar de beperking van de uitstoot van broeikasgassen. Ook moet de financiële invloed op zich ontwikkelende landen worden beperkt door het invoeren van een fonds dat de kosten van de maatregelen voor arme landen compenseert. Verder moet elk land zijn vooruitgang rapporteren en evalueren voor zo effectief mogelijk beleid. Tot slot is er een Compliance Committee opgericht, dat ervoor zorgt dat veel landen meewerken aan de afspraken in het Protocol (UNFCC, 2011).

(On)demococratisch Europa

Pagina 70

7.3.4

VN-­‐klimaatconferentie Cancun

In 2010 heeft er een nieuwe klimaattop plaatsgevonden in Mexico. Op deze klimaattop is door de Kyoto-­‐landen beloofd dat zij voor 2020 hun gezamenlijke uitstoot met 25 tot 40% zouden verminderen ten opzichte van 1990. Helaas waren deze afspraken niet bindend, waardoor het onduidelijk is of deze klimaattop veel effect zal hebben op het klimaatbeleid.

7.3.5

Luchtvaart

Na de invoering van het ETS in 2005 werd besloten om ook de luchtvaart te betrekken bij het ETS vanaf 1 januari 2012. Dit had een aantal redenen, maar de belangrijkste reden was de vergroting van de uitstoot door de luchtvaartindustrie. Tussen 1990 en 2003 daalde de uitstoot van de EU als geheel met 5.5%. Maar alleen al de hoeveelheid CO2 die door de (toen nog) 25 lidstaten werd uitgestoten in de luchtvaartindustrie steeg met 73%.(Wit, 2004: 1) Daarnaast stoten vliegtuigen ook nog verschillende soorten stikstofoxides uit (NOx), door de hoogte waarop vliegtuigen vliegen, reageren deze gassen makkelijk tot ozon. Ozon versterkt het broeikaseffect nog veel sterker dan bijvoorbeeld CO2. Verder vormen vliegtuigen tijdens het vliegen condensatiesporen en waarschijnlijk verergeren vliegtuigen de vorming van cirruswolken. Hoewel weinig mensen dit weten, dragen deze twee effecten voor een groot deel toe aan het broeikaseffect. In 1999 schatte het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) dat de effecten van luchtvaart 2 tot 4 keer zo veel invloed hadden op het broeikaseffect dan de uitstoot van CO2 alleen, dit was zelfs zonder rekening te houden met de vorming van cirruswolken. De effecten van de uitstoot van NOx en de vorming van condensatiesporen alleen is dus groter dan de uitstoot van CO2. Voor de effectiviteit van beleid moet dus altijd rekening worden gehouden met de niet aan CO2 verwantte effecten van de luchtvaart. (Wit: 2004: 1) 7.3.6

Betrekking van de luchtvaart bij ETS: het voorstel

Sinds de beslissing op de klimaatconferentie van ‘92 dat de luchtvaart op een of andere manier moet worden betrokken bij het klimaatbeleid, is er veel discussie over de manier waarop dit moet gebeuren.

Bij de klimaatconferentie in Kyoto werd besloten dat de luchtvaart en scheepvaart buiten het kyoto-­‐protocol moesten blijven. Er werden twee organen opgericht om beleid te ontwikkelen voor de klimaatmaatregelen binnen de scheepvaart(IMO) en luchtvaart(ICAO). Deze organen zijn zichtbare actoren, maar tot nu toe hebben beide organisaties heel weinig bereikt. De IMO en ICAO focussen zich voornamelijk op het probleem, maar komen nooit tot oplossingen. Er is tot nu toe dus nog geen opportunity window geweest waarbij deze twee stromen bij elkaar kwamen.

Los van het ICAO, hebben NGO’s zich ook bezig gehouden met een manier om de emissie door de luchtvaart aan te pakken. Onder andere het T&O is erg positief over het idee van het ETS, zij hebben ook gelobbyd bij de EC en het EP om dit beleid op te pakken.

Uiteindelijk is de grootste stimulans voor het betrekken van de luchtvaart bij het ETS echter het Kyoto-­‐protocol geweest, dit zegt onder anderen Bas Eickhout. Doordat de EU-­‐lidstaten de doelstellingen wilden halen moest er een instrument worden gevonden dat veel resultaat zou leveren, het idee van het ETS kreeg hierdoor de ruimte en werd verder ontwikkeld. Uit de adviezen van de comités bleek dat dit een effectieve manier was om de emissie terug te brengen.

(On)demococratisch Europa

Pagina 71

In 2005 werd er voor het eerst een voorstel gedaan om de luchtvaart op te nemen in het ETS, de EC was hiervoor, maar onder andere IATA en het AEA waren hier zeer tegen. Ze hebben onder andere geprobeerd om de invoering in de luchtvaart tegen te houden en toen dit niet leek te lukken probeerden ze op andere manieren het voorstel tegen te houden. Er is zelfs een rechtszaak aangespannen door de Amerikaanse luchtvaartfederatie tegen de commissie, maar deze rechtszaak hebben ze verloren. Kortom er werd zeer veel gelobbyd rond het betrekken van de luchtvaart bij het ETS(website luchtvaartnieuws) Dit bleek ook uit de gevoerde gesprekken met belangengroepen, zoals Greenpeace, WNF, CAN Europe en Oxfam Novib, maar ook uit gesprekken met Europarlementariërs. Door onder andere Greenpeace wordt er zelfs gepleit voor een transparanter en verplicht lobbysysteem, aldus medewerker Joris den Blanken: “We richten ons wel op lobbytransparantie. (..) Zoals het bindende lobbyregister als in de Verenigde Staten, dat transparant maakt op welke onderwerpen ze lobbyen. Hier is het nog vrijwillig, (..).

Wij vinden dat gezegd zou moeten worden dat je in dat lobbyregister moet staan en als je dan niet inschrijft krijg je gewoon geen toegang, daar maken wij een punt van.” (Interview Den Blanker, J.). Uiteindelijk is in oktober 2008 een voorstel voor het opnemen van de luchtvaart in het ETS goedgekeurd. (Corporate Europe Observatory 2008: 1) Tijdens het Kyoto-­‐verdrag waren er drie systemen opgesteld die de CO2-­‐uitstoot in de toekomst zou moeten verminderen. Het Emission Trade System was er daar een van en was afkomstig uit de Verenigde Staten die gedurende de jaren ‘80 dit systeem op nationaal niveau gebruikte om onder andere de problemen rond zure regen op te lossen. De Amerikanen demonstreerden dit systeem aan de Europeanen en gaven aan dat het ETS-­‐systeem veel goedkoper was dan bijvoorbeeld belasting te heffen op de emissie van C02. Daarnaast waren de effecten goed omdat het de uitstoot inderdaad verminderde. Daarom werd het opgenomen als een van de drie mogelijke systemen in het Kyoto en heeft onder andere Al Gore hier erg actief voor gelobbyd.

Europa was in het begin niet weg van het ETS-­‐systeem maar toen bleek dat de CO2-­‐tax niet werkte is het op de agenda van de Europese Commissie gekomen en zijn ze het verder gaan uitwerken (Interview S. Ruiz).

We zien ook hier weer het stromenmodel terugkomen. De probleemstroom (de uitstoot van CO2), de oplossingstroom (het ETS-­‐systeem) en de politieke stroom (dit geval het actief lobbyen van Al Gore en de positie die de Commissie innam) hebben een lange periode langs elkaar gelopen maar uiteindelijk heeft er toch een koppeling plaatsgevonden en is het op de agenda van de Commisie gekomen. Hoe deze koppeling precies plaats heeft gevonden, is niet goed te achterhalen geweest. Veel betrokkenen van toen zijn nu niet meer actief met dit onderwerp, of weten het überhaupt niet. Verder is het aannemelijk dat het niet van één persoon of instantie, maar was het een bekend en bestaand idee dat op het juiste moment, bij de ‘window op opportunity’ van het stromenmodel, is ingezet.

7.4

Conclusie

Hier proberen we antwoord te geven op onze deelvraag: ‘Is er een democratisch tekort in de agendavorming van het beleidsproces van de Europese Unie?’.

Uit alle gegevens blijkt dat de directe invloed van het publiek op de agendavorming minder is dan op menig nationaal niveau gebruikelijk is. Dit blijkt onder andere uit de volgende vaststellingen: de hoge eisen die gesteld worden aan het burgerinitiatief, het gebrek aan

(On)demococratisch Europa

Pagina 72

initiatiefrecht van het Europees Parlement en de redelijke invloed van ambtenaren en de Europese Commissie op de agendavorming. Deze conclusie is algemeen aanvaard (Princen, 2009: 163; Mair, 2005). Wel lijkt de publieke opinie een (steeds) grotere rol te gaan spelen in het beleidsproces. Dit wordt nog eens versterkt door het belang van de onderwerpen die op dit moment op de Europese agenda staan.

Verder wordt duidelijk dat het gebrek aan focus op het publiek ervoor zorgt dat lobbyisten een redelijke invloed kunnen hebben op het beleidsproces, ook bij de agendavorming. De vraag of dit meer is dan op nationaal niveau is lastig te beantwoorden. Wel wordt duidelijk dat de rol van de ‘organized civil society’ hier erg belangrijk is, mede omdat er niet zoiets als een ‘Europees volk’ bestaat. Dit betekent dat de invloed van organisaties zoals het WWF erg groot is.

We gaan hier dieper in op de vraag hoe ondemocratisch het is dat de focus op het publiek minder is bij de Europese instituties. Hiervoor geldt uiteraard de definitie van het democratisch tekort, gegeven in het theoretisch kader, waarbij gefocust wordt op de kloof tussen instituties en burger. De genoemde stelling is te verdedigen door te stellen dat macht in essentie democratisch gelegitimeerd kan worden door niet alleen de (indirecte) instemming van de burger, maar ook de invloed van deze burger op het proces.

De belangrijkste kritiek die hierop kan worden gegeven, is dat veel beleid voortkomt uit lidstaten, of zelfs omdat het onderwerp op de agenda stond van een lidstaat. Democratisch verkozen vertegenwoordigers houden rekening met de gunsten van de kiezers, mede door electorale angst. Toch kent het Europees Parlement transnationale partijen, die hier minder rekening mee houden. En de Commissie hoeft hier dus alleen indirect rekening mee te houden, als ze het publiek of de lidstaten tevreden willen houden.

In ieder geval kan niet ontkend worden dat de burger formeel gezien weinig zeggenschap heeft, want de enige directe verkiezingen zijn voor het Parlement, en dat heeft relatief weinig macht.

Dit kan impliceren dat, omdat de EU minder op de burger is gericht, deze ook bij de agendavorming minder betrokken is.

Uit onze analyse van het agendavormingsproces wordt duidelijk dat de Commissie zelf, door veel kennis en middelen, een redelijke invloed kan hebben op de agenda. Het formele democratische gehalte is hier bij de agendavorming niet of nauwelijks aanwezig, en substantief dus alleen als de Commissie tegemoet wil komen aan de wensen van burgers/lidstaten. De Raad (zowel de Europese Raad als de Raad van Ministers) heeft redelijk veel invloed op de agenda, en hierbij betreft het wel democratisch gekozen bewindspersonen. Toch bleek ook hier de macht van ambtenaren aanwezig, zeker bij de minder belangrijke onderwerpen. Maar de agenda van de Raad wordt toch grotendeels bepaald door wat er leeft in lidstaten.

Het democratisch gehalte van de invloed op de agenda door de voorzitter kan wel afgevraagd worden. Ook hierbij zit het formeel wel in orde (een land is immers maar eens in de circa dertien jaar voorzitter en heeft weinig formele bevoegdheden), maar substantief kan afgevraagd worden of de redelijk grote invloed van één lidstaat op de agenda van de gehele Europese Unie voor een halfjaar wel democratisch is. Tot slot heeft het Parlement dus weinig middelen om iets op de formele agenda van de commissie te zetten, maar kan wel invloed proberen uit te oefenen op hetgeen er besproken wordt en heeft een eigen parlementaire agenda.

(On)demococratisch Europa

Pagina 73

Er kan in ieder geval geconcludeerd worden dat er op veel niveaus -­‐ zowel binnen de instituties als in de civil society -­‐ vooral indirect naar de burger wordt geluisterd. De vraag of dit democratisch is, zal in de hoofdconclusie verder worden behandeld.

(On)demococratisch Europa

Pagina 74

(On)demococratisch Europa

Pagina 75

8

Beleidsvorming

8.1

Inleiding

Als een onderwerp eenmaal de Europese agenda heeft bereikt, moet er nog iets wezenlijks mee gebeuren. Voor de vorming van een voorstel noemt Bovens in Openbaar Bestuur drie aspecten vanuit de analytische visie. Het analyseren van de oorzaken van het probleem, het ontwikkelen van alternatieve oplossingen en het kiezen van deze oplossing. Wij zullen ons in dit hoofdstuk, vooral richten op de eerste twee aspecten. Gezien de aard van deze aspecten passen deze erg goed binnen het beleidsontwerp. Vanuit een analytische perspectief worden een aantal zaken naar voren geschoven die belangrijk zijn voor het garanderen van een goed beleidsontwerp.

Voor de kwaliteit ervan moet het probleem van alle kanten geobserveerd wordt, alle hoeken moeten worden afgedekt. Externe partijen, die niets met de werkelijke beleidsvorming te maken hebben moeten de ruimte en mogelijkheid krijgen om een inbreng op het beleid te hebben, in het meest extreme geval door het aanvoeren van een alternatieve oplossing of zelfs een volledig beleidsontwerp.

Er wordt gebruik gemaakt van twee verschillende termen waarin gedacht wordt binnen het model, oorzaken en gevolgen.

In de wereld van beleid wordt er dan gesproken over middelen en doelen. Er is een probleem, en om dit op te lossen worden er doelen gesteld, en om deze doelen te bereiken worden er bepaalde middelen ingezet.

Het enige probleem van het constant aanhouden van de analytische visie is, dat er geen tot weinig rekening wordt gehouden met intermenselijke relaties. Er wordt vanuit gegaan dat ieder altijd rationeel zal handelen. De politieke visie komt hieraan tegemoet: deze richt zich meer op andere factoren die meespelen in de reeks van beslissingen die zich binnen de vorming afspelen.

Denk hier bijvoorbeeld aan politieke afwegingen, psychologische factoren en het menselijk handelen. Dit impliceert, dat deze methode bedoeld of onbedoeld zorgt voor een zekere mate van consensus.

Wij zullen u in dit hoofdstuk eerst uitleggen hoe beleidsvorming formeel zou moeten gaan, en hoe dit in de praktijk gaat, deels met ondersteuning van de casus. Dit doen wij door te kijken naar de Europese Commissie, verschillende comités, lobbygroepen, leden van het Europees Parlement en de Nederlandse Overheid. Uiteindelijk kijken we of er een democratisch tekort is in dit deel van het proces, lettend op onze definities en voorwaarden.

8.1.1

Verantwoording

Het besluitvormingsproces bestaat uit verschillende deelprocessen die deel uitmaken van de beleidscyclus. Sommige beleidsprocessen verlopen incrementeel terwijl in andere gevallen er nauwelijks onderscheidt valt te maken tussen de verschillende fases. Ook op Europees niveau is het moeilijk te zeggen waar een deelproces precies begint of eindigt. De afbakening van agendavorming is over het algemeen duidelijk. Zodra een onderwerp op de politieke agenda wordt geplaatst, kan het ontwerpen van een voorstel beginnen. De totstandkoming van een goedgekeurd voorstel wordt het beleidsvormingsproces genoemd. (Van de Graaf & Hoppe:1989:88) Zodra er echt over de inhoud van het politieke plan wordt beslist, is de fase van beleidsbepaling aangebroken. (Klok:1991:41) Bij de deelprocessen zijn verschillende actoren betrokken. In het Europese beleidsvormingsproces zijn er actoren die in verschillende fases

(On)demococratisch Europa

Pagina 76

actief zijn. Zo kan bijvoorbeeld het Europees Parlement tijdens de vergaderingen een aantal kritieke punten naar voren brengen waardoor vervolgens het voorstel gewijzigd kan worden.

Tijdens de laatste vergadering gaan de Raad en het Europees Parlement hun stem uitbrengen.

Dat maakt dat het Parlement ook onderdeel is van de beleidsbepaling. In ons onderzoek hebben we de chronologische volgorde aangehouden van het inter-­‐institutionele beleidsproces van onze casus. In onze formele uitleg van beleidsvorming hebben we ook een paragraaf gebruikt voor de invloed van de Tweede Kamer. Deze paragraaf bevat ook informatie over de beleidsbepaling. Het was hier lastig om een onderscheid te maken tussen de beleidsvorming en de beleidsbepaling.

Daarom hebben we samen besloten het hele verhaal in dit hoofdstuk onder te brengen, zodat het zo helder mogelijk overkomt. Bij sommige onderdelen van het proces was het niet mogelijk om alle informatie te achterhalen mede omdat het een gevoelig onderwerp betreft. De cursief gedrukte tekst geeft aan wat mogelijk is gebeurd. Overige informatie is afkomstig uit verschillende mondelinge bronnen. Het eerste gedeelte van de tekst kan dan ook beschouwd worden als een fictieve weergave van de totstandkoming van het voorstel. Vanaf het ontwerp van de officiële wetsvoorstel en de toezending aan de Raad en het Parlement wordt alles schriftelijk vastgelegd.

8.2 8.2.1

Beleidsvorming in de EU Inleiding

In deze paragraaf beschrijven we hoe de beleidsvorming in de Europese Unie verloopt. We beschrijven hoe de verschillende instellingen die zich met beleidsvorming bezig houden formeel en informeel werken, voor zover ons dat duidelijk is geworden aan de hand van verschillende literatuur en interviews. Eerst beschrijven we hoe de Europese Commissie formeel te werk gaat, aan de hand van informatie die we verkregen hebben uit literatuur (McCormick, 2008) en de website van de Europese Unie. Daarna volgt een beschrijving hoe het proces in de praktijk is verlopen, dit is afgeleid uit meerdere interviews, maar voornamelijk uit een interview met Raoul Boucke, welke werkzaam is bij het Directoraat-­‐generaal Clima van de Europese Commissie.

Vervolgens beschrijven we adviserende lichamen en andere instituties en als laatste beschrijven we het proces van comitologie, voor zover het relevant is voor beleidsvorming.

8.2.2

Beleidsvorming in de Europese Commissie

Formeel De Europese Commissie beschikt als enige over het initiatiefrecht, waarmee zij in staat is nieuwe wetten voor te stellen. Deze voorstellen ontstaan uit beleidsplannen en de uitvoering en evaluatie van de bestaande wet-­‐ en regelgeving. Ook is het soms noodzakelijk dat de Commissie maatregelen neemt bij bepaalde acute problemen. Als de Commissie aantreedt stelt zij vijfjaarlijkse strategische doelstellingen vast, waarmee ze aangeeft wat ze in haar ambtstermijn wil bereiken. Een oriënterend debat in het College van Commissarissen is het startpunt van de planning en bepaalt de prioriteiten en strategische doelstellingen van de Commissie. Vervolgens brengt de secretaris-­‐generaal de directoraten-­‐generaal op de hoogte van de conclusies van het College van Commissarissen waarna zij voorstellen doen om deze conclusies om te zetten in acties (Website voorbereidingsfase EC voorstel).

De Europese Commissie kijkt voordat zij een voorstel doet of ze er bevoegd toe is op basis van

(On)demococratisch Europa

Pagina 77

Europese verdragen. Volgens de verdragen kan ook de Raad van Ministers de Commissie vragen om elke studie te doen die zij belangrijk vindt voor het behalen van algemene doelen. Daarnaast moet de Commissie uit die studies een geschikt voorstel doen, ook het Parlement heeft deze mogelijkheid. Net zo zeer als stafleden van één van de directoraten-­‐generaal of een commissaris een voorstel kunnen doen voor een studie. Verder kan een uitspraak door het Hof van Justitie leiden tot een studie evenals een steeds groter aantal suggesties voor beleid uit de Europese Raad (McCormick,2008:124-­‐125). Voordat de Europese Commissie echter met een initiatief komt kijkt zij eerst wat de gevolgen zijn voor de economie, samenleving en het milieu.

Vervolgens maakt ze een effectanalyse, waarin de voor-­‐ en nadelen van de verschillende beleidsopties op een rijtje worden gezet (Website besluitvormingsprocedure EU).

De Commissie kijkt ook of het voorstel voldoet aan het subsidiariteitsbeginsel. Zo'n ontwikkeling van een voorstel kan jarenlang duren. De Commissie probeert rekening te houden met zoveel mogelijk belangen. Daarom wordt er onderzoek gedaan, want als de Commissie met een wetsvoorstel komt moet ze proberen rekening te houden met zoveel mogelijk belangen. Daarom vraagt ze advies via deskundigengroepen en comités. Ook wordt er advies gevraagd aan burgers, bedrijven en organisaties die deskundige kennis over het thema hebben of er belang bij hebben.

Deze groepen kunnen de Commissie helpen bij het vormgeven van een voorstel (Website EC wetsvoorstel), er hoeft dan niet alleen over de inhoud gesproken te worden. Er kan bijvoorbeeld ook meegesproken worden welk wetgevingsinstrument en welke besluitvormingsprocedures zullen worden gebruikt (Website voorbereidingsfase EC voorstel). Deze fase is daardoor het meest geschikt om te helpen het Europees beleid vorm te geven. De Europese Commissie heeft verschillende mogelijkheden om haar conceptvoorstellen te toetsen: -

-

-

-

Expertgroepen. Deze werkgroepen van de Europese Unie adviseren de Europese Commissie bij het opstellen van nieuwe wetgeving beleid. Expertgroepen bestaan uit deskundigen van nationale overheden, vertegenwoordigers van belangenorganisaties en/of experts uit het bedrijfsleven.

Groenboeken. Een groenboek, ook wel 'green paper' genoemd, is een document van de Europese Commissie, waarin een probleem geïnventariseerd wordt en aanbevelingen worden gedaan voor het te voeren beleid. De Europese Commissie nodigt hiermee overheden en andere organisaties uit om binnen een bepaalde termijn te reageren.

Witboeken. De Europese Commissie lanceert regelmatig openbare elektronische raadplegingen waarmee nagegaan wordt wat partijen van het voorgestelde beleid vinden. Zo'n raadpleging vindt plaats binnen een bepaalde periode van enkele maanden op basis van enkele achtergronddocumenten en een vragenlijst. Een witboek, ook wel 'white paper' genoemd is vaak concreter dan een groenboek.

Forums. Soms organiseert de Commissie in samenwerking met andere EU-­‐instellingen een aantal forums waartoe specifieke belangengroepen worden uitgenodigd. Deze specifieke belangengroepen zijn bijvoorbeeld NGO's en groeperingen uit het bedrijfsleven en dergelijke (Website voorbereidingsfase EC voorstel).

In deze fases wordt het wetsvoorstel steeds geamendeerd en aangepast. Uiteindelijk komt het wetsvoorstel terecht bij het College van Commissarissen, nadat het is bewerkt door de administratieve diensten. Dit college van Commissarissen beslist uiteindelijk met meerderheid (On)demococratisch Europa

Pagina 78

over dit voorstel. Dit voorstel wordt vergezeld van een toelichting en soms van een financieel memorandum en een studie met de te verwachten gevolgen. De Commissie heeft altijd de bevoegdheid een voorstel weer in te trekken of te wijzigen(Website voorstellen EC). Soms doet de Commissie echter geen voorstel, maar een aanbeveling. Dit is een bepaalde gedragslijn die wordt voorgesteld zonder dat het juridische plichten schep voor lidstaten of derden. Over het algemeen zijn deze aanbevelingen dwingender dan adviezen, aangezien adviezen slechts een oordeel geven over een situatie of gebeurtenis, terwijl aanbevelingen ook aansporen tot een bepaald gedrag (Website aanbeveling). Tijdens het gehele proces probeert de Europese Commissie met zoveel mogelijk belanghebbenden contact te hebben, zodat hun uiteindelijke beleid breed gedragen is in de samenleving (interview Raoul Boucke). Lobbygroepen als de IETA en anderen voor het bedrijfsleven en Oxfam Novib en anderen als NGO’s proberen het hele proces door hun invloed uit te oefenen, vanaf het onderzoeken van mogelijke beleidsopties tot het vaststellen van de details van een richtlijn in het comitologie-­‐proces. (Interview Simone Ruiz) Dit doen ze door afspraken te maken met ambtenaren, Eurocommissarissen en Europarlementariërs en dan hun verhaal te houden. Weten ze de desbetreffende personen te overtuigen met een sterk en goed onderbouwd verhaal, dan nemen deze personen hun ideeën mee bij het vormen van beleid. Op die manier oefenen ze invloed uit. Het merendeel van de lobbyisten in Brussel zijn lobbyisten voor de private sector, aangezien deze sector veel meer geld heeft om uit te geven aan lobbyisten. Ook hebben lobbyisten voor het bedrijfsleven vaak meer middelen om te lobbyen, zoals betere presentaties (Interview Sabina voogd). Wat lobbyisten voor het bedrijfsleven ook een streepje voor geeft is dat ze door hun expertise kennis van een onderwerp goed bekend zijn met cijfers en mogelijkheden in de toekomst. Wel is het zo dat wanneer de Europese Commissie het idee heeft dat ze te veel input krijgen van bijvoorbeeld het bedrijfsleven, of te weinig van de NGO’s, ze actief contact met de NGO’s opnemen om te vragen naar hun ideeën over beleid (interview Raoul Boucke).

Praktijk De Europese Commissie heeft het initiatiefrecht en doet voorstellen voor beleid, maar vaak informeel op verzoek van de Raad van Ministers of het Europees Parlement, die dat over het algemeen doen omdat ze geluiden krijgen uit de samenleving.

Nadat de Europese Commissie zo’n voorstel doet, begint men met het vormen van beleid.

Meestal worden er eerst een aantal zogenoemde stakeholder meetings georganiseerd, waarin alle belanghebbenden van een beleidsonderwerp worden uitgenodigd. Bij deze vergaderingen presenteert de Europese Commissie haar ideeën en legt de belanghebbenden uit wat er aan vooraf gegaan is en waarom de Europese Commissie dit doet. De Raad van Ministers heeft voor dit proces een aantal voorbeelden gegeven van mogelijke beleidsopties en dat legt de Europese Commissie dan uit aan de belanghebbenden en benadrukt dat deze ideeën niet sluitend zijn. Wel probeert de EC ideeën van de Raad goed te onderbouwen met cijfers. De belanghebbenden geven dan ook hun meningen en ideeën, waarna er een verslag wordt gemaakt en een afspraak voor een eventuele volgende vergadering.

Binnen de Europese Commissie wordt er een zogenoemde ‘intersurface group’ opgericht, waarin de meest betrokken Directoraat-­‐generaals vertegenwoordigd zijn. Er is altijd één Directoraat-­‐ generaal dat de leiding heeft en beleid uitgewerkt, waarbij ze circa één keer in de maand samenkomen met de ‘intersurface group’, zodat de andere betrokken Directoraat-­‐generaals op

(On)demococratisch Europa

Pagina 79

de hoogte worden gehouden van de voortgang in beleid en waar ze eventueel inhoudelijk advies kunnen geven over de delen van beleid die ook voor hun eigen Directoraat-­‐generaal van toepassing zijn. Tegelijkertijd wordt er een derde partij ingehuurd door de Europese Commissie, welke een onderzoek gaat doen, waarbij ze onderzoeken wat de effecten zijn op sociaal, milieu en economisch gebied van de verschillende maatregelen die als ideeën zijn geopperd. Deze derde partij komt dan met een rapport bij de Europese Commissie waarna de Europese Commissie zelf een zogenaamde ‘impact assessment’ schrijft, met daarin de mogelijke opties voor beleid en de gevolgen daarvan. Omdat dit erg gevoelig ligt, blijft de Europese Commissie wel zeggen dat dit nog steeds geen sluitende lijst is, maar dat ze een aantal opties moeten onderzoeken. Parallel aan het schrijven van een ‘impact assessment’ gaat de Europese Commissie ook al aan de slag met het schrijven van een voorlopige versie van de uiteindelijke Europese Richtlijn. Zodra eventuele voorlopige documenten naar buiten komen, hetzij officieel, hetzij onofficieel, gaan verschillende lobbygroepen over het beleid nadenken en een onderbouwd verhaal formuleren en gaan ze proberen betrokken partijen en ambtenaren van de Europese Commissie te overtuigen van hun standpunt en probeer ze hierdoor invloed uit te oefenen op beleid (Interview Sabina Voogd).

Zodra de Europese Commissie zo ver is dat ze een ‘impact assessment’ op papier hebben gaat het naar de ‘impact assessment’ board. Die lezen het door en geven daar een oordeel over en als zij vinden dat op een bepaald terrein de onderbouwing niet goed genoeg is, of dat er andere zaken niet goed in staan, dan gaat het terug naar Europese Commissie. Pas als de Impact Assessment Board het goedgekeurd wordt het ‘impact assessment’ voorgesteld aan het College van Commissarissen. Dit College kan een assesment goedkeuren of afkeuren, als het afgekeurd wordt gaat het weer terug naar het leidende Directoraat-­‐generaal, als het goedgekeurd wordt ligt er een definitieve ‘impact assessment’ en gaat de Europese Commissie aan de slag met het schrijven van het voorstel voor een Europese Richtlijn, waarvan er, zoals eerder genoemd, al een voorlopige versie van is geschreven. Ook dit voorstel moet eerst goedgekeurd worden door het College van Commissarissen. Voordat het beleid bij het College van Commissarissen komt zijn er alleen maar inhoudelijke keuzes gemaakt. Het College van Commissarissen maakt politieke keuzes. Zo kan het voorkomen dat een voorstel inhoudelijk goed in elkaar zit en duidelijk laat zien dat het goed is voor de economie, maar dat het College vanwege de gevoeligheid van het onderwerp besluit om dit beleid op dat moment niet uit te voeren. Als het voorstel goedgekeurd wordt door het College van Commissarissen, worden het voorstel voor een Europese Richtlijn samen met de definitieve ‘impact assessment’ dan gepresenteerd aan de Raad van Ministers en het Europees Parlement, waarna de codecisie procedure begint. Het College van Commissarissen en de Europese Commissie als geheel hebben een grote invloed op het vormen van beleid, zo wist Raoul Boucke ons te vertellen dat ongeveer 80% van het beleid dat de Europese Commissie ontwerpt, overeind blijft tijdens de codecisie procedure. In de aanloop van een voorstel naar het Europees Parlement houd de Europese Commissie altijd consultaties met burgers, vaak via internet, maar Raoul Boucke betwijfelde of de gemiddelde Europese burger zo’n consultatie invult. Tijdens de codecisie procedure is het niet zo dat de Europese Commissie geen rol meer speelt, ze houd zich nog steeds actief bezig met het beleid, is aanwezig bij alle vergaderingen en verdedigt en onderbouwd haar beleid in die vergaderingen. Eventueel advies of vragen voor wijzigingen van het Europees Parlement, de Raad van Ministers of de vaste comités die ook meedoen in het codecisie proces neemt de Europese Commissie in behandeling en verwerkt ze in het beleidsvoorstel.

(On)demococratisch Europa

Pagina 80

8.2.3

Adviserende lichamen en overige instituties

De Europese Unie is de laatste tientallen jaren enorm uitgebreid, zo ook het aantal instituties.

Enen voorbeeld is de Europese Centrale Bank, welk in 1998 gecreëerd is om de euro te helpen om prijs stabiliteit te garanderen. Niet alleen de uitbreiding heeft gezorgd voor de komst van instituties, ook de omstandigheden kunnen invloed hebben op de totstandkoming van nieuwe instellingen. Instituties als het Europees Comité van de systeemrisico’s, het Europees systeem van Financiële Toezichthouders en de Europese Bankautoriteit zijn ontstaan uit noodzaak voor de regulering van de economische crisis (McCormick:2011). In dit hoofdstuk komen de adviserende lichamen aan de orde die vooral na het verdrag van Lissabon meer invloed hebben gekregen op het besluitvormingsproces in de EU.

Een vaak genoemde speler binnen het Europese beleidsvormingsproces is het EESC. Het Europees Economisch en Sociaal comité is opgericht in 1957 om economische en sociale groeperingen te betrekken bij de ontwikkeling van een gemeenschappelijke markt. De Europese Commissie en de Raad van Ministers werden in staat gesteld om adviezen te krijgen van de EESC. Na The Single European Act (1986) en het verdrag van Maastricht (1992) werd het werkveld van de EESC uitgebreid met nieuwe beleidsdomeinen.

In Het EESC in een notendop: Antwoorden op vragen over het Europees Economisch en Sociaal Comité (Europees Economisch en Sociaal Comité:2010) wordt uitleg gegeven over wat de taken van het EESC zijn binnen het beleidsvormingsproces. Het EESC wordt gezien als een adviesorgaan van de Europese Unie die belangen behartigt van verschillende groepen die zijn aangesloten bij economische, sociale of burgerlijke instellingen. De 344 leden uit alle lidstaten zijn daarbij onderverdeeld in de groepen werknemers, werkgevers en overige belangengroepen.

Deze leden worden voorgedragen door belangrijke organisaties uit het maatschappelijk middenveld. Vervolgens kiest de Raad de leden uit en worden zij voor vijf jaar benoemd. De samenstelling wordt steeds vernieuwd waardoor steeds meer organisaties hun inbreng mogen doen. Er zijn verschillende secties die bepaalde werkgebieden bestrijken. In elke sectie zijn er werknemers, werkgevers en overige belanghebbenden uit elke lidstaat te vinden.

De Commissie, de Raad en het Europees Parlement zijn ivoor aan aantal voorstellen verplicht de EESC te raadplegen. In andere gevallen hoeft het EESC niet altijd benaderd te worden. Ook mag het EESC zelf een initiatief doen over uiteenlopende zaken die volgens hen bekeken moeten worden. De initiatieven worden aan Nederlandse zijde voornamelijk gedaan door de werknemers en werkgevers. Echter door de economische omstandigheden is het budget zodanig verkleind dat vele initiatieven niet gehoord kunnen worden. Wat betreft de aanvragen worden aan 81 procent van de gevallen door de Europese Commissie gevolg gegeven (Presentation EESC:2010).

-

-

In de informatiebrochure The EESC: a bridge between europa and organised civil society (Europees Economisch en Sociaal Comité:2011) wordt omschreven waarom de Europese burger de EESC nodig heeft. De missie van de EESC bevat drie elementen: Het adviseren van de Commissie, de Raad en het Europees Parlement over politieke voorstellen, daarbij gebruik makend van hun expertise en ervaring; Zorg dragen voor een meer participerend maatschappelijke middenveld waarbij burgers mee betrokken raken bij het beleidsproces van de EU;

(On)demococratisch Europa

Pagina 81

-

Optreden als bewaker van de kwaliteit bij het wetgevingsproces waarbij normen en waarden van organisaties uit alle lidstaten worden gewaarborgd (2011:14).

Direct naast het gebouw van het Europees Economisch en Sociaal Comité is het Comité van de Regio's gevestigd . Het Comité van de Regio's is in 1994 opgericht en bestaat uit vertegenwoordigers van regionale overheden die tezamen als adviesorgaan van de EU optreden.

Lokale en plaatselijke overheden krijgen zo de kans hun mening over de EU-­‐wetgeving naar voren te brengen. De Commissie is dan ook verplicht om voorstellen aan het Comité voor te leggen mits deze beslissingen traditionele beleidsdomeinen van de lokale overheden aangaan.

De leden worden door de verschillende overheden voorgedragen om vervolgens door de Raad voor vijf jaar benoemd te worden. De plenaire vergaderingen worden door zes secties voorbereid. Het algemene beleid wordt tijdens deze bijeenkomsten besproken en er komen verschillende adviezen ter discussie te staan. Naast de verplichte adviezen mag het CvdR ook initiatiefadviezen uitbrengen. Het CvdR is in het leven geroepen omdat een groot deel van de invoering van beleid op decentraal niveau gebeurt. Ook de lokale en regionale vertegenwoordigers hebben ambities. Evenals het EESC willen zij medeburgers betrekken bij het besluitvormingsproces van Europa. Europese integratie staat hoog in het vaandel Vanaf de ontwerpfase worden er door het comité voorstellen gedaan en werken ambtenaren mee met het ontwerpen van beleidsmethoden. Door te luisteren naar regionale en lokale overheden kan er gebouwd worden aan een uiterst democratisch Europa (CvdR, 2009).

8.2.4

Tweede Kamer

Inleiding Om te kijken hoe het beleidsvormingsproces verloopt is het ook relevant om te kijken naar de invloed van de nationale parlementen. Wij doen dit door te kijken naar de Tweede Kamer en haar invloed op de Europese beleidsvorming.

Betrokkenheid vanaf het begin Er zijn verschillende trajecten voor behandeling die de Kamer kan gebruiken bij een voorstel van de Commissie. De werkwijze die gebruikt wordt hangt af van de relevantie voor Nederland en of het voorstel wetgevend is. (Europese Besluitvorming in de Tweede Kamer, 2010:2) Hoe eerder, hoe meer invloed de Kamer kan hebben. In een Groenboek geeft de Europese Commissie de eerste richting aan voor een toekomstig voorstel. Alle geïnteresseerden worden uitgenodigd om een reactie daarop te sturen. Dus ook de Nederlandse regering en de Tweede Kamer (Europese Besluitvorming in de Tweede Kamer, 2010: 2-­‐3).

Bij Europese wetgevende voorstellen gaat het vooral om verordeningen en richtlijnen. De lidstaten zijn verplicht deze om te zetten in nationale wetgeving als ze goedgekeurd zijn. Dit traject van onderhandeling en goedkeuring kan jarenlang duren, maar de Kamer is de hele tijd betrokken(Europese Besluitvorming in de Tweede Kamer,2010: 3).

De Tweede Kamer kiest een behandelingsmanier per belangrijk Europees voorstel. Dit kan bijvoorbeeld bestaan uit: -

Een rondetafelgesprek organiseren met belanghebbenden.

Een technische briefing met experts.

(On)demococratisch Europa

Pagina 82

-

Een bespreking tijdens werkbezoek.

Een speciaal debat over de Nederlandse onderhandelingspositie en -­‐strategie met de verantwoordelijke minister.

Ook kan een Kamerlid namens en voor de commissieleden informatie verzamelen en daarvan een verslag maken. Dit wordt dan de basis van het overleg met de regering (Europese Besluitvorming in de Tweede Kamer, 2010: 3).

Zes weken na het verschijnen van een nieuw Europees voorstel, ontvangt de Kamer een BNC-­‐ fiche (Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen) van de regering. Hierin staat de regeringswaardering van het voorstel en de mogelijke gevolgen voor Nederland. Deze fiches bevatten ook de inzet voor de Nederlandse onderhandelingen. Het fiche wordt voorgelegd aan de relevante Kamercommissie, waarna zij kan het besluiten het fiche te agenderen of te behandelen in een thematisch overleg (Europese Besluitvorming in de Tweede Kamer,2010:3-­‐4 ).

Er zijn echter twijfels over het functioneren van deze fiches. Zo zouden de fiches voor de Kamerleden te beknopt zijn, omdat de gevoelige informatie eruit gelaten wordt. Ook zijn ze niet altijd goed onderbouwd. Zo zouden de financiële gevolgen vaak onderschat worden of is de informatie daarover gebrekkig. Tenslotte zouden de Kamerleden de fiches te laat ontvangen, waardoor ze geen invloed meer hebben (Steunenberg, 2008:7). Volgens drs. H. van Bommel kloppen deze aanmerkingen. Al zijn er wel verbeteringen aangezien de fiches nu wel eerder komen, maar er wordt nog steeds geklaagd. Ook wordt volgens de heer van Bommel inderdaad informatie weggelaten, maar dit gebeurt bij nationale voorstellen ook. Dit gebeurt om te voorkomen dat de oppositie een eigen beeld creëert en hij vindt dit ook te legitimeren .Dat de financiële gevolgen niet altijd goed berekend worden vindt hij ook niet raar. Het is immers een beginnende fase en de gevolgen zijn dan nog niet exact te berekenen (Interview drs. H. Bommel).

Er zijn nu ook andere manieren voor de Kamer om aan informatie te komen. Zo zijn er mogelijkheden tot werkbezoeken, thematische debatten en rondetafelgesprekken waar de Kamer zelf tot informatie kan komen (Bovenop Europa, 2011:8-­‐9 )

Geannoteerde agenda De Nederlandse minister die naar een EU-­‐overleg gaat, geeft van tevoren het Nederlandse standpunt aan de Tweede Kamer in een zogeheten ''geannoteerde agenda''. Hierna wordt dit standpunt besproken door de relevante Kamercommissie in haar Algemeen Overleg. Deze commissie kan het standpunt dan nog bijstellen. De Kamer kan zich ook nog uitspreken door middel van een motie (Europese Besluitvorming in de Tweede Kamer,2010:2 ).

Jaarlijks worden er enkele wetgevende voorstellen getoetst aan de subsidiariteits-­‐ en proportionaliteitsvereisten. Subsidiariteit houdt in dat de EU alleen optreedt als de maatregelen een meerwaarde hebben ten opzichte van de nationale maatregelen. Proportionaliteit houdt in dat als er minder ingrijpende middelen zijn dan wetgeving, deze ook gebruikt dienen te worden.

De verantwoordelijke Kamercommissie doet de toets. Zij toetsen of de rechtsgrondslag voldoende is en of het voldoet aan de subsidiariteits-­‐ en proportionaliteitsvereisten, waarna over de opinie van de commissie in de plenaire vergadering gestemd wordt. De Kamer stuurt vervolgens de Europese Commissie een brief met het oordeel na de toets. In de praktijk wordt er rekening gehouden in de verdere uitwerking met een eventueel subsidiariteitbezwaar (Europese

(On)demococratisch Europa

Pagina 83

Besluitvorming in de Tweede Kamer,2010:4 ). Drs. H. van Bommel meent dat dit nog niet succesvol is gebleken, maar dat zou het wel moeten worden volgens hem. Dit komt volgens hem door het gebrek aan contact tussen de verschillende nationale parlementen (Interview drs. H. van Bommel). Na het verdrag van Lissabon is deze invloed vergroot door de invoering van de gele en oranje kaart (Europese Besluitvorming in de Tweede Kamer,2010:4 ).

Als een derde van de nationale parlementen het niet eens is met het voorstel van de Europese Commissie, omdat het strijdig is met de subsidiariteits-­‐ of proportionaliteitsvereisten kan een gele kaart getrokken worden. Dan moet de commissie het voorstel heroverwegen. Bij een oranje kaart vindt de helft van de parlementen dat het voorstel niet op Europees niveau thuishoort en moet de commissie het opnieuw heroverwegen. In dit geval kan het voorstel ook nog van tafel worden geveegd door de Raad van Ministers en het Europees Parlement in tegenstelling tot de gele kaart (Website Verdrag van Lissabon). Volgens drs. H. van Bommel werkt dit systeem niet voldoende. Hierin spelen volgens hem twee problemen een dominante rol. Ten eerste is er een termijn waarin alles besproken en afgestemd moet worden door de parlementen. Ten tweede is er te weinig contact tussen de parlementen, waardoor het moeilijk is om brede steun te krijgen van de andere parlementen(Interview drs. H. van Bommel). Ook Louis Bontes van de PVV zegt dat het kaartensysteem bijna niet lukt (Interview Louis Bontes).

Behandelvoorbehoud De Tweede Kamer kan ook binnen twee maanden na de publicatie van een Europees voorstel een behandelvoorbehoud plaatsen. Dit versterkt de controle op de Europese besluitvorming en houdt in dat de regering verzocht wordt geen onomkeerbare stappen te maken in Brussel in de onderhandelingen over het voorstel. Dit duurt totdat er een Algemeen Overleg heeft plaatsgevonden over dit onderwerp met de minister en commissie en mag vier weken duren. Dit voorbehoud wordt toegepast als het voorstel van zo'n politiek belang is dat de regering de Kamer direct moet informeren (Europese Besluitvorming in de Tweede Kamer,2010:5).

Het behandelvoorbehoud leidt tot een debat waarmee het een spiegel vormt van het eerder genoemde overleg kort voorafgaand aan de “Raadsvergadering”. Waar dat overleg vlak voor de Europese besluitvorming in de Raad plaatsvindt, dus redelijk aan het eind van de Europese wetgevingscyclus, leidt het voorbehoud tot een overleg tussen Kamer en regering helemaal aan het begin van die Europese cyclus, net nadat een voorstel door de Europese Commissie is gepubliceerd (Europese Besluitvorming in de Tweede Kamer,2010:5 ).

Ambtelijke ondersteuning De Kamer bezit een eigen EU-­‐staf om geassisteerd te worden. Deze staf is formeel gekoppeld aan de vaste commissie voor Europese zaken. Deze staf voorziet de Kamercommissie over Europese voorstellen en licht haar in wanneer er zich belangrijke Europese ontwikkelingen voordoen. De EU-­‐staf van de Tweede Kamer is naar aanleiding van het rapport ´Parlement Aan Zet´ versterkt met vier EU-­‐adviseurs. Daarnaast bestaat de staf uit: de commissiegriffier Europese Zaken, vier adjunct-­‐griffiers en een commissieassistent(Europese Besluitvorming in de Tweede Kamer,2010:7 ). Steunenberg zegt in zijn artikel 'De hartkwaal van de Nederlandse politiek: mythes over de invloed van Europa' dat de Nederlandse coördinatie op Europees beleid er vooral een is op ambtelijk niveau, waardoor in Nederland de Europese Politiek verambtelijkt en de Tweede

(On)demococratisch Europa

Pagina 84

Kamer er nog nauwelijks aan te pas komt. Drs. H. van Bommel vind het een groot gemis dat er al veel besloten wordt achter de schermen door de ambtenaren en dat de Kamerleden daar geen zicht op hebben (Interview drs. H. van Bommel).

Samenwerking met andere parlementen In COSAC komen de commissieleden van de Europese zaken van nationale parlementen en het Europees parlement vier keer per jaar bij elkaar. De commissie van de Tweede Kamer stuurt afgevaardigden uit de Kamer naar zo’n bijeenkomst. Dit is niet de enige manier waarop de verschillende parlementen elkaar ontmoeten. Jaarlijks worden verschillende thematische interparlementaire conferenties georganiseerd door een nationaal of Europees parlement. Ook brengen delegaties bezoeken aan verschillende landen en gaan de Kamercommissies ook op werkbezoek, met Brussel wordt ook contact gehouden. Zo komt er soms een rapporteur van het Europees Parlement naar de Kamer en Kamerleden gaan ook naar Brussel voor bijeenkomsten met Europarlementariërs. Er is ook een systeem tussen de verschillende parlementen om informatie uit te wisselen. Dit is nodig voor het kaartensysteem en de subsidiariteitstoets en dat is een digitaal systeem genaamd IPEX. Een belangrijk kanaal voor contact tussen nationale parlementen en lidstaten is de ambtelijke permanente vertegenwoordigers van de relevante permanenten bij de EU (Europese Besluitvorming in de Tweede Kamer,2010:6-­‐7). Volgens drs. H. van Bommel is het contact tussen de parlementen niet voldoende. De ministers en regeringsleiders komen regelmatig samen en bellen elkaar regelmatig op, waardoor ze beter tot consensus kunnen komen. De nationale parlementen hebben dit niet, maar dat is wel belangrijk volgens hem (Interview drs. H. van Bommel).

8.2.5

Comitologie

Het comitologieproces vind plaats na de codecisieprocedure. Tijdens de codecisieprocedure, bepalen het Europees Parlement en de Europese Commissie samen of de details van een Europese Richtlijn die nodig zijn om de richtlijn te implementeren in nationale wetgeving verder uit te werken in een proces dat comitologie heet. Vaak zijn deze details te technisch om in het parlement te bespreken, dus wordt er gekozen voor het comitologie proces. In dit proces gaat de Europese Commissie samen met verschillende comités aan de slag om de technische details verder uit te werken. Deze comités zijn forums voor overleg en bestaan uit ambtenaren van de verschillende lidstaten, ze worden voorgezeten door de Europese Commissie. De Europese Commissie zorgt er op deze manier voor dat de Europese Richtlijn zo goed mogelijk wordt uitgevoerd, maar wel afgestemd op de verschillende lidstaten (Website Europa). Hoewel er altijd wordt gezegd dat het technische details zijn die hier worden uitgewerkt, worden er wel degelijk veel politieke keuzes gemaakt (Interview Raoul Boucke). In dit proces heeft het Europese Parlement erg weinig inspraak.

8.3 Van theorie naar praktijk: toetsing aan casus 8.3.1

Europese Commissie

In 2005 diende de Europese Commissie het voorstel over het ETS in, waarna men begon men met het vormen van het beleid. Eerst werden er een aantal stakeholder meetings georganiseerd, waarin alle belanghebbenden van een beleidsonderwerp worden uitgenodigd. Hier presenteert de Europese Commissie haar ideeën en legt de belanghebbenden uit wat er aan vooraf gegaan is

(On)demococratisch Europa

Pagina 85

en waarom de Europese Commissie dit doet. Hier werd de AEA geconsulteerd door de Europese Commissie als informatiebron en expert inzake de haalbaarheid van het ETS beleid (Interview dhr. Kahn). Op dit moment is de IETA ook betrokken geraakt. Zij ondersteunden en adviseerden de Commissie over hoe het ETS het best te implementeren was. Hun invloed was groot. Op meerdere punten heeft de IETA geprobeerd invloed uit te oefenen en advies te geven. Zo zijn ze veel bezig geweest met een veilingsysteem voor de emissierechten, waarbij veel van hun advies is overgenomen bij het opzetten van de werkelijke veilingen. Tevens hebben ze ervoor gezorgd dat er bij het offsetsysteem geen echt plafond kwam. Dit omdat er heel veel geld kan worden verdiend met het laten dalen van CO2-­‐uitstoot van een bedrijf door middel van deze offsets.

Simone Ruiz, policy director van de IETA, is ook positief verbaasd over hoe goed de Europese Commissie luistert naar organisaties als de IETA en hoeveel van hun adviezen worden overgenomen in het uiteindelijke beleid (Interview Simone Ruiz).

De Raad van Ministers heeft voor dit proces een aantal voorbeelden opgesteld van mogelijke beleidsopties. De Europese Commissie legt vervolgens aan de belanghebbenden deze uit en benadrukt ook dat deze ideeën niet sluitend zijn. Wel wordt er zo goed mogelijk geprobeerd om deze beleidsopties zo goed mogelijk te onderbouwen met statistisch materiaal. De belanghebbenden hebben dan de mogelijkheid om hun visie te delen. Nadat ze hun meningen en ideeën hebben voorgedragen wordt er een verslag gemaakt en een afspraak voor een eventueel volgende vergadering.

Binnen de Europese Commissie wordt er vervolgens een zogenoemde ‘intersurface group’ opgericht, waarin de meest betrokken Directoraat-­‐generaals vertegenwoordigd zijn. Er is altijd één Directoraat-­‐generaal dat de leiding heeft en het beleid uitwerkt, waarbij ze circa één keer in de maand samenkomen met de ‘intersurface group’, zodat de andere betrokken Directoraat-­‐generaals op de hoogte worden gehouden van de voortgang in beleid. Hier kunnen ze ook eventueel inhoudelijk advies geven over de delen van beleid die voor hun eigen Directoraat-­‐generaal van toepassing zijn. Tegelijkertijd wordt er een derde partij ingehuurd door de Europese Commissie, die een onderzoek gaat doen, waarbij onderzocht wordt wat de effecten zijn op sociaal, milieu en economisch gebied van de verschillende maatregelen die als ideeën zijn geopperd.

Deze derde partij komt dan met een rapport bij de Europese Commissie waarna de Europese Commissie zelf een zogenaamde ‘impact assessment’ schrijft, met daarin de mogelijke opties voor beleid en de gevolgen daarvan. Deze is op 27 september 2005 opgesteld en hierin wordt het probleem uitgelegd net als de doelen en de oplossingen. Ook schatten ze hier de gevolgen in, worden de opties vergelijken en wordt gezegd wat er uit de stakeholder meetings is gekomen.

De uiteindelijke beleidsopties staan onderaan vermeld. Hierin wordt vermeld dat: -

De luchtvaart exploitanten verantwoordelijk gesteld worden voor het klimaatbeleid van de vliegtuigen.

Alle vluchten die op EU-­‐luchthavens vertrekken en landen onder het systeem vallen.

Een toewijzing van emissierechten aan de ETS-­‐deelnemers dient plaats te vinden aan de hand van een geharmoniseerde toewijzingsmethode (Impact Assesment, 2005: 41-­‐43).

(On)demococratisch Europa

Pagina 86

Parallel aan het schrijven van een ‘impact assessment’ gaat de Europese Commissie ook al aan de slag met het schrijven van een voorlopige versie van de uiteindelijke Europese Richtlijn.

Nu er voorlopige documenten naar buiten zijn gekomen gaan verschillende lobbygroepen over het beleid nadenken en een onderbouwd verhaal formuleren. Ook gaan de lobbygroepen proberen betrokken partijen en ambtenaren van de Europese Commissie te overtuigen van hun visie op het beleidsplan en eventuele aanpassingen en proberen ze hierdoor invloed uit te oefenen op beleid (Interview Sabina Voogd).

In deze fase van de beleidsvorming probeerde Oxfam Novib samen met andere organisaties en de lidstaten de Commissie te beïnvloeden, door haar eigen belangen duidelijk te maken. Oxfam Novib probeerde de partijen ervan te overtuigen dat een deel van het geld dat verdiend zou worden met het ETS naar ontwikkelingslanden zou moeten gaan. Dit paste door de Commissie later toen in een aanbeveling, en niet in een voorstel. Het Nederlandse Ministerie van Financiën wilde echter liever dat de opbrengsten van het ETS naar de Nederlandse Schatkist zouden gaan.

Er werd zelfs geëist dat de doelen van de opbrengsten vrijwillig gekozen konden worden, aldus Oxfam Novib. Sabine Voogd zegt dat de invloed van de lobbyisten van grote bedrijven groot is.

Zij hebben namelijk meer geld beschikbaar en kunnen dus meer lobbyisten en middelen financieren. Veel van hun eisen zijn ook terug te vinden in het uiteindelijk beleidsvoorstel (Interview Sabine Voogd). Ook Greenpeace en de IATA hebben geprobeerd invloed uit te oefenen door te lobbyen.

Met het oog op de goede verstandhouding tussen de Europese Commissie en de IATA kan de IATA niet te kritisch en agressief op de voorgrond treden. De IATA kan echter wel achter de schermen handelen. In dit geval via overheden die niet binnen de Europese Unie vallen, zoals Rusland, de Verenigde Staten en China, maar wel degelijk druk uit oefenen op het beleid. De Europese Unie trekt zich volgens de IATA weinig aan van de industriesector, terwijl “ grote jongens”, als Hilary Clinton en Dmitri Medvedev dit wel doen. De IATA probeert ook van binnenuit aan invloedrijke Europese overheden te pulken. Dit zijn Frankrijk, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en in zekere mate Nederland (Interview Andreas Harderman)

Nu de Europese Commissie in 2006 ook zo ver is dat ze een ‘impact assessment’ op papier heeft, gaat het naar de ‘impact assessment’ board, die neemt het door en beoordeelt het. De instantie heeft het 'impact assessment' in 2006 goedgekeurd, waarna het werd voorgesteld aan het College van Commissarissen (Website Impact Assessment Board).

Op 20-­‐12-­‐2006 werd het voorstel goedgekeurd door het College van Commissarissen en twee dagen later werd het voorstel voor een Europese Richtlijn samen met het definitieve ‘impact assessment’ gepresenteerd aan de Raad van Ministers en het Europees Parlement, waarna de codecisie procedure begon.

8.3.2

Wetsvoorstel en adviezen van comités

Op 20 december 2006 werd het voorstel tot wijziging van de Richtlijn door de Commissie aangenomen. OP 23 december werd deze aan de Raad en het Europees Parlement gepresenteerd.

Voordat er gestemd werd over het voorstel, brachten verschillende comités adviezen uit. Ook in het geval van de wijziging van de Richtlijn 2003/87/EG werden eerst het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s geraadpleegd.

(On)demococratisch Europa

Pagina 87

Procedure:

Medebeslissingsprocedure Verantwoordelijk: Stavos Diman DG Milieu Ontvanger: Raad, Europees Parlement Raadpleger: EESC, Committee van de Regio’s

Het voorstel dat naar de Raad en het Europees Parlement werd gestuurd door de Commissie is veertig pagina’s lang. In de toelichting is te vinden wat de achtergrond van het voorstel is en wordt het doel van de plannen gemotiveerd. De resultaten van de verschillende onderzoeken van expertgroepen zijn gepresenteerd. “Helaas draagt de luchtvaart echter ook bij aan de klimaatverandering”. In 2004 is de uitstoot van broeikasgassen door het aandeel van de Gemeenschap in de internationale luchtvaart met nog eens 7,5% gestegen ten opzichte van 2003, hetgeen de totale toename sinds 1990 op 87% brengt.”(2006:2) De andere beleidsgebieden en bestaande regelingen worden verder in het hoofdstuk toegelicht.

De Commissie noemt welke belanghebbende partijen een rol hebben gespeeld in de totstandkoming van het voorstel en geeft aan in hoeverre er gebruikt is gemaakt van betrokken wetenschaps-­‐ en kennisgebieden. In het voorstel worden deskundigen van luchtvaartmaatschappijen, fabrikanten en exploitanten genoemd en zijn er schattingen van de emissies gemaakt met behulp van wiskundige modellen en statistische gegevens. (2006:5) Naast de onderzoeksresultaten van de deskundigen is er ook een samenvatting te vinden van de adviezen van de overige, belangrijke geraadpleegde organisaties. Er wordt gekeken of het voorstel in overeenstemming is met het subsidariteits-­‐ en evenredigheidsvoorstel. Als laatste wordt de keuze van het beleidsinstrument verantwoord.

“Aangezien de richtlijn een andere richtlijn wijzigt teneinde de luchtvaart op te nemen in de Gemeenschapsregeling, zouden andere instrumenten niet geschikt zijn.”(2006:9) Voordat het Europees Parlement en de Raad gaan stemmen over een bepaald voorstel, wordt er advies gevraagd aan bepaalde comités. In het geval van het voorstel tot wijziging van de Richtlijn 2003/87/EG werd het Europees Economisch en Sociaal Comité en de Comité van de Regio’s geraadpleegd. De adviezen worden tijdens de vergaderingen besproken en er kunnen eventuele wijzigingen worden aanbevolen. Over deze wijzigingen moet een compromis gesloten worden.

Zodra het uiteindelijke advies tot stand is gekomen, wordt er door het comité gestemd. Deze comités zorgen ervoor dat het maatschappelijk middenveld meer betrokken raakt bij het besluitvormingsproces van de EU. De EESC zou door haar grootte gezien worden als een adviserend onderdeel binnen de comitologieën.(Van Schendelen:2002) Ook Mark Rhinard heeft onderzoek gedaan naar de democratische legitimiteit van comitologieën binnen het Europese besluitvormingssysteem. Zijn bevindingen zijn te lezen in Governance: An international journal of policy, administration and institutions. “Following the application of a set of democratic principles of the EU committees, the article finds that a poor balance has been struck between effectiveness and democracy.” (2002:2) De EESC is van mening dat haar rol en die van andere adviserende comités van vitaal belang zijn om de besluitvormingsprocedure begrijpelijk en transparant te houden. Ook het voorstel tot wijziging van de Richtlijn 2003/87/EG werd aan het Europees Economisch en Sociaal Comité en de Comité van de Regio’s voorgelegd. Beide comités zijn ingenomen met het idee dat de toevoeging van luchtvaartactiviteiten het bestaande handelssysteem versterkt. Echter over de afhankelijkheid

(On)demococratisch Europa

Pagina 88

van het ETS was nog niet iedereen van het EESC.te spreken “Toch heeft het voorstel een zwakke plek. Alles staat of valt met het ETS – een systeem dat onder vuur van vele belanghebbende partijen heeft gelegen, dat zich nog moet bewijzen en dat alleen werkt als er sprake is van een billijke toewijzing van CO -­‐rechten, vindingrijke en innovatieve investeringen om de CO -­‐emissie te beperken en handhaving van de nationale toewijzingsplannen door de lidstaten.”(EESC:2007) Naast de onzekerheid over de stabiliteit van het ETS worden ook de verwachtingen over de toekomst in twijfel getrokken. Het EESC is er van overtuigd dat de opname van 2

2

luchtvaartactiviteiten niet direct tot een reductie van de uitstoot van broeikasgassen leidt.

Desondanks is het EESC tevreden over het voorstel, omdat het indirect bijdraagt aan de doelstellingen van het klimaatbeleid en zo ook het bewustzijn onder het publiek vergroot.

(2007:2) Ook het Comité van de Regio’s vindt de nieuwe regeling van essentieel belang om de kosten van het klimaatbeleid te drukken. In het document De wereldwijde klimaatverandering beperken tot 2 graden Celsius -­‐ Het beleid tot 2020 en daarna wordt vooral de regionale dimensie van het beleidsinstrument belicht (CvdR:2007). Het CvdR benadrukt dat de Commissie een coalitie aan moet gaan op het hoogste politieke niveau. Echter om de geschreven doelstellingen te bereiken, dringt zij er ook op aan dat regionale overheden meer ruimte krijgen.. Zij vinden dat er door de Commissie te weinig gekeken wordt naar regionale verschillen in natuurlijke en economische omstandigheden, volgens hen zijn uniforme regels niet altijd geschikt. De rol van lokale en regionale overheden moet niet worden onderschat gezien deze een grote bijdrage leveren aan het klimaatbeleid. (CvdR:2007) Zodra de wijzigingen zijn aangebracht en er gestemd is over de adviezen, werden deze naar de vragende partij gezonden die vervolgens heeft gekeken of zij deze in behandeling namen. Op 13-­‐11-­‐2007 werd het voorstel voor het eerst in het Europees Parlement besproken.

8.4

Conclusie

In dit hoofdstuk trachten we antwoord te geven op de vraag of er sprake is van een democratisch tekort in het proces van de beleidsvorming van de Europese Unie. We hebben onderzocht hoe de beleidsvorming binnen de Europese Unie in zijn werk gaat en spiegelen de conclusies aan onze visie van democratie. Zoals beschreven in hoofdstuk 3 hebben wij onze definitie van democratie in twee delen opgesteld. In de formele democratie en de substantieve democratie. Voor de formele democratie hebben wij zes punten waaraan we instituten kunnen toetsen op hun democratische gehalte. Wij behandelen in deze conclusie alleen twee van de zes punten, omdat de andere vier van toepassing zijn op de Europese Unie als geheel, of het Europees Parlement en niet op de Europese Commissie of de andere instituties die zich met beleidsvorming bezig houden. Hierna behandelen we in hoeverre er volgens de substantieve democratie een democratisch tekort zit in het beleidsvorming proces van de Europese Unie. De kenmerken die we hiervan gaan behandelen zijn civil society en de directe burger participatie, aangezien deze relevant zijn voor de instituties die wij hebben onderzocht.

Formele democratie Het eerste punt dat we behandelen is die van rekenplichtigheid. Het beleid van de Europese Commissie kan door het Europees Parlement en de Raad van Ministers afgekeurd worden, maar de ambtenaren die dit beleid maken kunnen hier niet op afgerekend worden, behalve misschien intern. Ditzelfde geld voor de verschillende comités die invloed hebben op de beleidsvorming.

(On)demococratisch Europa

Pagina 89

Het College van Commissarissen kan wel door het Europees Parlement worden afgerekend en naar huis worden gestuurd.

Het tweede punt is dat van openheid van bestuur, oftewel transparantie. Het beleidsvormingsproces in de Europese Commissie is redelijk transparant. Belanghebbenden en ook burgers, worden regelmatig op de hoogte gehouden van het beleid en om hun mening gevraagd door middel van consultaties op de website van de Europese Commissie,. Ook is iedereen welkom bij de Europese Commissie die ideeën heeft over het te ontwerpen beleid. De interne werking van de EC en de verschillende comités is echter minder transparant en uit onze analyse blijkt dat het lastig is om er onderzoek naar te doen. Dit verschilt wel per instituut, zo zijn er comités die erg transparant zijn zoals het EESC, die het democratische gehalte van het beleidsvormingsproces trachten te verhogen. Dit zijn echter andere comités, namelijk adviserende comités, en geen beleidsvormende comités. Het College van Commissarissen is een ander verhaal. Hoewel hun invloed op beleid en hun functie in het proces redelijk transparant is, is de interne werking van het College erg moeilijk te onderzoeken. Dan is er nog de benoeming van Eurocommissarissen, wat erg ontransparant gebeurd. Op dit proces heeft de burger geen zicht en weinig invloed. De enige invloed die er is, is dat het Europees Parlement nieuwe Eurocommissarissen mag ondervragen en goedkeuren, maar ze mogen alleen het hele College van Commissarissen in zijn geheel goed-­‐ of afkeuren. Vanwege de grote invloed van het College van Commissarissen op het beleid van de Europese Unie is dit een punt waarvan wij vinden dat er een democratisch tekort is.

Substantieve democratie Als eerste behandelen we de civil society. Dit speelt een erg grote rol in het beleidsvorming proces, zo bleek uit ons onderzoek. Lobbygroepen, belangenorganisaties, onderzoeks-­‐ en adviesbureaus en NGO’s als Greenpeace en Oxfam Novib proberen van het begin van het beleidsvorming proces tot het eind veel invloed uit te oefenen. Dit lijdt regelmatig tot aanpassingen van het beleid, zowel in het initiële beleidsvormingsproces binnen de Europese Commissie als later in het comitologieproces. Ook zoekt de Europese Commissie deze civil society actief op en proberen ze een balans te vinden tussen de verschillende belangen binnen de civil society. Op dit punt kunnen we vast stellen dat er geen democratisch tekort zit. Wel blijkt uit ons onderzoek dat bepaalde delen van de civil society meer invloed schijnen te hebben dan anderen. Hier zou een democratisch tekort kunnen zitten, maar dat vergt meer onderzoek dan wij hebben kunnen doen.

Dan als laatste, directe burger participatie. Er is maar één manier waarop een burger directinvloed kan hebben op het beleidsvorming proces, door middel van online consultaties die deEuropese Commissie bij elk te vormen beleid houd. Dit is een democratisch pluspunt, hoewel de consultatie alleen maar een adviserende rol heeft, maar in de praktijk lijkt het twijfelachtig dat de gemiddelde Europese burger mee doen met zo’n consultatie, Mocht de Europese Commissie te weinig doen om mensen van deze consultaties op de hoogte te brengen, dan zien wij dat als een democratisch tekort.

Wij concluderen uit ons onderzoek dat het beleidsvormingsproces in de Europese Unie redelijk democratisch is, vooral op het gebied van de Civil Society. Hierbij rekening houdende met het feit dat het proces vanwege de vereiste technische en specialistische kennis niet heel democratisch kan zijn. In onze ogen is er echter wel op een aantal plekken een democratisch

(On)demococratisch Europa

Pagina 90

tekort, voornamelijk bij de benoeming van de Eurocommissarissen en in het proces van comitologie. Hier heeft het democratisch verkozen Parlement erg weinig invloed.

(On)demococratisch Europa

Pagina 91

9

Beleidsbepaling

9.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt uiteengezet wat de formele taken zijn van de verschillende betrokken instituties binnen de Europese Unie die te maken hebben met het beleidsbepalingsproces. Ook worden de genomen stappen, die gezet worden om een voorstel door het proces te loodsen, geschetst. Met deze formele weergave in het achterhoofd hebben wij ons vervolgens gebogen over de casus over het Emissions Trade System voor de luchtvaart en deze getoetst aan de formele structuur van het beleidsbepalingsproces binnen de Europese Unie. Hieruit wordt uiteindelijk een conclusie getrokken over het democratisch gehalte van het beleidsbepalingsproces binnen de EU. 9.1.1

Verantwoording

Wij denken dat wanneer wij dit hoofdstuk op de in de inleiding beschreven manier behandelen tot een weloverwogen conclusie kunnen komen over het democratisch gehalte van Europa in de beleidsbepaling. Wij maken aan het begin duidelijk wat de formele taken en bevoegdheden zijn van de Europese instituties die gericht zijn op de beleidsbepaling. Dit is belangrijk om te bepalen of de instituties formeel democratisch zijn in de beleidsbepaling of niet. Daarna bekijken we hoe de beleidsbepaling in de casus is verlopen. Dit onderdeel is essentieel om te kijken of de beleidsbepaling in de praktijk anders verliep dan formeel is vastgelegd. Vervolgens kijken we of deze afwijking schadelijk is voor het democratisch gehalte of niet. Volgens ons is deze aanpak de beste manier om erachter te komen of er een democratisch tekort is in de beleidsbepaling binnen Europa. We hebben in overleg met Beleidsvorming besloten ons deel over de invloed van de Tweede Kamer in het hoofdstuk van Beleidsvorming te beschrijven. Dit was volgens ons de duidelijkste manier om de invloed uit te leggen.

9.2

Beleidsbepaling binnen de EU

Belangrijk bij het kijken naar beleidsbepaling is om je af te vragen wie er beslist, en hoe er besloten wordt? Binnen de Europese Unie zijn er echter meerdere organen die beslissen, en zijn er ook nog verschillende procedures voor het beslissen. Codecisie is hiervan de meest voorkomende procedure (Versluis:2011). De procedures hangen af van het type beleidsvoorstel.

Sinds het verdrag van Lissabon in 2009 wordt eigenlijk voornamelijk de codecisieprocedure gebruikt, en worden de andere procedures slechts bij uitzondering gebruikt. Vandaar dat wij alleen de codecisieprocedure hier zullen uitleggen.

Zodra er een beleidsvoorstel is gevormd door de Europese Commissie, stuurt deze het voorstel naar het Europees Parlement. Nu begint de eerste lezing. Hierin behandelt het Europees Parlement het voorstel van de Commissie, en kan zij het voorstel amenderen. Hieruit volgt een advies aan de Raad. De Raad gaat vervolgens ook in gesprek om tot een standpunt te komen. Als dit standpunt hetzelfde is als het standpunt van het Parlement wordt het voorstel aangenomen.

Zo niet, dan volgt een tweede lezing in het Parlement. Hierin heeft het Parlement drie maanden om een standpunt te vormen over het standpunt van de Raad, waaruit drie mogelijke uitkomsten komen. Als het Parlement het eens is met het standpunt van de Raad, of als het

(On)demococratisch Europa

Pagina 92

Parlement binnen deze drie maanden niet in staat is om tot een gezamenlijk standpunt te komen, geldt het standpunt van de Raad als besluit. Als het Parlement het standpunt van de Raad verwerpt, is het beleidsvoorstel van de baan. Dit kan echter alleen als er een absolute meerderheid is in het Parlement. Ook kan het Parlement nog amenderen. De Raad kan dan het gewijzigde voorstel overnemen, maar dat kan alleen indien alle amendementen worden overgenomen. Als er bepaalde amendementen worden verworpen, of als er geen meerderheid is voor het overnemen van alle amendementen dan wordt het bemiddelingscomité bijeengeroepen.

Dit wordt gedaan door de voorzitter van de Raad, met toestemming van de voorzitter van het Parlement.

9.2.1

De Europese Commissie

Alle nieuwe beleidsvoorstellen worden eerst onderworpen aan besluitvorming binnen de Commissie, om uiteindelijk goedgekeurd te worden door het college van commissarissen. In de wekelijkse vergaderingen die door de president belegd worden, debatteert en beslist het college over voorstellen voorgelegd door de commissarissen. Er wordt gestreefd naar consensus, maar wanneer een lid een stemming aanvraagt dan wordt er akkoord gegaan na een simpele meerderheid. Het Europees Parlement en de Ministerraad bepalen vervolgens of het voorstel wordt aangenomen of afgewezen. Er zijn echter ook beleidsarena’s waar de Europese Commissie uit eigen beweging kan handelen. Deze lijst van beleidsgebieden is maar zeer beperkt, maar daarom niet minder relevant. Met name in het reguleren van de interne markt om het concurrerende beleid van de EU te handhaven. De Directeur-­‐Generaal is autonoom in het opstellen van regels voor nationale overheden. De rol van de Commissie in de andere beleidsgebieden is eigenlijk begeleidend. Zij let goed op of de besluiten in de geest van de verdragen zijn. Vanaf het moment dat een voorstel intern aangenomen is en verstuurd is naar het Europees Parlement en de lidstaten blijft de Commissie erg nauw betrokken bij de beleidsbepaling en de implementatie. Daarom zijn de representanten van de Commissie altijd aanwezig in de werkgroepen van de Raad van Ministers,tijdens Coreper en tijdens vergaderingen van de Raad. Buiten deze vergaderingen zijn afgevaardigden van de Commissie bezig met informele contacten en het houden van vergaderingen om het voorstel van de Commissie te verdedigen. Nadat de Raad van Ministers en het Europees Parlement een nieuwe wet hebben aangenomen, delegeren de Raad en het Europees Parlement uitvoerende bevoegdheden aan de Commissie. De Commissie verdedigt dit proces door het voorzitten van een heel systeem van comités van representanten van de lidstaten.

9.2.2

De Raad van Ministers

In het vooropgestelde beleidsbepalingsproces speelt de Raad van Ministers twee rollen, allereerst brengt ze een gemeenschappelijk standpunt uit over een voorstel nadat het is ingediend door de Europese Commissie en het Europees Parlement er een stelling over heeft ingenomen. Wanneer ze dat standpunt inneemt wordt ook bepaald of het Europees Parlement al dan niet ter advies wordt gevraagd of dat er wordt gekozen voor codessisie tussen het Europees Parlement en de Raad van Ministers. Ten tweede heeft de Raad van Ministers de ultieme stem over goed-­‐ of afkeuring van een voorstel zoals eerder in deze paragraaf beschreven.

(On)demococratisch Europa

Pagina 93

9.2.3

Het Europees Parlement

Het Europees Parlement is wettelijk verplicht om een mening te geven over alle wetsvoorstellen van de Europese Commissie. Hoe de Commissie en de Ministerraad vervolgens omgaan met die parlementaire amendementen hangt ervan af welke wetgevende procedure wordt gebruik: de normale of één van de speciale. Dit is bijvoorbeeld de consultatieprocedure, hierbij heeft het parlement enkel een raadgevende bevoegdheid. Uiteindelijk is het de Raad van ministers die beslist of een wet er komt of niet.

De normale procedure staat ook wel bekend als de codecisieprocedure. Deze wordt na het verdrag van Lissabon bijna altijd toegepast. Wanneer het parlement het onder de codecisieprocedure niet eens is met de Raad, maakt het wetsvoorstel opnieuw een rondje.

Wanneer het dan nog niet lukt, kan een gemengde commissie van leden uit de Raad en het Parlement (‘verzoeningscomité’) uitkomst bieden.

(On)demococratisch Europa

Pagina 94

De gebruikelijke wetgevende procedure heeft geleid tot een continu proces van informele raadgeving tussen vertegenwoordigers van de lidstaten, Europarlementariërs en hun administratieve staff, dat zijn zo’n 5000 ambtenaren, en de staff van de Commissie.

Beleidsbepaling binnen het Europees Parlement vindt plaats in de sectorale commissies, waarbinnen aangewezen Europarlementariërs de rol aannemen van rapporteur en ‘schaduw-­‐ rapporteur’. Lobbyisten weten in toenemende mate het Europees Parlement als effectieve plek te vinden om invloed uit te oefenen over concept-­‐wetgeving.

Niet alleen wanneer het op wetgeving aankomt kan het Europees Parlement haar tanden laten zien. Ondanks dat het ontbreekt aan het recht van initiatief, mag het de Commissie om nieuwe wetsvoorstellen verzoeken. Ook beïnvloeden ze de beleidsbepaling door hun mening te geven over het EU-­‐budget en deze uiteindelijk goed te keuren. Na het verdrag van Lissabon heeft het Europees Parlement meer macht over het gehele budget.

Met een tweederde meerderheid kan het Europees Parlement daarnaast de Commissie ‘ontslaan’.

9.3 9.3.1

Van theorie naar praktijk: toetsing aan casus Lobby in de beleidsbepaling

Wat is Lobbyen?

Het van Dale woordenboek geeft voor het begrip “lobbyen” de volgende definitie: ‘’door gesprekken proberen belangrijke beslissingen te beïnvloeden’’(Website: van Dale). Het lobbyen wordt vaak door georganiseerde groepen mensen gedaan. Benamingen voor deze groepen zijn: lobbygroepen, belangengroepen of pressiegroepen. Het doel van de lobbygroepen is zoals al eerder vermeld om de besluitvorming van belangrijke beslissingen te beïnvloeden. Hierbij kunnen zij gebruik maken van allerlei tactieken en middelen. De meest voorkomende manieren om invloed uit te oefenen op de besluitvorming zijn: het gebruik maken van onderzoek, mediacampagnes, opiniepeilingen, publiciteitsstunts en het maken van beleidsvoorstellen (Website: lobby).

De lobby in de beleidsbepaling Lobbyen is een zeer veel voorkomende vorm van beleidsbeïnvloeding die eigenlijk in elke fase van het beleidsproces voorkomt. Kijkt men naar het Europese beleidsproces dan spelen de lobbygroepen met name in de beleidsvorming en de beleidsbepaling een grote rol. In dit stuk zal vooral de lobby in de beleidsbepaling behandeld worden. Lobbyen is met name populair in de beleidsbepaling vanwege het feit dat het Europees Parlement een openbare instelling is. Het is relatief gemakkelijk om met leden van het Europees Parlement in contact te komen en deze leden kunnen toch ook wel een zekere invloed op het beleidsvoorstel van de Europese Commissie uitoefenen. Het Europees Parlement mag namelijk amendementen voorstellen op het beleidsvoorstel en kan ook meebeslissen of een beleidsvoorstel wordt aangenomen of niet.

Daarnaast staan parlementsleden ook bijna altijd geheel open voor lobbyisten, omdat de meeste Europarlementariërs graag van zoveel mogelijk kanten geïnformeerd willen worden. Zij willen over het algemeen een zo goed mogelijk beeld krijgen van de gevolgen van een beleidsvoorstel om in staat te zijn om tot een juiste stem te komen. Wanneer er geen lobbyisten zouden zijn zou dit betekenen dat de Europarlementariërs zelf voor alle informatie moeten zorgen en dit is voor

(On)demococratisch Europa

Pagina 95

grote beleidsvoorstellen ondoenlijk. De meeste Europarlementariërs stellen zich daarom graag open voor de input van lobbyisten en zij zien de meeste lobbyisten dan ook meer als een stukje informatievoorziening dan als een bedreiging. Volgens Kathalijne Buitenweg, ex-­‐ Europarlementariër moet er echter wel gezorgd worden dat alle kanten evenveel kansen hebben om hun belangen kenbaar te maken. (interview Kathalijne Buitenweg) Naast lobbyen in het Europees Parlement kunnen lobbyisten ook de Raad van Ministers benaderen. Een nadeel voor de lobbyisten is dat de leden van de Raad van Ministers, nationale ministers zijn. De betreffende ministers kunnen dus eigenlijk alleen via nationale lobby worden beïnvloed en dit is toch een stuk minder effectief, aangezien de lobby nu via twee schijven gaat. Direct Europarlementariërs benaderen die ook veel invloed hebben op het beleidsproces is dan effectiever. (Website: besluitvormingsprocedures) Betrokken lobbygroepen bij de casus Bij de totstandkoming van het ETS beleidsproces is ook een zeer uitgebreide lobby opgezet.

Lobbygroepen waaraan gedacht kan worden zijn natuurlijk de milieuorganisaties die het beleid zo groen mogelijk wilden maken. Daartegenover de multinationals en specifiek waar onze casus over gaat de luchtvaart die samen hebben geprobeerd de kosten die het beleid mogelijk met zich mee zou brengen zoveel mogelijk te drukken. Wat betreft de milieuorganisaties zijn onder andere de volgende organisaties van belang geweest: CAN-­‐Europe, Oxfam-­‐Novib, Greenpeace en het WNF. Dit waren dan ook de voorstanders van het ETS. De tegenstanders waren onder andere de IATA en de AEA. De lobbygroepen zijn met name op het gebied van beleidsvorming en beleidsbepaling zeer actief geweest. Zij hebben velen gesprekken gevoerd met onder andere Europarlementariërs, de Europese Commissie en met elkaar om hun doelen te bereiken. Oxfam-­‐ Novib gaf bijvoorbeeld aan dat zei geprobeerd hebben via de lobby een deel van de verkoopopbrengsten van emissierechten naar ontwikkelingslanden te laten gaan, dit is echter niet gelukt (interview Oxfam-­‐Novib). Volgens verschillende NGO’s is het bijzonder lastig om tegen de lobbyisten van multinationals te concurreren. Volgens CAN-­‐Europe heeft de lobby van bedrijven een grotere invloed omdat zij meer te bieden hebben voor bijvoorbeeld Europarlementariërs. Hierbij moeten we volgens CAN-­‐Europe denken aan banen. De NGO’s kunnen dit niet bieden en hierdoor is het moeilijker om invloed uit te oefenen (Interview CAN-­‐ Europe).

Dat er een sterke lobby is geweest met betrekking tot de casus is wel duidelijk. De belangrijkste vraag is nu: is deze lobby nou eigenlijk een bedreiging voor het democratisch gehalte in de Europese beleidsbepaling? In de volksmond heeft lobby toch wel een negatieve bijklank, maar is lobby nou echt zo ondemocratisch? We zullen deze vraag hier alleen behandelen met betrekking tot de beleidsbepaling. Volgens de geïnterviewde Europarlementariërs/ ex-­‐Europarlementariërs zijn lobbyisten eigenlijk essentieel in het beleidsproces van de EU. Lobbyisten verschaffen zoals eerder vermeld juist informatie. Wanneer er geen lobbyisten zouden zijn moeten de Europarlementariërs zichzelf van informatie voorzien en het is dan onmogelijk om de gevolgen van beleid voor alle sectoren te overzien. Kathalijne Buitenweg vindt het dan ook onbegrijpelijk dat er altijd zo moeilijk wordt gedaan over de input van lobbyisten. Zij ziet lobbyisme dan ook niet als een groot probleem. “Als je als Europarlementariër mensen op bezoek krijgt die jou een verhaal gaan vertellen dan hoef je die toch niet te volgen, je moet gewoon stevig in je schoenen staan”. (interview Kathalijne Buitenweg) Volgens mevrouw Buitenweg moeten

(On)demococratisch Europa

Pagina 96

Europarlementariërs alleen wel zorgen dat zij alle kanten evenveel mogelijkheden geven om hun argumenten kwijt te kunnen. Het moet dan ook niet zo zijn dat bedrijven meer mogelijkheden hebben dan NGO’s. Dit laatste is dan ook wel een gevaarlijk punt gelet op het democratisch gehalte. Volgens CAN-­‐Europe hebben bedrijven namelijk wel degelijk meer invloed op de Europarlementariërs als gevolg van het kunnen bieden van bijvoorbeeld banen waar de NGO’s dit niet kunnen. Op deze manier wordt beleid dus eigenlijk eenzijdig beïnvloed en dit is natuurlijk wel een kwalijke zaak. Een ander belangrijk punt is de werkdruk van Europarlementariërs. Volgens CAN-­‐Europe zijn Europarlementariërs relatief gemakkelijk te beïnvloeden door de werkdruk. Zij hebben geen tijd om alles tot in de puntjes uit te zoeken en nemen conclusies uit rapporten van bijvoorbeeld multinationals dan ook te vaak als uitgangspunt voor hun stem. Zij hebben simpelweg soms geen tijd om alle partijen aan te horen en zo wordt er dus eigenlijk ook een te eenzijdige input gebruikt voor een stem. Al met al kunnen we concluderen dat lobbyen in de beleidsbepaling misschien als omstreden gezien kan worden, maar het is zeker een essentieel onderdeel. In feite dient de lobby voor een Europarlementariër alleen maar als informatievoorziening, waarop zei hun stem bepalen. Zij stemmen uiteindelijk zelf en hier is eigenlijk dus niets ondemocratisch aan. Het wordt pas ondemocratisch wanneer een Europarlementariër gedwongen wordt een bepaalde beslissing te nemen, maar dat is bij onze casus zo ver wij weten niet het geval geweest.

9.3.2

Europees Parlement

Chronologie Het Europees Parlement kreeg op 22 december 2006 het voorstel tot wijziging van de richtlijn 2003/87/EG toegezonden en was vanaf dat moment dus betrokken bij het bepalen van het beleid inzake de wijziging van de richtlijn die moest leiden tot het toevoegen van de luchtvaart aan het ETS. Vervolgens gaf het Europees Parlement op 13 november 2007 een advies in de eerste lezing waarbij het zijn goedkeuring verleende aan de door de Europese Commissie ingediende wijziging van de richtlijn. Uiteindelijk werd op 19 november 2008 de wet ondertekend door het Europees Parlement en de Raad van Ministers nadat het voorstel door middel van stemming was aangenomen (Publicatieblad van de Europese Unie).

Het Europees Parlement over de wijziging van de richtlijn De rol van het Parlement bij de totstandkoming van de wijziging van richtlijn 2003/87/EG was het bediscussiëren van het voorstel van de Europese Commissie en mogelijk een wijziging in te dienen wanneer nodig geacht, dit kan over meerdere rondes verspreid zijn als Commissie, Parlement en Raad van Ministers het niet direct eens worden. Daarnaast moet het parlement ook een stem uitbrengen wanneer men klaar is met amenderen. Als na de stemming blijkt dat het Europees Parlement het voorstel aanneemt zal het daarna doorgaan naar de Raad van Ministers die er als laatste een beslissing over neemt. Besluit het Parlement om het voorstel weg te stemmen, dan gaat het ook naar de Raad van Ministers en kan deze het voorstel alsnog aannemen als er unaniem gestemd wordt.

Inzake de casus heeft het Europese Parlement niet geamendeerd en direct ingestemd met het voorstel van de Commissie. Tijdens de stemronde werd het voorstel dan ook aangenomen

(On)demococratisch Europa

Pagina 97

waarna het doorgestuurd werd naar de Raad van Ministers, die het vervolgens ook goedkeurde (COM(2008)16).

Europarlementariërs Wanneer er in het Europees Parlement een onderwerp ter tafel komt is het vaak zo dat in relatief korte tijd men een mening moet vormen over het onderwerp, aangezien men er niet van uit kan gaan dat Europarlementariërs alles weten over elk onderwerp dat besproken wordt is het vaak zo dat betrokken organisaties buiten de Europese Unie lobbyisten gebruiken om hun belangen te behartigen. Deze mensen praten met Europarlementariërs om hun informatie te verschaffen over het onderwerp zodat zij op hun beurt gemakkelijker hun mening kunnen vormen over het onderwerp. Hierbij moet echter wel in het achterhoofd worden gehouden dat lobbyisten gestuurd worden door een organisatie om de parlementariër er van te overtuigen dat hun belangen behartigd dienen te worden en het dus het best is om de zaak van alle kanten te belichten (Interview Kathalijne Buitenweg). Organisaties als CAN Europe, Oxfam Novib, IATA en AEA hebben allen gepraat met Europarlementariërs (Interview CAN Europe; Interview Oxfam Novib; Interview IATA; Interview AEA) om deze van hun standpunt te overtuigen. Gekeken naar dit specifieke onderdeel van het democratisch gehalte hebben organisaties dus ruim de mogelijkheid gehad om hun mening te geven. Volgens Julia Michalak van CAN Europe moet echter wel worden bedacht dat industriële organisaties als IATA veel meer mogelijkheid hebben tot beinvloeding dan NGO’s als CAN Europe, omdat IATA meer kan bieden, denk bijvoorbeeld aan werkgelegenheid, waardoor de Europarlementariër zijn of haar kiezer meer kan geven.

Uiteindelijk kan aan de hand van de vergaarde informatie worden geconcludeerd dat de formele gang van zaken zoals beschreven in de theorie, dat wil zeggen het proces van ontvangst van het voorstel tot de uiteindelijke stemronde, is gegaan zoals het hoort te gaan. Als echter wordt gekeken naar de Europarlementariërs kan er twijfel ontstaan over het democratisch gehalte, immers er is te kennen gegeven dat industriële lobby’s veel meer invloed kunnen uitoefenen dan NGO’s (Interview CAN Europe) wat er toe leidt dat deze lobby’s parlementariërs beter kunnen overhalen. Dat wil echter niet zeggen dat dit ook echt gebeurd is, maar het feit dat er een scheve verhouding is in de mate waarin externe organisaties invloed kunnen uitoefenen op Europarlementariërs houdt wel in dat er op dit vlak nog wat te winnen is op democratisch gebied.

9.3.3

Comitologie

Comitologie uitgelegd Tijdens de beleidsbepaling kan het zo zijn dat er wordt besloten om de comitologieprocedure in gang te zetten. De comitologieprocedure is een procedure waarin de details van de wetten worden bepaald. Dus als iets “te technisch” is, wordt het vooruitgeschoven. In de comitologieprocedure onderhandelt de Commissie samen met experts uit de lidstaten, vertegenwoordigd in de comitologie commissies, over de precieze uitwerking. (Comitologie) Ook in de casus die wij hebben gekozen is er gebruik gemaakt van de comitologieprocedure. Uit een interview met Raoul Boucke (interview Raoul Boucke) blijkt dat er is gesproken over op welke wijze de gratis emissierechten zouden worden verdeeld. Ook is er gesproken over de verdeling van de veiling rechten. (herziening EU-­‐ETS richtlijn)

(On)demococratisch Europa

Pagina 98

De vraag is natuurlijk hoe erg het is dat er details worden besproken door de commissie in plaats van door het Parlement en de Raad. Officieel heeft de Commissie het recht van initiatief en heeft ook de uitvoerende macht. De wetgevende macht ligt echter bij het Europees parlement, en de Raad van ministers.(Raad van Ministers, Europees parlement) We zouden dus moeten kijken naar de dingen die worden besloten tijdens deze procedure. Als het enkel technische details zijn dan zou je kunnen zeggen dat het terecht is dat deze beslissingen door de commissie wordt gemaakt, aangezien het dan hoort bij de beleidsuitvoering. Worden er echter politieke keuzes gemaakt door de Commissie, dan zou je het als niet-­‐democratisch kunnen beschrijven, aangezien dat een deel is van de beleidsbepaling, en de wetgevende macht niet bij de Commissie ligt.

Als we willen weten of de gemaakte keuzes politieke keuzes waren, is het belangrijk om politieke keuzes te definiëren. Cees van der Eijk geeft in zijn boek (Eijck 2001) een aantal benaderingen op de vraag van wat politiek is, waarvan de domeinbenadering en de aspectbenadering de belangrijkste zijn. De aspectbenadering houdt in dat: “overal waar in menselijke verhoudingen een patroon bestaat van (verschillen in) macht, heerschappij en gezag” (Van Eijk 2001: 4) sprake is van politiek. De domeinbenadering heeft een iets minder ruime definitie van politiek. De domeinbenadering houdt in dat niet alles politiek is, of politiek kan zijn, maar alleen datgene dat behoort tot het afzonderlijke politieke terrein. Met dit terrein worden dan de regering, overheid, staat, het (openbaar) bestuur en publieke sfeer bedoeld. Er zijn nog een aantal andere benaderingen, maar wat alle benaderingen met elkaar gemeen hebben, is dat er altijd sprake is van tegengestelde belangen. We zouden dus kunnen stelen dat een politieke beslissing een beslissing is waarbij er tegengestelde belangen zijn.

We moeten dus kijken naar welke beslissingen er precies zijn genomen aan de hand van comitologie, en of dit dan een politieke beslissing was. We hebben kunnen zien dat er is onderhandeld over: I.

De wijze waarop gratis emissierechten moeten worden verdeeld,

II. De verdeling van de veilingrechten.

De verdeling van de emissierechten is zo geregeld dat 85 procent gratis wordt weggegeven, en 15 procent wordt geveild. De Europese commissie heeft hiermee dus de gehele verdeling van de emissierechten in handen. Bij het bepalen van wie de gratis emissierechten krijgt zijn er veel verschillende manieren om het te verdelen. Steun je juist nieuwe bedrijven, omdat je in nieuwe bedrijven wil investeren? Of geef je de meeste emissierechten aan bedrijven die veel doen aan duurzaamheid? Dit zijn beslissingen waarbij er belangentegenstellingen zijn, en daarmee is het een politieke beslissing.

Internationale druk Veel van de voorstellen die uit de Commissie komen, worden tijdens de codecisieprocedurenauwelijks aangepast, en worden heel snel aangenomen.(interview Louis Bontes). Ook bij het wetsvoorstel om het ETS bij de luchtvaart in te voeren kwam men snel tot een beslissing. Binnen een jaar werd het voorstel goedgekeurd en er was maar een lezing nodig.

Dit is uitzonderlijk snel. Een verklaring die hiervoor te geven is, is de rol die Europa wat klimaat betreft speelt op mondiaal niveau. In december 2007 is er in Bali besloten dat er binnen twee jaar, tijdens de klimaattop in Kopenhagen, een mondiaal akkoord moest liggen wat betreft de

(On)demococratisch Europa

Pagina 99

klimaatonderhandelingen. Klimaat stond toentertijd hoog op de agenda en Europa wilde op de klimaattop in Poznan laten zien dat zij de koppositie heeft. De Commissie heeft tijdens het indienen er heel erg op gehamerd dat het voorstel er snel doorheen moest komen, waardoor er misschien overhaaste beslissingen zijn genomen (interview Bas Eijckhout).

Europarlementariërs kunnen dus beïnvloed worden door de commissie en indirect door de internationale gemeenschap. De Europarlementariërs stemmen echter wel uiteindelijk zelf en worden wel vrijgelaten in hun keuze. Dit zou dus democratischer kunnen, maar er is niet perse sprake van een democratisch tekort op dit punt.

Aan de hand van bovenstaande informatie kunnen een aantal dingen worden geconcludeerd. Om te beginnen kunnen we zeggen dat het formeel zo is dat de Commissie geen wetgevende macht heeft. De Commissie beslist echter wel een aantal zaken in de comitologie. In onze casus is het zo gesteld dat de Commissie heeft besloten over de verdeling van de emissierechten. Dit is een politieke keuze, en daarmee is deze beslissing niet democratisch genomen, aangezien deze beslissing niet door de bevoegde instantie is genomen.

9.3.4

Raad van Ministers

De Raad van Ministers spelen in de beleidsbepaling een grote rol. Samen met het Europees Parlement beslissen zij over de wetsvoorstellen. Formeel gezien is dit goed geregeld. Wij hebben de casus onderzocht en daarin zijn geen ongeregeldheden te vinden met betrekking tot de Raad van Ministers. Uit geeneen stuk of interview blijkt dat het proces ondemocratisch is verlopen bij de Raad van Ministers. Hieruit kan worden geconcludeerd dat er geen democratisch tekort bestaat in de Raad van Ministers.

9.4

Conclusie

De vraag die centraal stond in dit hoofdstuk was de vraag of er een democratisch tekort is in de beleidsbepaling van de Europese Unie. Er is een verschil gemaakt in onze definitie van democratie tussen formele en substantieve democratie. Eerst gaan we kijken of de beleidsbepaling formeel democratisch is verlopen. We hebben kunnen zien dat de beslissingen in Europa meestal worden genomen via de codecisieprocedure. Hierin beslissen het Europees parlement en de Raad van Ministers samen. Het Europees Parlement is direct via vrije verkiezingen gekozen en de Raad van de Ministers indirect. Ook vindt er scheiding van machten plaats, aangezien de wetgevende en uitvoerende macht gescheiden zijn. Het proces is ook redelijk transparant, aangezien alle stukken en notulen op te vragen zijn.

We hebben het proces van beleidsbepaling getoetst aan de kenmerken van de substantieve democratie. De Civil Society (lobbyisten, NGO’s en belangengroepen) is ruim vertegenwoordigd in het codecisieproces, maar alleen informeel. Om tot een wel afgewogen stem te komen proberen Europarlementariërs zoveel mogelijk informatie te verkrijgen van alle belanghebbenden. Het gebeurt regelmatig dat zij echter geen goed beeld kunnen krijgen door de hoge werkdruk, waardoor zij te eenzijdig beïnvloed kunnen worden. Daarnaast heeft de industrie vaak een meer invloedrijke lobby omdat ze over detailkennis beschikken en meer geld tot hun beschikking hebben. Deze invloed van lobbyisten hoeft niet per definitie ondemocratisch te zijn, maar er kunnen wel democratische tekortkomingen optreden wanneer de Europarlementariërs te eenzijdig beïnvloed worden.

(On)demococratisch Europa

Pagina 100

Wat betreft de casus zijn er een aantal opmerkelijke zaken. De Europese Commissie heeft in comitologie besloten over de verdeling van de emissierechten. Dit is een politieke keuze en daarmee een taak voor de wetgevende macht en dus niet voor de Europese Commissie. Wat betreft de input, hebben alle belanghebbende de kans gehad om te zeggen wat ze wilden. Het kan wel zo zijn dat de milieuorganisaties wat minder invloed hebben gehad dan de bedrijven. Dit kunnen wij echter niet met zekerheid zeggen. De casus is voor zover wij dat kunnen bepalen wel transparant verlopen. Er is veel documentatie beschikbaar en Europarlementariërs zijn erg benaderbaar en open. Het is al met al moeilijk te zeggen of er tijdens de beleidsbepaling in de casus een democratisch tekort is geweest. Wel kunnen we vaststellen dat er nog verbeteringen mogelijk zijn.

(On)demococratisch Europa

Pagina 101

10 Beleidsuitvoering 10.1 Inleiding Nadat er in de Europese Unie een onderwerp op de agenda is geplaatst, daarbij het beleid is ontworpen en het voorstel politiek bekrachtigd is, moet dit beleid vervolgens worden uitgevoerd. Deze fase wordt de beleidsuitvoering of de beleidsimplementatie genoemd.

Beleidsimplementatie gebeurd in de Europese Unie op twee niveau’s: op Europees niveau en dat van de lidstaten. Van alle stadia binnen de beleidscyclus kent de implementatie de meeste betrokkenheid vanuit lidstaten (Versluis e.a., 2011: 182). Het is van belang dat het EU-­‐beleid naar beleid op nationaal niveau wordt vertaald zodat het vervolgens kan worden toegepast in de betreffende lidstaat.

Binnen de implementatie zijn er formeel en informeel verschillende actoren betrokken die op verschillende niveaus werken. In de verantwoording worden de verschillende implementatietheorieën besproken. Daarna wordt er een algemeen beeld geschetst over de beleidsuitvoering binnen de EU en tot slot zal de praktische situatie besproken worden met betrekking tot de casus en de interviews van betrokken actoren. In de conclusie zal de deelvraag op formeel als substantieve grond worden beantwoord.

10.1.1 Verantwoording Er zijn verschillende theorieën ontwikkeld op het gebied van beleidsimplementatie, die focussen vanuit verschillende contextuele perspectieven. Voor het beantwoorden van onze deelvraag dienen we een theorie te kiezen die het best bij ons onderzoek past. Op het gebied van nationale context zijn er het ‘top-­‐down’ perspectief, bottom-­‐up’ perspectief en de regulatorische benadering (Versluis e.a., 2011: 187-­‐193), binnen de Europese context is er de theorie van Europeanisatie en in de internationale context zijn er International Relations theorieën (zie tabel 10.1).

Onze deelvraag luidt:

“Is er een democratisch tekort in de beleidsuitvoering in de Europese Unie?”

Uit hoofdstuk 2 volgt het onderscheid tussen formele democratie dat zich richt op instituties, procedures en regels, en substantieve democratie dat zich richt op een actieve civil society en burgerparticipatie. De methode om beleidsimplementatie te onderzoeken zou democratische aspecten zoveel mogelijk moeten blootleggen opdat we kunnen onderzoeken of er daadwerkelijk een democratisch tekort is.

(On)demococratisch Europa

Pagina 102

School

Main question

Main independent variables

Nation-­‐state context

Top-­‐down vs Bottom-­‐up

How do we explain implementation failure?

Organizational factors vs

How do we explain variation in implementation styles?

Legal design, organizational, political, and social factors

EU context

Europeanization

How do we explain differences in implementation of EU policy between member states?

Goodness of fit, mediating factors (such as veto platers, change agents, of facilitating formal institutions)

Wider international context

International Relations (IR) compliance theories

How do we explain why nations comly with international policy

Strength of the enforcement system, capacity and rule ambiguity, strength of non-­‐state actors

Regulatory style

Policy factors

Tabel 10.1 Comparative overview of different theoretical approaches (Versluis e.a., 2011: 196)

Internationale Betrekkingen theorieën Theorieën uit de internationale betrekkingen geven aan waarom landen al dan niet meewerken met internationale regelgeving. In deze groep theorieën is er geen aandacht voor de formele democratie en burgerparticipatie, en daarom zijn deze theorieën niet van toepassing in ons onderzoek.

Europeanisatie Theorieën die zich specifiek richten op de beleidsimplementatie in de Europese context zijn nog niet volledig ontwikkeld. Nadat er op Europees niveau besluiten zijn genomen volgt er op nationaal niveau een regulier proces van beleidsimplementatie zoals dat na nationale besluitvorming zou volgen (Versluis e.a., 2011: 191-­‐192). Andere geven aan dat de uitvoering van EU beleid lastiger is dan nationale wetgeving (Versluis e.a., 2011:192). Door de veelheid aan actoren en de unieke relatie tussen lidstaten en EU is er een verschil.

Europeanisatie zou het best beschreven worden als ‘onderzoek naar de impact van Europese integratie op het nationale level’ (Versluis e.a., 2011: 192). Uiteindelijk draait dit om het implementeren van wetgeving uit de Europese Unie in de lidstaten, met als hoofdzaak de verschillen tussen lidstaten bij die implementatie. Aangenomen wordt dat een verandering van implementaties veroorzaakt wordt door een verschil tussen de lidstaat en Europa. Het onderzoek focust zich op factoren die dit verschil veroorzaken.

Een goede implementatie van een Europese wet in de lidstaten hangt in deze theorie af van een “goodness of fit”( Versluis e.a., 2011: 192) tussen Europa en de betreffende lidstaat, samen met factoren die goede implementatie stimuleren.

Er is echter veel kritiek op deze ‘goodness of fit’ theorie, nadat er meer onderzoek werd gedaan naar Europa. Hier is weinig verband gevonden tussen ‘goodness of fit’ en juiste implementatie.

(On)demococratisch Europa

Pagina 103

In deze interpretatie zou het beter zijn om de focus te leggen op de voorkeuren van de lidstaten, om te begrijpen waarom de implementatie verandert en zouden verschillen niet hoeven betekenen dat een lidstaat zich niet kan aanpassen. Gezien de kritiek en de beperkte mogelijkheden om democratische aspecten te onderzoeken, hebben we niet voor deze methode gekozen.

Regulatorische benadering Er zijn verschillende tradities met betrekking tot implementatie als gekeken wordt naar beleidsterreinen, zoals inspectie organen, agentschappen, federale staten en landen (Versluis e.a., 2011: 189). De regulatorische maakt een analyse van de werking van implementatie. Om dat te onderzoeken wordt gekeken naar categorieën van onafhankelijke variabelen: ‘legal design factors’, ‘organizational factors’, ‘political factors’ en ‘social factors’. Elke variabele heeft invloed op de beleidsuitvoering.

De regulatorische benadering kijkt naar verschillende implementatie stijlen, die afhankelijk zijn van verschillende factoren. Bij deze implementatie stijlen is er kortweg sprake van twee extremen. Aan de ene kant staat de neiging om de basis te leggen in formele methoden, waarbij de belangrijkste taak van de ‘regulator’ ligt bij het aanspreken van de verantwoordelijken. Aan de andere kant ligt de nadruk op onderhandelen en adviseren, waarbij een sanctie pas wordt toegepast als laatste mogelijkheid. Deze stijlen worden respectievelijk getypeerd als ‘legalistic’ (dwingend) en ‘conciliatory’ (bemiddelend). De overige stijlen liggen hier tussenin. Elke lidstaat wordt uiteindelijk door een ‘regulatory’ implementatie stijl getypeerd.

Doordat de regulatorische benadering met verschillende factoren rekening houd die ook van belang zijn bij democratie zou de regulatorische benadering een goede kader zijn om beleidsimplementatie te onderzoeken. Echter de vraag waarop het antwoord geeft heeft geen raakvlak met ons onderzoek.

Top-­‐down en bottom-­‐up perspectief De top-­‐down en bottom-­‐up perspectief hebben met elkaar gemeen dat ze beide tekortkomingen in de beleidsimplementatie onderzoeken. Bij het top-­‐down perspectief begint de implementatie bij de beleidsmaker, waarbij de beslissingsanalyse in de richting van boven naar beneden gaat, tot de beslissing uiteindelijk wordt uitgevoerd (Versluis e.a., 2011: 188).

Het falen van implementatie wordt toegerekend aan een tekort aan duidelijkheid over de beleidsdoelen of beschikbare middelen, zoals bijvoorbeeld de financiën.

Bij een differentiatie tussen het formuleren van beleid en de beleidsuitvoering, die strikt gescheiden zijn, is deze theorie echter niet van toepassing. In dit geval is het type beleid en de inhoud ervan bepalend voor succes.

Bij het bottom-­‐up perspectief wordt de variëteit aan implementatie verklaard vanaf de bureaucraat, op het straat niveau van de uitvoering. De verschillen tussen niveau van discretie op het lokale niveau van de uitvoerenden worden hier onderzocht, samen met de doelgroep van het beleid. In dit geval is het de implementatie zelf, die vorm geeft aan het uiteindelijke beleid.

Hoewel de top-­‐down en de bottom-­‐up perspectief verschillend naar beleidsimplementatie kijken, leggen ze verschillende aspecten van democratie bloot. We gaan daarom in de beantwoording van onze deelvraag uit van het top-­‐down perspectief, hoe beleidsuitvoering door EU instellingen wordt overgedragen aan de lidstaten die dat daarwerkelijk moeten

(On)demococratisch Europa

Pagina 104

implementeren. Dit wordt gevuld met een bottom-­‐up benadering door te kijken naar de mogelijkheden die de doelgroep hebben.

Principaal-­‐agenttheorie Bovens e.a. stellen in Openbaar bestuur (2010: 197-­‐198) dat beleidsbepalers verwachten van uitvoerders dat het beleid conform de officiële beleidsteksten wordt uitgevoerd. De vraag is alleen of dat in praktijk ook daadwerkelijk gebeurt. Met ‘principaal’ wordt de beleidsmaker bedoelt en ‘agent’ staat voor de beleidsuitvoerder. De principaal-­‐agenttheorie impliceert dat beleidsuitvoerders over belangrijke machtsmiddelen beschikken. Dit stelt de beleidsuitvoerders in staat zich aan de controle van de beleidsbepalers te onttrekken. De beleidsuitvoerders zijn namelijk met velen, beschikken over praktische kennis en onderhouden soms nauwe banden met cliënten van het beleid. De belangrijkste informatiestroom van beleidsuitvoerders komt van de uitvoerders zelf. Die kunnen dus ‘spelen’ met de rapporten om zo hun verplichtingen te ontlopen en hun eigen belangen te dienen. Uitvoerders beschikken dus over een zekere mate van beleidsvrijheid. De ruis in de communicatie tussen beleidsbepalers en beleidsuitvoerders strooit volgens sommigen zand in de machine van de naadloze uitvoering van de afgesproken maatregelen. Volgens anderen is het juist goed dat er afstand bestaat tussen beleidsbepalers en beleidsuitvoerders. Beleidsuitvoerders hebben behoefte aan een zekere mate van voorspelbaarheid in de wijze waarop zij worden aangestuurd. ‘Beleidsuitvoerders zullen in de praktijk dus moeten balanceren tussen de normatieve eis van loyaliteit en transparantie tegenover hun politieke principalen, en de praktische eis van stabiliteit en autonomie in de uitvoeringswijze’ (Bovens e.a., 2007: 198).

10.2 Beleidsuitvoering in de EU Implementatie is het op een na laatste stadium in de beleidscyclus, waarin het beleid wordt uitgevoerd. Binnen de Europese Unie is de implementatie of beleidsuitvoering het moment waarop de Europese wetten en maatregelen van de lidstaten in werk worden gesteld (Versluis e.a., 2011: 181).

Voor deze wetten in een land officieel uitgevoerd kunnen worden, moeten ze passen bij de nationale wetgeving van de betreffende staat. Deze zogenaamde ‘omvorming’ vindt plaats in het betreffende land door het ministerie dat over het onderwerp van de Europese maatregel gaat.

In de Europese Unie worden wetten geïmplementeerd in 27 landen, met ieder een eigen traditie wat deze implementatie betreft (Versluis e.a., 2011: 180).

Bij de implementatie zijn verschillende organen actief. Op Europees niveau spelen de Europese Commissie, het Europese hof en andere Europese instanties, zoals agentschappen een rol. Op lidstaat niveau spelen er vele actoren een rol zoals het ministerie, inspecties, NGO’s en gereguleerden (Versluis e.a., 2011: 180, 187).

De verantwoordelijkheid voor de implementatie ligt bij zowel de lidstaten als de Europese Unie.

Er zijn, wat betreft de verantwoordelijkheid, twee vormen van implementatie te onderscheiden, namelijk ‘formele implementatie’ en ‘praktische implementatie’. Bij de formele implementatie voeren de lidstaten de implementatie uit en houdt de Europese Unie het overzicht, om ervoor te zorgen dat de lidstaten de functies goed uitvoeren (Versluis e.a., 2011: 182).

Bij praktische implementatie zijn de lidstaten zelf verantwoordelijk voor het de inspectie-­‐ organen en met welke instrumenten, en welke sancties ze opleggen bij een falende uitvoering.

(On)demococratisch Europa

Pagina 105

Hierbij zijn er verschillen te vinden tussen lidstaten als het gaat om procedures, functies, checklists of de structurering van de organen (Versluis e.a., 2011: 183) De Europese Commissie fungeert als ‘waker’ van de verdragen en over de wetgeving op verschillende beleidsterreinen. De Commissie werkt samen met het Europese Hof, die verantwoordelijk is voor behoorlijke toepassing van de Europese wetgeving in de lidstaten. Op het moment dat de implementatie niet correct wordt toegepast kunnen verschillende stappen ondernomen worden, en uiteindelijk financiële sancties worden opgelegd (Versluis e.a., 2011: 186).

De meeste Europese richtlijnen kunnen via lagere regelingen worden omgezet in de vorm van een ‘gedelegeerde regelgeving’ (Staman, 2010). Hierbij worden regels uit een formele wet nader uitgewerkt, maar hoeft niet alles in de formele wet zelf geregeld te worden. De Eerste en de Tweede kamer komen hier niet bij aan te pas en het is een ambtelijke procedure (Europa Nu, 2011).

NGO’s hebben een controlerende functie binnen dit geheel, welke NGO deze controlerende functie uitoefent hangt af van het beleidsterrein (Versluis e.a., 2011: 186). Nationale kantoren van de betreffende NGO onderhouden contact met de ministeries en doen eigen onderzoek naar de implementatie en evaluatie van het betreffende beleid. De NGO’s hebben elk hun eigen doelstellingen en focuspunten die ze in de gaten houden. Op het moment dat het NGO kantoor ontdekt dat er bepaalde zaken uit het oog worden verloren bij de implementatie hebben zij de mogelijkheid dit aan te kaarten bij de Europese Commissie (Dupuy, 2008: 133-­‐134).

Op deze manier is er een continue samenwerking tussen de NGO en de Europese Commissie.

Tot slot worden er sinds 1990 (Versluis e.a., 2011: 187) vaker specifieke taken toe bedeeld aan onafhankelijke instanties binnen de Europese Unie, zoals ZBO’s.

10.3 Van theorie naar praktijk: toetsing aan casus 10.3.1 Inleiding In deze paragraaf werken we de casus uit aan de hand van een aantal vragen uit schema 8.2 uit het boek Analyzing the European Union policy process (Versluis e.a., 2011). Er wordt antwoord gegeven op deze vragen met behulp van de interviewverslagen en andere verzamelde data. De actoren die relevant zijn voor de beleidsuitvoering ten aanzien van ETS zijn: NEa, dit is de uitvoeringsorganisatie die toezicht houdt op de naleving van regel-­‐ en wetgeving.

- Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, zij is verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid en heeft de NEa aangesteld als feitelijke beleidsuitvoerder.

- IATA, AEA, en NGO’s, deze organisaties zijn relevant voor de vraag of organisaties de beleidsuitvoering mogelijk zouden kunnen beïnvloeden.

10.3.2 Uitwerking vragen binnen de casus -

Welke actor zet beleid om in implementatie?

Binnen het EU beleidsproces ligt de implementatie van EU wetten en richtlijnen bij de nationale overheden. In het geval van de Richtlijn ETS luchtvaart is dit het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (Europese Unie, 2008). De feitelijke de handhaving is de verantwoordelijkheid van de Nederlandse Emissieauthoriteit (NEa). Renee Peerboom van de NEa omschijft dat de (On)demococratisch Europa

Pagina 106

opdrachtgever van NEa het ministerie van Infrastructuur en Milieu, directie Klimaat, Lucht en Geluid (KLG) is. De directie KLG valt onder DG milieu en de eigenaar is vervolgens plaats vervangend secretaris-­‐generaal van het ministerie I&M. Het bestuur van de NEa neemt besluiten zoals die zijn neergelegd zijn in wet milieubeheer en neemt deze onafhankelijk. De rol van NEa is volgens Peerboom het toezicht houden op het ETS-­‐beleid waarbij voornamelijk wordt gekeken of het systeem goed wordt uitgevoerd. De NEa verleent vergunningen aan inrichtingen, tevens beheert NEa rechten van die inrichtingen en houdt toezicht of verplichtingen van die inrichtingen. (interview Peerboom).

Wie zijn ‘gereguleerd’?

Het zijn de luchtvaartmaatschappijen die vluchten van en naar de Europese Unie uitvoeren die gereguleerd worden. De Richtlijn ETS omschrijft het als volgt: Vluchten die aankomen op en vertrekken vanaf een luchthaven op het grondgebied van een lidstaat waarop het Verdrag van toepassing is. (Europese Unie, 2008). Uiteindelijk reguleert de NEa volgens Peerboom +/-­‐ 40 luchtvaartmaatschappen. Dat zijn 16 commerciële, waarvan een aantal grote Aziatische maatschappijen. Dit zijn de maatschappijen die de meeste vluchten naar Nederland hebben uitgevoerd. Voor de grote maatschappijen is het geen probleem om zich aan de verplichtingen te houden, maar voor de kleinere maatschappijen is het wat moeilijker (interview Peerboom).

Wat moeten de gereguleerden specifiek doen?

De luchtvaartmaatschappijen die onder het systeem van CO2-­‐ en/of NOx-­‐emissiehandel vallen, moeten beschikken over een emissievergunning. Zonder emissievergunning mag een maatschappij geen CO2 en/of NOx uitstoten. Een emissievergunning kun je aanvragen bij de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa). Bij de aanvraag moet een monitoringsplan worden gevoegd. In het monitoringsplan is beschreven hoe binnen een bedrijfslocatie de emissies worden bepaald. Als de NEa constateert dat het monitoringsplan aan de eisen voldoet, krijgt de bedrijfslocatie een vergunning. In de vergunning staat dat een bedrijfslocatie CO2 en/of NOx mag uitstoten en mag handelen in emissierechten als: de uitstoot wordt bepaald volgens het monitoringsplan en als wordt voldaan aan de vergunningsvoorschriften. De belangrijkste vergunningvoorschriften hebben betrekking op de verplichting om jaarlijks in een emissieverslag de vastgestelde emissies te rapporteren aan de NEa en de verplichting om afwijkingen en veranderingen van het monitoringsplan te melden aan NEa (website NEa).

Wie handhaaft de wet en wat moeten de handhavers doen?

De Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) is een overheidsorganisatie die toezicht houdt op naleving van de wet-­‐ en regelgeving voor CO2-­‐ en NOx-­‐emissiehandel. De organisatie is klein begonnen, en was destijds ondergebracht bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM). Vanaf het begin werd al aangegeven dat NEa een zekere vorm van onafhankelijkheid zou moeten hebben, ook ten opzichte van de staat. Dit heeft echter in praktijk lang geduurd (interview Peerboom). Het ministerie van VROM is overgaan in het ministerie van Infrastructuur & Milieu en is samen met het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verantwoordelijk voor de ontwikkeling van dit beleid.

(On)demococratisch Europa

Pagina 107

Per 1 januari 2012 heeft de NEa de status van een baten-­‐ en lastendienst gekregen, met een raad van bestuur dat een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) is, en de medewerkers zijn in dienst van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. De NEa is tevens de enige uitvoeringsorganisatie voor emissiehandel in Nederland. De autoriteit toets onafhankelijk de naleving van de regels. De NEa toets de naleving op een transparante en rechtvaardige wijze. De NEa wil zo de emissiehandel betrouwbaar en vertrouwd maken.

De organisatie bestaat uit vier afdelingen: -

Validatie en Vergunningen (V&V). Deze afdeling behandelt vergunningen en valideert een monitoringsplan

-

Registratie Emissiehandel (RE). Deze afdeling beheert de CO2-­‐ en NOx-­‐registers

-

Toezicht en Handhaving (T&H). Deze afdeling kan indien nodig handhavend optreden, en de afdeling houdt toezicht op emissiehandel bij bedrijven

-

Het bedrijfsbureau (B&B). Het bedrijfsbureau heeft een ondersteunende taak voor archief, financiën, P&O, en communicatie

In het interview met Peerboom wordt duidelijk dat de NEa ook samenwerkt met andere Europese uitvoeringsorganisaties (interview Peerboom). De Europese Commissie heeft het Climate Change Committee aangesteld om het beleidsproces meer vorm te geven. In dit comité zijn alle lidstaten vertegenwoordigd met voornamelijk beleidsmedewerkers. NEa zit informeel, meer als adviserende rol met betrekking tot technische inzichten, ook aan tafel (interview Peerboom).

Volgens Peerboom hebben ook de uitvoeringsorganisaties zichzelf verenigd in de Compliance Forum. Dat is een samenwerkingsverband gericht op de uitvoeringsorganisaties en ze werken samen om elkaar nader aanvulling te geven op beleid, en ze stemmen bepaalde zaken op elkaar af. Die samenwerking is op Europees niveau, maar er zijn een aantal actieve lidstaten waar NEa contact mee zoekt (interview Peerboom).

De NEa heeft beperkte mogelijkheden om eventuele aanpassingen door te voeren in het beleid.

Voorheen kon NEa de guidelines van het monitoringsplan zelf interpreteren, maar dat is een verordening geworden die rechtstreeks werkend is. Volgens Peerboom is er wel enige beleidsruimte hoe NEa hun inzet op de luchtvaart richt. De NEa heeft namelijk 16 commerciële en 24 niet-­‐commerciele maatschappijen onder zich. De commerciële maatschappijen zijn verantwoordelijk voor meer dan 99,8% van die uitstoot. Derhalve heeft de NEa aan het ministerie van Infrastructuur & Milieu voorgelegd of de NEa hun inzet mag richten op de commerciële maatschappijen en minder aandacht mogen besteden aan de niet-­‐commerciële maatschappijen. Het Ministerie heeft dit vervolgens geaccordeerd. Op de vraag of de beleidsuitvoering democratisch verloopt, geeft Peerboom aan dat er heldere regels moeten zijn, waarbij er bovendien transparant met die regels moet worden omgegaan. Op het moment dat de regels zijn vastgelegd, is er niet veel ruimte voor bedrijven om dan nog te onderhandelen.

Volgens Peerboom is de beleidsuitvoering eigenlijk niet een plek om nog over democratie te praten. De NEa moet zich eenmaal aan de regels houden. De luchtvaartmaatschappijen die het

(On)demococratisch Europa

Pagina 108

niet eens zijn met de beslissingen, kunnen wel bezwaar aantekenen of in beroep gaan bij de Raad van State (interview Peerboom).

Er is geen instantie die de werkzaamheden van de NEa controleert, op de vraag wat voor mogelijkheden NEa heeft om de regels te handhaven, beschrijft Peerboom dat er vanuit het Ministerie beleidsregels worden opgesteld waar de NEa zich vervolgens aan moet houden. De NEa doet alleen de bestuursrechtelijke handhaving. Ze kunnen een bestuurlijke boete opleggen, maar ook een operating ban voor bedrijven die zich helemaal niet aan de regels houden. De enige vrijheid die NEa heeft, is het interpreteren of de operators tijdelijk hun monitoringsplan wisten te actualiseren.

Het bestuur van NEa is een zelfstandig bestuursorgaan. Volgens Bovens e.a. in Openbaar Bestuur is het gedachtegoed van een ZBO dat een organisatorische scheiding tussen beleid en uitvoering de doeltreffendheid en doelmatigheid van publieke dienstverlening ten goede komt. De uitvoerende instellingen worden op afstand geplaatst van het politieke spel om beleid. Alleen dan kunnen zij zich volledig richten op perfectionering van de beleidsuitvoering. Echter kent dit model ook nadelen. Politieke gezagsdragers beschikken over beperkte mogelijkheden om de beleidsuitvoering te beïnvloeden. Wanneer er onverwachtste omstandigheden voordoen, is het de ambtelijke leiding die essentiële beslissingen neemt, niet de politieke top van een departement. Afstand tussen politiek en bestuur betekent ook een informatievoorsprong van beleidsuitvoerders ten opzichte van hun politieke gezagsdragers. In plaats van een voortdurende informatiestroom, volstrekt nu een periodieke rapportage van hoofdlijnen.

Enerzijds kunnen zelfstandige bestuursorganen zich dus meer afschermen van de politiek, maar anderzijds kunnen ze ook hun eigen functioneren afschermen en politieke verantwoording ontlopen (Bovens e.a., 2007: 317).

Op de vraag of er voldoende afstand bestaat tussen NEa en politiek, kon Peerboom geen concreet antwoord geven. Ze verwees naar haar collega G. Edoo (NEa) die het volgende antwoordde: ‘In haar rol naar de buitenwereld zal het bestuur niet actief publiciteit zoeken over beleidsaangelegenheden, dat ligt meer op het terrein van de minister. Het bestuur zal zich eerder uitlaten over haar verantwoordelijkheden. Het bestuur geeft NEa de status van onafhankelijkheid. Juist omdat het bestuur onafhankelijk is, houdt zij zich aan vastgesteld beleid en ziet toe op de naleving van wet-­‐ en regelgeving.’(interview Peerboom, mailbijlage). Peerboom gaf in het interview ook aan dat er vanuit de luchtvaart veel weerstand is, maar dat de NEa niets van de politieke onrust merkt. Alle luchtvaartmaatschappijen hebben zich namelijk aan de verplichtingen gehouden, vaak wel vergezeld met een formele statement dat ze niet blij zijn met het systeem. De NEa heeft volgens Peerboom in de uitvoering niet te maken met lobbygroepen (interview Peerboom) Aan Andreas Hardeman werd gevraagd of de IATA, ten aanzien van de beleidsuitvoering, nog zaken kan sturen. Hardeman geeft aan dat IATA niet heel veel kan doen, maar wel voortdurend blijft kijken naar de effectiviteit van het huidige beleid. De klachten en aanmerkingen geeft IATA door aan het Compliance Committee van de EU, echter doen zij hier weinig mee (interview Harderman) Volgens Hardeman is het interessanter om via de informele weg de Commissie te beïnvloeden, maar hierbij spelen altijd verschillende belangen een rol. De IATA zal op politiek niveau door blijven lobbyen. Hardeman vindt eigenlijk dat de wetgeving zo simpel en

(On)demococratisch Europa

Pagina 109

doorzichtig mogelijk moet zijn. En zolang overheden met de prijs van CO2 blijven spelen, is er onzekerheid. Vervolgens geeft hij ook aan dat de IATA achter de schermen, via niet-­‐Europese rijke overheden, wel druk uitoefenen op het beleid. De EU trekt zich volgens Hardeman namelijk weinig van de industrie aan (Interview Harderman) Wat zijn de implementatie moeilijkheden binnen de casus?

Het beleid omtrent ETS voor de luchtvaart ligt momenteel politiek heel erg gevoelig. Khan van de AEA omschrijft het ETS als ‘een vreselijk heet hangijzer, omdat het ongelooflijk is ontwikkeld tot een politiek issue’ (Interview Khan). De reden hiervoor is dat de Europese Unie de richtlijn eenzijdig invoert, zonder overeenstemming met de rest van de wereld. De Richtlijn ETS heeft betrekking op alle internationale vluchten van en naar de EU, waarbij ook het gedeelte wordt belast dat door internationaal luchtruim is gegaan (Europese Unie). Als gevolg hiervan hebben een aantal VS carriers een rechtszaak tegen het ETS aangespannen. Atsma heeft hiervan de kamer inmiddels via een brief op de hoogte gebracht en uit zijn zorgen over de moeilijkheden omtrent de huidige stand van zaken ten aanzien van ETS (Atsma, 2011). Hij blijft echter wel inzetten om namens het kabinet te komen tot een mondiaal systeem, zodat ETS in de luchtvaart geen verstoring van het level playing field veroorzaakt en hiermee de concurrentiepositie van de Europese luchtvaartmaatschappijen en de belangrijke rol van Schiphol als hub niet worden aangetast (Atsma, 2011) Inmiddels nemen lobbygroepen namens de luchtvaartmaatschappijen actie om niet direct, maar via grote niet-­‐EU landen het beleid te beinvloeden. Met het oog op een goede verstandhouding met de Commissie kan de IATA niet te kritisch en te agressief op de voorgrond treden. Echter kan IATA achter de schermen via niet-­‐EU overheden (Rusland, VS, China etc.) wel druk uitoefenden op het beleid. Harderman stelt dat de EU zich weinig aantrekt van de industrie, terwijl de “grote jongens” zoals Clinton en Medvedev wel serieus worden genomen. Ook probeert IATA van binnenuit aan invloedrijke EU overheden zoals Frankrijk, Duitsland, UK en in zekere mate NL te “pulken.” Via informatie van leden weet de IATA dat ook zij zaken anders willen zien, echter moeten zij ook voorzichtig manoeuvreren in verband met andere politieke belangen (interview Harderman, 2012).

Volgens Peerboom klagen bedrijven vaak over het feit dat ze het te veel werk vinden, en de prijzen liggen zo laag dat het relatief weinig oplevert. Als er veel weerstand is, praat NEa met die bedrijven en komt ze tot pragmatische oplossingen. Peerboom is ervan op de hoogte dat vanuit de luchtvaart er wel veel weerstand is maar daar merkt de NEa niet zoveel van in de uitvoering (interview Peerboom). Alle bedrijven hebben zich namelijk aan de verplichtingen gehouden, vaak wel vergezeld met een formele statement dat ze niet blij zijn met systeem, De lobbyisten richten zich nu voornamelijk op het Ministerie, en niet op NEa. Ook Harderman geeft aan dat zij wel hun leden ondersteunen bij de invoering van ETS. Harderman spreekt echter van een dubbele strijd. Het liefst zien zij ETS wel van tafel (interview Harderman).

(On)demococratisch Europa

Pagina 110

10.4 Conclusie Formele democratie Op basis van verzamelde data kunnen we met redelijke zekerheid vaststellen dat de beleidsuitvoering op formeel vlak democratisch verloopt. Er is geconstateerd dat er een grote mate van transparantie en rekenplichtigheid is en bovendien is er een duidelijke scheiding van verantwoordelijkheden. Op het moment dat de EU wetten en maatregelen aan de lidstaten oplegt, zorgen de nationale overheden zelfstandig voor de uitvoering van het beleid. Dit doen zij door uitvoeringsorganisaties in het leven te roepen. Ook hebben we geconstateerd dat er hierdoor een scheiding bestaat tussen politiek en bestuur. Volgens NEa hebben zij niet de mogelijkheid om aanpassingen door te voeren in het beleid, maar uit literatuur is algemeen bekend dat beleidsuitvoerders wel degelijk een zekere mate van beleidsvrijheid hebben.

Tevens werken uitvoeringsorganisaties van de verschillende lidstaten nauw samen, zogenoemde Compliance Committees, om zaken ten aanzien van de aanpak van de beleidsuitvoering af te stemmen. Dit samenwerkingsverband bevordert de samenhorigheid, bewustzijn en harmonisatie tussen de lidstaten ten aanzien van het beleid. Het comité zorgt er tevens voor dat alle uitvoerders op één lijn zitten.

Substantieve democratie Op substantieve vlak is het gecompliceerder om uitspraken te doen over het democratische gehalte van de beleidsuitvoering. Voor zover onderzocht bestaat er voor NGO’s en bedrijven – binnen de casus– geen mogelijkheid om direct invloed uit te oefenen of te onderhandelen over de beleidsuitvoering. De uitvoeringsorganisaties worden ook nagenoeg niet geconfronteerd met lobbyorganisaties. Voor dereguleerden bestaat er echter wel de mogelijkheid om via klachten-­‐ en bezwaarprocedures hun stem te laten gelden, als zij het niet eens zijn met beslissingen van de uitvoeringsorganisatie. Klachten gaan naar het desbetreffende Ministerie en bezwaarprocedures komen uiteindelijk terecht bij de Raad van State. Uit gesprekken met trade organizations hebben we kunnen concluderen dat het effectiever is voor bedrijven en organisaties, die het niet eens zijn met het desbetreffende beleid, om middels een belangenbehartigingsorganisatie via de informele weg druk uit te oefenen op het beleid.

(On)demococratisch Europa

Pagina 111

Deel III

(On)demococratisch Europa

Pagina 112

(On)demococratisch Europa

Pagina 113

11 Conclusie 11.1 Inleiding

In dit stuk zullen eerst kort de conclusies van de deelvragen worden behandeld. Vervolgens zullen hiervan de belangrijkste punten worden uitgepikt en het proces als een geheel worden bekeken. Hierbij wordt er, zoals beschreven in hoofdstuk 3, ook onderscheid gemaakt tussen de formele en de substantive democratie. Tot slot zullen we een antwoord geven op onze hoofdvraag en enkele aanbevelingen doen voor vervolgonderzoek.

11.2 Conclusie deelvragen De volgende deelconclusies zijn samenvattingen van de oorspronkelijke conclusies en missen daardoor een degelijke onderbouwing. Voor de volledige conclusies verwijzen we u door naar de hoofdstukken waar deze deelconclusies oorspronkelijk worden getrokken.

11.2.1 Agendavorming Is er een democratisch tekort in de agendavorming van de Europese Unie?

Conclusie: Publieke invloed op agendavorming in de Europese Unie is minder dan op nationaal niveau. Het democratisch verkozen Europees Parlement heeft geen formele bevoegdheid om zaken op de agenda van de Commissie te plaatsen. Informeel gebeurt dit wel, vaak vanuit de publieke opinie.

De Raad van Ministers (indirect gekozen door burgers) mag formeel ook niet zaken op de agenda van de Commissie zetten en zijn indirect gekozen door de burgers. Toch komen initiatieven van de Commissie vaak voort uit voorstellen van de lidstaten, in de Raad.

11.2.2 Beleidsvorming Is er een democratisch tekort in het beleidsvormingsproces van de Europese Unie?

Conclusie:

Formele democratie Omdat het over het algemeen ambtenaren zijn die beleid vormen, of dat nou in verschillende comités of de Europese Commissie is, kunnen ze niet publiekelijk afgerekend worden op het beleid dat ze vormen. Alleen het College van Commissarissen kan afgerekend worden op gemaakt beleid of andere zaken en kan door het Europees Parlement naar huis worden gestuurd. Wat voor beleid er wordt gevormd is in vaste stappen in het proces transparant, maar de rest gebeurd achter gesloten deuren. Het College van Commissarissen is minder transparant, vooral door de manier waarop de Eurocommissarissen worden aangesteld.

(On)demococratisch Europa

Pagina 114

Substantieve democratie De civil society, bestaande uit alle verschillende belangenorganisaties en lobbygroepen, heeft een grote rol in het beleidsproces. Ook zoekt de Europese Commissie de civil society actief op. Ze hebben aardig wat invloed en is er dus qua civil society geen democratisch tekort, tenzij er een onevenredig verschil is tussen het aantal private lobbyisten tegenover de publieke lobbyisten, maar dit hebben wij niet sluitend kunnen onderzoeken. Dan is er nog directe burgerparticipatie. Burgers hebben alleen directe invloed, in de vorm van een adviserende rol, als zij meedoen met de consultaties die de Europese Commissie doet voor een voorstel voor een richtlijn naar het Europees Parlement gaat. Maar dit gebeurt te weinig om relevant te zijn, dus hier zou een democratisch tekort kunnen zitten.

11.2.3 Beleidsbepaling Is er een democratisch tekort in het beleidsbepaling proces van de Europese Unie?

Conclusie: Formele democratie Het Europees Parlement (direct) en de Raad van Ministers (indirect) zijn beide democratisch gekozen via vrije verkiezingen. Er is een goede scheiding der machten en de codecisie procedure is erg transparant.

Substantieve democratie Civil society is sterk bij de beleidsbepaling. Europarlementariërs spreken zeer regelmatig met lobbyisten van het bedrijfsleven, NGO’s en andere belangenorganisaties. Gekeken naar de casus is het proces niet ondemocratisch, maar het zou op bepaalde punten nog kunnen verbeteren.

Ook is het beleidsbepalings proces in de casus erg transparant gegaan.

11.2.4 Beleidsuitvoering Is er een democratisch tekort in het beleidsuitvoerings proces van de Europese Unie?

Conclusie: Voor de beleidsuitvoering is het lastiger om vast te stellen of er een democratisch te kort is, omdat beleidsuitvoering in principe niet democratisch is. Toch hebben we een aantal dingen kunnen constateren. We hebben geconstateerd dat er een grote mate van transparantie en rekenplichtigheid is in de beleidsuitvoering van de Europese Unie. Ook zijn de wetgevende macht en uitvoerende macht goed gescheiden. Voor zover de formele democratie. Het proces van de beleidsuitvoering testen aan de substantieve democratie is ook erg lastig, maar wij hebben kunnen vast stellen dat het voor de industrie en burgers erg lastig is om invloed uit te oefenen op de beleidsuitvoering.

11.3 Eindconclusie Vooraf Als we de diverse procesonderdelen bekijken en vervolgens bij elkaar brengen, valt er een aantal zaken op. Om bij het begin van het proces te beginnen, zien we dat de Commissie dan wel formeel het recht van initiatief heeft, maar dat dit eerder tot de beleidsvorming dan tot de

(On)demococratisch Europa

Pagina 115

agendavorming behoort. De Commissie reageert vaak op zaken die leven onder het publiek of aangedragen worden door de lidstaten. Ook het voorzitterschap van de EU speelt hier een grote rol bij. De Commissie maakt hierbij dus niet altijd zelfstandige keuzes, al heeft ze wel een redelijke kennis en invloed in deze fase. Tijdens de beleidsvormende fase is de Commissie erg machtig, maar de civil society is hier wel erg actief. Ook heeft het Parlement in een aantal fasen invloed. Op het snijvlak van de beleidsvorming en -­‐bepaling bevindt zich de comitologie. Hierbij blijkt de procedure soms wat schimmig en het democratisch gehalte wat fragiel. Bij de uitvoering is de rekenplichtigheid en de transparantie vaak in orde. De nationale lidstaten zijn voor de uitvoering verantwoordelijk, en zorgen door het in het leven roepen van uitvoeringsinstanties voor een gezonde scheiding tussen politiek en bestuur. Wij bespreken hier ook of onze hypothese weerlegd, dan wel bevestigd zijn.

Formele democratie In hoofdstuk 3.4 wordt geconcludeerd, dat van de acht gegeven criteria voor een goed formeel democratisch stelsel, de volgende criteria mogelijk ter discussie staan binnen de Europese Unie: de scheiding der machten, de gekozen machthebbers en vrije en eerlijke verkiezingen.

Om te beginnen met de scheiding der machten, kan geconcludeerd worden dat deze bij een redelijk aantal van de wetgevingsprocedures in orde is. Waar er echter comitologie bij komt kijken, zijn er hiaten zichtbaar. Dit proces hoort alleen over technische zaken te gaan en wordt dientengevolge uitgevoerd door de Europese Commissie, maar in praktijk blijken er vaak ook politieke beslissingen gemaakt te worden. Deze worden dus door de uitvoerende in plaats van -­‐ zoals het zou moeten bij politieke beslissingen -­‐ de wetgevende macht behandeld.

Bij de gekozen machthebbers zien we onder andere dat commissarissen benoemd worden in plaats van gekozen, terwijl commissarissen veel invloed hebben binnen de Comissie. Formeel gezien kan het Parlement deze commissarissen echter wel naar huis sturen en ondervragen, al zijn hier stevige politieke middelen voor nodig. Verder worden parlementariërs via directe verkiezingen gekozen, dat gebeurt dus wel goed.

De verkiezingen gebeuren in principe democratisch. Toch is er één punt op aan te merken. De verkiezingen voor het Europees Parlement worden per lidstaat georganiseerd, en zijn dus niet zozeer Europees maar meer nationaal. De verkiezingen zijn soms per land op verschillende dagen en worden gedeeltelijk ook gedomineerd door binnenlandse politieke verhoudingen.

Zichtbaar is ook dat sommige Parlementariërs het gevoel hebben meer de burgers in een land, dan het Europese volk te vertegenwoordigen.

Naast deze punten bestaat er kritiek op de formele mogelijkheden van het Europees Parlement.

Zo kent dit Parlement, in tegenstelling tot wat gebruikelijk is bij nationale parlementen, geen initiatiefrecht. Verder hoeft het Parlement, in ieder geval qua stemrecht, niet bij alle procedures betrokken te worden. De Commissie en de Raad hebben dus ook hier meer wetgevende machten dan zou moeten.

Daar tegenover staat wel dat de laatste jaren er meer macht wordt toebedeeld aan het Europese Parlement. Dit kan worden beschouwd als democratisering, onder andere omdat de leden van

(On)demococratisch Europa

Pagina 116

het Europees Parlement gekozen worden door de Europeanen. In formele zin is dat een ontwikkeling van de democratie.

Ook wordt er kritiek gegeven op de rekenkundigheid van de Europese Unie. Het is vaak onduidelijk wie, of welke instantie, voor bepaald beleid of een bepaalde beslissing verantwoordelijk was. Dit brengt het democratisch gehalte schade toe, het moet immers goed te controleren zijn wie ergens verantwoordelijk voor is.

Op basis van deze informatie kunnen wij onze hypothese dat de Europese Unie heel democratisch is georganiseerd, deels weeleggen. Voornamelijk in de praktijk zijn er een aantal hiaten, wij kunnen echter niet ontkennen dat een groot aantal instituties wel democratisch werken en dat het democratisch gehalte de laatste jaren verhoogd is. Verder kunnen wij concluderen dat in de Europese formele democratie het democratisch gehalte goed genoeg in de Europese Unie. Binnen de substantieve democratie moeten veel hervormingen worden doorgevoerd voordat de EU daar democratisch kan worden genoemd. Onze hypothese over formele en substantieve democratie is dus bevestigt.

Substantieve democratie In praktijk blijkt dat het democratisch gehalte vaak nog wat anders in elkaar zit dan het op papier lijkt. We hebben het nu dus over de ‘substantive democratie’. Binnen de EU uit zich dit in twee vormen: de actieve civil society en de directe burgerparticipatie. Wat verder opvalt, is dat de macht van de Commissie en van ambtenaren groot is. Tot slot is de focus van de EU op de publieke opinie een stuk minder dan in de lidstaten. Dit zal hierna apart behandeld worden, omdat het meerdere raakvlakken kent.

Civil society De EU kent een redelijke civil society. Zeker bij een onderwerp als het milieubeleid zijn er bijvoorbeeld veel milieuorganisaties, maar ook vertegenwoordigers van de luchtvaartindustrie actief. Zij vertegenwoordigen de diverse belangen van groepen burgers. De Commissie hoort hen veel, dit is vaak ook vastgelegd in de procedures, en bij het Parlement hebben ze nog meer invloed doordat Parlementariërs vaak minder kennis van zaken hebben en dus behoefte hebben aan meer informatie. Wel wordt duidelijk dat de industrie soms een kennisvoorsprong heeft, wat de positie verbetert.

Een nuance die moet worden aangebracht, is dat bij onderwerpen met veel politieke druk -­‐ zoals het Emissiehandelsysteem -­‐ de invloed van de civil society minder is. Ook is het maar de vraag in hoeverre belangenorganisaties de stem van de burger verwoorden.

Directe burgerparticipatie Deze is verre van aanwezig. De grootste oorzaak hiervoor is het gebrek aan een ‘Europees volk’.

Wel bestaat er een burgerinitiatief, maar geconcludeerd kan worden dat dit niet veel invloed heeft, en dat er hoge eisen aan worden gesteld. Burgers kunnen dus direct niet veel inbrengen.

Meer hierover in de volgende paragraaf.

Gebrek aan focus op publiek Democratie in de EU wordt volgens veel van onze bronnen gelegitimeerd doordat enerzijds veel beslissingen indirect door democratisch gekozen mensen worden genomen, en anderzijds

(On)demococratisch Europa

Pagina 117

doordat veel van de machthebbers binnen de EU, zoals de Europese Commissie, zeggen wel rekening te houden met de Europese burgers, maar hier (zoals net bleek) niet altijd formeel verplicht voor zijn. Dit komt doordat de EU een minder grote focus kent op het publiek. We kijken hier in hoeverre dat democratisch is.

Wat kan over de indirecte democratie worden geconcludeerd, is dat er een vertraging optreedt.

Als iets eerst via -­‐ bijvoorbeeld -­‐ een minister op het bordje van de EU moet komen, zeker bij de agendavorming, dan duurt dit langer dan het zou gebeuren in een lidstaat. Dit komt de democratie niet ten goede, want als punten later besproken worden of als kritiek op een wetsvoorstel later gegeven wordt, kan het al te laat zijn voor de situatie. Verder is het maar de vraag in hoeverre indirecte democratie nog werkelijk democratisch is. De macht komt te liggen bij een selecte groep vertegenwoordigers die niet altijd goed te controleren zijn. Ook is een onderdeel van democratie directe invloed. Deze twee punten zijn dus kritiekpunten, maar wat overeind blijft staan is dat indirecte democratie een vorm van democratie is.

Als EU-­‐instituties zeggen rekening te houden met de burgers, hoeft dit niet veel te zeggen.

Formeel gezien is gebleken dat hier een aantal hiaten te vinden is. De instituties kunnen de directe invloed van de burger bij de totstandkoming van beleid goed ontwijken, en doen dat ook.

Invloed ambtenaren en Commissie De macht van de Commissie en de ambtenaren is relatief groot binnen de EU. Dit veroorzaakt problemen voor de substantive democratie, want de civil society en individuele burgers kunnen soms lastig iets beginnen tegen de EU. Dit komt enerzijds door het feit dat zij veel kennis van zaken hebben die anderen (en dus ook burgers) niet hebben. Maar ook formeel voldoet niet alles.

Ambtenaren voeren een groot deel van de vergaderingen van de Raad/Coreper en in de codecisie-­‐ en comitologie procedure. Ook zijn zij, op nationaal niveau, degenen die nog invloed kunnen hebben in de uitvoering van beleid. Het is voor een land heel belangrijk mensen met kennis van zaken te hebben om invloed te hebben in het beleidsproces van de EU. Dit betekent vaak echter wel dat er een aantal ambtenaren met veel kennis van zaken is die veel in de EU voor een lidstaat bepaald, terwijl daar weinig democratische controle op is.

11.3.1 Beantwoording hoofdvraag Onze hoofdvraag luidt als volgt: “Is er een democratisch tekort in het beleidsproces van de Europese Unie?”. Het antwoord hierop is uiteraard niet eenduidig.

Wij menen dat het formeel gezien beter gaat met de Europese Unie. Men realiseert zich nu dat als de EU meer supranationale bevoegdheden krijgt, het democratisch gehalte ook op peil moet zijn. Dit betekent bijvoorbeeld dat het Parlement meer bevoegdheden heeft gekregen na het verdrag van Lissabon. Deze bevoegdheden zijn echter nog onvoldoende om het evenwicht tussen de Europese instituties te kunnen houden. Er wordt nog niet voldaan aan alle, in hoofdstuk 3 omschreven, voorwaarden voor een voldoende formele democratie. De Commissie heeft op diverse procesonderdelen erg veel macht of invloed. De Europese burger hoeft hier niet altijd bij betrokken te worden, en dit gebeurt ook niet altijd. De oorzaken hiervoor -­‐ voornamelijk het ontbreken van een ‘Europees volk’, en dus de geringe focus op publieke mobilisatie -­‐ zijn misschien begrijpelijk, maar geen voldoende excuus.

(On)demococratisch Europa

Pagina 118

Substantief is er nog een aantal zaken te verbeteren. Het gaat hierbij vooral om ervoor te zorgen dat belangenorganisaties daadwerkelijk de burgers vertegenwoordigen, en dat ze goed betrokken worden bij alle procesonderdelen. De burgerparticipatie kan concreet verder op peil worden gebracht door het burgerinitiatief meer mogelijkheden te geven.

De EU lijkt zich op de goede weg te bevinden naar een stelsel met het democratisch gehalte dat bij haar bevoegdheden past. De te nemen stappen om hier te komen zijn niet alleen formeel, maar ook zeker meer cultureel van aard. Weet de EU burgers daadwerkelijk te betrekken bij de EU? Voelen Europese burgers zich gehoord door de EU? 11.3.2 Aanbevelingen vervolgonderzoek Voor mogelijk vervolgonderzoek omtrent het democratisch gehalte van het beleidsproces van de Europese Unie, is het zinvol te kijken naar de volgende onderwerpen.

-­‐ We zijn in dit politicologische onderzoek bewust niet in gegaan op de perceptie van de burger.

Om een beter antwoord te vinden op de gestelde vragen is het zeker belangrijk hier naar te kijken. Voelt de burger zich wel Europees? Is de Europese macht wel goed te legitimeren? Wat voor een EU zou beantwoorden aan de vragen van de Europese burger? Dit soort vragen kunnen in een vervolgonderzoek goed aan bod komen. Dit is niet zozeer politicologisch, maar een interdisciplinair onderzoek.

-­‐ Ook hebben wij het Europese Hof van Justitie niet uitgebreid behandeld, omdat dit enigszins buiten ons blikveld valt. Toch hebben we, op onze zoektocht door Europa, ontdekt dat op een aantal punten dit niet even goed is geregeld en dat de Trias Politica niet volledig in orde is. Het betreft vooral een tweetal punten: het Hof wordt samengesteld door de EU-­‐lidstaten. Dit is nogal schimmig en bovendien niet onafhankelijk. Daarnaast is zichtbaar dat uitspraken van het Hof en beslissingen van de Commissie vaak overeen komen.

-­‐ Lobbygroepen spelen een grote rol binnen de beleidsvorming binnen de Europese Unie. Het is lastig te concluderen of dit democratisch is. Niet altijd vertegenwoordigen zij een (grote) groep burgers, maar toch is het soms zinvol alle kanten van een onderwerp te horen. Ook is het belangrijk om te onderzoek wat het verschil is tussen de rol van lobbygroepen (en breder: de civil society) binnen de EU, en in de lidstaten zelf.

-­‐ In dit onderzoek doen we uitspraken over het democratisch gehalte op dit moment. Het is natuurlijk, in aanvulling op de eerstgenoemde aanbeveling, belangrijk om te onderzoeken hoe de EU democratischer georganiseerd kan worden, opdat burgers voldoende gehoord worden en voldoende invloed hebben.

(On)demococratisch Europa

Pagina 119

Nawoord Een van de belangrijkste dingen die komen kijken bij onderzoek is de evaluatie. Wat hebben we hiervan geleerd en wat kunnen we de volgende keer beter doen? Ten eerste hebben wij allemaal nieuwe inzichten gekregen in de werking van de Europese Unie. De Europese Unie is een ingewikkeld instituut, met vele verschillende commissies, comités en invloeden van buitenaf. De manier waarop dit instituut werkt en het democratisch gehalte wat hierin een rol speelt zijn ons nu veel duidelijker.

Aan het begin van het project was het voor ons moeilijk te bepalen welke kant wij op wilden met het democratisch tekort in Europa. De keuze om ons toe te spitsen op het beleidsproces is naar onze mening een goede keuze geweest. Het was makkelijk in te delen en een afgebakend onderwerp. Ook onze keuze om een casus te betrekken bij dit onderzoek is naar onze mening een goede geweest. Dit is in eerste instantie een middel voor ons geweest om het onderzoek af te bakenen, maar naderhand kwamen wij achter de toegevoegde waarde van de casus. Het verschil tussen het formele verhaal en de praktijk kwam hier heel goed in naar voren. Er kwamen hierdoor erg belangrijke dingen naar voren met betrekking tot het democratisch tekort.

Een nadeel van ons onderzoek is natuurlijk wel geweest dat veel personen zich zo ver weg bevonden. Wij hebben interviews gedaan van Den Haag tot Brussel en zelfs Geneve. Dit kostte dus extra tijd, waardoor dingen later klaar waren dan gehoopt.

Al met al zijn wij erg tevreden met het eindresultaat. Wij hebben in dit onderzoek de theoretische kennis die wij in het eerste half jaar van deze studie hebben opgedaan in praktijk kunnen brengen. Dit heeft ons inzicht gegeven in de relevantie van de studie politicologie en in de relevantie van onderzoek in het algemeen.

(On)demococratisch Europa

Pagina 120

(On)demococratisch Europa

Pagina 121

Lijst van afkortingen AEA

BNC

CAN-­‐Europe

CC

Coreper

COSAC

Association of European Airlines

Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen

Climate Action Network Europe

College van Commissarissen

Comité van Permanente Vertegenvoordigers

Conference of Parliamentary Committees for Union Affairs of the Parliaments of the European Union

CvdR

DG

EC

Ecofin.

EEG-­‐ EEC

EESC

EGKS-­‐ECSC

Comité van de Regio’s

Directoraat Generaal

Europese Commissie

Raad Economische en Financieele zaken

Europese Economische Gemeenschap-­‐ European Economic Community

European Economic and Social Committee

Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal -­‐ European Coal and Steel Community

ETS

EP

Euratom

EU-­‐ETS

EU

G8

GS

IATA

ICAO

Emission Trade System

Europees Parlement-­‐ European Parlement

Europese gemeenschap voor atoomenergie

Europese Unie-­‐ Emission Trade System

Europese Unie-­‐ European Union

Group of eight, de belangrijkste

Generaal Secretariaat

International Air Transport Association

International Civil Aviation Organization

(On)demococratisch Europa

Pagina 122

Lijst van afkortingen (vervolg) IGC

IPEX

Intergouvermentele Conferentie

InterParliamentary European information eXchange

IPPC

Richtlijn Integrated Pollution Prevention and Control-­‐richtlijn

NAP

NEa

PVV

RAZ

RBZ

RM

SG

WNF-­‐WWF

National Allocation Plan-­‐Nationaal Toewijzings plan

Nederlandse Emissieautoriteit

Partij Voor de Vrijheid

Raad Algemene Zaken

Raad Buitenlandse Zaken

Raad van Ministers

Secretariaat Generaal

Wereld Natuur Fonds-­‐ World Wildlife Fund

(On)demococratisch Europa

Pagina 123

Literatuurlijst en bronvermelding Atsma, J. (2011) ETS Luchtvaart. Den Haag.

Auteur onbekend (2008) Climate Crash in Strasbourg: An Industry in Denial; How the aviation industry undermined the inclusion of aviation in the EU Emissions Trading Scheme. Brussel: Corporate Europe Observatory.

Binnema, H. (2007)De Kloof tussen de burger en Brussel in Vleuten, A. van der(red.) De Bestuurlijke kaart van de Europese unie, Bussum: Uitgeverij Coutinho, blz. 239-­‐255.

Bovens, M. (2007) Openbaar Bestuur. Beleid, organisatie en politiek. Alphen aan den Rijn:Kluwer.

Bryman, A. (2008) Social Research Methods. New York:Oxford University press.

Carrubba, Clifford (2001)The electoral connection in Europian Union Politics. Journal of Politics, 63(1): 141-­‐158.

Christiansen, T. and Reh, C. (2009) Constitionalizing the European union. Basingstoke: Palgrave MacMillan.

Chryssochoou, D. (2004) Visions of replublicanism and the future of Europe. UACES Reflection paper 3, www.uaces.org.

Devuyst, Youri (2004) De nieuwe Europese Unie. Een heldere gids door de Europese doolhof.

Brussel: Brussels University Prees.

Dupuy, Pierre-­‐Marie en Vieruci, Luisa (2008). NGO’s and the development policy of the European Union. In Dupuy, Pierre-­‐Marie en Vieruci, Luisa. NGOs in international law: efficiency in flexibility? Cheltenham, United Kingdom: Edward Elgar Publishing limited.pp 116-­‐134.

Eijk, Cees van der (2001) De Kern Van De Politiek. Amsterdam: Het Spinhuis.

Hague, R. and Harrop, M. (2010) Comparative Government and Politics. An introduction.

Houndmills: Palgrave Macmillan.

Herweijer, M. en Pröpper, I.M.A.M. (2008) Burgers in het beleidsproces. In: Hoogerwerf, A. en Herweijer, M. Overheidsbeleid. Een inleiding in de beleidswetenschap Alphen aan de Rijn: Kluwer, pp. 261-­‐275.

Kaldor, M. and Vejvoda, I. (2002) Democratization in Central and Eastern Europe.Trowbridge: Cromwell Press.

Kellerman, Barbara (1983):Allison Redux: Three more Decision-­‐Making Models. Polity 15 (3) pp.

351-­‐367.

(On)demococratisch Europa

Pagina 124

Literatuurlijst en bronvermelding (vervolg)

Mair, P. (2005) Populair Democracy and the European Union Polity. Brussel: European Governance Papers, C-­‐05-­‐03. Beschikbaar via http://hdl.handle.net/1814/3292.

McCormick, John (2008) The European Union. Politics and policies. Verenigde Staten: Westview Press.

McCormick, John (2011) Understanding the European Unions. A Concise Introduction. Verenigde Staten: Palgrave Macmillan.

Princen, Sebastian (2009) Agenda-­‐setting in the European Union. New York: Palgrave Macmillan.

Rhinard. M. (2002) Democratic Legitimacy of the European Union Committee System. In Roberts, Alairdson and Cox, Robert H. Governance:An international journal of policy, administration and institutions Blackwell publishing, Oxford.

Riemer, Neal (1996) Creative Breakthroughs in Politics. Verenigde Staten: Praeger Publishers.

Ruzza, C. and Della Sala, V. (2007) Governance and civil society in the European union, volume 1 Normative perspectives. Manchester: Manchester University Press.

Scharpf, Fritz (1999) Governing in Europe: Effective and Democratic? Oxford/New York: Oxford University Press.

Van Schendelen, R. (2002) Machiavelli in Brussels: the art of lobbying the EU. Amsterdam : University Express.

Smismans, S. e.a.(2006) Civil society and legitimate European governance. Cheltenham: Edward Elgar.

Staman, Jan (2010) Het primaat ligt bij de politiek. Column. In: Rathenau Instituut, Jaarverslag 2009. Den Haag: Rathenau. Instituut p 13.

Versluis, E. e.a. (2011) Analyzing the European Union policy proces. Verenigde Staten:Palgrave Macmillan.

Warleigh, A. (2003) Democracy in the European Union. Theory, Practice and Reform. Londen: SAGE Publications.

Warleigh-­‐Lack, A. (2007) A deliberativist perspective on the citizens’ initiative. In Ruzza and Della Sala(eds) Governance and civil society in the European union, Normative perspectives Volume 1 Manchester: Manchester University Press, blz. 55-­‐72.

(On)demococratisch Europa

Pagina 125

Literatuurlijst en bronvermelding (vervolg) Whitaker, Richard (2011) The European Parliament’s Committee’s. National power influence and legislative empowerment. Oxon: Routledge.

Wit, R.C.N. e.a. (2005) Giving wings to emission trading; Inclusion of aviation under the European emission trading system (ETS):design and impacts. Delft.

Economist (2003) Turbulence for Silvio Berlusconi, at home and abroad. 3 juli.

Bronvermelding

Becker, dr. K.U. College PSP 14, 1-­‐11-­‐2011, Amsterdam.

Bovenop Europa (digitale versie van 2011, geraadpleegd op 24 januari 2012: http://www.tweedekamer.nl/images/Bovenop_Europa_118-­‐219490.pdf).

Commissie van de Europese Gemeenschappen (2006) Richtlijn van de Europese Commissie en de Raad. Tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG teneinde ook luchtvaartactiviteiten op te nemen in de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap. Brussel.

Europese Besluitvorming in de Tweede Kamer. Den Haag: OBT bv (digitale versie van mei 2010, geraadpleegd op 21 januari 2012: http://www.tweedekamer.nl/images/Brochure_Europese_besluitvorming_118-­‐180343.pdf).

Europese Commissie (2005) Impact Assessment. Brussel.

Interview J. Den Blanken, Klimaatspecialist Greenpeace, 28-­‐01-­‐2012.

Interview R. Boucke , Adviseur directeur Emissiehandel van DG Clima bij de EC, 26-­‐01-­‐2012.

Interview drs. H. van Bommel, Tweede Kamerlid SP, 25 -­‐01-­‐2012.

Interview drs. L. Bontes, Tweede Kamerlid PVV, 26 -­‐01-­‐2012.

Interview drs. K. Buitenweg, ex-­‐Europarlementariër GroenLinks, 26-­‐01-­‐2012.

Interview B. Eijckhout, Europarlementariër Groenlinks, 27-­‐01-­‐2012.

Interview A. Hardeman, Assistant Director Environment Policy & Outreach Aviation Environment, 25-­‐01-­‐2012.

Interview drs. B. Hemmings, Luchtvaartspecialist NGO European Federation for Transport & Environment, 26-­‐01-­‐2012.

(On)demococratisch Europa

Pagina 126

Literatuurlijst en bronvermelding (vervolg) Interview A.H. Khan, Deputy Secretary General AEA, 24-­‐01-­‐2012.

Interview J. Michalak , policy officer bij CAN Europe, 26-­‐01-­‐2012.

Interview N. van Niekerk, EESC, 23-­‐01-­‐2012.

Interview R. Peerboom, Validatie en Vergunningen Nea, 26-­‐01-­‐2012.

Interview S. Ruiz, EU Policy Director bij IETA, 26 -­‐01-­‐2012.

Interview M. Schaake, Europarlementariër D66, 26-­‐01-­‐2012.

Interview J. Simons, EESC, 25-­‐01-­‐2012.

Interview S. Voogd , lobbyist voor Oxfam Novib, 25-­‐01-­‐2012.

Interview WNF, 24-­‐01-­‐2012.

Loeber, dr. A.M.C. College B&B 12, 12-­‐2011, Amsterdam.

Steunenberg, B. (2008) De hartkwaal van de Nederlandse politiek: mythes over de invloed van Europa. Lezing Universiteit Leiden, uitgesproken op 09-­‐02-­‐2008. Beschikbaar via http://www.luf.nl/algemeen/websiteBijlage.asp?bijlage=12-­‐2-­‐2008_15_8_1.PDF.

United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) (2011), Kyoto Protocol.

UNFCCC.

Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, ondertekend te Lissabon, 13-­‐12-­‐2007 Pb EU 2007, C 306.

Website aanbeveling: http://www.europa-­‐nu.nl/id/vh7bhpj5azzb/aanbeveling (laatst geraadpleegd op 26-­‐01-­‐2012).

Website besluitsvormingsprocedure EU: http://europa.eu/about-­‐eu/basic-­‐information/decision-­‐making/procedures/index_nl.htm (laatst geraadpleegd op 25-­‐01-­‐2012).

Website bron van figuur: http://www.deltametropool.nl/nl/sprintstad_beleidsontwikkeling (laatst geraadpleegd op 29-­‐ 01-­‐2012).

(On)demococratisch Europa

Pagina 127

Literatuurlijst en bronvermelding (vervolg) Website EC: http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/european_commission_en.htm (laatst geraadpleegd: 20-­‐01-­‐2011).

Website EC wetsvoorstel: http://europa.eu/about-­‐eu/institutions-­‐bodies/europeancommission/index_nl.htm (laatst geraadpleegd op 25-­‐01-­‐ 2012).

Website EESC: http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.about-­‐the-­‐committee (laatst geraadpleegd op 25-­‐01-­‐ 2012).

Website Europa: http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/comitology_en.htm (laatst geraadpleegd op 30-­‐01-­‐2012).

Website Europa algemeen: http://www.europa-­‐ nu.nl/id/vh93qqnk8atd/nederland_over_europa (laatst geraadpleegd 19-­‐01-­‐2012).

Website Europa Nu, COM(2008)16: http://www.europa-­‐ nu.nl/id/vi8rm2zyt9zf/com_2008_16_wijziging_van_richtlijn_2003 (laatst geraadpleegd op 29-­‐ 01-­‐2012).

Website Europa Nu. EU gaat luchtvaart aanslaan voor uitstoot CO2: http://www.europa-­‐nu.nl/id/vhpskq7xf9ym/eu_gaat_luchtvaart_aanslaan_voor (laatst geraadpleegd op 25-­‐01-­‐2012).

Website Europa Nu, Europese Commissie: http://www.europa-­‐nu.nl/id/vg8xdjeo1zoj/europese_commissie_ec#p2 (laatst geraadpleegd op 23-­‐01-­‐2012).

Website Europa Nu, Europees Parlement: http://www.europa-­‐ nu.nl/id/vg9hjjllgxmz/europees_parlement_ep (laatst geraadpleegd op 29-­‐01-­‐2012).

Website Europa Nu, Raad van de Europese Unie: http://www.europa-­‐ nu.nl/id/vg9hk8zrn2qz/raad_van_de_europese_unie (laatst geraadpleegd op 29-­‐01-­‐2012).

Website European Parliament, Ordinary legislative procedure: http://www.europarl.europa.eu/parliament/public/staticDisplay.do?language=EN&pageRank= 3&id=46 (laatst geraadpleegd op 19-­‐01-­‐2012).

Website Europees Parlement, Herziening van de EU-­‐ETS richtlijn: http://internationaalmilieubeleid.lne.be/europese_dossiers/secundaire_wetgeving/lopend/her zieningeu-­‐etsrichtlijn.html (Laatst geraadpleegd op 29-­‐01-­‐2012)

(On)demococratisch Europa

Pagina 128

Literatuurlijst en bronvermelding (vervolg) Website Europese Raad: http://www.europa-­‐nu.nl/id/vg9il2ssv4y1/europese_raad (laatst geraadpleegd op 29-­‐01-­‐ 2012).

Website Europese unie krijgt burgerinitiatief, ANP: http://www.europa-­‐ nu.nl/id/vil5jtk9idsv/nieuws/europese_unie_krijgt_burgerinitiatief?ctx=vic0cwmdfzf5 (laatst geraadpleegd op 29-­‐01-­‐2012).

Website Gentech: http://www.gentech.nl/alle_berichten/europa/eerste_europese_burgerinitiatief_overhandigd_a an_commissie (laatst geraadpleegd op 29-­‐01-­‐2012).

Website Impact Assesment Board: http://ec.europa.eu/governance/impact/ia_carried_out/cia_2006_en.htm (laatst geraadpleegd op 29-­‐01-­‐2012).

Website Implementatie via gedelegeerde regelgeving. EuropaNu: http://www.europa-­‐ nu.nl/id/vhahkpk2iqg9/implementatieprocedure_via_gedelegeerde (laatst geraadpleegd op: 27-­‐ 01-­‐ 2011.)

Website Leer Wiki, Het recept voor goed lobbyen: http://www.leerwiki.nl/Het_recept_voor_goed_lobbyen (laatst geraadpleegd: 29-­‐01-­‐2012)

Website luchtvaartnieuws: http://www.luchtvaartnieuws.nl/nl-­‐ NL/Article.cms/Algemeen/Teleurstelling_om_vonnis_Europees_Hof_over_ETS (laatst geraadpleegd op 23-­‐01-­‐2012).

Website Ministerie van Buitenlandse Zaken, Besluitvormingsprocedures http://www.minbuza.nl/ecer/eu-­‐essentieel/besluitvormingsprocedures (laatst geraadpleegd: 29-­‐01-­‐2012).

Website Mission Statement CvdR: http://www.ipo.nl/sites/default/files/nl1.pdf (laatst geraadpleegd 26-­‐01-­‐2012).

Website Nederlandse Grondwet. Brief regering; Stand van zaken met betrekking tot Europees Emissiehandelssysteem Luchtvaart -­‐ Luchtvaartbeleid: http://www.denederlandsegrondwet.nl/9353000/1/j9vvihlf299q0sr/viv08i5atfzj (laatst geraadpleegd op 25-­‐01-­‐2012).

(On)demococratisch Europa

Pagina 129

Literatuurlijst en bronvermelding (vervolg) Website Onduidelijkheid: http://www.europa-­‐ nu.nl/id/vil0dtfqkpy1/nieuws/onduidelijkheid_over_ontvankelijkheid?ctx=vic0cwmdfzf5 (laatst geraadpleegd op 29-­‐01-­‐2012).

Website Parlement & Politiek, Codecisieprocedure: http://www.parlement.com/9291000/modulesf/gnlm7r88 (laatst geraadpleegd op 19-­‐01-­‐ 2012).

Website Parlement & Politiek, Comitologieprocedure: http://www.parlement.com/9353000/1f/j9vvhy5i95k8zxl/vh9nmv4m5zxe (laatst geraadpleegd op 29-­‐01-­‐2012).

Website Prelex Europa Com2006 818: http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl&DosId=195168 (laats geraadpleegd zaterdag 29-­‐01-­‐2012).

Website Procedure stap-­‐voor-­‐stap, Europees burgerinititatief: http://ec.europa.eu/citizens-­‐initiative/public/how-­‐it-­‐works (laatst geraadpleegd op 29-­‐01-­‐ 2012).

Website Publicatieblad van de Europese Unie, Standpunt van het Europees Parlement in eerste lezing vastgesteld op 17 december 2008 met het oog op de aanneming van Richtlijn 2009/…/EG van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te verbeteren en uit te breiden: http://eur-­‐ lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:045E:0134:0134:NL:PDF (laatst geraadpleegd op 29-­‐01-­‐2012).

Website president: http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/europese-­‐unie/vraag-­‐en-­‐ antwoord/wat-­‐is-­‐het-­‐europese-­‐hof-­‐van-­‐justitie.html (laatst geraadpleegd: 20-­‐01-­‐2012).

Website Raad van de Europese Unie: http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/europese-­‐unie/vraag-­‐en-­‐antwoord/wat-­‐is-­‐de-­‐raad-­‐ van-­‐de-­‐europese-­‐unie.html (laatst geraadpleegd: 18-­‐01-­‐2012).

Website Rechters: http://europa.eu/about-­‐eu/institutions-­‐bodies/court-­‐justice/index_nl.htm (laatst geraadpleegd: 20-­‐01-­‐2012).

(On)demococratisch Europa

Pagina 130

Literatuurlijst en bronvermelding (vervolg) Website Rijksoverheid: http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/klimaatverandering/internationale-­‐ klimaatafspraken?ns_campaign=Thema-­‐milieu-­‐ruimte-­‐en-­‐ water&ro_adgrp=Klimaatverandering_kyoto&ns_mchannel=sea&ns_source=google&ns_linknam e=kyoto%20protocol&ns_fee=0.00 (laatst geraadpleegd op 29-­‐01-­‐2012).

Website totstandkoming Verdrag van Lissabon: http://www.europa-­‐nu.nl/id/vhg2o6nswyzr/totstandkoming_verdrag_van_lissabon (laatst geraadpleegd 20-­‐01-­‐2011).

Website UN: http://www.un.org/geninfo/bp/enviro.html (laatst geraadpleegd op 29-­‐01-­‐2012).

Website Van Dale, Lobbyen: http://www.vandale.nl/opzoeken?pattern=lobbyen&lang=nn (laatst geraadpleegd: 29-­‐01-­‐2012).

Website Verdrag van Lissabon: http://www.europa-­‐nu.nl/id/vhcogh59fsmg/verdrag_van_lissabon_vergroot_rol_van (laatst geraadpleegd 24-­‐01-­‐ 2012).

Website Verdrag van Lissabon: http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/nl/0042423726/Parliament-­‐and-­‐the-­‐Lisbon-­‐ Treaty.ht (laatst geraadpleegd: 20-­‐01-­‐2012).

Website vestigingsplaatsen EU: http://www.europa-­‐ nu.nl/id/vh8ml7j9izug/vestigingsplaatsen_europees_parlement, (laatst geraadpleegd: 20-­‐01-­‐ 2012).

Website voorbereidingsfase EC voorstel: http://www.europa-­‐nu.nl/id/vh7vg1r8ltuf/voorbereidingsfase_europese_voorstellen (laatst geraadpleegd op 26-­‐01-­‐2012).

Website voorstellen EC: http://www.europa-­‐nu.nl/id/vh9qksqm4muz/voorstel_europese_commissie (laatst geraadpleegd op 26-­‐01-­‐2012).

(On)demococratisch Europa

Pagina 131

Interviewlijst Naam geïnterviewde:

Functie geïnterviewde: Klimaatspecialist Greenpeace Adviseur Directeur Emissiehandel DG Clima

Datum afname: 28-­‐01-­‐2012

Drs. H. van Bommel

Tweede Kamerlid SP

25-­‐01-­‐2012

Drs. L. Bontes

Tweede Kamerlid PVV

26-­‐01-­‐2012

Drs. K. Buitenweg

Ex-­‐Europarlementariër Groenlinks Europarlementariër Groenlinks Assistant Director Environment Policy and Outreach Aviation Policy Transport and Environment

26-­‐01-­‐2012

26-­‐01-­‐2012

Marit van Piggelen en Kirsten Goedhart

A.H. Khan

Deputy Secretary General AEA

24-­‐01-­‐2012

Tariq Sewbarsingh en Asjer Waterman

J. Michalak

Policy Officer CAN Europe

26-­‐01-­‐2012

Steven de Jong en Mikki Sistermans

N. van Niekerk

Eesc

23-­‐01-­‐2012

Alister Kloosterman en Michelle Vianen

R. Peerboom

Validatie en vergunningen AEA

26-­‐01-­‐2012

Gamze Ülker en Tariq Sewbarsingh

S. Ruiz

EU Policy Director IETA

26-­‐01-­‐2012

Marijn van Schie en Niek Koopmeiners

M. Schaake

Europarlementariër D66

26-­‐01-­‐2012

Marijn van Schie en Steven de Jong

Dr. J. Simons

Comité van de Regio’s

25-­‐01-­‐2012

Michelle Vianen en Marit van Piggelen

S. Voogd

Lobbyist van Oxfam Novib

25-­‐01-­‐2012

Marijn van Schie en Niek Koopmeiners

Interview WNF (anoniem)

Anoniem

24-­‐01-­‐2012

Agaath de Vries en Steven de Jong

J. den Blanken R. Boucke

B. Eijckhout A. Hardeman

Drs. B. Hemmings

26-­‐01-­‐2012

27-­‐01-­‐2012 25-­‐01-­‐2012

Naam interviewers: Kirsten Goedhart en Steven de Jong Niek Koopmeiners en Steven de Jong Wouter Bouman en Mike Posdijk Asjer Waterman en Alister Kloosterman Mike Posdijk en Wouter Bouman Paula Drewes en Mike Posdijk Ruud van der Wal en Gamze Ülker

(On)demococratisch Europa

Pagina 132