Atualização Regulatória de Serviços Fixos by ASIET. Telecomunicaciones de América Latina

Atualização Regulatória de Serviços Fixos Regimes de entrada no mercado Setembro de 2016

Índice Resumo executivo ...................................................................................... 5 1.

Introdução ........................................................................................... 7

Descrição conceitual dos possíveis regimes de entrada a um mercado 10

2.1.

Privatização e mudanças nos mecanismos de entrada .............. 11

2.2.

Monopólio legal .......................................................................... 14

2.3.

Concessão ................................................................................. 16

2.4.

Autorização / Licença ................................................................. 18

2.5.

Livre entrada .............................................................................. 19

Evolução e tendências nos principais mercados da América Latina .. 20 3.1.

T1. Substituição fixo - móvel ....................................................... 22

3.2.

T2. Desenvolvimento da banda larga ......................................... 27

3.3.

T3. Evolução dos hábitos de uso ................................................ 30

3.4.

T4. Convergência de rede/serviços ............................................ 32

3.5.

Conclusões................................................................................. 34

Identificação dos mecanismos de entrada na região ......................... 36 4.1.

Casos de estudo relevantes ....................................................... 37

Peru................................................................................................... 40 Colômbia ........................................................................................... 42 Brasil ................................................................................................. 44 Argentina ........................................................................................... 47 Nicarágua .......................................................................................... 49 Uruguai .............................................................................................. 52 Paraguai ............................................................................................ 54 4.2.

Concessão: direitos e obrigações ............................................... 56

Direitos .............................................................................................. 56 Obrigações ........................................................................................ 57 5.

Análise de impacto das obrigações identificadas ............................... 65 5.1.

Reversão de ativos ..................................................................... 68

5.2.

Universalização .......................................................................... 72

5.3.

Regulação tarifária ..................................................................... 75

5.4.

Instalação de telefones públicos ................................................. 79

5.5.

Interceptação das comunicações ............................................... 82

5.6.

Outros efeitos na sociedade ....................................................... 84

Conclusão ......................................................................................... 87

Resumo executivo Nos anos 90 realizaram-se as primeiras privatizações das companhias estatais de telecomunicações, produzindo-se uma liberalização progressiva do mercado, mediante a outorga de concessões respaldadas por um novo marco regulatório do setor país. O modelo outorgava às concessionárias uma série de direitos, bem como obrigações, para a prestação dos serviços públicos de telefonia fixa. Naquela ocasião, o mercado majoritário das telecomunicações estava concentrado nas comunicações fixas de voz sobre tecnologias analógicas, cenário que evoluiu desde então. Durante o processo de evolução do setor produziram-se uma série de mudanças tanto no âmbito tecnológico, agentes da cadeia de valor, modelos de negócio, quanto no perfil dos clientes. Essas mudanças podem dividir-se nas seguintes quatro tendências principais: 



T1. Substituição fixo/móvel (celular): A massificação das redes móveis, bem como os seus serviços a preços acessíveis, transformaram essa tecnologia em propulsora do processo de substituição das ligações efetuadas por meio de redes fixas. T2. Desenvolvimento da banda larga: O surgimento da internet, a banda larga e a evolução tecnológica das redes móveis (2G, 3G y 4G), possibilitaram a criação e o uso de novos serviços com maiores requerimentos; esses investimentos permitiram um aumento da penetração da banda larga móvel nos países da região. T3. Evolução dos hábitos de uso: O ecossistema da internet e a banda larga fixa/móvel estimularam o aparecimento de novos agentes OTTs que fornecem novos serviços a nível global, em muitos casos substitutivos dos tradicionais (VoIP e mensagens instantâneas entre outros), mas apoiando-se nas redes das operadoras tradicionais. Este fato provocou uma mudança drástica nos modelos de uso dos usuários, deixando num segundo plano as comunicações tradicionais ou inclusive fazendo-as desaparecer do uso diário. T4. Convergência de rede/serviços: O modelo tradicional, baseado em redes públicas de telecomunicações que apenas habilitavam o serviço de voz sobre as mesmas, mudou. Atualmente, a digitalização da informação permite que as operadoras transportem diferentes sinais sobre a mesma rede, aproveitando as economias de escopo e ofertando serviços “em pacote” (voz, banda larga e TV), através das redes fixas e móveis.

Estas tendências impactam diretamente no especialmente nos direitos e obrigações que o fundamentos pelos quais foram estabelecidos. concessionárias têm que seguir enfrentando uma

modelo de concessão, conformam, afetando aos Porém, na atualidade as série de obrigações de um

serviço em desuso e em desigualdade de condições frente a outros agentes que fornecem serviços de idêntica funcionalidade. Baseando-se numa análise profunda dos contratos de concessão da região, identificaram-se cinco obrigações, as quais sofreram impacto devido à evolução do mercado e que, por sua vez, acarreta fortes encargos econômicos as concessionárias que as cumprem.     

Reversão de ativos Universalização Regulação tarifária Instalação de telefones públicos Interceptação das comunicações

Por essa razão, é preciso repensar o atual modelo de concessões e os direitos e obrigações que os mesmos contêm, apostando para um modelo mais flexível e de menor carga para as concessionárias, de forma que se possam desviar recursos para investimentos, necessários para acelerar a cobertura e melhorar a qualidade dos serviços de banda larga fixa e móvel na região. Adaptar o marco regulatório ao entorno convergente atual será crítico para o correto desenvolvimento do sector, incentivando investimentos eficientes e novos serviços, considerando também os demais agentes da cadeia de valor.

Introdução De uns anos para cá, a regulação das telecomunicações vem se caracterizando pela intervenção pública no mercado com a finalidade de reduzir supostas barreiras de entradas, para promover a concorrência do setor. Assim deve ser entendida no contexto do processo de liberalização das telecomunicações que ocorreu na América Latina, fundamentalmente na década dos 90, e que permitiu passar de um monopólio legal estatal para um oligopólio de infraestruturas com competência em determinados serviços em muitos países. Neste processo convivem operadoras públicas e privadas, herdeiras do antigo monopólio, e novas operadoras iniciantes que oferecem serviços de telefonia fixa e móvel.

A regulação dos serviços fixos surge, portanto, com o objetivo de universalizar o serviço, compensar a posição inicial da operadora histórica e fomentar a concorrência, como também para evitar possíveis condutas estratégicas. Em paralelo com a liberalização do mercado, realizou-se a privatização das empresas estatais de telecomunicações. Esta foi promovida em todo o mundo, por diferentes organismos internacionais como a União Internacional de Telecomunicações (UIT), o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial (BM) ou a Organização Mundial do Comércio (OMC). A visão destes organismos em termos políticos, comerciais e econômicos propiciou o início da liberalização do setor. Os principais objetivos foram: a) Incrementar a cobertura dos serviços mediante uma rápida recuperação operacional da empresa e um aumento dos investimentos. b) Melhorar os indicadores de qualidade do serviço telefônico O processo de privatização das companhias estatais de telecomunicações na região da América Latina aconteceu, como já mencionado anteriormente, na década dos anos 90. A privatização das companhias de telecomunicações estatais deu passo à liberalização progressiva do mercado, mediante a outorga de concessões definidas no marco regulatório. Estas concessões constituíam a outorga do direito de fornecer um serviço de telecomunicações a uma empresa privada à qual lhe era concedida uma série de direitos. Porém, para assegurar o cumprimento de determinados objetivos de ordem política, impunham-se também uma série de obrigações. O estabelecimento de um marco legal estável e claro é fundamental para criar as condições necessárias para incentivar o investimento e promover a utilização das infraestruturas necessárias para o desenvolvimento dos serviços de telecomunicações fixas. O desenvolvimento do setor vai depender, em grande medida, da definição dos regimes de entrada ao mercado, bem como da sua contínua adaptação às mudanças que o próprio setor enfrenta. Neste sentido, o objetivo do estudo é analisar os direitos e obrigações compreendidos nos contratos de concessões às operadoras de telefonia fixa, as razões pelas quais foram estabelecidas e a sua oportunidade no contexto atual do mercado, considerando, ademais, o impacto gerado nas operadoras de telefonia fixas, no setor e na sociedade como um todo. Para tal, o estudo se estrutura nos seguintes itens: •

Estudo dos mecanismos de entrada ao mercado de serviços de telecomunicações fixas

•

Evolução e tendências nos mercados fixos da América Latina, bem como análise das principais mudanças que aconteceram desde o projeto dos contratos de concessão.

•

Estudo dos contratos de concessão de serviços fixos e identificação dos principais direitos e obrigações acarretados, bem como as razões e objetivos pelos quais se estabeleceram.

•

Análise do impacto das referidas obrigações sobre a concessionária.

•

Conclusão à luz dos resultados anteriores sobre a necessidade de revisão de algumas condições habituais nos contratos e identificar melhores práticas observadas no âmbito internacional.

Descrição conceitual dos possíveis regimes de entrada a um mercado Neste item, analisam-se as mudanças produzidas nos mecanismos de entrada verificados desde a privatização das empresas estatais de telecomunicações. Adicionalmente, compilam-se os diferentes enfoques existentes na América Latina em matéria de regimes de entrada ao mercado das telecomunicações fixas. Como ideal, as políticas de acesso ao mercado surgem para permitir a entrada ao mercado, o que previsivelmente vai facilitar o desenvolvimento de novos serviços e a utilização de redes que disponham das últimas tecnologias para o benefício de todos os sectores econômicos e segmentos sociais no país.

2.1. Privatização e mudanças nos mecanismos de entrada Para entender a evolução dos mecanismos de entrada no setor das telecomunicações, desde a privatização das empresas estatais de telecomunicações e da liberalização do setor, o seguinte quadro mostra a evolução do processo, diferenciando três linhas temporais (as datas servem apenas como orientação, variando em função do país):

Quadro 1. Evolução geral dos regimes de entrada. Fonte: Elaboração própria

1) Monopólio natural/legal (…-1990): existência de monopólios naturais / legais no mercado de telefonia fixa em grande parte dos países da região. 2) Estabelecimento de regimes de entrada (1990-2000): estabeleceram-se diferentes mecanismos de entrada para o fomento da concorrência a partir de concessões, autorizações / licenças ou outro tipo de mecanismo segundo o tipo de serviço; de forma isolada, alguns países mantiveram os monopólios legais, mudando, em alguns casos, o seu regime de funcionamento para a prestação de novos serviços. Na atualidade, alguns deles ainda continuam em vigor, como é o caso da Hondutel (Honduras) ou do Instituto Costarricense de Electricidad (Costa Rica). 3) Evolução dos regimes de entrada (2010-20XX): à medida que se foram desenvolvendo os serviços de banda larga, a partir da fase experimental da internet na região (1995), foram aparecendo no mercado novos agentes OTTs, que basearam o seu modelo de negócio na prestação de serviços suportados pelas redes das

operadoras tradicionais. Estes agentes não enfrentaram barreiras legais de entrada. A paulatina abertura dos diferentes mercados nacionais obrigou as autoridades reguladoras a definir os mecanismos de entrada diferenciando entre os diferentes serviços liberalizados. A tendência na evolução dessa normativa com base no serviço é para modelos convergentes que permitem a obtenção de Licenças únicas/Autorizações gerais com independência do tipo de serviço, com requisitos e/ou permissões adicionais nos casos em que seja utilizado o espectro radioelétrico. A evolução para um modelo convergente pode ser observado nos atuais mecanismos de entrada ou planos elaborados por algum dos mercados da região, como por exemplo:  

Argentina1: a Licença única permite a prestação de todos os serviços públicos2 de telecomunicações em todo o território nacional. México3: o Título de Concessão Única permite a prestação de qualquer serviço de telecomunicações público.

O processo de execução de licenças convergentes requer de um planejamento específico que leve em consideração, entre outros fatores4:     

A viabilidade da realização desse mecanismo de licencia no mercado nacional. Implementação de um mecanismo genérico de entrada ou bem de um convergente para múltiplos serviços. O procedimento para a obtenção da licença. Os requisitos e condições associadas. O modelo de transição do regime de entrada atual ao novo.

Alguns países começaram esta evolução a partir do momento em que privatizaram as suas empresas estatais de telecomunicações. Na tabela abaixo aparecem, a título de resumo, as datas das privatizações e a abertura dos serviços de telefonia fixa, para alguns países da região.

A pesar de que a Argentina conta com uma Licença única que permite a prestação de todos os serviços públicos, os prestadores do serviço básico telefônico, bem como os de telefonia móvel, salvo a Nextel, apenas poderão prestar o serviço de TV por assinatura, transcorridos dois anos (prorrogáveis por mais um ano), a contar de 1 de janeiro de 2016, além de que estas operadoras não podem prestar serviços de DTH, de maneira que, na atualidade, não existe convergência plena. 2Serviço público de telecomunicações: conjunto de serviços de telecomunicações de prestação permitida, reservada ou exigida às administrações públicas. A definição de cada um dos serviços públicos pode variar em função da legislação do país. 3A outorga da mencionada concessão única está sujeita ao cumprimento de certos requisitos, que não são iguais para todas as operadoras. O Telmex está sujeito a requisitos adicionais que limitam a convergência plena e a concorrência no mercado de tv por assinatura ou restringida. 4Licensing for Convergence and Next Generation Networks, http://www.ictregulationtoolkit.org/3.8.1.1

País

Privatização operadora fixo

Argentina

Abertura Longa distância

Serviço local

1990

2000

Bolívia

1995

2002

Brasil

1998

1999

Chile

1987

1994

Colômbia

1994

1998

1994

Equador

N/A

2001

El Salvador

1997

1998

México

1990

1996

1995

Nicarágua

2001

2005

Panamá

1997

2003

Peru

1994

1999

Uruguai

N/A

2001

N/A

Venezuela

1991

2001

Tabela 1. Ano de privatização da operadora estatal de telefonia fixa e da abertura do mercado de telefonia fixa local e internacional. Fonte: baseado em dados da Wallsten (2001) e da ITU (2006)5

Como pode ser observado, o processo de privatização se iniciou nos anos 90, na maioria dos casos. Destaca-se o caso do Chile, pioneiro na privatização do monopólio estatal e também na abertura dos mercados à concorrência.

Na Venezuela, a operadora CANTV (“Compañía Anónima Nacional Teléfonos de Venezuela” – Companhia Anônima Nacional de Telefones da Venezuela), foi nacionalizada novamente em 2007, do mesmo modo que aconteceu na Bolívia com a Entel, em 2008. Em ambos os casos tinham transcorrido 6 anos da abertura do mercado de telefonia local, bem como do de longa distância.

The impact of private sector participation in infrastructure: lights, shadows, and the road ahead / Luis A. Andrés . . . [et al.]

2.2. Monopólio legal Historicamente, as telecomunicações, e em especial a telefonia básica, eram considerados monopólios naturais, o que justificou a sua conversão em monopólios legais mediante normativa. Nestes casos, existe um único agente que fornece estes serviços, fortemente supervisado pelo organismo setorial competente.

São várias as razões a nível mundial que suportam o aparecimento dos monopólios legais, uma delas foi a necessidade social e governamental de garantir as comunicações nacionais. O grande investimento preciso para dotar o país deste tipo de infraestrutura fazia necessário um forte investimento público. Posteriormente, alguns destes monopólios foram suportados procurando a eficiência em custos, uma vez que sob este ponto de vista, a existência de uma única empresa e a exploração adequada de uma só rede resultam ótimas. Em todos os casos onde se deu este tipo de mercado, devido à posição de domínio que tiveram as empresas, foi necessária a existência de uma regulação tarifária dos serviços varejistas, que limite o poder de fixação de preços próprio do monopólio. Outro dos motivos possíveis que explicam a defesa do monopólio legal estatal é o da provisão de serviços de telecomunicações em áreas rurais ou com baixa densidade de população. Embora um monopólio estatal de telecomunicações não tenha por que garantir um preço baixo pelo serviço, sim que deve assegurar que todos os cidadãos possam acessar ao mesmo. Isto é significativamente diferente no caso de uma empresa privada que não tenha este tipo de obrigação, pois podem primar o benefício econômico e a recuperação do investimento que tenha sido preciso para a prestação do serviço. Em geral, grande parte dos mercados de telecomunicações da região se iniciaram como monopólio estatal, embora se reduzissem muito após o processo de privatização e a liberalização do mercado na região. Alguns dos exemplos que se encontram dentro dos países analisados são os monopólios legais da operadora estatal Hondutel (“Empresa Hondureña de Telecomunicaciones” – Empresa Hondurenha de Telecomunicações) no mercado das ligações de Longa Distância Internacional (LDI) de Honduras e do “Instituto Costarricense de Electricidad” – Instituto Costarriquense de Eletricidade (ICE) no mercado da telefonia básica tradicional de Costa Rica. Adicionalmente, no caso da operadora estatal Antel (“Administración Nacional

de Telecomunicaciones” – Administração Nacional de Telecomunicações) do Uruguai, a única lei que falava de monopólio na telefonia fixa foi derrogada em 2002, apesar do qual ainda hoje existe um monopólio de fato. Os países mencionados contam com barreiras de entrada impostas pela própria regulação, uma vez que as leis e a normativa que afetam a determinados bens ou serviços são de aplicação apenas para uma única empresa.

2.3. Concessão A privatização e a liberalização do mercado de telecomunicações realizaramse geralmente através de uma mudança legislativa ou regulatória que introduziu, entre outros, o instrumento das concessões. Os contratos de concessão surgiram em muitos casos com o objetivo de abrir o mercado das telecomunicações à concorrência visando melhorar o acesso a serviços de telecomunicações e sua extensão ao maior número possível de cidadãos. Estas concessões são, em definitiva, a constituição de um direito em favor da empresa concessionária para, neste caso, prestar um serviço. O órgão regulador nacional tem em suas mãos a administração das concessões, o que lhe confere poder para definir três variáveis fundamentais para a definição do resultado competitivo: tempos, cobertura e escopo. Normalmente, os regimes de concessão se introduzem quando se cumprem uma série de situações no mercado: •

Requer-se que um órgão público intervenha sobre os bens de domínio público

•

Trata-se de uma atividade que se reservou ao Estado (serviço público)

•

Supõe a construção de obras públicas ou o uso das mesmas

Os contratos de concessão costumam ter as seguintes características, embora estas possam ser diferentes dependendo do país estudado: •

Número máximo de concessionárias: existe um número fechado de concessionárias (numerus clausus).

•

Vigência: pode ser muito variável, dependendo do setor econômico. No âmbito das telecomunicações, costuma ser de à volta de 20 anos.

•

Renovação: pode ser de aplicação única ou múltipla e a duração da prorrogação da concessão difere para os diferentes territórios.

Por meio das concessões outorgam-se às concessionárias uma série de direitos de exploração, acompanhados em ocasiões de obrigações de índole política. Atualmente, grande parte dos países da região analisados contam com concessões no setor das telecomunicações para algum dos seus serviços. Algum exemplo disso é o caso do Peru, onde é precisa a obtenção de uma

concessão para os serviços públicos de Telefonia fixa, Telefonia Móvel, Portador Local e Longa Distância, entre outros. Por outro lado, no caso do Brasil conta com um regime de concessões para os serviços de regime público (Telefonia Fixa Local, LDN6 e LDI7). Os direitos e obrigações que contêm os contratos de concessão serão foco de análise nos itens 4 e 5.

LDN: Longa Distância Nacional Longa Distância Internacional

7LDI:

2.4. Autorização / Licença As autorizações/licenças de prestação de serviços fixos aparecem em paralelo ou com posterioridade à concessão, dependendo do país analisado. As empresas assinam contratos chamados “autorizações/licenças”, mediante os quais são autorizadas para prestar serviços ou para a exploração de um determinado tipo de instalação ou recurso. Em geral, a normativa das autorizações/licenças define as condições que regem as prestações de serviços. Estas costumam ser específicas dos serviços, ou seja, autoriza-se o titular para prestar um determinado serviço ou para explorar um tipo de instalações ou recursos.

A diferenciação entre concessão e licença ou autorização, habitualmente se realiza com base no tipo de serviços de telecomunicações a fornecer. Por sua vez, a denominação de “licença” ou “autorização” muda em função dos países analisados e, em alguns casos, fica ligada ao processo de outorga (ato de aprovação ou registro) e à existência de direitos/obrigações a cumprir pelo autorizado. Em grande parte dos casos, as autorizações contam com um número menor de obrigações. Ditas autorizações/licenças contam com uma série de características que se cumprem na maior parte dos casos: •

Não costuma estabelecer-se um limite ao número de operadoras para a prestação do serviço.

•

A sua outorga está regrada e é automática, sempre e quando a entidade cumpra os requisitos necessários.

•

Em determinados serviços apoiam-se nas concessões.

Alguns exemplos de licenças ou autorizações encontram-se no Peru, nos serviços privados (Telefonia Fixa Privada, Radioamador e Radionavegação, entre outros serviços), definidos como aqueles estabelecidos por uma pessoa natural ou jurídica para satisfazer as suas próprias necessidades, de forma análoga no caso da Nicarágua para a provisão dos serviços de interesse geral e especial também seria precisa a obtenção de uma licença. Por outro lado, no mercado brasileiro, essa diferenciação fica estabelecida em função da região e do tipo de serviço.

2.5. Livre entrada Por último, o regime de livre entrada permite que cada potencial participante no mercado possa entrar nele como novo concorrente, quer seja por meio de uma ampliação geográfica do mercado, de uma diversificação dos produtos ou da criação de uma nova empresa. Além do mais, cada jogador já presente no mercado deverá ter a possibilidade de deixar de concorrer, seja por razões pessoais ou relacionadas com o mercado. A livre entrada supõe que não existem barreiras legais para o acesso nem para a saída do mercado. O aparecimento deste regime de entrada no mercado das telecomunicações surgiu empurrado pela transformação que sofreu o setor com a banda larga. Dita transformação supôs a desintegração da cadeia valor tradicional, transferindo grande parte do valor originalmente estabelecido nas redes e infraestruturas a novos serviços que utilizam estas. O desacoplamento de serviços e infraestruturas na cadeia de valor do setor isolou as barreiras de entrada ao mercado próprias destas últimas, e propiciou o aparecimento de uma série de agentes (a miúdo, globais) que oferecem serviços de telecomunicações apoiando-se nas infraestruturas das operadoras. 19

Estes agentes, com frequência oferecem serviços Over The Top (OTT) de modo descentralizado, e sem regulação específica. Esses agentes OTTs apoiam-se nas redes de banda larga nacional das operadoras tradicionais de telecomunicações para oferecer os seus serviços. Em alguns casos, estes serviços são substitutivos dos serviços ofertados pelas concessionárias, produzindo-se uma assimetria regulatória. Devido à descentralização dos seus modelos de negócio e à possibilidade de fornecer o serviço sem necessidade de utilizar infraestrutura nacional, é possível encontrar serviços em cada um dos países analisados, oferecendo serviços de Voice over IP (VoIP), mensagens instantâneas ou redes sociais, entre outros. .

Evolução e tendências nos principais mercados da América Latina Quais mudanças experimentou o setor nos anos que transcorreram desde o momento do projeto dos contratos de concessão de telefonia fixa? Quais são as principais tendências? Neste item revemos as principais mudanças relevantes para a análise e oferecemos estatísticas regionais que ilustram os mesmos. Adicionalmente, incluem-se estatísticas de outros serviços diferentes aos da telefonia fixa, que pelas suas prestações e uso, se considera que podem ser substitutivos. Assim, se incluem adicionalmente dados históricos relativos ao mercado de telefonia móvel, banda larga e dos principais serviços OTT suportados pelas redes de banda larga, entre outros.

Desde os anos 90, produziram-se diversas mudanças no setor TIC, época em que começaram a se privatizar as empresas estatais de telecomunicações e subscreveram-se os primeiros contratos de concessão dos serviços de voz tradicional sobre as redes fixas. A título de resumo, os principais fatores que propiciaram mudanças no setor, foram recolhidos em quatro grupos mostrados na seguinte figura:

Quadro 2. Fatores e tendências no setor. Fonte: Elaboração própria

A partir de cada um desses fatores ou da combinação dos mesmos, identificam-se quatro tendências gerais da região no setor das telecomunicações:    

T1. Substituição fixo móvel T2. Desenvolvimento da banda larga T3. Evolução dos hábitos de uso T4. Convergência de rede/serviços

3.1. T1. Substituição fixo - móvel Na maioria dos países da América Latina, o aparecimento das tecnologias de telecomunicações sobre redes móveis introduziu um serviço competitivo que acrescentava também o valor da mobilidade aos serviços tradicionais das redes fixas. De fato, a maior cobertura de redes móveis a respeito das fixas é uma tendência estendida nas regiões em vias de desenvolvimento, onde a orografia do terreno e a dispersão da população fazem mais eficiente a utilização de redes móveis para os serviços de comunicações. Por outra parte, nos países da região, os serviços móveis, não só de telefonia, mas também de banda larga, caracterizaram-se por oferecer prestações com frequência comparáveis às fixas, a um preço razoável e com o atrativo adicional da mobilidade. No seguinte quadro observa-se a tendência seguida em média em alguns países da América Latina, o número de linhas de telefonia fixa estancou-se e o de linhas de telefonia móvel experimentou um crescimento exponencial, superando em 2010 os 100% de penetração de linhas por habitante. 22

Quadro 3. Penetração média de linhas de telefonia fixa e móvel celular por cada 100 habitantes em alguns países da América Latina 8. Fonte: Elaboração própria a partir de dados da ITU

A diminuição do papel jogado pela telefonia fixa converteu-se num dos principais indicadores do estado de ostentação tecnológica em que se encontra um país. Devido ao auge da telefonia móvel, em muitos países produziu-se um estancamento, seguido de um descenso, da densidade de linhas fixas existentes, medida como o número de linhas fixas em serviço. Assim, face à média da OCDE de umas 40 linhas por cada 100 habitantes, na América Latina a média (nos fins de 2013) era de umas 18 linhas. Ao mesmo

8Países

incluídos: Peru, Colômbia, Brasil e Argentina.

tempo, produziu-se um crescimento exponencial do número de usuários subscritos às redes móveis. Nos gráficos pode ver-se o estancamento, ou inclusive a contração, no número de subscrições /assinaturas/ ao serviço de telefonia fixa, bem como o aumento dos usuários de telefonia móvel celular para uma série de países da América Latina no período entre 1990 e 2013.

Quadro 4. Linhas de telefonia fixa/móvel por cada 100 habitantes por país. Fonte: Elaboração própria a partir de dados da ITU

Como pode ver-se nos gráficos que refletem a penetração das linhas de telefonia móvel por país, este serviço não começou a estender-se até o ano 2000 aproximadamente. A partir desse momento, a sociedade começou a ver os serviços móveis como uma alternativa menos dispendiosa e igualmente adequada para realizar ligações e começou um processo de substituição de fixo por móvel. Existem dois tipos de substituição: a substituição pode ser no plano do acesso ou no plano de uso do serviço. No primeiro caso, é aquele em que o usuário decide renunciar a contratar uma rede de telefonia fixa por considerar que tem suficiente com a do móvel, quanto que no segundo caso não necessariamente se dá de baixa a linha do serviço, mas sim se transforma o uso que se faz desta (fax, transmissão de dados, etc.) fazendo uso do serviço de voz majoritária ou exclusivamente através da linha móvel. Do ponto de vista exclusivamente técnico, a voz móvel pode substituir à fixa pois permite o mesmo tipo de comunicações de voz e acrescenta a mobilidade à comunicação. Porém, é interessante comprovar se inclusive do ponto de vista econômico, ou seja, em termos de preço, uma tecnologia pode substituir à outra e se, em efeito, o tráfego está se transferindo das redes fixas às móveis na América Latina.

A seguir, pode ver-se qual foi a mudança na tendência de uso das redes de telefonia fixa e móvel na Peru e no Brasil. Por exemplo, no caso específico do Brasil, as redes móveis apenas suportavam 14% do tráfego de voz em 2005 quanto que cinco anos depois, quase atingiam 50% do total do tráfego de voz tradicional.

Quadro 5. Evolução de tráfegos de telefonia fixo móvel.Fonte: Elaboração própria, partindo de dados da ITU e operadoras

A tendência do tráfego cursado pelas redes fixas e móveis refletiu-se também nas receitas anuais obtidas pelas operadoras de telecomunicações. No seguinte quadro, mostra-se a contribuição de cada tipo de tráfego às receitas sucedida entre os anos 2000 e 2010 para alguns países.

Receitas fixo/móvel (%)

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2000

2010 Perú

2000

2010

Colombia

Receitas de redes móveis

2000

2010

Brasil*

2000

2007

Argentina**

Receitas de telefonia fixa

*As receitas de redes móveis do Brasil em 2010 foram estimadas com base no exercício 2009 **Dados de 2010 não disponíveis Quadro 6. Evolução das receitas de telefonia fixo móvel. Fonte: Elaboração própria, partindo de dados da ITU e operadoras

Além do menor uso dos serviços de voz tradicionais, em favor das comunicações móveis, as tarifas dos serviços de telefonia fixa sofreram descidas, o que acentuou a redução das receitas procedentes das redes fixas se comparadas com as redes móveis. A seguinte figura mostra um exemplo destas descidas desde 2009, em quatro dos países da região. 25

Quadro 7. Evolução dos preços médios estimados de uma ligação local de telefonia fixa. Fonte: Elaboração a partir de dados das operadoras e análise interna

Quanto aos investimentos de rede, a provisão de serviços de telecomunicações através de redes fixas em determinadas zonas geográficas é dificilmente fatível (em termos econômico-financeiros), devido à orografia,

baixa renda e descentralização da população, que dificulta a rentabilidade em amplas zonas para o emprego de redes de telecomunicações. Na seguinte tabela, podem ver-se as principais tecnologias tanto fixas como móveis, junto com as suas características principais. Tecnologia

Fixo

FTTH FTTN HFC xDSL

Móvel

WiMax LTE HSPA

BW (Mbps)

Escopo do nodo

Disp. de Latência equipamentos (ms)

>300 100 300 30 10 25 - 50 12 - 100 15 - 34

10km-20km <10km 5km 1,5km 5km

Alta Alta Alta

>20 >20 >25

Alta

>38

0,5-10km (em função da banda)

Baixa Média Alta

>30 >20 >30

Custo9 Urbano Rural Médio Alto Baixo Médio Baixo Médio Baixo

Médio

Muito baixo Baixo

Tabela 2. Características principais de tecnologias para a provisão de serviços de telecomunicações.10 Fonte: Elaboração própria.

A evolução das redes móveis, particularmente as redes NGAN11 móveis como o 4G, especialmente nas bandas de 700, 800 e 900 Mhz, vai jogar um papel muito relevante no desenvolvimento das telecomunicações da região, ao serem tecnologias mais eficientes para fornecer serviços de banda larga em muitas zonas.

Estimação qualitativa baseada em modelos de análises tecno-econômicos, para a estimação dos custos de utilização em diferentes cenários. 10 Dados baseados nas especificações técnicas médias e maturidade de cada uma das tecnologias e modelos de análises tecno-econômicos. 11 NGAN, Next Generation Access Network)

3.2. T2. Desenvolvimento da banda larga O aparecimento da internet e da banda larga mudaram em grande medida os hábitos de consumo dos serviços de telecomunicações, relegando os serviços de voz sobre redes tradicionais (fixo e móvel) a um papel secundário. O seguinte gráfico mostra a penetração do uso da internet (acessos tanto por redes fixas como móveis) em alguns países da região, onde destaca a penetração da Argentina, na qual o uso da internet chega aos 65% da povoação em 2014. 70%

Uso por 100 hab. (%)

60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Perú

Colombia

Brasil

Argentina

Quadro 8. Percentagem de pessoas que utilizam internet por país. Fonte: Elaboração própria, partindo de dados da ITU

A utilização massiva de redes móveis e a evolução tecnológica das mesmas (2G, 3G e 4G), habilitou o uso de novos serviços com maiores requerimentos, ditos investimentos viram-se refletidos nos dados de penetração da banda larga móvel na América Latina e o seu crescimento (CAGR 29%, 2010-2014), como se mostra na seguinte figura:

8000%

Subscrições por 100 hab. (%)

Banda Larga móvel

7000% Banda Ancha fixa

6000% 5000% 4000% 3000% 2000% 1000% 0% 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Quadro 9. Subscrições de banda larga móvel ativas na América Latina. Fonte: Elaboração própria, partindo de dados da ITU

Tráfego de dados de Smartphones (PB/mes)

Por sua vez, o tráfego de dados móvel teve um crescimento maior (CAGR 162%, 2010-2014) ao das assinaturas de banda larga móvel, o que reflete que os usuários realizam de forma crescente um uso mais intensivo dos serviços de dados. 235

250 200 150

111

100 51 50 5

2010

2011

2012

2013

2014

Quadro 10. Tráfego total de Smartphones na América Latina. Fonte: Elaboração própria, partindo de dados da Ericsson

A banda larga e o acesso a conteúdos e serviços da internet propiciaram a desintegração vertical da cadeia de valor do setor. Isto permitiu a captura de valor de provisão de serviços da parte de novos agentes e, por tanto, uma mudança na distribuição das receitas do setor. Existem grandes diferenças entre as operadoras de serviços e infraestruturas de telecomunicações, mais intensivos em capital, com maior impacto no emprego e de âmbito mais nacional, que os novos fornecedores de serviços OTT na internet globais. Na seguinte figura refletem-se as grandes diferenças entre diferentes agentes do mercado de telecomunicações na atualidade.

Quadro 11. Cadeia digital das telecomunicações. Fonte: O Ecossistema e a Economia Digital na América Latina (R. Katz 2015)

3.3. T3. Evolução dos hábitos de uso O desenvolvimento da banda larga, tanto móvel quanto fixa, trouxe consigo o aparecimento de novos agentes no mercado que fornecem serviços a nível global, em muitos casos substitutivos dos tradicionais, apoiando-se nas redes das operadoras. Estes são os serviços OTT, como, por exemplo, o de mensagens instantâneos ou VoIP. Nos últimos anos, o tráfego VoIP experimentou um grande crescimento, ganhando terreno às ligações sobre as redes de telefonia básica, especialmente às internacionais. Na gráfica seguinte se apresenta a sua evolução nos últimos 15 anos e qual se espera que seja a tendência a nível global do número de linhas PSTN (Public Standard Telephone Network), frente aos assinantes dos serviços VoIP. 1.400

Linhas PSTN Suscriptores VoIP

1.200 1.000

Milhões

800 600 400 200 0

Quadro 12. Previsão da evolução de linhas PSTN e assinantes VoIP a nível global. Fonte: Telegeography

Essa tendência é devida a mudanças nos hábitos de uso dos usuários, habilitados pelas novas tecnologias de acesso. Na seguinte gráfica resultado da GMCS12 (Global Mobile Consumer Survey) para os anos 2013 e 2015

12Insights

into global consumer mobile trends, Deloitte 2016, http://www2.deloitte.com/global/en/pages/technology-media-andtelecommunications/articles/global-mobile-consumer-survey.html

aparecem os principais usos realizados pelos usuários das redes e serviços de telecomunicações móveis. Nele pode-se observar como a maior parte dos usuários empregam serviços suportados por redes IP que substituem diretamente os serviços tradicionais. Isto está impactando diretamente num menor tráfego de voz, num crescimento do consumo de dados e numa diminuição das receitas dos serviços fixos tradicionais.

Quadro 13. Gráfico. Hábitos de uso dos principais serviços de telecomunicações. Fonte: GMCS, Deloitte 2016

Em linha com a figura anterior, espera-se que a tendência ao uso dos serviços tradicionais de telecomunicações seja cada vez menor, chegando inclusive a desaparecer nos segmentos de população mais jovem. 31

Segundo as últimas predições da Deloitte13 para 2016, 26% dos usuários de smartphones, chegarão a estar uma semana completa sem realizar chamadas de voz (face aos 22% em 2015). Estes “entusiastas dos dados” não deixaram de utilizar os serviços de telecomunicação, mas estão substituindo as chamadas de voz por um combinado de serviços de mensagens, voz e vídeo sobre IP facilitados por agentes OTT, sendo a faixa etária entre 18 e 24 anos, os chamados Trailing Millennials, os mais entusiastas dos dados (31% em 2015 não fizeram chamadas de voz na última semana, percentagem que se verá incrementada até os 35% em 2016).

Predições para os setores de Tecnologia, Meios de Comunicação e Telecomunicações, Deloitte 2016, https://www2.deloitte.com/es/es/pages/technology-media-andtelecommunications/articles/predicciones-tmt-nota-de-prensa.html

3.4. T4. Convergência de rede/serviços Tradicionalmente, as redes públicas de telecomunicações só habilitavam um serviço sobre as mesmas, ou seja, a rede de telefonia fixa só transportava sinais de voz, como também o fazia a rede móvel ou, de forma análoga, os sinais de televisão por meio das redes de cabo. Posteriormente, os avances tecnológicos habilitaram a digitalização da informação, permitindo às operadoras o transporte de diferentes sinais sobre a mesma rede, além de uma nova oferta de serviços. Os principais fatores que empurraram a essa convergência, habilitada pelas novas tecnologias foram: 

Poupança em custos: a integração dos serviços de voz, dados e vídeo sob uma única rede, permite a utilização e uma operação de rede mais eficiente, aproveitando as economias de escopo. Aumento de flexibilidade e funcionalidade: a gestão de recursos limitados e os requerimentos dos novos serviços com maior complexidade fizeram necessária a evolução da rede.



Número de operadoras

Adicionalmente, a convergência em redes viu-se transferida às ofertas comerciais. O uso intensivo das comunicações em qualquer lugar, junto com as estratégias comerciais de fidelização, resultado em ofertas empacotadas/convergentes que possam chegar a abranger até 4 serviços (quádruplo play) num mesmo contrato, como é o caso da Colômbia, tal e como se mostra no seguinte quadro:

0 Peru

Colômbia

Operadora Triplo play (TV,Internet, TF ou TM)

Brasil

Argentina

Duplo Play (TV,Internet, TF ou TM) Quádruplo Play (TV,Internet, TF ou TM)

Quadro 14. Oferta de serviços convergentes. Fonte: Elaboração própria, partindo de dados da CAF e operadoras, 2016

Em países da OCDE, essa convergência de serviços começou com anterioridade, e evoluiu nos últimos anos incrementando o número de serviços individuais por tarifa “empacotada”.

Empaquetamiento de servicios

Um exemplo desta tendência reflete-se na evolução das tarifas “empacotadas” do mercado espanhol, e em como tais tarifas foram ganhando terreno aos serviços individuais.

100% 80%

Tel. fixa, BAF, TV de pago, tel. móvel y BAM Tel. fixa, BAF, tel. móvel y BAM Tel. fixa, BAF y TV de pago

60% 40%

Tel. fixa y TV de pago BAF y TV de pago Tel. fixa y Banda Larga Fixa

20% 0%

Só Banda Largaa Fixa (BAF) Só TV de pago Só telefonia fixa

Quadro 15. Reparto de oferta de serviços convergentes no mercado espanhol. Fonte: CNMC, 2016

3.5. Conclusões Produto da análise realizada, a seguir apresenta-se uma tabela, a modo de resumo, das principais diferenças do setor para cada uma das quatro tendências identificadas nos itens anteriores. As referidas diferenças produziram-se desde que começaram a privatizar os monopólios estatais e se foram assinados os primeiros contratos de concessão:

T2. Desenvolvimento da banda larga

T1. Substitução fixo móvil

1995

A maior parte das telecomunicações são de voz e se realizam via telefonia fixa, definido como o serviço básico

Início do desenvolvimento das comunicações móveis em muitos casos analógicas

Operadoras verticalmente integradas oferecem de forma conjunta infraestrutura e serviços de telecomunicações

2015

 

Diversidade de formatos de comunicações eletrônicas e meios com fios e sem fios. O conceito de serviço básico evoluiu, sendo a telefonia fixa substituída por outros serviços como a telefonia móvel, tal como acontece posteriormente com a banda larga



Os minutos de voz cursados por redes móveis excedem na maior parte dos países os das redes fixas



A existência da banda larga possibilita as mudanças de hábitos de uso do consumidor. O aumento do tráfego de dados é exponencial nos últimos anos face à diminuição dos serviços de voz tradicionais Aparecem operadoras de infraestruturas e outros fornecedores de serviços OTT à margem da regulação, com livre entrada ao mercado. A banda larga e a regulação desintegram a cadeia de valor



T3. Evolução dos hábitos de uso

1995

2015

Serviços de mensagens, minoritários, em entorno de negócios (telex, correio eletrônico e fax, entre outros)

Evolução dos hábitos de uso:  Aparecem serviços massivos alternativos de mensagens, como as mensagens SMS  Por sua vez, as mensagens tradicionais viram-se “canibalizadas” pelas comunicações através da internet, as quais são habilitadas por empresas OTT (correio eletrônico, mensagens instantâneas, redes sociais, VoIP e videoconferência, entre outros)  Os usuários consomem os serviços/conteúdos de terceiros (OTTs) através de diferentes redes

T4. Convergência de rede/serviços

 Redes individuais por serviço / tecnologia

A contratação de serviços de telecomunicações estava limitada à voz fixa



Mudanças tecnológicas na rede (digitalização dos equipamentos e meios de transmissão, entre outros) Convergência de redes para a provisão de diferentes serviços, permitindo economias de escopo.

Em alguns países começa a consolidar-se a venda de serviços convergentes fixo/móvel, inclusive incluindo o serviço de TV em algum país da região.

Tabela 3. Resumo das tendências e mudanças tecnológicas. 35

Fonte: elaboração própria Este desenvolvimento de novas tecnologias, mudanças de hábitos, uso e evolução da estrutura do mercado deve levar-se em conta para reconsiderar o regime de entrada ao mercado das operadoras de telecomunicações, além de revisar os direitos e obrigações na renovação dos contratos em vigor para adaptá-los às mudanças do mercado.

Identificação dos mecanismos de entrada na região Neste item caracterizam-se os mecanismos de entrada ao mercado fixo de telecomunicações para uma série de países considerados relevantes, visando possibilitar a extração da totalidade de casuísticas presente nos contratos de concessão, licenças e autorizações.

Posteriormente, o estudo foca-se nos contratos de concessão. Em concreto, listam-se os direitos e obrigações dos contratos de concessão do mercado de telefonia fixa em cada um dos países relevantes, como produto da análise dos contratos de concessão correspondentes.

4.1. Casos de estudo relevantes Na seguinte tabela mostra-se um resumo dos regimes jurídicos dos principais serviços de telecomunicações e de parte das concessionárias que fornecem ditos serviços por país. O conjunto de países selecionado foi estimado com a finalidade de reunir todas as casuísticas da região. Concessão

Peru

Colômbia

Brasil

O regime de concessão no Peru aplica ao agrupamento de serviços públicos portadores, finais ou de difusão: Serviço portador local, Serviço portador de LDN e LDI, Telefonia Fixa e Comunicações Pessoais – PCS -, entre outros)

 Telefónica del Perú*  América Móvil Perú (Claro)**  Americatel Perú**  Level 3 Perú**  Compañía telefónica Andina**

 Outros *Área de concessão nacional para Telefonia Local, LDN e LDI **Área de concessão regional de Telefonia Local e nacional de LDN e LDI

Autorização

Regime aplicado ao agrupamento de serviços privados finais e de difusão (Fixo privado, Radioamador, Serviço Radionavegação). Adicionalmente, também ficariam englobados sob este regime os serviços de Valor Agregado

Os serviços fixos não estão em regime de concessão. A Colômbia conta com um regime de habilitação geral para a provisão de serviços de telecomunicações. A existência atual de licençatários deve-se à transição ao novo regime de habilitação geral.

 Colombia Telecomunicaciones (Telefónica)  Telmex Colombia (Claro)  Outros

N/A

Aplica para os serviços de telecomunicações em regime público (Telefonia Fixa Local, LDN y LDI). Adicionalmente, as concessões estão limitadas em função da região, a qual

 Oi S.A.  Telemar Norte-Leste  Telefónica (Telecomunicações de São Paulo)  Embratel (Claro)  Sercomtel

Aplica para os serviços de telecomunicações em regime privado (Telefonia móvel, Telefonia móvel, banda larga e TV)

Concessão fica designada concessionária

Argentina

O regime não é de concessão. A Argentina conta com uma Licença Única que permite a prestação de todo tipo de serviços de Telecomunicações*, quer seja fixo, quer móvel, com fios ou sem fios, nacional ou internacional, com ou sem infraestrutura própria. *Os prestadores do serviço básico telefônico, assim como os de telefonia móvel, só poderão prestar o serviço de TV de pago, transcorridos dois anos (prorrogável mais um, segundo a autoridade) a partir do 1 de janeiro de 2016, e não podem prestar serviços de DTH, pelo que não existe convergência plena na atualidade

38 Nicarágua

Para a provisão de serviços públicos é preciso a obtenção de uma concessão. Consideram-se serviços públicos, os serviços de Telefonia Básica e Serviços Postais

Autorização

 CTBC Telecom  Outros

 Telefónica Argentina  Telecom Argentina  Telmex Argentina (Claro)  Nextel Communications Argentina S.R.L  Outros, em grande parte cooperativas locais.

 Enitel (Claro)  Telefonía Celular de Nicaragua* *Na atualidade, não entrou a operar no mercado

No modelo convergente argentino, as autorizações são necessárias quando para o fornecimento do serviço é preciso o uso de bandas de frequência. Adicionalmente, é preciso o registro do serviço de telecomunicações que se queira prestar perante o regulador.

Na provisão de Serviços de Interesse Geral e Especial é precisa a obtenção de uma licença, quanto que, no caso dos Serviços de Interesse Particular, seria necessária a obtenção de uma licença.

Monopólio legal

Paraguai

A empresa estatal Copaco oferece os serviços de Telefonia Fixa Local, LDN e LDI

 Copaco

Na provisão de serviços de transmissão e serviços de valor Agregado, é precisa a obtenção de licenças, quanto que nos serviços de radioamadorismo, privados, rádios locais e de emergência requer-se duma autorização

Concessão

Uruguai

Embora a Antel não tenha a condição legal de monopólio, existe um monopólio de fato para os serviços de Telefonia Fixa domésticos e para a transmissão de dados terrestre. O mercado sem fios de voz e dados abriu-se mediante regime de concessão

Autorização

 Antel

N/A

Tabela 4. Resumo dos regimes de entrada dos países analisados

Adicionalmente aos países mencionados na tabela anterior, também foram consultados outros países da região, os quais complementaram a informação contida no item 4.2, onde se realiza um levantamento dos direitos e obrigações dos contratos de concessão para os serviços de telefonia fixa. A partir de referido levantamento, se realizará uma seleção de aquelas que apliquem unicamente o regime de concessão e que tenham podido receber o impacto das mudanças tecnológicas e dos hábitos de uso dos usuários no item 5.

Peru O processo de liberalização do mercado das telecomunicações no Peru começou em 1994, coincidindo com o ano de criação do regulador de telecomunicações (OSIPTEL). A abertura do mercado das telecomunicações começou com a privatização das empresas estatais (Entel Perú e a Cía. Peruana de Teléfonos), produto da lei de “desmonopolização” progressiva dos serviços públicos, que promovia a livre concorrência em todos os serviços nos que resultava tecnicamente possível. Para isso fixou-se um período de concorrência limitada, de até cinco anos desde a outorga das concessões. Esse período foi prévio à abertura do mercado, com a finalidade de adequar os serviços a um regime de livre concorrência. Esse mesmo ano, as empresas historicamente estatais e posteriormente privatizadas fusionaram-se, adotando o nome de Telefónica del Perú S.A. Em 1998, pelo Decreto N.º 020-98-MTC Lineamientos de política de apertura del mercado de telecomunicações del Perú14, deu-se por finalizado o período de concorrência limitada, produzindo-se a abertura à concorrência do mercado das telecomunicações. 40

Os tipos de licenças para a entrada ao mercado dependem em primeira instância do regime jurídico de prestação do serviço, público ou privado. Assim, toda prestação de serviços públicos de telecomunicações no país requer a outorga prévia da correspondente concessão, com a exceção dos serviços considerados de valor agregado. Pelo contrário, para a prestação de serviços privados seria necessário o requerimento de uma autorização. Na seguinte tabela podem ver-se quais são os serviços classificados em públicos e privados, bem como os que são considerados de valor agregado. Para cada um deles mostra-se o tipo de mecanismo que se requer para poder entrar no mercado.

14https://www.mtc.gob.pe/comunicações/concessões/normas/legales/documentos/dir

ectivas/linea.pdf

Tabela 5. Segmentação de mecanismos de entrada ao mercado por serviço. Fonte: elaboração própria

Finalmente, no que diz respeito à regulação tarifária, a OSIPTEL tem competência exclusiva para fixar os preços dos serviços públicos de telecomunicações. Porém, em caso de julgá-lo conveniente por considerar que se cumprem as condições de concorrência efetiva, tem o poder de desregularizar as tarifas de tais serviços. 41

Colômbia Na Colômbia a aprovação da Lei 72 de 1989 e do Decreto Lei 1900 de 1990 constituíram um dos principais pontos de partida no desenvolvimento do setor das telecomunicações no país. Nesse marco legal aparecia a introdução do regime de concorrência, da abertura de serviços públicos de telecomunicações e a interconexão, entre outros aspectos. Adicionalmente, introduziu-se no setor o conceito de concessões. Posteriormente, à Lei 142 de 1994 estabelecia a possibilidade de que operadoras privadas pudessem entrar no mercado dos serviços de telefonia (telefonia local, telefonia móvel rural e telefonia de longa distância nacional e internacional) finalizando com o monopólio legal da Telecom. A lei estabelecia as bases do marco regulatório que contempla o regime de outorga dos diferentes títulos habilitantes para a prestação dos serviços de telecomunicações. Deste modo, em função da tipologia do serviço, o título habilitante é diferente. Porém, na Colômbia, os serviços de telecomunicações têm a consideração de serviço público, o que supõe uma série de implicações.

Com o Decreto 2041/98 (derrogado mais tarde pelo Decreto 1972/2003), introduziu-se no país o regime unificado das contraprestações para as concessões, autorizações, licenças e registros que estabelecia uma série de objetivos, como são os seguintes:     

Promover o desenvolvimento dos serviços e dos planos de telecomunicação social Promover a concorrência e garantir a igualdade e o acesso aos usuários do espectro radioelétrico Promover o uso eficiente do espectro Incrementar as receitas do Fundo de Comunicações Propiciar o desenvolvimento da Rede de Telecomunicações do Estado

Um dos últimos movimentos foi a expedição do Decreto 2870 de 2007, conhecido como “Decreto de Convergência”, com a finalidade de aumentar a concorrência e maximizar a utilização da infraestrutura de telecomunicações, e fomentar os serviços apoiados nas TIC (Tecnologias da Informação e da Comunicação). Quanto à eliminação de barreiras de entrada para os investidores, criou-se um regime de licenciamento unificado e simplificado, por meio do Título Habilitante Convergente, que permitia, através de uma única licença, prestar serviços públicos de telecomunicações como a Telefonia Pública Comutada de Longa Distância (TPCLD) e serviços de valor

agregado. Em troca, outros serviços ficaram excluídos desta licença, como foram os casos de:   

Telefonia Pública Básica Comutada Local (TPBCL) TPBC Local Estendida (TPBCLE) Telefonia Móvel Rural (TMR) (TPBCL “Móvel” Rural)

No caso dos serviços anteriores (TPBCL/ TPBCLE y TMR), não requerem concessão de licença, nestes casos seriam necessárias as permissões e as licenças previstas dos Artigos 25 e 26 da Lei 142 de 1994. Dois anos depois, a 30 de julho de 2009 publicou-se a Lei 1341, com o objetivo de estabelecer um marco normativo no mercado colombiano, que fomentara o acesso e o uso das TIC através da massificação das redes, o uso eficiente da infraestrutura e do espectro, e melhorar os direitos dos usuários. A partir da citada Lei, cria-se uma “Habilitação Geral” que autoriza a instalação, ampliação, modificação, operação e exploração de redes de telecomunicações, se forneçam ou não ao público, mas não inclui o direito ao uso do espectro radioelétrico. As operadoras ficam obrigadas ao registro e atualização da informação no Ministério de Tecnologias da Informação e as Comunicações que determinar o regulamento. Adicionalmente, o artigo 36 da Lei 1341 estabeleceu uma contraprestação pela habilitação geral em igualdade para todos os fornecedores, como uma percentagem sobre as suas receitas brutas associadas à provisão de redes e serviços, com a exclusão expressa das receitas por equipamentos terminais. Dita contraprestação foi finalmente fixada na resolução do MINTIC 290 de 2010 num 2.2%, válida desde 31 de janeiro de 2010. 43

Brasil No Brasil quase não existiu regulação no setor de telecomunicações até o ano 1962. Nesse momento, com mais de 1.000 companhias prestando serviço, fezse necessária a criação de um Código Brasileiro de Telecomunicações, que foi levado a cabo pelo Congresso Nacional do Brasil. Pouco tempo depois, criou-se o primeiro regulador do setor no Brasil, o Conselho Nacional de Telecomunicações (Contel), que criou um fundo para o financiamento de infraestruturas de telecomunicações e estabeleceu as bases para a posterior criação de uma empresa estatal, a Embratel. Em 1967, estabeleceu-se o Ministério de Comunicações e cinco anos depois foi criada a Telebrás, empresa holding das 27 concessionárias públicas, com o objetivo de que assumira os ativos da Embratel e pudesse atingir-se uma melhora da qualidade do serviço. Porém, a meados dos anos 90, a Telebrás tinha já o controle de aproximadamente 90% das empresas de telefonia do país. Isto, unido ao não cumprimento da sua parte dos requisitos de qualidade de serviço, levaram o Governo brasileiro a começar no ano 1995 o processo de liberalização do setor.

Dois anos depois, a 16 de julho de 1997, foi aprovada a Lei Geral de Telecomunicações (Lei 9.742), que incluía a criação do novo ente regulador, Anatel, entre outros aspectos. Posteriormente, em 1998, o regulador obrigou a Telebrás a cindir-se e privatizar todas as suas divisões. Os contratos de concessão surgiram com a privatização da Telebrás, com o objetivo de garantir a disponibilidade, continuidade, qualidade e o baixo preço do serviço de telecomunicações num momento em que a infraestrutura de telecomunicações existente era escassa. Além disso, em aquele momento, apenas o serviço de telefonia fixa estava considerado como serviço básico e de aí que entre as obrigações dos contratos de concessão se incluísse a relativa à universalização do serviço. O Brasil incluiu políticas de universalização nos contratos de concessão através de decretos denominados PGMUs (Plano Geral de Metas para a Universalização), os quais foram revisados a cada cinco anos e com data de vigor até 2025 (atualmente se encontram em processo de revisão para o período de 2016-2020). Adicionalmente, as concessionárias estão obrigadas a pagar durante a vigência das suas concessões, direitos bienais com um custo do 2% das suas receitas, pela prestação do serviço de telefonia fixa comutada. As concessionárias no Brasil são as empresas do sistema Telebrás que foram privatizadas em 1998 junto com a CTBC e a Sercomtel, ditas concessionárias enfrentam mais obrigações do que os restantes agentes do setor. No momento da outorga das concessões, dividiu-se o território brasileiro em quatro regiões,

nas que se designou o poder da prestação do serviço de telefonia fixa a cada uma das empresas concessionárias. Os contratos assinados em 1998 tinham vigência até 31/12/2005, podendo ser renovados por 20 anos una única vez. Além das concessionárias, o Serviço de Telefonia Fixa Comutado (STFC) é prestado por outros operadoras que receberam autorizações. A partir do dia 31 de dezembro de 2001 deixou de existir um limite para o número de prestadores de STFC por região e a Anatel passou a outorgar novas autorizações. A seguir apresenta-se, em pormenor, o reparto, a nível geográfico, entre concessões e autorizações. Agente

Mecanismo de entrada Concessão

Região I sector 3)

Autorização

Região II, região III y setor 3

Concessão

Região II(exceto sectores 20, 22 y 25)

Autorização

Região I, região III y setores 20,22 y 25

Concessão

Região III (exceto setor 33)

Autorização

Região I, região II y setor 33

Telemar (Oi)

Brasil Telecom (BrT)

Telefónica (Telecomunicações de São Paulo)

Embratel (Claro)

Concessão (LDN y LDI) Autorização (local)

(exceto

Região IV Região I, região II y região III

Concessão

Setores 3, 22, 25 e 33

Autorização

Regiones I, II y III (exceto setores , 22, 25 y 33)

Concessão

Setor 20

Autorização

Área de numeração 43

CTBC Telecom

Sercomtel

Região

Região IV (território nacional)

Tabela 6. Pormenor da segmentação de autorizações/concessões por região e operadora. Fonte: Anatel

No ano 2000, a Anatel tomou a decisão de criar o FUST (Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações), fundo composto pelo 1% das receitas operacionais brutas das empresas de telecomunicações. Os objetivos do fundo eram principalmente impulsionar o acesso às telecomunicações nas escolas e zonas rurais, bem como o desenvolvimento da banda larga no país. Regulamentou-se o seu uso no ano posterior à sua criação. No que diz respeito às obrigações das concessionárias da telefonia fixa, o Brasil conta com uma cláusula nos contratos de concessão de telefonia fixa que obriga à reversão da posse do ativo (não da propriedade), no momento da conclusão do período de concessão. Nos casos em que se produzir a finalização da

concessão antes do prazo contratual, a concessionária terá direito a uma indenização de aqueles ativos não amortizados na sua totalidade. A citada cláusula introduziu-se com o objetivo de garantir a continuidade do serviço, mas, por sua vez, gerou ineficiências no atual cenário convergente, tal como pode verse no item 5.1. Na atualidade, o Brasil encontra-se imerso num processo de revisão dos modelos de contratos de concessão. Neste sentido, o regulador do setor das telecomunicações no país começou um processo de recepção de contribuições por parte dos diferentes agentes do sector que finalizou em janeiro de 2014 e que tinha a determinação de servir de ponto de partida para a renovação dos citados contratos entre os anos 2016 e 2020. De acordo com o regulador, a Anatel, as normas sujeitas à revisão sobre as concessões são principalmente: • •

Revisão dos contratos de concessão Revisão das metas de universalização

•

Revisão dos aspetos relativos à reversibilidade dos bens

Além do processo de revisão sobre as concessões a cargo da Anatel, o projeto também compreenderá um novo marco regulamentar, com novas definições de políticas públicas para o setor de telecomunicações do Brasil.

Argentina Na Argentina, o processo de liberalização começou no ano 1990, com a introdução da “competência por comparação”. No transcurso, procedeu-se a dividir a rede nacional em duas partes: a parte norte e a parte sul. Esta divisão fez-se de acordo com uma divisão equitativa da rede no que a serviços instalados e demanda potencial se referia naquele momento. As duas empresas concessionárias foram a espanhola Telefónica na zona sul e a France Telecom no norte, junto com a STET italiana. Mediante os contratos de concessão, foi-lhes outorgada a licença exclusiva para a provisão do Serviço Básico de Telefonia (SBT). Esta permissão tinha una duração de sete anos, com possibilidade de prorrogação por outros três no caso de que se cumprissem as obrigações associadas à concessão. Além do mais, fruto da privatização da Entel surgiram duas empresas cujo controle era partilhado pela Telefónica e pela France Telecom:



Telintar, duma parte, para a provisão de serviços de LDI (concessão por sete anos, prorrogáveis por outros dez) e



Startel, por outro lado, para a provisão de serviços dentro do território nacional em concorrência com outros prestadores como Télex, Transmisión de Datos, Telefonía Móvil ou Radio Móvil Marítima.

Posteriormente, em 5 de setembro de 2000, publicou-se o Decreto 764/2000, pelo qual se desabilitavam os anteriores regimes de entrada e se estabelecia um regime de Licença Única, que autoriza o operadora à prestação de todos os serviços públicos de telecomunicações em todo o território argentino:

Quadro 16. Serviços incluídos na concessão única. Fonte: Elaboração própria

Cabe destacar que no que diz respeito aos serviços de rádio e televisão, o recente Decreto 267/2015 publicado no Boletim Oficial em 4 de janeiro de 2016. Nele se estabelece que os prestadores do serviço básico telefônico, como também os de telefonia móvel, exceto a Nextel, só poderão prestar o

serviço de TV de pagamento, transcorridos dois anos a contar de 1 de janeiro de 2016 (o regulador terá a possibilidade de ampliar esse prazo por mais um ano). Por outro lado, as autorizações são necessárias no caso de que o serviço público de telecomunicações prestado requeira a utilização de frequências de espectro radioelétrico, a licença não garante a obrigação do estado nacional de garantir a sua disponibilidade. A autorização e/ou a licença de uso de frequências do espectro radioelétrico deverão de se tramitar junto à autoridade de aplicação de acordo com os termos e condições estipulados no regulamento geral de administração, gestão e controlo do espectro radioelétrico vigente e na restante normativa aplicável. Em caso de que a operadora licençatária deseje brindar um novo serviço de telecomunicações diferente do originalmente informado, deverá pô-lo em conhecimento da autoridade competente mediante a devida notificação.

Nicarágua Em junho de 1982, mediante o Decreto Lei N.º 1053, criou-se o Instituto Nicaragüense de Telecomunicaciones y Correos (TELCOR), como Ente Regulador e operador, estabelecendo as competências legais para o cumprimento dos seus objetivos, os lineamentos para a sua organização e, em geral, o marco de ação mediante o qual deve funcionar. De modo complementar, o Decreto Lei N.º 1053, a regulação fica complementada por leis e Regulamentos setoriais, que pormenorizam a regulação a aplicar aos fornecedores de serviços de telecomunicações classificados na lei n.º 200 e no seu regulamento. A decisão inicial de privatização da TELCOR foi em 1992. Nessa privatização separaram-se as funções reguladoras da TELCOR do resto das suas funções, e em 1994 foram transferidos os seus ativos a una nova empresa denominada Empresa Nicaragüense de Telecomunicaciones (Enitel).

Posteriormente, a Lei Geral de Telecomunicações e Serviços Postais, Lei N.º 200 de 21 de julho de 1995, estabeleceu um marco geral institucional e jurídico que permitiu a regulação do setor das telecomunicações e faculta à TELCOR, como ente autônomo sob a reitoria da Presidência da República a normatizar, regulamentar, planejar, supervisar, aplicar e controlar o cumprimento das normas que regem as Telecomunicações e os Serviços Postais. A partir da data de privatização, a Enitel teria um período de exclusividade de três anos para os serviços de Telefonia Local, LDN e LDI, além de que se lhe concedia a possibilidade de optar a una licença para telefonia móvel. A provisão destes estava sujeita ao cumprimento de uma série de direitos e obrigações. O processo de privatização começado em 1995, não se deu por concluído até 2001. Adicionalmente, a Ley General de Telecomunicaciones y Servicios Postales (“Lei Geral de Telecomunicações e Serviços Postais”), Lei N.º 200 de 21 de julho de 1995, incluía uma classificação dos serviços, dos seus regimes de entrada e os direitos e obrigações para o caso de se aplicar. A seguinte tabela mostra essa classificação.

Tipo de serviço (reg. entrada) Serviços Públicos (Concessão)

Serviços de Interesse Geral (Licença)

Serviços específicos

a) Telefonia Básica b) Serviços postais

       

   Serviços de Interesse Especial (Licença)

Serviços de Interesse Particular (Permissão)

Serviços não regulados

Os serviços públicos são oferecidos sob condições específicas de operação e regulação tarifária aprovada pela TELCOR São aqueles que, sem ser serviços públicos essenciais, são oferecidos ao público, sob regulação tarifária aprovada pela TELCOR ou se lhes pode permitir liberdade na contratação com usuários. Devem ser oferecidos em condições de igualdade, regularidade e continuidade. Nesta categoria incluem-se os serviços de telefonia celular, a rádio, a televisão aberta e a televisão por assinatura.

Estações VSAT e Terrenas Enlaces Troncalizados Radiolocalização Móvel de Pessoas Repetidoras Comunitárias Convênio de Aterragem de Sinal Satelital Comercialização de serviços satelitais

São aqueles que podem ser oferecidos por uma operadora a um número determinado de usuários de conformidade com as normas jurídicas aplicáveis. Poderão conectar-se com a rede telefônica pública, prévio acordo com a operadora da mesma

  

Enlaces de Micro-ondas Radiocomunicação privada Radio Ajuda Aeronáutica

São aqueles estabelecidos por uma pessoa natural ou jurídica para satisfazer as suas próprias necessidades de comunicação, utilizando redes autorizadas ou instalações próprias

     

Serviços de informação SMS Correio Eletrônico e de Voz Teletexto/Videotexto/autotexto Intercâmbio eletrônico de dados Consulta remota a Bases de Dados Registro de importação de equipamentos Radioamador

São aqueles que pelas suas características técnicas ou econômicas, a juízo da TELCOR, podem operar sem maior regulação do que a de se registrar junto ao escritório correspondente, devido a que se possam prestar em concorrência aberta e não requerem de designação de frequências

  

Telefonia Celular Telefonia Publica Transmissão de dados Radiodifusão sonora (AM y FM) Televisão Aberta (VHF y UHF Televisão por assinatura (cabo e sem fios) Acesso à internet Serviço portador

Descrição

 

Tabela 7. Resumo dos regimes de entrada na Nicarágua. Fonte: TELCOR

No caso do regime de concessão (segundo o contrato de concessão da Enitel subscrito em 12 de dezembro de 2001), na conclusão da concessão, a Concessionária executará uma das três opções seguintes: “… (i) Celebrar negociações com outras empresas que prestem serviços de telecomunicações similares, com a finalidade de lhes transferir os equipamentos e instalações de telecomunicações da Concessionária necessários para garantir a continuidade dos serviços concedidos pelo presente Contrato, (ii) Convocar uma hasta pública para a venda dos referidos equipamentos e instalações entre outras empresas de Serviços de Telecomunicações similares aos serviços concedidos pelo presente Contrato; ou, (iii) Pagar um preço justo de mercado pelos referidos ativos da Concessionária, de acordo com o artigo 60 da Lei de Telecomunicações…”

Uruguai O Uruguai conta com a Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (“Unidade Reguladora de Serviços de Comunicações”) (URSEC), criada em fevereiro de 2001 em virtude da Lei 17.296, órgão desconcentrado não privativo, dependente do Ministério de Indústria, Energia e Minerais. Substituindo à Direção Nacional de Comunicações (DNC), um departamento do Ministério da Defesa, atualmente (DINATEL), Direção Nacional de Telecomunicações y Serviços de Comunicação Audiovisual, unidade executora do Ministério de Indústria, Energia e Minaria. A direção da URSEC está formada por três membros, os quais são designados pelo presidente do país por um período de seis anos, e as suas funções estão definidas no Decreto 212.001. A direção é a encarregada de assessorar o governo na elaboração e aplicação da política de comunicações bem como de assegurar o cumprimento das normas setoriais específicas. O seu mandato também inclui:    52

  

O controle e a concessão de autorizações para o uso do espectro radioelétrico, Promoção do investimento, a competência e o acesso universal, Determinação de normas para garantir a compatibilidade, interconexão e interoperabilidade das redes, Arbitragem nos conflitos entre as operadoras, A determinação das tarifas e dos preços, Proteção dos direitos do consumidor.

Além disso, se requer o regulador para fazer cumprir a lei 18.159 (Ley de Promoción y Defensa de la Competência – “Lei de Promoção e Defesa da Concorrência”) no setor das telecomunicações. No que diz respeito ao mercado fixo das telecomunicações, o Uruguai conta com a Antel (Administración Nacional de Telecomunicaciones – “Administração Nacional de Telecomunicações”), companhia de telecomunicações estatal criada por Decreto-lei N.º 14.235 de 25 de julho de 1974, com o monopólio das ligações locais, LDN e LDI. No caso das chamadas LDI, o monopólio foi levado a seu fim em fevereiro de 2001 (Lei 17.296, artigo 613, o qual habilitava a prestação do serviço de LDI da parte de operadoras privados), dita lei foi derrogada em agosto de 2002 (Lei 17.524). Durante o ano e meio que esteve em vigor, a lei e, conseguintemente, a abertura do serviço LDI, a URSEC outorgou uma série de licenças para oferecer serviços de telefonia internacional, incluindo nessa listagem o

incumbente Antel, Movistar e Dedicado entre outros. Atualmente, existem 16 concessionárias, embora não todos são fornecedores ativos do serviço. Em maio de 2007, a URSEC ordenou à Antel a redução das suas tarifas de LDN, estabelecendo-as ao mesmo preço do que as ligações locais. Em troca, a Antel impôs uma redução aprovada pelo governo nas contribuições aposentadoria da companhia, o que permitiu poupanças que amortecessem o impacto nas suas contas de resultados. Essa mudança entrou em vigor no dia 1 de junho de 2007. A Antel tinha o monopólio na prestação de serviços de transmissão de dados e internet até 1998, quando o mercado se abriu à concorrência e se concederam licenças para a instalação e a operação das redes rádio LMDS (Local Multipoint Distribution Service). Atualmente, a Antel não tem a condição legal de monopólio (a última lei que estabelecia à Antel como operadora monopolístico foi derrogada em 2002), muito embora na atualidade existe um monopólio de fato nas comunicações com fios.

Paraguai O mercado fixo do Paraguai está regulado pela Comisión Nacional de Telecomunicaciones - “Comissão Nacional de Telecomunicações” “(Conatel), entidade estatal criada em 1995 por meio da Lei N.º 642, para atuar como regulador do mercado das telecomunicações na parte administrativa e técnica, além do planejamento, programação, controle, fiscalização e verificação das telecomunicações. As comunicações de telefonia fixa no Paraguai historicamente foram habilitadas pela empresa estatal Antelco, a qual foi transformada a partir de 2001 em sociedade anônima, para criar a Compañía Paraguaya de Comunicaciones S.A – “Companhia Paraguaia de Comunicações, S.A.” (Copaco S.A). A operadora estatal Copaco oferece os serviços básicos de Telefonia Local, LDN e LDI de modo monopolístico, mas os mecanismos de entrada dos restantes serviços de telecomunicações ficam classificados do seguinte modo: •

•

Os serviços de difusão são prestados em regime de licenças, entre os diferentes serviços específicos se encontram: o

Radiodifusão Sonora

Televisão

Teledistribuição

Cabo-comunicação

Radiodistribuição

Cabo-distribuição

Os seguintes serviços agrupados como “Outros Serviços”, são prestados em regime de autorização, exceto os serviços de valor agregado, nos quais é precisa a obtenção de uma licença: o

Serviços de valor agregado (inclui Telefonia Móvel Celular -TMC-)

Serviços Privados

Radioamadorismo

Serviços de Radiodifusão de pequena cobertura

Serviços Reservados ao Estado

Recentemente, a Conatel começou os trabalhos para atualizar o marco normativo da Lei 642 às mudanças do setor das telecomunicações. Posterior à publicação do anteprojeto em março de 2015, o documento esteve em processo de consulta pública até maio de 2015. Alguns dos principais aspectos tratados no anteprojeto de lei são:

•

O serviço básico terá consideração de serviço público até 14 de maio de 2022. A partir de 15 de maio de 2022 considerar-se-ão extinguidas todas as concessões outorgadas. A partir dessa data, o regime de licença será o mecanismo de entrada.

•

Estabelecimento de um modelo único de concessão de licença para a prestação de qualquer Serviço Geral de Telecomunicações.

4.2. Concessão: direitos e obrigações Devido à importância das atividades que se habilitam através do regime de entrada por concessão, este se associa com uma série de direitos e, por sua vez, de obrigações para a concessionária. A seguir inclui-se uma listagem dos principais direitos e obrigações identificados após a análise dos países. Direitos  Prestação do serviço  Ocupação do espaço de domínio público  Proceder a servidões forçosas e expropriações  Equilíbrio financeiro  Indenização pela reversão de ativos

Obrigações                

Reversão de ativos Universalização Regulação tarifária Instalação de telefones públicos Interceptação das comunicações Requisitos temporais de levantamento do serviço Continuidade do serviço Arquivo r registro de informação Portabilidade numérica Interconexão Compartilhamento de infraestrutura Confidencialidade e Sigilo das Telecomunicações Pagamento de taxas e cânones Arrendamento de linhas e circuitos Requisitos de qualidade do serviço Cumprimento de requisitos de contabilidade.

Tabela 8. Resumo dos principais direitos/obrigações. Fonte: Elaboração própria

Estes direitos e obrigações foram extraídos dos contratos de concessão das operadoras ou da lei de telecomunicações específica de cada um dos países. Em alguns casos, em função do tipo de direito/obrigação e marco regulatório do país podem aplicar a outros regimes como o de autorizações/licenças.

Direitos A concessão das redes fixas outorgou às empresas concessionárias uma série de direitos especiais, alguns dos quais se descrevem a seguir:

•

Prestação do serviço: direito à prestação do serviço e à instalação da infraestrutura de rede e equipamentos que se requeiram a tais efeitos.

•

Ocupação do espaço de domínio público: direito pelo qual a concessionária pode ocupar ou utilizar os bens de domínio público, sempre e quando for necessário para o cumprimento das obrigações estabelecidas no contrato de concessão.

•

Proceder a servidões forçosas e expropriações: direito que estabelece a possibilidade de solicitar servidões forçosas e expropriações, sempre e quando estas fiquem justificadas pela concessionária para o cumprimento das obrigações estabelecidas no contrato de concessão. Ditas servidões e expropriações far-se-ão de acordo com a normativa em vigor sobre a matéria.

•

Equilíbrio financeiro: direito à percepção de taxas e outros direitos de caráter econômico, de modo que as receitas recebidas do serviço sejam proporcionais aos custos.

•

Indenização pela reversão de ativos: direito de indenização pelos investimentos não amortizados realizados para a prestação dos serviços, ao termo da concessão.

Obrigações

A listagem de obrigações descritas a seguir é o passo prévio à seleção realizada no item 5, de aquelas em que se porá especial ênfase. A referida seleção baseou-se em aquelas obrigações que aplicam unicamente aos contratos de concessão e, por sua vez, merecem um estudo mais pormenorizado, à luz das tendências do sector identificadas no item 3.

Reversão de ativos No momento de definição da obrigação de reversão de ativos, os contratos de concessão subscreviam-se, fundamentalmente, para a provisão de serviços de telefonia fixa. A referida reversão estava fundamentada na necessidade da parte do Estado de garantir a continuidade do serviço ao termo da concessão, por meio da reversão à propriedade estatal dos ativos utilizados para fornecer o serviço no caso de não renovar a mesma em favor da concessionária. Mas o setor das telecomunicações evoluiu significativamente desde então com o aparecimento de novas tecnologias e serviços mais além dos que foram objeto da concessão. Na atualidade, as redes fixas utilizadas permitem não apenas a prestação de serviços de telefonia, mas também de outros serviços adicionais, como os serviços de banda larga, e existem ativos de telefonia móvel que estão se empregando para oferecer serviços de telefonia fixa sem fios, dificultando a separação do investimento de ativos específicos do serviço de telefonia fixa. Tal convergência acentua-se à medida que a análise se aproxima ao núcleo

da rede, sendo utilizado de maneira conjunta por redes móveis e fixas para serviços de voz e dados. Nestas circunstâncias, pode aparecer grande incerteza, dificultando a tomada de decisões sobre investimento ou encarecendo-as desnecessariamente para eliminar a incerteza que possa vir a acontecer. Assim, a concessionária pode optar por: 1. Manter separada a rede de telefonia fixa legada pelo Estado e objeto da concessão, incorrendo numa ineficiência porque impede fazer uso das potenciais economias de escopo que possibilita o empacotamento de serviços e redes de telecomunicações. 2. Fazer convergir sobre a rede legada novos serviços (telefonia móvel, banda larga, televisão, etc.), assumindo o grande risco de que o Estado interprete que todos os ativos estão sujeitos a reversão. 3. Perante um cenário de incerteza na renovação da concessão, a concessionária pode optar por limitar os investimentos na rede nos últimos anos de vigência do contrato da concessão. Em todos os casos anteriores, a reversão de ativos provoca um impacto muito alto na concessionária devido principalmente a ineficiências. Na atualidade, o Brasil mantém esta incerteza na reversão de ativos para as concessionárias de telefonia fixa.

Universalização 58

Uma das obrigações existentes tipicamente nos contratos de concessão é a de universalização das telecomunicações. A universalização do serviço básico telefônico considera-se um elemento chave para o desenvolvimento social e econômico à hora de subscrever os contratos de concessão. Cabe destacar a diferença que existe em alguns mercados entre a Universalização do serviço e Serviço Universal, a primeira supõe as metas de extensão impostas nos contratos de concessão para o serviço de telefonia fixa, por outro lado, o Serviço Universal é o direito que têm os usuários a um conjunto serviços com umas características mínimas de funcionalidade, preço e qualidade estabelecidas. Um exemplo dos dois conceitos explicados anteriormente encontra-se nos diferentes PGMU (Plano geral de Metas de Universalização) do mercado brasileiro. Os PGMU contam com metas de universalização mediante a instalação de telefones públicos em áreas rurais, escolas e centros de saúde, obrigação que é tratada na obrigação de Instalação de telefones públicos. Por outro lado, os PGMU contêm metas de Serviço Universal, que estabelecem a cobertura e o tempo de fornecimento dos acessos individuais telefônicos. A evolução dos limites estabelecidos no que diz respeito ao acesso individual aparece na seguinte tabela:

Acesso individual em localidades de mais de Prazo para atender os requerimentos de acesso individual

PGMU I (2003)

PGMU II (2006)

PGMU III (2011)*

600 hab.

300 hab.

7 dias

*O PGMU III expirou em 2015, atualmente se encontram em processo de revisão para o período de 2016-2020.

Tabela 9. Metas de acesso individuais dos PGMU. Fonte: Anatel

Garantir o acesso aos serviços básicos de telecomunicações, com certa qualidade e preço à população, com independência da sua localização e condição geográfica, pode supor cargas às concessionárias que não sempre são medidas de forma adequada pelo organismo regulador. As cargas com as que têm de arcar as concessionárias na universalização são devidas aos elevados custos que supõe a utilização das infraestruturas bem como à reduzida, nula ou até negativa rentabilidade que produzem estes investimentos em determinadas zonas. Isto provoca que as zonas de baixa densidade populacional, difícil acesso ou baixos recursos, não sejam atrativas para as concessionárias, mas, devido à obrigação nos contratos de concessão, faz-se necessário o atendimento.

Adicionalmente, o conceito de universalização evoluiu desde que se estabeleceram as primeiras obrigações deste tipo. As novas tecnologias e serviços propiciaram que o serviço básico de telecomunicações para a sociedade tenha evoluído para os serviços de dados.

Regulação tarifária O controle público dos preços surgiu num contexto de concessionária monopolístico e foi uma ferramenta chave no processo de liberalização do setor. Os principais fundamentos pelos que se estabeleceram sistemas para a fixação de tarifas foram: 

Prevenir possíveis preços excessivos por inexistência de concorrência efetiva.



Evitar subsídios cruzados entre serviços.



Promover eficiências na concessionária, tanto a nível interno como no uso de novas tecnologias que permitam menores custos.



Trespasse das maiores eficiências aos consumidores.

Na maior parte dos países da América Latina existem ainda obrigações tarifárias de algum tipo para as concessionárias de telefonia fixa. Essa fixação de tarifas aplica-se a uma parte ou a todos os serviços de voz em função do país. A seguir pormenorizam-se dois dos mecanismos de fixação utilizados e alguns dos países em que se encontram presentes.



Orientado a custos: a fixação do preço e, portanto, da sua receita, estabelece-se com a finalidade de remunerar à empresa concessionária com base nos custos de fornecimento do serviço, incorporando na maior parte dos casos uma remuneração ao capital investido (taxa de retorno). Esse mecanismo é o utilizado no mercado de telecomunicações de: o

Colômbia: A Comisión de Regulación de Comunicaciones – “Comissão de Regulação de Comunicações” (CRC) conta com um modelo de custos incrementais de longo prazo para o estabelecimento das tarifas atacadistas dos serviços de telefonia fixa, que empregaria quando não houver suficiente concorrência, se apresente uma falha de mercado ou quando a qualidade dos serviços oferecidos não se ajustar aos níveis exigidos.

Brasil: A Anatel conta desde 2014 (resolução 639/2014) com modelos de custos, nos quais se baseia a fixação dos valores máximos das tarifas de redes fixas (STFC).

México: O regulador conta com um modelo de custos para o suporte da fixação dos preços, no caso de não chegar a um acordo entre as partes para os serviços de interconexão.

Baseada em incentivos (preços topo): mecanismo de fixação de preço visando criar incentivos de eficiência em custos na empresa concessionária. O cálculo do preço topo o Price Cap fixa uma taxa à qual os preços, depois da correção pela inflação, deverão diminuir. A taxa à qual os preços devem descer é denominada “fator de produtividade”, que representa a taxa de lucros de eficiência que a empresa deve transferir aos usuários por meio de preços mais baixos. Tal mecanismo é o utilizado no mercado de telecomunicações de: o

Peru: estabelecimento das tarifas tope para os serviços de Telefonia Local e longa distância, as quais ficam ajustadas com base na variação trimestral dos preços e os ganhos de produtividade.

Brasil: estabelecimento de tarifas tope para os serviços públicos de Telefonia Local e longa distância.

Paraguai: as empresas concessionárias de serviços públicos de telecomunicações podem estabelecer livremente as tarifas, sempre que não excedam as tarifas tope fixadas pela Comisión Nacional de Telecomunicaciones.

México: estabelecimento de preços tope à tarifa pró-médio de uma “canasta” (cesto) que inclui entre outros serviços (Telefonia local, LDN y LDI).

A combinação do menor uso dos serviços tradicionais de voz, o aparecimento de novos serviços substitutivos (VoIP e mensagens instantâneas, entre outros), junto com a fixação de tarifas às concessionárias, pode ocasionar um impacto relevante no concessionária.

Instalação de telefones públicos No momento em que se estabeleceram os contratos de concessão, unicamente o serviço de telefonia fixa era o considerado como básico, nesse momento diferentes países estabeleceram obrigações de extensão de cobertura incluídos em alguns casos nos planos de universalização nacionais, mediante a instalação de telefones públicos, com a finalidade de estender a telefonia fixa (embora fosse mediante um acesso público) a todos os cidadãos. A utilização massiva de redes móveis habilitou redes mais eficientes em âmbitos com baixa densidade de população e de difícil acesso. Ditas redes habilitam o uso dos serviços de telecomunicação em lugares não cobertos pelas redes fixas, o que provocou uma redução de telefones públicos ou cabines – como os populares “orelhões”- nos países da região: 



 61

Peru: produziu-se um descenso de 10% no número de cabines entre 2013 e 2015, e, no mesmo período, o tráfego deste tipo de serviço diminuiu em 50%. Brasil: segundo a Anatel, a planta de telefones públicos diminuiu 32% até 2014 desde máximos do ano 2005. Esta instituição constatou uma diminuição no uso dos TUP (Telefone de Uso Público). Costa Rica: segundo a SUTEL, o número de telefones públicos reduziu-se em 50% de 2012 a 2014, devido à menor necessidade da população de aceder a este serviço.

Atualmente, existem alguns países da região nos que foram lançados projetos específicos para a atualização das funcionalidades das cabines públicas, sem que seja uma tendência na região.

Interceptação das comunicações15 A obrigação de interceptação de comunicações originou-se por razões de segurança nacional. Para o seu cumprimento, o operadora deverá contar com os sistemas de informação que conservem uma série de dados gerados pelo usuário durante um tempo estabelecido. Além disso, a obrigação estabelece a necessidade de contar com a plataforma e/ou sistema para a interceptação de comunicações em tempo real sob ordem judicial. O estabelecimento da obrigação realizou-se num entorno em que as comunicações de voz eram cursadas integralmente pelas redes fixas. 15

A obrigação de interceptação das comunicações, muito embora seja aplicada a outros regimes de entrada, foi analisada em profundidade devido ao impacto direto na operadora e a assimetria regulatória que se produz com os serviços ofertados pelos agentes OTTs, como por exemplo os serviços VoIP.

Posteriormente, esta obrigação foi estendida às concessionárias de redes móveis devido ao auge das comunicações de voz por meio destas redes. Nos últimos anos, os métodos possíveis para as comunicações de voz multiplicaram-se, sendo cada vez mais as comunicações que se cursam através dos serviços de banda larga, utilizando métodos alternativos aos tradicionais. Entre os métodos atuais encontram-se as plataformas de VoIP (Skype, Whatsapp, Viber) das principais OTTs, as quais provêm comunicações de voz, inclusive de maneira encriptada.

Outras obrigações Além das obrigações descritas anteriormente, foram identificadas outras obrigações não consideradas como relevantes, pelo seu escasso impacto na concessionária, ou também por se aplicarem a todos os regimes de entrada indistintamente. 

Requisitos temporais de levantamento do serviço: obrigação que estabelece o tempo máximo desde a outorga da concessão para a habilitação do serviço. Dita obrigação pode ficar sujeita ao cumprimento do planejamento temporário de cobertura realizada pela concessionária no momento do requerimento da concessão.

•

Continuidade do serviço: obrigação da concessionária de garantir aos usuários a prestação do serviço de forma ininterrupta, sem paralisações injustificadas. Dita obrigação pode acarretar ações complementares como: •

• • •

Reporte informativo ao ente regulador e afetados em caso de interrupção Indenização ao abonado em caso de interrupção injustificada durante um tempo estabelecido Interrupção do serviço por não cumprimento das condições contratuais do usuário

Arquivo e registro de informação: a obrigação de arquivo e registro de informação tem como finalidade permitir ao regulador o controle (receitas, custos, cobertura, tarifas e qualidade de serviço entre outras), adicionalmente os reguladores solicitam informação complementar a respeito do uso de serviços e assinaturas para a realização de relatórios setoriais de modo periódico. Os referidos requisitos foram cumpridos mediante a implementação de sistemas de informação e gastos associados ao pessoal que possibilitassem a recopilação da informação necessária.

Dada a evolução do setor e o aparecimento de novos serviços suportados pela banda larga questiona a eficácia destas medidas, devido a: •

• •

As limitações de requisitos de informação a certos serviços OTT, já que geralmente são fornecidos por empresas à margem da regulação e externas ao país. A crescente importância das comunicações de dados (VoIP, mensagens instantâneas). A menor importância, em volume, dos serviços tradicionais de voz.

•

Portabilidade numérica: obrigação pela qual se habilita o procedimento para a migração do número telefônico de um usuário de uma operadora para outro em um tempo estabelecido, dito procedimento não libera o usuário das possíveis obrigações com a operadora doadora. Por outro lado, podem existir limitações técnicas em função da localização origem e destino do número fixo a portar.

•

Interconexão: obrigação de facilitar a interconexão das redes de maneira física e lógica com as de todas as operadoras que o solicitarem, com a finalidade de permitir a comunicação de serviços de voz entre diferentes operadoras. Nos procedimentos para o cumprimento de dita obrigação se estabelecerão os pontos de interconexão, qualidade de serviço, protocolos de sinalização e contraprestação econômica, entre outros aspectos.

•

Partilha de infraestrutura: a empresa tem a obrigação de facilitar o acesso à infraestrutura pública e/ou privada (postes, ductos e torres, entre outras), para o fornecimento de serviços públicos de telecomunicações, dentro de uns prazos e preços estabelecidos, que permitam uma utilização eficiente da infraestrutura disponível a nível nacional.

•

Confidencialidade e Sigilo das Telecomunicações: estabelecimento das medidas necessárias que assegurem aos usuários a proteção dos seus dados bem como o sigilo das comunicações. Dita obrigação aplica-se de modo geral para todos os casos, salvo que exista consentimento prévio, expresso e por escrito do usuário afetado ou no caso de existir uma ordem judicial que requeira o não cumprimento da obrigação.

•

Pagamento de taxas e cânones: obrigação que estabelece o pagamento de diversas taxas e cânones, como a taxa anual por exploração comercial, cargas anuais pela concessão ou a contribuição ao fundo de serviço universal, no caso de existir.

•

Arrendamento de linhas e circuitos: obrigação de oferecer serviços de arrendamento de linhas ou circuitos a outras operadoras, através de diferentes meios de transmissão estabelecidos. O arrendatário terá a possibilidade de utilizar estes enlaces para a autoprestação ou para

o fornecimento de serviços de telecomunicação, sempre que cumprir os requisitos necessários. •

Requisitos de qualidade de serviço: obrigação que estabelece as funções, características mínimas ou comportamentos do serviço, com os objetivos principais de satisfação do usuário, melhora do serviço e eficiência. Alguns dos requisitos que se encontram neste tipo de obrigações são: • • • •

•

Publicação de informação pormenorizada e acessível para os usuários sobre a qualidade dos serviços prestados Prestação ao usuário de uma série de serviços de assistência mínimos. Acesso aos serviços públicos de emergência Acesso a uma lista telefônica que inclua todos os abonados.

Cumprimento de requisitos de contabilidade: obrigações de contabilidade impostas, relativas à separação contável e sistemas de contabilidade de custos, que permita a rastreabilidade dos custos e receitas da parte do organismo regulador.

Análise de impacto das obrigações identificadas Neste item se analisa o impacto sobre as concessionárias, o setor e a sociedade de aquelas obrigações que se identificaram como relevantes e que, por sua vez, deveriam de se adaptar às mudanças que sofreu o sector desde o momento do estabelecimento. Deste modo, avaliam-se fundamentalmente as implicações para a concessionária, bem como o efeito que produzem estas obrigações no investimento e nos usuários do serviço, dando como resultado uma análise do impacto que pode dar uma ideia da urgência da revisão para um adequado funcionamento do mercado.

A regulação tem um papel muito relevante no funcionamento do setor das telecomunicações. Inclusive pode chegar a ter uma influência negativa se for demasiado intrusiva ou for excessiva ou se as regras que se impõem não estão adaptadas às mudanças do mercado. Ao mesmo tempo, também pode chegar a influir no contexto econômico-social através das inter-relações que se geram entre os diferentes agentes do setor e entre setores da economia tal e como pode ver-se no quadro seguinte.

Quadro 17. Impactos e inte-relações entre a regulação e os agentes do setor. Fonte: Raúl L. Katz

Para aquelas obrigações identificadas com impacto mais relevante no item anterior e aplicável só às concessionárias16, a seguinte tabela-resumo, mostra o impacto que tem cada una das tendências identificadas no item 3 a propósito de tais obrigações.

A obrigação de interceptação das comunicações, embora aplicada a outros regimes de entrada, foi analisada em profundidade devido ao impacto direto na operadora e à assimetria regulatória que se produz com os serviços ofertados pelos agentes OTTs, como por exemplo os serviços VoIP.

Tabela 10. Resumo do impacto das tendências nas obrigações das concessionárias. Fonte: Elaboração própria Regulação Tarifária

Instalação de telefones públicos

Interceptação de comunicações

Produziu-se um traspasso de minutos fixos a móveis no serviço, produzindo-se uma descida de minutos na rede fixa, fato que, junto com a regulação tarifária impacta na rentabilidade do serviço.

A alta penetração da telefonia móvel da América Latina (especialmente na modalidade de pagamento prévio) reduz a tendência do uso de telefones públicos (TP). Existem outras tecnologias mais eficientes em função das áreas de utilização de TP (tecnologia móvel).

A obrigação adaptou-se à tendência, ampliando a obrigação aos fornecedores do serviço móvel, cobrindo a totalidade das comunicações nacionais fixas e móveis “tradicionais”.

O serviço básico de telecomunicações evoluiu para serviços de dados. Adicionalmente produz-se assimetria regulatória com OTTs que oferecem serviços de idêntica funcionalidade.

Existe assimetria regulatória com as OTTs, que têm liberdade no estabelecimento de tarifas, e nos modelos de negócio/marketing.

A utilidade dos telefones públicos sofreu uma deterioração devido à expansão dos serviços de banda larga. Tende-se à sua transformação, por exemplo, em pontos públicos de acesso à internet, renovando a sua utilidade pública.

T3. Evolução dos hábitos de uso

A telefonia fixa perdeu peso nas receitas das operadoras, em favor de serviços alternativos oferecidos pelas OTTs.

Menor consumo de minutos de telefonia fixa e do resto de serviços tradicionais. Portanto as receitas recebidas pelo serviço de telefonia fixa não permitem a sustentabilidade dos serviços tradicionais.

A diminuição de minutos e receitas de serviço de telefonia fixa, reduz a sustentabilidade da rede de telefonia fixa, dando lugar em casos a déficits de acesso fixo.

A caracterização do uso diário que fazem os usuários das telecomunicações reflete uma menor necessidade dos serviços de voz.

T4. Convergência de rede/serviços

Em um cenário em que as operadoras estão se integrando para concorrer com tarifas convergentes, propõe-se a viabilidade do processo de reversão de ativos de telefonia fixa e do agente que receba o objeto de dita reversão.

A convergência de rede e serviços expõe a necessidade de redefinir o serviço básico ou universal de comunicações. Neste cenário, de convergência chega a propor-se se é preciso manter uma concessão para os serviços de telefonia fixa.

A regulação tarifária baseiase em serviços individuais e modelos que não tem em conta em muitos casos as vendas empacotadas, nem definem uma metodologia para repartir estas receitas entre os seus componentes.

N/A

Reversão de ativos

T1. Substituição fixo móvel

T2. Desenvolvimento da Banda Larga

Ambas as tendências dificultam o processo de reversão de ativos, já que os mesmos estão sendo utilizados para o fornecimento de outros serviços, aproveitando as economias de escopo que habilitam as novas tecnologias, gerando limitações na separação da rede/investimento O impacto está presente em todos os segmentos da rede (acesso, agregação e núcleo).

Universalização

Existe um número maior de tecnologias com maior eficiência, a ter em conta no fornecimento dos serviços de telecomunicação.

Existe uma parte das comunicações a nível nacional que são cursadas por meio de serviços alternativos, geralmente providos por agentes OTTs. Ditos agentes não contam com regulação específica para a interceptação de comunicações.

N/A

5.1. Reversão de ativos A evolução do mercado aumentou a complexidade nos países onde existe a reversão de ativos, já que os mesmos estão sendo utilizados para o fornecimento de outros serviços (serviços de dados, móvel e TV entre outros), aproveitando as economias de escopo. Nos mercados de telefonia fixa onde está presente a reversão de ativos aparecem uma série de impactos e ineficiências na concessionária, devido principalmente à incerteza, que podem ver-se transferidas à sociedade em custos e em qualidade de serviço. Alguns dos cenários de mais impacto, devido à reversão de ativos seriam: 

Manutenção de redes paralelas. Em alguns casos, a operadora que deve ter em conta uma possível reversão dos ativos de telefonia fixa, vê-se obrigado a manter duas redes de acesso guiadas em paralelo, com a finalidade de diferenciar a rede que habilita o fornecimento da telefonia fixa, da rede dos restantes serviços (banda larga fixa/móvel, telefonia móvel e TV entre outros). Isto representa per se uma ineficiência muito significativa no investimento de infraestruturas e na operação e manutenção (O&M) da mesma. Reaproveitar as infraestruturas existentes da rede telefônica básica para utilização de fibra até o lar nas cidades permite poupar até 80% dos custos de utilização necessários17. Uma operadora que se propusera não utilizar as infraestruturas perante o perigo de que fossem posteriormente revertidas ao Estado, teria mais dificuldades em encontrar zonas viáveis para a utilização da fibra até o lar.



A desaceleração dos investimentos nos últimos anos da concessão, devido à incerteza regulatória de renovação da concessão. Neste caso, o O&M das redes obsoletas ou menos eficientes, reflete-se em um incremento de 2 a 5 vezes o gasto operativo da operadora, que afeta negativamente à margem e ao investimento. Um exemplo disto está nas redes ativas (cobre) e passivas (fibra –GPON-) e nos seus menores custos operativos.

Baseado em análise interna, Deloitte 2016

No que diz respeito ao setor, a incerteza relacionada com a reversão de ativos pode causar uma desaceleração no investimento na rede de acesso fixo, o que afetará à eficiência da concessionária e, por tanto, à qualidade do serviço, à cobertura e acessibilidade dos serviços de telecomunicações fixas do país. Adicionalmente, tendo em conta que as sucessivas gerações móveis requerem maior capilaridade da rede de fibra e de maior número de estações mais próximas aos clientes, o investimento na rede de fibra no acesso acabará afetando as utilizações móveis e, em geral, o adequado desenvolvimento da oferta e a demanda de banda larga (fixa e móvel) no país.

Impacto na rede fixa (FTTH) No caso específico do mercado peruano, os usuários com acessos FTTH/B (Fiber To The Home/Building), aumentaram de modo constante desde o início da tecnologia no país em 2011, embora continuem sendo minoritários se comparados com o resto dos acessos com fios (xDSL e Cable), tal e como se mostra no seguinte quadro:

Quadro 18. Estimação do número de acessos fixos por tecnologia no Peru. Fonte: Elaboração própria

Um decremento ou atraso nos investimentos acometidos nas redes de fibra de um ano teria um impacto negativo na penetração do serviço e receitas das operadoras, podendo chegar a reduzir as receitas anuais de 1,5 a 3,7M$, quantia que se acumularia nos anos sucessivos18. Esse impacto em receitas deve-se principalmente ao incremento da ARPU que se deixaria de produzir nos usuários previstos de

Baseado em análise interna, Deloitte 2016

FTTH/B1920, em relação com o de acesso a redes de cobre tradicionais xDSL).

Impacto na rede móvel (LTE) No mercado móvel, a Movistar Perú lançou o 4G em 2014. Um atraso ou menor investimento na rede 4G do Peru poderia frear ou inclusive deter a substituição das redes móveis tradicionais. O seguinte quadro mostra a substituição dos acessos a redes 2G-3G nos últimos anos e o aparecimento do 4G.

Figura 19. Estimação do número de acessos móveis por tecnologia no Peru. Fonte: elaboração própria

Uma desaceleração de um ano na tendência de substituição das redes móveis tradicionais teria um impacto negativo na penetração de serviços 4G e nas receitas das operadoras, podendo chegar a reduzir as receitas anuais entre 12 e 47M$ para a curva de adoção prevista, cifra que se acumularia em anos sucessivos21. Esse impacto em receitas deve-se principalmente ao incremento da ARPU que se deixaria de produzir nos usuários de redes 4G22. A principal razão para incorporar a reversão de ativos na concessão de serviços de telefonia fixa era a de garantir a continuidade do serviço em caso de mudança de concessionária. O menor peso da telefonia fixa nas receitas das operadoras, em favor de serviços alternativos oferecidos pelas OTTs, o fornecimento de serviços de banda larga (fixa e móvel) e a convergência fixomóvel provocam, para manter uma razoável eficiência operativa, que parte

19Creating

Connected Continents, Bringing people together through FTTH, FTTH Council 2015, http://www.ftthcouncil.eu/documents/Publications/TLA6.pdf, estima até num 46% o ingresso adicional de usuários de banda larga ultrarrápida 20Consolidação e regulação num mercado digital único Europeu, Newsletter 2014, http://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/es/Documents/tecnologia-mediatelecomunicações/Deloitte_ES_TMT_Newsletter-de-telecomunicações-2014.pdf, estima até nos 50% a receita adicional de usuários de banda larga ultrarrápida 21 Baseado em análise interna, Deloitte 2016 22 GSMA Intelligence, Calum Dewar, 2014, https://www.gsmaintelligence.com/research/2014/01/4g-driving-data-usage-but-notall-markets-reaping-the-rewards/412/, onde se estima um incremento num patamar de 10 a 40% nas receitas dos usuários que passam a 4G.

dos ativos empregados para fornecer serviços de telefonia sejam reutilizados para outros serviços, associados a outros regimes de entrada como autorizações/licenças. Além das dificuldades inerentes a um processo de mudança de concessionária, a convergência de rede/serviços provoca que o processo de reversão dos ativos possa afetar à continuidade dos outros serviços que empregam a plataforma de infraestruturas fixas do Estado.

5.2. Universalização A obrigação de universalização por si só é, em geral, compatível com os interesses da concessionária, que logicamente tem o objetivo de fornecer serviços a todos os clientes que for possível, enquanto for economicamente viável. Porém, há casos em que a universalização pode supor um obstáculo para o desenvolvimento do mercado e diminuir a competitividade do agente afetado quando vem acompanhada por obrigações adicionais pouco razoáveis de:



Tecnologia: limitações impostas no uso de tecnológicas ou existência de neutralidade tecnológica para fornecer o serviço.



Qualidade: tempo máximo de fornecimento, características mínimas e acordos de nível de serviço.



Preço: estabelecimento de preço máximo pelo órgão regulador e subsídios recebidos pelo fornecimento do serviço.



Cobertura: serviços e população incluídos nas obrigações de universalização.

Existem dois fatores críticos que podem impactar significativamente na concessionária, por um lado o tipo de tecnologia e por outro os tempos de fornecimento, os quais foram analisados. 

Neutralidade tecnológica: a limitação no uso de diferentes tecnologias para o fornecimento do serviço, por exemplo, a tecnologias fixas, incrementa o investimento a respeito de se a concessionária pode escolher a tecnologia mais adequada para cada situação. Em zonas rurais, o custo de utilização partindo de zero com redes fixas pode chegar a ser 6 vezes superior do que em zonas urbanas23, quanto que no caso das redes móveis o diferencial é claramente menor, devido a que se prescinde dos meios guiados na “última milha”. Isto é assim tanto para redes de acesso em fibra óptica como para redes de acesso com cabo de pares.

Baseado em análise interna, Deloitte 2016

Tecnologia utilizada na utilização Fixo

Móvel

FTTH FTTN* LTE HSPA

Magnitude Incremento médio do Magnitude do do tempo investimento por preço médio médio de acesso (zonas rurais da tarifa utilização frente zonas urbanas) Muito Alto

Alto

Baixo

6x 1,6x 2,5x

*Investimento pela atualização de uma rede de cobre já utilizada

Tabela 11. Estimação dos tempos, preço e custos de fornecimento médios de serviço por tecnologia. Fonte: Elaboração própria com base em modelos de utilização tecno-econômicos

Não limitar a tecnologia nas obrigações de cobertura possibilita que se chegasse a cobrir a percentagem de população exigida com um investimento mais ajustado ao orçamento investidor da operadora. Desta forma, reduz-se o impacto na concessionária ou para os fundos de universalização, podendo atingir uma maior percentagem de população coberta com um menor custo, ou gravando em menor medida os operadoras e os cidadãos para um determinado objetivo de cobertura. 

Prazos de fornecimento: deve de se ter em conta a universalização do serviço ligada a tempos de fornecimento e acordos de nível de serviço restritivos. Tais requisitos incrementam as necessidades de stock dos equipamentos, pessoal e força de utilização que permita uma agilidade de utilização suficiente para cumprir com a obrigação, afetando o custo final do serviço.

Por outro lado, é necessária a adaptação dos serviços básicos para um entorno convergente tal e como está fazendo o mercado. Atualmente, apenas alguns reguladores incluem os serviços de banda larga na definição de Serviço ou Acesso Universal, substituindo o serviço de telefonia básica, tal e como se mostra na seguinte tabela. Conceito original de Serviço/Acesso Universal

Argentina

Chile Colômbia

Serviço público telefônico Serviço público telefônico Serviço público telefônico

Ano de mudan ça

2008

1999 2006

Conceito atual de Serviço/acesso Universal Expansão dos serviços de telecomunicações (inclui serviços de acesso à internet a escolas de gestão estatal e bibliotecas populares) Expansão da rede troncal de banda larga e da rede móvel Acesso a Internet

Guatemala

Conceito original de Serviço/Acesso Universal

Ano de mudan ça

Conceito atual de Serviço/acesso Universal

Serviço público telefônico

2006

Acceso a Internet

Tabela 12. Evolução do serviço universal em alguns países da região As políticas setoriais de países da região orientaram-se principalmente ao estabelecimento de fundos que permitam o financiamento para afrontar a extensão dos serviços de telecomunicações a toda a população.

Milhões de $

Na seguinte tabela representam-se quais foram as quantias destinadas ao Serviço Universal nos últimos quatro anos pelo grupo Telefónica, para alguns países da região.

350 300 250 200 150

100 50 Perú

2011

Colombia

2012

2013

Brasil

2014

Argentina*

2015

*Incluye aportes TMA (Pay) y TASA (Play) Quadro 20. Quantias destinadas ao Serviço Universal por país. Fonte: Relatórios anuais da Telefónica

Cabe destacar que, em função do país, o regulador pode estabelecer diferentes objetivos para a utilização dos fundos; adicionalmente, estes objetivos podem variar anualmente. Estas contribuições anuais aos fundos nacionais estão onerando os operadoras de telefonia fixa, produzindo-se uma assimetria regulatória com os agentes OTTs, os quais começaram a fornecer serviços de idêntica funcionalidade desde o desenvolvimento da banda larga e da internet. Derivado disso, produziu-se no setor uma tendência para um menor uso dos serviços tradicionais de voz, reduzindo ditas receitas, que, em muitos dos casos, não são suficientes para sustentar a rede.

5.3. Regulação tarifária A regulação tarifária nos serviços de voz fixa foi estabelecida num cenário onde o único serviço de comunicações era o serviço de telefonia fixa e o uso do serviço aumentava anualmente. Esta tendência mudou nos últimos anos, produzindo-se um trespasse de minutos de redes fixas a móveis, propiciando uma descida no tráfego de voz nacional. Este fato pode observar-se no tráfego total de telefonia fixa dos seguintes países da região, entre os anos 2005 e 2010.

Quadro 21. Evolução absoluta do tráfego telefônico fixo. Fonte: Elaboração própria a partir de dados da ITU

A descida das comunicações não só se viu transferida às redes móveis, o aparecimento da banda larga, de agentes OTT e de serviços substitutivos à voz tradicional propiciaram uma mudança nos hábitos de consumo, acentuando a queda dos serviços de voz tradicional. A combinação destes fatores junto com a regulação tarifária aplicada às concessionárias no mercado de telefonia fixa pode reduzir significativamente a rentabilidade do serviço. No caso onde existe uma regulação tarifária baseada em incentivos (preços topo), os preços dos serviços individuais ou “canasta” (“cesto”) de serviços de telefonia fixa, são ajustados para cima de acordo com o incremento dos custos (índice de preços) e para baixo de acordo com os ganhos de produtividade das concessionárias.

Este modelo de fixação de preço incentiva a eficiência da concessionária em seus esforços por reduzir os custos do serviço, mas pelo lado contrário não existem incentivos por incrementar a qualidade do mesmo, além da problemática implícita no cálculo de um fator de produtividade coerente com a realidade da concessionária e mercado. No seguinte quadro mostra-se o fator de produtividade (fator x) anual, aplicado nos mercados de telecomunicações do Peru e do Brasil para os serviços de telefonia local e longa distância.

Quadro 22. Fator de produtividade trimestral dos últimos anos no Peru e no Brasil. Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OSIPTEL e da Anatel

A concessionária, num entorno de redução do tráfego de voz à que se impõe um fator x que não tenha em conta a diminuição de tráfego ou a tendência

menor uso dos serviços tradicionais de voz, está obrigada a melhorar a produtividade da sua rede fixa numa percentagem igual a X24 + dQ25. A aplicação de um fator x desajustado da realidade do mercado e da empresa concessionária pode comprometer a viabilidade do serviço telefônico fixo. 

No Peru, a Resolução N.º 469-GPRC/2015 de 23 de novembro de 2015, aprovou os princípios metodológicos para a estimação do fator x correspondente ao período de 2016-2019. Nos cálculos estabelecidos pela OSIPTEL, o fator x calcula-se mediante o enfoque desenvolvido por Bernstein e Sappington26, como a diferença na produtividade total de fatores entre a concessionária e a economia, mais a diferença entre o incremento no preço dos insumos da economia a respeito da concessionária. Para a medição do fator x, o regulador considerará a informação da contabilidade separada dos serviços regulados (minutos, linhas e altas, entre outros dados), para os anos 2014 e 2015 na estimação do fator x aplicável ao período 2016-2019.

Fator de produtividade Variação dos serviços de voz fixa 26http://regulationbodyofknowledge.org/wpcontent/uploads/2013/03/Bernstein_How_to_Determine.pdf 25



No Brasil, a Resolução N.º 507, de 16 de julho de 2008, aprovou a metodologia de cálculo do fator x, aplicados ao serviço de telefonia pública. Neste caso, o cálculo do fator de produtividade combina o índice de Fisher (informação da operadora) com o índice DEA27 (informação das operadoras do mercado). No caso de que os lucros de produtividade da empresa sejam menores do que os obtidos através do índice DEA, apenas seriam aplicadas estas últimas. Para o cálculo desses índices, o regulador tem em conta o consumo (minutos/acessos), receitas e custos, entre outros dados dos serviços regulados.

Uma vez que os dados utilizados no fator de produtividade estão baseados em informação histórica da concessionária, pode produzir-se que a demanda do serviço de telefonia fixa venha a ter no futuro um decremento maior do que o estimado com base nos dados históricos. Em dito cenário iria se produzir um desajuste no fator x, acentuando-se nos casos onde um mesmo fator tenha uma vigência de vários exercícios, ocasionando um prejuízo econômico à concessionária. No caso específico do Peru, em 2003 estabeleceu-se o fator de produtividade de 6,1% anual para o período de 2013-2016, utilizado para o cálculo das novas tarifas das “canastas” de serviços28 definidas pelo regulador, afetando às receitas da operadora Telefónica del Perú (TdP). Ditas reduções reduziram as margens dos serviços de telefonia fixa, dificultando a recuperação sobre o investimento ou inclusive ter benefícios.

Para a estimação do impacto ocasionado à concessionária, estimam-se as receitas que supõem os serviços fixos regulados, dentro das receitas totais da operadora, além de calcular a poupança que supõe o fator de produtividade aprovado pela OSIPTEL, tal e como aparece na seguinte tabela: Estimação das receitas Fator de Poupanças totais dos serviços de produtividade impostas ao telefonia fixa regulados anual aplicado concessionária de TdP (M$) (2013-2016) (M$) Ano 1 264 Ano 2 248 6,1% 45 Ano 3 233 Tabela 13. Impacto que supõe fator de produtividade nas receitas dos serviços fixos regulados de TdP. Fonte: Elaboração própria

Considerando que se investe 10% da quantia estimada que se deixa de receber devido ao fator de produtividade, num período de 3 anos estar-se-ia deixando de investir a quantidade de 4,5M$.

27DEA,

Data Envelopment Analysis Canasta C (serviços de instalação de conexões novas de telefonia fixa), Canasta D (rendas mensais e ligações telefônicas locais) e Canasta E (ligações telefônicas de longa distância nacional e internacional) 28

A utilização deste investimento no desenvolvimento de infraestruturas NGAN, permitiria dar cobertura29 de banda larga móvel a 36.000 pessoas em zonas rurais ou de banda larga fixa com fibra a 40.000 lares num entorno denso urbano com possibilidade de reutilizar infraestruturas de planta exterior. Este investimento permitiria gerar uma cifra de negócio incremental anual estimada a longo prazo que se situaria no rango de 0,4 a 1,7M$ do serviço de banda larga móvel e de 3 a 7,4 M$ do serviço de banda larga fixa. Por outro lado, a regulação tarifária provocou, em alguns casos, situações, como a geração de um déficit de acesso fixo no mercado, que se observa em alguns países da região como a Nicarágua, a Costa Rica e o Paraguai, entre outros. Define-se déficit de acesso como a perda na que incorre uma empresa telefônica ao proporcionar linhas de acesso se isto se considerar como uma atividade econômica autônoma. Dito déficit é possível quantificá-lo como a diferença entre os custos totalmente atribuídos do fornecimento de linhas de acesso e as receitas atribuídas ao fornecimento dessas linhas. Finalmente, estas obrigações unicamente são acometidas pelas concessionárias de telefonia fixa, já que os novos fornecedores de serviços OTT, que surgem após a proliferação dos serviços de banda larga e internet, com frequência não respondem a nenhum tipo de fixação tarifária nem de regulação específica, produzindo-se assimetria regulatória. Neste sentido, o fornecimento de serviços fornecidos pelas OTTs e análogos aos da telefonia fixa, atenta diretamente contra o direito à Prestação do serviço, que se encontra nos contratos de concessão. 78

Baseado na análise internet, Deloitte 2016

5.4. Instalação de telefones públicos O incremento da cobertura móvel e o seu maior uso, reduziram o uso dos telefones públicos e a rentabilidade deste tipo de serviço, em alguns casos, tradicionalmente deficitário.

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 -

2004

Telefones públicos

No seguinte quadro, a modo de exemplo, inclui-se a evolução no número de linhas de telefones públicos em serviço no Peru. Observa-se que nos últimos três anos veio reduzindo-se de forma sustentada.

Quadro 23. N.º de Telefones Públicos em Serviço no Peru. Fonte: OSIPTEL

2.500 2.000 1.500 1.000 500

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

Milhões de minutos

Ao mesmo tempo, o tráfego local originado em telefones públicos no Peru reduziu-se à metade nos quatro últimos anos, e 62% desde o ano 2004, devido principalmente ao fato de que a sua utilidade sofreu um deterioro devido à expansão dos serviços de banda larga.

Quadro 24. N.º de minutos locais originados em Telefones Públicos no Peru. Fonte: OSIPTEL

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 -

2004

Milhões de minutos

Como consequência dos dados anteriores, o uso médio em minutos dos telefones públicos no país para ligações locais reduziu-se em 70% no período 2004-2015 segundo dados do OSIPTEL.

Quadro 25. Uso de telefones públicos no Peru. Fonte: OSIPTEL

O menor uso do serviço de telefones públicos provocou um aumento dos custos líquidos de manutenção do serviço, ou seja, o custo de prestação do serviço menos as receitas diretas e os lucros incorpóreos de proporcionar o serviço de cabines. Por exemplo, em Espanha, na última Resolução de aprovação do Custo Neto do Serviço Universal passou-se dos 400.000 euros de Custo Líquido Direto do Serviço Universal relativo às cabines em 2012 a superar os 1,2 milhões de euros em 2013.

Outro exemplo encontra-se no mercado brasileiro, onde o menor uso dos telefones públicos aumenta o déficit a que se enfrentam as operadoras com a manutenção do serviço. A operadora Oi afirma30 que gasta anualmente 86,6 milhões de dólares para manter os telefones públicos, que só geram 4,9 milhões de receitas anuais. A 20 de junho de 2016, a operadora Oi acolheuse à lei de falências para renegociar com a ajuda da Justiça brasileira a sua dívida por 65.400 milhões de reais (aproximadamente 20.000 milhões de dólares); segundo alguns meios31, essa situação foi produto de diferentes fatores entre os que se poderia encontrar a pressão regulatória. No caso de que os custos líquidos anuais em que se incorreu com a manutenção das cabines fossem investidos em desenvolvimento de infraestruturas NGAN, conseguir-se-ia dar cobertura32 de banda larga móvel a 600.000 pessoas em meios rurais ou de banda larga fixa com fibra a 700.000 famílias num meio denso urbano com possibilidade de reutilizar infraestruturas de planta exterior. Este investimento permitiria gerar uma cifra de negócio incremental anual estimada em longo prazo que se situaria no rango de 8 a 33M$ do serviço de banda larga móvel e de 48 a 119M$ do

Informação na imprensa (Folha de S.Paulo) , 23/02/2016, http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2016/02/1742156-governo-federal-pretendeacabar-com-concessao-de-tele-fixa.shtml 31 Informação na imprensa (mediatelecom) , 01/08/2016 http://mediatelecom.com.mx/index.php/agenciainformativa/colaboradores/item/113701-tres-conjeturas-sobre-el-caso-oi-%C2%BFos%C3%B3lo-una 32 Baseado em análise interno, Deloitte 2016

serviço de banda larga fixa. Adicionalmente, o investimento na utilização de infraestrutura de banda larga, para qualquer dos cenários (fixo/móvel), teria efeitos positivos na sociedade, tal e como mostram os resultados dos estudos de incremento do investimento e de incremento da penetração dos serviços de banda larga do item Outros efeitos na sociedade. Particularmente, é relevante o desenvolvimento da banda larga em zonas rurais para reduzir a exclusão digital e melhorar a produtividade e a competitividade nessas regiões. A manutenção desta obrigação para a operadora concessionária supõe um custo anual adicional relevante, que reporta um lucro minguante ao usuário final. Esse custo com frequência se transfere diretamente a fundos de universalização e em outras lastra a competitividade da concessionária encarregado da sua provisão. A caracterização do uso diário que fazem os usuários das telecomunicações reflete uma menor necessidade dos serviços de voz tradicional tal e como se conclui no item 3.3. Em alguns mercados mais desenvolvidos está se repensando novamente o uso das cabines de telefone, adicionando novos serviços. Outros países que planejam dispor de telefones públicos fazem-no com terminais interiores mais baratos, mediante tecnologias mais eficientes e situados em lugares públicos, onde se reduzem significativamente os custos de manutenção.

5.5. Interceptação das comunicações A obrigação da interceptação de comunicações é a única das obrigações selecionadas que pode ser requerida não apenas às concessionárias. A seleção desse requerimento deve-se à assimetria regulatória frente às OTTs, fato que afeta diretamente à efetividade que a imposição tinha na sua origem. Na obrigação de interceptação de comunicações, as operadoras veem-se obrigados ao investimento e à manutenção de sistemas e/ou plataformas para a interceptação das chamadas de voz e a armazenagem para registro das comunicações. O custo médio das plataformas e da equipa humana que as opera é mais reduzido do que no caso das obrigações anteriores, embora se trate de uma obrigação assimétrica, já que existem outros agentes de concorrência aos quais não se lhes requerer este tipo de equipamento, frequentemente não subsidiado em modo algum.

Adicionalmente, a diversidade de formas de comunicação que existe na atualidade reduz a eficácia do sistema, que foi concebido num momento em que as comunicações eram eminentemente de voz fixa. Os métodos alternativos, quer seja pela encriptação das comunicações quer porque a empresa fornecedora do serviço opera à margem da regulação, reduzem as probabilidades ou até impossibilitam a interceptação de comunicações da parte do operadora. A tendência nos serviços de dados passa pela encriptação massiva das comunicações, sendo cada vez mais opaco para o fornecedor de conectividade. Um exemplo disso é o protocolo HTTP/2 baseado em SPDY (Speedy), que melhora a comunicação cliente-servidor, além de suportar encriptação. Nesta linha, no seguinte quadro pode-se observar que grande parte do tráfego de dados cursado na América Latina em 2015 foi encriptado tanto em redes fixas como móveis.

3,21%

3,30%

38,44%

30,22%

58,35%

66,48%

Fixo

Móvel

Encriptado

Não encriptado

Não clasificado

Quadro 26. Tráfego de dados cursado por tipo, em redes fixas e móveis da América Latina. Fonte: Sandvine 2015

A dificuldade de interceptação de parte das ligações a nível nacional e o aumento deste tipo de comunicações nos próximos anos, poderia ser suficiente para a revisão das obrigações impostas às concessionárias neste âmbito. A poupança dos custos anuais da plataforma permitiria a cada operadora incrementar a cobertura33 de banda larga móvel a 8.000 pessoas em meios rurais ou de banda larga fixa com fibra a 9.000 lares num entorno denso urbano com possibilidade de reutilizar infraestruturas de planta exterior. Este investimento permitiria gerar uma cifra de negócio34 incremental anual estimada em longo prazo que se situaria no rango de 0,1 a 0,4M$ do serviço de banda larga móvel e de 0,6 a 1,5M$ do serviço de banda larga fixa. 83

Por tanto, no cenário atual é preciso debater sobre a conveniência da obrigação e sobre a necessidade, factibilidade e efetividade da mesma, além de estendê-la a outros agentes da cadeia do mesmo modo que já se fez com as operadoras móveis.

33Baseado

em análise interna, Deloitte 2016 no investimento do custo anual duma plataforma de interceptação de comunicações estimada em 1M$, Deloitte 2016 34Baseado

5.6. Outros efeitos na sociedade Além dos impactos derivados das obrigações anteriores, existem diversos estudos que estimam que o incremento de investimento em telecomunicações, bem como o aumento da penetração dos serviços de telecomunicação, impactam positivamente no PIB do país.

Efeito dos investimentos no país A execução da análise de Input-Output (insumo-produto) foi extensamente utilizada na quantificação do impacto dos investimentos do setor das telecomunicações sobre os restantes setores do país. A análise insumoproduto reflete a inter-relação de bens e serviços entre as diferentes indústrias.

A filosofia do modelo pode resumir-se no seguinte esquema, onde se refletem duas indústrias. Cada indústria consome o seu próprio produto e produtos de outras indústrias com a finalidade de criar a quantidade necessária de produto para satisfazer a demanda, o seu próprio consumo (linha descontínua) e outras indústrias (linha contínua).

Quadro 27. Representação do modelo Input-Output para duas indústrias

A seguinte tabela mostra algum destes exemplos, que refletem a importância de ditos investimentos no setor das telecomunicações. Estudo Private Sector Investment and Employment Impacts of Reassigning Spectrum to Mobile Broadband in the United States. Analysis Group, 201135 The Effect of Ubiquitous Broadband Adoption on Investment, Jobs, and the U.S. Economy36. ITU 2003

Nível de análise

Efeito no país

EEUU

O incremento de 1$ do gasto de capital no setor de telecomunicações gera 3,08$ extras nos setores restantes

EEUU

Um aumento de 1$ no gasto dos fornecedores de equipamentos de telecomunicações aumentaria o PIB uma média de 2,82$

Tabela 14. Efeito dos investimentos no setor de telecomunicações sobre o país

Efeito da penetração de serviços no país Adicionalmente, o desenvolvimento econômico dos países está intimamente relacionado com a penetração dos serviços de telecomunicações. Isto se deve a que a educação, a saúde e a justiça, entre outros, estão sendo cada vez mais dependentes das TIC. A necessidade de uma maior largura de banda é uma tendência dos países para melhorar a situação dos seus habitantes, como também a competitividade nos diferentes mercados.

Por essa razão, diversos estudos relacionam o incremento da penetração da banda larga com aumentos no PIB dos países analisados. A seguinte tabela mostra algumas conclusões desses estudos, que refletem a importância que representa a penetração do serviço de banda larga.

35http://static1.squarespace.com/static/50d3c930e4b040d796f7a87a/t/51154415e4b

0d6e9223dbea0/1360348181263/spectrum-impact-study.pdf 36http://www.itu.int/wsis/stocktaking/docs/activities/1288356543/bbstudyreport_cryter ion.pdf

Estudo

Efeito no país

Estudo baseado em 120 países Information and Communication Technologies for Development: Extending Reach and Increasing Impact Banco Mundial, 2009

Um incremento de 10% na penetração do serviço de banda larga em países emergentes conduz a um incremento de 1,38% do PIB per capita.

A banda larga: um objetivo irrenunciável para o Brasil Katz, R. L., 2010

Um aumento de 10% na penetração de banda larga na América Latina contribui em 0.16% ao crescimento do PIB da região

Mobile Broadband for the Masses. McKinsey & Company, 2009.

O aumento da penetração de banda larga nos países emergentes que atingem os níveis da Europa ocidental leva a um crescimento do PIB de 300k a 400k milhões de dólares

Estudo baseado em 33 países da OCDE The Electronic Journal on Information Systems in Developing Countries Investigating the Impact of ICT Investments on Human Development Bankole, Shirazi & Brown, 2011

Os investimentos em infraestruturas de telecomunicações têm um impacto significativo no PIB per capita dos países analisados, com independência do nível atual do PIB

How to make broadband more accessible and affordable in Latin America and the Caribbean BID, 2012

Um aumento de 10% na penetração de banda larga na região da América Latina poderia aumentar o PIB numa média de 3,2%

What is the impact of mobile telephony on economic growth? GSM Association37 Deloitte for the GSM Association, 2012

Um 10% de incremento na penetração dos serviços móveis de 3G, tem como resultado um incremento de 0,15% do PIB per capita.

Tabela 15.Efeito do incremento da penetração dos serviços de banda larga sobre o país

37http://www.gsma.com/publicpolicy/wp-content/uploads/2012/11/gsma-deloitte-

impact-mobile-telephony-economic-growth.pdf

Conclusão A regulação de serviços fixos em relação com as obrigações estabelecidas nos contratos de concessão das operadoras de telefonia fixa aconteceu, em grande parte, no momento de liberalização do mercado e da privatização dos monopólios estatais de telefonia fixa, na década dos anos 90.

Partindo, em muitos casos, de monopólios naturais nos países, a paulatina abertura dos diferentes mercados nacionais, obrigou às autoridades reguladoras a definir mecanismos de entrada diferenciando autorizações entre os diferentes serviços liberalizados. No caso dos agentes OTTs, prestam serviços, com frequência substitutivos dos serviços de telefonia fixa, utilizando as redes de banda larga das operadoras. A tendência na evolução da referida normativa com base nos serviços é para modelos convergentes que permitem a obtenção de Licenças únicas / Autorizações gerais, com independência do tipo de serviço, com requisitos e permissões adicionais em aqueles casos em que se fizer uso do espectro radioelétrico.

A seguinte tabela mostra, de forma resumida, os diferentes mecanismos de entrada analisados e as suas características em grande parte dos casos:

Monopólio legal Limite Obrigações

Direitos Outros requisitos

Concessão

Autorização / Licença

Sim (números Não clausus) Existem uma série de obrigações a No caso das licenças / cumprir, no caso das concessões podem autorizações, as obrigações ser específicas para cada uma das são genéricas para todos os concessionárias autorizados. Existem uma série de direitos de exploração, do mesmo modo que no N/A caso das obrigações podem ser específicos da concessionária De modo geral, todos os regimes de entrada incluem uma série de requisitos menores a cumprir pela concessionária/autorizada Sim (1)

Tabela 16. Resumo de mecanismos de entrada ao mercado

Devido à importância outorgada às atividades que se habilitam através das concessões, estas impõem sobre a concessionária uma série de direitos, e, por sua vez, obrigações, alguns dos quais impactam sobre a estrutura de custos, sobre a política de investimento da concessionária ou sobre a sociedade. Na seguinte tabela oferece-se um resumo de aquelas obrigações com um impacto relevante.

Livre entrada Não

N/A

Obrigação

Impacto sobre o concessionária*  Incrementos do investimento de maneira ineficiente (redes paralelas). Podem-se produzir poupanças de até 80% nos custos utilização pelo reaproveitamento da infraestrutura existente.  Existem maiores custos de manutenção, as redes legadas podem ser até 5 vezes mais dispendiosas de manter  Atraso em investimentos de banda larga (fixa e móvel), devido à incerteza regulatória

Reversão de ativos

A concessionária está obrigada à devolução de todos os ativos que permitam a continuidade do serviço de telefonia fixa ao finalizar a concessão

Assegurar a continuidade do serviço ao termo da concessão

Universalização

A concessionária proporcionará acesso aos serviços básicos de telecomunicações (com uma determinada qualidade de serviço, tempo de levantamento e inclusive da tecnologia) à população, com independência da sua localização e condição geográfica

Estender o acesso aos serviços básicos telefonia fixa a toda a população sem importar nem a sua localização nem a sua condição geográfica

 Ineficiências na operação (se não existir neutralidade tecnológica)  Sobredimensionado de equipamentos de O+M

Limitar o poder monopolístico da concessionária para controlar o mercado

 Redução de rentabilidade e receitas na concessionária  Redução dos investimentos devido a dificuldades no retorno sobre o investimento  Perda de incentivos de eficiência/investimento em função do modelo de fixação de tarifas

Regulação tarifária

Fundamento do estabelecimento

O regulador fixa as tarifas de uma série de serviços (local, longa distância e interconexão, entre outros), mediante o estabelecimento das tarifas em função de umas bases, modelos e regras.

Impacto sobre a sociedade  Menor utilização de infraestrutura NGAN devido às ineficiências da concessionária.  Maiores tarifas em serviços finais (voz e dados) posto que não se acometem investimentos necessários, menor acessibilidade e menor penetração.  Investimentos anuais em serviços em desuso (telefonia local)

 Menor capacidade de investimento do setor a causa das menores receitas e margens.  Maior penetração potencial devido à maior acessibilidade de serviços tradicionais, que atualmente se encontram em desuso

Obrigação Instalação de telefones públicos

Interceptação das comunicações

Fundamento do estabelecimento

Impacto sobre o concessionária*

Impacto sobre a sociedade

A concessionária instalará telefones Estender o uso públicos de pagamento ou pontos de  Altos custos de manutenção num público da telefonia acesso para telefonia vocal, cumprindo serviço voz tradicional em desuso, na fixa a todos os com os requisitos de cobertura e tempo maior parte dos casos deficitário cidadãos estabelecidos no contrato de concessão A operadora deve programar os sistemas Contar com os necessários para a conservação de uma sistemas para a série de dados gerados pelo usuário interceptação de  Investimento em plataforma de durante um tempo estabelecido e para a comunicações de interceptação interceptação de comunicações em tempo voz, por razões de real se fosse requerido pelo órgão judicial segurança nacional correspondente Tabela 17. Resumo do impacto das obrigações sobre o concessionária

Obrigação  Investimentos anuais sobre serviços em desuso (telefonia local)



Investimento utilizado plataforma controle efetiva.

em de não

Em geral, os impactos para a concessionária concentram-se em: 



Um atraso ou redução da capacidade de realizar investimentos. O investimento em redes fixas é especialmente relevante num momento de renovação da rede de acesso e oferta comercial convergente, que, além de melhorar a qualidade dos serviços de telefonia e banda larga fixa, por sua vez é importante para o desenvolvimento dos serviços móveis de nova geração e base da sociedade da informação nos países. A incerteza regulatória e uma regulação que persiga reduzir as receitas e margens das operadoras pode dificultar o investimento em momentos em que é precisa uma renovação da planta produtiva (a rede). A acessibilidade e a penetração dos serviços fixos estão ligadas com esse investimento, já que uma rede de acesso de maior qualidade permite oferecer serviços de banda larga de maior velocidade e uma maior utilidade aos usuários, com preços por Mbps muito menores do que com as redes de acesso tradicionais. Uma operação menos eficiente, que a concessionária ou o setor (através de fundos de subsídios) acaba por transferir a maiores tarifas do usuário final e, portanto, afetando à acessibilidade dos serviços e traduzindo-se numa menor demanda e utilidade social. Outras medidas para estimular a demanda podem acabar por desincentivar o investimento, o que pode limitar o desenvolvimento do mercado a meio prazo num setor intensivo em capital e com um alto índice de inovação e obsolescência tecnológica.

Dado o caráter de utilidade do setor das telecomunicações na economia e a relação positiva que existe entre o seu desenvolvimento e a produtividade de outros setores, a competitividade da economia e o crescimento econômico, o incentivo do investimento e o adequado desenvolvimento do setor acaba produzindo efeitos positivos nos restantes setores econômicos como demonstram alguns estudos da ITU38 e das Nações Unidas39, entre outros. Em muitos casos, além do mais, estas obrigações são assimétricas, de forma que parte ou o total dos agentes competidores, e especialmente os fornecedores de serviços de voz OTT, não têm que as afrontar. Neste caso, aquelas com alto impacto podem supor uma desvantagem competitiva para as concessionárias. As obrigações existentes nos contratos de concessão de telefonia fixa estabeleceram-se em alguns casos para atalhar falhas de mercado, como fomentar a universalização do serviço telefônico ou fazer acessível o acesso ao mesmo. Porém, durante os últimos vinte anos, o setor sofre uma série de

Raul Katz, Impact of Broadband on the Economy, UIT 2012 O acesso de banda larga à internet como meio de conseguir uma sociedade digital inclusiva, Nações Unidas, 2013 39

mudanças que, em muitos casos, impactaram nos fundamentos mesmos das obrigações incluídas nos contratos de concessão.

Quadro 28. Fatores e tendências no setor. Fonte: Elaboração própria

As citadas mudanças produziram-se desde os anos 90, época na que se começaram a privatizar os monopólios estatais e se subscreveram os primeiros contratos de concessão dos serviços de voz tradicional sobre as redes fixas, de forma que pode concluir-se que pouco tem a ver o mercado das telecomunicações no momento da liberalização com o que se encontram os reguladores na hora da renovação dos contratos de concessão.

A tendência a nível internacional é adaptar os regimes de entrada à era da convergência, a medida que se forem esgotando os períodos das atuais concessões, evoluindo para as Licenças únicas/Autorizações gerais. No âmbito internacional, o caso mais assimilável é a Europa: na Diretiva 2002/20/EC do Parlamento Europeu e do Conselho da Europa de 7 de março de 2002, estipula-se que os na altura 25 Estados Membros da União Europeia devem aplicar um regime de autorização geral a todas as modalidades de comunicações eletrônicas. Isto já está acontecendo em alguns dos países da região, como, por exemplo, a Argentina e o México, embora caiba mencionar que devido a requisitos e limitações não existe convergência plena. Adicionalmente, é crítica a revisão do modelo de concessões das operadoras de telecomunicações, bem como a revisão das obrigações e direitos incluídos nos contratos de concessão, os quais foram definidos para um cenário de serviços e redes individuais com modelos de negócio independentes. Essa revisão deve adaptar as obrigações e direitos à realidade e às mudanças que surgiram no setor nos últimos anos, onde a convergência em serviços de comunicações, a banda larga e o uso de serviços ofertados por agentes OTTs, têm de cada vez mais peso.

Estas revisões devem reduzir os impactos dos regimes de entrada ao mercado na competitividade das concessionárias e operadoras, e procurarão melhorar: 1. A eficiência do setor em primeira instância. 2. A capacidade de investimento para melhora das redes de acesso de nova geração, tanto fixas como móveis. 3. A acessibilidade dos serviços e, como consequência, a sua demanda. 4. O que, pelo caráter de utilidade dos serviços de telecomunicações, irá melhorar a produtividade e a competitividade da economia.