Gestión y asignación del dominio público radioeléctrico

Estudio publicado por la Asociación Iberoamericana de Centros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones

ESTUDIOS. AHCIET

GESTIÓN Y ASIGNACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO RADIOELÉCTRICO

, 2013

GESTIÓN Y ASIGNACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO RADIOELÉCTRICO

Estudio publicado por la Asociación Iberoamericana de Centros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones en noviembre de 2013

Contenidos.

REGULACIÓN Y GESTIÓN DE UN RECURSO ESCASO.

IMPORTANCIA ECONÓMICA DEL ESPECTRO.

ADECUACIÓN DEL MODELO DE GESTIÓN.

REVERSIÓN DEL ESPECTRO Y SEGURIDAD JURÍDICA: DIÁLOGO ENTRE PARTES.

CONCLUSIONES. Consulta otros estudios publicados por AHCIET.

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Libro: Telecomunicaciones en Latinoamérica. PDF; EPUB; MOBI. 2012.

Tributación y telecomunicaciones en Latinoamérica. Abril 2013.

Resumen Ejecutivo Operadores Móviles Virtuales en América Latina. Marzo 2013.

Resumen Ejecutivo, Iniciativas de Acceso Universal y Fondos de Universalización. Febrero 2013.

Planes de Banda Ancha en América Latina - Resumen Ejecutivo. Febrero 2013.

Guía de territorios y ciudades inteligentes. Octubre 2012

Gestión del espectro UV. Septiembre 2012

Beneficios Económicos del Dividendo Digital para América Latina. Mayo 2012.

Las Telecomunicaciones y la Movilidad en la Sociedad. Mayo 2012.

Negocios Convergencia para los Sectores de las Telecomunicaciones y Audiovisual en LA. Abril 2012.

La tributación de las Telecomunicaciones en Iberoamérica. Abril 2012.

Estudio sobre normas legislativas y procedimientos de control de emisiones radioeléctricas en LA. Abril 2012.

El Impacto Social de la Telefonia Movil en America Latina. Abril 2012.

Convergencia de las Comunicaciones Electrónicas en América Latina. Abril 2012.

Espectro Radioeléctrico.

Se entiende por espectro radioeléctrico, a un recurso natural escaso cuya titularidad, gestión, planificación, administración y control suelen estar en manos de los distintos estados centrales1. Este recurso entendido como la parte del espacio donde se propagan las ondas radioeléctricas, resulta un elemento imprescindible para la utilización de determinadas aplicaciones y servicios de uso cotidiano, especialmente para las telecomunicaciones móviles, inalámbricas y vía satélite, además de esencial para la difusió radiotelevisiva. ][

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Regulación y Gestión de un recurso escaso.

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a gestión del dominio público radioeléctrico adquiere vital importancia debido a la propia condición limitada del espectro como recurso escaso, de ahí la especial atención que las autoridades reguladoras de los distintos países le han venido dedicando, máxime en la actualidad donde el incentivo a la inversión en nuevos desarrollos tecnológicos como el 4G dependen en buena parte de una correcta y estable atribución de frecuencias que además pueda asegurar y mantener un ambiente de justa competencia. La regulación del espectro debe garantizar la creación de un marco jurídico estable que determine unas condiciones armonizadas para su uso, marco sujeto a unas reglas específicas pero claramente definidas que no den pie a ningún tipo de inestabilidad jurídica.

La regulación del dominio público radioeléctrico parte del hecho de que su uso privativo excluye el uso común, ya que se produce una ocupación intensiva del dominio público impidiendo su utilización por parte del resto de individuos. Este tipo de uso está regido por un régimen de licencias.

La escasez del espectro y el importante valor económico que supone, requiere la necesidad

de una planificación por parte del Estado que establezca unas condiciones predefinidas para la atribución de bandas. La atribución y asignación del espectro radioeléctrico ha tomado especial importancia en el marco de las telecomunicaciones y especialmente en los últimos años en los que debido al entorno de convergencia tecnológica se ha provocado un

mayor uso del espectro y consecuentemente un aumento de la demanda lo que obliga a los reguladores a desarrollar unas políticas que garanticen un acceso equitativo al mismo a la vez que un uso eficiente.

Hasta la fecha el sistema de licencias ha per-

1. Muñoz Bellhevi, Herreros Margarit, Nolla Puertas. Manual de Derecho de las Telecomunicaciones.

Legal Link Abogados. 2006

2. Definiciones del UIT-R. Atribución (de una banda de frecuencias): Inscripción en el Cuadro de Atribución de bandas de frecuencias, de una banda de frecuencias determinada, para que sea utilizada por uno o varios servicios de radiocomunicación terrenal o espacial o por el servicio de radioastronomía en condiciones especificadas. Este término se aplica también a la banda de frecuencias considerada.

Adjudicación (de una frecuencia o de un canal radioeléctrico): Inscripción de un canal determinado en un plan, adoptado por una conferencia competente, para ser utilizado por una o varias administraciones para un servicio de radiocomunicación terrenal o espacial en uno o varios países o zonas geográficas determinados y según condiciones especificadas.

durado como forma de reparto de los usos privativos del espectro radioeléctrico, normalmente establecidos por el regulador, dictándose planes de asignación del espectro mediante la concesión de licencias, por ejemplo a través de subastas o concursos. Normalmente este tipo de concesiones suele tener un período de tiempo establecido que una vez pasado el mismo tiende a ser revisado.

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Un modelo de concesión de licencias inspirado normalmente en las recomendaciones de la UIT-R en esta materia, que si bien en un prin-

Importancia económica del Espectro.

modo indicativo existe una evidencia plena del impacto positivo que el sector móvil tiene en el crecimiento económico como incentivo del factor productividad. Prueba de ello son los estudios realizados por la consultora Deloitte3 que señalan que un aumento en la penetración móvil de un 10% en países en desarrollo supone un aumento en la productividad de 4,2 puntos, si este aumento es realizado en la penetración del 3G se produciría un incremento en el PIB de 0,15 puntos. En el mismo sentido un estudio realizado por Ericsson4 en una economía local, en concreto la de Myanmar establecía que el impacto económico de la entrada de la industria móvil en el país durante los tres primeros años implicaría entre un 1,5 y un 7,5% del crecimiento del PIB del país.

De la misma forma en el contexto latinoamericano, las telecomunicaciones móviles han al-

cipio tuvo su claro sentido, en un panorama de convergencia como el actual no se ha mostrado como el más eficiente a la hora de propiciar un uso más eficiente del espectro, debido en gran parte a su falta de flexibilidad.

Se hace necesario el revisar los actuales modelos de concesión a fin de evitar situaciones de uso ineficiente del espectro asignado, lo que implica la necesidad de una correcta política de gestión del espectro, debido a la gran importancia económica que ello conlleva, teniendo en cuenta siempre las particularidades de cada país. ][ canzado niveles masivos de penetración en el continente, lo cual demanda necesariamente mayor disponibilidad y mejor gestión del espectro.

Un estudio de la Consultora Analysys Mason 5 revela que para el año 2015 América Latina tendrá una población total de 640 millones de habitantes, habrá 300 millones de teléfonos inteligentes, 500 millones aparatos para prestar servicios de voz y 38 millones de computadores que usarán Internet móvil de banda ancha y 4 millones de equipos de conexión inalámbrica . En términos generales se estima que la penetración de la telefonía móvil alcanzará un promedio regional superior a 117% en el 6 2015, llegando a más de 130% en el 2020 .

Igualmente, el BID advierte la creciente demanda por conectividad móvil y resalta la necesidad de que haya disponibilidad de espectro: “Para poder ofrecer un buen nivel de 7

3. Deloitte, What is the impact of mobile telephony on economic growth? A report for the GSM Association.

4. Report commissioned by Ericsson in collaboration with Deloitte, The potential economic impact of mobile communications in Myanmar.

5. “The message from MWC 2010”. Analysys Mason.

6. “Beneficios económicos del Dividendo digital para América Latina”. Raúl Katz y Ernesto Flores.

Telecom Advisory Services, comisionado por AHCIET y GSMA.

7. Construyendo puentes, Creando oportunidades: La Banda Ancha como catalizador del desarrollo económico y social en los países de América Latina y el Caribe. La visión de la industria". BID Marzo 2012.

8. “Aceleración de la Banda Ancha en las Américas”.4G Américas Diciembre 2012.

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servicio 4G, los operadores necesitarán mayor cantidad de espectro para poder absorber los inmensos crecimientos de tráfico que se esperan. Cisco estima que el crecimiento de tráfico de datos móviles entre los años 2010 y 2015 será de 42 veces el actual (2012), lo cual representa una tasa compuesta anual de crec-

imiento del 111 por ciento en América Latina.

La UIT estima que serán necesarios al menos entre 1,3 y 1,7 GHz de nuevo espectro en el año 2020 para el despliegue de 4G. La estimación de CITEL es que América Latina necesitará entre 721 MHz y 1,16 GHz de nuevo espectro para la próxima década”. ][

El siguiente gráfico, publicado en un documento de 4G Américas 8, ilustra con claridad la evolución de tráfico prevista para los años venideros.

Evolución del tráfico de datos de servicios móviles por persona (Petabytes por mes).

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Adecuación del modelo de gestión.

ras este breve análisis de la importancia económica del espectro es más que necesario plantearse una serie de consideraciones en cuanto a la gestión del mismo; los actuales modelos de concesión de licencias de uso del espectro deben adaptarse a un contexto tecnológico de convergencia.

Si bien es imprescindible que los procesos de concesión de licencias sean abiertos y transparentes además de orientados a la competencia, estos, una vez finalizados, deben alejarse de la rigidez que han demostrado hasta la fecha, rigidez en cuanto a la atribución exclusiva para un determinado uso del espectro asignado, la vinculación de un determinado derecho de uso exclusivo para un determinado servicio y bajo una determinada

tecnología es un hecho que no resuelve situaciones en las que se ha asignado un determinado espectro y este no se utilice, dado que

impide la compartición de espectro y su cambio para otros usos evitando la prestación de servicios convergentes. Cierto es que la liber-

alización de bandas para un uso determinado puede suponer la generación de ventajas competitivas de unas operadoras sobre otras, siendo necesario para ello una liberalización progresiva que vaya solucionando posibles asimetrías regulatorias.

La regulación en materia de asignación del espectro debe avanzar hacia la eliminación progresiva de los “Spectrum Caps” o topes de espectro, cuyo mantenimiento dificultará dar respuesta al fuerte crecimiento de la demanda de tráfico prevista para el futuro cercano. A su vez, puede habilitarse un Mercado Secundario de espectro, tal como sucede en la UE, lo que permitiría poder vender parte del espectro asignado a un operador que no lo utilice a otro que lo precise, garantizando a posteriori un mejor y mayor uso del espectro. Un procedimiento de adjudicación rígido que no permita

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la libre negociación entre operadores podría generar asimetrías y un ineficiente uso del espectro disponible, además de desincentivar a la inversión.

Además si bien deben mantenerse los derechos de uso exclusivo a los que han obtenido una licencia resulta conveniente que los particulares cuenten con la libertad para negociar acuerdos en materia de uso compartido del espectro como modo más eficiente de optimizar su uso dentro de la flexibilidad y voluntariedad que ello requiere. La libre negociación y los posibles acuerdos entre los distintos operadores es un elemento importante para evitar que existan bandas del espectro infrautilizadas, ayuda a la optimización de recursos e infraestructura y genera sinergias positivas entre los distintos operadores implicados. ][

Reversión del espectro y Seguridad Jurídica: Dialogo entre las partes. or otra parte, resulta altamente preocupante que las autoridades puedan iniciar procedimientos de reversión del espectro de forma unilateral, pues se trata de un hecho que atenta claramente contra la seguridad jurídica necesaria para realizar inversiones en el sector. Una actuación unilateral y no justificada por parte de la Administración Pública que provoque la reversión de una situación legal sin ninguna duda puede sentar un precedente peligroso que desincentive futuros desarrollos de infraestructuras.

operadoras necesitan de importante cantidad de espectro para ser capaces de ofrecer servicios de alta calidad y operar en eficiencia. En ese sentido, la GSMA afirma que políticas deliberadas de reversión o de relocalización de espectro generan el riesgo de producir una fragmentación espectral que deteriorará los niveles de eficiencia de las operadoras y perjudicará a los usuarios.

Las Autoridades competentes deben contribuir a que el espectro asignado sea utilizado eficazmente y evitar que sea acaparado con fines anticompetitivos. En este sentido, el mantenimiento de espectro ocioso en manos del Estado puede generar efectos nocivos para el desempeño del mercado. De acuerdo 9 a la GSMA , en los mercados que mantienen cantidades ociosas de espectro, se suelen generar ineficiencias que alteran el desarrollo del mercado y perjudican a los usuarios. Las

Asimismo, resulta importante que los procedimientos y detalles para la concesión y renovación de licencias estén claros y precisos de antemano, de forma que puedan contribuir a generar un clima de certidumbre regulatoria, requisito importante para atraer la inversión, especialmente de inversores extranjeros. El marco regulatorio debe ser capaz de brindar certidumbre a los inversores y alejar temores respecto a decisiones arbitrarias con lo que los posibles motivos de rescate o recuperación

La experiencia internacional sugiere que este procedimiento jamás se ha realizado hasta la fecha salvo por casos puntuales de vulneración grave de la legalidad, establecidos de manera previa y nunca de forma retroactiva en las distintas legislaciones que han tratado la materia.

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del espectro por parte del Estado deben quedar claramente acotados por ley y basarse únicamente en incumplimiento graves por parte del concesionario. En cambio, un exceso de discrecionalidad por parte de los reguladores puede generar una serie de perjuicios, por lo que es recomendable que el marco legal en la materia se encargue de acotar dicha discrecionalidad. De esta forma se brinda una señal positiva a las operadoras para que continúen invirtiendo en sus redes y cumpliendo con sus obligaciones.

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El mayor desafío es lograr el adecuado equilibrio entre la certidumbre necesaria para los operadores e inversores, y la flexibilidad regulatoria requerida para variar las condiciones ante los cambios tecnológicos o las necesidades de los consumidores. En ese sentido, se hace necesario un equilibrio entre la protección de las inversiones desarrolladas por los operadores establecidos y la óptima ex-

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plotación de un recurso como es el espectro.

La vía a seguir ante la necesidad de plantear cambios al orden establecido debe ser la de la negociación y el acuerdo entre las partes, tanto entre operadores como entre los reguladores y los operadores. A modo de ejemplo, recientemente se ha llevado a cabo un acuerdo entre la administración mexicana y las operadoras para la devolución de espectro en la franja de 2,5 Mhz por parte de estas últimas, de esta forma mediante acuerdo los operadores devuelven 130Mhz de la banda 2,5 Ghz a cambio de que el estado mexicano les facilita espectro para la prestación de servicios convergentes. Casos como este reafirman la idea de que mediante la vía del acuerdo se logran llegar a soluciones de mutuo beneficio y que en definitiva redundan en un mayor crecimiento y despliegue de los servicios de telecomunicaciones que en definitiva tienen como mayor beneficiario al propio usuario. ][

9. GSMA (2013): Spectrum Licensing. http://www.gsma.com/spectrum/wpcontent/uploads/2013/04/GSMA-Policy-Position-on-Spectrum-Licensing.pdf

Conclusiones.

n definitiva los procedimientos de nización de las legislaciones y fomentar el asignación de espectro deben debate en materia de espectro en el conser; (i) lo suficientemente flexibles junto de América Latina, de manera análoga para permitir el diálogo entre los a como se desarrolla en la Conferencia Euoperadores implicados y de estos ropea de Correos y Telecomunicaciones con la administración, (CEPT), la cual (ii) no deben ser exagrupa a un total cluyentes y no deben de 45 países con Sería conveniente trabajar en la generar regulaciones responsabilidad en armonización de las legislaciones asimétricas, (iii) no la armonización euy fomentar el debate en materia de deben contemplar ropea en temas de topes en la adjudi- espectro en el conjunto de atribución del escación y posibilitaran América Latina, de manera análoga pectro y la disponiel margen para futuras a como se desarrolla en la bilidad de la negociaciones entre Conferencia Europea de Correos y información necelos adjudicatarios, y saria para su uso, Telecomunicaciones (CEPT). (iv) deben reflejar una una cooperación seguridad jurídica entre todos los completa descartando países europeos procesos de reversión que puedan provocar que se traduce en el establecimiento de reincertidumbre inversora dejando vía libre comendaciones. únicamente al acuerdo entre las partes.

Este tipo de colaboración de manera amplia Por último, y a modo de política regional, sería muy recomendable para Latinoamérica. ][ sería conveniente trabajar en la armo-

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