Neutralidad de red

Documento de trabajo del Centro de Estudios de telecomunicaciones de AmĂŠrica Latina

Neutralidad de Red Reflexiones sobre el debate actual

Documento preparado para:

, 2014 centro de estudios de telecomunicaciones de AmĂŠrica Latina

Neutralidad de Red Reflexiones sobre el debate actual Pablo Bello pablo.bello@ahciet.net Juan Jung juan.jung@ahciet.net

El Centro de Estudios de Telecomunicaciones de América Latina es una iniciativa de AHCIET, Asociación Iberoamericana de Empresas de Telecomunicaciones, que tiene por objetivo promover y apoyar la reflexión y el debate sobre las políticas públicas orientadas al desarrollo de la Sociedad de la Información en la región, contribuyendo con elementos de análisis técnicos y económicos, a su diseño, ejecución y evaluación. El Centro de Estudios no expresa opiniones o recomendaciones en nombre de AHCIET. Por mayor información, visite nuestro sitio web: cet.la Síganos a través de twitter: @Latam_Digital

‘Neutralidad de Red: Reflexiones sobre el debate actual’ es un documento de trabajo del Centro de Estudios de telecomunicaciones de América Latina.

NEUTRALIDAD DE RED reflexiones sobre el debate actual

Documento de trabajo del Centro de Estudios de Telecomunicaciones de América Latina ,octubre de 2014

Índice

Introducción....................................................... 07 El Ecosistema digital......................................... 08 - Tendencias recientes......................................... 09 - El principio del “mejor esfuerzo” y el tratamiento de los paquetes de datos................ 11 - La falsa premisa del internet a única velocidad.................................................. 14

Principios para el internet abierto.................... 16 Neutralidad de red: estado actual del debate................................... 18 Reflexiones finales............................................ 20

centro de estudios de telecomunicaciones de América Latina

E

Abstract

l debate sobre la neutralidad de red surgió a finales de la década de los 90 en los Estados Unidos y desde entonces ha ido cobrando fuerza en diversos ámbitos, generando posiciones dicotómicas entre los diversos sectores. Como contribución al debate, el presente documento constituye un esfuerzo para la reflexión, procurando despejar aquellos principios incuestionables, como la necesidad de preservar a Internet como un espacio abierto a la innovación y la libertad de los usuarios para acceder a contenidos y servicios, de los dogmas o creencias que se esgrimen en nombre de la neutralidad pero que afectan el desarrollo sustentable del ecosistema digital.

El ecosistema digital se sostiene tanto en las redes de telecomunicaciones como en los proveedores de servicios y contenidos en la red, y es fundamental que ambos se puedan desarrollar de forma sostenible, con regulaciones y principios equivalentes. Ello genera dos reflexiones importantes. En primer lugar, los principios regulatorios deberían estar balanceados entre los distintos actores de la cadena de valor. En segundo lugar, es fundamental evitar que se distorsione la competencia a través de las relaciones que se producen al interior del ecosistema digital. En la medida que se cumplan ciertos principios fundamentales en favor de la competencia y la no discriminación arbitraria, se estarían creando las condiciones para favorecer el desarrollo del ecosistema digital.

Palabras Clave: Internet, Neutralidad de Red, Ecosistema Digital

Clasificación JEL: D43, K23, L12, L13, L51

centro de estudios de telecomunicaciones de América Latina

L

I N T RO D U C C I Ó N

a neutralidad de la red suele asociarse a los principios que guían el tratamiento del tráfico que circula sobre las redes de internet. Sin embargo, la ausencia de una definición precisa y concreta ha derivado en distintas interpretaciones por parte de los diversos agentes. Para algunos, la neutralidad de la red se refiere a la necesidad de asegurar el carácter abierto de internet, preservando el acceso libre y no discriminatorio de los usuarios a los contenidos, aplicaciones o servicios disponibles en internet. Para otros, en cambio, neutralidad de red implica que todos los datos que transitan por las redes sean tratados en forma igualitaria.

7

El debate surgió a finales de la década de los 90 en los Estados Unidos y desde entonces ha cobrado fuerza en los ámbitos académicos, la sociedad civil, la comunidad técnica y el sector privado vinculado a Internet y las telecomunicaciones. En los últimos años, la discusión ha dado paso a regulaciones que se han implementado en diversos países del mundo, que han acentuado la intensidad de las discusiones en la esfera pública.

La reunión de NetMundial realizada en Sao Paulo sirvió de escenario para la expresión de diversas posiciones sobre el particular, lo que unido a las nuevas regulaciones que está por imponer la FCC, ha reforzado la presencia de este tema en la agenda global.

En distintos foros, como el IGF o la Global Commission on Internet Governance se está analizando y debatiendo sobre la neutralidad de la red.

Una característica, sin embargo, de este debate actual es la polarización de las posiciones esgrimidas, sin matices ni una adecuada conceptualización del problema, así como desinterés de los actores por entender distintos puntos de vista, situación que motiva este documento como una contribución para la reflexión sin dogmas.

Un principio desde el que podemos partir esta reflexión es que es fundamental mantener a Internet como un espacio abierto a la innovación. La capacidad de desarrollar nuevos servicios, nuevas soluciones, nuevas aplicaciones, nuevas tecnologías es lo que ha permitido los notables avances en el desarrollo de Internet a escala global. La apertura a la innovación es algo inherente a la red y seguramente todos los actores del ecosistema digital estarán de acuerdo en la relevancia de preservarlo. En efecto, en los debates planteados sobre la temática no suelen escucharse voces que se opongan a ello, como tampoco parece estar en discusión la libertad de los usuarios para acceder a contenidos y servicios.

Un segundo aspecto fundamental para aproximarnos a esta dis-

cusión tiene que ver con el sujeto de análisis. En la era pre-convergente de las telecomunicaciones y la informática podíamos entender la separación entre infraestructura física (llámese redes o hardware) y servicios provistos sobre dicha infraestructura (telefonía, televisión o software). Con la convergencia el “modelo de capas” se hace mucho más poroso y cada vez hace menos sentido referirnos a las redes de telecomunicaciones como algo disociado de Internet y los servicios sobre Internet.

Este es un aspecto esencial de la discusión. Los autores creemos que la “apertura de Internet” se debe entender como un principio rector que trasciende cada una de las capas y que se extiende a través de todo el ecosistema digital y que cada uno de los stakeholders de dicho ecosistema son fundamentales para su desarrollo.

Ello significa que la innovación, la competencia y la inversión se deben producir tanto en las redes de telecomunicaciones, como en los intermediadores, los servicios, contenidos y los sistemas operativos.

El presente artículo se encuentra estructurado de la siguiente forma: en primer lugar se presenta una descripción del llamado ecosistema digital, luego se detallan una serie de principios que entendemos necesarios para mantener a internet como un espacio abierto a la innovación, a continuación se plantea la discusión en torno a la neutralidad de la red, y finalmente unas reflexiones finales.

C

E L E C O S I S TE MA DIG ITAL omo consecuencia de la transformación que han experimentado las telecomunicaciones y las tecnologías de la información en los últimos 20 años y especialmente en la última década con la explosión de Internet y los servicios convergentes se ha configurado un espacio nuevo: el ecosistema digital, en el que necesariamente las redes y los servicios provistos sobre las redes deben coexistir de forma armónica y sustentable. Para ponerlo en otros términos: sin redes de telecomunicaciones no hay Internet... pero sin servicios y aplicaciones no tiene sentido Internet.

Lo fundamental, por tanto, es procurar que existan las condiciones apropiadas para maximizar el desarrollo conjunto de ambos componentes esenciales del ecosistema. De esta forma, se estaría contribuyendo a la maximización del bienestar general, un objetivo que entendemos debe estar presente a la hora de debatir cuestiones como la que motivan estas líneas.

8

E

centro de estudios de telecomunicaciones de América Latina

TENDENCIAS RECIENTES

9

n los últimos años se ha producido una expansión acelerada de los servicios sobre las redes, crecientemente intensivos en ancho de banda especialmente derivados de los servicios multimediales, principalmente de vídeo y voz. Para los próximos años, se prevé que dichas tendencias se intensifiquen. La Figura 1 refleja la evolución prevista del tráfico residencial previsto para las redes de internet, a nivel mundial, hasta el año 2018. A través del mencionado gráfico puede evidenciarse los niveles crecientes del tráfico previsto, lo que generará importante presión sobre la capacidad de las redes actuales, lo que a su vez requerirá de importantes inversiones para expandir la capacidad de las mismas y poder asegurar la calidad de servicio necesaria. Asimismo, el tráfico creciente está asociado principalmente al uso de video sobre internet. Cabe destacar que un reducido número de usuarios intensivos son los principales originadores del tráfico, ya sea a través del uso de video como de descarga de contenidos. De acuerdo a datos de CISCO 1, el 1% de los usuarios de banda ancha es responsable del 20% del tráfico total, mientras que el 10% de los usuarios es generador del 60% del tráfico a nivel mundial.

Figura 1: Evolución del tráfico mundial sobre redes de internet Fuente: CISCO VNI Widget 1. Fuente: Cisco Visual Networking Index: Usage Study 2010

Las infraestructuras de telecomunicaciones no han crecido a la misma velocidad, en parte por los mayores tiempos de despliegue que requieren como de los desincentivos que se han ido produciendo como consecuencia de los menores ingresos derivados de los menores precios. Para ilustrar este último punto, cabe mencionar que el ingreso medio por usuario (ARPU) de los servicios de telecomunicaciones ha descendido en todas las regiones en los últimos años. Por citar un ejemplo, el ARPU global de servicios móviles se ha reducido un 7.6% entre 2008 y 2012 de acuerdo a datos de la GSMA 2 .

Si bien parte del crecimiento del tráfico puede ser originado por una mayor cantidad de usuarios, también es cierto que los usuarios existentes requerirán cada vez más de un mayor ancho de banda.

Ello se refleja en la Figura 2, sobre la base de datos para América Latina. Como puede apreciarse, si bien los usuarios crecerán, el crecimiento del tráfico previsto es aún mayor, especialmente para el caso de las redes móviles.

Usuarios y tráfico banda ancha móvil (2013 = 100%)

Porcentaje

Usuarios y tráfico banda ancha fija (2013 = 100%)

Usuarios BAF

Tráfico en redes fijas

Usuarios BAM

Tráfico en redes móviles

Figura 1: Evolución de usuarios y tráfico en internet: el caso de América Latina Fuente: elaboración propia en base a estimaciones de Convergencia Research y CISCO VNI Widget. Los países contemplados son Argentina, Brasil, Chile y México.

Las tendencias recientes están generando un movimiento del centro de poder del ecosistema digital desde los operadores de telecomunicaciones hacia los grandes proveedores de contenidos y servicios sobre Internet. Para ponerlo en términos simples, pocas empresas de telecomunicaciones tienen un mayor valor de mercado que WhatsApp, empresa esta última que no llega al centenar de empleados.

2. Fuente: http://www.gsmamobileeconomy.com/GSMA%20Mobile%20Economy%20 2013.pdf

10

centro de estudios de telecomunicaciones de América Latina

Lo anterior exige una reflexión mayor respecto de cómo se posicionan las distintas economías nacionales en el ecosistema digital. La inmensa mayoría de los servicios sobre Internet están basados en Estados Unidos 3 , desarrollan sus actividades en un entorno desregulado y de creciente concentración.

La tendencia oligopólica del mercado de servicios sobre internet puede apreciarse en lo expuesto en las Figuras 3 y 4. La Figura 5 resume las tendencias en el mercado de sistemas operativos móviles, que también se aproxima a un esquema oligopólico. Estas tendencias hacia la concentración dejan con muy pocos espacios a potenciales desafiantes.

11 Figura 3: Uso de redes sociales Fuente: Fuente: http://gs.statcounter.com/

Figura 4: Uso de buscadores en internet Fuente: Fuente: http://gs.statcounter.com/

3. El 83% de la capitalización bursátil global de compañías de internet pertenece a sociedades con sede en EEUU (Fuente: Manifiesto Digital de Telefónica)

Figura 5: Sistemas Operativos Móviles Fuente: Fuente: http://gs.statcounter.com/

Al analizar la competencia al interior del ecosistema digital, deberá tenerse en cuenta dicha tendencia oligopólica del mercado de servicios sobre Internet, así como la ausencia de interoperabilidad entre plataformas virtuales, la inexistencia de mecanismos de portabilidad y el abuso indiscriminado con fines comerciales de los datos personales. La interoperabilidad resulta esencial para poder comunicarse o interactuar con cualquier otro usuario independientemente de quien sea el proveedor del servicio, mientras que la portabilidad permite a los usuarios poder cambiar de compañía sin incurrir en una pérdida de valor. Las tendencias recientes derivadas de la irrupción de los servicios sobre internet han ido en sentido contrario, lo que ha generado algunos efectos adversos para el usuario, debido a que se ha acentuado una tendencia hacia la creación de espacios de interacción cerrados (de naturaleza monopólica), en contraste con lo que son las redes de telecomunicaciones, por naturaleza interoperables y portables.

12

centro de estudios de telecomunicaciones de América Latina

L

El principio del “mejor esfuerzo” y el tratamiento de los paquetes de datos

o expuesto anteriormente, en particular acerca de las previsiones de crecimiento de tráfico, explica la necesidad de plantear la gestión del tráfico sobre las redes de internet como un elemento inherente a su desarrollo sustentable, cautelando siempre en su ejercicio la competencia y la no discriminación arbitraria.

La gestión del tráfico refiere a una serie de técnicas que pueden llevar adelante las operadoras de telecomunicaciones. Las prácticas de gestión pueden resumirse en aquellas de carácter técnico (orientada a evitar congestiones) o de carácter económico (asociadas al vínculo con el consumidor final) 4 .

13

Si bien Internet es una red que funciona bajo el principio del “mejor esfuerzo”, la naturaleza de los paquetes de datos no es la misma en todos los casos y puede ser relevante, para el beneficio de todos los actores del ecosistema digital, que sean tratados en forma diferenciada cuando corresponde.

Por ejemplo, los servicios de carácter síncrono, es decir, que se consumen “en el tiempo”, como en general es el streaming de audio y vídeo o las conversaciones entre dos o más personas, requieren una mayor calidad de servicio, es decir, más ancho de banda y menos retardo, que aquellos servicios asíncronos, que pueden esperar un poco más y que no tienen que tener un orden específico de secuencia, por ejemplo un correo electrónico o una página web.

El que los paquetes de datos se traten de acuerdo a su naturaleza supone un beneficio para todos los actores del ecosistema digital y maximizan la experiencia de calidad del usuario final. Se trata de una gestión de la red que no produce distorsiones y es positiva.

Por otra parte, es innegable que los cambios en los patrones de consumo de servicios sobre la red generan importantes desafíos que se requerirá abordar. A modo de ejemplo, hoy en día Netflix y Youtube representan la mitad de tráfico de descarga de Internet en el mundo, que a su vez se encuentra creciendo exponencialmente, lo que requiere que se aborde el asunto de la financiación de las inversiones necesarias para expandir la capacidad de las redes.

Ante esta situación, no es correcto argumentar que el "el usuario ya pagó", dado que este tipo de fenómenos no fue tenido en cuenta al momento del citado pago. Para hacer frente a esta situación, las opciones son tres: i) un deterioro en la calidad del servicio de todos los usuarios; ii) incrementar el precio del acceso a internet, lo que 4. Fuente: http://www.crtc.gc.ca/eng/archive/2009/2009-657.htm#I

perjudica a quienes aún no han accedido a los servicios (y a quienes haciéndolo, no son usuarios intensivos de videos); y iii) buscar mecanismos para que esos tráficos que tienen evidente naturaleza comercial contribuyan a financiar las inversiones requeridas.

También puede mencionarse casos puntuales derivados de la naturaleza del funcionamiento de los two-sided markets, donde por un lado se encuentra un proveedor de servicios sobre internet, y por otro el usuario final demandando servicios específicos. Ejemplo de ello es el pago a Amazon por libros para utilizar en dispositivos de Kindle, que son enviados a través de tráfico de datos. Ello genera un pago puntual por parte del usuario y un tratamiento diferenciado para un paquete específico de datos.

El cualquier caso, lo relevante es que no se distorsione la competencia y cualquiera pueda acceder a servicios especializados, que no se fuerce de forma premeditada a determinados OTT a utilizar canales alternativos, y que en definitiva sea el proveedor del servicio quien pueda elegir la forma en que lo provee.

L

La falsa premisa del internet a única velocidad

a posibilidad de que los paquetes de datos sean tratados en forma diferenciada ha levantado voces de alerta en algunos sectores. El argumento de quienes señalan que con un Internet de dos velocidades en la “última milla” se perjudicaría a la innovación parte de la premisa de que Internet es actualmente de una velocidad, cuando la realidad es que Internet es de N velocidades.

En efecto, por la propia naturaleza de la red, en la medida que los servidores de los contenidos y/o aplicaciones están “más lejos” del usuario final la calidad percibida por éste (“la velocidad”) disminuye.

La red es una sola, y por tanto para estar visible en la red y poder ofrecer contenidos basta con un PC convertido en servidor, en la casa, conectado ADSL. Para que un usuario que esté a miles de kilómetros de distancia pueda acceder a esos contenidos se requieren múltiples enlaces internacionales y servidores intermedios.

Si muchos usuarios quieren acceder a ese contenido, rápidamente la capacidad del enlace y del servidor quedaría colapsada. Además si se quieren subir contenidos que exijan más ancho de banda, el enlace ADSL puede resultar insuficiente.

En definitiva, ese contenido alojado en el antiguo PC con linux será difícilmente accesible, “lento”, y de mala calidad. Si el proveedor de ese contenido quiere mejorar la calidad del servicio deberá incrementar el ancho de banda contratado (pagar), comprar un servidor más grande (pagar), si le va bien, posiblemente luego deberá alojar

14

centro de estudios de telecomunicaciones de América Latina

el contenido en un datacenter (pagar) y aumentar más aún el ancho de banda contratado (pagar). Si sigue creciendo, querrá ofrecer un mejor servicio, por lo que recurrirá a un Content Delivery Network (pagar). Cada paso supone más capacidad y más cercanía entre el contenido y el usuario final. Cada paso que ha dado se traducirá en una “mayor velocidad” desde el punto de vista del usuario final. La calidad del servicio puede continuar mejorando. Puede conectarse directamente al proveedor de Internet en el que está el usuario final (pagar) y requerir de él un enlace dedicado que llegue hasta la central más cercana (pagar), o un servicio de transporte con calidad de servicio garantizada (IP, no Internet) dentro de la red (pagar). Es el proveedor del contenido quien decide a qué punto conectarse de modo de optimizar los costos totales de acceder al usuario final y la calidad del servicio ofrecido.

15

Como se ve, no es UNA velocidad, sino que son N velocidades. La posibilidad de llegar más cerca del usuario final es sin duda muy valiosa para muchos servicios sobre Internet que requieren mayor calidad de servicio y grandes anchos de banda, como son los servicios de streaming de vídeo. En un contexto en el que la demanda por datos ha crecido exponencialmente, copando las capacidades de las redes y por tanto tendiendo a degradar la calidad percibida por los usuarios finales, la opción de tener canales separados “de alta velocidad” para servicios que son muy intensivos en ancho de banda podría ser beneficioso para todos los usuarios, incluso de aquellos que no hacen uso de ese servicio en particular, mejora la experiencia de los clientes del servicio y permite generar ingresos para financiar la expansión de las capacidades de red.

Es relevante reiterar que en esencia este servicio que podría proveer una empresa de telecomunicaciones al interior de su red no es distinto conceptualmente a lo que hacen los Content Delivery Networks o los Datacenter conectados a IXP. Que el proveedor de contenidos y/o aplicaciones pague por mejorar la calidad de su servicio al usuario final es lo que ha venido haciendo en todos estos años. Por cierto, debe ser decisión del proveedor del servicio en dónde y cómo se conecta a la red para ofrecer sus servicios al usuario final, y en ningún caso puede permitirse a ningún actor en la cadena de producción, transporte y distribución el degradar artificialmente la calidad del acceso a Internet para condicionar a los proveedores a un modo determinado de conexión. El argumento de que se afectaría la innovación por el hecho que exista una posibilidad más para mejorar la calidad percibida por el usuario final no parece sostenible.

Un aspecto posiblemente más sensible tiene que ver con la gestión de la intensidad de uso de la red. Internet es una red compartida.

La arquitectura de las redes de telecomunicaciones, como la de cualquier red de transporte, se diseña siguiendo parámetros prob-

abilísticos de uso. En las redes de acceso al usuario final eso también es así, dependiendo el alcance del factor probabilístico de la tecnología de “última milla”. Al tratarse de redes diseñadas para soportar ciertas capacidades, es necesario ajustar las intensidades de uso si existe una desviación muy significativa de la normal.

Haciendo una analogía con el mundo real, si tenemos que transportar una carga muy voluminosa a través de un túnel, que supone que nadie más pueda usar ese túnel mientras se produce el traslado de la misma, es evidente que para minimizar el impacto en el resto de usuarios interesados en hacer uso de la infraestructura se debe programar esa mayor carga a una hora de muy baja demanda. Lo mismo ocurre con ciertos usuarios de uso muy intensivo de las capacidades de red en Internet. Los planes de banda ancha, tanto en precio como en capacidad instalada, se diseñan para un usuario promedio y para una desviación máxima “razonable” de dicho promedio. Quién hace un uso ultra intensivo de las facilidades degrada la calidad de servicio del resto de usuarios, así como la carga voluminosa en el túnel. En consecuencia, por consideraciones técnicas es conveniente gestionar el uso de las capacidades disponibles en la red para maximizar el beneficio de la inmensa mayoría de los actores del ecosistema digital.

C

PRINCIPIOS PARA EL INTERNET ABIERTO omo se mencionaba en la introducción, parece existir consenso en cuanto a la necesidad de mantener a Internet como un espacio abierto a la innovación, así como en la importancia de preservar la libertad de los usuarios para acceder a contenidos y servicios. En los debates actuales, por ejemplo el originado a través de la reciente propuesta de la FCC en Estados Unidos, ello no aparece en discusión. La prohibición expresa de bloquear cualquier tipo de contenido o servicio que se enmarque en la legalidad es la garantía más importante para asegurar que Internet seguirá siendo tan abierta como hasta el día de hoy 5 .

La misma libertad garantizada para la libre elección por parte de los usuarios de aplicaciones y contenidos sobre Internet aplica para los desarrolladores de los mismos. Cualquier servicio que se quiera ofrecer sobre la red, en la medida que cumpla con las condiciones legales que cada país establezca, puede ser ofrecido a todos los

5. De hecho, lo que la evidencia indica es que la mayoría de los casos de bloqueo de contenidos y/o servicios sobre Internet a nivel global se han producido no por decisión de los operadores de telecomunicaciones sino que por decisiones de gobiernos, como un instrumento de censura, o bien, lo que es más grave, por las decisiones unilaterales de agregadores de contenidos y de servicios sobre Internet a nivel global.

16

centro de estudios de telecomunicaciones de América Latina

usuarios de la red, sin restricciones y sin exigencias previas de ningún tipo. Este es también un principio básico, inherente a la integridad de una red global que se ha caracterizado, y lo seguirá haciendo, como un espacio abierto a la innovación y al emprendimiento. Todos los grandes actores que actualmente ofrecen servicios sobre la red fueron, en sus orígenes, proyectos concebidos y desarrollados por emprendedores que tenían una idea innovadora.

17

Lo anterior no obsta para que ciertos contenidos maliciosos, que afectan la calidad de los servicios de Internet y que pueden generar efectos nocivos sobre la red o sobre los dispositivos de los usuarios, puedan ser restringidos o limitados por los operadores de telecomunicaciones. Ello también requiere de la posibilidad de gestionar la red. Existe consenso en la conveniencia de minimizar el spam, de limitar la expansión de virus, o proteger a los equipos en la red local de ataques de denegación de servicios. En virtud de las legislaciones nacionales o de las autorizaciones que existan al respecto, ciertos contenidos pueden y deben ser bloqueados en virtud de un bien superior, como por ejemplo, aquellos relacionados con abuso de menores. Es decir, hay circunstancias que habilitan razonablemente al bloqueo de ciertos contenidos tanto para quienes quisieran ofrecerlos como en lo referido al acceso final de los usuarios.

Para preservar el cumplimiento de los mencionados principios, la gestión de la red que se realice debe hacerse sobre la base de principios de transparencia, tanto para el usuario final como para quienes ofrecen contenidos y servicios sobre la Internet. Debe hacerse bajo criterios técnicos comúnmente aceptados y principios de razonabilidad. En particular, es fundamental velar que dicha gestión de la red no genere efectos negativos para el ecosistema digital en su conjunto, incluyendo indudablemente la competencia 6 .

Los principios a garantizar se pueden traducir en las siguientes condiciones para las empresas de telecomunicaciones: - Prohibición de bloquear contenidos de libre circulación legal.

- Prohibición de degradar artificialmente la calidad de los servicios de conectividad.

- Prohibición de tratamientos preferenciales y exclusivos para empresas relacionadas.

- Libre acceso de todos los interesados a condiciones especiales de servicio.

- Información completa y adecuada sobre las condiciones de los servicios.

6. La propuesta actualmente en debate en Estados Unidos, así como las regulaciones establecidas en Chile, Colombia o Brasil, por citar algunos casos, contemplan estos principios de gestión razonable de la red.

Similares criterios deben aplicarse a las empresas proveedoras de servicios y/o contenidos a través de Internet, en particular aquellas que tienen roles de intermediación en el ecosistema digital, que hasta ahora no han sido sujetos de estos criterios. Los criterios por los cuales Google prioriza las búsquedas y resalta a quienes pagan deben ser más transparentes, lo mismo que como Facebook suspende una cuenta o Instagram elimina fotos. Para poder contar con una internet abierta y transparente, también deberán considerarse asuntos como las implicancias derivadas de las tendencias oligopólicas en el ecosistema digital y la necesidad de implementar la interoperabilidad entre plataformas virtuales y portabilidad entre sistemas, así como garantizar la adecuada protección de los datos personales.

L

NEUTRALIDAD DE RED: ESTADO ACTUAL DEL DEBATE

os inicios del debate de neutralidad de red estaban marcados por los temores de determinados sectores con respecto a la posibilidad de que las operadoras de telecomunicaciones incrementen el control sobre los contenidos y aplicaciones que operan sobre internet, enfatizando la necesidad de mantener la comunicación end-to-end. Uno de los primeros ejes del debate se planteó sobre la no discriminación, que ha llevado a algunas voces a posicionarse en forma contraria a la diversidad de planes comerciales ofrecidos a los usuarios. Un segundo elemento de discusión se ha centrado en torno a qué es lo que se entiende por gestión razonable de la red.

Es importante tener en cuenta que en la actualidad, cuando se debaten estos aspectos vinculados a la neutralidad de red, no deberían estar en juego las libertades fundamentales de los ciudadanos, mencionadas en el apartado anterior referido a los principios. También es importante destacar que existe consenso en cuanto a la necesidad de evitar prácticas de discriminación arbitraria, el bloqueo de servicios legales y cualquier práctica de degradación de calidad de servicio por razones arbitrarias.

Cualquier actividad que distorsione el mercado debería ser evitada, provenga ésta de los proveedores de acceso o de los proveedores de contenidos.

Lo expuesto en el párrafo anterior, en la medida que sea aceptado por todos aquellos quienes participan en el debate, seguramente contribuirá a acercar posiciones. En la medida que se cumplan los

18

centro de estudios de telecomunicaciones de América Latina

principios mencionados, no deberían existir motivos para oponerse a la gestión del tráfico sobre la red, debido a que ésta, además de ser una necesidad técnica, también genera beneficios para los usuarios. En todo caso, resulta importante que la gestión de red a realizar no sea de carácter arbitrario y con políticas explícitas y conocidas.

19

La posibilidad de aceptar la gestión del tráfico genera una serie de temores para determinados sectores. Uno de los temas de mayor discusión en la actualidad es la posibilidad de tener un Internet de dos velocidades, en el que los proveedores de servicios y/o aplicaciones puedan pagar más por tener una mayor calidad de servicio hacia el usuario final. Quienes se oponen dicen que ello afectaría la posibilidad de las empresas de menor tamaño para competir y distorsionaría el mercado. En la medida que se cumplan las condiciones antes señaladas no habría razones convincentes para oponerse a un modelo de estas características, que beneficiaría a todos los actores del ecosistema digital.

En la normativa internacional de referencia, que resulta más bien escasa, lo que se observa es la prudencia al regular debido a las condiciones cambiantes del mercado. En particular, se destacan los casos de Chile y Colombia, primeros que han legislado sobre la materia en la región, como ejemplos de normativa de neutralidad de red que admite una gestión de tráfico razonable. En los referidos casos, se hace énfasis en que la gestión de red sea transparente para los usuarios, no genere prácticas anticompetitivas y evite la discriminación arbitraria. Tanto en Chile como Colombia la normativa aprobada permite ofrecer planes comerciales diferenciados, de acuerdo a las necesidades de los distintos usuarios. En los países más desarrollados existen principios orientadores en el mismo sentido. Tal es el caso de los Estados Unidos, que a instancias de la FCC se ha aceptado que se realicen prácticas razonables de gestión de red, en un marco de transparencia y de no arbitrariedad.

A nivel de la Unión Europea, donde el tema está comenzando a discutirse, también se aceptan ciertas prácticas de gestión de tráfico para incentivar el uso eficiente de las mismas y para mejorar los niveles de calidad. En esa línea, se destacan las posturas de la Vice-Presidenta y Comisaria de la Agenda Digital Neelie Kroes, quien ha remarcado en diversas oportunidades su postura favorable a la libertad de elección de los usuarios, contemplando para ello la necesidad de que existan ofertas diferenciadas comercialmente.

P

REFLEXIONES FINALES

arte importante del debate sobre la neutralidad de la red deriva de la forma de entender el ecosistema digital y las tendencias tanto tecnológicas como de mercado que están presentes en su interior. Como comentábamos al principio, el ecosistema digital es un todo en evolución y que debe entenderse de forma comprensiva. No se puede analizar el ecosistema digital tomando como referencia a la estructura tradicional de la industria de las telecomunicaciones. Hoy día los usuarios pueden elegir entre proveedores distintos de acceso a Internet y pueden acceder a innumerables prestaciones que no están relacionadas ni directamente ni indirectamente con dicho proveedor.

Así como el ecosistema digital ha ido evolucionando en el tiempo hasta hoy, es fundamental que existan las libertades para que siga evolucionando en el futuro.

Como dijimos anteriormente, el ecosistema digital se sostiene tanto en las redes de telecomunicaciones como en los proveedores de servicios y contenidos en la red, y es fundamental que ambos se puedan desarrollar de forma sostenible, con regulaciones y principios equivalentes. En ese contexto, más allá de lo señalado previamente, el mal llamado principio de neutralidad debería traducirse necesariamente como aquellas condiciones que maximizan el desarrollo del ecosistema digital y que fortalecen la competencia en su interior.

Al respecto, dos consideraciones fundamentales: la primera, que los principios regulatorios (razonables y cuando correspondan) se apliquen tanto a los proveedores de servicios de telecomunicaciones como a los prestadores de servicios sobre Internet. Esto es muy relevante. Cuestiones como el resguardo de la privacidad y la protección de datos, las obligaciones fiscales, los mecanismos de sanciones, entre otros, deben establecerse por las características de los servicios y no por el sujeto que los provee. Una aproximación de política pública “neutral” sobre el ecosistema digital debe naturalmente traducirse en que las obligaciones que tiene un proveedor de mensajería SMS sobre la red móvil y de un servicio de mensajería instantánea sobre Internet deben ser esencialmente equivalentes. O que los servicios de “telefonía” sobre Internet, cada vez más sustitutos de los tradicionales, deben tener cargas razonablemente similares. Esto es relevante por cuanto como ya resulta evidente, muchos servicios sobre Internet se están convirtiendo de facto en sustitutos de los provistos tradicionalmente sobre las redes de telecomunicaciones, lo que amplía las opciones para los usua-

20

centro de estudios de telecomunicaciones de América Latina

rios, pero al mismo tiempo están recibiendo un tratamiento preferencial por parte de gobiernos y reguladores, generando una competencia desleal que tiende a desincentivar las inversiones en las redes que sustentan la Internet. No se trata, en absoluto, de limitar las opciones de los usuarios, sino de balancear la situación y establecer las condiciones regulatorias adecuadas para que los servicios provistos por los operadores incumbentes puedan competir con los nuevos actores.

21

La segunda consideración es incluso más relevante: es fundamental evitar que se distorsione la competencia a través de las relaciones que se producen al interior del ecosistema digital. Para ello debe evitarse la posibilidad de establecer tratamientos que sean arbitrariamente discriminatorios entre los servicios fundamentales del ecosistema digital: el acceso a Internet provisto por los operadores de telecomunicaciones y contenidos y aplicaciones sobre Internet.

Esto significa, desde las perspectiva de los operadores, que la gestión de red, en los casos que suponga un tratamiento especial de ciertos paquetes de datos, debe hacerse por servicio y no por proveedor, que cualquier oferta comercial al usuario final que establezca ciertas consideraciones especiales para algunos servicios sea abierta para todos los interesados (por ejemplo, el servicio “sponsored data” que ofrece AT&T), evitar cualquier tratamiento especial de carácter exclusivo para empresas relacionadas que se encuentren en el mercado de contenidos y/o aplicaciones, y en ningún caso “degradar” la calidad de acceso para un proveedor o servicio en particular.

Recientemente se ha incrementado el debate en torno a los zerorated services, que constituyen servicios proporcionados a través de las redes móviles, que no son cobrados al usuario final (empresas como Facebook o Google se encuentran desarrollando programas en este sentido). Se trata de aplicaciones específicas, normalmente ofrecidas a través de patrocinio, que permite a los usuarios (normalmente de bajos recursos, o en un entry-level) utilizar determinados servicios, viéndose beneficiados a través de este acceso “subsidiado”. Interpretar que este tipo de servicios constituye una violación de la neutralidad de red sería llevar esta definición a un extremo. Dejando de lado estos extremismos, la existencia de estos servicios no es en absoluto contradictoria con el espíritu de la neutralidad de red, en la medida que se preserve la libertad de elección del usuario, a través de información transparente, y en ausencia de prácticas de distorsión de la competencia.

A los proveedores de contenidos y servicios sobre Internet, especialmente aquellos que acumulan posiciones de dominancia en determinados mercados (como por ejemplo Google en los servicios búsqueda, Facebook en las redes sociales o Netflix en vídeo bajo demanda) o que poseen ciertos contenidos de valor con exclusivi-

dad, se les deben aplicar criterios similares para evitar que puedan distorsionar el mercado del acceso a Internet. El principio a defender es que ningún actor que eventualmente pueda tener poder significativo de mercado en cualquiera de los segmentos del ecosistema digital tenga la capacidad de distorsionar la competencia, sin renunciar a maximizar las opciones para los usuarios, las empresas de telecomunicaciones y los proveedores de contenidos y/o aplicaciones. Las medidas señaladas y la adecuada transparencia en las relaciones contractuales que se puedan establecer permiten resguardar adecuadamente el desarrollo armónico del ecosistema digital.

En la medida que se cumplan ciertos principios fundamentales en favor de la competencia y la no discriminación arbitraria, no existirían razones para suponer de forma ex ante que un modelo como el que ha sugerido recientemente la FCC pudiera afectar el desarrollo del ecosistema digital. Por el contrario, un modelo como el que hemos descrito favorece a todos los actores del ecosistema digital, en particular a los usuarios, incentiva la innovación, facilita la oferta de servicios de mayor valor agregado e incentiva el despliegue de más infraestructuras de transporte y conectividad, como cimientos de un ecosistema digital que aún tiene inmensos desafíos de inclusión, particularmente en Latinoamérica donde aún hoy con todo lo avanzado, dos de tres hogares no acceden a Internet. ][

El Centro de Estudios de Telecomunicaciones de América Latina es una iniciativa de AHCIET, Asociación Iberoamericana de Empresas de Telecomunicaciones