O Futuro do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo by Alexandre Silva

UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA “JULIO MESQUISTA FILHO” – UNESP FACULDADE DE CIÊNCIAS E LETRAS DE ARARAQUARA - FCLAR DEPARTAMENTO DE ANTROPOLOGIA POLÍTICA E FILOSOFIA CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO LATU SENSU EM GOVERNANÇA PÚBLICA E NOVOS ARRANJOS DE GESTÃO

O FUTURO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO E OS DESAFIOS POLÍTICOS, DE PLANEJAMENTO E GESTÃO E PARA AUTONOMIA FINANCEIRA DA INSTITUIÇÃO

ALEXANDRE CARLOS DA SILVA

ARARAQUARA – SP. 2010

O FUTURO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO E OS DESAFIOS POLÍTICOS, DE PLANEJAMENTO E GESTÃO E PARA AUTONOMIA FINANCEIRA DA INSTITUIÇÃO

ALEXANDRE CARLOS DA SILVA

MONOGRAFIA DE CONCLUSÃO DE CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO LATU SENSU, SOB A ORIENTAÇÃO DA PROFESSORA DOUTORA ANA CLÁUDIA NIEDHARDT CAPELLA

ARARAQUARA – SP. 2010

RESUMO

O FUTURO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO E OS DESAFIOS POLÍTICOS, DE PLANEJAMENTO E GESTÃO E PARA A AUTONOMIA FINANCEIRA DA INSTITUIÇÃO são colocados como um tema relevante e atual na medida em que vêm sendo exigido da Justiça Bandeirante, medidas que tornem a prestação jurisdicional rápida, eficaz e eficiente. O alicerce dessa mudança deve ser construído a partir do planejamento a médio e longo prazo, como também a partir da conquista da autonomia financeira da Instituição. A arena política também deve ser encarada, a fim de que se institucionalizem disputas democráticas pela direção da Instituição, que representem os interesses internos e espelhem os anseios da sociedade. O presente trabalho mostrou a estrutura organizacional antes e depois da Emenda Constitucional 45/2004 e as mudanças que ocorreram por exigência dessa mesma Emenda Constitucional, o que se convencionou chamar de Projeto de Modernização, o qual teve três fases distintas. Num segundo momento, numa reflexão sobre o futuro do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, discutiu o papel bem como a importância da “institucionalização do poder político”, da Gestão assim como da elaboração e finalmente difusão de um Planejamento Estratégico e da conquista da autonomia financeira para o Poder Judiciário Paulista.

ABSTRACT

THE FUTURE OF SÃO PAULO STATE HIGH COURT, AS WELL AS POLITICAL, PLANNING AND MANAGEMENT CHALLENGES FOR THE INSTITUTION’S FINANCIAL AUTONOMY are found to be a relevant and current issue as several measures, which make jurisdictional deliverance fast, effective and efficient, have been demanded from São Paulo State Judiciary Power. The foundation of that change must rely on both middle- and long-term planning, as much as on the Institution’s financial autonomy achievement. The political arena must also be confronted in order to institutionalize democratic debates, which represent internal interests and reflect the wishes of the society, aiming the Institution’s command. Firstly, the present study focused on depicting the organizational structure before and after Constitutional Amendment no. 45/2004, and the changes that occurred due to it, which was therefore named as Modernization Project, featuring three distinct stages. Secondly, in a reflection on the future of São Paulo State High Court, the study discussed the role and relevance of the “political power institutionalization”, of Management, elaboration, and ultimately the diffusion of a Strategic Planning, as well as the financial autonomy conquest for São Paulo State Judiciary Power.

SUMÁRIO

RESUMO.................................................................................................3 SUMÁRIO................................................................................................5 1 INTRODUÇÃO......................................................................................9 2 A ESTRUTURA DA JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO E A EMENDA CONSTITUCIONAL 45/2004.................................................11 3 O PROJETO DE MODERNIZAÇÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO....................................................................13 4 O FUTURO DO PROJETO DE MODERNIZAÇÃO PARA O “NOVO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO”...................19 5 DESAFIOS POLÍTICOS E PARA A ÁREA DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO......................................................................................22 6 CONCLUSÃO......................................................................................43 7 REFERÊNCIAS...................................................................................45

1 INTRODUÇÃO

A Emenda Constitucional n.º 45, de 30 de dezembro de 2004, tem no seu núcleo o comando de reformar o Poder Judiciário nacional. Através de várias medidas de melhoria da estrutura e dos procedimentos adotados pelos órgãos do Poder Judiciário dos Estados e do Distrito Federal, a Emenda Constitucional 45/2004 trouxe e ainda tem trazido enormes avanços para a efetivação de uma Justiça rápida, eficaz e eficiente. A Justiça do Estado de São Paulo, a partir da referida Emenda Constitucional, entrou numa fase que se convencionou chamar de Projeto de Modernização. Teve início com o fim de uma estrutura que era composta por quatro Tribunais, o de Justiça e os de Alçada, onde se repetiam estruturas administrativas quase que idênticas. Houve, então, a unificação desses Tribunais em uma única e nova estrutura, pensada a partir de um modelo gerencial de gestão pública, com o aproveitamento de parte dos Servidores das áreas administrativas dos antigos Tribunais e realocação do excedente em áreas fins do novo Tribunal. A implantação deste novo Tribunal ocorreu em três fases, entre os anos de 2004 e 2007, sob a presidência dos Desembargadores Luiz Elias Tâmbara (20042005) e Celso Luiz Limongi (2006-2007). Num segundo momento, posteriormente à instalação do Conselho Nacional de Justiça, o processo de modernização da Justiça brasileira tomou contornos distintos. Nesse contexto, sob a exigência de se criar um planejamento estratégico plurianual, o que era tido com um Projeto com tempo certo, passou a ter contornos de um processo contínuo de modernização. Assim, visando analisar algumas questões que perpassam a consecução e manutenção desse processo de modernização, almejou-se com a realização desse trabalho monográfico, apontar propostas capazes de alicerçar firmemente as ações que estão por vir, dentro dessa ideia de um “processo contínuo”.

1 Buscou-se na elaboração deste trabalho, realizar uma revisão da literatura

respeito

temas

relacionados

reformas

administrativas,

especialmente da máquina governamental, como também o estudo de experiências bens sucedidas no âmbito da Justiça Carioca. O trabalho está organizado em seis capítulos, indo da descrição da antiga e da atual estrutura da Justiça do Estado de São Paulo, passando pela análise do que foi o Projeto de Modernização e suas fases, chegando ao ponto central, que trata do futuro do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Nesse núcleo, fazemos uma reflexão a respeito daquilo que entendemos como fundamental para que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo crie uma base sólida para que possa se desenvolver interna e externamente, torne a ocupar o lugar de destaque no cenário nacional, firme sua relevância como órgão prestador de Justiça e reconquiste o crédito e a confiança da sociedade: representatividade política, planejamento estratégico e autonomia financeira.

2 A ESTRUTURA DA JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO E A EMENDA CONSTITUCIONAL 45/2004

A criação do Tribunal de Justiça o Estado de São Paulo remonta à segunda metade do século XIX. A primeira sede do Tribunal de Justiça, em 1874, localizava-se na Rua Boa Vista, 20, São Paulo - Capital, época em que era denominado “Tribunal da Relação de São Paulo e Paraná”. Com a promulgação da Constituição, em 1891, surgiu o “Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo”. Atualmente, a sede da Justiça Bandeirante, o Palácio da Justiça, está localizada na Praça da Sé, s/n.°, no Centro da Capital do Estado. A Justiça do Estado de São Paulo, anteriormente à promulgação da Emenda Constitucional 45, de 30 de dezembro de 2004, era composta, em Segunda Instância, por três Tribunais de Alçada, o 1.° Tribunal de Alçada Civil, o 2.° Tribunal de Alçada Civil e o Tribunal de Alçada Criminal, mais o Tribunal de Justiça com abrangência tanto em segunda como em primeira Instância; os Tribunais tinham sede na Capital do Estado. A primeira instância é formada por 57 circunscrições judiciárias (agrupamento de comarcas). A comarca é o limite territorial onde o juiz ou juízes exercem sua atuação judicial; a comarca pode abranger tanto um como vários municípios; pode ocorrer de determinado município da comarca contar com um foro distrital, que se constitui numa descentralização da jurisdição dentro de uma comarca com mais de um município. As comarcas eram dividas em comarcas de primeira, segunda e terceira entrância; entrância é uma forma de classificá-las de acordo com o seu porte (quantidade de eleitores, quantidade de comarcas e foros distritais, quantidade de juízes e varas nas comarcas). A comarca de São Paulo, Capital, era denominada de entrância especial; na comarca da Capital existe o Foro Central e Foros Regionais. Na comarca de Campinas também existe um foro regional. Os foros regionais diferenciam-se tanto pela divisão de competência

1 territorial como de competência material (de acordo com o valor da causa e natureza da ação). A criação de circunscrições judiciárias, comarcas, foros distritais e regionais, e entrâncias, decorre de lei, ora ordinária, ora complementar, dependendo do caso. Suas estruturas decorrem de atos internos. A segunda instância, via de regra, julga os recursos interpostos contra as decisões proferidas em primeira instância. A primeira instância, via de regra, é onde começam os processos; é o local onde a população ajuíza suas ações. Tanto segunda quanto primeira instância conta com uma estrutura física composta por diversos prédios e uma estrutura humana composta por um quadro de Servidores lotados em áreas administrativas e judiciárias; ás áreas judiciárias cumprem e fazem cumprir as ordens proferidas pelos desembargadores e juízes. Cada um daqueles Tribunais contava com uma Secretaria Geral, órgão que concentrava o controle de todas as áreas dos Tribunais. Repetiam-se nas áreas administrativas dos Tribunais, com variações, praticamente as mesmas estruturas.

2.1

A EMENDA CONSTITUCIONAL 45/2004

A Emenda Constitucional 45, de 30 de dezembro de 2004, conhecida como a da “Reforma do Judiciário”, determinou, dentre várias providências, que os Tribunais de Alçada de todos os Estados fossem extintos:

“Art. 4º Ficam extintos os tribunais de Alçada, onde houver, passando os seus membros a integrar os Tribunais de Justiça dos respectivos Estados, respeitadas a antigüidade e classe de origem. Parágrafo único. No prazo de cento e oitenta dias, contado da

1 promulgação desta Emenda, os Tribunais de Justiça, por ato administrativo, promoverão a integração dos membros dos tribunais extintos em seus quadros, fixando-lhes a competência e remetendo, em igual prazo, ao Poder Legislativo, proposta de alteração da organização e da divisão judiciária correspondentes, assegurados os direitos dos inativos e pensionistas e o aproveitamento dos servidores no Poder Judiciário estadual.”

Assim, a partir do início do ano de 2005, teve início o Projeto de Modernização do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.

3 O PROJETO DE MODERNIZAÇÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

3.1

A PRIMEIRA FASE DO PROJETO DE MODERNIZAÇÃO

Premido pela necessidade de unificação dos Tribunais, determinação essa emanada da EC 45/2004, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo deu início ao seu Projeto de Modernização. Inicialmente, formou-se uma Comissão de Desembargadores para se pensar de que modo seria realizada a unificação dos Tribunais. “Partiu-se da idéia

1 de que seriam provisoriamente mantidas as estruturas dos Tribunais de Justiça e de Alçada, tais como as existentes antes da EC 45”1. Sob a presidência do Desembargador Luiz Elias Tâmbara (2004-2005), o Tribunal de Justiça contratou a Fundação Getúlio Vargas para planejar a estrutura e a proposta de modernização do novo Tribunal de Justiça de São Paulo, criado a partir da unificação dos Tribunais 2, tendo como diretrizes básicas a integração plena dos quatro Tribunais e o aproveitamento dos Servidores com a requalificação necessária com foco nas rotinas e nos agentes do processo judiciário de segunda instância, com vistas à celeridade na prestação jurisdicional. Numa primeira fase, iniciada nos primeiros meses de 2005, várias ações foram tomadas a fim de coletar dados e informações para viabilizar melhorias a partir da unificação, das quais destacamos: •

a formação, a partir da antiga Comissão de Desembargadores, do Comitê Estratégico do Tribunal de Justiça, composto por desembargadores, juízes e consultores da Fundação Getúlio Vargas;

•

a criação de um periódico interno denominado “novo TJ”, para informar sobre os acontecimentos a respeito do Projeto de Modernização;

•

a criação de Grupos Temáticos compostos por Servidores dos antigos Tribunais para identificar os processos de trabalho e propor melhorias necessárias nas áreas do processo judiciário da 2.ª Instância, de patrimônio, de fornecimento de serviços de transporte, de gestão de locais de trabalho, de gestão do conhecimento judiciário, de gestão dos serviços de informática, de execução e controle de orçamento, de fornecimento de bens e serviços, de fornecimento de serviços de suporte, de recursos humanos e área médico-odontológica e de comunicações;

•

a capacitação desses grupos em “Gestão Pública Moderna”, para que fossem capazes de identificar, representar graficamente e avaliar todos os principais macroprocessos de trabalho;

Novo TJ, 2005, ano 1, n.° 4, página 2. Novo TJ, 2005, ano 1, n.° 1, página 1.

1 •

a criação de um “Banco de Boas Práticas”, banco esse que recebeu propostas de melhorias diretamente dos Servidores;

•

levantamento quantitativo e qualitativo da estrutura física e humana dos Tribunais que compunham a Segunda Instância;

3.2

•

levantamento dos processos de trabalho; e

•

identificação de melhorias.

A SEGUNDA FASE DO PROJETO DE MODERNIZAÇÃO

Numa segunda fase, já a partir de agosto de 2005, visando viabilizar a implantação da nova estrutura organizacional do TJ, formou-se o Gabinete Especial de Implantação. A partir de então, foram unificadas as áreas administrativas do “novo” Tribunal de Justiça, compiladas 136 melhorias sugeridas pelos Grupos Temáticos e aprovadas pelo Comitê Estratégico, das quais 77 de aplicação em curto prazo; elaboraram-se as Normas de Serviço da Segunda Instância, com o fim de padronizar e simplificar o processamento dos recursos, o Plano de Cargos, Carreiras e Salários dos Servidores, cujo projeto de lei ainda não foi votado pela Assembleia Legislativa. A efetiva estruturação das novas áreas do que passou a chamar-se de “Novo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo” teve início com a edição da Portaria n.º 7.249/2005, da Presidência do Tribunal de Justiça, que fixou as diretrizes gerais que deveriam ser obedecidas na estruturação de todas as suas áreas. A partir daí, as então Secretarias Gerais dos antigos Tribunais de Alçada e do Tribunal de Justiça, bem como toda a estrutura administrativa desses Tribunais

1 foram extintas e então criadas cinco secretarias e seus subdepartamentos: a Secretaria de Orçamento e Finanças – Portaria n.º 7.250/2005, a Secretaria de Recursos Humanos – Portaria n.º 7.245/2005, a Secretaria de Administração – Portaria n.º 7.259/2005, a Secretaria de Tecnologia da Informação – Portaria n.º 7.260/2005 e a Secretaria Judiciária – Portaria n.º 7.264/2005. Uma circunstância particular verificada na implantação dessa nova estrutura, foi a que envolveu a indicação dos responsáveis pelas novas unidades organizacionais, conforme relatado pelo Consultor da Fundação Getúlio Vargas, José Ernesto Lima Gonçalves (2005: 103): A indicação dos responsáveis pelas novas unidades organizacionais foi o aspecto mais delicado da implantação da nova estrutura. De acordo com as diretrizes definidas pela Presidência, a preocupação do Gabinete de implantação foi procurar distribuir os cargos de responsabilidade na nova estrutura entre os servidores dos diferentes tribunais, evitando que fossem indicados servidores originários de um único tribunal. O objetivo foi mesclar as equipes de servidores, utilizar as competências existentes nos quadros de pessoal dos diferentes tribunais e integrar o corpo funcional dentro da estrutura do novo Tribunal de Justiça.

Ao fim da segunda fase, com a unificação dos Tribunais, o “Novo Tribunal de Justiça” passou a contar com 360 desembargadores e 85 juízes substitutos de 2.° grau distribuídos em 14 câmaras criminais, 17 câmaras de direito público, 36 câmaras de direito privado, 1 uma câmara de falências e recuperações judiciais e o órgão especial. As entrâncias passaram a ser dividas em entrância inicial, intermediária e final, mantendo-se as estruturas das comarcas, foros distritais e regionais. O quadro de Servidores, somadas primeira e segunda instâncias, passou a contar com 40.699 Servidores ativos, 13.299 na Capital e 27.400 no interior 3. Esta fase do Projeto de Modernização perdurou até novembro de 2005 e em 2006 foi dado início à terceira fase.

Novo TJ, 2005, ano1, n.° 6, página 3.

3.3

A TERCEIRA FASE DO PROJETO DE MODERNIZAÇÃO

Já sob a presidência do desembargador Celso Luiz Limongi, o “Novo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo”, dando continuidade ao Projeto de Modernização iniciado a partir da necessidade de unificação dos Tribunais de Alçada e Tribunal de Justiça, visando alterações necessárias na organização e no funcionamento para melhorar o desempenho da prestação jurisdicional e atendimento ao público, celebrou novo convênio com a Fundação Getúlio Vargas para continuidade do processo de modernização e sua expansão para a primeira instância. Esta terceira fase foi composta por 7 frentes de trabalho que abrangeram a coordenação e comunicação interna, reestruturação das unidades da presidência, da

corregedoria

geral,

acompanhamento

implantação

das

secretarias,

modernização da gestão de recursos humanos, reestruturação da 1.ª instância e melhoria no atendimento ao público. Com parte da atenção voltada ao aperfeiçoamento da nova estrutura e à implementação de medidas de melhoria decorrente do escopo de atuação das novas secretarias, o desafio dessa fase era o de estender o Projeto de Modernização à primeira instância e melhorar o atendimento ao público. Em relação às ações no que diz respeito à continuidade do Projeto de Modernização para a primeira instância nesta fase, destacamos: •

a criação da Secretaria de Primeira Instância – Portaria n.º 7.410/2007;

•

a criação de um periódico interno denominado “O Judiciário Paulista”, um espaço de expressão da magistratura e dos Servidores e de debate de grandes temas.

1 A importância da criação da Secretaria de Primeira Instância está ligada ao fato dela ter sido instituída com o fim de encurtar a distância entre a primeira instância e a administração central do Poder Judiciário Paulista. Praticamente o dobro da estrutura física e humana do Tribunal de Justiça está localizada fora da Capital, vezes distante politicamente, vezes distantes fisicamente da administração central do Tribunal de Justiça. Outra função e talvez a mais importante da SPI é a de planejamento e gestão da primeira instância, fornecendo subsídios à presidência do Tribunal de Justiça para tomada de decisões. Nesta fase do Projeto de Modernização, a Fundação Getúlio Vargas procedeu ao levantamento quantitativo da estrutura organizacional da primeira instância do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, cujos resultados estão demonstrados no volume II do livro “A Construção do Novo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo”4. Com o fim dessa terceira fase, que coincidiu com o início da atual gestão, e em que pese ao Tribunal de Justiça não contar mais com a assessoria da Fundação Getúlio Vargas, novas alterações foram realizadas na estrutura administrativa, quais sejam a criação da Assessoria de Planejamento e Gestão, pela Portaria n.º 7.282, de 14 de janeiro de 2008, o desdobramento da então Secretaria de Recursos Humanos em duas novas Secretarias com a extinção da antiga, a Secretaria de Planejamento de Recursos Humanos e a Secretaria de Gestão de Recursos Humanos, ambas pela Portaria n.º 7.645/2009, de 25 de fevereiro de 2009, a criação da Comissão de Gestores das Metas Nacionais de Nivelamento, pela Portaria n.º 7.704/2009, de 16 de julho de 2009, a criação do Núcleo de Planejamento e Gestão, pelo Provimento n.º 1.672/2009, de 1 de setembro de 2009, a reformulação da Secretaria de Administração e implantação da Secretaria de Abastecimento, ambas pela Portaria n.º 7.730/2009, de 14 de setembro de 2009, e a criação da Secretaria de Relações Institucionais, pela Portaria n.º 7.764/2009, de 27 de outubro de 2009, A coleta de dados e de informações sobre a Primeira Instância ainda é uma realidade presente e o Novo Tribunal de Justiça se debruça sobre o desafio de 4

GONÇALVES, José Ernesto Lima (org.). A Construção do Novo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, v.2. 1.ed. São Paulo: Plêiade, 2007. p.201-236.

1 conhecer a real dimensão da primeira instância, a estrutura de suas unidades e os métodos de trabalhos praticados.

4 O FUTURO DO PROJETO DE MODERNIZAÇÃO PARA O “NOVO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO”

Nos últimos anos 20 anos a sociedade brasileira vem passando por uma série de transformações sociais, políticas e econômicas. Tais transformações, além de mudarem o modo de vida da sociedade, particularmente influenciaram na maneira como essa sociedade vem interagindo com o Poder Público. A exigência de serviços públicos de qualidade é uma realidade que já começou a ser enfrentada por vários órgãos do Poder Público. Com

menor

maior

profundidade

rapidez,

mudanças

vêm

acontecendo gradativamente, e já se nota em algumas esferas da máquina governamental mudanças substanciais. O maior impacto certamente ocorreu por conta do incremento das tecnologias da informação e comunicação, a partir das quais foi possível se pensar no que atualmente se conhece por Governo Eletrônico. Em 4 de junho de 1998, foi promulgada a Emenda Constitucional 19, que veio para, entre outras coisas, modificar o regime e dispor sobre princípios e normas da Administração Pública, Servidores e agentes políticos. O artigo 3.º, da referida EC 19/98, fez modificar o caput do artigo 37 da Carta Constitucional, para incluir como princípio da Administração Pública o Princípio da Eficiência.

2 A Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, foi promulgada para exigir rigor nos controles de gastos e endividamento dos órgãos do Estado. Assim, tanto por razões de uma nova ordem social, quanto por razões legais, gradativamente o modelo burocrático que vigeu até os anos 90 começou a perder espaço para o que se convencionou chamar de Reforma Gerencial Brasileira, numa clara demonstração da necessidade de se pensar numa máquina pública enxuta e eficiente, com a mentalidade voltada para obtenção de resultado e prestação de serviços públicos de qualidade. A maior expressão da intenção de reforma do Estado brasileiro veio com a criação, em 1995, do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, o MARE, que teve por incumbência contribuir para a construção de um Brasil forte e eficiente (RESENDE: 2003). Desde o início dos anos 90, portanto, já incumbia ao Estado, nas várias esferas do Poder, trabalhar para melhorar a prestação do serviço público, alicerçado numa cultura voltada a resultados. Com efeito, somente a partir da Emenda Constitucional 45, de 30 de dezembro de 2004, que institui a Reforma do Poder Judiciário, é que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo efetivamente deu início à sua jornada na busca da melhoria dos serviços judiciários por ele prestados. A partir, portanto, da necessidade de unificação dos Tribunais de Alçada e de Justiça, foi dado início ao processo de transição entre o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo e o “Novo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo”. Como vimos, anteriormente, há quatro anos o processo de modernização do Tribunal de Justiça teve início e alguns desafios já foram vencidos. Atualmente, o Tribunal de Justiça conta com uma nova estrutura administrativa, pensada para atender aos princípios que norteiam um modelo moderno de administração pública e as ações já disparadas dessa nova estrutura têm demonstrado, ao menos a priori, o acerto na proposta do “novo” Tribunal. Certamente, a maior realização do “novo” Tribunal de Justiça foi na área de Tecnologia da Informação e Comunicação. Nunca se investiu tanto na área como a partir do Projeto de Modernização. Uma medida que contribuiu fortemente para a

2 ação na área de TI foi a promulgação da Lei n.º 11.419, de 19 de dezembro de 2006, que dispôs sobre a informatização do processo judicial e alterou alguns dispositivos do Código de Processo Civil. Atualmente, o TJ conta com uma rede de computadores interligados a sistemas de informática dedicados ao controle de várias rotinas administrativas e processuais, bem como à rede mundial de computadores, onde os interessados têm acesso a parte dessas informações via internet, inclusive. Foi criado o Diário da Justiça Eletrônico, órgão de imprensa do próprio Tribunal de Justiça voltado à publicação exclusivamente por meio eletrônico, dos assuntos pertinentes à sua esfera de atuação, que denota do TJ uma preocupação com o meio ambiente, vez que com o fim da circulação do diário impresso, poupou o corte de árvores, bem como recursos orçamentários, vez que não precisou mais contratar a Imprensa Oficial do Estado para veiculação de suas matérias. Existem, hoje, Varas Judiciais cujos processos são totalmente eletrônicos, o que levou à otimização no aproveitamento dos recursos humanos e físicos, tais como móveis e imóveis e à adoção da assinatura digital eletrônica em vários atos processuais e administrativos. É certo, portanto, que muito já foi feito, mas o processo de modernização não

se trata de um momento excepcional, mas sim de melhoria sistemática e

contínua na vida da Instituição. Com apenas quatro anos, o “Novo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo” não se firmou definitivamente. Os maiores desafios ainda estão por vir e o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo está se reconstruindo. Atualmente, o TJ não conta mais com a assessoria da Fundação Getúlio Vargas ou de qualquer outra instituição e o Comitê Estratégico também não existe mais.

Embora nas gestões 2004-2005 e 2006-2007 o Projeto de Modernização

tenha caminhado a passos largos, na atual gestão 2008-2009, caminhou com menos entusiasmo. Como nos disse o juiz de direito Carlos Alberto Mousinho dos Santos Monteiro Violante, ex-assessor da presidência do Tribunal de Justiça e excoordenador da primeira e segunda fases do Projeto de Modernização “[...] o desafio é grande em vários aspectos. Não existe um grande desafio em apenas uma área [...]”5 5

Entrevista realizada em 02 de setembro de 2009.

2 O primeiro deles, entendemos referir-se ao planejamento estratégico e sua implementação. Será preciso a institucionalização da vontade política para que realmente exista um “Novo Tribunal de Justiça”. Do contrário, não se obterá sucesso no enfrentamento das várias questões críticas que fazem parte da realidade do Tribunal de Justiça, tais como orçamento insuficiente, quadro de pessoal reduzido e sem capacitação diante das inovações nas áreas de gestão pública e de tecnologia, inexistência de um política de incentivos positiva em relação ao Servidores, especialmente um plano de carreira, mudança do modelo mental e da cultura organizacional que deverá ser orientada pelos princípios da eficiência, efetividade e eficácia, móveis não ergonômicos e imóveis inadequados ou precariamente adaptados ao uso dos públicos interno e externo, manutenção preventiva e substituição periódica dos equipamentos de informática, a unificação e padronização dos sistemas de informática, a adoção de uma identidade visual e de uma política de comunicação

voltada

difusão

planejamento

estratégico

seus

desdobramentos no âmbito interno e externo. Como objeto de estudo, nos debruçaremos sobre as questões que envolvem o planejamento estratégico, especialmente sobre o assunto relacionado ao orçamento, vez que entendemos que são os pontos mais críticos e sensíveis para o desenvolvimento do “Novo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo”.

5 DESAFIOS POLÍTICOS E PARA A ÁREA DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO

5.1

INSTITUCIONALIZAÇÃO DO PODER POLÍTICO

A partir dos anos 1980, muitas mudanças na esfera pública no que diz respeito às políticas de gestão começaram a ocorrer. Após anos de prosperidade, o Estado entrou em crise, enfrentando processos inflacionários, incapacidade de investimento e de atendimentos às demandas sociais e, especialmente no que diz respeito ao objeto deste estudo, numa crise na forma burocrática de ser administrado. Em razão da falência do modelo de intervenção econômica baseado na concentração do modo de produção e pressionado pela revolução tecnológica (facilidade e rapidez nas comunicações e rapidez nos transportes), pelo processo de globalização e pela abertura dos mercados aos investimentos multinacionais e às importações, passou-se a se exigir do Estado uma nova forma de gestão da coisa pública, que viabilizasse o atendimento eficiente das demandas da nova ordem social. A Reforma Administrativa, a reforma no modelo gerencial do Estado, da relação do próprio Estado consigo mesmo e dele com os cidadãos, é fundamental para que o Governo tenha condições administrativas para tornar reais suas decisões (BRESSER PEREIRA: 1997). A reforma do Estado Brasileiro teve início a partir do governo Fernando Henrique Cardoso, com o Plano Diretor da Reforma do Estado (1995), com a inclusão de um modelo gerencial de gestão da coisa pública baseado no Princípio da Eficiência, voltado a atender aos novos padrões de uma sociedade dinâmica, tecnológica e informacional. Leonardo Secchi (2009), em recente artigo, ensina que os modelos gerenciais mais consagrados atualmente, pensados para tomar o lugar do modelo burocrático até então vigente, são o gerencialismo, subdivido em Administração Pública Gerencial (APG) e Gestão Empreendedora (GE), e a Governança Pública (GP), concluindo que não há ruptura efetiva desses atuais modelos com o modelo burocrático weberiano:

Por fim, qualquer verificação empírica sobre reformas da administração pública deve estar atenta aos aspectos incrementais de mudança organizacional. Ao invés de falar em ascensão, predomínio e declínio de modelos organizacionais, talvez seja mais frutífero falar em um processo cumulativo de mudanças nas práticas e valores. Analiticamente um pesquisador pode encontrar fragmentos de burocracia, APG, GE e GP dentro de uma mesma organização. Até mesmo o patrimonialismo pré-burocrático ainda sobrevive por meio das evidências de nepotismo, gerontocracia, corrupção e nos sistemas de designação de cargos públicos baseados na lealdade política. Ademais, entre organizações e dentro de uma mesma organização, o pesquisador pode encontrar ainda diferentes graus de penetração dos diversos modelos organizacionais. A pesquisa sobre a adoção de modelos organizacionais deve verificar continuidades e descontinuidades dos modelos em diferentes unidades organizacionais, níveis hierárquicos e regiões geográficas. (SECCHI, 2009, 365)

Concluímos, portanto, que embora o Estado brasileiro tenha iniciado seu processo de reforma e que suas instituições tenham entrado numa época de mudanças organizacionais, não há uma uniformidade nesse processo. Há órgãos do Estado num avançado estágio de mudança e que demonstram ser “ilhas de excelência” na prestação de serviços, tais como a Receita Federal do Brasil e mais próximo da realidade paulista o Poupatempo, como também há órgãos que há bem pouco tempo iniciaram seu processo de mudança e que ainda tem um caminho longo pela frente e enormes desafios a superar, a exemplo do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. O TJSP, evidentemente, está bem no começo dessa transição. E nos cabe indagar o que não é mais desejável para o Judiciário Paulista no que respeita ao modo do exercício do poder político institucional, modelo e cultura organizacionais. O novo modelo será de ruptura ou de continuidade? Será um processo de mudança efetivo ou apenas “uma política simbólica de mero valor retórico” (SECCHI: 2009). Como ensina Nogueira (1998), mudar é um desafio de ordem material, vez que implica num desenvolvimento e num descolamento de forças que “formam o chão que estabiliza um dado modo de vida”, como também um desafio “psicológico de ordem espiritual, na medida em que implica o abandono de idéias, representações e imagens cristalizadas na cultura e nas consciências individuais”.

2 O momento é de não se permitir que o processo de modernização do TJSP se torne, ao longo do tempo, uma política pública vazia de propósitos e palco de disputas ideológicas desalinhadas da necessidade do cidadão. Nesse aspecto, o planejamento plurianual toma especial valor, na medida em que exigirá das futuras gestões, que se sucedem bienalmente, esforços no sentido de se manter ininterruptos os programas de melhorias, sob pena de serem responsabilizados. Um ponto importante nessa questão diz respeito às forças ideológicas divergentes que orientam as correntes políticas internas na gestão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo e que acabam tirando a Instituição da rota da modernidade. Diferentemente do que ocorre com os Poderes Executivo e Legislativo, onde os cargos do Poder são franqueados aos interessados através de eleições populares, o Poder Judiciário é composto por profissionais de carreira, que se iniciam nela através de concurso público de provas e títulos, e também por membros do Ministério Público e de advogados, que ingressam diretamente no Tribunal como desembargadores, através do mecanismo conhecido como “quinto constitucional”, nos termos do artigo 94 da CF, que determina: Um quinto dos lugares dos Tribunais Regionais Federais, dos tribunais dos Estados, e do Distrito Federal e Territórios será composto de membros do Ministério Público, com mais de dez anos de carreira, e de advogados de notório saber jurídico e de reputação ilibada, com mais de dez anos de efetiva atividade profissional, indicados em lista sêxtupla pelos órgãos de representação das respectivas classes. Parágrafo único. Recebidas as indicações, o tribunal formará lista tríplice, enviando-a ao Poder Executivo, que, nos vinte dias subsequentes, escolherá um de seus integrantes para nomeação.

Assim, exceto o “quinto constitucional”, os demais ingressam como juízes substitutos e podem chegar a ser desembargadores. São os desembargadores que podem ascender aos cargos de direção do Tribunal de Justiça: presidente, vicepresidente e corregedor geral de justiça. Atualmente, somente aos três desembargadores mais antigos do TJSP é que são franqueados os cargos de direção, cujo colégio eleitoral é composto por todos os desembargadores (Tribunal Pleno) que integram o Tribunal de Justiça.

2 Disciplinam a matéria pertinente às eleições dos cargos de direção no TJSP, a Lei Complementar n.º 35, de 14 de março de 1979, também conhecida como Lei Orgânica da Magistratura Nacional – LOMAN, que estabelece, em seu artigo 102, que podem se candidatar aos cargos de direção dos Tribunais os juízes mais antigos em número correspondente aos cargos de direção, a Constituição do Estado de São Paulo, que estabelece, em seu artigo 62, que os cargos de direção do TJ serão eleitos dentre os integrantes do órgão especial, “pela totalidade dos desembargadores” e o Regimento Interno do TJSP, que estabelece que podem concorrer aos cargos de direção os três desembargadores mais antigos e que integram o órgão especial, colegiado formado pelo presidente, 12 desembargadores mais antigos e 12 desembargadores eleitos entre aqueles que compõem o Tribunal Pleno – conjunto de todos os Desembargadores - e que exerce a mais alta direção e disciplina dos órgãos e serviços que lhe são subordinados. Recentemente, o Regimento Interno do TJSP foi alterado para permitir que se candidatassem aos cargos de direção todos os desembargadores integrantes do órgão especial (Resolução 395/2007). Assim, diante da divergência de interpretações daqueles dispositivos por parte das diversas correntes políticas que fazem parte do TJSP, a questão foi levada ao Supremo Tribunal Federal através do ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade (ADI 3976) que pugna pela declaração de inconstitucionalidade do § 2º do art. 27 do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, por violação ao art. 93 da Constituição da República, assim como dos arts. 1.º, § 1.º, da Resolução 395/2007, e 62 da Constituição do Estado de São Paulo, em cujo processo foi deferida liminar para manter

elegível somente os três

Desembargadores mais antigos do Tribunal. O mérito da causa não foi julgado até a conclusão deste estudo. Podemos notar, portanto, que enquanto o processo eleitoral popular, que franqueia os cargos do executivo e do legislativo aos elegíveis e serve como instrumento de legitimação da política pública escolhida, confirmando ou não o acerto da gestão do governador ou do deputado, com a possibilidade de sua reeleição ou da eleição de alguém que continue ou melhore a escolha do modelo, no órgão judiciário a legitimidade do dirigente é falseada pela falta de participação democrática e representativa das pessoas que fazem parte da Instituição.

2 Se é certo que o franqueamento dos cargos de direção somente aos desembargadores, sejam aos três mais antigos, sejam a todos que integram o órgão especial do TJSP, garante o “insulamento” do Poder às pressões político-ideológicas (partidárias?) e de outras forças da sociedade organizada, bem com a independência e imparcialidade na prestação jurisdicional, menos certeza há que tal prática garanta com profundidade um Estado Democrático de Direito, pois impõe barreiras à representatividade da maioria, vez que representam o Estado-Juiz no exercício

prestação

jurisdicional

não

somente

seus

cerca

350

desembargadores, mas também os mais de 2000 Juízes espalhados por todo o Estado de São Paulo. Assim, o poder político que se evidencia, acaba correspondendo aos interesses desse ou daquele grupo político, dessa ou daquela corrente ideológica, ao passo que deveria corresponder ao interesse da Instituição, alinhado aos anseios da sociedade que reclama por uma justiça ágil, célere e eficaz. Outra questão há se notar diz respeito ao monopólio da prestação jurisdicional, atividade exclusiva do Estado e que não participa do mundo competitivo inserido no mercado. A população não tem alternativa à ineficiência e não é suficientemente organizada para pressionar sistematicamente a Instituição por melhorias nos serviços prestados. Tem-se como desafio primeiro para consecução de um processo de mudança efetivo, a institucionalização do Poder Político, com genuína intenção supra-ideológica resultante da soma das forças políticas internas em torno de um objetivo comum, através da possibilidade de participação democrática de todos os juízes

desembargadores,

atendidos

requisitos

mínimos

comprovada

experiência e competência, tanto como eleitores quanto como candidatos, na escolha do chefe do Tribunal de Justiça, que por sua vez tem como função primordial à frente da Instituição, geri-la de modo eficiente. Somente a partir da tomada dessa consciência coletiva institucional, é que se perceberão realizáveis em profundidade quaisquer medidas em torno de um planejamento.

5.2

PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO

A Emenda Constitucional 45, de 30 de dezembro de 2004, como já mencionado anteriormente, tratou da Reforma do Judiciário e dentre as providências para essa reforma determinou a criação do Conselho Nacional de Justiça. A criação o CNJ data de 31 de dezembro de 2004. Sua instalação ocorreu em 14 de junho de 2005. Possui Presidente, Corregedor e 15 Conselheiros. Entre as suas competências, destacamos as principais, estabelecidas no artigo 103-B, da Constituição Federal e regulamentadas em seu próprio regimento interno: 1. zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto

Magistratura,

expedindo

atos

normativos

recomendações; 2. Definir o planejamento estratégico, os planos de metas e os programas de avaliação institucional do Poder Judiciário; 3. Receber reclamações contra membros ou órgãos do Judiciário, inclusive contra seus serviços auxiliares, serventias e órgãos prestadores de serviços notariais e de registro que atuem por delegação do poder público ou oficializados; 4. Julgar processos disciplinares, assegurada ampla defesa, podendo determinar a remoção, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsídios ou proventos proporcionais ao tempo de serviço, e aplicar outras sanções administrativas; 5. Elaborar e publicar semestralmente relatório estatístico sobre movimentação processual e outros indicadores pertinentes à atividade jurisdicional em todo o país6. Dentre essas competências que acabamos de enumerar, ganha destaque a que trata do planejamento estratégico para o Poder Judiciário, pela estreita relação 6

http://www.cnj.jus.br/index.php?option=com_content&view=article&id=4943&Itemid=319 , em 15/09/2009.

2 que assume com a necessidade de mudança do modelo organizacional burocrático e muita importância, na medida em que é sobre o planejamento estratégico que vem se alicerçando o processo de reforma do Poder Judiciário. A atuação do CNJ em direção ao cumprimento do seu escopo sobre planejamento estratégico, teve início com a realização de encontros nacionais e já a partir do II Encontro Nacional do Judiciário, realizado em 16 de fevereiro de 2009, na cidade de Belo Horizonte – MG, foram estabelecidas 10 metas de nivelamento para serem atingidas em 2009, para “trazer maior agilidade e eficiência à tramitação dos processos, melhorar a qualidade do serviço jurisdicional prestado e ampliar o acesso do cidadão brasileiro à justiça”7. As metas são: 1. Desenvolver e/ou alinhar o planejamento estratégico plurianual (mínimo de 05 anos) aos objetivos estratégicos do Poder Judiciário, com aprovação no Tribunal Pleno ou Órgão Especial; 2. Identificar os processos judiciais mais antigos e adotar medidas concretas para o julgamento de todos os distribuídos até 31/12/2005 (em 1º, 2º grau ou tribunais superiores); 3. Informatizar todas as unidades judiciárias e interligá-las ao respectivo tribunal e à rede mundial de computadores (internet); 4. Informatizar e automatizar a distribuição de todos os processos e recursos; 5. Implantar sistema de gestão eletrônica da execução penal e mecanismo

acompanhamento

eletrônico

das

prisões

provisórias; 6. Capacitar o administrador de cada unidade judiciária em gestão de pessoas e de processos de trabalho, para imediata implantação de métodos de gerenciamento de rotinas; 7. Tornar acessíveis as informações processuais nos portais da rede mundial de computadores (internet), com andamento atualizado e conteúdo das decisões de todos os processos, respeitado o segredo de justiça; 7

http://www.cnj.jus.br/index.php?option=com_content&view=article&id=7909&Itemid=963 , em 15/09/2009.

3 8. Cadastrar todos os magistrados como usuários dos sistemas eletrônicos de acesso a informações sobre pessoas e bens e de comunicação de ordens judiciais (Bacenjud, Infojud, Renajud); 9. Implantar núcleo de controle interno; 10. Implantar o processo eletrônico em parcela de suas unidades judiciárias. Logo em seguida, o CNJ editou a Resolução n.º 70, de 18 de março de 2009, pela qual instituiu o Planejamento Estratégico para o Poder Judiciário, determinando, entre outras coisas, que os Tribunais do país deveriam instituir seu próprio planejamento estratégico, a ele alinhado, inclusive. Realizou, ainda, o “I Encontro de Assessores de Gestão Estratégica da Justiça Estadual”, de capacitação desses assessores na metodologia de gestão adotada pelo CNJ e o “I Encontro de Gestão Estratégica da Justiça do Trabalho”. O CNJ adotou como modelo de gestão a metodologia denominada de Balanced Scorecard - BSC, criada pelos professores Robert Kaplan e David Norton, da Universidade Harvard. “De acordo com Norton e Kaplan o Balance Scorecard é uma ferramenta (ou metodologia) que “traduz a missão e a visão das empresas num conjunto abrangente de medidas de desempenho que serve de base para um sistema de medição e gestão estratégica”” (HERRERO FILHO, 2005: 27). Mas afinal, qual a relação entre gestão estratégica e a consecução da Reforma do Judiciário? Herrero Filho (2005: 5), citando afirmação de J. David Hunger, leciona que: A gestão estratégica é o conjunto de decisões e ações estratégicas que determinam o desempenho de uma corporação a longo prazo. Esse tipo de gestão inclui análise profunda dos ambientes interno e externo, formulação estratégica (planejamento estratégico ou de longo prazo), implementação da estratégia, avaliação e controle.

Nesse contexto, o Núcleo de Planejamento e Gestão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, recentemente criado, e a Assessoria de Planejamento a ela subordinado, se vêem incumbidos da importante tarefa de implementar, executar e avaliar um planejamento estratégico ao mesmo tempo

3 alinhado ao Planejamento Nacional e capaz de atender às especificidades da Justiça Paulista. O desafio da Justiça Paulista não se compara a de nenhum outro Tribunal. O TJSP concentra o maior número de demandas do país e seu orçamento há muito não atende à suas reais necessidades. Pensamos, portanto, como principais temas que devem fazer parte da agenda do Tribunal de Justiça: 1. busca da autonomia orçamentária e financeira, a exemplo do que aconteceu com o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, mediante o fortalecimento da representatividade política do TJ junto à Assembleia Legislativa e Governo do Estado, mediante intensa e permanente discussão com os partidos políticos, seus representantes e líderes a respeito da necessidade da efetiva autonomia orçamentária; 2. levantamento qualitativo a respeito dos Servidores; 3. implementação de um plano de carreira para o Servidores, que contemple políticas de incentivos positiva e de capacitação multidisciplinar, mediante parceria de todas as áreas do TJ, avaliação individual por resultados com consequente avaliação institucional; 4. codificação da inteligência institucional, a partir do expertise de seus juízes e Servidores; 5. unificação e padronização dos sistemas de informática em todas as unidades do TJ; 6. gestão ambiental; 7. implementação de um modelo de atendimento ao público, com capacitação de pessoal para especialização do serviço; 8. implementação de um padrão físico (ocupação de espaços, identidade visual, ferramentas de atendimento – mesas, balcões, totens, faixas indicativas, etc.) para atendimento ao público;

3 9. desdobramento efetivo da atuação da Secretaria de Primeira Instância perante as unidades a ela relacionadas e sua presença em pólos regionais estrategicamente distribuídos pelo Estado; 10. levantamento qualitativo da estrutura física e humana da Primeira Instância; 11. implementação de um canal de informação e comunicação permanente entre todas as unidades, administração central e públicos interno e externo; 12. implementação de um política de comunicação e seu alinhamento com o planejamento estabelecido para a área pelo CNJ e que contemple a criação de uma identidade visual para o TJ: letras, marcas, cor, placas, folder, etc.;

5.3

ORÇAMENTO E FINANÇAS

As possibilidades de atendimento pleno das demandas sociais pelos órgãos públicos estão diretamente assentadas na quantidade de recursos disponíveis a esses órgãos para consecução de suas atividades. Nesse contexto, onde os recursos orçamentários são sempre escassos, o esforço da administração pública é de encetar medidas de incremento e o desafio caminha do sentido de elaborar mecanismos de aplicação e controle eficientes desses recursos. Inserido, assim, num ambiente de modernização institucional e reforma do modelo organizacional, compete aos atores que determinam os rumos do Projeto de Modernização do TJSP vencer o desafio de buscar a efetiva autonomia financeira.

3 A exemplo do que ocorre atualmente em muitos Tribunais do país, que apesar de gozarem de “autonomia administrativa e financeira”, a teor do que dispõe o artigo 99 da CF, não a possuem realmente, o TJSP tem seu orçamento limitado ao que é estipulado conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias. Vale dizer, portanto, que essa “autonomia” passa longe de ser absoluta e é amplamente relativizada na medida em que é prática comum ao Poder Executivo a alteração unilateral da proposta orçamentária oferecida pelo Poder Judiciário, bem como ao fato de que o TJSP depende do repasse de verba do Poder Executivo. A Constituição Federal consagra a independência entre os poderes e confere a autonomia administrativa e financeira ao Poder Judiciário. A partir daí, muito já se discutiu a respeito da possibilidade do Poder Executivo, que é quem tem legitimidade para encaminhar a Peça Orçamentária do Estado à Assembleia Legislativa para votação, efetuar alterações unilaterais na proposta elaborada pelo TJ. Parece óbvio que a resposta é que não pode o Poder Executivo efetuar alterações unilaterais na proposta orçamentária do Judiciário, dado que respeitado o limite de 6% a que se refere o artigo 20 da Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal. E a resposta permanece negativa também em relação ao Poder Legislativo. Em que pese a existência da teoria de freios e contrapesos, que serve como instrumento de controle recíproco entre os três Poderes, não há dúvidas no âmbito técnico, de que esse controle recíproco não deve alcançar a ingerência dos orçamentos de um Poder de Estado pelo outro. Vamos ao fatos para exemplificar a questão. Nos termos do que determina a LRF, artigos 19 e 20, no máximo 60% da receita líquida do Estado podem ser comprometidos com a despesa total de pessoal. Desses 60%, 6% são reservados ao Poder Judiciário. Ou seja, no Estado de São Paulo, o Tribunal de Justiça poderia utilizar até 6% da receita líquida do Estado com despesas de pessoal. Há, ainda, o que se conhece por “limite prudencial” (artigo 22

3 da LRF), que é um alerta para o caso da despesa com pessoal alcançar 5,7% da receita líquida do Estado. O Tribunal de Justiça encerrou o exercício de 2008 com gastos com pessoal que atingiram a marca de 4,34% da receita líquida, porcentagem esta que equivaleu a R$3.566.271.927,69, contra a possibilidade de se gastar, respeitado o limite prudencial, a importância de R$4.684.969.764,00 8. Sobre o tema, veja-se o artigo da lavra do eminente juiz paulista Adugar Quirino do Nascimento Souza Júnior 9, que aqui transcrevemos na íntegra, em razão da didática com que sustentou o argumento, ao qual nos alinhamos, inclusive: É sabido que a Constituição Federal, em seu artigo 2º, dispõe que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário são independentes e harmônicos entre si. É certo que a Lei Maior consagrou a teoria dos freios e contrapesos, criando um sistema de controle recíproco entre os três poderes. A dúvida que surge é acerca do possível alcance desse controle recíproco, mormente no que diz respeito à ingerência no orçamento dos poderes. Anualmente, o Tribunal de Justiça, assim como os demais Poderes Estaduais, encaminha ao Executivo a proposta orçamentária para o ano seguinte, ou seja, os valores necessários para bem administrar o Judiciário no ano vindouro, observando-se as demandas mínimas. Por sua vez, cabe ao Poder Executivo incluir a proposta no Projeto de Lei Orçamentária a ser encaminhado ao Poder Legislativo. Pois bem, dispõe o artigo 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal que ao Judiciário é assegurado o limite de 6% dos percentuais da receita corrente líquida do Estado. Por outro lado, estabelece o artigo 99 da Constituição Federal que ao Poder Judiciário é assegurada a autonomia administrativa e financeira, sendo que os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais poderes na lei de diretrizes orçamentárias. A primeira dúvida que poderá surgir é a seguinte: O Poder Executivo, ao receber a proposta orçamentária do Judiciário, poderá alterá-la unilateralmente? Com a devida vênia, entendo que a resposta é negativa, havendo precedentes do Egrégio Supremo Tribunal Federal nesse sentido, senão vejamos: Eros Grau defere liminar para manter proposta de orçamento enviada pelo Judiciário de Tocantins O ministro Eros Grau deferiu medida liminar requerida ao Supremo Tribunal Federal (STF) na Ação Originária (AO) 1.491, ajuizada pelo Tribunal de Justiça de Tocantins (TJ-TO), determinando ao governador daquele estado que inclua no orçamento estadual de 2008 a proposta de orçamento do Judiciário, nos termos em que lhe foi encaminhada pelo TJ-TO, e não com o corte de cerca de 50% imposto pela Secretaria de Planejamento. 8

Diário da Justiça Eletrônico – www.dje.tj.sp.gov.br de 30/10/09, caderno administrativo, página 4. Consultor Jurídico - www.conjur.com.br/2009-abr-30/chegou-momento-acabar-cortes-orcamento-justica de 30/04/09

3 Na ação proposta ao STF, o TJ-TO informa que, em 17 de outubro último, encaminhou ao governador do estado a proposta orçamentária do Poder Judiciário para o exercício de 2008, mas que o secretário estadual de Planejamento, em ofício datado de 31 de outubro, informou a necessidade de ajustar o projeto de orçamento “em conformidade com o teto orçamentário”, cerca de 50% menor que a proposta encaminhada. Na ação, alega-se que o Poder Judiciário tem autonomia administrativa e financeira garantida pela Constituição Federal (artigo 99), de modo que não estaria sujeito ao teto orçamentário. Lembrou, a propósito, que o Poder Judiciário não foi consultado a respeito do projeto de lei que deu origem à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para o exercício de 2008 (Lei Estadual 1.847/07) e que esta lei é inconstitucional, conforme diversos precedentes julgados pelo STJ. Ao conceder a liminar, o ministro Eros Grau endossou o argumento do TJ-TO, já ratificado em vários julgamentos do STF, de que incumbe aos tribunais de que trata o artigo 99, parágrafo 2º, da Constituição, “aprovar seus respectivos orçamentos, os quais, remetidos ao Poder Executivo, devem ser incorporados ao Projeto da Lei Orçamentária, nos próprios termos em que aprovados”. “Não cabe ao chefe do Poder Executivo do estado-membro, unilateralmente, efetuar cortes na proposta orçamentária do Poder Judiciário”, afirma Eros Grau em sua decisão, citando nesse sentido uma série de decisões precedentes. Entre elas estão os Mandados de Segurança 23.277, relatado pelo ministro Sepúlveda Pertence (aposentado); 22.390, cujo relator foi o ministro Carlos Velloso (aposentado); 23.589, relatado pela ministra Ellen Gracie, e a AO 1.482, que teve como relator o ministro Marco Aurélio. Fonte: Supremo Tribunal Federal (cf. http://www.canaljustica.jor.br/index.php?id=26963, acessado em 26/4/2009). Outra dúvida passível de surgir é se o Poder Legislativo poderá reduzir a proposta orçamentária do Judiciário. Em que pese o respeito aos dignos entendimentos em contrário, entendo que, em razão da autonomia financeira e administrativa, garantida pela Constituição Federal aos tribunais — artigo 99 — se a proposta orçamentária do Tribunal de Justiça estiver dentro do limite de 6% previsto no artigo 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal, não pode o Poder Executivo e nem o Legislativo cortar o orçamento do Judiciário, principalmente em respeito a separação dos poderes. Ou seja, o Legislativo poderá, salvo melhor juízo, adequar o orçamento ao limite máximo estabelecido no artigo 20 da LRF. Vale ressaltar que, ao reduzir a fatia do Judiciário, irá acrescentar a diferença a outro Poder, tendo em vista a distribuição prevista no artigo 20 da LRF, reduzindo eventual sobreposição. Se sustentarmos que o Legislativo é livre para reduzir aquilo que bem entender, salvo melhor juízo, estaremos admitindo implicitamente a prática de eventuais abusos, por exemplo: o Legislativo reduz a proposta do Judiciário para 2% e acrescenta o valor subtraído ao orçamento do próprio Legislativo (a redundância é em benefício da clareza). Aliás, diga-se de passagem, há respeitável entendimento no sentido de que o limite máximo estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal é meramente indicativo, já que o Tribunal de Justiça, dentro de sua autonomia financeira, constitucionalmente garantida, poderia

3 ultrapassar tal limite, em situações excepcionais, a teor do disposto no artigo 20 da Lei de Responsabilidade de Fiscal, esse é o entendimento do eminente jurista Ives Gandra Martins, sustentado em seu artigo denominado Os cortes de despesas do Poder Judiciário, in http://pensadoresbrasileiros.home.comcast.net/~pensadoresbrasileiro s/IvesGandra/os_cortes_de_despesas_do_poder_judiciario.htm, acessado em 26/4/2009. Ora, o que fazer quando o Poder Executivo efetua cortes na proposta orçamentária do Poder Judiciário ao encaminhá-la ao Legislativo, no Projeto de Lei Orçamentária? Diante de flagrante abuso de direito, a conduta é passível de Mandado de Segurança, a ser impetrado perante o Egrégio Supremo Tribunal Federal, cuja legitimidade, em tese, seria do chefe do Poder Judiciário, consoante precedente sobredito. Outra questão surge, agora com maior gravidade, e se o corte foi efetuado pelo Poder Legislativo, à revelia do Judiciário, tendo sido sancionada a Lei Orçamentária, diminuindo o orçamento do Judiciário, a ponto de engessar o cumprimento dos projetos e metas estabelecidas na proposta orçamentária do tribunal? Nesse caso, penso que a solução é o ajuizamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade, pelos legitimados no artigo 103 da Constituição Federal, pois a Lei Orçamentária já estará em vigor. Dispõe o artigo 103, inciso IX, da Lei Maior que entidade de classe de âmbito nacional tem legitimidade para o ajuizamento da ação direta, daí a importância das entidades de magistrados assumirem esse importante papel na defesa de autonomia financeira dos tribunais, como a Associação Nacional dos Magistrados Estaduais (Anamages), a Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), a Associação dos Juízes Federais (Ajufe) e a Associação Nacional dos Magistrados do Trabalho (Anamatra). Penso que também seriam importantes campanhas de conscientização, patrocinadas por tais entidades, bem como pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ), principal interessado no bom andamento da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário Nacional, a teor do disposto no artigo 103-B, parágrafo 4º, da Constituição Federal. Sem prejuízo, seria de bom alvitre a inclusão no projeto do Estatuto da Magistratura, em trâmite perante o Egrégio Supremo Tribunal Federal, de dispositivo coibindo eventuais práticas indevidas de cortes do orçamento do Judiciário. Em suma e para concluir, chegou o momento de se dar um basta aos cortes indevidos feitos no Orçamento do Judiciário. O Judiciário é um Poder autônomo e independente e deseja apenas cumprir a sua missão de bem prestar a atividade jurisdicional, com eficiência e efetividade.

Mas qual a alternativa para superação dessa disfunção do sistema, que fragiliza a autonomia do Poder Judiciário do Estado de São Paulo, relegando a segundo plano a concretização do Estado Democrático de Direito, vez que não há a efetivação plena da Justiça em nosso Estado?

5.4

AUTONOMIA FINANCEIRA - A EXPERIÊNCIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO RIO DE JANEIRO

A exemplo do que atualmente ocorre com o TJSP, o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro também enfrentou o desafio de tornar real a autonomia financeira preconizada pela Carta Constitucional. Naquela Côrte, adotou-se a criação de um Fundo Especial de Despesas, a teor do que autorizam os artigos 71 a 74 da Lei n.º 4.320, de 17 de março de 1964 e em razão da sua natureza financeira, cuja finalidade é a de “pôr em execução atividades ligadas à política econômica, social e administrativa, ou destinados à manutenção de serviços ou órgãos públicos”. Assim, a partir da promulgação da Lei Estadual 2.242, de 22 de janeiro de 1996, posteriormente alterada pela Lei Estadual 3.217, de 27 de maio de 1999, passou o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro a caminhar em direção à efetiva autonomia financeira, o que há anos é uma realidade daquela Instituição. Num primeiro momento, tal Fundo atrelou suas receitas ao “processo de modernização e reaparelhamento do Poder Judiciário”. Num segundo momento, a partir da alteração promovida pela Lei Estadual 3.217/99, estendeu a destinação das receitas a todas as despesas correntes e de investimentos do Poder Judiciário. Tanto na redação original, como na redação alterada, vedou-se a aplicação dos recursos do Fundo apenas para pagamento de despesas com pessoal. Algumas condições foram fundamentais para o sucesso da medida tomada pelo Tribunal Carioca na consecução do objetivo do Fundo, das quais destacamos:

3 a) a criação de soluções alternativas ou suplementares, fiéis ao objetivo de assegurar a autonomia administrativa e financeira, diante da possibilidade das receitas que integrariam o Fundo não bastarem para responder aos encargos a que se destinam; b) formação técnica especializada mediante seleção e treinamento permanente de recursos humanos; c) controle interno permanente; d) auditagens internas periódicas, incluindo fiscalizações do Tribunal de Contas; e e) independência entre as atividades de gerência e ordenação de despesas, com expressa vedação à gerência para emissão de qualquer nota de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos. Destacamos, finalmente, que diante da autonomia administrativa e financeira conquistada, o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro caminhou vencedor na implementação da reforma do Poder Judiciário do Estado 10.

5.5

AUTONOMIA FINANCEIRA – UM DESAFIO PARA O TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

Como vimos anteriormente, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo não conta com a autonomia financeira preconizada pelo artigo 99 da Constituição Federal.

PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres. A reforma do Poder Judiciário no estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2005.

3 Nesse contexto, além do repasse de duodécimos mensais oriundos da peça orçamentária do Estado, o TJSP conta com verba depositada na conta de um Fundo Especial de Despesas. O Fundo Especial de Despesas do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, criado pela Lei Estadual 8.876, de 02 de setembro de 1994, tinha como finalidade, considerando sua redação primitiva (artigo 2.º), “assegurar recursos para expansão e aperfeiçoamento da atividade jurisdicional, visando ampliar o acesso à Justiça, provendo recursos, em especial, para as seguintes atividades: I modernização administrativa do Tribunal de Justiça; II - desenvolvimento de programas internos e aquisição de equipamentos e informática; e III aperfeiçoamento de servidores e magistrados”. Posteriormente, por força da Lei 11.331, de 26 de dezembro de 2002, que dentre outras disposições alterou a redação do artigo 2.º, com o acréscimo de mais um inciso, passou o Fundo a contemplar a atividade de “reaparelhamento e modernização das instalações e atividades do Poder Judiciário”. Atualmente, já com nova redação dada pela Lei 12.395, de 21 de julho e 2006, que também alterou o artigo 2.º com a redação que lhe deu a Lei 11.331/02, o FEDTJ tem por finalidade atender às “despesas com recursos humanos, decorrentes do cumprimento de decisões administrativas do Tribunal de Justiça, excetuando-se os gastos com vencimentos, concessão de vantagem, reajuste ou adequação de remuneração" (grifos nossos). Compõem a receita do Fundo (artigo 3.º), “I - dotações orçamentárias próprias; II - extração de cópias reprográficas em geral e sua autenticação em certidões em geral dos Ofícios de Justiça, exceto aquelas fornecidas ou expedidas por serventias extrajudiciais; III - segundas vias de “crachás”; IV - valores cobrados para inscrição em concursos públicos de ingresso na magistratura, no Quadro de funcionários e servidores do Poder Judiciário e em provas seletivas de estagiários de Direito junto aos Juízos de 1.º Grau; V - venda de material inservível; VI - venda de material não indispensável; VII - doações e contribuições de pessoas físicas ou jurídicas de direito privado, de órgãos ou entidades federais, de outros Estados ou de Municípios, bem como de entidades internacionais; VIII - recursos de depósitos bancários e de aplicações financeiras; IX - valores decorrentes do fornecimento de informações a terceiros, contidas no banco de dados do Tribunal de Justiça; X -

4 valores decorrentes do fornecimento de produtos de informática impressos e disquetes, ou por meio de transmissão telefônica; e XI - multas contratuais aplicadas no âmbito administrativo do Tribunal de Justiça”. Somam-se, ainda, de acordo com o disposto na Lei 11.331/02, 3,289473% dos emolumentos correspondentes aos custos dos serviços notariais e de registro e, de acordo com o disposto na Lei 11.608, de 29 de dezembro de 2003, mais 21% da Taxa Judiciária sobre os serviços de natureza forense. Uma particularidade a respeito das Leis 9.653/97 e 11.608/03, diz respeito aos extintos Tribunais de Alçada. A Lei 9.653/97 criou um Fundo Especial de Despesas para esses Tribunais e a Lei 11.608/03 determinou que 9% da Taxa Judiciária deveria ser repassada a esses Fundos pela Fazenda em parte iguais, ou seja, 3% para cada Tribunal. Ocorre, como já mencionamos, que os Tribunais de Alçada foram extintos, resultando no atual “Novo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo”, agora unificado em suas estruturas administrativas e jurisdicionais. Assim, em que pese a extinção dos Tribunais de Alçada e sua, podemos dizer, para fins didáticos, “incorporação” pelo Tribunal de Justiça, não há legislação específica dispondo sobre a parcela que, a rigor, deveria ser repassada pela Fazenda ao Fundo do atual Tribunal de Justiça, o que de fato leva a crer que aqueles 9% da Taxa Judiciária que eram destinados aos Fundos dos Tribunais de Alçada e deveriam, agora, ser destinados ao Fundo do Tribunal de Justiça, estão sendo mantidos nos cofres do Executivo indevidamente. Do exposto até agora, podemos perceber que somente parte dos valores referentes aos fatos geradores dos recolhimentos dos tributos relativos à atividade do Judiciário Paulista são destinados a ele próprio. A maior parte vai diretamente para os cofres do Poder Executivo e não volta na sua totalidade. Diferentemente do que acontece no Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, onde toda a receita gerada por qualquer atividade causadora de uma fato gerador determinante de um recolhimento de tributo é destinada inteiramente à manutenção daquela instituição, no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo ainda

4 convivemos com o ingerência do Poder Executivo, que procede à cortes indevidos no orçamento do TJSP. Outro ponto que distancia os Fundos do TJRJ e TJSP num aspecto qualitativo fundamental, é que naquele Estado as receitas do fundo são destinadas ao processo de modernização e reaparelhamento do Poder Judiciário, bem como às despesas correntes e de investimentos, vedada a aplicação dos recursos do Fundo apenas para pagamento de despesas com pessoal, ao passo que aqui as receitas são destinadas exclusivamente para despesas com recursos humanos, decorrentes do cumprimento de decisões administrativas do Tribunal de Justiça, excetuando-se os gastos com vencimentos, concessão de vantagem, reajuste ou adequação de remuneração.

5.6

AUTONOMIA FINANCEIRA – A FRENTE PARLAMENTAR PARA AUTONOMIA DO PODER JUDICIÁRIO

Uma iniciativa importante no âmbito do Poder Legislativo foi a criação da Frente Parlamentar para Autonomia do Poder Judiciário, lançada em 11 de junho de 2007 pelo Deputado Estadual Rodolfo Costa e Silva. A Frente Parlamentar foi criada pelo Ato n.º 79, de 29 de maio de 2007, que nomeou para compô-la os Deputados e Deputadas, Rodolfo Costa e Silva, Aldo Demarchi, Aloísio Vieira, Antonio Mentor, Antonio Salim Curiati, Bruno Covas, Carlinhos Almeida, Célia Leão, Celso Giglio, Donizete Braga, Ênio Tatto, José Bittencourt, Lelis Trajano, Olímpio Gomes, Maria Lúcia Amary, Mauro Bragato, Rafael Silva, Roberto Felício, Uebe Rezeck, Vinícius Camarinha, Said Mourad, Luciano Batista e Maria Lúcia Prandi.

4 Entendemos que o escopo da Frente Parlamentar é o de atuar perante a sociedade civil organizada, especialmente as entidades representativas dos Servidores e magistrados do Poder Judiciário, o Poder Executivo e o próprio Poder Legislativo, fomentando o debate sobre a necessidade de tornar realidade a autonomia financeira e administrativa do Poder Judiciário do Estado de São Paulo, cumprindo o que determina o artigo 99 da Constituição Federal. Entendemos, também, que a Frente Parlamentar pode ser o caminho para o fortalecimento da representatividade política do Tribunal de Justiça junto à Assembleia Legislativa, mediante intensa e permanente discussão com os partidos políticos, seus representantes e líderes a respeito da necessidade da efetiva autonomia administrativa e financeira. Nesse contexto, ainda, devem particularmente se engajar os Servidores do TJSP, cobrando dos Deputados por eles eleitos o compromisso, ao menos pelo debate em torno do tema ora tratado ou, mais audaciosamente, trabalhando na construção de uma representação legítima e permanente na Assembleia Legislativa, mediante a eleição de alguém (ou de alguns) que represente(m), com o olhar voltado ao interior da Instituição, vale dizer, de quem conhece os inúmeros desafios que são postos à frente da Instituição e os anseios de uma sociedade que reclama por uma Justiça rápida e eficaz.

6 CONCLUSÃO

Não há dúvidas de que sem representatividade política interna e externa, planejamento estratégico e autonomia financeira, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo não se projetará para o futuro como órgão do Poder do Estado onde a sociedade pode repousar sua esperança e confiança na consolidação de um efetivo Estado democrático de direito. A par das expectativas de toda a sociedade por uma justiça rápida, eficaz e eficiente, precisamos, internamente, ver à frente da Instituição, na direção da maior côrte do país, pessoas capazes, preparadas e interessadas em torná-la a melhor que se possa ter e pensar, planejando objetivos, fixando metas, avaliando resultados, progredindo sempre, na busca da eficiência máxima na prestação jurisdicional. O modelo vigente, ultrapassado, que não contempla a possibilidade das pessoas que fazem parte da instituição escolherem seu dirigente, deve ser reformulado, de modo a tornar possibilidade em realidade. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nunca, até semanas atrás, teve um planejamento estratégico. Agora, não pode mais dele prescindir. Com um orçamento na casa dos bilhões de reais, um quadro de Servidores ativos com mais de 43.000 pessoas, com mais de 600 prédios e toda a sua estrutura para manter e administrar e mais de 18.650.000 de processos, o planejamento torna-se de fundamental

importância

como

ferramenta

para

que

toda

essa

máquina

governamental seja gerida da melhor e mais eficiente maneira. A autonomia financeira, por sua vez, a questão mais crônica da Justiça Bandeirante, deve ser buscada incansavelmente, diariamente. E a força política para a efetiva conquista desse direito, já que tal situação encontra-se contemplada na Lei Maior desse país, está na própria Instituição. Não cabe exclusivamente aos dirigentes da Instituição o trabalho e empenho pela autonomia financeira do Tribunal de Justiça. O compromisso é de todos, Servidores, Juízes, Desembargadores, sociedade civil organizada, especialmente as associações representativas desses grupos, o que reforça a ideia da necessidade de que a escolha dos dirigentes da

4 Instituição se opere mediante a legitimação da vontade política a partir de um processo interno e efetivamente democrático. Não cremos que o planejamento estratégico, a institucionalização do poder político e a autonomia financeira se tornarão, de hora para outra, uma realidade na Instituição. Sabemos que a partir dessas questões surgirão outras que também demandarão necessário e corajoso enfrentamento: incremento no uso de ferramentas de Tecnologia da Informação, valorização dos Servidores mediante educação continuada e política de incentivos, adequação física e de pessoal da estrutura administrativa e desdobramento dessa estrutura em polos descentralizados pelo Estado. Mas cremos, de outro lado, que são questões basilares, que devem ser urgentemente transformadas em políticas públicas da Instituição. São três pilares, de equilíbrio sob qualquer terreno, onde deve se assentar o ideal de Justiça para construção de um efetivo Estado democrático de direito.

7 REFERÊNCIAS

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4 ___________. As possibilidades da política: ideias para a reforma democrática do Estado. 1.ed. São Paulo: Paz e Terra, 1998. 305 p. PEREIRA JUNIOR, Jessé Torres. A reforma do Poder Judiciário no estado do Rio de Janeiro. 1.ed. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2005. 312 p. RAMIÓ, Carles. Teoría de la Organización y Administración Pública. 1.ed. Madrid: Editorial Tecnos (Grupo Anaya S.A.), 1999. 302 p. RENAULT, Sérgio Rabello Tamm. A reforma do Poder Judiciário sob a ótica do governo federal. Revista do Serviço Público, Brasília, n.56, p.127-136, abr./jun.2005. RESENDE, Flávio da Cunha. Por que as reformas administrativas falham? Revista Brasileira de Ciências Sociais, Vol. 17, n.50, p.123-184, outubro/2002. SECCHI, Leonardo. Modelos organizacionais e reformas da administração pública. RAP – Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, n. 43(2), p.347369, mar./abr.2009. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Novo TJ, n.° 1 a 14. ____________. O Judiciário Paulista, n.º 1 a 15. WOOD JR., Thomaz. Mudança organizacional: aprofundando temas atuais em administração de empresas. 1.ed. São Paulo: Atlas, 1995. 260 p.