TCU alega 'restrição indevida' e manda Exército anular licitação de R$ 33 milhões

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 043.160/2020-4

GRUPO I – CLASSE VII – Plenário TC 043.160/2020-4 Natureza: Representação. Órgão: Comando da 12ª Região Militar – Exército Brasileiro.

Interessado: Fortline Indústria e Comércio de Móveis Ltda.

(08.368.875/0001-52).

Representação legal: Pâmella Naves de Oliveira (33.338/OABGO), representando Fortline Indústria e Comércio de Móveis Ltda.; Vanessa Villani dos Santos Gabriel (67716/OAB-RS) e outros, representando Layout Móveis Para Escritórios Ltda.

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. PREGÃO ELETRÔNICO. SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS. AQUISIÇÃO DE MOBILIÁRIO. INCONSISTÊNCIAS EM RELAÇÃO AO PLANEJAMENTO E À CONDUÇÃO DA LICITAÇÃO. INDÍCIOS DE RESTRIÇÃO INJUSTIFICADA À COMPETITIVIDADE E DE SOBREPREÇO. ADOÇÃO DE MEDIDA CAUTELAR PARA SUSPENDER OS ATOS DECORRENTES DA ATA DE REGISTRO DE PREÇOS E DE NOVAS ADESÕES À REFERIDA ATA. OITIVAS. DILIGÊNCIA. PROCEDÊNCIA PARCIAL. CONFIRMAÇÃO DA CAUTELAR. PREVISÃO DE EXIGÊNCIAS INDEVIDAS OU NÃO JUSTIFICADAS. DETALHAMENTO EXCESSIVO DOS ITENS LICITADOS. ADJUDICAÇÃO POR PREÇO GLOBAL DE LOTES EM VEZ DE ITENS. ANULAÇÃO DA LICITAÇÃO. AUDIÊNCIA DOS GESTORES. RELATÓRIO Por registrar as principais ocorrências havidas no andamento do processo até o momento, resumindo os fundamentos das peças acostadas aos autos, adoto como relatório, com os ajustes necessários, a instrução da secretaria responsável pela análise da demanda (peça 256), que contou com a anuência do corpo diretivo da unidade (peças 257 e 258): “B. HISTÓRICO 1. A representação aponta as seguintes supostas exigências indevidas constantes do edital do PE SRP 4/2020 (peça 1 e peça 12, p. 1-2): a) certificações de licitantes, sem a devida motivação técnica; b) apresentação de laudo para ateste de conformidade com a NR 17, do Ministério do Trabalho, com foto de cada produto, e não por meio do catálogo do fornecedor, e acompanhado de comprovante de quitação do Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (Crea) por parte do profissional signatário; c) declaração de usual fornecedor de poliamida, composta por 30% de material endurecedor de fibra de vidro, inserta nas descrições dos itens licitados; e, d) divisão do objeto em ‘grandes lotes’, com itens distintos.

2. A instrução técnica inicial (peça 12), além das presumidas ilicitudes acima, verificou a presença de outras constatações consideradas ilegais e restritivas à competitividade, abaixo sumariadas:

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a) exigências de declarações referentes às fabricantes dos produtos ofertados, a exemplo de certificados de registro de pessoa jurídica e regularidade perante o Ibama, licença de operação; b) exigência de Declaração de garantia emitida pelo fabricante, dirigida ao Comando da 12ª Região Militar, indicando a licitante como sua revendedora; e c) ausência de negociação de preços com a licitante declarada vencedora, que logrou adjudicação com larga margem de discrepância para as propostas desclassificadas; 3. Por fim, a instrução técnica supra referida considerou pertinente a adoção da medida cautelar e a oitiva do órgão licitante, para que se manifestasse sobre as questões citadas nos itens acima, bem como sobre os seguintes pontos: a) vantajosidade/economicidade da composição dos grupos do Pregão Eletrônico - SRP 4/2020, apresentando os fundamentos dos estudos de mercado realizados, de modo a demonstrar os fornecedores aptos a atendê-la nos conjuntos definidos pelos respectivos agrupamentos, e não apenas em itens individuais, uma vez que os grupos reúnem itens heterogêneos que, em princípio, poderiam ser licitados separadamente, a fim de melhor aproveitar as particularidades do mercado, conforme o art. 15, IV, da Lei 8.666/1993 e a Súmula 247 do TCU; b) nível de detalhamento dos itens licitados, explicando cada aspecto técnico apontado, a exemplo de medidas, percentuais e demais características construtivas definidas pelo demandante, de modo a demonstrar não serem excessivos ou direcionadores a produto ou fabricante específico, e indicando lista de produtos, respectivas marcas e fornecedores aptos a fornecer produtos que atendam às especificações de cada um dos itens licitados, conforme o Acórdão 2.407/2006-TCUPlenário, Relator Benjamin Zymler; e c) adequação dos preços registrados por meio do Pregão Eletrônico SRP 4/2020 abordando, necessariamente, a possibilidade de sobrepreço dos itens, que, conforme apontado pela Selog, podem superar 300% o valor praticado em outros certames, apresentando as pesquisas de preço realizadas e os documentos que as fundamentam; 4. O Eminente Relator, por meio do despacho à peça 15, decidiu pela adoção da medida cautelar para a suspensão de todos os atos decorrentes da ata de registro de preços firmada a partir do PE SRP 4/2020, bem como a não autorização de realização de novas adesões. Determinou, ainda, a realização de oitiva do Comando da 12ª Região Militar e da empresa Fortline Indústria e Comércio de Móveis Ltda., nos termos propostos pela Unidade Técnica, e a oitiva dos entes participantes para se manifestarem sobre a cautelar deferida e se há periculum in mora reverso.

5. Por meio do Acórdão 4.543/2020-TCU-Plenário, relatado pelo Ministro Bruno Dantas, este Tribunal referendou a medida cautelar adotada (peça 54-56).

6. A Empresa Fortline interpôs agravo em face da decisão cautelar do Relator, referendada pelo citado acórdão (peças 117-170), o qual não foi conhecido, por restar intempestivo, por meio do Acórdão 107/2021-TCU-Plenário (peça 171).

7. Promovida(s) a(s) oitivas e diligências quanto às alegações do representante e demais questões levantadas por esta Unidade Técnica, passa-se a analisar as respostas apresentadas, tópico a tópico, conforme transcrição/contextualização a seguir. (...)

E. EXAME TÉCNICO 8. Cumpre assinalar, de início, que os entes participantes atenderam à oitiva do TCU. Praticamente todos informaram não ter aderido à ARP resultante do PE SRP 4/2020 e que não há perigo de demora reverso para o caso de haver a anulação do certame (vide peças 78, 83, 86, 94, 95 e 96).

9. Apenas o IFCE alegou que a aquisição faz parte do seu planejamento, em razão da chegada de novos servidores e da criação de novas salas de aula, e que pode haver prejuízo, pois os recursos orçamentários estariam assegurados (peça 72). Contudo, não se manifestou acerca do impacto da pandemia da Covid-19 nas suas atividades, quando se verifica que em todo o Brasil ocorreu a

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suspensão das aulas presenciais nas instituições públicas de ensino e foi reduzido o número de servidores em trabalho presencial, sem previsão de retorno a curto prazo.

10. Já o Comando da 12ª Região Militar informou que cancelou os empenhos, suspendeu o certame e comunicou o fato às unidades gestores participantes, via Siafi e por ofícios (peça 84, p. 38).

Contudo, a Unidade Jurisdicionada não se manifestou quanto às alternativas para corrigir os indícios de irregularidades verificados e nem sobre o impacto das possíveis medidas a serem adotadas pelo TCU, a exemplo da determinação para anulação do certame.

11. O PE SRP 4/2020 teve apenas dois competidores: Layout Móveis para Escritório Ltda., e Fortline Indústria e Comércio de Móveis Ltda. A primeira sagrou-se vencedora do Lote/grupo 8, no valor de R$ 42.984,00 (peça 110, p. 422-46); a segunda, foi vencedora dos lotes/grupos 1 a 7 e 9, no valor total de R$ 33.256.281,00 (peça 110, p. 427-498), conforme quadro I abaixo: Lote

Quadro I – Resultado do PE SRP 4/2020 Órgão – UASG

Valor (R$)

1

Comando da 12ª Região Militar – 160014

2

Hospital Militar de Área de Manaus – 160020

3

Comando do 2º Grupamento de Engenharia – 160015

4

Estado-Maior do Exército – 160085

R$ 3.277.790,00

5

Colégio Militar de Brasília – 160064

R$ 9.052.751,00

6

Fundação Universidade de Brasília – 154040

R$ 7.426.181,00

7

Colégio Militar de Belém – 160218

R$ 1.206.544,00

8

Instituto Federal de Tecnologia do Ceará, Mun. Sobral – 158317

9

Instituto Federal de Maranguape – 158973

Tecnologia

do

R$ 7.992.162,00

Ceará,

R$ 157.470,00 R$ 3.883.916,00

Mun.

TOTAL

R$ 42.984,00 R$ 259.467,00 R$33.299.265,00

Fonte: Peça 110, p. 426-498 e peça 232.

12. Feita essa preliminar, passa-se a analisar as respostas aos itens da oitiva e diligência.

Item a: comprovar a necessidade do atendimento a certificações, declarações de qualidade, normas técnicas¸ laudos técnicos e/ou certificados de conformidade contidos nas descrições dos itens licitados, conforme listagem do termo de referência do Pregão Eletrônico - SRP 4/2020, como sendo o mínimo necessário para garantir a aquisição de produtos que atendam às necessidades da administração, com apresentação de estudo técnico preliminar que demonstre a viabilidade técnica, econômica e mercadológica da solução pretendida, em que conste as empresas/indústrias aptas a atender à demanda na forma solicitada, com indicação inequívoca da marca e modelo; Fundamento legal ou jurisprudencial: art. 3º, inciso XI, do Decreto 10.024/2019, art. 9º, inciso I, do Decreto 7.892/2013, e arts 3º e 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993; Contextualização: 13. Na instrução técnica precedente verificou-se a presença de expressivo volume de normas técnicas requisitadas (peça 12) para comprovar a conformidade dos produtos a serem adquiridos.

Observou-se nada menos do que a referência a 31 normas da ABNT e mesmo americanas, além de laudos e declarações. Considerou-se que essas exigências demandam ‘dos fornecedores não apenas alta capacidade produtiva/comercial, como alto nível de especialização em tão variada gama de espécies mobiliárias’.

14. Também foi constatado que situação similar foi verificada no âmbito do TC 022.372/2019-9, que tratou de denúncia contra os certames 1/2019, promovido pelo Comando da 11ª Região Militar, e 11/2018, promovido pelo Comando de Operações Terrestres. Além da semelhança de exigências,

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restou constatado que o ‘número de normas exigidas é superior aos certames cuja formatação fora considerada irregular por este Tribunal’.

15. Na instrução técnica inicial foi questionada, ainda, a falta de evidências de que todo o arcabouço técnico exigido no edital tenha sido, de fato, conferido na documentação dos licitantes, indicando ser necessária a verificação dos pareceres técnicos de análise que teriam rejeitado e/ou aprovado os produtos ofertados pelas licitantes no certame, assim como as respectivas documentações das propostas enviadas e seus catálogos técnicos (objeto da diligência indicada no subitem 21.7.1.5 do despacho do Relator - peça 15).

Manifestação da Unidade Jurisdicionada sobre os indícios de irregularidades: a) o processo licitatório contém justificativa devidamente fundamentada em relação às exigências técnicas, ‘tomando por consideração todos os itens, individualmente e suas especificidades. A representação não atentou que a área técnica da 12ª Região Militar elaborou o documento ‘justificativas das normas técnicas’, cujo texto reproduziu em seguida (peça 84, p. 2); Análise: 16. O documento ‘justificativas técnicas’ (peça 106, p. 35-39), a que se refere a resposta da UJ, trata a questão das exigências de normas técnicas de modo geral. Registra que a ‘Administração elegeu como critérios necessários para a comprovação da qualidade dos produtos, a exigência de normas técnicas em consonância com as diretrizes da ABNT, critérios de conformidade ergonômica de acordo com o Ministério do Trabalho e Emprego e de sustentabilidade’, tendo por fundamento as disposições da Lei 4.150/1962.

17. Reforça que a exigência de cumprimento às normas da ABNT é admitida na jurisprudência do TCU, que considera ser ‘faculdade do órgão, não sendo necessário exigir todas as normativas, somente aquelas nas quais entender por fundamentais’. Reproduz, em seguida, excerto do Relatório do Acórdão 2.392/2006-TCU-Plenário, relator Ministro Benjamin Zymler, que trata da aplicação de normas da ABNT à contratação de sala-cofre.

18. Sobre a temática, é importante destacar que, nos termos da jurisprudência deste Tribunal, a exigência de certificação comprovando que o objeto licitado está em conformidade com as normas da ABNT é admissível, desde que devidamente justificada nos autos do procedimento administrativo (Acórdãos 1.225/2014 - Rel. Min. Aroldo Cedraz, 1.524/2013 - Rel. Min. Raimundo Carreiro e 861/2013 - Rel. Min. Ana Arraes, todos do Plenário). Contudo, como apresentado na manifestação da 12ª RM, o edital contém apenas uma justificativa geral de exigência de atendimento a normas da ABNT, sem justificar o significativo número de normas constantes do edital.

19. A 12ª RM reproduziu na sua resposta (peça 84, p. 7-12) o Estudo Técnico Preliminar 2/2020, que consta no processo administrativo da licitação, à peça 106, p. 25-32. Em relação às exigências técnicas questionadas na oitiva, apenas no item 14, que trata dos ‘possíveis impactos ambientais’, há referência ao uso do MDF (Fibras de Média Densidade’ e MDP (Fibras de Média Densidade) na fabricação de móveis planejados e que o FSC (Conselho de Manejo Florestal) certifica as chapas utilizadas na fabricação dos móveis levando em consideração as condições sociais e ecológicas.

20. Observa-se o silêncio na resposta da 12ª RM acerca dos pontos levantados na instrução inicial sobre a exigência de atendimento a expressiva quantidade de normas técnicas requisitadas. Na instrução inicial comparou-se as normas exigidas no PE SRP 4/2020 com aquelas constantes do PE SRP 1/2019, realizado pelo 11º Comando Militar e tratada no TC 022.372/2019-9, e do PE SRP 6/2020, realizado pelo 57º Batalhão de Infantaria Motorizado, e objeto do TC 038.160/2020-0.

Ambos os pregões foram revogados pelas unidades jurisdicionadas após a intervenção deste Tribunal.

21. Reproduz-se, a seguir, para melhor explicitação, o quadro comparativo elaborado na instrução à peça 12, entre as exigências de normas técnicas entre os certames citados no item anterior, e que evidencia que o PE SRP 4/2020 teve, ainda, um maior de número de exigências: Quadro II – Comparativo de exigências de normas técnicas (PE SRP 1/2019, 6/2020 e 4/2020)

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PE SRP 1/2019 160065

PE SRP 6/2020 160279

PE SRP 4/2020 160014

NR 17 – Normas de ergonomia do Ministério do Trabalho

X

X

X

NBR 16031/2012 - Móveis — Assentos múltiplos — Requisitos e métodos para resistência e durabilidade

X

X

NBR 15164/2004 - Móveis estofados - Sofás

X

X

NBR 8619/2015 - resiliência da espuma flexível de poliuretano

X

X

X

NBR 8537/2015 - densidade da espuma flexível de poliuretano

X

X

X

NBR 9178/2015 - velocidade de queima da espuma flexível de poliuretano

X

X

X

NBR 14.961 - teor de cinzas da espuma flexível de poliuretano

X

X

X

NBR 13961/2010 - características físicas e dimensionais dos armários para escritório

X

X

X

NBR 13964/2003 - características físicas e dimensionais e classificação de divisórias tipo painel para escritório

X

NBR 13966/2008 - especificação das dimensões das mesas de escritório de uso geral

X

NBR 13967/2011 - características físicas e dimensionais das estações de trabalho para escritório

X

NBR 8094/1983 - exposição à névoa salina em materiais metálicos NBR 8095/2015 - exposição à atmosfera úmida saturada em materiais metálicos

Norma

X X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

NBR 8096 - Corrosão por exposição ao dióxido de enxofre Método de ensaio NBR 9209/1986 - Revestimento em fosfato

X

FSC ou CERFLOR - Certificado Ambiental de Cadeia de Custódia

X

X

X

NBR 14020/2002 - Rótulos e declarações ambientais Princípios Gerais

X

X

X

NBR 14024/2004 - Rótulos e declarações ambientais Rotulagem ambiental do tipo l - Princípios e procedimentos

X

X

X

NBR 13962 - Móveis para escritório – Cadeiras características físicas e dimensionais

X

X

X

NBR 13965 - Móveis para escritório - Móveis para informática - Classificação e características físicas e dimensionais

X

NBR 11003 - aderência da tinta

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X

NBR 10443 - medida da espessura da camada de tinta em substrato de base ferrosa

X

X

NBR 8515 - espuma flexível de poliuretano – determinação da resistência a tração

X

X

NBR 8516 - espuma flexível de poliuretano – determinação da resistência ao rasgamento da espuma

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X

NBR 8797 - espuma flexível de poliuretano determinação da deformação permanente à compressão

X

X

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NBR 8910 - espuma flexível de poliuretano determinação da resistência a compressão

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X

X

NBR 5841:2015 - determinação do grau de empolamento de superfícies pintadas

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NBR 4628:2015 - Avaliação do grau de enferrujamento

X

NBR-9176/2016 - Determinação da força de endentação de espuma flexível

X

NBR-9177/2015 espuma flexível

X

Determinação da fadiga dinâmica de

ASTM D 2261 - Resistência ao rasgo do tecido

X

ASTM D 1230 – Flamabilidade

X

ASTM D 4966 - Resistência à Abrasão

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AATCC 8 - Solidez da cor à fricção

X

ASTM D 523 - Determinação do brilho da superfície

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ASTM D 7091 - medição não destrutiva da espessura de camada seca de revestimentos aplicados em base

X

ASTM D 2794 - resistência de revestimentos orgânicos para os efeitos de deformação rápida

X

ASTM D 3363 - determinação de dureza ao lápis em tinta aplicada

X

22. Conforme já registrado acima, a resposta genérica da 12ª RM confirma que as exigências de atendimento às normas técnicas acima não foram respaldadas por análises técnicas especificas.

Além disso, conforme trecho da instrução inicial transcrito a seguir, há exigência indireta de atendimento a normas da ASTM (American Society for Testing and Materials), sem referência expressa no edital, consoante abaixo explicitado: ‘21. Note-se, ainda, que há exigência, no PE 4/2020 promovido pelo Comando da 12ª Região Militar, de atendimento a normas ASTM (American Society for Testing and Materials), o que, assim como ocorreu no PE SRP 6/2020, constitui inovação de exigência em relação ao pregão promovido pela 11ª RM. 22. Saliente-se que normas ASTM D 523, ASTM D 7091, ASTM D 2794, ASTM D 3363, somente foram identificadas por meio de pesquisa ao Google, uma vez que estão descritas sem a devida identificação no edital, conforme trecho da especificação do item 37 (peça 8, p. 62), abaixo reproduzido. Embora haja a previsão de apresentação de normas ABNT, nenhuma foi identificada na pesquisa realizada: ‘3. A empresa fabricante dos produtos deverá apresentar certificado emitido pela ABNT (Associação Brasileira de Normas Técnicas) ou outra empresa certificadora, de Processo de Preparação e Pintura em superfícies metálicas, sendo que o documento deverá apresentar em seu escopo os seguintes testes: Determinação de aderência da tinta, Determinação do brilho da superfície, medição não destrutiva da espessura de camada seca de revestimentos aplicados em base, resistência de revestimentos orgânicos para os efeitos de deformação rápida e determinação de dureza ao lápis em tinta aplicada, tanto em corte do filme de pintura como risco de filme de pintura;’’ 23. A 12ª Região Militar não comprovou ter efetuado estudo de viabilidade técnica e econômica necessário para comprovar que a exigência de atendimento às normas técnicas constantes do Termo de Referência do PE 4/2020 não causou restrição indevida à competitividade. Embora tenha sido solicitado na oitiva, não foram informadas as empresas e/ou indústrias e suas marcas e modelos aptos a atender de forma integral às exigências do TR e suas normas técnicas.

24. O edital do PE SRP 4/2020 apresenta, ainda, exigências com indicações a normas já canceladas nas descrições de seus itens, a exemplo da NBR 15316-3 (peça 106, p. 270 a 280), cancelada em

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6/6/2014, e da NBR 14.810-3 (peça 106, p. 268, 269, 330), cancelada em 11/12/2013, o que denota falta de avaliação específica das normas a serem exigidas.

25. Esse elevado detalhamento dos itens licitados vem se somar à extensão e heterogeneidade dos grupos e ao grande conjunto de normas técnicas exigidas, cujo potencial restritivo do certame foi efetivamente materializado, tendo em vista a participação de apenas duas licitantes interessadas, sendo que uma foi desclassificada para praticamente todos os grupos (cada grupo refere-se a um órgão ou entidade).

26. Na instrução inicial foi questionada, também, a falta de evidências de que todo o arcabouço técnico estabelecido no edital tenha sido efetivamente conferido na documentação das licitantes.

Por isso, sugeriu-se diligenciar à Unidade Jurisdicionada para que enviasse os pareceres de análise que teriam rejeitado e/ou aprovado os produtos ofertados, assim como as respectivas documentações das propostas enviadas e seus catálogos técnicos (vide peça 15, p. 7).

27. Em resposta, a 12ª Região Militar encaminhou ao TCU cópia do processo administrativo do PE SRP 4/2010. Nas peças 109, p. 268-494, 614-1193 e 1308 a 1412, e 110, p. 1-111 constam a documentação apresentada pelas duas licitantes. Na peça 109, p. 1227 a 1287 e na peça 110, p. 113-124, figuram as análises da documentação técnica apresentada pela empresa Layout.

28. Na peça 109, p. 1289 a 1307, e na peça 110, p. 125-195, foi juntada a documentação técnica da empresa Fortline. Contudo, no caso da Fortline, os quadros com as análises da documentação técnica (peças 109, p. 1289-1307, e 110, p. 195-200) apenas indicam o item do produto e a descrição da exigência, ficando em branco o campo para o registro da análise quanto ao atendimento ou não das exigências, bem como não consta a referência à página do processo referente ao documento analisado.

29. O Acórdão 2.392/2006-TCU-Plenário, Ministro Relator Benjamin Zymler, explicita que o gestor público tem a faculdade de exigir a cerificação do produto em relação à norma escolhida, desde que devidamente fundamentado no processo licitatório, mediante parecer técnico. Isso porque não deve ser permitido o estabelecimento de condições que restrinjam o caráter competitivo das licitações em razão de circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato, nos termos do art. 3º, §1º, inciso I, da Lei 8.666/1993 30. O estudo técnico preliminar não demonstra a viabilidade técnica, econômica e mercadológica da solução pretendida, e nem indica as empresas/indústrias aptas a atender à demanda na forma solicitada, com indicação inequívoca da marca e modelo.

31. Na mesma linha, a 12ª RM não justificou a necessidade de exigência de certificações, declarações de qualidade, normas técnicas¸ laudos técnicos e/ou certificados de conformidade contidos nas descrições dos itens licitados constantes do termo de referência, como sendo o mínimo necessário para garantir a aquisição de produtos que venham a atender às necessidades da administração, e nem avaliou o potencial restritivo dessas exigências na competitividade do certame.

32. Assim, conclui-se que a irregularidade acima tratada contribuiu para restringir a competividade do PE SRP 4/2020, considerando o valor significativo licitado, a participação de apenas dois competidores e o universo de empresas do ramo do objeto do certame, e justifica, juntamente com as demais causas detalhadas na proposta de encaminhamento, a proposta de anulação do PE SRP 4/2020.

33. Com vistas a apurar a responsabilidade pelos atos irregulares, propõe-se a realização da audiência do Fiscal Administrativo e Chefe da Equipe de Planejamento da Contratação, Flávio Cabral Xavier, CPF: 948.706.910-00, e do Ordenador de Despesas, Vinicius Ramos Mação, CPF: 201.720.058-17, para que apresentem as razões de justificativas para a inclusão de tais exigências sem parecer técnico e estudo de viabilidade econômico-financeiro que justificassem sua adoção no certame em tela.

34. Flávio Cabral foi responsável pela elaboração do Estudo Técnico Preliminar 2/2020 (peça 106, p. 25-32) e pela elaboração da minuta do edital e do termo de referência (peça 106, p. 126-364).

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35. Vinicius Ramos Mação emitiu a Justificativa das Norma Técnicas a serem exigidas no edital (peça 106, p. 35) e, posteriormente, aprovou a minuta do edital e do termo de referência com um conjunto de exigências não previstas na referida Justificativa e sem parecer técnico (peça 106, p. 126-364).

Item b: justificar a exigência da ‘declaração de usual fornecedor de poliamida, em papel timbrado da empresa fornecedora assinada por responsável acreditado, com firma reconhecida em cartório, declarando que a mesma é composta por 30% de material endurecedor fibra de vidro’, fundamentando sua relevância para o mercado, assim como sua ampla adoção, demonstrando todos os fornecedores aptos a atendê-la; Fundamento legal ou jurisprudencial: art. 3º, inciso XI, do Decreto 10.024/2019, art. 9º, inciso I, do Decreto 7.892/2013, e arts 3º e 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993; Contextualização: 36. Na instrução inicial, a Unidade Técnica verificou que, além da quantidade de normas técnicas não usualmente exigidas em outros certames (especialmente considerando a cobrança de atendimento em conjunto, o que consubstancia a excessiva restritividade da competição), há exigência de apresentação de série de laudos e declarações pouco usuais, que demandam custos que são incorporados ao produto e são de difícil aferição por parte da entidade contratante.

37. Especificamente foi apontado o caso da ‘declaração de usual fornecedor de poliamida, em papel timbrado da empresa fornecedora assinada por responsável acreditado, com firma reconhecida em cartório, declarando que a mesma e composta por 30% de material endurecedor fibra de vidro’ (peça 8, p. 14), inquinada pela representante, e do laudo de conformidade por laboratório acreditado pelo Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro) para espuma Isenta de CFC (peça 8, p. 66).

Manifestação da Unidade Jurisdicionada sobre os indícios de irregularidades (peça 84, p. 13): a) a exigência está intimamente ligada à qualidade do produto no mercado mobiliário e têxtil, por conta da boa flexibilidade e absorção de suor provocada pela poliamida; b) a poliamida apresenta vantagens, se comparada com materiais similares, como o nylon, por apresentar grande resistência à tração e à abrasão, além de elasticidade e tenacidade, sem deformar com o uso frequente; c) estudo indica que a composição com poliamida garante maior qualidade do produto; d) a UJ possui acervo de cadeiras imprestáveis pela deformação no uso (apresenta fotos), em especial quanto ao apoio de braços e nos suportes dos encostos; e) a poliamida é de fácil obtenção no mercado e pesquisa por sítios eletrônicos de busca apresentou as seguintes empresas: Polibalbino - Termoplásticos, Compostos do Brasil, Pepasa, Gedel, Ensinger, Recomplast, Betaplas, Master Polymers, dentre outras nacionais, além do mercado chinês; e f) mobiliários adquiridos sem a observância dessa exigência técnica apresentam, com o tempo, desgastes decorrentes do atrito, com redução da vida útil e do padrão das peças, especialmente, os decorrentes da fricção, o que não ocorrerá, caso o produto perseguido atenda ao tal critério exigido no edital.

Análise: 38. A manifestação da 12ª RM restringe-se a ressaltar as vantagens do uso da poliamida na fabricação do mobiliário e afirmar, de forma genérica, que as exigências visam garantir qualidade dos objetos e mitigar sua deformação com o uso. Entretanto, não apresenta justificativa para a exigência da mencionada declaração, uma vez que a qualidade do objeto não é aferida pela declaração, mas sim pelo fato de o item atender ou não a certas especificações.

39. Cite-se, a título de exemplo, o item 8 do grupo 1, ‘poltrona giratório presidente’ (peça 108, p. 335-337), em que é exigida a referida declaração, e que também exige que o objeto deve atender

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a NBR-13962/2018 da ABNT, norma que especifica as características físicas e dimensionais e classifica as cadeiras para escritório, bem como estabelece os métodos para a determinação dimensional, da estabilidade, resistência e durabilidade de cadeiras de escritório. Mas, além dessa NBR, ainda se exigem outros dezoito itens entre declarações, laudos e testes.

40. Observa-se que a qualidade do produto deve ser atestada pelo atendimento a especificações definidas no edital, na NBR 13962/2018 e deverá ser mantida pelo período de cinco anos, prazo de garantia exigido no edital.

41. A declaração de um usual fornecedor de poliamida, de que fornece esse produto à empresa licitante, e de que é ‘composta por 30% de material endurecedor fibra de vidro’, em nada assegura que a empresa contratada pelo Poder Público venha a utilizá-lo nos bens a serem fornecidos.

42. Ademais, a exigência de reconhecimento da firma do autor da declaração em cartório está em desacordo com a jurisprudência do TCU, que entende que a exigência de documentação com firma reconhecida em cartório restringe a competitividade das licitações e somente é justificável em caso de dúvida da autenticidade da assinatura e desde que haja previsão no edital (Acórdãos 604/2015 e 1.301/2015, ambos do Plenário).

43. Isso posto, considera-se não restar motivada essa exigência no edital, que contribuiu para restringir o caráter competitivo do certame e justifica, em conjunto com as demais causas detalhadas na proposta de encaminhamento, a proposta de anulação do PE SRP 4/2020.

44. Constitui-se, ainda, em mais um ponto acerca do qual, para fins de apurar as responsabilidades, deve ser proposta a audiência dos responsáveis, Flávio Cabral Xavier, Chefe da Equipe de Planejamento da Contratação, que elaborou o termo de referência com a inclusão da exigência injustificada, e no Sr. Vinicius Ramos Mação, ordenador de despesas que aprovou o referido termo de referência (peça 106, p. 364).

Item c: justificar a exigência de que o laudo referente à Norma Regulamentadora NR-17 seja referido a produto específico e identificado por foto, uma vez que esse laudo geralmente é apresentado por linha de produtos, cujo modelo pode vir a ser confirmado com o catálogo ou especificação técnica do fabricante, assim como a exigência de que, caso o profissional signatário do laudo seja engenheiro, esse deverá apresentar ART e comprovante de pagamento de quitação do título do CREA; Fundamento legal ou jurisprudencial: art. 3º, inciso XI, do Decreto 10.024/2019, art. 9º, inciso I, do Decreto 7.892/2013, e arts 3º e 6º, inciso IX, da Lei 8.666/93; Contextualização: 45. O representante questionou a obrigatoriedade de apresentação de laudo para ateste de conformidade com a Norma Regulamentadora 17 (NR 17), do Ministério do Trabalho, ser feita com foto de cada produto, o que alega ser incomum e restritiva, uma vez que este geralmente é apresentado por linha de produtos, cujo modelo pode vir a ser confirmado com o catálogo ou especificação técnica do fabricante.

46. Na instrução inicial considerou-se que a exigência seria de fato restritiva, além de que, adicionalmente, exigiu-se, caso o profissional signatário do laudo fosse engenheiro, a apresentação de ART e comprovante de pagamento de quitação do registro do CREA (peça 12).

Manifestação da Unidade Jurisdicionada sobre os indícios de irregularidades (peça 84, p. 15-18): a) A apresentação do laudo referente à NR-17, com foto, possibilitará que os fornecedores especifiquem, com detalhamento seguro, que um eventual item oferecido na proposta corresponde ao mesmo item referenciado nos laudos apresentados, impossibilitando a utilização de laudos genéricos e a apresentação de modelos com padrões diferentes dos que contam com as certificações; b) A NR 17 visa estabelecer parâmetros que permitam a adaptação das condições de trabalho às características psicofisiológicas dos trabalhadores, de modo a proporcionar um máximo de conforto, segurança e desempenho eficiente.

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c) Trata-se da necessidade da apresentação de documentos emitidos por profissionais competentes que comprovem que o mobiliário ofertado pelo pretenso fornecedor atende às normas ergonômicas previstas na NR 17, que torna obrigatório o atendimento por todas as empresas que concorrem às compras públicas; d) a exigência não demonstra condição desarrazoada, visto que a unidade gestora e os demais participantes da presente licitação pretendem tão somente cumprir com as exigências contidas na NR 17, fato que não reclama ilegalidade; e) o processo administrativo da licitação conta com justificativa ponderada por área técnica, no sentido da necessidade e regularidade das exigências técnicas, tanto em relação ao Crea quanto às concernentes à NR-17, nos exatos termos do pretendido pela administração. Na apreciação dos recursos, o pregoeiro também se socorreu à equipe técnica, que reiterou as exigências técnicas. E acrescenta: ‘Ora, os órgãos da Administração Pública podem buscar assegurar a qualidade por meio de uma descrição detalhada do objeto, bem como pela exigência de certos requisitos de qualificação técnica como condição de habilitação dos licitantes. Conforme já entendido tanto pelo judiciário quanto pelo TCU, não é ilegal a imposição de exigências técnicas DESDE QUE DEVIDAMENTE MOTIVADAS E JUSTIFICADA PELA ÁREA TÉCNICA, o que se observou no presente caso, razão pela qual se impõe a transcrição da conclusão da equipe técnica ao se pronunciar nesta licitação:’ f) reprodução de parecer elaborado pela Equipe de Planejamento para subsidiar a análise do recurso interposto em face da desclassificação da empresa Layout, no tópico que trata da aplicação da NR 17 (peça 110, p. 218-219); g) refere-se a excerto do item 10 do voto condutor do Acórdão 861/2013-TCU-Plenário, Ministra Relatora Ana Arraes, em que se tratou da ‘exigência de laudos/certificados do Inmetro ou outro laboratório credenciado por ele, que garantem que os móveis atendem às normas específicas da ABNT’. O Relator destacou que ‘cabe à administração exigir qualidade em seus fornecimentos, com vistas a evitar desperdício de dinheiro público’; h) os laudos, certificações e requisitos técnicos solicitados para os itens da presente licitação são usuais no mercado e necessários para que o julgamento das propostas se faça através de critérios objetivos que permitam aferir a proposta mais vantajosa, considerando as especificações técnicas e os parâmetros mínimos de desempenho e de qualidade do produto, conforme exigências dos art. 3º e 7º, do Decreto 10.024/2019; e i) é dever das empresas evoluírem no sentido de oferecer produtos que estejam alinhados ao que a Administração Pública necessita e não o contrário.

Análise: 47. A manifestação da 12ª RM não enfrentou o que foi questionado nesse item da oitiva. Não se questionou, por exemplo, a exigência de conformação dos produtos às especificações definidas na NR 17 - Ergonomia, editada pelo então Ministério do Trabalho.

48. A exigência constante do termo de referência, a exemplo do indicado para o item 6 - Poltrona Giratória Presidente, à peça 107, p. 118, está lavrada nos seguintes termos: ‘Laudo de conformidade ergonômica para com a NR 17, por profissional competente com a comprovação de aptidão com validade a vencer, para cada modelo ofertado, em papel timbrado do profissional que faz a análise, emite e assina o laudo, com foto do produto e sua descrição técnica em documento do fabricante, menção a norma NR-17, análise e conclusão, data e validade.’

49. O ponto arguido é que laudo ergonômico atinente à NR 17 se refere à linha de produtos da empresa, cujo modelo pode vir a ser confirmado com o catálogo ou especificação técnica do fabricante. Não se verifica nos autos nenhuma justificativa para se exigir que essa norma se refira a um produto específico e identificado por foto.

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50. Além disso, para outros produtos onde também se exigiu a certificação da NR 17, a exemplo do item 37 - Mesa de Trabalho Reta, a mesma exigência é apresentada com teor diverso, consoante se verifica na transcrição abaixo (peça 107, p. 193): ‘B. Laudo de profissional (engenheiro de segurança do trabalho, médico do trabalho ou Ergonomista) devidamente acreditado, atestando que o fabricante atende aos requisitos da Norma Regulamentadora NR-17 (ergonomia) do Ministério do Trabalho, sendo que no caso de engenheiro deverá vir acompanhados dos documentos comprobatórios e ART do profissional assinante junto com o comprovante de pagamento de quitação do título CREA, para os casos de Ergonomista, deverá apresentar documento de comprovação técnica; (…)

H. Apresentar catálogo ou desenho ilustrativo do respectivo item, com identificação de marca, linha/modelo, e caso haja código de certificação do produto, informá-lo para comprovação com a especificação técnica e documentação apresentada.’

51. Observa-se que, para a exigência apresentada no item anterior, a licitante deve apresentar catálogo ou desenho ilustrativo, e não foto de cada item.

52. Na oitiva, questionou-se também a exigência de que, caso o profissional signatário do laudo ergonômico seja engenheiro, esse deveria apresentar ART e comprovante de pagamento de quitação do título do Crea.

53. De fato, a jurisprudência deste Tribunal, exemplificada pelo Acórdão 2.472/2019-TCUPrimeira Câmara, Relator Ministro-Substituto Augusto Sherman, enuncia ser ilegal, para fins de habilitação, a exigência de prova de quitação com o Crea. Isso porque o disposto no art. 69 da Lei 5.194/1966, que regulamenta o exercício dos profissionais de engenharia, não pode prevalecer diante do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, nem da própria Lei 8.666/1993 (norma geral).

54. Por analogia, essa regra jurisprudencial se aplica à exigência de apresentação de certificação subscrita por engenheiro, posto que o inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal estabelece que ‘somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações’, o que não é o caso da comprovação de quitação com entidade de classe.

55. Conclui-se, assim, que se trata de exigências indevidas que contribuíram para restringir indevidamente a competição do certame. O conjunto de cláusulas restritivas justificam a proposta de anulação do PE SRP 4/2020, detalhada na proposta de encaminhamento.

56. Para apuração das responsabilidades, propõe-se a realização da audiência dos responsáveis pela inclusão da exigência nos termos constantes do edital, Flávio Cabral Xavier, Chefe da Equipe de Planejamento da Contratação, que elaborou o termo de referência com a inclusão da exigência injustificada, e no Sr. Vinicius Ramos Mação, ordenador de despesas que aprovou o referido termo de referência (peça 106, p. 364).

Item d: justificar as exigências de declarações referentes às fabricantes dos produtos ofertados, a exemplo de certificados de registro de pessoa jurídica e regularidade perante o Ibama, licença de operação, que restam em desacordo com a jurisprudência do TCU (Acórdãos 3.368/2015 e 1.498/2020, ambos do Plenário), por estabelecerem obrigações alheias à relação jurídica entre o órgão contratante e a futura contratada; Fundamento legal ou jurisprudencial: art. 3º, inciso XI, do Decreto 10.024/2019, art. 9º, inciso I, do Decreto 7.892/2013, e arts. 3º e 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993 e Acórdãos 3.368/2015 e 1.498/2020-TCU-Plenário, ambos da relatoria do Ministro Raimundo Carreiro; Manifestação da Unidade Jurisdicionada sobre os indícios de irregularidades (peça 84 p. 19-21): a) o Certificado de Regularidade é a certidão pela qual o Ibama atesta que os dados da pessoa inscrita estão em conformidade para com as obrigações decorrentes do cadastro, referentes às atividades sob controle e fiscalização desse órgão. Está previsto na Instrução Normativa 6, de 2013;

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b) a exigência de Licença de Operação (LO), expedida pelo órgão estadual de controle ambiental do Estado de origem da licitante, domiciliar e saúde, possui disciplina regulamentada pela Lei 6.938/1981, alterada pela Lei 7.804/1989, não se tratando de mera conveniência da Administração; c) a aquisição de mobiliários envolve fabricantes e fornecedoras que já são consideradas como potencialmente poluidoras ou por se utilizarem na cadeia produtiva de vários mobiliários, materiais extraídos da fauna e flora, a exemplo da madeira, ao passo em que a Lei 12.394/2010 já impõe a adoção de soluções ambientalmente corretas, impondo ao Estado uma contratação administrativa que assegure práticas amigáveis ao meio ambiente, reduzindo ao mínimo possível os danos e/ou uso inadequado dos recursos naturais; d) as exigências contidas no edital não podem ser consideradas arbitrárias, mesmo porque, o art. 30, inciso IV, da Lei 8.666/1993 prevê que pode ser exigida ‘prova de atendimento de requisitos previstos em lei especial, quando for o caso’; e) o art. 2º do Decreto 10.024/2019 tem o desenvolvimento sustentável como um dos seus princípios norteadores; f) cita trecho do voto proferido pelo Ministro Substituto Augusto Sherman, condutor do Acórdão 247/2009-TCU-Plenário, que trata da exigência de apresentação de licenciamento ambiental para fins da atividade requerida no edital; g) o Certificado de Regularidade do Cadastro Técnico Federal do Ibama não infringe a isonomia e o caráter competitivo do certame, pois muitas fábricas voltadas para a produção de mobiliário já cumprem as normas ambientais vigentes, e possuem o certificado do Ibama. As empresas licitantes revendem os seus produtos, ‘não se podendo admitir que órgãos públicos adquiram mobiliários cuja produção seja de origem duvidosa ou não atendam aos ditames regulamentares dos demais órgãos que tutelam o meio ambiente’.

Análise: 57. O Acórdão 3.368/2015-TCU-Plenário, Ministro Relator Raimundo Carreiro, decidiu que a entidade contratante deve evitar estabelecer exigências alheias à relação jurídica com as futuras contratadas. O caso julgado tratava de concorrência pública para contratação de serviços advocatícios e foi incluído na minuta do contrato, cláusula dispondo sobre o rateio de honorários advocatícios com a associação dos advogados da empresa contratante. O TCU considerou que o contrato deve reger apenas a relação entre a empresa estatal e o escritório a ser contratado, sem dispor sobre direitos de empregados da instituição.

58. O Acórdão 1.498/2020-TCU-Plenário, Ministro Relator Raimundo Carreiro, referido na oitiva, tratou da contratação de serviços de gerenciamento, controle e fornecimento de combustível em rede postos credenciados. No caso, o edital exigia que a licitante apresentasse o alvará de funcionamento e o alvará de licença sanitária municipal dos postos de combustível da rede credenciada. O TCU considerou indevidas essas exigências, pois recaem nos postos de combustíveis da rede credenciada, e não na contratada. Concluiu que a situação envolvia indevidamente terceiros alheios à relação contratual a ser firmada.

59. Já o Acórdão 247/2009-TCU-Plenário, relatado pelo Ministro Substituto Augusto Sherman, citado na manifestação da UJ (letra ‘f’ acima), envolveu a contratação de serviço de manutenção preventiva e corretiva de viaturas. No caso, o TCU concluiu que o edital não contemplou, indevidamente, o atendimento à legislação ambiental, especificamente, no que toca à exigência de apresentação da licença de operação concedida pelo órgão ambiental do estado onde a licitante esteja localizada e/ou daquele onde os serviços serão prestados, conforme for o caso, e segundo dispuser a regulamentação ambiental específica, contemplando a autorização para o funcionamento de suas instalações e a prestação do serviço licitado.

60. Ademais, destacou o Relator em seu Voto: ‘3. No mérito, acompanho integralmente o posicionamento da unidade técnica. A Lei de Licitações exige, em seu art. 30, inciso IV, prova do atendimento de requisitos previstos em

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lei especial, encontrando o licenciamento da empresa interessada junto ao órgão ambiental, para fins de funcionamento e exercício das atividades requeridas no edital, fundamento também no disposto no art. 28, inciso V, segunda parte, da referida lei. Há, portanto, necessidade de se incluir no edital, em razão dos serviços que serão prestados, exigência que reflita a adequada observação da legislação específica (ambiental), cuja comprovação deverá ser apresentada pelas licitantes para habilitação.’

61. No caso em exame, a instrução inicial elencou exigências do edital do PE 4/2020 que estabelecem obrigações que foram consideradas alheias à relação jurídica entre o órgão contratante e a futura contratada, e em desacordo com a jurisprudência do TCU, a exemplo dos listados a seguir (peça 8, p. 12): a) Certificado de registro de pessoa jurídica do fabricante do produto; b) Licença de operação do fabricante; c) Documento do fabricante para comprovação de tratamento de resíduos líquidos; d) Documento do fabricante referente ao plano de gerenciamento de resíduos sólidos; e) Certificado do fabricante de regularidade perante o Ibama; e f) Documento que comprove pintura isenta de materiais pesados, apresentado em papel timbrado do fabricante da tinta.

62. Consoante demonstrado acima, os acórdãos indicados na oitiva envolvem situações bem distintas das tratadas nestes autos. As exigências acima dispostas são relativas a questões ambientais e estão diretamente relacionadas com a observância da promoção do desenvolvimento nacional sustentável, prevista no art. 3º da Lei 8.666/1993, incluída por força do disposto no art. 1º da Lei 12.349/2010.

63. A reanálise das exigências, considerando as características dos fornecedores de mobiliário ao Poder Público, revela que não são alheias à relação entre o ente contratante e a futura contratada.

De início, deve-se considerar que muitas das empresas licitantes são elas próprias as fabricantes dos móveis que fornecem e são diretamente alcançadas pelas exigências. No certame em análise, para ilustrar, as licitantes Layout Móveis e Fortline são fabricantes de móveis. A empresa Fortline, embora fabricante de móveis, forneceu produtos de outra fabricante, a Cavaletti S/A. 64. As exigências ambientais estão relacionadas à utilização da madeira na fabricação do mobiliário a ser fornecido, ou seja, tem relação com o objeto licitado, e devem ser respeitadas por toda a cadeia produtiva e comercial, inclusive pelos revendedores, distribuidores ou comerciantes em geral que pretendam comercializar o produto por meio de licitações públicas, sob pena de ineficácia da política pública de proteção ambiental. Não se trata, assim, de obrigação alheia aos interesses do Poder Público contratante e nem da contratada.

65. A respeito, pertinente trazer a colação excerto do voto condutor do Acórdão 6.047/2015-TCU2ª Câmara, da relatoria do Ministro Raimundo Carreiro: ‘Reproduzo novamente neste Voto excerto da Ementa do Agravo de Instrumento 837832 MG: 16. (…) no exercício de sua competência regulamentar, o Poder Executivo poderá exigir a apresentação de licenciamento ambiental para habilitação de empresa em licitação para aquisição de bens móveis, já que se afigura exigência de qualificação técnica que não implica discriminação injustificada entre os concorrentes, assegura a igualdade de condições entre eles e retrata o cumprimento do dever constitucional de preservação do meio ambiente.’

17. Ao decidir, o Relator, Ministro Gilmar Mendes, deixou também assentado: ‘O acórdão recorrido, portanto, está em sintonia com a jurisprudência da Corte, no sentido de que exigências de qualificação técnica e econômica podem ser estipuladas, desde que indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. Nesse sentido: ADI 2716, Rel.

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Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, DJe 7.3.2008 e ADI 3070, Rel. Min. Eros Grau, DJe 19.12.2007.’

66. No relatório da decisão acima foi mais bem explicitada a questão decidida pelo STF: ‘Ultrapassada essa questão, no que diz respeito à exigência de apresentação de licenciamento ambiental para a compra de produtos derivados de madeira e insumos pela Administração Pública Direta e Indireta do Estado de Minas Gerais, prevista no Decreto 44.122/05 e no Edital do Pregão em tela, o acórdão recorrido assim assentou: ‘Na verdade, foi lançado mão desta competência que o Estado expediu o Decreto impugnado pela apelante, que sem estipular exigências discriminatórias, mas no intuito de conferir segurança e eficácia ao projeto de política ambiental, afinando-o com o interesse público, dispôs que a Administração Pública Estadual somente poderá adquirir produtos derivados de madeira se o fornecedor demonstrar certidão de regularidade ambiental.

Tal exigência não ofende a igualdade de condições entre os concorrentes, permite a competitividade entre os interessados, imprescindível na licitação, e abarca os princípios da impessoalidade e igualdade ou isonomia, a serem observados pelo administrador público.

Sendo assim, a exigência hostilizada pela apelante não atenta contra os princípios que regem a atividade licitatória; pelo contrário, tende a promover a defesa e preservação do meio ambiente, que é um dever precípuo do Poder Público e da coletividade (art. 225 da CF/88), de competência comum a todos os entes federados (art. 23, VI da CF/88)’.’

67. Ademais, a acertada preocupação com a sustentabilidade ambiental também está demonstrada em outras exigências, como no caso do certificado ambiental de cadeia de custódia do FSC ou Cerflor, em nome do fabricante do mobiliário, comprovando a procedência da madeira proveniente de manejo florestal responsável ou de reflorestamento, a exemplo do exigido no item 38 - Mesa de Trabalho Reta (peça 107, p. 197).

68. Consoante disposto no portal do Inmetro (http://inmetro.gov.br/qualidade/cerflor_ normas Brasileiras.asp): ‘O Cerflor visa à certificação do manejo florestal sustentável e da cadeia de custódia de produtos de base florestal, segundo o atendimento de princípios, critérios e indicadores aplicáveis para todo o território nacional - prescritos nas normas elaboradas no fórum nacional de normalização e integradas ao Sistema Brasileiro de Avaliação da Conformidade e ao Inmetro.’

69. Observa-se que a exigência acima também envolve condição do fabricante do mobiliário, mas não foi considerada alheia à relação jurídica entre o contratante e a futura contratada. O mesmo se aplica às exigências relativas ao atendimento a normas técnicas, ergonômicas, que também são relativas ao fabricante e inerentes ao objeto a ser adquirido, e, por isso, não podem ser desconsideradas.

70. Ainda a respeito dessa exigência, vale registrar que o TCU já reconheceu a importância das compras públicas como indutoras da política ambiental brasileira. No voto condutor do Acórdão 2.995/2013-TCU-Plenário, Ministro Relator Valmir Campelo, foi apreciada a questão de exigência de apresentação, em pregão para compra de mobiliário, de certificado florestal de cadeia de custódia emitida pelo fabricante da madeira utilizada nos produtos da empresa. Naquela ocasião, divergindo do posicionamento da Unidade Técnica, o relator considerou possível a referida exigência.

71. Assim, conclui-se que as exigências editalícias objeto deste item da oitiva não se constituem em obrigações alheias à relação jurídica entre o órgão contratante e a futura contratada.

Item e: justificar a exigência de declaração de garantia emitida pelo fabricante, dirigida ao Comando da 12ª Região Militar, indicando a licitante como sua revendedora, em desacordo com a Jurisprudência desta Corte de Contas (Acórdãos 1.805/2015-TCU-Plenário e 4.547/2020-TCU-1ª Câmara), assim como a exigência de seu reconhecimento em cartório, que

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resta em desacordo com a jurisprudência do TCU, que entende que a exigência de documentação com firma reconhecida em cartório restringe a competitividade das licitações e somente é justificável em caso de dúvida da autenticidade da assinatura e desde que haja previsão no edital (Acórdãos 604/2015 e 1.301/2015, ambos do Plenário); Fundamento legal ou jurisprudencial: Acórdãos 1.805/2015-TCU-Plenário, relator Weder de Oliveira; 4.547/2020-TCU-1ª Câmara, Relator Benjamin Zymler; 604/2015 e 1.301/2015, ambos do Plenário, Relatores José Múcio Monteiro e Augusto Sherman, respectivamente.

Contextualização: 72. Esta Unidade Técnica verificou aspecto não questionado originalmente pela representante que, todavia, pode estar em afronta à jurisprudência do TCU. Trata-se da exigência de apresentação de declaração de garantia do fabricante, com firma reconhecida em cartório, especificamente alusiva ao certame e em favor das licitantes proponentes. Essa exigência apresenta-se em desacordo com os Acórdãos 1.805/2015-TCU-Plenário, Ministro Substituto Relator, Weder de Oliveira, e 4.547/2020-TCU-1ª Câmara, Ministro Relator Benjamin Zymler.

73. Ademais, na instrução inicial à peça 12, considerou-se pertinente que o Comando da 12ª RM se manifestasse acerca da exigência de reconhecimento da firma da referida declaração em cartório, o que restringe a competitividade das licitações e somente é justificável em caso de dúvida da autenticidade da assinatura e desde que haja previsão no edital (e.g. Acórdãos 604/2015 e 1301/2015, ambos do Plenário, Relatores José Múcio Monteiro e Augusto Sherman, respectivamente).

Manifestação da Unidade Jurisdicionada sobre os indícios de irregularidades (peça 84, p. 21-22): a) a exigência tem respaldo no preceituado art. 15 da Lei 8.666/1993, que prevê que as compras deverão, sempre que possível, observar as condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas para os produtos adquiridos; b) a declaração/certificado do fabricante solicitado no edital não tem qualquer relação com as decisões do TCU citadas na representação, dado que estas se referem ao uso de carta/declaração de solidariedade e/ou de credenciamento junto ao fabricante por determinada empresa. A exigência refere-se à declaração/certificado comprovando que o produto ofertado possui a garantia solicitada; c) a solicitação de declaração/certificado do fabricante irá fornecer ao contratante a maneira mais segura de se obter a comprovação de origem, autenticidade, qualidade técnica, garantias e suporte necessário do mobiliário da pretensa aquisição, não havendo irregularidade; d) foi solicitado termo de garantia do produto de até cinco anos, devendo a indústria ser capaz de manter peças de reposição, assistência técnica e requisitos que garantam a ‘consertabilidade’ e/ou substituição do produto. Assim, outro meio não há de se assegurar quanto a este requisito, senão a exigência de termo de garantia dos produtos, emitido pela fabricante. Trata-se da segurança jurídica da aquisição.

Análise: 74. O Acórdão 1.805/2015-TCU-Plenário, citado como fundamento da oitiva, trata da licitação para contratação da prestação de serviços de impressão e reprografia corporativa, englobando fornecimento de equipamentos, instalação e configuração, serviços de manutenção, peças de reposição e materiais de consumo.

75. O edital da referida licitação exigiu a apresentação de ‘declaração do fabricante dos equipamentos ofertados na proposta comercial, que comprove expressamente que a licitante pode comercializar e fornecer peças e insumos, além de prestar assistência técnica destes equipamentos’.

Em seu voto, o Ministro Substituto, Weder de Oliveira, registrou: ‘Conforme jurisprudência desta Corte, a exigência de declaração do fabricante, carta de solidariedade, ou credenciamento, como condição para habilitação de licitante, carece de amparo legal, por extrapolar o que determinam os arts. 27 a 31, da Lei 8.666/93, e 14 do Decreto 5.450/2005.

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Essa exigência pode ter caráter restritivo e ferir o princípio da isonomia entre os licitantes, por deixar ao arbítrio do fabricante a indicação de quais representantes poderão participar do certame. Nesse sentido, as seguintes decisões: Decisão 486/2000 e Acórdãos 808/2003, 1.670/2003, 1.676/2005, 423/2007, 539/2007, 1.729/2008, 2.056/2008, do Plenário; 2.404/2009, da 2ª Câmara, dentre outros.

Existem outros meios para assegurar o cumprimento das obrigações pactuadas, tais como pontuação diferenciada em licitações do tipo técnica e preço, exigência de garantia para execução contratual, ou ainda multa contratual.’

76. No Acórdão 1.805/2015-TCU-Plenário, este Tribunal decidiu pela anulação do pregão e deu ciência à unidade jurisdicionada acerca da seguinte irregularidade verificada: ‘9.3.1. exigência prevista no item III.2 do anexo II do edital do certame (declaração do fabricante), a qual não encontra amparo nos artigos 27 a 31 da Lei 8.666/1993.

77. Na mesma linha acima, reproduz-se, a seguir, excerto do Voto apresentado pelo Ministro Substituto, André de Carvalho, que resultou no Acórdão 1.473/2016-TCU-Plenário: ‘9. A primeira falha que macula o Pregão Eletrônico 36/2015 diz respeito à exigência prevista no item 4.7 do termo de referência do edital, que trata da declaração de garantia emitida pelos fabricantes dos equipamentos de processamento digital de áudio, automação, videoconferência e multiconferência, como sistemas mais relevantes, com a declaração de que os equipamentos ofertados no certame possuem o suporte técnico no Brasil contra os defeitos de fabricação, são importados com a devida autorização e garantem as peças de reposição segundo o Código de Defesa do Consumidor.

10. Tal exigência mostra-se descabida como requisito de qualificação técnica, sobretudo porque configura exigência adicional ao rol exaustivo estabelecido pelo art. 30 da Lei de Licitações, tratando-se, evidentemente, de requisito que contraria a jurisprudência deste Tribunal, ao exigir que os licitantes apresentem documentos emitidos por fabricante dos produtos cotados, caracterizando a indevida sujeição dos interesses da administração pública aos da iniciativa privada (v. g.: Acórdão 1.024/2015-TCU-Plenário, sob a relatoria do ilustre Ministro Vital do Rêgo).’

78. Ainda em relação ao Acórdão 1.473/2016-TCU-Plenário, na declaração de voto que apresentou, o Ministro Substituto, Marcos Bemquerer Costa, ao tratar da questão da garantia do fabricante, registrou: ‘6. Relativamente à vedação para a exigência de declaração de garantia de equipamentos, como requisito de habilitação, é de se saber que existe a possibilidade de o fabricante dos equipamentos licitados interferir na escolha do licitante vencedor, no caso de mais de um licitante fazer propostas de equipamentos de um único fabricante. Nada obstante, nesta Representação, tal irregularidade não foi confirmada, pois a empresa (…), que ofertou o menor lance válido, apresentou equipamentos de diferentes fabricantes (…), evidenciando as características desse mercado, no qual os equipamentos não são produzidos e comercializados por uma única fornecedora, situação que dificulta que determinado fabricante direcione a contratação.’

79. Já por meio do Acórdão 4.050/2020-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Benjamin Zymler, em que se apreciou representação acerca de supostas irregularidades no PE SRP 26/2019, promovido pelo Comando da 11ª Brigada de Infantaria Leve, para compra de mobiliário, foi determinada a suspensão cautelar do certame, em razão, dentre outras, da exigência de declaração de garantia emitida pelo fabricante em favor das licitantes proponentes.

80. No Acórdão 3.147/2020-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Aroldo Cedraz, que trata de pregão para compra de mobiliário pelo 57º Batalhão de Infantaria Motorizado, este Tribunal referendou a medida cautelar para suspensão do PE SRP 6/2020 e determinou a oitiva da UJ, por conta, dentre outras, da obrigatoriedade prevista no edital de apresentação de declaração de garantia do fabricante, com firma reconhecida em cartório, exigência esta que foi, inclusive, utilizada como motivo de eliminação de licitante naquele certame.

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81. Vale registrar que os dois últimos acórdãos acima mencionados se referem a deliberações preliminares deste Tribunal, não tendo sido apreciado o mérito da matéria.

82. Por fim, e sem pretender esgotar os precedentes desta Corte sobre o tema, o Tribunal apreciou representação relacionada a supostas irregularidades no PE 448/2016, conduzido pelo Departamento Nacional de Infraestrutura Terrestre (Dnit), tendo por objeto a aquisição de mobiliário, e proferiu o Acórdão 1.893/2017-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Bruno Dantas.

Um dos pontos questionados foi a exigência de apresentação de garantia do fabricante.

83. A análise da representação pela unidade técnica, no item que tratou da exigência da garantia do fabricante, concluiu que ‘no que tange à declaração de garantia do fabricante, observa-se que, de fato, para os itens de mobiliário em específico, a exigência apresenta-se compatível com os critérios de mercado, não se apresentando, no caso concreto, restritivo à competitividade’. O Ministro-Relator, tacitamente, anuiu a posição da unidade técnica no que toca à regularidade da exigência de apresentação de declaração de garantia do fabricante nas licitações para aquisição de mobiliário.

84. Em relação à exigência de reconhecimento da firma da referida declaração em cartório, a 12ª Região Militar não se manifestou. Essa exigência só é justificável em caso de dúvida da autenticidade da assinatura e desde que haja previsão no edital. Com isso, não foi afastada a ocorrência de restrição à competitividade da licitação decorrente dessa exigência (e.g. Acórdãos 604/2015 e 1.301/2015, ambos do Plenário, Relatores José Múcio Monteiro e Augusto Sherman, respectivamente).

85. A ocorrência vem se somar às demais cláusulas restritivas verificadas no certame, que justificam a proposta de anulação do PE SRP 4/2020, conforme detalhado na proposta de encaminhamento.

Item f: comprovar a vantajosidade/economicidade da composição dos grupos do Pregão Eletrônico - SRP 4/2020, apresentando os fundamentos dos estudos de mercado realizados, de modo a demonstrar os fornecedores aptos a atendê-la nos conjuntos definidos pelos respectivos agrupamentos, e não apenas em itens individuais, uma vez que os grupos reúnem itens heterogêneos que, em princípio, poderiam ser licitados separadamente, a fim de melhor aproveitar as particularidades do mercado, conforme preceitua o art. 15, inciso IV, da Lei 8.666/1993 e a Súmula 247 do TCU; Fundamento legal ou jurisprudencial: art. 15, inciso IV, da Lei 8.666/1993 e Súmula 247 do TCU. Manifestação da Unidade Jurisdicionada sobre os indícios de irregularidades (peça 84, p. 22-31): a) a adjudicação por itens, apesar de ser regra em editais de licitação, possui exceções que admitem a composição por grupos, visando à economia de escala e mitigar a complexidade do certame, conforme Súmula 247 do TCU; b) a jurisprudência estabelece que, sempre que possível e viável técnica e economicamente, o objeto deve ser dividido, com vistas a aumentar a competitividade do certame licitatório. O princípio da economicidade não pode ser encarado apenas pelo viés de preço ofertado ou de acordo com itens específicos e que constam da cadeia de fornecimento dos licitantes. Ele engloba outros aspectos relevantes, tais como o esforço da Administração para viabilizar a compra, salários dos servidores, gastos com concessionárias, gastos com publicações, gastos para realizar a licitação, custos para fiscalização contratual, bem como o local de entrega e a realidade para cada órgão participante que, nesse caso, abarcará diferentes Estados da Federação (Amazonas, Pará, Ceará e Distrito Federal); c) o fracionamento dos itens, como defendido pelo representante, também implicaria no fracionamento das contratações e, considerando a existência de um órgão gerenciador e oito participantes, ficaria tecnicamente impossível distribuir itens entre os grupos na forma sugerida, dado o potencial comprometimento da desejada uniformidade entre os elementos que compõem o conjunto do mobiliário, tanto para a unidade gestora quanto para os órgãos participantes; d) órgãos, a exemplo do TCE-RO, já possuem entendimento sumulado, a exemplo da Súmula

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8/2014, a saber: ‘A Administração Pública em geral deverá restringir a utilização do critério de julgamento menor preço por lote, reservando-a àquelas situações em que a fragmentação em itens acarretar a perda do conjunto; perda da economia de escala; redundar em prejuízo à celeridade da licitação; ocasionar a excessiva pulverização de contratos ou resultar em contratos de pequena expressão econômica…’(Grifamos). e) a formação de grupos na presente licitação consistiu um meio eficaz de mitigar o risco decorrente de uma pulverização de contratos, evitando o esforço administrativo desproporcional, resultando em afronta ao princípio da eficiência; f) o desmembramento de itens resultaria em uma série de contratos de pequena expressão econômica, em que, na maioria das vezes, o licitante apresenta dificuldade para entregar nas localidades demandantes. Ademais, haveria um número exorbitante de itens aleatórios e com composições desconexas, além de incontáveis lances para cada item, tornando quase que infindável o processamento do pregão eletrônico; g) não há dúvidas de que a utilização de grupos para o presente certame ‘constitui uma forma de atrair a participação de empresas, permitiu a economia de escala e garantirá sim a obtenção da proposta mais vantajosa’. Não há guarida para a alegada restrição de competitividade, pelo contrário, fabricantes e empresas do ramo mobiliário possuem plenas condições de apresentar suas propostas alcançando a uniformidade e a padronização dos móveis da pretensa aquisição; h) o art. 15, incisos I e II, da Lei 8.666/1993 prevê que as compras deverão atender ao princípio da padronização e submeter-se às condições de aquisição semelhantes ao setor privado. O disposto no inciso I tem o fito de compatibilizar especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantia; i) acerca da padronização: ‘A busca da padronização dos mobiliários já é uma realidade não só das instituições militares, mas em diversos órgãos da administração pública, que até os tempos atuais, contam com uma herança de mobiliários de diversas qualidades, características, modelos, até mesmo sem prezar pela ergonomia para os servidores, realidade que não pode se manter nos dias atuais. O ato de mobiliar uma determinada repartição não se limita a uma simples compra de móveis de medidas e funcionalidades previamente estabelecidas, já que o ambiente laboral pressupõe um planejamento harmônico de layout, por isso, a necessidade de estabelecer grupos, objetivando primar por um conjunto de móveis padrões, a exemplo de cores de mesma tonalidade, design e acabamento, de modo a não prejudicar esse conjunto.’ j) doutrina administrativista prevê que o princípio da padronização constitui regra a ser seguida pela Administração, que deverá ter em vista produtos semelhantes que já integram o patrimônio público, como também deverá prever eventuais futuras aquisições. Somente assim, a padronização produzirá os efeitos desejados. Ademais, para o jurista, consagra-se a padronização como instrumento de racionalização administrativa, com redução de custos e otimização da aplicação de recursos. Significa que a padronização elimina variações que o processo por itens traria e no tocante à seleção de produtos no momento da contratação, como também na sua utilização, conservação etc.; k) o Decreto 10.024/2019, no art. 3º, inciso II, e o 7º, parágrafo único, reforça a importância da padronização, e deixa claro ‘que não existe impedimento para a Administração fixar padrões mínimos de qualidade e desempenho, através de requisitos técnicos, o que somente pode ser alcançado através da composição de grupos, como procedido’; e, l) a administração do ente licitante respeita todos os princípios do Direito, bem como os princípios que regem os processos licitatórios, em especial, a ampla participação, e ‘permitir a ampla participação dos licitantes não significa que esta será de maneira desordenada, sem critérios objetivos, pois, se assim o fosse, certamente o objetivo da licitação seria frustrado’.

Análise:

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86. Quanto ao parcelamento do objeto, nos termos do art. 15, inciso IV, e do art. 23, § 1º, da Lei 8.666/1993, é sabido que ele deve ocorrer, sempre que possível, com vistas ao melhor aproveitamento das peculiaridades e dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade, não se tratando, contudo, de regra absoluta, vez que deve ocorrer sempre que for técnica e economicamente viável e sem que implique a perda da economia de escala, de sorte que, por tais razões, as vantagens do não parcelamento devem estar devidamente justificadas nos autos e os ganhos de escala devidamente demonstrados, o que não se deu, todavia, no presente caso.

87. O parcelamento do objeto é a regra nas licitações públicas. A matéria está sumulada no âmbito deste Tribunal, na Súmula TCU 247, que assim dispõe: ‘É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.’

88. Nessa linha, a IN Seges/MP 5/2017, em seu Anexo III, ao dispor sobre as diretrizes para a elaboração dos estudos preliminares, estabelece, em relação ao parcelamento do objeto: ‘3.8. Justificativa para o parcelamento ou não da solução: a) O parcelamento da solução é a regra devendo a licitação ser realizada por item, sempre que o objeto for divisível, desde que se verifique não haver prejuízo para o conjunto da solução ou perda de economia de escala, visando propiciar a ampla participação de licitantes, que embora não disponham de capacidade para execução da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas. b) Definir e documentar o método para avaliar se o objeto é divisível, levando em consideração o mercado fornecedor, podendo ser parcelado caso a contratação nesses moldes assegure, concomitantemente: b.1) ser técnica e economicamente viável; b.2) que não haverá perda de escala; e b.3) que haverá melhor aproveitamento do mercado e ampliação da competitividade;’ 89. No PE SRP 4/2020, o Comando da 12ª Região Militar decidiu por não parcelar o objeto considerando o critério de tipo de produto, mas sim, pela localidade onde os móveis serão entregues, nada obstante a compra pretendida envolva 131 diferentes itens de mobiliário, heterogêneos (vide item 6 da instrução à peça 12). Outros oito órgãos e entidades foram participantes da licitação, conforme quadro III abaixo: Quadro III – Órgão gerenciador e participantes do PE SRP 4/2020 Lote Órgão - UASG Quantidade de Itens 1

Comando da 12ª Região Militar – 160014

131

2

Hospital Militar de Área de Manaus – 160020

11

3

Comando do 2º Grupamento de Engenharia – 160015

131

4

Estado-Maior do Exército – 160085

131

5

Colégio Militar de Brasília – 160064

131

6

Fundação Universidade de Brasília – 154040

87

7

Colégio Militar de Belém – 160218

48

8

Instituto Federal de Tecnologia do Amazonas, Mun. Sobral – 158317

10

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9

Instituto Federal de Tecnologia do Amazonas, Mun. Maranguape – 158973 TOTAL

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10 690

90. De fato, a UJ elaborou a intenção de registro de preço, que teve a adesão de outros oito órgãos e entidades interessados na compra de mobiliário, nos termos por ela definidos.

91. Não houve o parcelamento do objeto em itens e lotes, como ordinariamente fazem os entes públicos e como prescreve a legislação e a jurisprudência, a partir do agrupamento de itens da mesma natureza, com características construtivas semelhantes e que abranjam os mesmos nichos do mercado mobiliário. Diante da demanda total de mobiliários dos oito entes, que somam 690 itens (vide quadro III), a 12ª RM optou por criar um grupo/lote para a demanda de cada órgão/entidade.

92. No Estudo Técnico Preliminar (ETP) elaborado pela UJ, no item que trata da justificativa para o parcelamento ou não da solução, registrou-se que a aquisição do objeto seria realizada de forma parcelada, ‘ou seja, dependerá da disponibilidade de créditos que serão descentralizados para esta Organização Militar e de acordo com as necessidades demandadas pelo Comandante da 12ª Região Militar’ (peça 106, p. 27).

93. Aqui já se observa uma confusão entre o parcelamento do objeto, em itens ou lotes, e o parcelamento da despesa, conforme a disponibilidade orçamentária e as necessidades do órgão (o que caracteriza o registro de preços).

94. A UJ elaborou, ainda, o documento ‘Justificativa para Agrupamento de Itens’ (peça 106, p. 3334). Nesse documento decidiu-se pelo parcelamento do objeto em lotes, sob o argumento de otimizar os procedimentos administrativos de aquisição e fiscalização, e levando em conta ‘os parâmetros da padronização de produtos e segurança contratual’. Foi consignada a opção ‘pela formação de grupamentos de itens formados pelos produtos que tenham a mesma correspondência em produção e compatíveis’.

95. Foi citada a posição do TCU que resultou no Acórdão 3.140/2006-TCU-1ª Câmara, Ministro Relator Marcos Vinicios Vilaça. O processo tratava da contratação de manutenção predial preventiva e corretiva e o relator considerou que houve excesso na divisão do objeto.

96. A justificativa refere-se à observância do princípio da padronização e considera não ser interessante que a ‘Administração tenha vários fornecedores para compor os mesmos ambientes pois, inevitavelmente, haverá distinção quanto ao estandarte do ambiente. Diversos contratos com distintos fornecedores geram gastos desnecessários e burocracia, caso a licitação ocorresse por itens’.

97. E a justificativa, prevista no art. 7º, inciso VII, da IN Seges/ME 40/2020, conclui por dividir o objeto em dois grupos: Grupo 1: longarinas, mesas, poltronas e sofás; e, Grupo 2: mesas, armários, estantes, lixeiras, gaveteiros, balcões, guichês, painel divisor de ambientes, suporte de CPU e suportes.

98. Entretanto, no termo de referência não houve o parcelamento do objeto na forma disposta no ETP (peça 106, p. 126-364), tendo sido desconsiderada a conclusão da justificativa para o parcelamento do objeto em lotes. Tanto que as intenções de registro de preços manifestadas pelos demais entes se apresentaram como objeto sendo composto de um único lote (peça 107, p. 17-23, 74-79, 107-342 e 387-399). Mesmo assim, o termo de referência foi aprovado (peça 106, p. 364).

99. Reunidas as intenções de registro de preços, a 12ª RM elaborou nova minuta de edital e de TR, em que dividiu o objeto em nove lotes, um para cada órgão/entidade que participaria do certame, sem fazer constar no processo nenhuma justificativa técnica e/ou jurídica para essa formatação e com inobservância da justificativa anterior da área técnica (peça 106, p. 33-34) pelo parcelamento do objeto em dois lotes considerando as características dos itens (peça 107, p. 459-515 e peça 108, p. 1-277).

100. O check-list utilizado no processo licitatório (peça 108, p. 278), no item que verifica se há

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justificativa para o critério de adjudicação por preço global de grupo de itens, responde afirmativamente e indica às páginas 32 e 33 do processo administrativo, que correspondem à peça 106, p. 33-34 deste processo no TCU, e que, como exposto acima, concluiu por divisão do objeto em dois grupos de itens, e não em nove grupos de órgãos/entidades, que corresponde, na verdade, à falta de parcelamento do objeto.

101. O parecer jurídico, no ponto que trata do parcelamento do objeto, assim se manifesta (peça 108, p. 291): ‘62. Diante dessas considerações, forçoso concluir que, sendo divisível o objeto, a contratação conjunta somente restará autorizada se a Administração demonstrar que tem por fundamento a inviabilidade técnica ou econômica do parcelamento, pois, caso contrário, deverá proceder-se à divisão do objeto.

63. No caso dos autos, o órgão assessorado justificou, no doc. De fls. 32/33, o agrupamento dos objetos da licitação por itens. Vide, a propósito, o doc. De fls. 32/33 dos autos.’

102. Já no ponto que trata da minuta do edital, o parecerista registra que não atende às exigências e alerta com as seguintes recomendações (peça 108, p. 303): ‘- Subitem 1.2; Recomenda-se que os grupos sejam formados levando-se em conta a justificativa contida às fls. 32/33, ou seja: Grupo 1 - Longarinas, cadeiras, poltronas e sofás e Grupo 2 - mesas, armários, estantes, lixeiras, gaveteiros, balcões, guichês, painel divisor de ambiente, suporte de cpu e suportes, e não levando-se em conta a necessidade do órgão gerenciador e dos participantes.

- Subitem 7.18: Inclusão da expressão ‘por grupo’ para que guarde uniformidade com a redação do subitem 1.3 da mesma peça.’

103. No Termo de Saneamento dos Autos, referentemente às recomendações da Advocacia-Geral da União acima expostas, o ordenador de despesa consignou como providência ‘acolhida a recomendação do parecerista’ (peça 108, p. 309) e determinou o prosseguimento do feito.

104. Contudo, a alteração recomendada pelo parecer jurídico relativa ao parcelamento do objeto em dois grupos, consoante recomendado no parecer técnico quando dos estudos preliminares para a contratação, não foi realizada, conforme se observa na minuta do edital e do TR à peça 108, p. 311571, subscrita pelo Fiscal Administrativo do Comando da 12ª Região Militar, Everaldo de Souza Bezerra, CPF: 009.263.334-02, que elaborou a minuta final do edital e do termo de referência sem o parcelamento do objeto recomendado pela área técnica e destacado pelo parecerista jurídico, e manteve a divisão do objeto em nove grupos, cada um com uma demanda heterogênea de itens para atender cada ente participante.

105. Participou do cometimento da irregularidade o Ordenador de Despesas, Vinicius Ramos Mação, que aprovou o edital e autorizou a realização da licitação sem o parcelamento do objeto recomendado pelas áreas técnica e jurídica, e que eram de seu conhecimento (peça 108, p. 572).

106. A falta do parcelamento do objeto foi objeto de impugnação ao edital (peça 108, p. 588-590, 604-620, 630-652). As impugnações foram indeferidas pelo pregoeiro com base nos mesmos elementos apresentados pela 12ª RM na resposta à oitiva deste Tribunal.

107. Verifica-se, assim, a ocorrência de falta grave na aprovação do edital e do termo de referência com objeto definido de forma diversa da aprovada inicialmente pelo Ordenador de Despesas do Comando da 12ª Região Militar (peça 106, p. 34). Alertada do vício pela AGU, a Administração da 12ª RM, na pessoa do mesmo Ordenador de Despesas, afirmou ‘ que realizou a fiel observância das referidas recomendações emitidas ao longo do Parecer 108/2020/NUCJUR/ECJU/AQUISIÇÕES/CGU/AGU, de 15 de setembro de 2020’ (peça 108, p. 310). Contudo, o mesmo gestor autorizou a realização da publicação do edital do pregão, com o vício grave não saneado (peça 108, p. 572).

108. Passa-se à análise da manifestação da UJ em atendimento à oitiva, ressaltando que a questão verificada nesta análise acerca do agrupamento irregular dos itens licitados, em confronto com o

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que foi aprovado no planejamento da contratação e ratificado pelo ordenador de despesas após a recomendação/alerta da AGU, não foi objeto da oitiva, em razão de que, quando da instrução inicial, não se tinha acesso aos autos da licitação.

109. Em relação à alegação de observância ao princípio da padronização, a UJ não apresenta nenhuma informação acerca de qual padronização pretende obedecer. No Estudo Técnico Preliminar foi registrado que ‘não há histórico de aquisições de móveis na 12ª Região Militar, o que demonstra a utilização de móveis velhos e sem condições de uso’ (peça 106, p. 27). Ou seja, não seria para padronizar com os móveis já existentes.

110. Também não seria para padronizar mediante observância de um catálogo de mobiliário do Exército Brasileiro, pois não se tem ciência de que exista, posto que nem foi referido nos autos.

111. Se a padronização é entre os móveis a serem adquiridos no pregão em exame, o que garantirá o padrão são as especificações definidas pelo ente promotor da licitação, e não a empresa fabricante dos móveis. Exemplificativamente, o fato de uma empresa fornecer poltronas, sofás e longarinas, outra fornecer mesas e armários, não implica em falta de padronização, pois todos os móveis devem ser entregues exatamente na formatação definida pela UJ. 112. A divisão em grupos de itens, conforme recomendado pela área técnica e referendado pelo parecer jurídico, auxilia mais ainda à padronização por tipos de móveis. Uma mesma empresa fornecerá os itens de um lote, por exemplo, as mesas, armários e estantes; outra pode fornecer os itens de outro lote, como sofás, cadeiras e longarinas.

113. No PE SRP 4/2020 verificou-se que uma das empresas vencedoras apresentou móveis distintos, fabricados por empresas diferentes, e não se tem notícia de algum questionamento por parte da 12ª RM quanto à falta de padronização entre eles. Os sofás, cadeiras e longarinas registrados pela empresa Fortline serão fabricados pela Cavaletti S/A (peça 109, p. 617-619), enquanto as mesas, armários e estantes serão fabricados pela própria Fortline (peça 109, p. 620623).

114. A empresa Layout Móveis, vencedora do Lote 8, que abrange os móveis do IFCE, unidade em Sobral/CE, deverá fornecer móveis, todos de sua fabricação, com obediência ao mesmo padrão estabelecido nas especificações contidas no edital.

115. Portanto, não procede a justificativa relacionada à padronização do mobiliário.

116. Quanto ao argumento de que o parcelamento do objeto resultaria em diversas contratações, e que, considerando haver um órgão gerenciador e oito participantes, ‘ficaria tecnicamente impossível distribuir itens entre os grupos na forma sugerida, dado o potencial comprometimento da desejada uniformidade entre os elementos que compõem o conjunto do mobiliário, tanto para a unidade gestora quanto para os órgãos participantes’, ele não faz sentido.

117. Se o objeto fosse dividido em dois lotes, como recomendou a área técnica, ou em três ou mais, não haveria nenhum embaraço maior para os entes licitantes. Apenas, ao invés de efetuar uma contratação e receber os bens de uma única empresa, cada órgão receberia os mesmos bens de duas ou três empresas distintas, cada qual com seu contrato, sem nenhum prejuízo à uniformidade dos bens.

118. Também não pode prosperar a alegação de que a adjudicação pelo preço global, com infração à legislação, à jurisprudência e ao interesse público, seja um meio eficaz de mitigar o risco de uma pulverização de contratos que ‘geraria um esforço administrativo desproporcional, resultando em afronta ao Princípio da Eficiência’.

119. Trata-se de compra de mobiliário. A celebração de um contrato, dois, três ou quatro, não impactaria o funcionamento dos entes licitantes e nem exigiria um esforço ‘administrativo desproporcional. A quantidade e diversidade de produtos a serem recebidos seria a mesma. O que muda é que haverá mais de um contrato, elaborados a partir de uma minuta padrão, e que não teriam baixa expressão econômica, como alega, pois os valores das compras em debate são elevados e não se vislumbra a divisão do objeto em itens, mas em lotes com vários itens semelhantes, cuja fabricação normalmente é feita por um determinado nicho do mercado de

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mobiliário.

120. A presunção de que, com a divisão do objeto em lotes, pode-se gerar alguma dificuldade às contratadas para proceder a entrega dos produtos não tem respaldo em estudo técnico. Como já dito, na divisão do objeto em lotes, essa questão também foi sopesada.

121. A colocação de que a divisão do objeto influenciaria na condução do pregão, que teria um ‘número exorbitante de itens aleatórios e com composições desconexas além de incontáveis lances para cada item, tornando quase que infindável o processamento do pregão eletrônico’, também não pode prosperar. A divisão do objeto em lotes proporcionaria maior competitividade, maior número de lances, o que tenderia a resultar em menor preço, permitindo a obtenção de proposta mais vantajosa para o Poder Público.

122. Ao contrário, no formato ilegal adotado pela UJ, teve-se um pregão desprovido do interesse de competidores, que atraiu um número muito reduzido de empresas (apenas duas), considerando o universo de empresas do setor e os valores significativos dos contratos. O resultado foi exposto na instrução inicial, abaixo reproduzido: ‘7. Dos 690 itens em disputa, 288 tiveram menos de um lance por participante, sendo que 11 sequer contaram com lances das licitantes. Somente 89 tiveram média superior a 1 lance por participante, e a maior quantidade de lances enviados pelos únicos dois interessados no pregão foi de 5 lances em apenas 3 itens.’

123. A respeito, cumpre reproduzir o enunciado do Acórdão 1.732/2009-TCU-Plenário, Ministro Relator Augusto Nardes: ‘Diante da exigência legal da obrigatoriedade do parcelamento do objeto a ser licitado, quando observada a viabilidade técnica e econômica, cabe ao administrador público que desejar licitar um objeto sem parcelamento, trazer aos autos do processo licitatório o conjunto probatório de que o parcelamento seria inviável. Contratos realizados em um só lote costumam ter economia de escala, contudo, os ganhos decorrentes da ampliação da concorrência, não raro, igualam ou sobrepujam os decorrentes da economia de escala.’ (grifei) 124. A questão do parcelamento não se trata de decisão discricionária do gestor público, que deveria ter se balizado em documentação que demonstrasse não ser cabível a divisão do objeto. No caso, o gestor dispunha de um parecer técnico que recomendava o parcelamento em grupos de itens de mobiliário, mas não o adotou. A respeito, colaciona-se o enunciado do Acórdão 2.407/2006TCU-Plenário, Ministro Relator Benjamin Zymler, que clarifica a questão: ‘Quando o objeto da licitação for de natureza divisível, deve ser observada a obrigatoriedade da admissão da adjudicação por itens e não pelo preço global, com vistas a propiciar a ampla participação dos licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com referência a itens ou unidades autônomas. Ao descartar o parcelamento, a instituição pública contratante deve fazer constar do processo licitatório o conjunto probatório de que o parcelamento seria inviável.’

125. No presente caso, a falta da divisão do objeto em itens e/ou lotes é agravada por se tratar de pregão eletrônico para formação de sistema de registro de preços, no qual, mais ainda, prevalece a regra da utilização da adjudicação por itens. Para explicitar a posição pacífica deste Tribunal a respeito do tema, reproduz-se, a seguir, excerto do Voto condutor do Acórdão 1.893/2017-TCUPlenário, Ministro Relator Bruno Dantas: ‘Trata-se, isso sim, de aplicar entendimento consolidado desta Corte (Acórdãos 2.977/2012 e 529, 1.592, 1.913, 2.695 e 2.796/2013, todos do Plenário) explicitando que, em licitações para registro de preços, a regra geral aponta para a obrigatoriedade da adjudicação por item, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes e a seleção das propostas mais vantajosas, sendo a adjudicação por preço global de lote/grupo medida excepcional que precisa ser devidamente justificada, além de incompatível com a aquisição

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futura por itens. Tal raciocínio tem sido reiteradamente ratificado pelo Tribunal, a exemplo dos recentes Acórdãos 757/2015 e 3.081/2016-TCU-Plenário, ambos da minha relatoria.

Assim, a exemplo de tais precedentes, julgo necessário determinar ao (…) na qualidade de órgão gerenciador do procedimento, que se abstenha de autorizar a utilização da ata de registro de preços por quaisquer interessados (incluindo o próprio (…) os órgãos participantes e eventuais caronas - caso tenha sido prevista a adesão para órgãos não participantes) para aquisição separada de itens de objeto adjudicado por preço global de lote/grupo para os quais o fornecedor convocado para assinar a ata não tenha apresentado o menor preço no pregão.

Conforme exposto nos supracitados julgados, esta determinação é indispensável porque o agrupamento de itens em lotes frequentemente resulta na adjudicação de diversos produtos por valores superiores aos que teriam sido obtidos casos os mesmos fossem licitados separadamente. Em outras palavras, o critério do menor preço por lote com itens agrupados geralmente resulta no descarte de lances individuais mais vantajosos para a Administração.

Para espancar qualquer dúvida, trago à colação excertos da proposta de deliberação do Min. Weder de Oliveira que fundamentou o Acórdão 2.977/2012-TCU-Plenário: ‘35. A adjudicação por grupo, em licitação para registro de preços, sem robustas, fundadas e demonstradas razões (fáticas e argumentativas) que a sustente, revela-se sem sentido quando se atenta para o evidente fato de que a Administração não está obrigada a contratar adquirir a composição do grupo a cada contrato, podendo adquirir isoladamente cada item, no momento e na quantidade que desejar.

36. Essa modelagem torna-se potencialmente mais danosa ao erário na medida em que diversos outros órgãos e entidade podem aderir a uma ata cujos preços não refletem os menores preços obtidos na disputa por item.

37. O que fica registrado quando a adjudicação se dá pelo menor preço por grupo, não é o menor preço de cada item, mas o preço do item no grupo em que se sagrou vencedor o futuro fornecedor.’

126. No caso ora analisado, a justificativa da UJ para não realizar o certame com o objeto dividido em grupos de itens de mobiliário, conflita com a posição da área técnica do próprio órgão, consoante já exposto acima, e não pode ser acatada.

127. Em sua manifestação, a UJ apresentou um rol de editais de licitação de compra de mobiliário que informa ter utilizado como base para fundamentar a elaboração do edital do PE SRP 4/2020 (vide peça 84, p. 23). Procedeu-se a escolha aleatória de alguns dos editais e verificou-se que em todos, quando se revelou cabível, o objeto foi dividido em lotes e/ou em itens, tendo por critério o agrupamento de itens da mesma natureza, com características construtivas semelhantes e que abranjam os mesmos nichos do mercado mobiliário Apenas em um, o critério de adjudicação foi pelo preço global, mas o objeto era composto por apenas dois itens. No quadro IV abaixo apresenta-se os dados de cada edital: Quadro IV - Licitações utilizadas pela UJ para subsidiar a elaboração do PE SRP 4/2020 Parcelamento do objeto Certame Órgão / Entidade Parcelamento do objeto PE SRP 2/2018

Delegacia da Receita Federal em Ribeirão Preto/SP

PE SRP 15/2017

Escola de Formação Complementar Exército e Colégio Militar de Salvador

PE SRP 18/2017

11º Regimento de Cavalaria Mecanizado/MS

PE SRP 18/2013

Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação

PE 13/2020

do

Sim, em lotes.

Sim, em lotes e itens.

Sim, em lotes.

Sim em lotes e itens

Ministério da Justiça e Segurança Pública

Sim, em itens.

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PE 11/2017 PE SRP 4/2016

Tribunal Regional Eleitoral do Distrito Federal Universidade Federal do Tocantins

PE 146/2017 Universidade Federal do Rio Grande do Sul (*) Fonte: Peças 233 a 243

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Não, apenas dois itens.

Sim, em lotes e itens Sim, em lotes e itens

128. Além desses, no Pregão Eletrônico 35/2020, realizado pelo TCU para compra de mobiliário, a serem entregues e instalados em unidades regionais nos estados, o objeto, composto por trinta itens, foi dividido em lotes de itens de mobiliário (peça 241).

129. Registre-se que em todos os pregões acima, o quantitativo de itens é inferior ao licitado pela 12ª RM. 130. Mesmo que a UJ demonstrasse, o que não o fez, que há diversas empresas no mercado aptas a fornecer integralmente todos os itens que compõem o objeto do PE SRP 4/2020, isso não justificaria a ausência de parcelamento do objeto, que sua própria área técnica considerou viável.

Além disso, o próprio desinteresse dos competidores evidencia a inadequação da modelagem adotada. O parcelamento é regra, excepcionada apenas quando, justificadamente, prejudicial ao interesse público.

131. Conclui-se, portanto, que foi ilegal e contrária à jurisprudência do TCU e ao parecer técnico constante do processo licitatório, a não realização do parcelamento do objeto do PE SRP 4/2020 por grupos de itens de mobiliário, registrando-se que não se constitui em parcelamento do objeto o seu agrupamento pela demanda por órgãos/entidades participantes do sistema de registro de preços, como adotado pela 12ª RM. Tal situação equivale apenas a agrupar um conjunto de diferentes licitações, cada uma com demanda específica, em apenas uma, indo em sentido contrário ao permitido pelo SRP. 132. Ademais, deve-se consignar, ainda, que a divisão do objeto em lotes por órgão/entidade participante, como ocorrido no PE SRP 4/2020, impede, em regra, a contratação de itens isolados.

A respeito, a posição desta Corte é clara: ‘Nas licitações para registro de preços, a modelagem de aquisição por preço global de grupo de itens é medida excepcional que precisa ser devidamente justificada, a ser utilizada apenas nos casos em que a Administração pretende contratar a totalidade dos itens do grupo, respeitadas as proporções de quantitativos definidos no certame. Apesar de essa modelagem ser, em regra, incompatível com a aquisição futura de itens isoladamente, admite-se tal hipótese quando o preço unitário ofertado pelo vencedor do grupo for o menor lance válido na disputa relativa ao item.’

Acórdão 1.650/2020-TCU-Plenário (Representação, Relator Ministro-Substituto Augusto Sherman) 133. Cabe, ainda, reproduzir parte da resposta dada por este Tribunal, por meio do Acórdão 1.347/2018-TCU-Plenário (Ministro Relator Bruno Dantas), à consulta formulada pelo Presidente da Câmara dos Deputados acerca da aquisição isolada de itens licitados por meio do sistema de registro de preços e cujo critério de julgamento tenha sido o menor preço global por grupo/lote: ‘9.2.1. não compete ao TCU prescrever ‘como deverá a Administração proceder necessidade momentânea de adquirir apenas alguns itens’, pois tal decisão encontra-se esfera discricionária do gestor, devendo ser avaliada caso a caso, de forma que está fora alcance da presente consulta (letras ‘c’, caput, e ‘c.2’, dos questionamentos constantes ofício 1.168/2017-Presidência/CD);

na na do no

9.2.2. a jurisprudência pacífica do TCU (e.g., Acórdãos 2.977/2012, 529/2013, 1.592/2013, 1.913/2013, 2.695/2013, 2.796/2013, 343/2014, 4.205/2014, 757/2015, 834/2015, 1.680/2015, 1.712/2015, 1.879/2015, 2.055/2015, 2.829/2015, 125/2016, 588/2016, 1.405/2016, 2.438/2016, 2.901/2016, 3.081/2016, 248/2017, 312/2017, 1.893/2017, 2.600/2017, 173/2018, 311/2018, 312/2018, 718/2018, 772/2018, 828/2018 e 1.044/2018,

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todos do Plenário) é no sentido de que, no âmbito do sistema de registro de preços, a modelagem de aquisição por preço global de grupo de itens é medida excepcional que precisa ser devidamente justificada, além de ser, em regra, incompatível com a aquisição futura de itens isoladamente (letras ‘a’, ‘b’, ‘c.1’ e ‘c.4’);’ 134. Em eventual contratação decorrente do PE SRP 4/2020, a contratação de itens isolados está prevista nos casos em que o preço unitário adjudicado ao vencedor seja o menor preço válido ofertado para o mesmo item na fase de lances (item 8 da ARP - peça 110, p. 426). A respeito, não haveria óbice às partes, nos casos dos contratos firmados com a empresa Fortline, que abrange oito dos nove entes participantes, posto que o preço ofertado por essa empresa foi o menor lance válido na disputa de todos os itens, em razão de que a única outra competidora foi desclassificada.

135. Por oportuno, vale atentar que este Tribunal, por meio do Acórdão 2.037/2019-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Substituto Augusto Sherman, decidiu: ‘9.6. determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo desta Corte que, em reforço ao constante do item 9.3 do Acórdão 757/2015-Plenário, oriente suas unidades sobre a necessidade de sempre avaliar os seguintes aspectos em processos envolvendo pregões para registro de preços: 9.6.1. a existência e o teor da justificativa para eventual previsão no edital da possibilidade de adesão à ata de registro de preços por órgãos ou entidades não participantes - art. 9º, inciso III, in fine, do Decreto 7.892/2013; 9.6.2. a hipótese autorizadora para adoção do sistema de registro de preços, indicando se seria o caso de contratações frequentes e entregas parceladas (e não de contratação e entrega únicas) , ou de atendimento a vários órgãos (e não apenas um) , ou de impossibilidade de definição prévia do quantitativo a ser demandado (e não de serviços mensurados com antecedência) - art. 3º do Decreto 7.892/2013 e Acórdãos 113 e 1.737/2012, ambos do Plenário; 9.6.3. obrigatoriedade da adjudicação por item como regra geral, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes e a seleção das propostas mais vantajosas, sendo a adjudicação por preço global medida excepcional que precisa ser devidamente justificada, além de incompatível com a aquisição futura por itens - arts. 3º, § 1º, inciso I, 15, inciso IV, e 23, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993, e Acórdãos 529, 1.592, 1.913, 2.695 e 2.796/2013, todos do Plenário.’

136. Em relação à disposição do subitem 9.6.3 desse acórdão, ela já foi devidamente analisada nos itens acima, ficando evidenciada que a divisão do objeto em grupos, com cada grupo contendo a demanda de determinado ente participante, foi irregular e contrária aos pareceres técnico e jurídico dos autos.

137. Em relação à disposição do subitem 9.6.1, verifica-se a ocorrência de outra irregularidade. Em 8/6/2020, o Ordenador de Despesas apresentou justificativa para adoção do sistema de registro de preços, baseada na ‘previsão de entregas parceladas, segundo a nossa necessidade, conforme as disponibilidades orçamentárias’. A justificativa não se posicionou acerca da possibilidade de adesão à ARP por órgãos e entidades não participantes (peça 111, p. 47).

138. O edital da licitação (peça 107, p. 460-515 e peça 108, p. 1-277) não apresenta a estimativa de quantidades a serem adquiridas por órgãos não participantes, consoante prevê o art. 9º, inciso III, in fine, do Decreto 7.892/2013, e nem previu que o ‘quantitativo decorrente das adesões à ata de registro de preços não poderá exceder, na totalidade, ao dobro do quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e para os órgãos participantes, independentemente do número de órgãos não participantes que aderirem (art. 22, § 4º, do referido Decreto).

139. Pelo contrário, a minuta da ata de registro de preços - Anexo II ao edital (peça 108, p. 269), dispunha expressamente, em seu item 4.1, que ‘não será admitida a adesão à ata de registro de preços decorrente desta licitação’, o que, até o momento estava em consonância com a justificativa

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acima.

140. Na lista de verificação do processo licitatório, no quesito 25, que verifica se o edital permite a adesão de não participantes (art. 22 do Decreto 7.892/2013), a resposta é não (peça 108, p. 278). O parecer jurídico apreciou essa minuta e não fez observação (peça 108, p. 305).

141. A minuta final do edital, publicada no DOU de 5/10/2020 (peça 108, p. 573), não apresentou a minuta da ata de registro de preços (peça 108, p. 311 a 570). O item 2 da minuta do contrato estabelece que as regras referentes eventuais adesões são as que constam na minuta de ata de registro de preços (peça 108, p. 312).

142. A minuta da Ata de Registro de Preços que consta no Portal de Compras do Governo Federal mantém a redação que veda a adesão por órgãos e entidades não participantes (peça 244).

143. Todavia, as Atas de Registro de Preços formalizadas autorizam a adesão de entes não participantes nos seguintes termos (peça 110, p. 424 e 495): ‘A ata de registro de preços, durante sua validade, poderá ser utilizada por qualquer órgão ou entidade da administração pública que não tenha participado do certame licitatório, mediante anuência do órgão gerenciador, desde que devidamente justificada a vantagem e respeitadas, no que couber, as condições e as regras estabelecidas na Lei 8.666, de 1993 e no Decreto 7.892, de 2013.

A devida adesão a ata de registro de preço está condicionada ao órgão ou entidade da administração pública que esteja localizado nas cidades de entrega conforme especificado no presente termo de referência.’

144. Verifica-se, assim, que foi autorizada, nas atas de registro de preços decorrentes do PE SRP 4/2020, a adesão de entes não participantes, sem justificativa, sem apreciação prévia pela área jurídica e em desacordo aos termos do edital aprovados pela autoridade competente, o que levanta indícios de favorecimento à empresa fornecedora e contraria o disposto no art. 9º, inciso III, do Decreto 7.892/2013.

145. Por fim, no que toca ao subitem 9.6.2 do Acórdão 2.037/2019-TCU-Plenário, não há como considerar que houve sua inobservância, embora a formação dos lotes/grupos representando a demanda de cada ente participante sugira a necessidade de uma única contratação.

146. Na justificativa para adoção do SRP, o ordenador de despesas informou que, conforme termo de referência, há ‘previsão de entregas parceladas, segundo a nossa necessidade, conforme as disponibilidades orçamentárias’, e destaca a previsão do inciso IV do art. 3º do Decreto 7.892/2013, que trata da impossibilidade de definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração’ (peça 111, p. 47). Considera-se ter havido um lapso, sendo o correto o inciso II do art. 3º do referido decreto, que trata da aquisição com entregas parceladas.

147. Cabe, assim, propor, para apuração das responsabilidades pelos atos inquinados, a realização de audiência, com fundamento no art. 157 do Regimento Interno do TCU, dos seguintes responsáveis: a) de Everaldo de Souza Bezerra, CPF: 009.263.334-02, então Fiscal Administrativo do Comando da 12ª Região Militar, pela elaboração da minuta final do edital e do termo de referência com a ausência do parcelamento do objeto na forma definida na justificativa técnica subscrita pelo ordenador de despesas e destacado no parecer jurídico, e manteve o indevido agrupamento do objeto em grupos com itens heterogêneos que deveriam ter sido licitados separadamente, para melhor aproveitar as particularidades do mercado, conforme art. 15, inciso IV, e 23, §1º, da Lei 8.666/1993 e a Súmula TCU 247; e b) de Vinicius Ramos Mação, CPF: 201.720.058-17, Ordenador de Despesas do Comando da 12ª Região Militar, pela aprovação do edital e do Termo de Referência, sem o parcelamento do objeto na forma da justificativa técnica por ele subscrita e com desatenção ao alerta constante do parecer jurídico, e manteve o indevido agrupamento do objeto em grupos com itens heterogêneos que deveriam ter sido licitados separadamente, para melhor aproveitar as particularidades do mercado,

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conforme art. 15, inciso IV, e 23, §1º, da Lei 8.666/1993 e a Súmula TCU 247; c) Ender Martins Fontoura, CPF: 012.070.126-02, Ordenador de Despesas, por ter celebrado as atas de registro de preços decorrentes do PE SRP 4/2020, com permissão, sem a devida justificativa, de adesão por qualquer órgão ou entidade da administração pública que não tenha participado do certame licitatório, em flagrante contradição com os termos das minutas da ata de registro de preços que constam no processo licitatório, inclusive na minuta publicada no Portal de Compras Governamentais, caracterizando ofensa ao disposto no art. 9º, inciso III, do Decreto 7.892/2013, no item 9.6.2 do Acórdão 2.037/2019-TCU-Plenário e ao princípio da probidade administrativa.

Item g: justificar o nível de detalhamento dos itens licitados, a exemplo de medidas, percentuais e demais características construtivas definidas pelo demandante, de modo a demonstrar não serem excessivos ou direcionadores a produto ou fabricante específico, bem como indicar a lista de produtos, respectivas marcas e fornecedores aptos a fornecer produtos que atendam às especificações de cada um dos itens licitados, conforme o Acórdão 2.407/2006TCU-Plenário; Fundamento legal ou jurisprudencial: art. 3º, inciso XI, do Decreto 10.024/2019, art. 9º, inciso I, do Decreto 7.892/2013, e arts 3º e 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993 e Acórdão 2.407/2006-TCUPlenário, Ministro Relator Benjamin Zymler; Contextualização: a) na instrução inicial, esta Unidade Técnica verificou que as especificações dos itens contêm alto grau de detalhamento, envolvendo minúcias que abordam os detalhes construtivos e de projeto, com precisão de medidas que indicam direcionamento a produtos ou fabricantes específicos. b) Para exemplificar, reproduziu a foto do produto ofertado pela Fortline do item 11 (peça 10, p. 4), referente à cadeira secretária executiva e, em seguida, a descrição adotada pelo termo de referência anexo ao edital para defini-la (peça 8, pp. 16-17). Consignou-se ainda que: (…) em abordagem forja alta complexidade a objeto comum ao tratar de elementos excessivamente técnicos e que influem no projeto e nos aspectos construtivos do produto, especificando percentuais, medidas, densidades e mesmo tipos de parafuso que devem ser utilizados em sua composição, que destacamos, seguida da sua foto ilustrativa, rememorando tratar-se de cadeira de escritório. Chama a atenção, ainda, a presença de elementos textuais similares às de propaganda típicos de catálogos ou panfletos promocionais; Manifestação da Unidade Jurisdicionada sobre os indícios de irregularidades (peça 84, p. 24-28): a) nos processos licitatórios que listou à peça 84, p. 23, relativos à compra de mobiliário, foram observadas exigências de especificações detalhadas, formação de grupos de mobiliários com vários itens heterogêneos e com os agrupamentos similares aos escolhidos por esta Unidade, além da solicitação de documentos técnicos; b) há muitos anos a Administração vem adotando tais critérios visando garantir o melhor produto frente ao melhor custo-benefício. Ressalta-se também que várias empresas distintas se sagraram vencedoras; c) as empresas abaixo atenderiam aos requisitos estipulados no edital: Empresa Use Móveis para Escritório

Caderode

Marca

Linha/Modelo

Use Móveis

Ravena/Impéria e Ravena/Light

Caderode

Executiva Operativa C10 – Chroma / C12 - Black New / C20 – Way / C60 – Mondial / C80 – Comfort / C12 - Black New / C20 – Way / C60 – Mondial / C80 – Comfort C90 – Avant / C121 – Elegance New / C125 – Italia / C135 – Apollo / C160 – Arch / C171 – New / C191 – Shape / C195 – Flute / C201 – Corporative / C202 – Corporative Diretor / C210 – Clean / C218 – Zenith / C220 – Royal / C231 – Mettalic / C235 – Aero / C90 – Avant / C121 – Elegance New / C125 – Italia / C135 –

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Apollo / C160 – Arch / C171 – New / C191 – Shape / C195 – Flute / C201 – Corporative / C202 – Corporative Diretor / C210 – Clean / C218 – Zenith / C220 – Royal C231 – Mettalic / C235 – Aero / C240 – Auditórium / C260 - Kind Giro / C261 - Kind Espera e C212 – Clean ONE/ ARQUIVAMENTO/ FINE/ WORK/ VEGAS/ BOSS/ PRO FIT/ SET/ YOU/ ACT

Marelli

Marelli

Flexibase

Flexibase

UNA/ PLATINA/ URANIO/ DIRETOR/ ZARA/ ORION/ EDEN/ AUDITÓRIO/ PREMIER

Home Office

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Operativa / Executiva

Ho Chair

Ho Chair

Operativa / Executiva

d) o detalhamento do objeto, além de ser a prática usual da Administração, se faz necessário para atender às expectativas do órgão, bem como auxiliar os licitantes a elaborarem a proposta de forma correta; e) reproduz trecho do Acórdão 768/2013-TCU-Plenário (Ministro Substituto Relator Marcos Bemquerer): ‘O projeto básico ou termo de referência dotam o processo licitatório de maior transparência e dão mais segurança ao gestor de que está contratando o produto conforme necessita, além de permitir que o licitante tenha informações e elementos necessários à boa elaboração das propostas. (…) Assim, a ausência ou fragilidades nesses procedimentos pode prejudicar o processo licitatório.’ f) a definição do objeto é condição de legitimidade da licitação, sem a qual torna-se inviável a formulação das ofertas, bem como o seu julgamento, e irrealizável o contrato subsequente. A imprecisão do objeto a ser licitado poderá levar todo o esforço de um procedimento à nulidade; g) ao contrário, a precisa definição do objeto, demanda, finalidade e preço, necessariamente realizada na fase interna do processo, trará a todos que atuam em cada etapa seguinte a facilidade em contextualizá-lo ao panorama do processo licitatório até o momento em que efetivamente for recebido ou concretizado pelo Ente Público; h) a definição correta do objeto licitado não somente beneficia a Administração quando de sua entrega, mas, principalmente, o licitante, pois lhe possibilitará sua perfeita compreensão e quantificação das propostas para a contratação almejada; i) o edital previu a possibilidade de variação de medidas, sendo também os requisitos estipulados mínimos, podendo qualquer licitante interessado apresentar produtos de qualidade similar ou superior, conforme entendimento dessa Corte de Contas (reproduz outro trecho do mesmo acórdão acima referido); j) o Termo de Referência, anexo ao edital do certame, foi claro ao estabelecer, para cada item, requisitos técnicos de observância obrigatória. Com isso, os participantes do certame devem, necessariamente, obedecer a esses requisitos, para cada item, sem que isso represente ilegalidade; k) o art. 15, incisos I e II, da Lei 8.666/1993 prevê que as compras deverão atender ao princípio da padronização e submeter-se às condições de aquisição semelhantes ao setor privado. O disposto no inciso I tem o fito de compatibilizar especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantia; l) doutrina administrativista prevê que o princípio da padronização constitui regra a ser seguida pela Administração, que deverá ter em vista produtos semelhantes que já integram o patrimônio público, como também deverá prever eventuais futuras aquisições. Somente assim, a padronização produzirá os efeitos desejados. Ademais, para o jurista, consagra-se a padronização como instrumento de racionalização administrativa, com redução de custos e otimização da aplicação de recursos. Significa que a padronização elimina variações que o processo por itens traria no tocante à seleção de produtos no momento da contratação como também na sua utilização, conservação etc.

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Análise: 148. O processo licitatório não contém um estudo e nem uma informação de como foram definidas as especificações de cada um dos 131 móveis licitados. A UJ realizou um levantamento da demanda interna, na qual se observa que não há um padrão na descrição dos móveis solicitados pelos setores (peça 106, p. 5-22).

149. Em seguida, foi elaborado um estudo técnico preliminar, bastante sintético, que não tratou das especificações das dezenas de itens que comporiam o edital (peça 106, p. 25-32). Na sequência, foi elaborada a Justificativa das Normas Técnicas, basicamente as normas da ABNT, a serem exigidas (peça 106, p. 35-39).

150. O próximo passo já foi a pesquisa de preços junto a três empresas do ramo (peça 106, p. 4192). Vale informar que as respostas das empresas apresentam descrições sucintas dos itens cotados, como o item 75: ‘mesa para refeitório’, ou, no máximo, com as medidas do móvel, a exemplo do item 70: ‘mesa de canto 700x700x400mm’ (peça 106, p. 75).

151. Em seguida, surge o Termo de Referência, tendo cada móvel suas especificações definidas e detalhadas excessivamente, assinado pelo Fiscal Administrativo do Comando da 12ª Região Militar, e com todas as normas técnicas a serem obedecidas (peças 106, p. 126-364).

152. Chama atenção que não há nos autos nenhum estudo técnico, referência a catálogo de especificações, ainda que de outro órgão/entidades, ou parecer técnico que respalde as especificações e as exigências de comprovação de atendimento às normas técnicas e certificações definidas para o PE SRP 4/2020.

153. Consoante já destacado na instrução inicial, o TCU já decidiu, ao tratar de denúncia relacionada a objeto semelhante ao examinado nesta representação, que a Administração deve fundamentar tecnicamente quaisquer exigências de especificações ou condições com potencial de restringir o universo de competidores, assim como evitar o detalhamento excessivo do objeto, de modo a não direcionar a licitação (Acórdão 2.407/2006-TCU- Plenário, Relator Benjamin Zymler) 154. Em trabalhos recentes realizados por este Tribunal, relativamente a licitações para compra de mobiliários, observa-se a recorrência de detalhamento excessivo das especificações, a exemplo do apontado em relação aos pregões 11/2018 e 1/2019, promovidos pelo Comando de Operações Terrestres e pelo Comando da 11ª Região Militar, respectivamente (objeto do TC 022.372/2019-9); e no PE SRP 26/2019 e 29/2020, realizados pelo Comando da 11ª Brigada de Infantaria Leve e pelo Grupamento de Apoio de Barbacena, respectivamente (objeto do TC 045.260/2020-6).

155. Há, também, o TC 047.378/2020-4, em que estão sendo apuradas irregularidades nos pregões eletrônicos SRP 9/2020, 12/2020 e 20/2020, promovidos pelo Colégio Militar de Brasília, Departamento Geral de Pessoal e Gabinete do Comandante do Exército, respectivamente. Em alguns casos, estão sendo apurados indícios de que o detalhamento das especificações visa direcionar o resultado do certame a determinada(s) empresa(s).

156. E o alto detalhamento das especificações também se verifica em licitações de instituições civis. Cita-se, como exemplo, o item 13 - Poltrona Giratória Padrão Diretor, cujas especificações estão detalhadas à peça 106, p. 145-147. O mesmo nível de especificações está definido para o item 3 - Poltronas Ergonômicas Giratórias de Espaldar Alto do Termo de Referência anexo ao Edital do PE 13/2020, do Ministério da Justiça e Segurança Pública (peça 239, p. 21-22) e para o item 39 Poltrona Giratória Diretor do edital do PE SRP 2/2018 da Delegacia da Receita Federal do Brasil em Ribeirão Preto/SP (peça 233, p. 132-133).

157. Da mesma forma, estendendo a pesquisa para o Termo de Referência do PE 26/2019, conduzido pela 11ª Brigada de Infantaria Leve do Exército Brasileiro, o item 76 - Poltrona Giratória possui especificações semelhantes no nível de detalhamento (peça 4, p. 48, do TC 045.260/2020-6).

158. Nessa linha, o Acórdão 310/2013-TCU-Plenário, Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues, enuncia que a Administração somente estabeleça especificações técnicas que decorram de necessidades identificadas em estudos prévios ao certame licitatório. Ou seja, não é vedado que

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haja especificações rigorosas, mas o fato de elas não serem resultado de estudos prévios que garantam ser a melhor alternativa para a demanda da Administração não foi observado no caso em análise.

159. A manifestação da UJ apresentou uma listagem de empresas que teriam capacidade de atender aos requisitos fixados no edital do PE SRP 4/2020, contudo, não apresentou elementos que comprovassem a informação. Ademais, a listagem levanta a questão sobre qual seria então a razão de tantas empresas não terem interesse em um edital para uma compra milionária do Governo Federal, apesar de supostamente terem a capacidade de fornecimento dos produtos.

160. Não há como desconsiderar que a exigência também contribuiu para a restrição à competividade do certame, e vem se somar as razões para se propor a anulação do certame, conforme detalhado na proposta de encaminhamento.

161. No presente caso, não se apuraram indícios do direcionamento do certame. O presumido excesso de detalhamento das especificações dos móveis parece decorrer da falta da efetiva padronização do mobiliário de cada instituição e, em parte, do próprio mercado de mobiliário.

162. A esse respeito, a UJ justificou suas exigências também pela necessidade de manter uma padronização, argumento refutado na análise já desenvolvida nos itens 109 a 112 precedentes.

163. Nesse ponto, revela-se a necessidade de que uma instituição do porte do Exército Brasileiro, com um significativo número de unidades distribuídas por todo o Brasil, tenha uma melhor governança das aquisições de mobiliário. Primeiro, porque não se justifica que diversas unidades militares realizem compras de mobiliário com editais contendo especificações e exigências excessivas sem justificativas técnicas, em certames muitas vezes realizados quase de forma simultânea; segundo, que o Exército não disponha de um catálogo de especificações de mobiliário e de minutas de edital e de termo de referência padrões, com a definição das exigências relativas às normas técnicas, certificações, declarações e garantias, o que traria evidentes ganhos de eficiência, eficácia e economicidade. Cabe assim, propor, quando da análise do mérito do presente processo, recomendação ao Gabinete do Comandante do Exército Brasileiro, nesse sentido.

Item h: justificar a ausência de negociação de preços com a licitante declarada vencedora, que logrou adjudicação com larga margem de discrepância para as propostas desclassificadas, conduta que resta em desacordo com a jurisprudência do TCU, que preconiza a negociação de preços para reduzir o preço final do contrato em vista da maximização do interesse público em obter-se a proposta mais vantajosa como um poderdever do pregoeiro (Acórdão 2.673/2015-Plenário); Fundamento legal ou jurisprudencial: art. 38 do Decreto 10.024/2019, e à jurisprudência do TCU, conforme Acórdãos 3.037/2009 (Ministro Relator José Múcio Monteiro), 694/2014 (Ministro Relator Valmir Campelo) e 2.637/2015 (Ministro Relator Bruno Dantas), todos do Plenário.

Manifestação da Unidade Jurisdicionada sobre os indícios de irregularidades (peça 84, p. 31-34): a) o pregoeiro procedeu a negociação dos preços, tanto para a empresa classificada em primeiro lugar (antes da sua desclassificação), quanto com a empresa posteriormente classificada como vencedora (após a desclassificação da primeira), o que demonstra a preocupação com a orientação no sentido de que os valores de ofertados ficassem no patamar de igualdade ou inferior aos valores tidos como de referência; b) as negociações foram iniciadas para todos os grupos, a partir do dia 21/10/2020, quando o pregoeiro iniciou as tratativas de obtenção dos melhores preços; e c) colaciona mensagens trocadas no sistema Comprasnet relativas às negociações (peça 84, p. 3234).

Análise: 164. A Lei 10.520/2002, que instituiu a modalidade pregão, em seu art. 4º, inciso XVII, dispõe que ‘o pregoeiro poderá negociar diretamente com o proponente para que seja obtido preço melhor’ (grifei).

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165. O Decreto 10.024/2019, que regulamenta o pregão, na forma eletrônica, art. 38, prevê que, encerrada a etapa de envio de lances da sessão pública, o ‘pregoeiro deverá encaminhar, pelo sistema eletrônico, contraproposta ao licitante que tenha apresentado o melhor preço, para que seja obtida melhor proposta’ (grifei). A negociação no sistema permite o acompanhamento pelos demais licitantes.

166. A jurisprudência do TCU a respeito da negociação prevista na legislação também considera obrigatória a negociação dos preços no pregão, a exemplo dos acórdãos 3.037/2009 (Ministro Relator José Múcio Monteiro), 694/2014 (Ministro Relator Valmir Campelo) e 2.637/2015 (Ministro Relator Bruno Dantas), todos do Plenário.

167. De fato, não assiste razão à 12ª RM. A ata de realização do PE 4/2020 (SRP) apresenta toda a negociação realizada pelo pregoeiro após a etapa de lances, iniciada no dia 21/10/2020, às 11:27:36 (peça 4, p. 849). Primeiro, as negociações foram entabuladas com a empresa Layout Móveis, que apresentou a melhor proposta para os grupos 1, 2, 4, 5, 6 e 8 (peça 4, p. 849-856), de modo a ajustar os valores dos itens que foram cotados acima dos valores estimados pela Administração.

168. Em seguida, a negociação foi entabulada com a empresa Fortline, em relação ao grupo 3 (peça 4, p. 852).

169. Concluída essa etapa, o pregoeiro ainda questionou a empresa Layout se ‘havia possibilidade de diminuirmos o valor dos itens, visando melhoria da proposta e economicidade de contratação?’, relativamente aos grupos 2, 7 e 9 (peça 4, p. 856-857).

170. Em 30/10/2020, a empresa Layout foi comunicada que sua proposta foi recusada para os grupos 1, 2, 4, 5, 6, 7 e 9, tendo sido aceita apenas para o grupo 8 (peça 4, p. 874-875).

171. O pregoeiro passou a analisar a proposta da segunda e última colocada, a Fortline em relação aos mesmos grupos em que foi recusada a proposta de melhor preço (peça 4, p. 874). Houve a negociação com a empresa para adequar os preços ofertados para os itens em que o valor ficou acima do estimado pela Administração, o que foi aceita pela empresa (peça 4, p. 874-876).

172. Contudo, o pregoeiro não negociou com a Fortline a redução dos preços para ficarem abaixo dos valores estimados, ou pelo menos para igualar aos preços ofertados pela empresa Layout nos itens que compuseram o lote vencido por esta. Vale lembrar que a Layout foi desclassificada para os lotes 1 a 7 e 9, por razão alheia à formação dos preços, e sem que haja nos autos justificativa para essa omissão.

173. Assim, em relação aos itens adjudicados à empresa Layout, constantes do Lote 8, observa-se a presença de itens com diferença de preços de mais 150 % em relação aos mesmos produtos licitados e adjudicados à Fortline, conforme evidencia o Quadro V abaixo: Lote 8 – Layout Lote 1 - Fortline Produto Item Valor (A) Item Valor (B) Dif. % Cadeira universitária com prancheta

671

360,25

4

400,00

11,03

Mesa de trabalho reta

672

618,00

40

1.101,00

78,16

Mesa de trabalho em L

673

760,00

41

1.638,00

115,53

Armário baixo com 2 portas

674

570,00

45

1.044,00

83,16

Armário alto com 2 portes

675

855,00

50

1.887,00

120,70

Armário super alto 2 portas

676

950,00

51

2.387,00

151,26

Gaveteiro fixo 2 gavetas

677

230,00

61

321,00

39,57

Gaveteiro volante 3 gavetas iguais

678

420,00

64

818,00

94,76

Mesa de reunião retangular com caixa de tomada

679

1.800,00

68

2.568,00

42,67

Suporte para colocação de pasta suspensa

680

120,00

84

238,00

98,33

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Fontes: Peça 110, p. 423, 428, 430, 431, 432 e 433.

174. Verifica-se que os mesmos itens foram adjudicados, em um mesmo pregão, por valores com diferenças superiores a 150%, e mesmo assim não foi objeto da atenção do pregoeiro, com vistas a (1) negociar a redução dos preços da Fortline referentes a esses itens e (2), em caso de insucesso, averiguar a razão para essas significativas discrepâncias reais de preços.

175. A situação anômala verificada corrobora a constatação de que a divisão do objeto em lotes por entes públicos participantes e não por lotes de itens natureza semelhante foi indevida, o que propiciou que um mesmo produto fosse adjudicado por preços diferentes dentro de um mesmo pregão.

176. Além dos itens acima, que envolvem preços adjudicados no mesmo certame, a tabela exposta no item 270 a seguir, demonstra que, para o item 37 do Grupo 1, foi registrado o preço unitário de R$ 777,00 (peça 110, p. 430), contra a proposta da concorrente desclassificada de R$ 500,00 (peça 4, p. 169), valor ainda acima do praticado pela própria Fortline para o mesmo objeto constante no item 1 do PE 2/2020, que foi de R$ 480,00 (peça 255, p. 16).

177. Não houve, para esses itens, a apresentação de nenhuma contraproposta por parte do pregoeiro, em desobediência ao preconizado no art. 38 do Decreto 10.024/2019. Vale ressaltar que a proposta da empresa Layout para o item acima somente foi desclassificada em ‘razão da falta de documento que comprove pintura isenta de materiais pesados, apresentado em papel timbrado do fabricante da tinta’ (peça 255, p. 858).

178. Claro que a negociação para cobrir o menor preço ofertado no certame, que se constitui em um parâmetro inicial a ser utilizado pelo pregoeiro, deve ser feita, com cautela, item a item. No item 87 do Grupo 1, por exemplo, o preço unitário ofertado pela empresa Layout foi de R$ 2.400,00 (peça 255, p. 219), enquanto o preço registrado foi de R$ 16.601,00 (peça 110, p. 433). No Pregão 2/2020, realizado quatro meses antes, a Fortline foi vencedora para fornecimento do mesmo móvel (item 27) com valor negociado de R$ 10.000,00 (peça 255, p. 98) (vide tabela à peça 267).

179. Evidente que a proposta das empresas para esse item 87 do Grupo 1 do PE SRP 4/2020, com diferença tão significativa, exigia uma análise mais acurada da equipe do pregão. Trata-se de questão com potencial de causar dano ao erário e que merecia uma postura diligente do responsável pela condução do certame.

180. Registre-se que a situação acima exposta também se verificou em grande parte dos itens do PE SRP 4/2020, a exemplo, dos itens 8, 9, 10, 11, 12, 168, 394, 452, 552 e 619.

181. Isso posto, verifica-se que houve uma negociação parcial por parte do pregoeiro, que conseguiu reduzir os valores unitários propostos para igualá-los aos preços estimados pela Administração, mas não entabulou nova negociação para buscar igualar pelo menos a proposta então vencedora ao preço ofertado pela outra empresa participante, especialmente em razão da disparidade dos preços ofertados.

182. A jurisprudência do TCU ampara, em parte, a negociação realizada pelo pregoeiro, conforme enunciados abaixo: ‘No pregão, o parâmetro normativo para aferição da aceitabilidade da proposta melhor classificada é o valor estimado pela Administração. É ilegal utilizar, na etapa de negociação do certame, os valores de propostas desclassificadas como referência para essa aferição.’

Acórdão 620/2014-TCU-Plenário, Ministro Valmir Campelo.

‘O preço estimado pela administração contratante, em princípio, é aquele tido por aceitável ou o máximo que ela se disporá a pagar na contratação pretendida, fazendo com que todos os esforços de negociação com os licitantes se desenvolvam em torno dessa importância.’

Acórdão 3.381/2013-TCU-Plenário, Ministro Valmir Campelo

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183. Por outro lado, a jurisprudência mais recente deste Tribunal prevê que a negociação de preços seja realizada mesmo que o valor ofertado seja inferior à estimativa da licitação, como forma de maximização do interesse público e de busca da proposta mais vantajosa (Acórdãos 2.637/2015TCU-Plenário, Ministro Bruno Dantas, 720/2016-TCU-Plenário, Ministro Vital do Rêgo, e 534/2020-TCU-1ª Câmara, Ministro Walton Alencar Rodrigues).

184. Recentemente, por meio do Acórdão 1.278/2020-TCU-1ª Câmara, relatado pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues, foi dada ciência à unidade jurisdicionada acerca da seguinte irregularidade: ‘9.2.3. ausência de negociação com o licitante vencedor, visando a obtenção de melhor proposta de preços, providência a ser tomada mesmo que o valor da proposta seja inferior ao valor orçado pelo órgão licitante, considerando o princípio da indisponibilidade do interesse público e o disposto no art. 24, § 8º, do Decreto 5.450/2005, com a interpretação dada pelo TCU mediante os Acórdãos 3.037/2009 e 694/2014, ambos do Plenário.’

185. Além disso, o Decreto 10.024/2019, em seu art. 38, determina a realização da negociação, mas não estabelece parâmetros limitadores, salvo de atender as regras do edital. O edital, no item 7.28, apenas prevê que o pregoeiro deverá encaminhar ‘contraproposta ao licitante que tenha ofertado o melhor preço, para que seja obtida a melhor proposta’. Contudo, o pregoeiro, declarou vencedoras propostas que continham os mesmos itens com valores discrepantes em até mais de 150%, e não adotou nenhuma medida, seja para negociar, seja para apurar eventual sobrepreço ou inexequibilidade dos preços propostos.

186. A falta da devida negociação impactou a obtenção da proposta mais vantajosa e propiciou que fossem adjudicados itens do objeto com valores muito distintos para diferentes competidores, sem nenhuma medida por parte do pregoeiro para avaliar a significativa discrepância de preços para os mesmos produtos.

187. Além disso, pertinente propor a realização da audiência de Luiz Filipe Teixeira Gonçalves, CPF: 635.290.412-20, pregoeiro, para que apresente razões de justificativas acerca de: a) em relação a não realização da adequada negociação de preços no PE SRP 4/2020, por não apresentar contraproposta ao licitante que tinha apresentado o melhor preço, visando à obtenção de melhor proposta de preços, providência a ser tomada mesmo que o valor da proposta seja inferior ao valor estimado pelo órgão licitante, em especial em relação aos itens que compõem o Lote 8, cujos preços foram muito inferiores aos correspondentes do Lote 1, contrariando o disposto no art. 38 do Decreto 10.024/2019 e a interpretação dada pelo TCU mediante os Acórdãos 3.037/2009, 694/2014 e 2.637/2015, todos do Plenário, e o Acórdão1.278/2020-TCU-1ª Câmara; e b) não ter adotado providências com vistas ao saneamento dos autos para apurar a razão da elevada disparidade dos preços ofertados pelos dois únicos licitantes, em especial em relação aos itens que compõem o Lote 8, cujos preços foram muito inferiores aos correspondentes do Lote 1, contrariando o princípio da busca da proposta mais vantajosa para a Administração e da indisponibilidade do interesse público, previsto no art. 37, inciso XXI, da CF/1988 e no art. 3º da Lei 8.666/1993.

Item i: manifeste-se sobre a adequação dos preços registrados por meio do Pregão Eletrônico SRP 4/2020 e aborde, necessariamente, a possibilidade de sobrepreço dos itens, que, conforme apontado pela Selog, podem superar 300% o valor praticado em outros certames, apresentando as pesquisas de preço realizadas e os documentos que as fundamentam; Contextualização: 188. A Unidade Técnica registrou na inicial que, para avaliar o impacto do baixo nível concorrencial nos preços, obteve dados de certames com produtos semelhantes aos ofertados no pregão ora em análise, nos quais observou que os preços registrados pelo Comando da 12ª Região Militar são superiores, especialmente quando comparado a certames nos quais a disputa fora realizada por item.

189. Foram apresentados quadros comparativos de três itens do PE SRP 4/2020 que indicam a

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ocorrência de sobrepreço (peça 12, p. 11-12).

Manifestação da Unidade Jurisdicionada sobre os indícios de irregularidades (peça 84, p. 34-35): a) a composição e adequação dos preços do presente certame levou em consideração os preceitos regulamentares da IN Seges/ME 73/2020, não havendo indicativo ou possibilidade de sobrepreço; b) a justificativa encartada no processo administrativo do certame comprova a tentativa de obtenção da pesquisa de preços junto ao sítio do painel de preços, a qual não retornou resultados. A mesma frustração de resultados foi observada na tentativa de obtenção da existência de contratação de itens de mesma similaridade com outros órgãos da administração pública, razão pela qual, em obediência ao preceito contido no art. 5º da IN Seges/ME 73/2020, utilizou-se a pesquisa por preços de fornecedores; e c) a Consultoria Jurídica da União atestou a regularidade do procedimento utilizado pela Administração quanto à composição e adequação dos preços de referência ao presente certame.

Análise da manifestação da UJ: 190. Em relação à manifestação da UJ, verifica-se que nada respondeu em relação ao que foi questionado, que remetia aos três itens de mobiliário para os quais as pesquisas indicadas na instrução inicial desta Corte apontaram para a possível existência de sobrepreço.

191. Já quanto à alegação de que a pesquisa de preços realizada pela UJ obedeceu ao regramento estabelecido pela IN Seges/ME 73/2020, deve-se registrar que essa norma foi publicada em 6/8/2020, enquanto a pesquisa de preços realizada pela UJ teve o quadro resumo emitido em 21/5/2020 (peça 106, p. 41-56) e a Justificativa para Utilização de Pesquisa de Preços por Fornecedores foi emitida em 20/5/2020 (peça 106, p. 40).

192. Antes da edição da IN Seges/ME 73/2020, vigorava, a respeito dos procedimentos para a realização de pesquisa de preços, a IN SLTI/MP 5/2014. Ambas as normas, no entanto, prevêem a utilização de quatro parâmetros, combinados ou não, quais sejam (art. 5º e art. 2º, respectivamente): I - Painel de Preços, disponível no endereço eletrônico gov.br/paineldeprecos; II - aquisições e contratações similares de outros entes públicos; III - dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo; ou IV - pesquisa direta com fornecedores.

193. A IN Seges/MP 5/2014, vigente à época da pesquisa de preços realizada, com a redação dada pela IN Seges/MP 3/2017, estabelecia, no art. 2º, § 1º, que ‘os parâmetros previstos nos incisos deste artigo poderão ser utilizados de forma combinada ou não, devendo ser priorizados os previstos nos incisos I e II e demonstrado no processo administrativo a metodologia utilizada para obtenção do preço de referência’. Essas disposições foram mantidas no art. 5º da IN Seges/ME 73/2020.

194. No presente caso, não se constatou no processo licitatório que tenham sido realizadas pesquisas acerca de aquisições e contratações similares de outros entes públicos.

195. Na justificativa para não priorizar esse parâmetro, o fiscal administrativo afirmou que realizaria a pesquisa junto a fornecedores ‘em detrimento da prioridade aos incisos I e II desta instrução, tendo em vista complementar a pesquisa realizada no Painel de Preços disponível no endereço eletrônico http://paineldepreços.planejamento.gov.br/‘ (peça 106, p. 40), no que teve a concordância do Ordenador de Despesas, em 1/6/2020 (peça 106, p. 364).

196. Contudo, ao elaborar a referida justificativa, o fiscal administrativo já tinha conhecimento de que a pesquisa com fornecedores não seria complementar à pesquisa no painel de preços, pois esta não teve êxito, conforme evidenciam os prints das telas do sistema, juntados à peça 106, p. 93-125, todos datados de 10/3/2020 (vide data no canto inferior direito de cada página).

197. A pesquisa de preços foi realizada apenas junto a três fornecedores, consoante comprova a

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Planilha Comparativa de Preços elaborada em 21/5/2020 (peça 106, p. 41-56), sem utilização de outras fontes.

198. Não há justificativa para o Comando da 12ª Região Militar não ter efetuado a pesquisa de preços - e até de especificações de mobiliário - em contratações similares de outros entes públicos, notadamente de outras unidades militares, como algumas citadas nesta instrução, a exemplo do Comando da 11ª Região Militar.

199. Além de ter descumprido injustificadamente a regra estabelecida no art. 2º, § 1º, da IN SLTI 5/2014, atual art. 5º, § 1º, da IN Seges/ME 73/2020, a 12ª RM infringiu a jurisprudência deste Tribunal, abaixo exemplificada: ‘É recomendável que a pesquisa de preços para a elaboração do orçamento estimativo da licitação não se restrinja a cotações realizadas junto a potenciais fornecedores, adotando-se, ainda, outras fontes como parâmetro, como contratações similares realizadas por outros órgãos ou entidades públicas, mídias e sítios eletrônicos especializados, portais oficiais de referenciamento de custos.’

Acórdão 2.816/2014-Plenário | Relator: José Mucio Monteiro ‘A pesquisa de preços para elaboração do orçamento estimativo da licitação não deve se restringir a cotações realizadas junto a potenciais fornecedores, devendo ser utilizadas outras fontes como parâmetro, a exemplo de contratações públicas similares, sistemas referenciais de preços disponíveis, pesquisas na internet em sítios especializados e contratos anteriores do próprio órgão.’

Acórdão 3.224/2020-Plenário | Relator: Vital do Rêgo 200. Agrava o quadro, ainda, quando se verifica que a pesquisa de preços se limitou a apenas três empresas do ramo, conforme se observa na documentação à peça 106, p. 41-92. O mercado fornecedor de mobiliário é vasto, o que não justifica a reduzida amostra utilizada na pesquisa.

201. A respeito, este Tribunal tem posicionamento no sentido de que a pesquisa de preços junto a fornecedores deve ser ampliada para alcançar número significativo da amostra (Acórdão 492/2012TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues).

202. Diante do exposto, pertinente propor a realização de audiência do Fiscal Administrativo e Chefe da Equipe de Planejamento da Contratação, Flávio Cabral Xavier, CPF: 948.706.910-00, e do Ordenador de Despesas, Vinicius Ramos Mação, CPF: 201.720.058-17, acerca das seguintes irregularidades verificadas na condução do PE SRP 4/2020: a) realizar pesquisa de preços apenas junto a três fornecedores a título de complementar pesquisa do Painel de Preços do Governo Federal, mesmo quando tal a pesquisa realizada no painel não apresentou resultados, sem estender, de forma injustificada, a pesquisa para as aquisições e contratações similares de outros entes públicos, que deveria ter sido priorizada, em afronta ao disposto no art. 2º, § 1º, da IN SLTI 5/2014, atual art. 5º, § 1º, da IN Seges/ME 73/2020, e a jurisprudência desta Corte, a exemplo do Acórdão 2.816/2014-TCU-Plenário, Ministro Relator José Múcio Monteiro e do Acórdão 3.224/2020-TCU-Plenário, Ministro Relator Vital do Rêgo.

Em relação aos indícios de sobrepreço no item 17 do Grupo 1 - poltrona giratória de espaldar médio Manifestação da empresa Fortline Indústria e Comércio de Móveis Ltda (peça 175, p. 9-22): 203. Com referência ao preço registrado para esse item no PE SRP 4/2020, no valor de R$ 1.542,00 (peça 110, p. 429), foi realizada na instrução inicial a comparação com os preços ofertados em outros quatro pregões realizados em datas próximas, conforme tabela abaixo (peça 12, item 39): Pregão – Uasg

Item

Nº Licitantes

Nº Lances

Val. Adjudicado

Proposta Fortline

Proposta Fornecedora mesmo modelo

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4/2020 160014

–

17

2

2

R$ 1.542,00

R$ 1.542,00

Não houve

9/2020 257047

–

16

21

70

R$ 559,00

R$ 903,85

R$ 843,15

1

5

2

R$ 575,33

Não participou

R$ 575,33

10/2020 988039

–

22/2020 90027

–

2

20

68

R$ 448,00

Não participou

R$ 579,38

5/2020 926522

–

3

10

3

R$ 554,00

Não participou

R$ 690,00

204. Um dos preços utilizados acima refere-se ao valor do lance dado pela própria Fortline no PE 9/2020, realizado pela Departamento de Saúde Indígena de Pernambuco (Dsei/PE) (UASG 257047), no valor de R$ 903,85. A empresa afirma que não ofertou lance nesse valor e que apresentou proposta de R$ 1.184,00, que era o valor estimado do processo, mas que não fez lances para esse item.

205. Assinala que o valor proposto era o máximo admitido no certame, e que já representava um valor muito abaixo do praticado pela empresa, razão pela qual não ofertou lances. Destaca que a ‘dificuldade logística para o Estado do Amazonas também impacta diretamente nos preços o que justifica tais diferenças de valores’. E aduz: ‘nem existe o lance de R$ 903,85 para este item, conforme observa-se na ata do pregão anexo e excerto abaixo’ (peça 175, p. 9).

206. A ata de realização do PE 9/2020 atesta que o valor unitário proposto pela empresa no referido pregão foi de R$ 1.184,00 e que houve de fato um lance ofertado por ela no valor de R$ 903,85, no dia 28/4/2020, às 9:16:56, consoante comprova excerto da ata abaixo colacionada. O trecho da ata do pregão reproduzido na resposta da empresa só apresenta os lances ofertados até às 9:15:16 e omite os lances posteriores (peça 175, p. 10).

207. A empresa argumenta que o cotejamento de preços praticados em diferentes pregões deve ser

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feito com produtos que sejam compatíveis, tanto com a especificação quanto com as exigências técnicas sobre a qualidade do produto (peça 175, p. 10). No caso do item em questão (17 do Grupo 1), alega que a especificação é a usualmente praticada pelo mercado e está idêntica nos dois certames. Ressalva que a comparação das exigências de qualidade técnica dos produtos nos dois certames revela que o edital do Dsei/PE não faz nenhuma exigência quanto à demonstração de qualidade de produto, nem sequer solicita garantia de fabricação.

208. Alega que o Dsei/PE não primou pela aquisição de um produto com a melhor relação custobenefício, o que resultará na aquisição de ‘produto que facilmente irá se deteriorar’. Que no pregão do Dsei/PE ‘buscou-se apenas alcançar o menor preço possível, negligenciando-se a qualidade, apesar deste Tribunal de Contas estar carregado de recomendações quanto a necessidade de os órgãos públicos buscarem o melhor preço possível de modo a assegurar a melhor relação custobenefício’. Por isso, o produto adjudicado pelo valor de R$ 559,00 não corresponde ao produto ofertado pela Fortline no edital com Comando Militar.

209. Assinala, ainda, que a empresa adjudicatária apresentou preço menor que 50% (cinquenta por cento) do valor estimado pelo Dsei/PE o que, por si só, também demonstra fortes indícios de inexequibilidade do fornecimento (peça 175, p. 11).

210. Afirma tratar-se de certames totalmente distintos, com produtos e exigências totalmente diferentes, que impactam diretamente no preço ofertado pelos licitantes e impossibilita realizar comparações. Um produto que atenda aos requisitos da ABNT de ergonomia e sustentabilidade, além de um prazo de garantia de 5 (cinco) anos, terá um valor agregado que refletirá em seu preço, sendo este o caso do Comando Militar.

211. No tocante ao indício de sobrepreço de 244%, entre o preço unitário registrado para o item 17 do Grupo 1 do PE SRP 4/2020 e o adjudicado para o item 16 do PE 9/2020 (Dsei/PE) e de 166% em relação ao valor do lance da Fortline para o mesmo item no PE 9/2020, a Fortline alega que, para a adequada comparação dos preços devem ser considerados apenas os preços adjudicados e cita excertos dos Acórdãos 2.170/2007-TCU-Plenário (Ministro Relator Ubiratan Aguiar) e 2.637/2015-TCU-Plenário (Ministro Relator Bruno Dantas) (peça 175, p. 12 a 14).

212. Acrescenta, ainda, que a IN Seges/ME 73/2020, estabelece, em seu art. 4º, que na pesquisa de preços, deverão ser observadas as condições comerciais, que incluem locais de entrega, instalação e montagem do bem, forma de pagamento, garantias exigidas e modelos.

213. Além disso, cita que o art. 5º da mesma norma estabelece como parâmetros de preços, os valores das aquisições ou contratações constantes do Painel de Preços (inciso I) e de aquisições e contratações similares de outros entes públicos (inciso II).

214. Considera inadmissível a utilização de preços relativos a lances ofertados em pregões, mas que não foram adjudicados, como parâmetro de preço. E assere (peça 175, p. 16): ‘Tal entendimento levaria à insegurança jurídica pois nada garante que aquele determinado licitante, de fato, estaria apto ao atendimento as condições do edital ou até mesmo teria interesse em apresentar a proposta reajustada quando da convocação. Estaríamos nos baseando no mundo das expectativas e possibilidades que em nada contribuem para a solidez de um embasamento jurídico concreto ao qual o caso requer. Entendimento contrário a este poderia admitir pesquisas de preços realizadas com base em erros na oferta de lances pelos licitantes, por exemplo.’

215. Ainda em relação à utilização de valores ofertados em lances para comparação de preços, a Fortline ressalta que a licitante Layout (vencedora do Grupo 8 do PE SRP 4/2020) apresentou lances no PE SRP 4/2020 de produtos idênticos, com valores que variam em mais de 300%.

Informa que para o item 6 do Grupo I, a Layout deu lance de R$ 1.750,00, enquanto no PE 11/2018, do Comando de Operações Terrestres, ofertou R$ 3.450,00 para o item 14, o que demonstra que o valor para fornecimento ao Comando da 12ª RM seria inexequível (anexa planilha - peça 199).

216. A Fortline realizou pesquisa de preços comparativa entre os lances por ela ofertados no pregão

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do Comando da 12ª Região Militar frente a lances da representante Layout em outros pregões.

Observam-se itens com enorme variação de preços entre eles, inclusive com item para o qual a representante apresentou lance quase 2.000% superior a Fortline (peça 199).

217. E conclui sobre a questão: ‘Conclui-se que a análise de preços reflete a realidade da licitante em cada momento e para determinado processo licitatório. A análise crua de valores faz uma generalização que não avalia diversas variáveis que impactam nos preços, tais como: as exigências do certame, especificações, logística, estoque disponível, valor e disponibilidade de matéria-prima, impostos, estratégia comercial da empresa, dentre outros. Se o entendimento da SELOG fosse possível de aplicação, todos os preços ofertados por quaisquer licitantes em quaisquer certames não deveriam possuir variações consideráveis e, conforme demonstrado concretamente, esse posicionamento não compreende a realidade mercadológica não sendo possível a sua aplicação.’

218. A respeito da comparação entre produtos sem similaridade, explicita que o produto indicado por esta Unidade na compra pelo Dsei/PE, o modelo Start 4002, da fabricante Cavaletti, pertence a uma série de cadeiras que variam conforme seus componentes, bases, rodízios etc. Aduz que essa informação pode ser comprovada pelo certificado da NBR 13.962, que possui um rol significativo de variantes do modelo Start 4002, e que indica não ser o mesmo item do pregão do Comando da 12ª RM. 219. Outro certame utilizado pelo TCU para comparação foi o PE 10/2020, da Prefeitura Municipal de Balneário de Camboriú/SC (UASG 988039). A empresa Fortline informa que o pregão indicado tem por objeto a ‘contratação de empresa especializada para fornecimento e execução de iluminação pública viária’, e anexa cópia da ata de realização do referido certame (peça 203).

220. Quanto ao preço praticado no PE 22/2020, realizado pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1) (vide tabela no item 180), a Fortline informa ‘que o produto homologado corresponde à marca Madelider Comercial Eireli EPP, modelo Operat Girat Media M/Linha Veneza, diferente do apresentado pela empresa Fortline’ (peça 175, p. 17).

221. Acrescenta que no PE 22/2020 o produto tem especificações distintas do equivalente no PE 4/2020, o que impacta significantemente o preço, tais como: mecanismo, base, rodízios, medidas etc. Considera que as características inferiores do produto licitado pelo TRF1 culminaram na diminuição do seu preço. As especificações divergiriam nas dimensões (as medidas do Comando Militar são maiores), na base da cadeira (a do Comando é um nylon) e no mecanismo de reclinação, que no PE 4/2020 é o relax (peça 175, p. 18-19).

222. Em relação ao último preço comparativo utilizado na instrução inicial (item 201 acima), a Fortline informa as especificações do produto definidas no PE 5/2020, da Prefeitura Municipal de Ipatinga/MG (peça 175, p. 21-22). Aduz que o edital não contém exigência de atendimento a normas da ABNT, ergonômicas e sustentáveis, e que as especificações não abrangem uma série de elementos importantes, como rodízios, espumas, revestimento, base, contra assento, contra encosto etc., o que permite o fornecimento de um produto inferior, mas que atende às vagas especificações.

Análise da manifestação da empresa 223. Assiste razão em parte à empresa. Com relação às exigências de atendimento às normas da ABNT, o edital da Dsei/PE exige apenas o atendimento à NBR 13.962 (peça 212, p. 37). O documento Justificativas das Normas Técnicas, elaborado pela 12ª RM no planejamento do PE SRP 4/2020, indica como norma a ser exigida para os itens relativos às cadeiras e poltronas, apenas a NBR 13.962, que ‘especifica as características físicas e dimensionais e classifica as cadeiras para escritório, bem como estabelece os métodos para a determinação da estabilidade, da resistência e da durabilidade de cadeiras de escritório, de qualquer material’ (peça 106, p. 35-39).

224. Contudo, no Termo de Referência posteriormente elaborado, sem justificativa técnica (conforme já abordado nesta instrução), é exigido o atendimento a outras treze normas da ABNT (peça 106, p. 154).

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225. A respeito, o edital do PE 35/2020, realizado pelo TCU, para compra de mobiliários diversos (mesas, armários, balcões, cadeira, poltrona, sofás etc.), exigiu para todos os móveis o atendimento de apenas quatro normas da ABNT (peça 241, p. 22). O PE SRP 3/2019, promovido pelo Comando Militar do Leste, exigiu, para compra de poltronas, o atendimento a apenas três normas da ABNT (peça 216, p. 178).

226. Nesse aspecto, não se pode concluir que a exigência da Dsei/PE, em relação às normas da ABNT, justifique o preço inferior ofertado pela Fortline naquele pregão, em relação ao preço registrado no PE SRP 4/2020, visto que são produtos similares, independente do grau de exigência de certificações esculpido nos pregões em que eles foram ofertados.

227. Por outro lado, não se pode desconsiderar a questão da garantia do móvel adquirido. O edital da Dsei/PE não exigiu nenhuma garantia (peça 212), enquanto o edital do Comando da 12ª RM exigiu a garantia de cinco anos, o que evidentemente tem um custo (peça 106, p. 153). Outro ponto com influência no preço é o frete para o Amazonas, certamente superior ao frete para Pernambuco.

228. Também não se tem elementos para definir que os produtos comparados têm características similares que permitam a devida comparação de seus preços finais, inclusive levando-se em conta aspectos externos, a exemplo da economia de escala, do local de entrega e da garantia exigida.

229. A respeito, deve-se sopesar o ganho de escala a ser obtido no PE SRP 4/2020 em relação ao PE 9/2020 (Dsei/PE). Neste, foi licitada a compra de apenas sete poltronas (peça 212, p. 36), enquanto no primeiro, na ARP 4/2020-1, foram registradas 450 poltronas giratórias de espaldar médio. Apenas no item 17, que pertence ao Grupo 1, do Comando da 12ª RM, são 150 poltronas.

Vale explicar que o mesmo item, em razão da divisão irregular do objeto adotada pelo Comando da 12ª RM, foi de interesse de outros quatro órgãos/entidades, e o móvel do item 17 é o mesmo dos itens 159, 290, 421 e 682, de outros entes participantes (vide peça 110, p. 429, 439, 451, 456 e 682).

230. Com isso, até a questão do peso do frete no preço final poderia restar mitigada, posto que será diluído por 150 poltronas a serem enviadas ao Amazonas, sem contar as centenas de outros móveis adquiridos pelo Comando da 12ª Região Militar.

231. Em relação ao argumento de que os preços ofertados em um pregão, mas não adjudicados, não devem ser utilizados como parâmetro comparativo de preços de mercado, há razão em parte à empresa. De fato, a jurisprudência desta Corte e os normativos que tratam da pesquisa de preços de mercado, preveem a utilização de valores adjudicados e/ou contratados, não cabendo a utilização de preços apenas ofertados em certames licitatórios, pois não são preços efetivamente praticados.

232. No presente caso, esta Unidade efetuou a comparação do preço unitário do item adjudicado no PE SRP 4/2020, com o adjudicado em outros certames licitatórios. Para poder comparar com outros preços da própria Fortline em outros certames, foram utilizados valores ofertados em outros pregões com objeto similar, ainda que não adjudicados e nem contratados.

233. A pesquisa realizada visa verificar a ocorrência de sobrepreço no PE SRP 4/2020 e insere-se em um procedimento de apuração preliminar, que abrange, inclusive, a oitiva da empresa para se manifestar. Nesse contexto, o preço ofertado pela empresa envolvida em outro certame, ainda que não adjudicado, pode ser utilizado como parâmetro inicial, em conjunto com outros preços que foram cotejados, sem que venha, ao final, ser utilizado como parâmetro para definir o eventual valor do sobrepreço, que obedecerá, por lógico, metodologia aprovada por este Tribunal.

234. No tocante à denúncia de que o preço ofertado pela empresa Layout para o item 6 do Grupo 1 poder ser considerado inexequível, se comparado ao preço por ela ofertado no PE 11/2018 (item 212 acima), não se justifica a análise, posto que a empresa não foi a vencedora do Grupo 1, e no Grupo 8, a ela adjudicado, não consta o móvel correspondente a esse item 6 (Poltrona Giratória Presidente) e não há indício de sobrepreço para ele no certame em análise.

235. Quanto à pesquisa realizada pela Fortline para cotejar os preços ofertados pela empresa Layout no PE SRP 4/2020 com os supostamente praticados pela própria empresa Layout em outros pregões, também não justifica a análise (peça 199). A empresa Layout foi a vencedora apenas do

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Lote 8, no valor total de R$ 42.984,00, com baixa materialidade. Ademais, a denúncia da empresa apenas reforça os indícios de que os preços praticados no PE SRP 4/2020 não estão compatíveis com o mercado, em razão das falhas no planejamento da contratação e na condução do certame, aqui tratadas.

236. Quanto ao exposto na instrução inicial, de que o maior número de competidores no PE 9/2020, do Dsei/PE, que teve a participação de 21 empresas, influenciou na redução dos preços e contribuiu para corrigir a falha na estimativa de preço inicial, a Fortline alega que essa questão merece melhor análise, porquanto várias empresas não ofertaram lances ou ficaram próximos do valor estimado, mas reconhece que há uma fragilidade na pesquisa de preços (peça 175, p. 11).

237. De fato, algumas empresas não ofertaram lances, mas a quantidade de lances para cada item evidencia efetiva disputa e possibilita a redução do preço final. No caso do PE SRP 4/2020 praticamente não houve disputa, consoante já tratado no item 123 acima.

238. Assiste razão à empresa quanto ao Pregão 10/2020 da UASG 988039 ter objeto diverso. Foi realizada pesquisa no portal Comprasnet e no site da Prefeitura Municipal de Balneário de Camboriú/SC e não se localizou certame com objeto assemelhado.

239. De fato, as especificações apresentam distinções, sendo mínimas nas dimensões. Quanto às demais características, a empresa alega que as especificações do PE SRP 4/2020 encarecem o produto, mas não apresenta qualquer evidência que comprove sua assertiva.

240. Já quanto ao PE 5/2020, da Prefeitura de Ipatinga/MG, de fato, o edital não exige o atendimento de nenhuma norma técnica e/ou ergonômica que garanta a qualidade do produto e nem relativas ao desenvolvimento sustentável (peça 245). Também só exige garantia de doze meses. As especificações são bem resumidas, o que transparece permitir a oferta de produto de qualidade inferior à licitada pelo Comando da 12ª RM, consoante alega a manifestante.

Em relação aos indícios de sobrepreço no item 69 do Grupo 1 - mesa de reunião redonda (peças 107, p. 272, e 110, p. 432).

241. A instrução inicial apresenta a tabela abaixo relativa à pesquisa de preços referente ao item 69 do PE SRP 4/2020 (peça 12, item 218): Pregão Item Nº Nº Val. Proposta Proposta Fornecedora – Uasg Licitantes Lances Adjudicado Fortline mesmo modelo 4/2020 – 160014

69

2

2

R$ 1.088,00

R$ 1.088,00

Não houve

179/2019 – 153031

4

9

18

R$ 580,00

R$ 492,00

Não houve

8/2019 – 926224

3

13

22

R$ 800,33

R$ 1.736,00(* )

R$ 1.383,60

(*) A empresa não ofertou lances.

Manifestação da empresa Fortline (peça 175, p. 22-24).

242. Em sua manifestação, a Fortline ressalta o impacto da pandemia da Covid-19, que ensejou no fechamento de indústrias por mais de seis meses, o que resultou na escassez de matéria prima e na consequente elevação dos preços. Por essa razão, aduz que não se mostra possível a comparação de preços com anos anteriores (peça 175, p. 22).

243. Registra que em 2019 possuía estoque de matéria-prima e completo fluxo de suas atividades produtivas e financeiras o que possibilitava conceder preços mais baixos. Com a redução da oferta de matéria e aumentos dos preços, os custos de produção e venda dos mobiliários tiveram acréscimos.

244. Exemplifica com a nota fiscal de compra de madeira que em dezembro de 2018 tinha o valor

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da chapa correspondente a R$ 33,52 (peça 206), e em 2020 passou para R$ 38,86 (peça 205), um aumento de cerca de 16% em apenas uma matéria-prima, sem considerar todos os outros aumentos de custos com administração, produção, outras matérias-primas, logística e montagem. Alega que esses aumentos influem no valor final de venda da mercadoria.

245. Alega que esse quadro se agrava quando se considera que todos os anos as indústrias de matérias primas reajustam seus valores de venda, e esclarece que a vigência da ata de registro de preços é de um ano, o que leva a empresa a ter que atender aos órgãos durante esse período e, para tanto, deve considerar todos os custos envolvidos.

246. Com relação ao PE SRP 179/2019, realizado pela Universidade Federal de São Paulo (peças 246-247), informa que a empresa Fortline está sediada em São Paulo, o que permite reduzir ‘o valor do frete para atendimento a Universidade de São Paulo, fato completamente distinto para o fornecimento ao Comando Militar que localiza-se em Manaus’ (peça 175, p. 23).

247. Acrescenta que a IN Seges/ME 73/2020 não permite a utilização de preços referencias com mais de um ano das aquisições ou contratações. Alega que entendimento contrário traz insegurança jurídica para a análise de preços realizada tanto pelo órgão gerenciador quanto pela empresa licitante. Se fosse possível a utilização de preços em períodos superiores a um ano, ‘é certo que TODOS os processos licitatórios apontariam sobrepreços, pois todos os anos há aumento dos produtos em valor mínimo equivalente a inflação’.

248. Registra que não obteve êxito no PE 179/2019 por não ter conseguido reduzir os seus preços e que alcançou o mínimo possível para cada item. Mesmo que o certame tivesse sido realizado por itens e não por lote, a empresa não conseguiria equiparar os lances ao menor valor adjudicado por item dentro do lote. Ressalta ainda que, ao contrário do apontado pela Selog, o fato de realizar certames por lote possibilita que as empresas ofertem lances menores, pois existe uma economia em escala gerada. Exemplifica com a hipótese de vender dez mesas; o preço será maior do que se a empresa vendesse dez mesas, dez armários, dez gaveteiros juntos. Alega que ‘é a inteligência do mercado comercial, tanto para o segmento privado quanto para o público’.

249. Em relação ao PE 8/2019, promovido pela Defensoria Pública do Estado de Rondônia, a Fortline sustenta que, ‘mesmo diante dos aumentos expressivos de custos expostos’, o preço por ela ofertado para o item 3, que foi de R$ 1.736,00 (peça 249, p. 14), foi maior do que aquele adjudicado pela 12ª RM em 2020. Alega que isso demonstra o esforço da empresa em manter preços vantajosos para a Administração.

Análise da manifestação da empresa 250. Vale informar que o PE SRP 179/2019 foi homologado em 29/11/2019 (peça 247), enquanto o PE SRP 4/2020 foi homologado praticamente um ano depois, em 18/11/2020 (peça 232). A proposta de preços da Fortline no PE SRP 4/2020 é datada de 15/10/2020 (peça 109, p. 615).

251. Rigorosamente, não há diferença de um ano entre os preços, embora o intervalo seja muito próximo. A diferença entre os valores é de cerca de 100%. Contudo, assiste razão em parte à empresa. A utilização de preços anteriores ao início da pandemia prejudica a comparação, pois são públicas e notórias as elevações de custos e de preços dos mais diversos ramos empresariais.

252. No caso do PE 179/2019, a empresa não teria custo com frete, mas deve-se considerar que no PE SRP 4/2020 há o ganho de escala, reconhecido pela própria empresa em sua manifestação, com a venda de milhares de móveis para a 12ª RM, situada em Manaus/AM, sem contar os ganhos com a ARP por meio de eventuais adesões.

253. Assim, conclui-se que não há como utilizar o preço dado como lance pela Fortline no PE SRP 179/2019, como parâmetro para avaliação de sobrepreço na aquisição do item 69 do PE SRP 4/2020. Da mesma forma, não é possível afastar os indícios de que os preços registrados no PE SRP 4/2020 podem estar acima dos preços de mercado, em razão da ausência de competividade do certame e das demais falhas cometidas pelo ente promotor do certame na fase de planejamento da contratação e na condução do certame.

254. Quanto ao PE 8/2019, deve-se registrar que a Fortline não deu lance para esse item 3

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(peça 249, p. 14) e o preço por ela ofertado, por razões por ela não esclarecidas, foi superior ao preço adjudicado para item similar no PE SRP 4/2020, não sendo útil para avaliar eventual sobrepreço neste último certame.

Em relação aos indícios de sobrepreço no item 51 do Grupo 1 - armário alto 2 portas (peças 106, p. 230-232, e 110, p. 431).

255. A instrução inicial realizou a comparação de preços entre itens dos certames constantes da tabela abaixo (peça 12, item 48). Os itens foram incluídos em razão das características semelhantes das especificações e porque envolvem dois outros certames em que licitantes do pregão 179/2019 também participaram, ‘corroborando que o preço obtido no pregão 4/2020 (UASG 160014), neste caso, alcança 342% de sobrepreço em relação ao melhor valor obtido junto a licitante concorrente’.

Pregão – Uasg Item Nº Nº Val. Proposta Proposta Licitantes Lances Adjudicado Fortline Fornecedora mesmo modelo 4/2020 – 160014

51

2

1

R$ 2.387,00

R$ 2.387,0 0

Não houve

179/2019 – 153031 11

21

70

R$ 580,00

R$ 1.411,0 0

Não houve

19/2020 – 070013

15

12

24

R$ 540,00

Não participou

Não houve

13/2019 – 110322

1

23

133

R$ 619,49

Não participou

Não houve

Manifestação da empresa Fortline (peça 175, p. 24-29).

256. A Fortline alega que foram utilizados como referenciais de preços dois pregões do ano de 2019, realizados há mais de um ano após a data da divulgação da pesquisa pela Selog para apontar eventual sobrepreço. Sustenta que tais valores devem ser afastados em detrimento do que impõe a IN Seges/ME 73/2020 e as orientações desta Corte de Contas.

257. No caso do PE 179/2019, realizado pela Universidade Federal de São Paulo (peças 246-247), e do PE 13/2019, realizado pelo Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, em 19/10/2019 (peças 250-251), aplica-se, em parte, a mesma análise lançada nos itens 243 a 246 supra.

258. Com relação ao PE 19/2020, realizado pelo Tribunal Regional Eleitoral da Bahia, a Fortline sustenta que o edital não consta no sítio eletrônico de Compras Governamentais, o que impossibilita a análise comparativa entre este e os termos do edital do Comando da 12ª Região Militar.

259. A respeito do disposto no item 52 da instrução inicial (peça 12), a Fortline ressalta que a empresa, ‘após permanecer com a indústria sem atividades devido a pandemia, empreendeu todos os esforços necessários para que sagrasse vencedora do pregão realizado pelo 1º BIS’ (PE 2/2020).

E acrescenta: ‘Contudo, frente aos grandes adventos da Covid 19 e ainda com a possibilidade de uma segunda onda e um novo lockdown a empresa se viu impossibilitada de ofertar os mesmos preços sob o risco de não conseguir cumprir com as suas obrigações. Assim, frente a realidade fática na qual existem inúmeros fatos supervenientes, de força maior e que não estão no controle desta empresa faz-se necessária a adequação dos preços sob esta ótica de instabilidade.

Sobre os valores indicados no pregão da Amazônia Azul Tecnologias, observa-se também que tratam de preços ofertados em 2019, incompatíveis com a realidade mercadológica de hoje. Ademais, também foram ofertados por empresa terceira, na qual a Fortline não detém qualquer influência sendo que a revendedora pode apresentar os preços que melhor lhe convier.’

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260. Em relação à proposta de R$ 3.000,00 da Layout para o item 81 do PE SRP 4/2020, a Fortline denuncia que a empresa Layout apresenta propostas com valores baixos, por ter ciência de que não será vencedora, por não atender aos requisitos dos editais. Registra que a Layout foi penalizada com a suspensão temporária do direito de licitar e contratar com a União pela Procuradoria da República em Sergipe, relativamente ao PE 14/2017. A empresa chegou a representar ao TCU (TC 039.213/2019-6), o que não foi conhecido por se tratar de defesa de interesse privado (Acórdão 2.559/2020-TCU-2ª Câmara, Ministro Substituto André Luís de Carvalho).

261. Em seguida, a Fortline apresenta uma listagem de quatro pregões em que a empresa Layout foi desclassificada por não atender aos requisitos do edital (peça 175, p. 26).

Análise da manifestação da empresa 262. A diferença de preços verificada em relação ao preço ofertado no PE 179/2019, neste caso, é muito significativa, chegando a 311%, se comparado com o menor valor adjudicado nos dois pregões referidos no item anterior. Essa diferença não pode ser totalmente justificada pela pandemia e nem pelo decurso de tempo, o que reforça os indícios de que os preços praticados no PE SRP 4/2020 estão superiores aos de mercado, o que se deve, em boa parte, à falta de competitividade decorrente das condições estabelecidas para o certame pelo Comando da 12ª RM, já acima tratadas.

263. Vale destacar que nos pregões indicados na tabela acima houve a participação de pelo menos doze competidores, chegando a mais de vinte em dois deles, com significativo número de lances. Já para o PE SRP 4/2020 acudiram apenas duas empresas e houve apenas um lance para o item 51 (peça 4, p. 183).

264. Com referência ao PE 19/2020, de fato, o edital não consta no Portal de Compras Governamentais, apenas a ata de realização do pregão. O edital foi obtido no portal do TRE/BA (de acesso público) e inserido agora, junto a com a ata, aos autos (peças 252 e 253).

265. O item 15 do edital do PE 19/2020, para 100 unidades (peça 253, p. 5), tem basicamente as mesmas características do item 51 do PE SRP 4/2020, para 90 unidades (peça 51, p. 183). A garantia exigida pelo TRE/BA é de doze meses, contra cinquenta meses do PE SRP 4/2020. A questão da diferença no custo do frete maior para o Estado do Amazonas, não justifica a larga de diferença nos preços.

266. Cabe acrescentar, embora não objeto das oitivas, que conforme detalhado no item 174 supra, o mesmo produto do item 51 do Lote 1 - Armário Super Alto duas portas, registrado em favor da empresa Fortline pelo preço unitário de R$ 2.387,00, foi registrado em favor da empresa Layout, no mesmo PE SRP 4/2020, pelo valor unitário de R$ 950,00, com uma diferença superior a 150%.

267. Isso posto, conclui-se que há indícios de sobrepreço na aquisição do item 51 do PE SRP 4/2020, definido no art. 2º, inciso III, da IN Seges/ME 73/2020, como o ‘preço contratado em valor expressivamente superior aos preços referenciais de mercado’.

268. Ressalte-se que embora não tenha havido a celebração de contratos pelos entes participantes do PE SRP 4/2020, o sobrepreço foi consumado com a celebração da ata de registro de preços (peça 110, p. 427-498).

269. A instrução inicial chamou atenção, ainda, para a discrepância de valores de alguns itens do Pregão 4/2020 em relação aos obtidos no âmbito do Pregão 2/2020, promovido pelo 1º Batalhão de Infantaria de Selva (UASG 160006), realizado poucos meses antes, em junho de 2020, e que possui alguns itens que foram licitados no presente certame.

270. No aludido certame, foi constatado que, diferentemente do ocorrido no Pregão 4/2020, o pregoeiro conduziu a negociação de alguns dos referidos itens no sentido de igualá-los aos preços das empresas então desclassificadas, conforme exemplos ilustrados no quadro abaixo: Pregão 4/2020 Pregão 2/2020 Produto Item Valor Item Valor Negociado Mesa Retangular (800x600x740)

37

R$ 777,00

1

R$ 612,00

R$ 480,00

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Mesa Refeitório 1800x800x740)

(6

lugares

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–

75 R$ 2.679,00

23 R$ 2.586,00 R$ 1.800,00

Mesa Reunião (2400x1200x740)

Executiva

87 R$ 16.601,0 0

27 R$ 12.665,0 R$ 10.000,0 0 0

Mesa Trabalho (2600x1800x740)

Executiva

88 R$ 13.044,0 0

28 R$ 9.951,00

Não houve

271. Ainda em relação ao PE 2/2020, a instrução inicial registrou (peça 12): ‘52. Todavia, o referido pregão 2/2020, que não é objeto desta representação, contém, ainda, outros itens que não contaram com o mesmo esforço de negociação por parte do pregoeiro e permaneceram com aparentemente sobrepreço, a exemplo da mesa de trabalho executiva do item 28 adjudicada a R$ 9.951,00, cujo modelo Nobile produzido pela Fortline foi igualmente por ela ofertado na disputa pelo item 1 do pregão eletrônico 10/2019, promovido pela Amazônia Azul Tecnologias de Defesa - SA (UASG 710300), pelo preço de R$ 7.324,00. Ainda, a empresa Refiti Móveis Corporativos Eireli (21.532.455/0001-28) ofertou o mesmo modelo da Fortline a R$ 6.225,40. Entretanto, o item foi adjudicado, no pregão 10/2019, à empresa Marzo Vitorino pelo preço de R$ 6.224,85. Saliente-se, ainda, que a empresa Layout teria proposto o valor de R$ 3.000,00 na aludida mesa na disputa pelo item 88 do pregão 4/2020, no qual foi desclassificada, indicando a possibilidade de os preços reais p/ o produto em comento serem ainda inferiores.’

272. A alegação da empresa (item 259 supra) de que a pandemia da Covid-19 prejudicou a indústria e comércio moveleiro e teve reflexos no aumento de preços dos produtos é pertinente.

Contudo, não justifica, sem comprovação, diferenças de preços de mais de sessenta por cento, para se falar apenas da comparação com o PE 2/2020. E a empresa não apresentou evidências que justifiquem o aumento significativo dos preços.

273. No caso, deve-se considerar que alguns fatores atinentes ao PE 2/2020 influenciaram na obtenção de melhores preços. Os preços estimados para os itens 87 e 88 do PE SRP 4/2020 são próximos dos preços estimados para os itens 27 e 28 do PE 2/2020. O que parece ter feito a diferença foi a condução do certame.

274. O PE 2/2020 teve o objeto dividido em três lotes de produtos da mesma natureza. O PE SRP 4/2020 não teve a divisão do objeto em lotes por características dos produtos, mas por demanda dos órgãos/entidades participantes. Com isso, houve, na prática, a falta de parcelamento, o que afastou competidores, em face da diversidade de itens licitados.

275. O PE 2/2020 atraiu o interesse de doze empresas, enquanto o PE SRP 4/2020 teve a participação de apenas duas, ou seja, não houve disputa, que é o que leva à efetiva redução dos preços. No item 27 do PE 2/2020 houve doze lances e no item 28, 24 lances (peça 255, p. 97-101).

Já no PE SRP 4/2020, para os itens 87 e 88, houve apenas um único lance em cada (peça 4, p. 218220).

276. Os dados acima indicam que os preços registrados no PE SRP 4/2020 não estão compatíveis com o mercado, com indícios da ocorrência de sobrepreço.

277. Quanto à informação de que a empresa Layout já foi até punida pela administração federal por conta da não apresentação da documentação de habilitação em outro processo licitatório, a documentação nos autos do TC 039.213/2019-6 confirma a aplicação da sanção.

278. Quanto aos preços ofertados pela empresa Layout, para os itens 87 e 88 do Grupo 1 do PE SRP 4/2020, ela ofertou R$ 2.400,00 e R$ 3.000,00, respectivamente (peça 4, p. 218-220). Já para os itens 27 e 28 do PE 2/2020, a Layout ofertou lances de R$ 6.000,00 e R$ 4.050,00, respectivamente (peça 255, p. 97-101).

279. Em relação à participação da Layout no PE SRP 4/2020, sempre alegada pela Fortline, não foram apresentados elementos que justifiquem sua análise quanto ao comportamento suspeito daquela empresa.

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280. Os elementos apresentados na instrução inicial analisados em conjunto com os documentos do processo licitatório e da manifestação da empresa vencedora acerca de oito dos nove grupos licitados permitem concluir, em relação aos preços praticados, que há indícios da ocorrência de sobrepreço.

281. Tal situação decorreu da modelagem adotada, em que não houve o parcelamento do objeto em grupos de itens da mesma natureza, da fragilidade da pesquisa prévia de preços de mercado, do excesso de exigência de normas técnicas e outros documentos, e o detalhamento excessivo das especificações.

282. Esses fatores implicaram na ausência de competitividade no PE SRP 4/2020, o que contrasta com o verificado em outros pregões para aquisição de mobiliário examinados neste processo.

Trata-se de mercado com vasto número de empresas e bastante competitivo, razão pela qual chama a atenção situações como a verificada no pregão exame, quando praticamente não acudiram interessados.

283. De todo modo, a situação não ganha maior gravidade em razão de não terem sido celebrados contratos com base nas atas de registro de preços assinadas, sendo suficiente a proposta de anulação do certame, em razão das irregularidades acima tratadas que restringiram a competitividade, e das demais medidas preliminares alvitradas nesta instrução.

Item j: justificar o formato utilizado para os documentos do edital e do seu termo de referência, que foram incluídos no sistema Comprasnet em formato de imagem, o que dificulta a transparência, notadamente em relação ao acompanhamento e fiscalização pelo cidadão comum em seu importante papel de controle social, uma vez que o manuseio desses documentos fica prejudicado, a exemplo da realização de simples busca textual manual, e contraria a política nacional de dados abertos, que preconiza a evolução da transparência por meio de publicação de informações em formatos que facilitem a obtenção de informações, inclusive de maneira automatizada; Fundamento legal ou jurisprudencial: nciso III, do § 3º, do art. 8º da Lei 12.527/2011; Contextualização: 284. A instrução inicial constatou que a versão do edital e do seu termo de referência incluídas no sistema Comprasnet estão em formato de imagem, o que dificulta a transparência, notadamente em relação ao acompanhamento e fiscalização do cidadão comum em seu importante papel de controle social, uma vez que o manuseio dos artefatos fica prejudicada, a exemplo da realização de simples busca textual manual (peça 12, p. 14).

285. Registrou-se que a prática contraria a política nacional de dados abertos, que preconiza a evolução da transparência por meio de publicação de informações em formatos que facilitem a obtenção de informações, inclusive de maneira automatizada e, nesse sentido, fere o inciso III, do § 3º, do art. 8º da Lei 12.527/2011, ao disponibilizar informação em formato que exige maior esforço de tratamento para alcançar legibilidade por máquina.

Manifestação da Unidade Jurisdicionada sobre os indícios de irregularidades (peça 84, p. 37): a) causa estranheza a alegação de que a documentação incluída no sistema Comprasnet tenha sido apresentada em formato de imagem, fato que dificulta a transparência, uma vez que, ao acessar sistema, verificamos de forma clara que a documentação disponibilizada aos licitantes estava em formato PDF e Word, não havendo o formato de imagem citado; e b) nenhum licitante postulou em quaisquer das fases do certame, seja através de impugnação, pedido de esclarecimento, recursos ou outro meio administrativo diverso, eventual impossibilidade de manuseio dos documentos.

Análise: 286. De fato, os documentos inseridos pela UJ no Sistema Comprasnet em formato PDF, no caso, os Anexos I e II do termo de referência e o edital do PE SRP 4/2020, não são editáveis, o que impede a utilização por qualquer usuário de ferramenta de pesquisa de palavras e de selecionar e

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copiar textos. Esse formato é chamado usualmente de imagem, embora não seja propriamente um arquivo de formato imagem, como aqueles com extensões JPEG/JFIF, GIF, BMP, PNG, PSD, TIFF, EXIT, dentre outros.

287. Os outros dois arquivos, as minutas da ata de registro de preços e do contrato, estão em formato Word (peça 84, p. 37).

288. A utilização de arquivos PDF não editáveis dificulta a busca de informações no documento, em prejuízo ao princípio da transparência e contraria o disposto no art. 8º, § 3º, inciso III, da Lei 12.527/2011, o qual prevê que as informações disponibilizadas nos sítios oficiais deverão atender ao requisito de ‘possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina’.

289. Isso posto, em relação a essa questão, deve-se propor, quando do mérito destes autos, que seja dada ciência ao Comando da 12ª Região Militar que a inserção de documentos das licitações no portal Comprasnet em formato não editável, que não permita a busca de conteúdo no arquivo, conforme se verificou no PE SRP 4/2020, infringe a regra estabelecida no art. 8º, § 3º, inciso III, da Lei 12.527/2011.

290. Quanto à manifestação da unidade jurisdicionada sobre a construção participativa de deliberações, o Comando da 12ª RM não se manifestou quanto às alternativas para corrigir os indícios de irregularidades verificados e nem sobre o impacto das possíveis medidas a serem adotadas pelo TCU, a exemplo da determinação para anulação do certame, limitando-se a informar que procedeu a suspensão da ARP (peça 84, p. 37).

291. Diante do exposto, será proposta a realização de audiência dos responsáveis identificados na Matriz de Responsabilização que figura como Anexo I desta instrução, na forma descrita na proposta de encaminhamento a seguir.

F. IMPACTO DOS ENCAMINHAMENTOS PROPOSTOS Haverá impacto relevante na Unidade Jurisdicionada e/ou na sociedade, decorrente dos encaminhamentos propostos? Não.

292. O objeto consiste em bens duráveis, que serviriam à substituição de mobiliário já existente, pelo que não haverá prejuízo para o contínuo e regular funcionamento das unidades. Quanto aos responsáveis chamados em audiência, entende-se que essa ainda é fase saneadora, de se apurar responsabilidades, que privilegia o contraditório e a ampla defesa, não havendo impactos relevantes a eles nesse momento. (...)

I. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 293. Em virtude do exposto, propõe-se: 293.1. conhecer da representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno deste Tribunal, e no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014; 293.2. No mérito, considerar a presente representação parcialmente procedente; 293.3. determinar ao Comando da 12ª Região Militar, com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, c/c o art. 4º, inciso I da Resolução - TCU 315/2020, e no artigo 71, inciso IX, da Constituição Federal, c/c artigo 45 da Lei 8.443/1992, que adote as providências cabíveis com vistas a anular o Pregão Eletrônico SRP 4/2020 e, consequentemente, as Atas de Registro Preços 4/2020-1 e 4/2020-2, cabendo informar ao TCU, no prazo de até 15 (quinze) dias, as providências adotadas, considerando que no referido certame licitatório foram constatadas as seguintes irregularidades: 293.3.1. ausência de estudo técnico preliminar que demonstre a necessidade do atendimento a certificações, declarações de qualidade, normas técnicas¸ laudos técnicos e/ou certificados de conformidade contidos nas descrições dos itens licitados, conforme listagem do termo de referência

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do Pregão Eletrônico - SRP 4/2020, como sendo o mínimo necessário para garantir a aquisição de produtos que atendam às necessidades da administração, com apresentação de estudo técnico que demonstre a viabilidade técnica, econômica e mercadológica da solução pretendida, em que conste as empresas/indústrias aptas a atender à demanda na forma solicitada, com indicação inequívoca da marca e modelo, ofende o disposto no art. 3º, inciso XI, do Decreto 10.024/2019, art. 9º, inciso I, do Decreto 7.892/2013, e arts 3º e 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993; 293.3.2. detalhamento excessivo dos itens licitados, em afronta ao item 1 da alínea ‘a’ do inciso XI do art. 3º do Decreto 10.024/2019, que é claro ao vedar ‘especificações excessivas, irrelevantes ou desnecessárias’, o que contribuiu para a restrição à competitividade no certame; 293.3.3. aprovação do edital e do Termo de Referência, sem o parcelamento do objeto na forma da justificativa técnica subscrita pelo mesmo ordenador de despesas que aprovou o edital e que desconsiderou o alerta feito no parecer jurídico, e manteve o indevido agrupamento do objeto em grupos com itens heterogêneos que deveriam ter sido licitados separadamente, para melhor aproveitar as particularidades do mercado, o que permitiu, ainda, a adjudicação de mesmos itens do pregão a empresas distintas com disparidade nos preços unitários superior a 100%, conforme art. 15, inciso IV, e 23, §1º, da Lei 8.666/1993 e a Súmula TCU 247; e 293.3.4. exigência constante do termo de referência de apresentação de quitação do conselho profissional, conforme exigido para o laudo ergonômico de conformação do produto à NR 17, contraria o disposto no art. 30, inciso I da Lei 8.666/1993 e a jurisprudência deste Tribunal, a exemplo dos Acórdãos 772/2009, da relatoria do Ministro Aroldo Cedraz, e 2.472/2019, da relatoria do Ministro Substituto, Augusto Sherman, ambos do Plenário; 293.3.5. exigência do reconhecimento de firma em documentos dos licitantes, apenas pode ser feita em caso de dúvida da autenticidade da assinatura e com previsão editalícia, conforme entendimento desta Corte, a exemplo dos Acórdão 3.966/2009-TCU-2ª Câmara (Ministro Benjamin Zymler), 291/2014 e 1.301/2015-TCU-Plenário (Ministro Substituto Augusto Sherman) e 604/2015-TCUPlenário (Ministro José Múcio Monteiro); e 293.3.6. ausência de negociação com o licitante vencedor visando a obtenção de melhor proposta de preços, providência a ser tomada mesmo que o valor da proposta esteja compatível com o valor estimado pelo órgão licitante, prejudica a busca da proposta mais vantajosa para a administração e viola o disposto no art. 3º da Lei 8.666/1993 e a jurisprudência deste Tribunal (a exemplo dos Acórdãos 2.637/2015-TCU-Plenário, Ministro Bruno Dantas, 720/2016-TCU-Plenário, Ministro Vital do Rêgo, e 534/2020 e 1.278/2020-TCU-1ª Câmara, Ministro Walton Alencar Rodrigues); 293.4. revogar a medida cautelar adotada após efetivada a comunicação ao TCU do cumprimento da determinação de anulação do Pregão Eletrônico SRP 4/2020, e, consequentemente, das Atas de Registro Preços 4/2020-1 e 4/2020-2; 293.5. considerando a possibilidade de construção participativa das deliberações deste Tribunal, nos termos do art. 14 da Resolução-TCU 315/2020, bem como o previsto nas Normas de Auditoria (NAT) aprovadas pela Portaria-TCU 280/2010, referente aos comentários dos gestores (no que se aplica a representações e denúncias), solicitar, via Controle Interno do Exército, ao Gabinete do Comandante do Exército Brasileiro, caso queira, no prazo de quinze dias, considerando os indícios de irregularidades verificados no Pregão Eletrônico SRP 4/2020, promovido pelo Comando da 12ª Região Militar para a aquisição de mobiliário, indícios que também foram verificados em outros pregões eletrônicos realizados por outras unidades militares, abaixo listados: a) a manifestação quanto aos possíveis impactos de uma recomendação deste Tribunal, dirigida ao Gabinete do Comandante do Exército Brasileiro, com vistas ao aperfeiçoamento da governança das aquisições de mobiliário pelas unidades militares vinculadas ao Comandante do Exército, para que seja elaborado um catálogo de especificações padronizado de mobiliário e de minutas de edital e de termo de referência padrões, com a definição das exigências relativas ao atendimento de normas técnicas, de certificações, declarações e garantias; Certame licitatório Unidade jurisdicionada Processo no TCU

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PE SRP 1/2019

Comando da 11ª Região Militar

TC 022.372/2019-9

PE SRP 11/2018

Comando de Operações Terrestres

TC 022.372/2019-9

PE SRP 6/2020

57º Batalhão de Infantaria Motorizado

TC 038.160/2020-0

PE SRP 12/2020

Departamento Geral de Pessoal

TC 047.378/2020-4

PE SRP 20/2020

Gabinete do Comandante do Exército

TC 047.378/2020-4

PE SRP 9/2020

Colégio Militar de Brasília

TC 047.378/2020-4

PE SRP 26/2019

Comando da 11ª Brigada de Infantaria Leve

TC 045.260/2020-6

293.6. dar ciência ao Comando da 12ª Região Militar, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução - TCU 315/2020, sobre as seguintes impropriedades/falhas, identificadas no PE SRP 4/2020, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes: a) a inserção de documentos das licitações no portal Comprasnet em formato não editável, que não permita a busca de conteúdo no arquivo, conforme se verificou no PE SRP 4/2020, infringe a regra estabelecida no art. 8º, § 3º, inciso III, da Lei 12.527/2011; 293.7. realizar, com fundamento no art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992 e art. 250, inciso IV, c/c art. 237, parágrafo único, do Regimento Interno do TCU, a audiência dos responsáveis a seguir indicados, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentem razões de justificativa pelas irregularidades descritas: 293.7.1. Irregularidades: 293.7.1.1. Elaboração e aprovação dos estudos técnicos preliminares, termo de referência e edital do PE SRP 4/2020 contendo as seguintes previsões/exigências sem a devida fundamentação técnica: a) exigência de atendimento a normas NBR, declarações de qualidade, certificações¸ laudos técnicos e/ou certificados de conformidade contidos nas descrições dos itens licitados conforme listagem do termo de referência, sem a demonstração da essencialidade dessas exigências para garantir a qualidade e desempenho suficientes do objeto, se afigurando excessivamente restritiva, o que foi corroborado pelo baixo nível de competitividade verificado no certame, em afronta ao art. 3º da Lei 10.520/2002; b) exigência da ‘declaração de usual fornecedor de poliamida, em papel timbrado da empresa fornecedora, assinada por responsável acreditado, com firma reconhecida em cartório, declarando que a mesma é composta por 30% de material endurecedor fibra de vidro’, em afronta ao art. 3º da Lei 10.520/2002; c) exigência de que o laudo referente à Norma Regulamentadora NR-17 seja referido a produto específico e identificado por foto, em detrimento da abordagem por linha de produto, assim como a exigência de que, caso o profissional signatário do laudo seja engenheiro, deverá apresentar ART e comprovante de pagamento de quitação do título do CREA, em afronta ao art. 3º da Lei 10.520/2002; d) detalhamento excessivo dos itens licitados, em afronta ao item 1 da alínea ‘a’ do inciso XI do art. 3º do Decreto 10.024/2019, que é claro ao vedar ‘especificações excessivas, irrelevantes ou desnecessárias’, o que contribuiu para a restrição à competitividade no certame; e e) sem o parcelamento do objeto, contrariando a justificativa técnica subscrita pelo ordenador de despesas pelo agrupamento em dois lotes, com itens da mesma natureza, e manteve o indevido agrupamento do objeto em grupos com itens heterogêneos que deveriam ter sido licitados separadamente, para melhor aproveitar as particularidades do mercado, conforme art. 15, inciso IV, e 23, §1º, da Lei 8.666/1993 e a Súmula TCU 247; Responsável 1: Flávio Cabral Xavier, CPF: 948.706.910-00, Chefe da Equipe de Planejamento da

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TC 043.160/2020-4

Contratação, responsável pelos Estudos Técnicos Preliminares e pelo Termo de Referência do Pregão Eletrônico SRP 4/2020; Condutas do responsável 1: a) confeccionou os estudos técnicos preliminares e o termo de referência sem os elementos regulamentares necessários, especialmente a ausência de pareceres ou motivação técnica que suportasse as escolhas realizadas, as especificações descritas e as exigências estipuladas, sem avaliar a capacidade de atendimento do mercado fornecedor, sem realizar análise de viabilidade econômica da contratação e sem considerar a justificativa das normas técnicas nos autos, restringindo imotivadamente o caráter competitivo do certame; (b) elaborou o edital e o termo de referência, sem o parcelamento do objeto, contrariando a justificativa técnica subscrita pelo ordenador de despesas pelo agrupamento em dois lotes, com itens da mesma natureza, e manteve o indevido agrupamento do objeto em grupos com itens heterogêneos que deveriam ter sido licitados separadamente, para melhor aproveitar as particularidades do mercado, conforme art. 15, inciso IV, e 23, §1º, da Lei 8.666/1993 e a Súmula TCU 247; Responsável 2: Vinicius Ramos Mação, CPF: 201.720.058-17, Ordenador de Despesas, corresponsável pelos estudos técnicos preliminares e pelo edital e termo de referência.

Condutas do responsável 2: (a) aprovou os estudos técnicos preliminares e o termo de referência sem os elementos regulamentares necessários, especialmente a ausência de pareceres ou motivação técnica que suportasse as escolhas realizadas, as especificações descritas e as exigências estipuladas, sem avaliação da capacidade de atendimento do mercado fornecedor, sem análise de viabilidade econômica da contratação e sem considerar a justificativa das normas técnicas nos autos, restringindo imotivadamente o caráter competitivo do certame; (b) aprovou os estudos técnicos preliminares e o termo de referência com pesquisa de preços realizada apenas junto a três fornecedores a título de complementar pesquisa do Painel de Preços do Governo Federal, mesmo quando tal a pesquisa realizada no painel não apresentou resultados, sem estender, de forma injustificada, a pesquisa para as aquisições e contratações similares de outros entes públicos, que deveria ter sido priorizada; e (b) aprovou a minuta final do edital e do Termo de Referência, sem o parcelamento do objeto na forma da justificativa técnica por ele subscrita e com desatenção ao alerta constante do parecer jurídico, e manteve o indevido agrupamento do objeto em grupos com itens heterogêneos que deveriam ter sido licitados separadamente, para melhor aproveitar as particularidades do mercado, conforme art. 15, inciso IV, e 23, §1º, da Lei 8.666/1993 e a Súmula TCU 247.

Norma infringida pelas condutas: inciso XI do art. 3º do Decreto 10.024/2019, art. 9º, inciso I, do Decreto 7.892/2013, c/c art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993 e Acórdão 2.407/2006-TCU-Plenário, Relator Benjamin Zymler; art. 2º, § 1º, da IN SLTI 5/2014, atual art. 5º, § 1º, da IN Seges/ME 73/2020, e a jurisprudência desta Corte, a exemplo do Acórdão 2.816/2014-TCU-Plenário, Ministro Relator José Múcio Monteiro e do Acórdão 3.224/2020-TCU-Plenário, Ministro Relator Vital do Rêgo.

293.7.1.2. Irregularidade: realização da pesquisa de preços apenas junto a três fornecedores a título de complementar pesquisa do Painel de Preços do Governo Federal, mesmo quando tal pesquisa realizada no painel não apresentou resultados, sem estender, de forma injustificada, a pesquisa para as aquisições e contratações similares de outros entes públicos, que deveria ter sido priorizada, em afronta ao disposto no art. 2º, § 1º, da IN SLTI 5/2014, atual art. 5º, § 1º, da IN Seges/ME 73/2020, e a jurisprudência desta Corte, a exemplo do Acórdão 2.816/2014-TCUPlenário, Ministro Relator José Múcio Monteiro e do Acórdão 3.224/2020-TCU-Plenário, Ministro Relator Vital do Rêgo; Responsável 1: Flávio Cabral Xavier, CPF: 948.706.910-00, Chefe da Equipe de Planejamento da Contratação, responsável pela pesquisa prévia de preços para o Pregão Eletrônico SRP 4/2020;

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Conduta do responsável 1: realizou pesquisa de preços apenas junto a três fornecedores a título de complementar pesquisa do Painel de Preços do Governo Federal, mesmo quando tal a pesquisa realizada no painel não apresentou resultados, sem estender, de forma injustificada, a pesquisa para as aquisições e contratações similares de outros entes públicos, que deveria ter sido priorizada.

Responsável 2: Vinicius Ramos Mação, CPF: 201.720.058-17, Ordenador de Despesas, corresponsável pelos estudos técnicos preliminares e pelo edital e termo de referência.

Conduta do responsável 2: aprovou o termo de referência com pesquisa prévia de preços realizada apenas junto a três fornecedores a título de complementar pesquisa do Painel de Preços do Governo Federal, mesmo quando tal a pesquisa realizada no painel não apresentou resultados, sem estender, de forma injustificada, a pesquisa para as aquisições e contratações similares de outros entes públicos, que deveria ter sido priorizada; Normas infringidas pelas condutas: art. 2º, § 1º, da IN SLTI 5/2014, atual art. 5º, § 1º, da IN Seges/ME 73/2020, e a jurisprudência desta Corte, a exemplo do Acórdão 2.816/2014-TCUPlenário, Ministro Relator José Múcio Monteiro e do Acórdão 3.224/2020-TCU-Plenário, Ministro Relator Vital do Rêgo; 293.7.1.3. Irregularidade: elaboração da minuta final do edital e do Termo de Referência que veio a ser aprovada, com a ausência do parcelamento do objeto na forma proposta pela área técnica e destacado no parecer jurídico, mantendo o indevido agrupamento do objeto em grupos com itens heterogêneos que deveriam ter sido licitados separadamente, para melhor aproveitar as particularidades do mercado, conforme art. 15, inciso IV, e 23, §1º, da Lei 8.666/1993 e a Súmula TCU 247; Responsável: Everaldo de Souza Bezerra, CPF: 009.263.334-02, então Fiscal Administrativo do Comando da 12ª Região Militar; Conduta: confeccionou a minuta final do edital e do termo de referência com a ausência do parcelamento do objeto na forma definida na justificativa técnica subscrita pelo ordenador de despesas técnica e destacado no parecer jurídico, e manteve o indevido agrupamento do objeto em grupos com itens heterogêneos que deveriam ter sido licitados separadamente, para melhor aproveitar as particularidades do mercado.

Norma infringida pela conduta: inciso XI do art. 3º do Decreto 10.024/2019, art. 9º, inciso I, do Decreto 7.892/2013, c/c art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993 e Acórdão 2.407/2006-TCU-Plenário, Relator Benjamin Zymler.

293.7.1.4. Irregularidade: formalização das atas de registro de preços decorrentes do PE SRP 4/2020, contendo permissão, sem justificativa, de adesão por qualquer órgão ou entidade da administração pública que não tenha participado do certame licitatório, em flagrante contradição com os termos da minuta da ata de registro de preços aprovada pela autoridade competente, que vedava a adesão; Responsável: Ender Martins Fontoura, CPF: 012.070.126-02, Ordenador de Despesas do Comando da 12ª Região Militar; Conduta: formalizou das atas de registro de preços decorrentes do PE SRP 4/2020, contendo permissão de adesão por qualquer órgão ou entidade da administração pública que não tenha participado do certame licitatório, em flagrante contradição com os termos da minuta da ata de registro de preços, aprovada pela autoridade competente, que vedava a adesão; Norma infringida pela conduta: art. 9º, inciso III, do Decreto 7.892/2013, no item 9.6.2 do Acórdão 2.037/2019-TCU-Plenário e ao princípio da probidade administrativa.

293.7.1.5. Irregularidades: a) não realização da adequada negociação de preços no PE SRP 4/2020, por não apresentar contraproposta ao licitante que tinha apresentado o melhor preço, visando a obtenção de melhor proposta de preços, providência a ser tomada mesmo que o valor da proposta seja inferior ao valor estimado pelo órgão licitante, em especial em relação aos itens que compõem o Lote 8, cujos

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preços foram muito inferiores aos correspondentes do Lote 1, contrariando o disposto no art. 38 do Decreto 10.024/2019 e a interpretação dada pelo TCU mediante os Acórdãos 3.037/2009, 694/2014 e 2.637/2015, todos do Plenário, e o Acórdão1.278/2020-TCU-1ª Câmara; e b) não ter adotado providências com vistas ao saneamento dos autos para apurar a razão da elevada disparidade dos preços ofertados pelos dois únicos licitantes, em especial em relação aos itens que compõem o Lote 8, cujos preços foram muito inferiores aos correspondentes do Lote 1, contrariando o princípio da busca da proposta mais vantajosa para a Administração e da indisponibilidade do interesse público, previsto no art. 37, inciso XXI, da CF/1988 e no art. 3º da Lei 8.666/1993.

Responsável: Luiz Filipe Teixeira Gonçalves, CPF: 635.290.412-20, pregoeiro do Comando da 12ª Região Militar; Conduta: deixar de realizar, sem justificar, a negociação de preços com vistas a obter valores melhores para a Administração, que deveria ser adotada mesmo quando o valor da proposta for inferior ao valor estimado pelo órgão licitante, e não adotou as medidas para apurar a razão da elevada disparidade dos preços ofertados pelos dois únicos licitantes, que indicariam a ocorrência de sobrepreço ou de preço inexequível, especialmente considerando que os itens que compõem o Lote 8 foram adjudicados por valores muito inferiores aos seus correspondentes do Lote 1; Normas infringidas pela conduta: art. 38 do Decreto 10.024/2019 e a interpretação dada pelo TCU mediante os Acórdãos 3.037/2009, 694/2014 e 2.637/2015, todos do Plenário, e o Acórdão 1.278/2020-TCU-1ª Câmara, e os princípios da busca da proposta mais vantajosa para a Administração e da indisponibilidade do interesse público, previsto no art. 37, inciso XXI, da CF/1988 e no art. 3º da Lei 8.666/1993; 293.8. encaminhar cópia da presente instrução aos responsáveis indicados nos itens 293.7.1 a 293.7.4 retro e ao Comando da 12ª Região Militar; e 293.9. informar ao Comando da 12ª Região Militar, à empresa Fortline Indústria e Comércio de Móveis Ltda., ao Hospital Militar de Área de Manaus, ao Comando do 2º Grupamento de Engenharia, ao Estado-Maior do Exército, ao Colégio Militar de Brasília, à Fundação Universidade de Brasília, ao Colégio Militar de Belém e ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Ceará do acórdão que vier a ser proferido, destacando que o relatório e o voto que fundamentam a deliberação ora encaminhada podem ser acessados por meio do endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos.”

É o Relatório.

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VOTO Cuidam os autos de representação formulada pela empresa Layout Móveis para Escritório Ltda., com pedido de concessão cautelar, a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico SRP 4/2020, sistema de registro de preços promovido pelo Comando da 12ª Região Militar – Exército Brasileiro.

2.

Por meio desse pregão foram licitados diversos itens de mobiliário de escritório, divididos em nove lotes, um para cada órgão ou entidade participantes, dispostos do seguinte modo: Lote 1 2 3 4 5 6 7 8

Órgão - UASG Itens Valor (R$) Comando da 12ª Região Militar – 160014 131 R$ 7.992.162,00 Hospital Militar de Área de Manaus – 160020 11 R$ 157.470,00 Comando do 2º Grupamento de Engenharia – 160015 131 R$ 3.883.916,00 Estado-Maior do Exército – 160085 131 R$ 3.277.790,00 Colégio Militar de Brasília – 160064 131 R$ 9.052.751,00 Fundação Universidade de Brasília – 154040 87 R$ 7.426.181,00 Colégio Militar de Belém – 160218 48 R$ 1.206.544,00 Instituto Federal de Tecnologia do Amazonas, Mun. Sobral – 10 R$ 42.984,00 158317 9 Instituto Federal de Tecnologia do Amazonas, Mun. Maranguape – 10 R$ 259.467,00 158973 TOTAL 690 R$33.299.265,00

3.

Na fase de disputa, apenas duas empresas participaram. A baixa competitividade do certame foi agravada pela desclassificação de uma delas, a empresa Layout Móveis para Escritório Ltda., ora representante, em relação a sete dos nove lotes licitados. Desse modo, a empresa Layout Móveis para Escritório Ltda. sagrou-se vencedora apenas do 8º lote, pelo valor de R$ 42.984,00. Já a empresa Fortline Indústria e Comércio de Móveis Ltda., que teria sido inicialmente melhor colocada apenas no 3º lote, obteve a adjudicação de outros sete, pelo valor total de R$ 33.256.281,00, superior em R$ 11.460.249,00 ao valor obtido antes da desclassificação da concorrente.

4.

Em suma, o representante alegou que: “a) não foram observados os princípios de isonomia, proporcionalidade, economicidade e razoabilidade no pregão em comento; b) o edital previu exigência de certificações das licitantes, que foram inseridas nas descrições dos itens a serem adquiridos, sem a devida motivação técnica ou estudo reduzido; c) a obrigatoriedade de apresentação de laudo para ateste de conformidade com a Norma Regulamentadora 17 (NR 17), do Ministério do Trabalho, deveria ser feito com foto de cada produto, que alega ser incomum e restritiva, uma vez que este geralmente é apresentado por linha de produtos, cujo modelo pode vir a ser confirmado com o catálogo ou especificação técnica do fabricante; d) o edital exige, ainda, que o aludido laudo deve ser acompanhado de comprovante de quitação do CREA por parte do profissional signatário, o que infringiria o Acórdão 2995/2013 – Plenário, Relator Valmir Campelo, que afirma ser ilegal a exigência de registros do licitante em conselho de engenharia e agronomia em licitação que tem por objeto a produção e instalação de mobiliário; e) a ART exigida em conjunto com o laudo já possuiria a informação de pagamento de quitação do título do CREA; f) a exigência de declaração de usual fornecedor de poliamida, composta por 30% de material endurecedor de fibra de vidro, inserta nas descrições dos itens licitados, é restritiva e direcionadora;

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g) a informação de prazo de entrega de amostra, não incluída no edital, seria de extrema relevância na formulação de proposta de preço, dado o custo de frete para a região norte, conforme os Acórdãos-TCU 99/2005-Plenário, Relator Lincoln Rocha, e 538/2015-Plenário, Relator Augusto Sherman; h) a licitação ocorreu em grandes lotes, com itens distintos, formados por cadeiras móveis e acessórios de características construtivas distintas, que limitaram a concorrência, impedindo a participação de empresas altamente competitivas; i) se a disputa houvesse sido realizada por itens, o certame teria a presença de maior número de licitantes, com maior disputa e vantagem econômica para o órgão; j)

o pregão deve ser anulado;

k) o senhor Vinicius Ramos Mação, ordenador de despesas que fixou as regras não motivadas, e o senhor Luiz Felipe Teixeira Gonçalves, que teria desclassificado a empresa de forma inadequada, devem ser responsabilizados.”

5.

Mediante o despacho de peça 15 e em consonância com os apontamentos da Secretaria de Controle Externo de Aquisições e Logísticas (Selog), adotei medida cautelar para a suspensão de todos os atos decorrentes da ata de registro de preços firmada a partir do Pregão Eletrônico SRP 4/2020, bem como para a não autorização de novas adesões. Determinei, ainda, a realização de oitivas e diligência.

6.

A cautelar foi referendada pelo Tribunal (Acórdão 4.543/2020-TCU-Plenário) e, posteriormente, agravada pela empresa Fortline, recurso não conhecido por restar intempestivo (Acórdão 107/2021-TCU-Plenário).

7.

Promovidas as audiências e diligências, a unidade instrutora, em pronunciamentos uniformes (peças 256 a 258), propôs, em síntese, considerar a representação parcialmente procedente para: 7.1. determinar a anulação do Pregão Eletrônico SRP 4/2020 e, por conseguinte, das Atas de Registro de Preços 4/2020-1 e 4/2020-2; 7.2. revogar a medida cautelar adotada após efetivada a comunicação ao TCU do cumprimento da determinação de anulação; 7.3. promover a audiência dos responsáveis ocupantes dos cargos de Chefe da Equipe de Planejamento da Contratação, do Ordenador de Despesas, do Pregoeiro e do Fiscal Administrativo do Comando da 12ª Região Militar em decorrência das irregularidades constadas no certame licitatório.

8.

II Feita essa breve contextualização fática, passo a decidir.

9.

Inicialmente, acolho o encaminhamento sugerido pela unidade especializada, incorporando os seus fundamentos às minhas razões decisórias.

10.

Os problemas identificados pela Selog, a seguir mencionados e detalhados no relatório que antecede este voto, trouxeram, como consequência, violação aos princípios basilares da licitação pública, notadamente a busca da competitividade e da proposta mais vantajosa para a administração: 10.1. previsão de exigências sem fundamentação técnica ou demonstração da respectiva necessidade, a exemplo de normas e laudos técnicos, certificados de conformidade e declaração de terceiros alheios à relação contratual a ser firmada, em violação ao disposto no art. 3º, inciso XI, do Decreto 10.024/2019, art. 9º, inciso I, do Decreto 7.892/2013, e arts 3º e 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993; 10.2. previsão de exigências indevidas, tal como o termo de quitação do conselho profissional; o laudo ergonômico de conformação do produto à Norma Regulamentadora NR 17, em detrimento da 2

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abordagem por linha de produto; e o reconhecimento de firma em documentos apresentados pelos licitantes, em violação ao art. 30 da Lei 8.666/1993; 10.3. detalhamento excessivo dos itens licitados, contendo especificações cuja necessidade não restou comprovada, em violação ao disposto no item 1 da alínea “a” do inciso XI do art. 3º do Decreto 10.024/2019; 10.4. agrupamento injustificado dos itens do pregão, com o parcelamento do objeto em lotes, um para cada órgão ou entidade participantes, acarretando a formação de grupos heterogêneos que deveriam ter sido licitados separadamente, por itens, o que permitiu, ainda, a adjudicação de mesmos itens do pregão a empresas distintas com disparidade nos preços unitários superior a 100%, com inobservância da recomendação contida no parecer jurídico, bem como violação ao disposto nos arts.

15, inciso IV, e 23, §1º, da Lei 8.666/1993 e na Súmula TCU 247; 10.5. ausência de negociação com o licitante vencedor visando a obtenção da melhor proposta de preços, providência a ser tomada mesmo que o valor esteja compatível com o estimado pelo licitante, em violação ao disposto no art. 3º da Lei 8.666/1993 e na jurisprudência deste Tribunal (Acórdãos 2.637/2015-TCU-Plenário, 720/2016-TCU-Plenário e 1.278/2020-TCU-1ª Câmara).

11.

Como se pode observar, as irregularidades mencionadas propiciaram a restrição indevida da competição, acarretando a participação de apenas duas licitantes, uma delas desclassificada em quase a totalidade dos grupos, para fornecimento de mobiliário de escritório, objeto que conta com amplo mercado fornecedor. Além do número de competidores, houve reduzida disputa por lances (em alguns casos sequer houve disputa), conforme registou a instrução de peça 12, p. 4: “7. Dos 690 itens em disputa, 288 tiveram menos de um lance por participante, sendo que 11 sequer contaram com lances das licitantes. Somente 89 tiveram média superior a 1 lance por participante, e a maior quantidade de lances enviados pelos únicos dois interessados no pregão foi de 5 lances em apenas 3 itens.”

12.

Ademais, a adjudicação por lotes prejudicou a obtenção da proposta mais vantajosa.

Corrobora essa conclusão a variação do preço verificado no item 676, “Armário Super Alto 2 Portas”, registrado no valor unitário de R$ 950,00 para o Lote 8, vencido pela empresa Layout, mas registrado também no valor unitário de R$ 2.387,00 para o Lote 1, adjudicado à empresa Fortline, valor superior em mais de 150% da proposta mais barata (peça 256, p. 36). A adjudicação injustificada por lotes vai contra, também, ao entendimento sumulado desta Corte de Contas, enunciado 247: “SÚMULA TCU 247: É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.”

13.

Registro, como circunstância agravante, o fato de haver parecer jurídico alertando para a necessidade de a contratação conjunta estar fundamentada por inviabilidade técnica ou econômica, nos seguintes termos (peça 108, p. 291): “62. Diante dessas considerações, forçoso concluir que, sendo divisível o objeto, a contratação conjunta somente restará autorizada se a Administração demonstrar que tem por fundamento a inviabilidade técnica ou econômica do parcelamento, pois, caso contrário, deverá proceder-se à divisão do objeto.”

14.

Segundo informou a unidade instrutora, no termo de saneamento dos autos, o ordenador de despesas registrou, falsamente, que essa recomendação havia sido acolhida, sem, contudo, proceder à 3

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alteração da adjudicação por lotes, forma até então prevista, para a adjudicação por itens, forma adequada ao objeto licitado (peça 256, p. 23).

15.

Caberia, ainda, ao pregoeiro buscar melhor negociação de preços, conforme preconiza o art. 38 do Decreto 10.024/2019 e a jurisprudência desta Corte (acórdãos 3.037/2009-TCU-Plenário, 694/2014-TCU-Plenário e 2.637/2015-TCU-Plenário), notadamente quando verificada discrepância de preços para os mesmos itens, tal como os registrados para os lotes 1 e 8, descritos na tabela contida à peça 256, p. 36.

16.

Em sua manifestação, a unidade jurisdicionada não logrou trazer aos autos justificativas para as irregularidades verificadas. Nesse contexto, por dever de síntese e objetividade processuais, remeto à instrução reproduzida no relatório que compõe esta decisão, a qual rebateu de forma adequada e suficiente os argumentos apresentados.

17.

Assim, diante dos vícios verificados no certame, os quais lesionaram interesse público, notadamente a seleção da proposta mais vantajosa para a administração, cumpre fixar prazo para que o Pregão Eletrônico SRP 4/2020, bem como as atas de registro de preços firmadas em decorrência dele, sejam anulados.

18.

Além disso, faz-se necessário apurar a eventual responsabilidade dos gestores envolvidos, ocupantes dos cargos de Chefe da Equipe de Planejamento da Contratação, do Ordenador de Despesas, do Pregoeiro e do Fiscal Administrativo do Comando da 12ª Região Militar, nos termos propostos pela unidade especializada, dando-lhes oportunidade de exercer o contraditório e a ampla defesa.

19.

Em face do exposto, aquiesço à proposta da secretaria especializada, autorizando a audiência dos gestores, na forma indicada na instrução de peça 256, reproduzida no relatório que antecede este voto.

20.

Acolho também a proposta de dar ciência ao Comando da 12ª Região Militar de que a inserção de documentos das licitações no portal Comprasnet em formato não editável, que não permita a busca de conteúdo no arquivo, conforme se verificou no pregão sob exame, infringe a regra estabelecida no art. 8º, § 3º, inciso III, da Lei 12.527/2011.

21.

Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à deliberação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 28 de abril de 2021.

Ministro BRUNO DANTAS Relator

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ACÓRDÃO Nº 934/2021 – TCU – Plenário 1. Processo nº TC 043.160/2020-4.

2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Representação.

3. Interessados/Responsáveis: 3.1. Interessado: Fortline Indústria e Comércio de Móveis Ltda. (08.368.875/0001-52).

4. Órgão: Comando da 12ª Região Militar – Exército Brasileiro.

5. Relator: Ministro Bruno Dantas.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).

8. Representação legal: 8.1. Pâmella Naves de Oliveira (33.338/OAB-GO), representando Fortline Indústria e Comércio de Móveis Ltda.

8.2. Vanessa Villani dos Santos Gabriel (67716/OAB-RS) e outros, representando Layout Móveis Para Escritórios Ltda.

9. Acórdão: VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação formulada pela empresa Layout Móveis para Escritório Ltda., com pedido de concessão cautelar, a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico SRP 4/2020, sistema de registro de preços promovido pelo Comando da 12ª Região Militar – Exército Brasileiro; ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, diante das razões expostas pelo Relator, em: 9.1. conhecer da Representação, com fundamento no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno do TCU, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente, confirmando e tornando definitiva a suspensão cautelar do Pregão Eletrônico SRP 4/2020 determinada pelo item 9.1 do Acórdão 4.543/2020-TCU-Plenário; 9.2. com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992, assinar o prazo de 15 (quinze) dias para que o Comando da 12ª Região Militar adote as providências necessárias no sentido de anular o Pregão Eletrônico SRP 4/2020 e os demais atos dele decorrentes, informando a este Tribunal as providências adotadas; 9.3. dar ciência ao Comando da 12ª Região Militar de que a inserção de documentos das licitações no portal Comprasnet em formato não editável, que não permita a busca de conteúdo no arquivo, conforme se verificou no Pregão Eletrônico SRP 4/2020, infringe a regra estabelecida no art.

8º, § 3º, inciso III, da Lei 12.527/2011 9.4. com fundamento no art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do TCU, realizar a audiência dos responsáveis na forma indicada no item 293.7 da instrução de peça 256, reproduzida no relatório que acompanha este acórdão; 9.5. dar ciência desta deliberação ao Comando da 12ª Região Militar, ao Hospital Militar de Área de Manaus, ao Comando do 2º Grupamento de Engenharia, ao Estado-Maior do Exército, ao Colégio Militar de Brasília, à Fundação Universidade de Brasília, ao Colégio Militar de Belém, e aos Campi dos Municípios de Sobral e Maranguape do Instituto Federal de Tecnologia do Amazonas, e à empresa Fortline Indústria e Comércio de Móveis Ltda. e à representante.

10. Ata n° 14/2021 – Plenário.

11. Data da Sessão: 28/4/2021 – Telepresencial.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0934-14/21-P.

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13. Especificação do quórum: 13.1. Ministros presentes: Ana Arraes (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Raimundo Carreiro, Bruno Dantas (Relator), Vital do Rêgo e Jorge Oliveira.

13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa e André Luís de Carvalho.

(Assinado Eletronicamente)

(Assinado Eletronicamente)

ANA ARRAES Presidente

BRUNO DANTAS Relator Fui presente: (Assinado Eletronicamente)

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA Procuradora-Geral

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