Flona de Humaitá

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC 033.616/2020-5

GRUPO II – CLASSE VII– Plenário TC 033.616/2020-5.

Natureza: Desestatização. Órgãos/Entidades: Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), Serviço Florestal Brasileiro (SFB) e Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimentos (SPPI).

Responsáveis: Tereza Cristina Correa da Costa Dias, Ministra da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Valdir Colatto, Diretor-Geral do Serviço Florestal Brasileiro; e Martha Seillier, Secretária Especial da SPPI. SUMÁRIO: DESESTATIZAÇÃO. AVALIAÇÃO DO PROJETO DE CONCESSÃO PARA EXPLORAÇÃO DE MANEJO FLORESTAL DA FLORESTA DE HUMAITÁ/AM. DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES. RETORNO DOS AUTOS À UNIDADE TÉCNICA PARA ACOMPANHAMENTO. RELATÓRIO Adoto, como relatório, com os ajustes de forma pertinentes, a instrução da Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente – SecexAgroAmbiental (peça 63), que contou com a anuência do corpo diretivo da unidade técnica (peças 64 e 65): INTRODUÇÃO 1. Cuidam os autos de acompanhamento de processo de desestatização, envolvendo a concessão para exploração de manejo florestal da Floresta Nacional de Humaitá – Flona de Humaitá, localizada no estado do Amazonas, efetivada nos termos da Lei 11.284/2006.

2. A presente concessão foi qualificada, no âmbito do Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República – PPI, por intermédio do Decreto 10.339/2020, publicado no Diário Oficial da União em 7/5/2020.

3. Os documentos foram encaminhados pelo Serviço Florestal Brasileiro – SFB, órgão responsável pela produção dos estudos e documentos envolvendo o presente processo de concessão, em 21/9/2020 e em 2/10/2020.

4. A metodologia do presente trabalho observou os mandamentos contidos na Instrução Normativa n. 81/2018 e envolveu a realização de entrevistas com os gestores e demais stakeholders do processo de concessão florestal, cujas informações fornecidas, em conjunto com a análise dos documentos carreados aos autos, fundamentam os riscos desenhados por esta equipe de Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente.

5. Em razão de este ser o primeiro processo de desestatização envolvendo concessão florestal a adentrar esta Corte nestes moldes específicos, esta instrução procurará abordar a dinâmica envolvendo concessão e manejo florestal de maneira didática e mais completa possível, de modo a possibilitar melhor compreensão acerca das peculiaridades que permeiam esta espécie de concessão. Para este fim, este relatório está organizado em: a) Contextualização do processo de concessão florestal federal, com os principais normativos, visão geral das concessões florestais, e caracterização e trâmites da concessão da Flona de Humaitá; b) desenvolvimento e descrição dos riscos envolvidos; c) síntese e análise dos comentários dos gestores; d) conclusão da equipe

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técnica; e) propostas de encaminhamento.

CONTEXTUALIZAÇÃO Marco legal e conceitos 6. Preambularmente, entende-se ser de suma importância a descrição dos normativos envolvidos, bem como do fluxo de atividades e procedimentos que levam à efetivação da concessão florestal, de modo a possibilitar a devida compreensão acerca dos processos e informações envolvidas.

7. O marco legal que estabelece e regulamenta a gestão de florestas públicas para produção sustentável, definindo os procedimentos para a concessão florestal é a Lei 11.284/2006, também conhecida como Lei de Gestão das Florestas Públicas – LGFP. Esta lei é regulamentada pelo Decreto 6.063/2007. Aplica-se, ainda, a Lei de Licitações (8.666/93) e, em relação às definições técnicas envolvendo o manejo florestal em si, aplicam-se as resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente – Conama e do próprio SFB, tais como Resolução-SFB 25/2014 - que estabelece parâmetros de regime econômico-financeiro em concessões - e a Resolução-SFB 24/2014 - que regulamenta a elaboração do Plano de Proteção Florestal.

8. Ainda, importante citar a Lei 9.985/2000, responsável por definir o conceito e os usos da Floresta Nacional de Humaitá, criada por intermédio do Decreto 2.485/1998. Nos termos do primeiro diploma legal, a Floresta Nacional é uma área florestal cujo objetivo básico é o uso múltiplo e sustentável de seus recursos.

9. Como forma de proceder ao uso múltiplo e sustentável dos recursos florestais, a Lei 11.284/2006 define manejo florestal sustentável como: administração da floresta para a obtenção de benefícios econômicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de sustentação do ecossistema objeto do manejo e considerandose cumulativa ou alternativamente, a utilização de múltiplas espécies madeireiras, de múltiplos produtos e subprodutos não madeireiros, bem como a utilização de outros bens e serviços de natureza florestal.

10. Já concessão florestação é definida como: delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo, mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado.

11. Nestes termos, tem-se que o Serviço Florestal Brasileiro, visando benefícios econômicos, sociais e ambientais, promoverá a delegação da administração da Floresta Nacional de Humaitá, para que ocorra a exploração dos produtos florestais madeireiros ou não, por intermédio de licitação prevista no inciso I do art. 22 da Lei 8.666/93, bem como demais institutos previstos na própria LGFP. 12. Como instrumentos voltados à definição e regulação da exploração dos recursos florestais a LGFP institui o Plano Anual de Outorgar Florestal – Paof e a Lei 9.985/2000 instituiu o Plano de Manejo das Unidades de Conservação - UC, responsável pela definição da utilização e preservação dos recursos naturais em cada UC. Por sua vez, a Lei 12.651/2012, que instituiu o código florestal, estabelece o Plano de Manejo Florestal Sustentável, referido no art. 3º, VIII, da LGFP, como condição para a definição de Unidade de Manejo Florestal - UMF. 13. O Paof é o documento por intermédio do qual o poder executivo define todas as áreas de florestas públicas passíveis de concessão em determinado ano durante o qual vigorará, considerando os diversos requisitos definidos pelo art. 11 da Lei 11.284/2006. No caso, a Floresta Nacional de Humaitá já constava do Paof 2020, datado de julho de 2019, e consta, novamente, no Paof de 2021, este datado de julho de 2020 (ambos acessíveis no sítio http://florestal.gov.br).

14. Já o PMFS trata-se de plano voltado ao manejo sustentável das áreas de floresta, nos termos definidos pela Lei 12.651/2012:

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administração da vegetação natural para a obtenção de benefícios econômicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de sustentação do ecossistema objeto do manejo e considerando-se, cumulativa ou alternativamente, a utilização de múltiplas espécies madeireiras ou não, de múltiplos produtos e subprodutos da flora, bem como a utilização de outros bens e serviços; 15. Ademais, nos termos do art. 18, § 8º, da LGFP, o plano de manejo substituirá a licença prévia nos casos de exploração sustentável de Unidades de Conservação. Na Flona de Humaitá o plano de manejo foi aprovado pela Portaria ICMBio 502, de 21 de maio de 2018.

16. O Conselho Consultivo da Flona de Humaitá, com a finalidade de contribuir com ações voltadas à gestão participativa, implantação e implementação do Plano de Manejo desta Unidade e ao cumprimento dos seus objetivos de criação, foi criado pela Portaria ICMBio 47, de 17 de junho de 2010.

17. Cabe destacar outros normativos infralegais que regulamentam matérias da concessão florestal, com destaque para: Normativo Tema abordado Resolução SFB 6, de 7 de outubro de 2010 Sistema de Cadeia de Custódia Resolução SFB 4, de 2 de dezembro de 2011 Bonificação em contratos de concessão Resolução SFB 11, de 9 de maio de 2012 Sinalização da UMF Resolução SFB 16, de 7 de agosto de 2012 Garantias contratuais em concessões florestais Resolução SFB 20, de 8 de fevereiro de 2013 Medição de produtos florestais Resolução SFB 5, de 7 de dezembro de 2018 Auditorias Florestais Resolução Conama 406, de 2 de fevereiro de 2009 Plano de Manejo Florestal Sustentável Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria.

Visão Geral 18. A concessão florestal é um dos modelos de gestão de florestas públicas previstas na Lei 11.284/2006, e assim como os demais, é pautada pelos princípios da conservação do meio ambiente, da utilização eficiente e racional das florestas, respeito aos direitos das populações locais de acesso e desenvolvimento do mercado local, com agregação e geração de empregos na região de instalação. Assim, a concessão florestal se apresenta como um modelo de desenvolvimento em regiões carentes alinhada a conservação das florestas, e de combate ao mercado ilegal de madeira.

19. O conceito do manejo florestal sustentável é embasado em administração da floresta de modo a extrair benefícios econômicos, sociais e ambientais, por meio da exploração de seus produtos ou serviços em quantidades e qualidade que permita a sustentação do ecossistema objeto do manejo.

Assim, são definidas metodologias de recomposição da floresta com base em sua produtividade e capacidade produtiva, os ciclos de corte, e a intensidade de exploração que possibilitam a manutenção da qualidade ambiental da área.

20. Em 2020, a concessão florestal de florestas públicas abrange uma área de aproximadamente 1,05 milhão de hectares, divididas em dezoito unidades de manejo florestal , localizadas em seis florestas nacionais nos estados do Pará e Rondônia. Essas concessões resultaram em uma arrecadação de mais de R$ 22 milhões aos cofres públicos até novembro de 2020.

21. O primeiro passo para a realização da concessão florestal se dá por intermédio dos estudos das áreas passíveis de serem concedidas para manejo florestal, como base para o processo decisório de quais áreas serão concedidas no período de um ano. O documento que consolida estas informações, publicado anualmente, é denominado Plano Anual de Outorga Florestal – Paof, elaborado pelo SFB, é regulamentado pelos arts. 10 e 11 da Lei 11.284/2006, bem como arts. 19 a 24 do Decreto 6.063/2007. O Paof do exercício de 2021, apresenta 20 áreas passíveis de concessão florestal com 4,37 milhões de hectares.

22. Em seguida são iniciados estudos para subsidiar tecnicamente a elaboração do edital de licitação e do contrato de concessão, como logística de escoamento da produção da UMF, mercado

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consumidor local dos produtos da concessão, definição do preço mínimo do edital, e principalmente o inventário florestal amostral. No inventário são levantadas informações quantitativas e qualitativas sobre a floresta, de maneira amostral, definindo assim a disponibilidade de espécies de árvores na floresta na área a ser concedida, o que impacta diretamente nos valores a serem cobrados dos futuros concessionários.

23. Nas licitações para concessão florestal, o SFB define o preço mínimo do edital - PME, que representa o menor valor de proposta a ser aceita, a ser pago pelo concessionário, por metro cúbico de madeira em pé extraído da floresta. A metodologia adotada utiliza as médias dos preços pagos, por espécie, nas madeireiras da região da concessão florestal, e inclui nesse valor os custos para a exploração e transporte dessas árvores com a utilização do manejo florestal sustentável.

24. Nessa fase, também deve ser providenciada a licença ambiental prévia, por meio de um relatório ambiental preliminar que deve ser aprovada pelo órgão ambiental licenciador, o qual ainda pode solicitar um estudo prévio de impacto ambiental – EIA. Cabe destacar que no caso de Florestas Nacionais, a aprovação de Plano de Manejo, elaborado pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio substitui a necessidade da licença ambiental prévia.

25. Antes da licitação, as minutas do edital e do contrato são submetidas a consulta púbica e a audiência pública. Na consulta pública os documentos de interesse para a licitação, minuta do edital e seus anexos, são disponibilizados ao público e é aberto canal de comunicação para receber dúvidas, sugestões e contribuições. A audiência pública, reunião realizada pelo SFB no local de abrangência da concessão, é aberta ao público e à população local, e tem por objetivo identificar e debater o objeto da concessão e aspectos relevantes do edital, propiciar a atores interessados a oportunidade de contribuírem sobre a matéria, além de dar publicidade e transparência ao processo de concessão.

26. O procedimento licitatório de concessão florestal deve ser obrigatoriamente uma concorrência de técnica e preço, além de também obedecer às regras estipuladas na Lei 8.666/1993. Após a escolha da proposta mais vantajosa e assinatura do contrato, após verificação das habilitações requeridas, passa-se ao início da concessão florestal.

27. Para iniciar o trabalho de manejo florestal sustentável e assim a extração da madeira da Flona, o concessionário deve apresentar um Plano de Manejo Florestal Sustentável – PMFS, que é analisado e aprovado pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama. No PMFS são definidas as Unidades de Produção Anual – UPA, subdivisões da área de manejo florestal, destinada a ser explorada em um ano.

28. Em seguida o concessionário elabora e apresenta ao Ibama o Plano Operacional Anual – POA, documento em que especifica quais atividades serão realizadas em doze meses. Cabe destacar que na elaboração do POA é realizado um inventário florestal com medição, localização e avaliação de todas as árvores com potencial comercial de serem exploradas, bem como georreferenciamento daquelas destinadas a extração, além de definição do sistema de exploração, planejamento de estradas e pátios, dentre outras atividades.

29. Após avaliação, caso seja aprovado o POA, o Ibama emite uma Autorização de Exploração – Autex, que autoriza o início da exploração na UPA, e específica o volume máximo por espécie permitido para exploração. Assim, o concessionário pode iniciar o manejo florestal sustentável, que será monitorado pelo SFB. Caracterização e trâmites da concessão florestal da Flona de Humaitá 30. A Flona de Humaitá, criada pelo Decreto 2.485/1998, está totalmente localizada no município de Humaitá, no sul do estado do Amazonas, e divide fronteira com outros dois municípios: Porto Velho/RO, e Machadinho D’Oeste/AM. A Flona tem como objetivos o manejo de uso múltiplo e de forma sustentável dos recursos naturais renováveis, a manutenção da biodiversidade, a proteção dos recursos hídricos, a recuperação de áreas degradadas, a educação florestal e ambiental, a manutenção de amostras do ecossistema amazônico e o apoio ao desenvolvimento sustentável dos recursos naturais das áreas limítrofes à Floresta Nacional.

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31. A Floresta possui área total de 468.790 ha e é banhada, ao sul, pelo rio Maicimirim e ao noroeste pelo rio Madeira e seus afluentes. Ao norte está localizada a BR-230, principal acesso terrestre, partindo da Flona, ao município de Humaitá. É possível acessar a Flona, a partir de Manaus, por intermédio da BR-319 e, inclusive, no percurso da mesma rodovia, chega-se a Porto Velho/RO. 32. O município de Humaitá tem população estimada (2019) de cerca de 55 mil habitantes e PIB per capita (2016) de R$ 9.430,87. Assim, o PIB estimado do município é de cerca de R$ 520 milhões.

Este dado é interessante, pois, com base nos estudos elaborados pelo SFB, a receita anual estimada das futuras concessionárias responsáveis pela exploração das três Unidades de Manejo Florestal da Flona em tela soma cerca de R$ 40 milhões, ou seja, quase 8% do PIB municipal.

33. A figura abaixo representa mapa georreferenciado contendo a imagens da Flona de Humaitá e as respectivas Unidades de Manejo Florestal, acompanhadas dos valores relativos às áreas:

Fonte: peça 3 34. Consta do Paof elaborado no ano de 2010 registro de manifestação do ICMBio no sentido de não se realizar a concessão da Flona de Humaitá. Já a partir de 2016, a Flona de Humaitá passou a ser incluída, anualmente, nos Paofs subsequentes, tornando-se uma das candidatas a serem objeto

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de concessão, nos termos da Lei 11.284/2006. Contudo, somente em 2019 foram iniciados os procedimentos administrativos públicos para efetivamente promover-se esta concessão.

35. No percurso de divulgação e submissão do processo de concessão florestal da Flona de Humaitá, o SFB identificou a existência de Terras Indígenas justapostas à área de uma das UMF. Após as devidas tratativas com a Fundação Nacional do Índio, bem como reuniões com representantes das etnias Teharim-marmelo e Jiahui, foi emitida a Informação Técnica n.

50/2020/Copam/CGGAM/DPDS-Funai (peça 31), por intermédio da qual, em síntese, o órgão cita as etnias vizinhas à área da Flona, bem como a existência de sobreposição em relação a uma das áreas inicialmente previstas pelo SFB com terras indígenas. Houve necessidade de alteração das áreas previstas em um primeiro momento, em razão dos fatos narrados neste parágrafo. Este assunto será mais bem abordado em item ulterior desta instrução, como forma de achado.

36. Por fim, a área a ser concedida, de 200.282 hectares, foi dividida em três Unidades de Manejo Florestal. A UMF I, mais próxima do município de Humaitá, possui área de 38.207,93 ha, considerada como UMF pequena, e área de efetivo manejo de 29.514,55 ha, com produção anual estimada de 19.676,36 m³ de madeira (peça 4, p. 7). A UMF II se enquadra no conceito de UMF média, com área de 62.242,38 ha, área de efetivo manejo de 48.886,15 ha, e produção anual estimada de 35.590,76 m³ (peça 4, p. 9). A UMF III, também caraterizada como média, possui uma área de 100.412,31 ha, área de efetivo manejo de 78.104,58 ha, e produção anual estimada de 52.069,72 m³ de madeira (peça 4, p. 11).

37. O contrato de concessão das três UMF, com direito de prática de manejo florestal sustentável voltada a exploração de produtos florestais, madeireiros e não madeireiros, possui duração de quarenta anos, sem possibilidade de renovação (peça 15). Destaca-se que, como existe plano de manejo para a Flona de Humaitá aprovado pela Portaria ICMBio 502, de 21 de maio de 2018, foi dispensada a licença ambiental prévia, conforme art. 18, §8º, da Lei 11.284/2006.

38. Após a realização de estudos iniciais, o SFB promoveu consulta pública, por meio de sua página na internet, e a audiência pública, prevista por força do art. 8º da Lei 11.284/2006, no dia 21/11/2019, no próprio município de Humaitá. O registro desta audiência pode ser acessado por meio dos seguintes links: https://www.youtube.com/watch?v=0iqG2X25Uz8; https://www.youtube.com/watch?v=DgRiTDpiuJA. Ademais, o resumo das considerações colhidas durante o evento está acostado aos autos (peça 29).

39. Foram encaminhadas as estimativas de Preço Mínimo do Edital - PME, para cada uma das UMF, entendido como o valor a ser pago pelo concessionário, estabelecido como valor por metro cúbico de madeira extraída durante o manejo sustentável, para servir como critério de escolha do vencedor do processo licitatório. A metodologia utilizada segue o prescrito na Nota Técnica n. 33/2013 do SFB (peça 35. As estimativas do SFB chegaram aos seguintes valores: UMF I II III

PME (R$/m³ de madeira) 25 25 10

40. São considerados, para fins de cálculo do PME, a disponibilidade de espécies verificada no inventário florestal (peça 16), os limites legais de extração de cada espécie, bem como as estimativas de custos referentes à logística para transporte da madeira, conforme explicitado na Nota Técnica n. 17/2020/CGMAF/DCM/SFB (peça 21). Os cálculos realizados para definição do PME e os fluxos de caixas das três UMFs estão salvos como itens não digitalizáveis (peça 34).

Ainda, os custos de realização do edital, cujo ressarcimento a ser realizado pelos futuros concessionários é previsto no art. 36, I, da Lei 11.284/2006, foram estimados pelo SFB em cerca de R$ 168.034,01 (peça 17).

41. Após a realização de todos os estudos e atos públicos supracitados, o SFB encaminhou os seguintes documentos ao TCU, por meio do Ofício 397/2020/DCM/SFB, de 21 de setembro de 2020 (peça 1):

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a) b) c) d) e) f) g) h) i) j) k) l)

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Minuta do edital de licitação (peça 2); Descrição e localização das UMF (peça 3); Caracterização da Flona de Humaitá (peça 4); Contextualização ambiental, geográfica e espacial da Flona de Humaitá (peça 5); Antropismo na Flona de Humaitá (peça 6); Infraestrutura e logística envolvida no entorno da Flona (peça 7); Relação de produtos passíveis de exploração (peça 8); Regras de visitação às Unidades de Manejo Florestal (peça 9); Modelos relativos à licitação (peças 10-11); Parametrização de indicadores de desempenho do concessionário (peça 14); Minuta do contrato (peça 15); Previsão dos fluxos de caixa das UMF (peças 22-24).

42. Em complementação, o SFB encaminhou, via e-mail (peça 34), no dia 2/10/2020, planilhas eletrônicas com fluxos de caixa e aplicação da metodologia de definição do PME (itens não digitalizáveis – peça 34), bem como Nota Técnica 33/2013 GECOF/SFB/MMA (peça 35), com descrição metodológica de definição do preços mínimos em edital, e minuta da portaria de autorização da concessão (peça 37).

43. O art. 3º da IN-TCU 81/2018 elenca os documentos que o poder concedente deve enviar ao TCU para que o Tribunal possa realizar o acompanhamento dos processos de desestatização. O art. 2º da Portaria-Segecex 17, de 28 de setembro de 2020, define que a unidade responsável pela instrução do processo de acompanhamento deve realizar análise preliminar sobre a completude dos documentos encaminhados em quinze dias.

44. Neste contexto, em exame preliminar de suficiência da documentação encaminhada (peça 38), registra-se que a documentação foi suficiente para embasar a análise do processo como um todo, em especial as minutas de edital e do contrato, e a análise preliminar foi realizada. Passa-se, assim, ao exame e às considerações feitas pela equipe do TCU. EXAME TÉCNICO Escopo do Trabalho 45. Inicialmente, nos termos do §6º do art. 9º da IN – TCU 81/2018 e do art. 3º da Portaria-Segecex 17/2020, foi definido o escopo do acompanhamento a ser realizado pela equipe de fiscalização (peça 39) e formalmente aprovados pelo diretor (peça 40) e pelo titular da unidade técnica (peça 41).

46. O escopo foi aprovado nos seguintes termos: a) exame quanto à aderência do processo aos requisitos legais e normativos que regem a concessão florestal; b) análise da consistência técnica da documentação gerada nesse processo de desestatização, principalmente na definição do preço mínimo, nos critérios de seleção da proposta mais vantajosa, na minuta do edital e na minuta do contrato; c) verificação dos aspectos técnicos e jurídicos da concessão, no que se refere às atividades operacionais, investimentos planejados e sustentabilidade do manejo florestal, bem como ao regramento da relação entre os envolvidos na concessão: poder concedente, futura concessionária, comunidades populações e entidades impactadas; d) avaliação dos principais elementos do estudo econômico-financeiro que embasam a concessão, abrangendo as estimativas de demanda, receita, despesas e investimentos, bem como a definição dos seguintes parâmetros contratuais: valor do preço mínimo definido, valor da garantia da proposta, valor do capital social exigido, indicadores de bonificação e fatores de redução previstos.Análise dos Riscos 47. Este capítulo será subdividido conforme os riscos identificados com a análise de toda a documentação encaminhada, bem como das informações obtidas por intermédio de entrevistas com os gestores da SFB e com demais stakeholders da área de manejo florestal, denominadas oportunamente.

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48. Com base nas informações colhidas dos procedimentos citados no parágrafo anterior, a equipe de fiscalização promoveu uma análise SWOT (peça 50) e, após a aplicação de critérios como materialidade, probabilidade e relevância, elaborou-se um documento contendo o mapeamento dos riscos envolvidos no processo de concessão da Flona de Humaitá (peça 51) e, com base nestes elementos, elaborou-se um Diagrama de Verificação de Risco - DVR (peça 52), sendo considerados materialmente relevantes os cinco riscos que se seguem.

I. Risco de Rescisão Contratual Prematura por Inviabilidade Financeira do Projeto 49. Identificou-se potencial de rescisão contratual prematura da concessão de manejo florestal da Flona de Humaitá, em razão de possível inviabilidade financeira do contrato, evidenciada por ameaças e fraquezas identificadas tanto no processo de contratação em si quanto em relação a fatores ligados ao mercado de madeira no Brasil.

50. Informações obtidas por intermédio de entrevistas com stakeholders do mercado madeireiro, tais como consultores na área (peça 44), representantes da Associação Brasileira de Empresas Concessionárias Florestais – Confloresta (peça 45), Coalização Brasil Clima Florestas e Agricultura (Organização Não Governamental, da qual fazem partes diversas organizações civis da área do meio ambiente e clima) (peça 47), dentre outros (peça 43 e 46), apontaram a existência de um significativo mercado “paralelo” de madeira extraída ilegalmente. Vale dizer, existe número significativo de empresas que exploram o mercado de madeira às margens da lei, o que lhes proporciona diminuição expressiva nos custos de produção e, portanto, concorrência desleal com os concessionários que promovem o manejo florestal sustentável.

51. A existência de madeireiros ilegais no Brasil é fato notório, com recente repercussão internacional e diversas notícias de apreensão de cargas e ações do Ibama de combate a este tipo de atividade. Neste contexto, existem estudos que apontam responder o mercado ilegal de madeiras por fatia acima de 90% de todo o mercado madeireiro. Estas informações apontam para a alta relevância da exploração ilegal de madeira como fator de risco para o manejo florestal sustentável.

52. Além do fator da concorrência desleal em si, responsável por dificultar o escoamento dos produtos madeireiros produzidos por concessionárias florestais, os entrevistados destacaram impacto negativo na própria demanda legal de madeira, uma vez que existe a possibilidade de empresas, especialmente as sediadas em outros países com rígidas políticas ambientais, preterirem os produtos de madeira produzida no Brasil, em razão do alto índice de comércio ilegal. Esta diminuição de demanda provocaria impactos negativos na operacionalização até mesmo nos negócios madeireiros legais, na medida em que dificulta o escoamento de produtos, possibilitando o cenário de ocorrência de excesso de oferta e diminuição dos preços, impactando na viabilidade financeira das concessionárias do manejo florestal.

53. Em que pese a relevância que se demonstra a existência e a extensão de um mercado de exploração ilegal de madeira, nos termos constantes das informações e dados levantados durante este trabalho, para viabilidade e sustentabilidade de concessões de manejo florestal em geral, é importante consignar que a tratativa para a resolução deste problema extrapola o escopo do presente trabalho, voltado especificamente para a concessão de manejo florestal da Floresta Nacional de Humaitá. Isto porque o tema envolve necessidade de avaliação específica e profunda acerca da problemática tratada, com verificação de desempenho de política pública envolvendo atuação de diversos órgãos, possivelmente, de mais de uma esfera de governo. Contudo, é importante restarem registrados estes riscos associados, mormente como potencial prospecção para futuros trabalhos a serem levados a efeito por esta secretaria de controle externo.

54. Outro fator de risco associado a viabilidade financeira do contrato é a metodologia de definição de preços utilizadas para a definição do valor da concessão. De acordo com a Nota Técnica 33/2013 GECOF/SFB/MMA (peça 35) e na Nota Técnica 17/2020 CGMAF/DCM/SFB (peça 21) é definido um preço único, definido como Preço Mínimo do Edital - PME, cobrado por metro cúbico de madeira em pé extraído da floresta, independente da espécie. O PME é então utilizado em planilhas de fluxo de caixa (peça 34 – itens não digitalizáveis) para verificar a viabilidade do projeto de concessão.

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55. Ocorre que na análise da viabilidade são utilizados pressupostos como que os futuros concessionários irão explorar até o limite permitido por hectare, que encontrarão uma floresta com a produtividade média adequada, que o rendimento da serraria será de 35% independente de qual grupo de árvores são retiradas da floresta, bem como que existe demanda para consumo de todas as árvores retiradas. Essas planilhas não são compartilhadas com os licitantes para verificar a adequabilidade delas e são somente de uso interno do SFB, no entanto os pressupostos assumidos dificultam a análise da viabilidade financeira do projeto.

56. Mesmo com a dificuldade de analisar a viabilidade do projeto, conclui-se que não se materializa em um risco com atuação deste Tribunal, e sim um risco relacionado ao negócio dos concessionários que esses deverão analisar ao participar da licitação.

57. Foi identificado outro fator relevante em relação à viabilidade dos empreendimentos, capaz de afetar na segurança jurídica e, possivelmente, na viabilidade econômico-financeira do contrato. O art. 29 da Lei 11.284/2006 autoriza que os concessionários possam oferecer como garantia, com a finalidade de obtenção de financiamento, os direitos emergentes da concessão, com a ressalva de que não comprometam a operacionalização e continuidade da execução do contrato. O parágrafo único do supracitado artigo determina que tal limite deverá ser definido pelo órgão gestor.

58. Ocorre que esse limite não foi definido em nenhum normativo do SFB e não há menção a eventual limite de oferecimento, como garantia, dos direitos emergentes da concessão na minuta do edital (peça 2) nem na minuta de contrato (peça 15) elaborados para a concessão da Flona de Humaitá. A falta de definição deste limite possui como potencial acarretar possível prejuízo ao equilíbrio econômico financeiro para eventual empresa que extrapolar limites razoáveis de oferecimento como garantia dos direitos emergentes, bem como possível insegurança jurídica para futuros concessionários.

59. Nestes termos, propõe-se dar ciência ao Serviço Florestal Brasileiro, da necessidade de regulamentação do teto máximo de oferecimento dos direitos emergentes da concessão florestal como garantia em eventual contrato de financiamento, nos termos do art. 29, caput e parágrafo único da Lei 11.284/2006.

60. Espera-se, com estas medidas, a redução do risco de inviabilidade econômica dos empreendimentos, bem como a garantia de maior segurança jurídica nos futuros contratos de concessão de manejo florestal.

II. Risco de Inviabilidade Contratual Devido a Conflitos Operacionais com Povos Indígenas e/ou Comunidades Locais 61. Foi identificado que a Floresta Nacional de Humaitá está localizada próxima a mais de uma comunidade indígena, inclusive com ocorrência de sobreposição de áreas entre a Flona e a área de Terra Indígena onde habitam indígenas da etnia Jiahui.

62. Conforme consta da Informação Técnica n. 50/2020/Copam/CGGAM/DPDS-Funai (peça 31), os povos de etnia Jiahui demonstraram descontentamento já com a publicação do Plano de Manejo da Flona de Humaitá em 2018. Isto porque há sobreposição parcial entre a Flona e a Terra Indígena. Contudo, tal sobreposição foi considerada e respeitada durante a elaboração do referido Plano de Manejo.

63. Após as devidas tratativas com representantes das etnias Jiahui e Tenharim, restou esclarecido que o descontentamento envolvia a área dos arredores da Terra Indígena, do que se depreende haver intenção e possibilidade de solicitação, por parte dos indígenas, de expansão das terras já demarcadas.

64. A imagem abaixo ilustra a sobreposição entre as terras indígenas demarcadas com a Flona de Humaitá:

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Fonte: Informação Técnica nº 50/2020/COPAM/CGGAM/DPDS-FUNAI (peça 31)

65. A figura acima permite observar, além da definição espacial de locais considerados como sagrados e nos quais os indígenas praticam caça e pesca, as regiões de sobreposição entre a Flona de Humaitá e as áreas consideradas como Terra Indígena.

66. É importante ressaltar a ocorrência de alteração em relação ao plano inicial da disposição e da quantidade de Unidades de Manejo Florestais – UMF previstas. O mapa abaixo demonstra que a intenção inicial, após os devidos estudos, era de subdividir a Flona de Humaitá em cinco UMF:

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Fonte: Informação Técnica nº 50/2020/COPAM/CGGAM/DPDS-FUNAI (peça 31)

67. A UMF V se estendia até o limite da zona de sobreposição da Flona com a Terra Indígena do Jiahui. Após as devidas tratativas com os indígenas e a participação da Funai, e alegações dessas populações de que, mesmo em áreas fora da terra indígena demarcada, havia locais sagrados e intenção de ampliação das terras indígenas nessa direção, além de alegarem terem avistados outros índios isolados na região. Com isto, o SFB entendeu por excluir, ao menos nesta primeira etapa, as UMF IV e V do processo de concessão sob análise, sendo o resultado conforme contido no Anexo I da documentação encaminhada (peça 3):

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Fonte: Anexo I – Descrição e localização das UMFs de Humaitá (peça 3)

68. Com o objetivo de trazer maior esclarecimento acerca da situação indígena no entorno do projeto envolvendo a Flona de Humaitá, foi realizada entrevista com representantes da Funai (peça 49). Conforme relatado pelos servidores, as medidas anunciadas pelo SFB no sentido de excluir as áreas sobrepostas com as Terras Indígenas da licitação atendem, em princípio, os interesses das comunidades indígenas e da lei. Contudo, ressaltaram a necessidade de mais estudos, uma vez que em razão do cenário mundial de pandemia que se instalou em 2020 impossibilitou a realização de estudos mais aprofundados em relação às áreas efetivamente ocupadas pelos indígenas residentes nas proximidades da Flona de Humaitá.

69. Esclareceram os representantes da Funai que houve início de tratativas para maior inclusão do órgão na elaboração dos Planos Anuais de Outorga Florestais – Paof, promovendo-se a oitiva e participação de representantes da Funai no processo de decisão de áreas passíveis de concessão florestal. Contudo, ressalta-se que as comunicações e tratativas ainda se mostram incipientes.

70. Deve-se ressaltar que, em razão dos termos do art. 18 da Lei 6.001/1973, a presença de comunidades indígenas nos arredores de áreas passíveis de concessão pode representar alto risco tanto para a administração, em relação ao seu planejamento e às medidas levadas a efeito para a realização de novas concessões, quanto para eventuais concessionárias. Isto porque caso haja pleito indígena por áreas envolvendo concessões ou potenciais para concessões, é alta a probabilidade de judicialização do conflito e da suspensão, seja de contrato de concessão, seja de processo de licitação para concessão.

71. Neste sentido, é de suma importância a realização de diálogos e troca de informações entre os órgãos competentes pelo processo decisório de quais áreas serão passíveis de concessão florestal, bem como de defesa dos interesses indígenas e, adicionalmente estudos acerca de populações

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indígenas vizinhas a áreas passíveis de concessões florestais, com o intuito de adequar os cenários projetados de concessões florestais à realidade, isto é, considerar as efetivas áreas indígenas presentes (uma vez que as delimitações de Terras Indígenas envolvem processos complexos e, por vezes, longos) durante processo de decisório de definição das próximas Unidades de Manejo Florestal.

72. Neste contexto, propor-se-á recomendar ao Serviço Florestal Brasileiro para que promova a inclusão da Fundação Nacional do Índio no processo de elaboração dos Planos Anuais de Outorga Florestal e em discussões preliminares quanto a direcionamento de áreas para a concessão florestal de modo a evitar conflitos de áreas em processo de concessão com comunidades indígenas.

73. Assim, busca-se mitigação do risco de conflito entre os interesses de concessão florestal da União e os interesses de proteção e defesa dos direitos indígenas e, assim, o risco consequente de eventual atraso ou demora excessiva de promoção de novas concessões, bem como possível suspensão de contrato de concessão florestal, em razão de pleito parcial ou total de áreas envolvendo futuras concessões florestais.

III. Risco de Baixo Interesse na Concessão devido à Falta de Clareza na Regra de Danos Ambientais Causados por Terceiros na UMF 74. A Minuta do Edital de Licitação para Concessão Florestal (peça 2) e a Minuta de Contrato de Concessão Florestal (peça 15), bem como os demais anexos e as normas aplicáveis, não são claros ao definirem quais são as responsabilidades dos concessionários relativos a danos ambientais causados por terceiros dentro das áreas das UMFs, o que pode afastar eventuais concorrentes da licitação ou reduzir a atratividade da concessão.

75. A principal norma do SFB que trata da responsabilização por danos de terceiros é a Resolução SFB 24, de 6 de março de 2014, que estabelece diretrizes para elaboração e apresentação do Plano de Proteção Florestal - PPF para áreas sob concessão florestal.

76. De acordo com a Resolução, o PPF é documento técnico que contém diretrizes para a proteção da floresta contra incêndios, invasões, desmatamentos, explorações ilegais, garimpo, caça e pesca e outros ilícitos ou ameaças à integridade das florestas públicas federais sob concessão florestal, com objetivo de definir estratégias e ações necessárias à prevenção, controle e mitigação de ameaças, pressões e riscos que possam causar danos ao meio ambiente ou a funcionários, servidores e visitantes, além de identificar áreas susceptíveis a incêndios e invasões.

77. Além da elaboração do PPF, em até seis meses após a aprovação do Plano de Manejo Florestal Sustentável - PMFS, a Resolução SFB 24 imputa ao concessionário a obrigação de apresentar ao SFB relatório de eventos em até 15 dias após o término das ações de respostas para a proteção da floresta. O relatório de eventos contém a descrição do incidente, as ações de controle ou mitigação, a avaliação de revisão do plano a partir das causas do evento e órgãos e entidades públicas contatadas.

78. A Resolução não dispõe qual a regra para apurar se determinado evento será responsabilidade do concessionário, ou se caso cumpra o previsto no PPF essa responsabilidade será afastada ou atenuada.

79. Na Minuta do Edital de Licitação para Concessão Florestal e na Minuta de Contrato de Concessão Florestal também não são mencionadas como se dá a apuração de responsabilidade, seja no âmbito administrativo, cível ou criminal, por danos ao meio ambiente ocorridos dentro da área da UMF concedida.

80. A Minuta de contato imputa ao concessionário a elaboração, apresentação e implementação do PPF, bem como a obrigação de notificar órgãos e entidades competentes sempre que constatar atividades irregulares na UMF e em seu entorno, seguindo os procedimentos definidos no PPF. A Minuta de Contrato define ainda como obrigações do concessionário: Cláusula 10ª – DAS OBRIGAÇÕES DO CONCESSIONÁRIO

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O concessionário será responsável por todas as obrigações previstas neste contrato de concessão florestal, sem prejuízo de sua responsabilidade por eventuais prejuízos causados ao poder concedente, ao meio ambiente ou a terceiros. São obrigações do concessionário: (...)

XV. Evitar ações ou omissões passíveis de gerar danos ao ecossistema ou a quaisquer de seus elementos; XVI. Assumir responsabilidade integral por todos os danos e prejuízos ao meio ambiente, a terceiros e à União que resultarem diretamente de suas ações ou omissões na execução do PMFS, conforme processo administrativo específico; XVII. Recuperar as áreas degradadas quando identificado o nexo de causalidade entre suas ações e os danos ocorridos, independentemente de culpa ou dolo, sem prejuízo das responsabilidades contratuais, administrativas, civis ou penais; 81. Não resta dúvida quanto a responsabilidade do concessionário, principalmente em relação aos danos ambientais, por seus atos na execução do contrato, conforme reforçado pela Cláusula 16ª.

Cláusula 16ª – DA RESPONSABILIDADE POR DANOS RELACIONADOS À EXECUÇÃO DO CONTRATO O concessionário será o único responsável, nas esferas civil, penal e administrativa, pelos seus atos, os de seus prepostos e subcontratados, bem como pela reparação de danos excedentes aos previstos no contrato. Deverá ainda ressarcir a União dos ônus que esta venha a ter em consequência de eventuais demandas motivadas por atos de sua responsabilidade.

82. No entanto, em relação a danos causados ao meio ambiente na UMF alheios às atividades do concessionário, não são definidas as reponsabilidades, ou mesmo quando essas são afastadas, como no caso do cumprimento no proposto no Plano de Proteção Florestal. Essa situação é agravada, quando na alocação de riscos (Cláusula 17ª), a Minuta do Contrato define que, com exceção dos riscos expressamente definidos como do poder concedente, “o concessionário é integral e exclusivamente responsável pelos riscos relacionados ao contrato de concessão”. Dessa forma, é possível o concessionário ser responsabilizado por um dano causado por terceiro dentro da UMF concedida.

83. Em entrevista realizada com a Associação Brasileira de Empresas Concessionárias Florestais – Confloresta (peça 45), foi indicado como um dos problemas das concessões a segurança, devido ao risco de invasão e furtos de madeiras, e que não está clara qual a responsabilidade do concessionário nessas situações, principalmente por ser somente um produtor florestal e não possuir poder de polícia. Destacaram ainda que:

Nós quando entramos na concessão, somos manejadores de florestas e temos indústrias no ramo da madeira. Mas quando começa a ter invasões e roubos de madeira, e passa a ter uma responsabilidade sobre o dano ambiental causado por terceiros. Já teve caso de concessionário ser responsabilizado pelo dano ocorrido através de um ilícito que ele não teve nada a ver com isso. Não só na questão de invasão, mas qualquer conflito com comunidades o contrato fala que deve ser feito pelo SFB, mas isso não é verdade.

84. Já na entrevista com consultor florestal (peça 44), que presta serviços para a empresa Precious Wood (maior produtor de madeira certificada do mundo), que possui interesse em participar de concessões públicas, indica que existem algumas inseguranças, principalmente relacionadas a pressões externas, invasões e conflitos sociais que impedem a entrada nesse mercado. Ele destaca ainda a diferença para tratamento com invasores quando se trabalha em área privada.

Quando você é dono da terra você negocia diretamente com os invasores. A Precious teve problemas, ela titulou todos os que estavam na terra, ou seja, consegui fazer uma gestão da terra. Quando estamos com uma concessão, você fica refém de uma movimentação do estado que é lenta, e o concessionário fica vendido. O prejuízo fica para o concessionário. O medo maior é mapear e dar um horizonte, um cenário das estabilidades, da questão social do entorno. Há casos de concessões que foram feitas e 15

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depois se descobriu que tiveram terras indígenas, e o próprio SFB entrou no processo como culpado. Você pode queimar o nome da empresa e impacta de maneira grande na reputação da empresa.

85. Por fim, em entrevista com a Coalizão Brasil, Clima, Floresta e Agropecuária (peça 47), foi novamente destacado o ambiente de insegurança gerado aos concessionários em virtude de atividades ilegais dentro da área concedida, além de uma confusão entre os diversos órgãos gestores , SFB, ICMBio, Ibama e Polícia Federal, sobre a responsabilidade para combater essas ilegalidades. Destacaram ainda, existir concessionários os quais defendem que, como responsáveis pelas áreas das florestas concedidas, deveriam ter poder de polícia sobre tais áreas para repelir invasores, e outros que tem receio dessas responsabilidades. Na visão da Coalizão, a solução passaria por uma “clareza brutal no início do processo de concessão, do que se esperar na questão de proteção da floresta”.

86. Destacam, ainda, como ocorrem os procedimentos para lidar com invasores dentro de uma área concedida para uma empresa participante da Coalisão.

(...) existe um pacote de ações, quando há atuação de terceiros na área, nós fazemos um monitoramento via satélite na área como um todo, e de maneira geral conseguimos identificar com precisão os indícios de que algo está errado na área, temos um especialista, independente disso temos uma lógica de monitoramento de campo (vias primárias e secundárias e até na floresta), que são direcionadas pelas imagens de satélites. Quando identificamos, elaboramos um relatório completo, e documentamos e protocolamos nos órgãos responsáveis (ICMBio, IBAMA, SFB). Em situações específicas apoiamos com pessoal e maquinário as ações do SFB ou ICMBio na Flona.

No nosso caso começou as invasões na Flona 5 anos antes, e quando chegou na área concedida os ilegais já estão enraizados na comunidade local. Nossa área era uma concessão mineral, e até hoje existem alguma permissão para exploração dentro da minha área concedida, assim não posso limitar o acesso.

87. O SFB (peça 48) alegou que cabe ao concessionário identificar riscos, e estabelecer ações para mitigá-los, e isso está no Plano de Proteção Florestal. O concessionário somente seria penalizado administrativamente caso não cumprisse o PPF. Destacou ainda que:

O que acontece é o seguinte, não conseguimos definir antes, pois isso é apurado no momento de apuração do ilícito. Por exemplo um incêndio dentro da UMF, o laudo é lavrado para o detentor da UMF, e depois na defesa que são apuradas responsabilidades, assim tem que comprovar que ele não foi a pessoa que deu razão ao dano. Da mesma forma a exploração irregular dentro da UMF. Antes de se assinar um auto de infração é feito uma apuração do motivo daquilo. Não sendo identificado o infrator, mas sabendo que ele não é o causador, ele não é responsabilizado.

88. A exposição do SFB vai ao encontro do risco de insegurança apontado pelos concessionários e atores privados, ou seja, a responsabilização ocorre quando o concessionário der causa, ou quando não cumprir o PPF para prevenir e combater as ameaças, pressões e riscos. No entanto, tal entendimento, conforme exposto, não está claramente definido nem nas normas do SFB nem na minuta de Edital ou na Minuta do Contrato.

89. Resta patente o cenário de insegurança jurídica instalado, em razão de insuficiente clareza de definição de responsabilidades e atribuições, especialmente em relação às responsabilidades por danos causados por terceiros.

90. Cabe destacar que não se trata da necessidade de definição de maneira prévia de todas as situações possíveis com as consequentes responsabilizações, mas somente de delimitar em quais situações o concessionário pode ou não ser responsabilizado por danos causados por terceiros, a exemplo de quando adota os procedimentos previstos no PPF.

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91. Assim, propõe-se recomendar ao SFB/MAPA que especifiquee em norma, ou nos termos do contrato de concessão, parâmetros para a responsabilização ou não do concessionário, especialmente em relação ao trato de ameaças, pressões e riscos decorrentes de terceiros em áreas concedidas.

92. Espera-se que a adoção da recomendação torne o edital de licitação e o contato de concessão mais claros, e torne o processo de concessão mais atrativo para o mercado privado.

IV. Risco de Judicialização do Contrato de Concessão por Omissão ou Falta de Clareza de Itens na Minuta do Edital de Licitação e na Minuta de Contrato 93. Foram identificados no Minuta do Edital de Licitação para Concessão Florestal (peça 2) e na Minuta de Contrato de Concessão Florestal (peça 15) omissões quanto ao cumprimento das exigências previstas nas leis e regulamentos que tratam da matéria, bem como obscuridades na redação de itens desses documentos que podem levar a impugnação ou judicialização do processo de licitação ou da execução do contrato de concessão.

94. A Resolução SFB 25, de 2 de abril de 2014, que estabelece os parâmetros do regime econômico-financeiro dos editais e dos contratos de concessão florestal, ao definir o preço do produto florestal não madeireiro, indica que o valor a ser pago, de acordo com a unidade volumétrica de cada produto estariam estabelecidos em parâmetros no edital.

Art. 2°. Para os fins do disposto nesta Resolução, consideram-se: Preços Florestais (PF): quantia, estabelecida em reais (R$), paga pela efetiva exploração de produtos florestais madeireiros, não madeireiros e material lenhoso residual de exploração florestal, sendo: (...) c) Preço do produto florestal não madeireiro - quantia estabelecida em real (R$), de acordo com a unidade métrica de cada produto florestal não madeireiro, conforme parâmetros estabelecidos em edital.

95. Na Minuta do Edital de Licitação para Concessão Florestal não consta menção sobre a precificação ou exploração de produtos não madeireiros, nem mesmo ao especificar o objeto da licitação. Já na Minuta de Contrato de Concessão Florestal consta a exploração de produtos não madeireiros tanto no objeto do contrato quanto nos produtos autorizados (cláusula 1), além de definir que a exploração desses produtos se dará mediante aprovação prévia do SFB (Subcláusula 4.3) e que regras e exclusões estão estabelecidas no Anexo 6 do Edital (Subcláusula 3.2). Por fim, define que a proposta apresentada para exploração desses produtos deve manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

96. No Anexo 6 da Minuta do Edital de Licitação para Concessão Florestal (peça 8) são definidos os produtos passíveis de exploração (item 1.3), com as seguintes regras: 1.3.2. Condições Especiais e Exclusões I. Os seguintes produtos só poderão ser explorados pelo concessionário mediante prévia autorização do Serviço Florestal Brasileiro, que avaliará a compatibilidade do uso comercial com o uso tradicional da comunidade residente no entorno das UMFs: (...)

II. O uso comercial desses produtos por parte do concessionário está condicionado à aprovação de planos de manejo específicos e ao seu licenciamento ambiental, conforme normas que disciplinam a matéria.

III. Será garantido acesso regulado gratuito às instituições públicas para coleta de sementes para fins de produção de mudas. É vedada a essas instituições a comercialização das sementes coletadas. a) As instituições de que trata o inciso, deverão realizar prévio contato e acordo com a concessionária para a execução das atividades.

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97. Dessa forma não se encontra no edital parâmetros para a precificação e a unidade métrica de cada produto florestal não madeireiro que pode ser explorado pelo concessionário, além de ter diferença na redação do objeto da licitação e do objeto do contrato.

98. Em entrevista com o SFB (peça 48), foi informado que não existem dados consistentes da exploração de produtos não madeireiros por outros concessionários pois os projetos anteriores não deram certo, e que não existe uma metodologia com normas e parâmetros para a análise de uma solicitação de reequilíbrio econômico-financeiro. Por fim, detalham que em relação aos produtos não madeireiros estão trabalhando em soluções de: (...)buscar maior produtividade, e a segunda questão para uma solução melhor seria uma modelagem que incentive o concessionário a procurar produtos não madeireiros. Os mecanismos que usamos até hoje não cumpriram bem essa função, primeiro por uma dificuldade de início, pois os contratos antigos nem previam o principal produto com interesse de exploração atualmente, o açaí. Assim não conseguimos fazer um estudo econômico para o produto que ainda não tem mercado.

Nossa proposta era que quando os concessionários identificassem um produto iríamos trabalhar na modelagem para explorá-lo dentro do contrato de concessão. Assim, para suprir essa obrigatoriedade da Resolução 25, estamos pensando em adotar um valor percentual da receita bruta do nosso produto, e apresentassem uma resposta separada.

99. O não estabelecimentos de parâmetros no edital, além de descumprir a Resolução SFB 25/2014 e expor o edital a impugnações e judicializações, fragiliza as opções de exploração desses produtos, já que o concessionário não possui garantia das regras para explorá-los e dos valores a serem pagos.

100.

Em relação a obscuridade da Minuta do Edital de Licitação para Concessão Florestal cabe destacar a necessidade de apresentação pelos licitantes, para fins de habilitação, da Certidão Negativa de Débito (CND) relativa a infração ambiental, emitida pelas Secretaria de Meio Ambiente do município em que a licitante está sediada (item 7.4.1.2.5), bem como pelo município de localização das UMFs (item 7.4.1.2.4).

7.4.1.2. Declaração de Terceiros e Certidões (...)

7.4.1.2.4. no âmbito do município onde as Unidades de Manejo Florestal pretendidas estão localizadas, conforme item 7.4.1.2.4.1, apresentação de CND relativa a infração ambiental, emitida pela Secretaria de Meio Ambiente do município e, se for o caso, pelos Institutos/Órgãos vinculados a esta Secretaria, que disponham de documentos comprobatórios complementares; 7.4.1.2.4.1 Todas as UMFs descritas no Edital de Concessão Florestal nº 02/2020 estão localizadas no município de Humaitá/AM. 7.4.1.2.5. no âmbito do município onde a licitante está sediada, apresentação de CND relativa a infração ambiental, emitida pela Secretaria de Meio Ambiente do município e, se for o caso, pelos Institutos/Órgãos vinculados a esta Secretaria, que disponham de documentos comprobatórios complementares; 101.

Ocorre que nem todos os municípios estão em plena capacidade de emitir as CNDs de infrações ambientais e tal fato pode ser impeditivo para um licitante participar do certame. Em entrevista com o SFB (peça 48), foi esclarecido que: A LC 140/2011 repassou diversas atribuições federais para os estados e dos estados para os municípios, e apesar de ser de 2011, vários municípios não assumiram essas responsabilidades.

Assim, caso não emita a Certidão, o município deve emitir um documento que não tem essa capacidade.

102.

Ocorre que essa solução não está prevista de maneira clara na Minuta do Edital, o que pode levar a eventuais interessados em participar da licitação a desistirem por não conseguirem o documento explicitado no edital.

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103.

Ainda em relação a obscuridades, na Minuta de Contrato de Concessão Florestal (peça 15) define na Cláusula 23ª a relação do concessionário com as comunidades do entorno da UMF, que no caso em análise engloba tanto comunidades tradicionais como comunidades indígenas. Essa Cláusula estipula como obrigação do concessionário a identificação e recebimentos de demandas e reclamações que envolvam a UMF, com obrigação de receber, analisar e posicionar o interessado quanto a essas demandas e informar ao SFB as providências adotadas, nos seguintes termos: Cláusula 23ª – DA RELAÇÃO COM AS COMUNIDADES DO ENTORNO O concessionário deverá identificar e receber eventuais demandas e reclamações que envolvam a UMF objeto do presente contrato ou relacionadas direta ou indiretamente à execução do contrato, garantindo aos interessados o recebimento, a análise e o posicionamento em relação às demandas.

Parágrafo único. O concessionário deverá informar o SFB sobre as demandas, em até 10 (dias) úteis do recebimento destas, bem como sobre as providências adotadas.

104.

A leitura do texto da Minuta do Edital leva ao entendimento de que essas demandas são gerais e que os concessionários, sem auxílio de nenhum órgão ou entidade federal, deverá tratar e dar encaminhamentos a tais demandas. Agrava a situação, o fato de comunidades indígenas durante a audiência pública terem feito diversos pleitos relacionados à concessão, como participação na repartição dos recursos da concessão, recursos para a implementação do Plano de Gestão Ambiental e Territorial e disponibilização de veículos para escoamento da produção dessas comunidades, conforme exposto no Relatório de contribuições da Consulta Pública (peça 29).

105.

Em entrevista (peça 48), o SFB esclareceu que o texto da Cláusula 23ª é padrão nos contratos de concessão florestal, e que a ideia é o atendimento de demandas relacionadas ao uso compartilhado da floreta, principalmente o acesso dessas comunidades locais à UMF, para exploração ou trânsito.

106.

Ocorre que a redação da norma é genérica sobre quais demandas serão recebidas pelo concessionário, o que pode levar a atendimentos de demandas onerosas não previstas no projeto de concessão, ou até mesmo no afastamento de eventuais licitantes por fragilidades em relação ao relacionamento com as comunidades locais.

107.

Essas obscuridades e omissões no edital podem comprometer a atratividade da licitação das UMFs, bem como sujeitar a concessão a impugnações e judicializações, que atrasaram o processo ou paralisaram a concessão, resultando em prejuízos.

108.

Nesse sentido, propõe-se determinar ao SFB/MAPA e à SPPI que estabeleçam na Minuta do Edital os parâmetros para definição do preço do produto florestal não madeireiro nos termos do art. 2º, inciso II, alínea c da Resolução SFB 25/2014.

109.

Propõe-se ainda recomendar ao SFB/MAPA e à SPPI que especifiquem na Minuta do Edital os procedimentos a serem adotados caso o município não tenha capacidade de emissão de Certidão Negativa de Débitos de infrações ambientais.

110.

Por fim, propõe-se recomendar ao SFB/MAPA e à SPPI que especifiquem na Minuta do Contrato, ao tratar da relação dos concessionários com as comunidades do entorno, quais espécies de demandas são objeto do rito definido.

111.

Por meio do Ofício 853/2020/COGAB/GAB/DG/SFB (peça 60) foi encaminhada a Nota Técnica 26/2020/DCM/SFB (peça 61), em que o SFB manifestou concordância em relação as deliberações propostas e assumiu compromisso com a sua implementação. Assim, nos termos do inciso I do parágrafo único do art. 16 da Resolução-TCU 315/2020, propõe-se dispensar a formulação das deliberações.

112.

Espera-se que o atendimento dasmedidas torne o edital de licitação e contrato de concessão mais claros, e reduza o risco de impugnações e judicializações futuras.

V. Risco de Não Reparação de Danos Ambientais em Eventual Execução da Garantia Contratual

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113.

O art. 21, inciso I da Lei 11.284/2006 prevê as garantias descritas no edital de licitação deverão “incluir a cobertura por eventuais danos causados ao meio ambiente, ao erário e a terceiros”. Ademais, elas devem ser suficientes e compatíveis com os ônus e riscos envolvidos na concessão.

114.

A Minuta de Contrato de Concessão Florestal (peça 15) prevê na Subcláusula 14.2 os casos de execução da garantia contratual, como segue: Subcláusula 14.2 – Execução da garantia contratual Nos termos da Resolução SFB nº 16/2012, a execução da garantia contratual será realizada no caso de rescisão, quando houver inadimplência contratual, e poderá ser efetuada nos casos de: I. Ressarcimento de prejuízos a terceiros e ao erário, ocasionados pela ação ou omissão do concessionário no cumprimento do objeto do contrato, incluindo a infraestrutura de órgãos governamentais e dos bens reversíveis da concessão; II. Inadimplemento das obrigações financeiras contratuais, incluindo os custos do edital; III. Condenação do poder concedente por razão de atos da responsabilidade do concessionário na execução do contrato; e IV. Ressarcimento da Administração e dos valores das multas e indenizações a ela devidos.

115.

Destaca-se que a redação da Minuta do Contrato é igual a redação do art. 8º da Resolução SFB 16, de 7 de agosto de 2012, que estabelece parâmetros para a fixação do valor da garantia dos contratos de concessão florestal federais, as hipóteses e formas de sua atualização, execução e recomposição.

116.

Tanto a Resolução SFB 16/2012 quanto a Minuta do Contrato de Concessão Florestal limitam-se a indicar a execução da garantia para a o ressarcimento de prejuízos causados a terceiros e ao erário, e não indicam sua utilização para danos causados ao meio ambiente, conforme expresso na Lei 11.284/2006.

117.

Em entrevista com o Serviço Florestal Brasileiro (peça 48) foi informado que o texto apresentado na Minuta de contato é o padrão dos contratos do SFB e que normalmente as garantias oferecidas cobrem eventuais danos ambientais, mesmo sem estar expresso. Destacaram ainda que a garantia em contratos de concessão florestal é complexa, principalmente devido ao baixo número de atores no mercado que oferecem esse serviço.

118.

A Minuta de Contrato, como está redigida, abre a possibilidade de o licitante vencedor apresentar uma garantia, em qualquer das modalidades previstas, com cobertura somente para ressarcimento de prejuízos a terceiros e ao erário, excluindo danos ambientais, e o SFB deverá aceitar tal garantia, por atender ao previsto no edital e no contrato. Nesses termos o SFB estará impossibilitado de executar tal garantia para cobrir eventuais danos ambientais causados pelo concessionário. O risco é agravado pelo longo prazo contrato de concessão, quarenta anos, que potencializa as chances da necessidade de execução da garantia.

119.

Em outra entrevista (peça 42), o SFB informou que já teve dificuldades de executar garantias em outros contratos de concessão florestal, e que já fez alterações em requisitos para deixar mais claro as coberturas. Nesse sentido, quanto mais clareza houver nas especificações das garantias e de suas coberturas, maior a possibilidade de êxito na execução dessas.

120.

Ressalta-se que entre os princípios da gestão de florestas públicas, previsto na Lei 11.284/2006, encontra-se a proteção do ecossistema, do solo, da água e da biodiversidade, de maneira que torna mais relevante a necessidade da garantia contratual e prevê expressamente o ressarcimento de danos ambientais. Assim, entende-se de grande relevância a inclusão de garantia com cobertura de danos ambientais, expressamente na Minuta do Contrato de Concessão Florestal, de modo a efetivamente garantir ressarcimentos relacionados a danos ambientais, bem como tornar mais fácil a execução da garantia contratual.

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121.

Nesse sentido, propõe-se determinar ao SFB/MAPA e à SPPI que estabeleçam na minuta de contrato, de forma clara, a possibilidade de execução da garantia contratual para ressarcimentos de danos ambientais, ocasionados pelo concessionário, nos termos do art. 21, inciso I, da Lei 11.284/2006.

122.

Por meio do Ofício 853/2020/COGAB/GAB/DG/SFB (peça 60) foi encaminhada a Nota Técnica 26/2020/DCM/SFB (peça 61), em que o SFB manifestou concordância em relação a determinação proposta e assumiu compromisso com a sua implementação. Assim, nos termos do inciso I do parágrafo único do art. 16 da Resolução-TCU 315/2020, propõe-se dispensar a formulação da determinação.

123.

Propõe-se ainda, recomendar que o SFB atualize a Resolução SFB 16, de 7 de agosto de 2012, de modo a prever a execução da garantia contratual para ressarcimentos de danos ambientais, ocasionados pelo concessionário, alinhado ao art. 21, inciso I, da Lei 11.284/2006.

124.

Espera-se que a implementação dessa deliberação proposta facilite ou possibilite a execução da garantia contratual em casos de danos ao meio ambiente ocasionados pelo concessionário.

ANÁLISE DOS COMENTÁRIOS DOS GESTORES 125.

De acordo com o § 8 o do art. 9 o da IN-TCU 81/2018, incluído pela IN-TCU 86/2020, nos casos de desestatização, o relatório de acompanhamento deve ser apresentado aos gestores previamente ao encaminhamento ao Relator. Além disso, conforme art. 14 da Resolução-TCU 315/2020, a unidade técnica instrutiva deve conceder aos destinatários das deliberações a possibilidade de realizar comentários sobre as propostas de determinação e/ou recomendação.

126.

Nesse sentido, uma versão preliminar desse relatório foi encaminhada ao SFB/MAPA e à SPPI para os devidos comentários, por meio do Ofício 67984/2020-TCU/Seproc e 67985/2020TCU/Seproc, de 5/12/2020 (peças 56 e 57).

127.

Por meio do Ofício 853/2020/COGAB/GAB/DG/SFB (peça 61) foi encaminhada a Nota Técnica 26/2020/DCM/SFB (peça 60) pelo qual o SFB se manifestou sobre as deliberações preliminarmente propostas no acompanhamento da concessão florestal da Flona de Humaitá e se comprometeu em acatá-las.

128.

Quanto as propostas de determinações apresentadas, para estabelecimento de parâmetros de definição de preços de produtos florestais não madeireiros e a possibilidade de execução da garantia contratual para cobrir danos ambientais, o SFB concordou com a proposta e já manifestou compromisso de acatá-las. O órgão se comprometeu a alterar a Subcláusula 14.2, e inclusão dos itens VI e VII na Subcláusula 4.2 do contrato, com os textos apresentados na Nota Técnica.

129.

Em relação as propostas de recomendação para descrever procedimentos no caso da incapacidade de emissão de CND de infrações ambientais por parte do município e especificar quais espécie de demanda são atendidas pelo rito definido na relação do concessionário com a comunidade do entorno também foram acatadas. O SFB se comprometeu a alterar a redação dos itens 7.4.1.2.4 e 7.4.1.2.5.1 do edital e alterar a cláusula 23 do contrato.

130.

Quanto ao risco de baixo interesse na concessão devido à falta de clareza na regra de danos ambientais causados por terceiros na UMF, a Nota Técnica informa que a responsabilização desse somente ocorre se comprovado o nexo de causalidade entre ações e omissões e os danos à floresta, de acordo com o art. 31 da Lei 11.284/2006, que define as incumbências do concessionário, e a cláusula 10ª da minuta do contrato, que define obrigações do concessionário.

131.

Por fim, declaram que não vislumbram a possibilidade de descrever em contrato ou em norma todas as situações possíveis, sob risco de omissão ou indução ao descumprimento do previstos nos Planos de Proteção Florestal. A proposta da unidade técnica não objetiva a descrição de todas as condutas e suas consequências, mas somente propiciar maior segurança aos concessionários, principalmente decorrentes da divisão de riscos definidos na minuta do contrato.

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132.

Para os demais itens do relatório, o SFB manifesta informações adicionais sobre os riscos apontados, sem, no entanto, entrar no mérito para refutá-los ou alterá-los.

133.

A Secretaria Especial do Programa de Parceria de Investimentos do Ministério da Economia – SPPI/ME se manifestou por meio do Ofício SEI 313928/2020/ME, de 14 de dezembro de 2020 (peça 59), e declarou que terá seus comentários narrados por meio de manifestação do SFB, já que a modelagem do edital e contrato ocorreu no âmbito deste órgão.

CONCLUSÃO 134.

Esta Instrução versou sobre o acompanhamento, nos termos do art. 3º. da IN-TCU 81/2018, da concessão para manejo florestal sustentável de três Unidades de Manejo Florestal da Floresta Nacional de Humaitá no estado do Amazonas. O SFB/MAPA, responsável pela concessão, encaminhou para o TCU os documentos expressos na Instrução Normativa que tinham nexo com o caso em exame.

135.

Em relação aos documentos encaminhados, cabem alguns reparos na intenção de conferir a devida conformidade prevista na legislação, bem como sugerir algumas oportunidades de melhorias na clareza das regras a serem aplicadas durante a concessão e na governança dos contratos de concessão florestal para manejo sustentável.

136.

Na intenção de garantir a conformidade dos documentos encaminhados com legislação aplicável, se mostrou necessário a definição no edital de licitação os parâmetros para definição do preço do produto florestal não madeireiro nos termos do art. 2º, inciso II, alínea c da Resolução SFB 25/2014, de modo a garantir menor subjetividade no transcorrer do contrato. Ademais, cabe ao órgão gestor estipular no contrato de forma clara a possibilidade de utilização da garantia contratual para ressarcimento de danos ambientais, conforme o art. 21, inciso I, da Lei 11.284/2006, bem como alinhar os demais normativos infralegais a essa regra.

137.

Em relação a caucionar maior clareza aos documentos encaminhados de modo a propiciar maior atratividade à concessão, e reduzir riscos de judicialização ou impugnação do processo, entende-se que o órgão concedente deve estipular em norma ou nos termos do contrato os parâmetros para responsabilização do concessionário na apuração de danos causados por terceiros em áreas da UMF, bem como especificar quais os procedimentos a serem adotados no caso de impossibilidade de emissão da CND de infrações ambientais pelos municípios. Além disso, entende-se necessário que a minuta do contrato especifique com maior clareza sobre quais espécies de demanda aplicam-se as regras definidas ao tratar da relação dos concessionários com as comunidades do entorno.

138.

Por fim, no intuito de aperfeiçoar a governança dos editais e contratos de concessão, entende-se necessária a regulamentação do teto de oferecimento dos direitos emergentes da concessão florestal como garantia em eventual contrato de financiamento, e recomendável a inclusão em definitivo da Fundação Nacional do Índio no processo de construção do Paof, de modo a evitar alterações intempestivas nas minutas dos contratos e futuras judicializações.

139.

Em razão de alterações na IN-TCU 81/2018, produzidas pela IN-TCU 86/2020, previamente ao encaminhamento para o Relator, a versão preliminar do Relatório foi apresentada e enviada aos gestores da SAP/MAPA e SPPI para os devidos comentários (peças 56 e 57).

140.

Por meio da Nota Técnica 26/2020/DCM/SFB (peça 61) remetida pelo Ofício 853/2020/COGAB/GAB/DG/SFB (peça 60) os gestores do SFB acataram as determinações e forneceram informações adicionais sobre os demais itens. A SPPI se manifestou por meio do Ofício SEI 313928/2020/ME (peça 59).

141.

Nos termos do disposto no inciso I do Parágrafo Único do art. 16 da Resolução TCU 315, de 22/4/2020, o Tribunal poderá dispensar a formulação de deliberações se a unidade jurisdicionada, por meio de declaração emitida por gestor máximo ou outro instrumento cabível, houver se comprometido, formalmente, a adotar as medidas preventivas ou corretivas que seriam objeto da determinação, ou estiverem em estudo outros aprimoramentos capazes de proporcionar os

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resultados práticos pretendidos com a recomendação. À luz desse normativo, duas determinações e duas recomendações deixaram de ser formuladas.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 142.

Ante todo o exposto, submetem-se os autos à apreciação superior, com as seguintes propostas: Ciência ao SFB I. Dar ciência ao Serviço Florestal Brasileiro do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (SFB/MAPA), com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315, de 2020, da necessidade de regulamentação do teto máximo de oferecimento dos direitos emergentes da concessão florestal como garantia em eventual contrato de financiamento, nos termos do art. 29, caput e parágrafo único da Lei 11.284/2006 (itens 49-60 do relatório).

Recomendações ao SFB/MAPA II. Recomendar ao Serviço Florestal Brasileiro do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (SFB/MAPA), com fundamento no art. 11 da Resolução-TCU 315/2020, que: a) especifiquem em norma, ou nos termos dos contratos de concessão, parâmetros para a responsabilização ou não do concessionário, especialmente em relação ao trato de ameaças, pressões e riscos decorrentes de terceiros em áreas concedidas (itens 74-92 do relatório). b) promova a inclusão da Fundação Nacional do Índio na elaboração dos Planos Anuais de Outorga Florestal e em discussões preliminares quanto a direcionamento de áreas para a concessão florestal de modo a evitar conflitos de áreas em processo de concessão com comunidades indígenas (itens 61-73 do relatório); c) atualize a Resolução SFB 16, de 7 de agosto de 2012, de modo a prever a execução da garantia contratual para ressarcimentos de danos ambientais, ocasionados pelo concessionário, alinhado ao art. 21, inciso I, da Lei 11.284/2006 (itens 113-124 do relatório).

Informações Complementares III. Deixar de determinar ao Serviço Florestal Brasileiro do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (SFB/MAPA) e à Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimento (SPPI), com fundamento no inciso I do parágrafo único do art. 16 da Resolução-TCU 315, de 2020, tendo em conta que, até a data de publicação do Edital de Concessão Florestal da Floresta Nacional de Humaitá, sem prejuízo de que o TCU verifique a efetiva implementação e os impactos dela resultantes, as unidades jurisdicionadas dispõem-se a: a) estabelecer na Minuta do Edital os parâmetros para definição do preço do produto florestal não madeireiro, nos termos do art. 2º, inciso II, alínea c, da Resolução SFB 25/2014 (itens 93-99, 108 e 112 do relatório); b) estabelecer na minuta de contrato, de forma clara, a possibilidade de execução da garantia contratual para ressarcimentos de danos ambientais, ocasionados pelo concessionário, nos termos do art. 21, inciso I, da Lei 11.284/2006 (itens 113-124 do relatório).

IV. Deixar de recomendar ao Serviço Florestal Brasileiro do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (SFB/MAPA) e à Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimento (SPPI), com fundamento no inciso I do parágrafo único do art. 16 da Resolução-TCU 315, de 2020, tendo em conta que, até a data de publicação do Edital de Concessão Florestal da Floresta Nacional de Humaitá, sem prejuízo de que o TCU verifique a efetiva implementação e os impactos dela resultantes, as unidades jurisdicionadas dispõem-se a: a) especifiquem na Minuta do Edital os procedimentos a serem adotados caso o município não tenha capacidade de emissão de Certidão Negativa de Débitos de infrações ambientais (itens 100-102, 109 e 112 do relatório); b) especifiquem na Minuta do Contrato, ao tratar da relação dos concessionários com as comunidades do entorno, quais espécies de demandas são objeto do rito definido (itens 103-107 e 110 a 112 do relatório).

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Providências Internas V. Nos termos do art. 8º. da Resolução-TCU 315/2020, fazer constar, na ata da sessão em que estes autos forem apreciados, comunicação do Relator ao Colegiado no sentido de: a) enviar cópia do Acórdão que vier a ser proferido à Secretaria de Aquicultura e Pesca (SAP/MAPA) e à Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimentos (SPPI), informando-as que o Relatório e o Voto que o fundamentam podem ser obtidos por meio do endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos e que, caso tenham interesse, o Tribunal pode encaminhar-lhes cópia desses documentos sem quaisquer custos; b) restituir os autos à SecexAgroAmbiental e autorizar a realização de monitoramento das determinações e recomendações deliberadas nesta Instrução.

É o relatório.

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VOTO Tratam os autos de acompanhamento de desestatização, segundo o rito da Instrução Normativa (IN) TCU 81/2018, referente à outorga de concessão por quarenta anos para exploração de manejo florestal da Floresta Nacional de Humaitá, localizada no estado do Amazonas.

2.

O processo concessório é conduzido pelo Serviço Florestal Brasileiro (SFB), órgão autônomo integrante da estrutura do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), no exercício de sua competência estabelecida no art. 55 da Lei 11.284/2006.

3.

A licitação, nos termos da minuta do edital da Concorrência 2/2020 (peça 2), será na modalidade concorrência, do tipo técnica e preço, por itens, de acordo com o art. 45, §1º, inciso III, da Lei 8.666/1993, o art. 26 da Lei 11.284/2006, a Lei 8.987/1995, as disposições do Decreto 6.063/2007, a Resolução SFB 37/2017, a Resolução SFB 25/2014 e demais resoluções.

II – Contextualização 4.

A temática sobre concessões florestais é nova no TCU, sendo iniciada com os presentes estudos referentes à Floresta Nacional de Humaitá/AM. 5.

No âmbito federal, há atualmente, sob a gestão do Serviço Florestal Brasileiro (SFB), 18 contratos de unidades de manejo florestal localizadas em seis florestas nacionais (Flonas) nos estados de Rondônia e Pará, perfazendo 1,050 milhão de hectares de florestas públicas sob concessão florestal federal, cujos estudos não passaram por análise do TCU: (i) três na Floresta Nacional do Jamari/RO; (ii) quatro na Floresta Nacional de Saracá-Taquera/PA; (iii) duas na Floresta Nacional de Jacundá/RO; (iv) duas na Floresta Nacional do Crepori/PA; (v) quatro na Floresta Nacional de Altamira/PA; e (vi) três na Floresta Nacional de Caxiuanã/PA (https://www.florestal.gov.br/florestas-sob-concessao).

6.

De acordo com o art. 10 da Lei 11.284/2006 c/c o Decreto 10.347/2020, cabe ao SFB propor o Plano Anual de Outorga Florestal (Paof) e ao Ministério da Agricultura Pecuária e Abastecimento (Mapa) aprová-lo e publicá-lo. O Paof conterá a descrição de todas as florestas públicas a serem submetidas a processos de concessão no ano em que vigorar.

7.

O Paof 2021 incluiu 21 florestas nacionais elencadas para novas concessões florestais, entre elas a Flona de Humaitá/AM, objeto destes autos. Desse total, mais nove projetos de concessão florestal foram qualificados no PPI, que juntos totalizam aproximadamente 2,5 milhões de hectares de área destinada à implantação de manejo via concessão.

8.

A Lei 9.985/2000, ao instituir o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (Snuc), definiu que o plano de manejo é o documento pelo qual se estabelece o zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais em uma unidade de conservação (UC), inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à sua gestão (art. 2º, inciso XVII). Definiu, também, que floresta nacional (flona) é uma área com cobertura florestal de espécies predominantemente nativas e tem como objetivo básico o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas (art. 17).

9.

A presente desestatização se refere à concessão florestal definida, nos termos do art. 3º, inciso VII, da Lei 11.284/2006, regulamentada pelo Decreto 6.063/2007, como sendo a delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo, mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado. O art. 3º, incisos II, III, IV, VI e VIII, da Lei 11.284/2006 apresenta outras definições aplicáveis à concessão florestal sob análise, verbis: 1

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II - recursos florestais: elementos ou características de determinada floresta, potencial ou efetivamente geradores de produtos ou serviços florestais; III - produtos florestais: produtos madeireiros e não madeireiros gerados pelo manejo florestal sustentável; IV - serviços florestais: turismo e outras ações ou benefícios decorrentes do manejo e conservação da floresta, não caracterizados como produtos florestais; (...)

VI - manejo florestal sustentável: administração da floresta para a obtenção de benefícios econômicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de sustentação do ecossistema objeto do manejo e considerando-se, cumulativa ou alternativamente, a utilização de múltiplas espécies madeireiras, de múltiplos produtos e subprodutos não madeireiros, bem como a utilização de outros bens e serviços de natureza florestal; VIII - unidade de manejo: perímetro definido a partir de critérios técnicos, socioculturais, econômicos e ambientais, localizado em florestas públicas, objeto de um Plano de Manejo Florestal Sustentável - PMFS, podendo conter áreas degradadas para fins de recuperação por meio de plantios florestais;

10.

A Lei 11.284/2006, em seus arts. 7º, 9º e 10, prescreve que a concessão florestal será autorizada em ato do poder concedente e formalizada mediante contrato, que deverá observar os termos desta Lei, das normas pertinentes e do edital de licitação, sendo elegíveis para fins de concessão as unidades de manejo previstas no Plano Anual de Outorga Florestal (Paof), o qual conterá a descrição de todas as florestas públicas a serem submetidas a processos de concessão no ano em que vigorar.

11.

No presente caso, a Floresta Nacional de Humaitá/AM consta do Paof/2021 (disponível em: https://florestal.gov.br/documentos/publicacoes/4567-paof-2021-revisao-final-15julho20/file), elaborado pelo Serviço Florestal Brasileiro (SFB) e, nos termos do Decreto 10.347/2020, aprovado e publicado pelo Ministério da Agricultura Pecuária e Abastecimento (Mapa). O plano de manejo da Flona de Humaitá/AM foi aprovado pela Portaria ICMBio 502/2018.

12.

Seguindo os requisitos legais, inicialmente, a Flona de Humaitá/AM foi qualificada no Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República (PPI) e incluída no Programa Nacional de Desestatização (PND), por meio do Decreto 10.339/2020, publicado no Diário Oficial da União em 7/5/2020.

13.

A documentação exigida pelo art. 3º da IN-TCU 81/2018 foi encaminhada pelo Serviço Florestal Brasileiro (SFB), por meio do Ofício 397/2020/DCM/SFB, de 21/9/2020 (peças 1 a 31), e avaliada pela Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente (SecexAgroAmbiental).

14.

O edital da concessão, em atendimento ao disposto no art. 8º da Lei 11.284/2006, foi submetido à audiência pública, no dia 21/11/2019, no município de Humaitá/AM. O relatório das contribuições recebidas, e respectivas respostas, encontram-se na peça 29.

15.

O Quadro 1 a seguir apresenta algumas características das Flona de Humaitá/AM.

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Quadro 1 – Características da Floresta Nacional de Humaitá/AM Descrição Local Município de Humitá/AM, fazendo fronteira com os Municípios de Porto Velho/RO (peça 7) e Machadinho D’Oeste/RO. 468.750,00 hectares (ha), possuindo 117,20 ha de áreas desmatadas, 855,54 ha de Antropismo da Flona áreas degradadas, 2.751,00 ha de áreas alagadas e susceptíveis a alagamento e (área, peças 6 e 7) 24.164,00 ha de campos naturais (cerrado/campinarana).

O plano de manejo estabelece uma Zona de Manejo Florestal Sustentável Antropismo Empresarial (ZMFSE) com área total aproximada de 310.220,00 hectares, possuindo da ZMFSE 9.127,08 ha de campos naturais (cerrado/campinarana), 418,54 ha de áreas alagadas e (área, peça 6) susceptíveis a alagamentos e 670,88 ha de áreas degradadas.  Noroeste, o rio Madeira e seus afluentes;  Sudoeste, o rio Maicimirim e demais cursos d’agua, além da Floresta Estadual de Rendimento Sustentável (FERS) rio Machado; Limites geográficos (peça 7)  Norte, a proximidade com a BR-230 (transamazônica);  Leste, a terra indígena Tenharim Marmelos; e  Nordeste, a sobreposição com a terra indígena Jiahui.  Terrestre - ao norte, pela BR-319, a partir de Porto Velho/RO até Humaitá/AM (percurso de 204 km) e, posteriormente, pela BR-230 (transamazônica), até a Apuí/AM (trajeto de 48 km), alcançando ramais construídos por particulares até o Acesso limite da Flona; (peça 7)  Fluvial – (i) pelo rio Madeira, a 180 km de navegação a partir de Porto Velho/RO, e a 54 km a partir de Humaitá/AM, chegando à parte noroeste; (ii) pelo rio Maicimirim, da parte noroeste e demais cursos d’água em direção à parte sudoeste da Flona; e (iii) pelo igarapé Traíra e dos rios Maicimirim e Maici, na parte norte.

Aspectos

16.

A presente licitação, nos termos do item 3.1 da minuta do edital de concessão (peça 2, p. 5), tem por objeto delegar o direito de praticar o manejo florestal sustentável para a exploração de produtos florestais, madeireiros (madeira em tora e material lenhoso residual da exploração, peça 15, p. 1) e não madeireiros, durante o prazo de quarenta anos, sem possibilidade de renovação dos produtos florestais indicados em três Unidades de Manejo Florestal (UMF), localizadas na Flona de Humaitá/AM, em conformidade com seu plano de manejo, bem como com o mapa e o memorial descritivo do Anexo 1 da minuta editalícia, quais sejam: (i) UMF I – 38.207,93 hectares; (ii) UMF II 62.242,38 hectares; e (iii) UMF III - 100.412,62 hectares. Assim, a área total a ser concedida, dentro da Zona de Manejo Florestal Sustentável Empresarial (ZMFSE) da Flona de Humaitá/AM, perfaz 200.282 hectares.

17.

Os estudos de viabilidade econômico-financeira (EVEF) da Flona de Humaitá/AM estimaram o volume anual de produção de madeira para cada uma das três UMFs, conforme representado na Tabela 1.

Tabela 1 – Parâmetros para estimativa da produção anual de madeira por UMF Parâmetros Unidade UMF I UMF II UMF III (1) Área total ha 38.207,93 62.242,38 100.412,31 (2) Área total de efetivo manejo ha 29.514,55 48.886,15 78.104,58 (3) Ciclo de corte anos 30 30 30 (4) Área total de efetivo manejo anual (=2/3) ha 983,82 1.629,54 2.603,49 (5) Produtividade da floresta m³/ha 20,00 20,00 20,00 (6) Volume anual de produção (=4*5) m³ 19.676,37 32.590,77 52.069,72 Fonte: peça 34, itens não digitalizáveis, planilha “Controle” do fluxo de caixa das UMF I, II e III.

18.

Com base no volume anual de produção de madeira para cada UMF, a projeção de receita, para o período de quarenta anos, oriunda da venda de produtos madeireiros e de sucata, apresentou os seguintes valores: (a) UMF I; R$ 450.618.118,82; (b) UMF II; R$ 748.099.453,97; e (c) UMF III: R$ 1.195.267.049,45.

3

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19.

A estimativa de investimentos (Capex) e de custos e despesas operacionais (Opex), para 40 anos de concessão, estão descritos na Tabela 2 por Unidades de Manejo Florestal (UMF).

Tabela 2 - Investimentos (Capex) e custos e despesas operacionais (Opex) previstos Itens Móveis e eletrodomésticos Edificações e instalações (refeitório e alojamento) Construções (pátio e estradas) Capex Equipamentos (poço artesiano, gerador, motosserra) Veículos Equipamentos (Comunicação/Informática) Serraria (terreno, construções, máquinas e equipamentos) Capex Total Pré Operacionais Ferramentas e custos para produção de serrados Manutenção (estruturas, equipamentos e veículos) Opex Transporte (interno e externo – frete) Pessoal Serviço Florestal Brasileiro Opex Total

I 231.920,00 235.900,00 2.461.513,47 7.272.641,38 6.652.698,82 288.000,00 17.142.673,67

UMF II 455.840,00 358.700,00 4.077.104,91 12.015.238,11 11.146.632,36 384.000,00 12.500.000,00 40.937.515,37

III 687.760,00 572.400,00 6.513.921,97 19.360.764,00 17.852.000,00 576.000,00 19.840.000,00 65.402.845,97

617.633,20 1.020.037,02 1.632.458,21 148.005.515,18 173.710.004,23 277.194.214,86 11.133.564,96 18.398.674,37 29.566.296,23 46.579.862,81 100.056.260,93 226.283.027,08 40.207.631,01 63.171.622,22 99.012.316,66 22.431.970,47 37.093.971,68 27.252.905,77 268.976.177,62 393.450.570,44 660.941.218,82

Fonte: Adaptado, peça 34, itens não digitalizáveis, planilha do fluxo de caixa das UMF I, II e III.

20.

Quanto às despesas operacionais (Opex), os EVEFs estimam que, ao longo dos quarenta anos de concessão, o concessionário arcará com despesas da ordem de R$ 268,98 milhões, R$ 393,45 milhões e R$ 660,94 milhões, respectivamente, para as UMFs I, II e III. Os dispêndios com ferramentas, revisão do plano de manejo e custos com produção de serrados são os de maior representatividade, com 55,03%, 44,15% e 41,94%, respectivamente, para as UMFs I, II e III (peça 34, itens não digitalizáveis, planilha do fluxo de caixa das UMF I, II e III).

21.

Em termos de projeção econômico-financeira, o valor presente líquido (VPL) associado às concessões registra as seguintes quantias: (a) UMF I: R$ 9.652.240,45; (b) UMF II: R$ 25.927.225,43; e (c) UMF III: R$ 31.320.512,77.

22.

A subcláusula 14.1 da minuta do contrato de concessão estabelece que o regime econômico-financeiro da concessão florestal compreende os seguintes parâmetros: I. O pagamento de preço calculado sobre os custos de realização do Edital da Concorrência 02/2020 da UMF XX, conforme o art. 37, e seus parágrafos, do Decreto 6.063, de 20 de março de 2007; II. O pagamento de preço, não inferior ao mínimo definido no Edital da Concorrência 02/2020, calculado em função da quantidade de produto auferido do objeto da concessão; III. O pagamento de Valor Mínimo Anual (VMA), independentemente da produção ou dos valores auferidos pelo concessionário com a exploração do objeto da concessão, conforme estabelecido na Lei 11.284/2006, no Decreto 6.063/2007 e na forma da Resolução SFB 25/2014; IV. O pagamento por atividades acessórias, representadas pela exploração de produtos não madeireiros e material lenhoso residual, que podem ser facultativamente manejados pelo concessionário; V. A indisponibilidade pelo concessionário, salvo disposição contratual, dos bens considerados reversíveis; e VI. A responsabilidade do concessionário de realizar outros investimentos previstos no Edital da Concorrência 02/2020 e neste contrato.

23.

De acordo com o Anexo 15 da minuta do edital do certame (peça 17), os custos de 4

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realização do edital alcançaram o montante de R$ 168.034,01 para uma área de 200.282 hectares (R$ 0,84/hectare), fornecendo os seguintes valores para cada unidade de manejo florestal: (a) UMF I: R$ 31.963,09; (b) UMF II: R$ 52.069,56; e (c) UMF III: R$ 84.001,36. Esses valores deverão ser pagos em quatro parcelas trimestrais de igual valor, ao longo do primeiro ano da concessão florestal (peça 2, p. 28-29).

24.

Os preços mínimos do edital foram fixados na minuta do edital, como sendo: (a) UMF I = R$ 25,00/m³ de madeira; (b) UMF II = R$ 25,00/m³ de madeira; e (c) UMF III = R$ 10,00/m³ de madeira (peça 2, p. 18-19).

25.

O pagamento de Valor Mínimo Anual (VMA), nos termos do art. 36, §§ 3º, 4º e 5º, da Lei 11.284/2006 c/c a Subcláusula 4.2 da minuta do contrato de concessão (peça 15, p. 4), foi fixado em: (a) 5% do valor de referência do contrato (VRC) a ser pago no primeiro ano da concessão; (b) 15% do VRC, no segundo ano de concessão; e (c) 30% do VRC, a partir do terceiro ano da concessão.

26. verbis:

O VRC foi estabelecido pela Resolução SFB 25/2014, nos termos do art. 2º, inciso V, Art. 2º. Para os fins do disposto nesta Resolução, consideram-se: (...)

V. Valor de Referência do Contrato (VRC): valor médio de um ano de produção, com base no preço contratado (PC), fixado no contrato e utilizado como referência para o cálculo da garantia contratual e do valor mínimo anual, de acordo com as fórmulas a seguir: a) Para editais que preveem um preço único para o produto madeira em tora: em que: 1. VRC - Valor de Referência do Contrato (em R$); 2. PC - Preço Contratado da proposta vencedora (em R$/m³); 3. AEPF - Área Efetiva de Produção Florestal anual (em ha/ano); 4. PE Produtividade Estimada (em m³/ha). b) Para editais que estabelecem preços diferenciados por grupos de espécies para o produto madeira em tora, o VRC será o somatório dos valores médios relativos a 1 (um) ano de produção por grupo de espécies, conforme fórmula a seguir: 𝑉𝑅𝐶𝑇 = ∑(𝑃𝐶 × 𝐴𝐸𝑃𝐹 × 𝑃𝐸)𝐺1…𝐺𝑛 em que: 1. VRC - Valor de Referência do Contrato (em R$); 2. PC - Preço Contratado da proposta vencedora (em R$/ m³); 3. AEPF - Área Efetiva de Produção Florestal anual (em ha/ano); 4. PAE Produtividade Anual Estimada (em m³/ha); 5. G1... Gn - Grupo 1 ao Grupo n.

27.

A SecexAgroAmbiental, com base na análise realizada sobre a documentação encaminhada pelo SFB/Mapa, sugeriu, a título de encaminhamento (peças 63-65): I. dar ciência ao SFB/Mapa da necessidade de regulamentação do teto máximo de oferecimento dos direitos emergentes da concessão florestal como garantia em eventual contrato de financiamento; II. recomendar ao SFB/Mapa que: a) especifique em norma, ou nos termos dos contratos de concessão, parâmetros para a responsabilização ou não do concessionário, especialmente em relação ao trato de ameaças, pressões e riscos decorrentes de terceiros em áreas concedidas; b) promova a inclusão da Fundação Nacional do Índio na elaboração dos Planos Anuais de Outorga Florestal e em discussões preliminares quanto a direcionamento de áreas para a concessão florestal de modo a evitar conflitos de áreas em processo de concessão com comunidades indígenas; c) atualize a Resolução SFB 16/2012, de modo a prever a execução da garantia contratual para

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ressarcimentos de danos ambientais, ocasionados pelo concessionário.

III. deixar de determinar ao SFB/Mapa e à SPPI, tendo em conta que, até a data de publicação do Edital de Concessão, sem prejuízo de que o TCU verifique a efetiva implementação e os impactos dela resultantes, as unidades jurisdicionadas dispõem-se a estabelecer: a) na minuta do edital os parâmetros para definição do preço do produto florestal não madeireiro; b) na minuta de contrato, de forma clara, a possibilidade de execução da garantia contratual para ressarcimentos de danos ambientais, ocasionados pelo concessionário.

IV. deixar de recomendar ao SFB/Mapa e à SPPI, tendo em conta que, até a data de publicação do Edital de Concessão, sem prejuízo de que o TCU verifique a efetiva implementação e os impactos dela resultantes, as unidades jurisdicionadas dispõem-se a especificar: a) na minuta do edital os procedimentos a serem adotados caso o município não tenha capacidade de emissão de Certidão Negativa de Débitos de infrações ambientais; b) na minuta do contrato, ao tratar da relação dos concessionários com as comunidades do entorno, quais espécies de demandas são objeto do rito definido.

28.

Em atendimento ao disposto no art. 9º, §§ 8º e 9º, da IN-TCU 81/2018, c/c o art. art. 14 da Resolução-TCU 315/2020, a unidade técnica encaminhou a versão preliminar do relatório elaborado para comentários do SBP/Mapa e da SPPI (peças 53-58), que apresentaram suas manifestações no sentido de que as determinações serão acatadas e as adequações necessárias serão realizadas nos documentos que compõem o processo da concessão, respectivamente, às peças 60-61 e 59.

29.

Feita essa contextualização, passo ao exame quanto ao mérito propriamente dito.

III – Dos estudos de viabilidade econômico-financeira III.1 – Taxa de desconto dos fluxos de caixa das UMFs I, II e III

30.

O SFB adotou para os fluxos de caixa de cada uma das Unidades de Manejo Florestal (I, II e III) da Flona de Humaitá/AM uma taxa de desconto no percentual de 5,87% (data base 9/7/2020), descrita na Tabela 3.

Tabela 3 – Parâmetros, valores e fonte – taxa de desconto Parâmetros Valores Fonte t-bond 30 anos (Risk Free Tax)

1,32%

https://www.treasury.gov/resource-center/data-chart-center/interestrates/pages/TextView.aspx?data=yieldYear&year=2020

EMBI+ (Prêmio de risco Brasil) 3,82% http://www.ipeadata.gov.br/ExibeSerie.aspx?serid=40940&module=M Beta Desalavancado (Risco 1,19 http://pages.stern.nyu.edu/~adamodar/ Sistemático) Taxa Mínima de atratividade 5,87% [= 1,32 + (3,82*1,19)] (remuneração capital próprio) Fonte: peça 34, itens não digitalizáveis, planilha “Viabilidade” do fluxo de caixa das UMF I, II e III.

31.

A taxa de desconto adotada pelo SFB equivale à taxa mínima de atratividade (TMA).

Conceitualmente, a TMA representa o mínimo que um investidor se propõe a ganhar quando faz um investimento, que pode ser utilizada, segundo Aswath Damodaran1 em modelos de fluxos de caixa de desconto de dividendos, considerando-se somente o custo de capital próprio.

32.

O art. 30, § 3º, do Decreto 2.594/1998, que regulamentou a Lei 9.491/1997 (Lei de Desestatização), estabelece que:

1

Finanças corporativas aplicadas. Porto Alegre: Bookman, 2002, p. 455-457.

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Art. 30. A determinação do preço mínimo dos ativos incluídos no PND [Plano Nacional de Desestatização], para desestatização mediante as modalidades operacionais previstas no art. 7º deste Decreto, levará em consideração os estudos elaborados com base na análise detalhada das condições de mercado, da situação econômico-financeira e das perspectivas de rentabilidade da sociedade. (...) § 3º Para os efeitos do disposto neste artigo, considera-se valor econômico da empresa aquele calculado a partir da projeção do seu fluxo de caixa operacional, ajustado pelos valores dos direitos e obrigações não vinculados às suas atividades operacionais, bem como pelos valores que reflitam contingências e outros efeitos.

33.

Ainda, o art. 36, § 2º, inciso III, da Lei 11.284/2006, prescreve que a definição do preço mínimo no edital deverá considerar a cobertura dos custos do sistema de outorga.

34.

O fluxo de caixa operacional é a ferramenta adotada no âmbito das concessões, também utilizado pelo SFB na avaliação das UMFs I, II e III da Flona de Humaitá/AM. No entanto, como se observa na Tabela 2, o SFB considerou somente o custo do capital próprio para compor a taxa de desconto.

35.

No fluxo de caixa de desestatização de ativos incluídos no PND, a taxa de desconto é calculada com base no custo médio ponderado de capital (WACC, sigla em inglês de Weighted Average Cost of Capital), que leva em conta o custo do capital próprio e o custo do capital de terceiros necessários para financiamento do empreendimento.

36.

Nesse sentido, de acordo com o documento intitulado Metodologia para Cálculo do WACC 2018 (https://www.gov.br/fazenda/pt-br/centrais-de-conteudos/publicacoes/guias-emanuais/metodologia-de-calculo-do-wacc2018.pdf), o então Ministério da Fazenda delineou diretrizes metodológicas propositivas para estimativas de taxas de desconto que poderão ser utilizadas nos cálculos de valoração do benefício econômico vinculado à concessão de ativos de infraestrutura do Governo Federal à inciativa privada, aplicada inicialmente para o caso de aeroportos, ferrovias, rodovias, terminais portuários e geração de energia elétrica. O WACC, dessa forma, reflete o custo de oportunidade do capital e os riscos do projeto.

37.

Ainda segundo o documento citado, a participação do então Ministério da Fazenda na publicação de Notas Técnicas Metodológicas sobre WACC se mostra fundamental por dois motivos principais: Primeiro, para que haja uma padronização da metodologia para os leilões de diversos setores, facilitando inclusive o processo de aprovação dos estudos junto ao Tribunal de Contas da União.

Segundo, pelo fato de os processos de concessão envolverem a avaliação da forma pela qual o Tesouro Nacional, em nome da União, irá se apropriar do excedente econômico dos contratos através da outorga.

Nesse contexto, entende-se como oportuno e conveniente que a clareza, a previsibilidade e a transparência devam ser pontos importantes na metodologia de cálculo do custo de capital, de forma que os agentes interessados possam replicar os cálculos e avaliá-lo com facilidade. Assim, essa Metodologia de Cálculo, além de descrever as premissas e considerações técnicas utilizadas para obtenção de dados e cálculo dos parâmetros, apresenta um Manual (Anexo 2) indicando todas as fontes de informação e fórmulas utilizadas. (...)

No cálculo do WACC, o custo da dívida líquido de impostos e o custo de capital próprio devem ser ponderados pelo peso de cada um deles. Dessa forma, esse método procura refletir o custo médio das diferentes alternativas de financiamento disponíveis para o investimento. A equação 1 apresenta o WACC depois de impostos, ou seja, considera o custo efetivo da dívida descontado do benefício tributário:

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𝑊𝐴𝐶𝐶 =

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𝐷 𝐷 (𝐾 )(1) (1 ― 𝑇𝑚)(𝐾𝑑) + 𝐷+𝐸 𝐷+𝐸 𝑒

Onde: D = valor de dívida; E = valor de capital próprio; 𝑇𝑚 = taxa marginal de imposto; 𝐾𝑑 = custo da dívida; 𝐾𝑒 = custo do Capital Próprio.

38.

Nessa toada, a estrutura de capital (de terceiros – dívida e próprio) passa a ser um parâmetro preponderante para se definir a taxa de desconto do fluxo de caixa do empreendimento. Tal estrutura pode ser obtida com base em empresas nacionais de capital aberto em bolsa no setor madeireiro do Brasil, quando possível, ou, então, com base em empresas internacionais desse setor listadas em bolsa no cenário global.

39.

No presente caso, o SFB não calculou a taxa de desconto na forma integralmente preconizada pelo documento intitulado Metodologia para Cálculo do WACC 2018, tendo por base o cálculo da estrutura de capital: Para o cálculo da estrutura de capital foi adotado o valor disponibilizado no portal de internet [Disponível em http://pages.stern.nyu.edu/~adamodar/New_Home_Page/datacurrent.html, no tópico “Discount Rate Estimation”; “Levered and Unlevered Betas by Industry”; e “Global”.

Acesso em 08/08/2018] mantido pelo professor Aswath Damodaran (Universidade de Nova Iorque), baseado em uma amostra de empresas do mercado global. A informação de estrutura de capital está contida na mesma base de dados que informa o parâmetro Beta, fator de ponderação do risco de mercado, dos diversos setores econômicos. Esse dado é encontrado sob a forma da razão “dívida por patrimônio” ou “D/E”, de onde é possível calcular o percentual de dívida (D) e o percentual de capital próprio (E) a partir da igualdade D + E = 1.

40.

Isso porque o SFB, ainda que tenha consultado a base de dados disponibilizados no portal indicado pelo então Ministério da Fazenda, utilizou somente o valor do Beta (risco sistêmico), conforme indicado na Tabela 2, necessário para se obter o custo do capital próprio que é a segunda parte do WACC. Faltou a primeira parte referente ao custo da dívida ou custo de capital de terceiros.

41.

A ausência do custo de capital de terceiros ou custo da dívida não se coaduna com a previsão contratual de o concessionário poder oferecer em garantia para os contratos de financiamento os direitos emergentes da concessão, tal como previsto no art. 29 da Lei 11.284/2006, além de outros regramentos contidos na cláusula 28 da minuta contratual, verbis: Cláusula 28ª – DOS CONTRATOS DE FINANCIAMENTO I. O concessionário poderá oferecer em garantia, em contratos de financiamento, os direitos emergentes da concessão, nos termos do art. 29 da Lei nº 11.284/2006; II. O concessionário é o único e exclusivo responsável pela obtenção dos financiamentos necessários à execução da concessão, de modo a cumprir, cabal e tempestivamente, com todas as obrigações assumidas no Contrato; III. O concessionário deverá apresentar ao SFB cópia autenticada dos contratos de financiamento e de garantia que venha a celebrar, bem como de documentos representativos dos títulos e valores mobiliários que venha a emitir e quaisquer alterações a esses instrumentos, no prazo de 5 (cinco) dias úteis da data de sua assinatura e emissão, conforme o caso; IV. Quando da contratação de financiamento, da emissão de títulos de dívida ou da realização de operação de dívida de qualquer outra natureza (inclusive, mas não se limitando, à emissão de debêntures ou bonds, estruturação de Fundo de Investimento em Direitos Creditórios – FIDC, etc.), o concessionário deverá prever expressamente e garantir a efetividade, por meio contratual, da obrigação do financiador ou do estruturador da operação comunicar imediatamente ao SFB o descumprimento de qualquer obrigação contratual estabelecida entre o financiador/estruturador e o concessionário, que possa 8

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ocasionar a execução de garantias ou a intervenção nos contratos de financiamento; (...).

42.

Ademais, não há indicação nos estudos de viabilidade das concessões florestais das UMFs I, II e III da Flona de Humaitá/AM de qual setor foi obtido o Beta.

43.

Ainda, a taxa de desconto dos fluxos de caixa das UMFs I, II e III adotada pelo SFB revela descasamento com os termos do art. 29 da Lei 11.284/2006 c/c o disposto na Cláusula 28 da minuta do contrato de concessão florestal, na medida em que possibilita ao concessionário oferecer em garantia, em contratos de financiamento, os direitos emergentes da concessão.

44.

Além disso, o SFB utilizou como taxa de reinvestimento o percentual de 5,87%, ou seja, a taxa mínima de atratividade adotada como taxa de desconto dos fluxos de caixa, sem, contudo, justificar o porquê dessa escolha.

45.

Certamente, se for considerado o WACC oriundo de cálculo com base na estrutura de capital (dívida + capital próprio), o valor presente líquido (VPL) das UMFs I, II e III da Flona de Humaitá/AM será reduzido. O VPL, quando positivo, como é o caso sob análise, reflete o excedente econômico dos contratos da outorga de concessão. Daí que, em razão da incompletude do cálculo da taxa de desconto dos fluxos de caixa enviados, não é possível afirmar qual o excedente econômico de cada uma das concessões em apreço.

46.

Há que se ressaltar, também, que as falhas e inconsistências apontadas nos fluxos de caixa das UMFs I, II e III da Flona de Humaitá/AM podem afetar o cumprimento do disposto no art. 39 da Lei 11.284/2006, que estabelece a forma de distribuição dos recursos financeiros oriundos dos preços da concessão florestal, de acordo com a localização da unidade de conservação, conforme descrito na Tabela 4: Tabela 4 – Distribuição dos recursos financeiros oriundos dos preços da concessão florestal Unidades localizadas em áreas de domínio da União % Observação 70 Execução de suas atividades.

VMA¹ Utilização restrita em atividades de controle e fiscalização ambiental de Ibama² 30 atividades florestais, de unidades de conservação e do desmatamento.

Destinados proporcionalmente à distribuição da floresta pública outorgada em 30 suas respectivas jurisdições, para o apoio e promoção da utilização sustentável Preço pago, Estados dos recursos florestais, sempre que o ente beneficiário cumprir com a excluído o VMA. Municípios 30 finalidade deste aporte.

FNDF³ 40 -x-xUnidades localizadas em florestas nacionais criadas pela União (art. 17 da Lei 9.985/2000) Recurso Destinatário % Observação VMA Órgão gestor 100 Execução de suas atividades.

ICMBio4 40 Utilização restrita na gestão das unidades de conservação de uso sustentável.

Destinados proporcionalmente à distribuição da floresta pública outorgada em 20 Preço pago, Estados suas respectivas jurisdições, para o apoio e promoção da utilização sustentável excluído o dos recursos florestais, sempre que o ente beneficiário cumprir com a Municípios 20 VMA. finalidade deste aporte.

FNDF 20 -x1 – VMA: valor mínimo a ser exigido anualmente do concessionário, art. 36, § 3º, da Lei 11.284/2006; 2 – Ibama: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis; 3 – FNDF: Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal; e 4 – ICMBio: Instituto Chico Mendes.

Recurso

Destinatário Órgão gestor

47.

O art. 40 da Lei 11.284/2006, por sua vez, prevê que os recursos financeiros oriundos dos preços de cada concessão florestal da União serão depositados e movimentados exclusivamente por intermédio dos mecanismos da conta única do Tesouro Nacional, na forma do regulamento.

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48.

Nesse sentido, tendo em vista que o Paof 2021 contém 21 florestas nacionais, incluída a Flona de Humaitá/AM, cabe determinar ao Mapa, ao SFB e à SPPI que atualizem os estudos de viabilidade econômico-financeira das Unidades de Manejo Florestal I, II e III da Floresta Nacional de Humaitá/AM, tendo em vista os termos do art. 36, § 2º, inciso III, da Lei 11.284/2006 c/c o art. 30, caput e § 3º, do Decreto 2.594/1998, de modo que: i) a taxa de desconto dos fluxos de caixa reflita o custo de oportunidade do capital e os riscos para exploração das unidades de manejo florestal; ii) o risco sistêmico (Beta) adotado reflita o risco para exploração das unidades de manejo florestal; e iii) a taxa de reinvestimento adotada esteja de acordo com os investimentos previstos para exploração das unidades de manejo florestal.

III.2 – Demanda, receitas, investimentos e despesas 49.

A estimativa de demanda (produção anual) consta da caracterização das UMFs da Flona de Humaitá/AM (peça 4). O primeiro passo foi calcular a área efetiva de manejo florestal, ou seja, a área passível de exploração florestal, como sendo a área total da UMF, excluindo-se as áreas inacessíveis, de infraestrutura, de preservação permanente e outras eventualmente protegidas. Em seguida, o SFB estimou a produção anual considerando a produtividade de 20 ha/m³, valor de referência para o cálculo de parâmetros contratuais nos editais de concessão florestal dividida por 30 anos de rotação (peça 4, p. 7). Dessa forma, o SFB estabeleceu a produção anual para cada UMF (peça 4, p. 7-11), conforme Tabela 5 a seguir.

Tabela 5 – Caracterização da capacidade de produção anual das UMFs I, II e III UMF I II III

Área Total (ha) 38.207,93 62.242,38 100.412,31

APP e declividade acima de 40% (ha) 7.139,85 10.783,13 18.196.86

Reserva absoluta com APP (ha) 1.910,39 3.1112,12 5.020,61

Área líquida (ha) 1.553,53 2.573,10 4.110,87

Área de efetivo manejo (ha) 29.514,55 48.886,15 78.104,58

Área de efetivo manejo anual (ha) 983,82 1.629,54 2.603,48

Produção anual estimada (m³) 19.676,36 32.590,76 52.069,72

50.

Portanto, registro que o SFB observou a legislação correlata ao tema para estimar a demanda das UMFs I, II e III da Flona de Humaitá/AM, correspondente à produção anual, indicando os produtos passíveis de exploração e estabelecendo aqueles que podem ser explorados pelo concessionário, incluindo os que demandam uma autorização especial do SFB (peça 8).

51.

Quanto à projeção das receitas operacionais e acessórias das respectivas UMFs, elas decorrem dos preços florestais previstos pelo SFB, que serão tratados em tópico específico deste voto: preço mínimo do edital e preços dos produtos não madeireiros e do material lenhoso residual.

52.

Registro que os estudos de viabilidade econômico-financeira das UMFs I, II e III da Flona de Humaitá/AM não apresentam a fundamentação para os valores adotados para investimentos e custos e despesas operacionais, discriminados na Tabela 2 do item 19 deste voto.

53.

Tampouco a Nota Técnica 8/2020/UR-PM/DG/SFB (peça 26) e o Anexo I da Nota Técnica 7/2020/UR-PM/DG/SFB (peça 27) mencionam tal fundamentação. Esses dois documentos tratam de aspectos técnicos e legais sobre o conteúdo do edital e da minuta de contrato de concessão.

54.

Portanto, cumpre determinar ao Mapa, ao SFB e à SPPI que justifiquem os valores utilizados para estimar investimentos, custos e despesas operacionais no âmbito dos estudos de viabilidade econômico-financeiro das UMFs I, II e III da Floresta Nacional de Humaitá/AM, em atendimento ao disposto no art. 36, § 2º, inciso III, da Lei 11.284/2006.

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III.3 - Preço mínimo do edital (PME) 55.

O julgamento para obtenção da melhor proposta econômica para a concessão florestal das UMFs da Flona de Humitá/AM será baseado na combinação dos critérios melhor técnica e maior preço, nos termos do disposto no art. 26 da Lei 11.284/2006 e da minuta de edital (peça 2, p. 15-16), sendo declarada vencedora do certame a licitante que atingir a maior avaliação após a soma dos pontos referentes à proposta técnica (máximo de 500 pontos) e à proposta de preço (máximo de 500 pontos).

56.

A proposta técnica a ser apresentada pela licitante compreende a quantificação objetiva dos indicadores técnicos composta pelos seguintes critérios: (i) menor impacto ambiental; (ii) maiores benefícios sociais diretos; (iii) maior eficiência; e (iv) maior agregação de valor ao produto florestal na região da concessão (peça 2, p. 16-17).

57.

A proposta de preço corresponde ao preço ofertado (PO) por metro cúbico (m³) de madeira em tora produzido, sendo atribuída ao maior PO a pontuação máxima do critério de preço (peça 2, p. 18), não podendo ser inferior aos preços mínimos do edital, assim fixados na minuta do edital: (a) UMF I = R$ 25,00/m³ de madeira; (b) UMF II = R$ 25,00/m³ de madeira; e (c) UMF III = R$ 10,00/m³ de madeira (peça 2, p. 18-19).

58.

Portanto, o preço mínimo do edital (PME) trata-se de balizador para a proposta de preço ofertado que, juntamente com a proposta técnica, comporá o critério de julgamento do certame.

59.

Pode-se dizer que o preço mínimo fixado no edital caracteriza o valor de venda para o concessionário por parte do SFB do estoque de madeira em toras existentes nas UMFs I, II e III que estão sob a gestão do Poder Concedente.

60.

A fundamentação técnica para os PMEs adotados consta da Nota Técnica 17/2020/CGMAF/DCM/SFB, que, resumidamente, registra que os preços foram determinados com base em três aspectos (peça 21): (i) pesquisas de mercado nos polos madeireiros adjacentes às áreas a serem licitadas, (ii) uso da precificação reversa, a partir do preço de toras tomado nas indústrias de processamento primário; e (iii) verificação da viabilidade econômica dos preços encontrados.

61.

O SFB realizou a pesquisa para coleta de preços de mercado, no período de 26/8/2020 a 28/8/2020, considerando polos madeireiros inseridos no entorno da Floresta Nacional de Humaitá/AM (peça 21, p. 1). O cálculo do preço mínimo se baseou nos preços médios dos grupos de valor, ponderados pelos respectivos volumes de madeira derivados do inventário florestal amostral e de aproximações percentuais estimadas conforme o histórico de autorizações de colheita do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), segundo metodologia descrita na Nota Técnica 33/2013/GECOF/SFB/MMA, consolidada no Anexo II da Resolução SFB 25/2014 (peça 21, p. 1).

62.

Assim, com base nessa metodologia e levando em conta a distância do limite das UMFs I, II e III até o local de maior concentração de serrarias na região, nos arredores do município de Humaitá/AM, de aproximadamente 47,70 km, 61,22 km e 87,43 km, respectivamente, o SFB fixou os preços mínimos por ele aceitáveis e afirmou, nos termos da Nota Técnica 17/2020/CGMAF/DCM/SFB (peça 21, p. 2-3), que a metodologia não contempla diversas outras informações importantes, como os custos esperados pelo empreendimento e suas receitas.

63.

A SecexAgroAmbiental apontou que os estudos de viabilidade econômico-financeira das UMF I, II e III são somente de uso interno do SFB, ou seja, não compõem anexos ao edital de licitação e, por conseguinte, não serão compartilhados com os licitantes, verbis: 54. Outro fator de risco associado à viabilidade financeira do contrato é a metodologia de definição de preços utilizadas para a definição do valor da concessão. De acordo com a Nota Técnica 33/2013 GECOF/SFB/MMA (peça 35) e na Nota Técnica 17/2020 CGMAF/DCM/SFB (peça 21) é

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definido um preço único, definido como Preço Mínimo do Edital - PME, cobrado por metro cúbico de madeira em pé extraído da floresta, independente da espécie. O PME é então utilizado em planilhas de fluxo de caixa (peça 34 – itens não digitalizáveis) para verificar a viabilidade do projeto de concessão.

55. Ocorre que na análise da viabilidade são utilizados pressupostos como que os futuros concessionários irão explorar até o limite permitido por hectare, que encontrarão uma floresta com a produtividade média adequada, que o rendimento da serraria será de 35% independente de qual grupo de árvores são retiradas da floresta, bem como que existe demanda para consumo de todas as árvores retiradas. Essas planilhas não são compartilhadas com os licitantes para verificar a adequabilidade delas e são somente de uso interno do SFB, no entanto os pressupostos assumidos dificultam a análise da viabilidade financeira do projeto.

56. Mesmo com a dificuldade de analisar a viabilidade do projeto, conclui-se que não se materializa em um risco com atuação deste Tribunal, e sim um risco relacionado ao negócio dos concessionários que esses deverão analisar ao participar da licitação.

64.

Esse fato causa estranheza, pois o art. 36, caput e inciso II, da Lei 11.284/2006 estabelece que o regime econômico e financeiro da concessão florestal compreende o pagamento de preço, não inferior ao mínimo definido no edital de licitação, calculado em função da quantidade de produto ou serviço auferido do objeto da concessão ou do faturamento líquido ou bruto. Ainda, o art. 36, § 2º, inciso III, da Lei 11.284/2006, prescreve que a definição do preço mínimo no edital deverá considerar a cobertura dos custos do sistema de outorga.

65.

No presente caso, os preços mínimos do edital não decorrem dos fluxos de caixa descontados a valor presente líquido das UMF I, II e III, pois representam a média de preços de compra das madeireiras do entorno da Flona de Humaitá/AM. Daí a dificuldade apontada pela SecexAgroAmbiental de verificar a viabilidade econômico-financeira das concessões sob análise.

66.

Tal fato está evidenciado na resposta dada pelo SFB durante a audiência realizada em 29/11/2019 (peça 29, p. 8, 9, 20 e 21): A metodologia vigente para a determinação do Preço Mínimo do Edital (PME) compreende pesquisas de preços das toras de madeira e dos custos de extração e de transporte entre o local manejado e as indústrias de desdobramento na região da floresta pública objeto da licitação, a fim de se calcular o valor do metro cúbico da madeira em pé (árvore a ser manejada).

O PME, então, é obtido pela média dos preços. Assim, o PME é função do preço de mercado da madeira na região onde se localiza a floresta e dos volumes dos grupos de valor para ela estimados, acrescentando-se, como demonstra a metodologia, um fator de redução baseado na distância da floresta até o centro processador, visando a aumentar a atratividade do manejo florestal para as regiões mais isoladas, com piores indicadores socioeconômicos.

Vale ressaltar que o PME não é necessariamente o preço da madeira da floresta a ser concedida, mas sim o mínimo a ser aceito. Quem define o preço, em última instância, é o mercado, por meio da concorrência do certame. Esclarece-se, também, que a modalidade para se definir o vencedor é o conjunto de melhores propostas técnicas e de preço. (grifamos) No que se refere à proposta de preço, quanto maior o preço ofertado maior será a pontuação.

67.

Conforme registrei nos itens 60 a 62 deste voto, o PME decorre da média de preços de pesquisa de mercado realizada pelo SFB, e não da quantidade de produtos a serem explorados durante o manejo florestal de acordo com o objeto concessório e de investimentos (Capex) e de custos e despesas operacionais (Opex) estimados para cada uma das UMFs I, II e III. Dessa forma, não há como certificar se o PME assegura a sustentabilidade do empreendimento, nem como estimar qual seria o valor acima do mínimo que tornaria o fluxo de caixa do empreendimento sustentável por 40 anos, considerando-se as variáveis de investimento (Capex) e de custos e despesas operacionais (Opex), tampouco afirmar que o PME assegura o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, haja 12

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vista ser o PME um dos componentes do regime econômico e financeiro do contrato estabelecido pela Lei 11.284/2006 (art. 36, inciso II).

68.

Assim, cabe determinar ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), ao SFB e à SPPI que adotem as medidas necessárias, a fim de que o cálculo do PME assegure: (i) a sustentabilidade das concessões das UMFs I, II e III, considerando-se as variáveis de investimento (Capex) e custos e despesas operacionais (Opex) para exploração de produtos madeireiros, produtos não madeireiros e do material lenhoso residual, entre outros aspectos que entenderem pertinentes, nos termos do art. 36, inciso II, c/c o art. 3º, inciso III, todos da Lei 11.284/2006; e (ii) o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, de acordo com os termos do art. 36, incisos I, II, II e IV, c/c os arts. 36, § 2º, inciso III, e. 37, incisos I e II, todos da Lei 11.284/2006.

69.

Além disso, cumpre frisar que, em regra, os estudos de viabilidade econômico-financeira (EVEFs) orientam os licitantes na formulação de suas propostas, porém não vinculam as partes. Tal regra tem sido registrada expressamente nos editais de licitação de concessão em setores de infraestrutura, especialmente. Ainda que haja tal previsão, os estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e ambiental são submetidos ao escrutínio da sociedade, a fim de que possa contribuir para a sua melhoria.

70.

De acordo com o art. 24, caput, da Lei 11.284/2006, estudos, levantamentos, projetos, obras, despesas ou investimentos já efetuados na unidade de manejo e vinculados ao processo de licitação para concessão, realizados pelo poder concedente ou com a sua autorização, estarão à disposição dos interessados. Ademais, segundo o art. 8º da Lei 11.284/2006, a publicação do edital de licitação de cada lote de concessão florestal deverá ser precedida de audiência pública, por região, realizada pelo órgão gestor, nos termos do regulamento, sem prejuízo de outras formas de consulta pública.

71.

Não foi o que ocorreu para os estudos de viabilidade econômico-financeira das UMFs I, II e III da Flona de Humaitá/AM, haja vista não terem sido disponibilizados, durante a audiência pública, especificamente os fluxos de caixa das concessões.

72.

Durante a audiência pública realizada, foi questionado se há alguma experiência para se chegar a um modelo adequado, cobrando um valor em cima do faturamento ao longo da exploração.

Em resposta, o SFB informou que a Associação Brasileira de Empresas Concessionárias Federais (Confloresta) apresentou uma proposta de alteração do modelo atual de cobrança, baseado no valor do m³ de madeira em tora, para outro baseado na Receita Operacional Bruta (ROB) do concessionário.

Esta proposta está em estudo para utilização futura. Porém, para a Floresta Nacional de Humaitá, o SFB afirmou que será mantida a cobrança com base no valor do m³ de madeira em tora (peça 29, p. 14).

73.

Dessa forma, cabe determinar ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), ao SFB e à SPPI que adotem as medidas necessárias a fim de que os estudos de viabilidade econômico-financeira das concessões das UMFs I, II e III atendam ao disposto nos arts. 8º e 24, caput, da Lei 11.284/2006, em especial os fluxos de caixa das referidas concessões.

74.

No presente caso, em relação aos estudos de viabilidade econômico-financeiro, representados pelos fluxos de caixa das UMFs I, II e III da Flona de Humaitá/AM, essa regra não consta da minuta do edital da licitação, ainda que o art. 3º, inciso VII, da Lei 11.284/2006 preveja que a execução do contrato de concessão florestal será por conta e risco do concessionário.

75. É essencial, portanto, dada as suas especificidades, que a minuta de edital deixe claro que as informações, estudos, pesquisas, investigações, levantamentos, projetos, planilhas e demais documentos ou dados, relacionados às unidades de manejo florestal objetos da licitação e às suas explorações, disponibilizados pelo SFB, foram realizados e obtidos para fins exclusivos de precificação da concessão, não apresentando, perante as potenciais proponentes, qualquer caráter 13

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vinculativo ou qualquer efeito do ponto de vista da responsabilidade do Poder Concedente perante as proponentes ou perante a futura concessionária. Inclusive que as proponentes arcarão com seus respectivos custos e despesas que incorrerem para a realização de estudos, investigações, levantamentos, projetos e investimentos, relacionados à licitação ou ao processo de contratação.

76.

Em vista disso, entendo pertinente determinar ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), ao SFB e à SPPI que adotem as medidas necessárias a fim de incluírem na minuta do edital da licitação cláusula prevendo expressamente que os proponentes são responsáveis pela análise direta das condições das unidades de manejo florestal da Floresta Nacional de Humaitá/AM e de todos os dados e informações sobre a exploração da concessão florestal.

III.4 – Preços dos produtos não madeireiros e do material lenhoso residual 77.

A SecexAgroAmbiental constatou que a minuta do edital de licitação e a minuta do contrato de concessão não apresentam a precificação para produto florestal não madeireiro, apesar da possibilidade de o concessionário explorá-lo, conforme definição do objeto da licitação, em descumprimento ao disposto no art. 2º da Resolução SFB 25/2014. Tendo em vista que as unidades jurisdicionadas dispõem-se, até a data de publicação do edital, a estabelecer na minuta do edital os parâmetros para definição do preço do produto florestal não madeireiro, a unidade instrutora propõe deixar de determinar ao SFB/Mapa e à SPPI medidas corretivas.

78.

O SFB informou que (peça 48): Os mecanismos que usamos até hoje não cumpriram bem essa função, primeiro por uma

dificuldade de início, pois os contratos antigos nem previam o principal produto com interesse de exploração atualmente, o açaí. Assim não conseguimos fazer um estudo econômico para o produto que ainda não tem mercado.

Nossa proposta era que quando os concessionários identificassem um produto iríamos trabalhar na modelagem para explorá-lo dentro do contrato de concessão. Assim, para suprir essa obrigatoriedade da Resolução 25, estamos pensando em adotar um valor percentual da receita bruta do nosso produto, e apresentassem uma resposta separada.

79.

De fato, os EVEFs das UMFs I, II e III não consideram a receita proveniente da venda de produtos florestais não madeireiros, tampouco a receita oriunda da venda de material lenhoso residual de exploração florestal (peça 34, itens não digitalizáveis, planilha “Receitas” do fluxo de caixa das UMF I, II e III).

80.

Esse tema diz respeito aos preços florestais.

81.

A Lei 11.284/2006, específica para concessão florestal, ao tratar dessa temática dispôs em seu art. 36, inciso II, verbis: Dos Preços Florestais Art. 36. O regime econômico e financeiro da concessão florestal, conforme estabelecido no respectivo contrato, compreende: (...)

II - o pagamento de preço, não inferior ao mínimo definido no edital de licitação, calculado em função da quantidade de produto ou serviço auferido do objeto da concessão ou do faturamento líquido ou bruto;

82.

A Resolução SFB 25/2014 estabelece em seu art. 2º, inciso I, que:

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I - Preços Florestais (PF): quantia, estabelecida em reais (R$), paga pela efetiva exploração de produtos florestais madeireiros, não madeireiros e material lenhoso residual de exploração florestal, sendo: a) Preço do produto madeira em tora – quantia estabelecida em reais (R$), a ser paga por unidade volumétrica produzida (metro cúbico - m³) de toras, conforme Resolução SFB n° 20, de 8 de fevereiro de 2013; b) Preço do produto florestal não madeireiro – quantia estabelecida em real (R$), de acordo com a unidade métrica de cada produto florestal não madeireiro, conforme parâmetros estabelecidos em edital.

83.

Assiste razão à unidade instrutora quanto a ser possível ao concessionário explorar produtos florestais não madeireiros, raciocínio que também abarca material lenhoso residual de exploração florestal. Tanto a minuta de edital da licitação (peça 8, p. 2) quanto a do contrato de concessão (peça 15, p. 1) relacionam tais produtos como passíveis de exploração. Ainda, a Cláusula 10, inciso XXX, da minuta contratual atribui ao concessionário a obrigação de respeitar o direito de acesso de comunidades locais para a coleta de produtos florestais não madeireiros, indicados no Anexo 6 do edital do certame. Ademais, ainda que o concessionário venha a explorar material lenhoso residual e produtos florestais não madeireiros, o pagamento dos preços florestais referentes a esses itens estão assegurados, conforme os termos, respectivamente, das subcláusulas 4.6.2 e 4.6.3 da minuta do contrato de concessão (peça 15, p. 8).

84.

De qualquer forma, o SFB, por meio da Nota Técnica 26/2020/DCM/SFB (peça 61, p. 1), compromete-se a ajustar a minuta do contrato de concessão, nos termos que se seguem: VI. Preço do material lenhoso residual da exploração: a) medição por peso – R$ 6,00 por tonelada; b) medição por volume sólido – R$ 4,20 por metro cúbico; e c) medição por volume empilhado – R$ 3,00 por metro estéreo VI - Preços pelo manejo dos produtos florestais não madeireiros: valor correspondente a 10% (dez por cento) da pauta da Secretaria de Fazenda do Estado do Amazonas, Resolução SEFAZ 0009/2020 -GSEFAZ, ou a que a substituir.

85.

Assim, cumpre determinar ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), ao SFB e à SPPI que adotem as medidas necessárias, com vistas a incluírem na minuta do contrato de concessão florestal das UMFs da Floresta Nacional de Humaitá/AM, os preços florestais referentes a material lenhoso residual da exploração e a produtos florestais não madeireiros, em atendimento ao art. 36, inciso II, da Lei 11.284/2006, c/c o art. 2º, inciso I, da Resolução SFB 25/2014.

86.

Considerando, ainda, a proposta da unidade técnica e a informação do SFB sobre este item específico (peça 48), entendo que essa temática deve ser direcionada na forma de recomendação para que o SFB, nos futuros estudos de viabilidade econômico-financeira de concessões florestais, adote medidas necessária com vistas a implementar metodologia para precificação de material lenhoso residual da exploração e de produtos florestais não madeireiros, levando em conta, entre outros aspectos, o impacto da exploração econômica pelo concessionário de produtos florestais não madeireiros sobre a coleta desses produtos pelas comunidades locais.

IV – Minutas do edital e do contrato de concessão e respectivos anexos IV.1 – Investimentos 87.

Relativamente aos investimentos obrigatórios, a minuta de edital e dos contratos de concessão não deixam claros quais investimentos o concessionário será obrigado a realizar durante a 15

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execução contratual. Assim, adotar o Capex total como sendo o investimento obrigatório não seria cauteloso, haja vista ser constituído por itens que são consumidos ao longo do tempo, conforme discriminados na Tabela 2 do item 19 deste voto, a exemplo de motosserras, veículos, equipamentos de informática, móveis e eletrodomésticos.

88.

A identificação dos investimentos obrigatórios é essencial, pois serão compreendidos pelo regime econômico e financeiro da concessão florestal, nos termos dos arts. 30, inciso XI, e 36, inciso III, da Lei 11.284/2006 c/c o disposto no art. 23, inciso V, da Lei 8.987/1995.

89.

Não menos importante é a relação de investimentos não obrigatórios, desde que vinculados ao nível de serviço ou ao desempenho do concessionário. Até porque, segundo o art. 36, inciso III, da Lei 11.284/2006, o regime econômico e financeiro da concessão florestal compreende a responsabilidade do concessionário de realizar outros investimentos previstos no edital e no contrato.

90.

Dessa maneira, cabe determinar ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), ao SFB e à SPPI que adotem as medidas necessárias, a fim de tornarem claros, na minuta do edital e dos contratos de concessão das UMFs I, II e III, os investimentos obrigatórios e não obrigatórios vinculados ao desempenho do concessionário, tendo em vista o disposto no art. 36, inciso III, da Lei 11.284/2006 c/c o art. 23, inciso V, da Lei 8.97/1995.

91.

Outro ponto que me parece nebuloso e me causa grande preocupação, até pelo ineditismo com que este Tribunal avalia o presente tipo de concessão, é a ausência de informação na documentação que rege o processo concessionário sobre qual é a perspectiva quanto ao recebimento da unidade de manejo florestal, depois de decorridos o prazo contratual de 40 anos. Essa situação perpassa a questão de investimentos obrigatórios e não obrigatórios. Em concessões de serviços públicos de infraestrutura, resta claro que o concessionário devolverá ao poder concedente, ao final do período de concessão, um ativo novo (construído no âmbito do contrato) ou o ativo recebido atualizado, reformado e/ou ampliado, a exemplo dos segmentos de infraestrutura de energia elétrica (geração e transmissão), rodoviária, aeroportuária e portuária.

92.

No caso da presente concessão florestal, infere-se que as UMFs I, II e III da Flona de Humaitá/AM apresentarão, ao final do contrato, diferentes fases de regeneração natural. Isso porque não há previsão de plantio ou replantio florestal, ou de alguma atividade similar. A regeneração natural pode ser com ou sem manejo, porém, também não há menção expressa sobre esse processo na documentação enviada pelo SFB. Daí que aguardar a floresta se regenerar requer tempo não informado para retornar ou não à situação da assinatura do contrato, por exemplo, o que sujeita o poder concedente a incertezas acentuadas.

93. É possível e recomendável a adoção de medidas, juntamente com a regeneração natural, para acelerar o processo de restauração das áreas de manejo, ante as mudanças climáticas que estão ocorrendo. O Serviço Florestal Brasileiro detém conhecimento necessário para exercer essa escolha dentro de sua discricionariedade e atentando para a importância da preservação das espécies nativas.

Ademais, a escolha da medida ou da atividade que vá além da regeneração natural pode ter algum custo associado, que, nesse caso, requer sua devida estimativa e atribuição para quem deverá assumir essa obrigação.

94.

Assim, considerando a complexidade desse assunto e sua inequívoca relevância ambiental, tendo em vista que outros processos de concessão florestal estão na fase de estudos de viabilidade, entendo salutar direcionar a matéria na forma de recomendação para o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), o SFB e a SPPI adotarem as medidas necessárias, a fim de preverem na documentação que rege a outorga de concessão das UMFs I, II e III, de qual será a medida que propiciará o retorno daquelas UMFs ao estágio inicial da assinatura dos contratos de concessão, bem como o tempo estimado para que isso ocorra, em razão da atividade de manejo florestal durante quarenta anos.

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IV.2 - Garantia da execução do contrato 95.

O art. 20, inciso XIII, da Lei 11.284/2006 prescreve que o edital de licitação será elaborado pelo poder concedente, observados os critérios e as normas gerais da Lei 8.666/1993, e conterá, especialmente, a descrição das garantias financeiras e dos seguros exigidos. O art. 21, incisos I e II, da Lei 11.284/2006, prevê que as garantias previstas no inciso XIII do art. 20 da citada lei: “I - incluirão a cobertura de eventuais danos causados ao meio ambiente, ao erário e a terceiros; e II - poderão incluir, nos termos de regulamento, a cobertura do desempenho do concessionário em termos de produção florestal”.

96.

O art. 47 do Decreto 6.067/2007, ao regulamentar a referida lei, estabeleceu que a forma de implementação e as hipóteses de execução das garantias, previstas no art. 21 da Lei 11.284/2006, serão especificadas mediante resolução do Serviço Florestal Brasileiro.

97.

O item 13.2.1 da minuta do edital de licitação prevê que as regras para a composição, atualização, execução e recomposição da garantia de execução do contrato estão dispostas na Resolução SFB 16/2012, na minuta do contrato de concessão florestal e no Anexo 9 do edital (peça 2, p. 28). Os arts. 2º e 3º da referida resolução estabelecem que: Art. 2º O valor da garantia será expresso no contrato e calculado em função de um percentual do Valor de Referência do Contrato - VRC. Parágrafo único. Fica fixado o percentual de 60% do Valor de Referência do Contrato para o estabelecimento de garantia em contratos de concessão florestal.

Art. 3º O Edital de Concessão Florestal estabelecerá a prestação do valor da garantia em três fases, assim definidas: I - antes da assinatura do contrato de concessão florestal; II - dez dias após a homologação do plano de manejo florestal sustentável da Unidade de Manejo Florestal - UMF; e III - dez dias após a aprovação do segundo plano operacional anual da UMF.

98.

O valor de referência do contrato (VRC) é definido, nos termos do art. 2º, inciso V, da Resolução SFB 25/2014 como sendo o valor médio de um ano de produção, com base no preço contratado (PC), fixado no contrato e utilizado como parâmetro para o cálculo da garantia contratual e do valor mínimo anual. Nesse sentido, o VRC, de acordo com a Nota Técnica 8/2020/URPM/DG/SFB (peça 26, p. 3), foi estimado nos valores descritos na Tabela 6 para cada UMF da Flona de Humaitá/AM. Tabela 6 – Preço mínimo do edital (PME), produção de madeira, valor de referência anual do contrato (VRC) e valor para o período de 40 anos UMF PME R$/m³ de madeira Produção m³ de madeira VRC anual (R$) Valor do contrato para o período de 40 anos I 25,00 19.676,36 491.909,00 19.676.360,00 II 25,00 35.590,76 889.769,00 35.590.760,00 III 10,00 52.069,72 520.697,20 20.827.888,00

99.

Assim, considerando os VRCs para cada UMF e o disposto no art. 2º, parágrafo único, da Resolução SFB 16/2012, as garantias contratuais perfazem, de forma estimativa, os valores representados na Tabela 7.

UMF I II III

Tabela 7 – Valor das garantias contratuais Garantia contratual (R$) = 60% do VRF anual 295.145,40 533.861,40 312.418,32

100.

Os valores das garantias de execução contratual (60% do VRC), no presente caso, equivalem a 1,5% dos valores contratuais estimados para o período de quarenta anos da concessão, 17

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sendo inferior, portanto, ao percentual máximo de 5% estabelecido no art. 56, § 2º, da Lei 8.666/1993.

101.

Entendo oportuno, contudo, recomendar ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), ao SFB e à SPPI que adotem as medidas necessárias para que o valor das garantias de execução dos contratos de concessão florestal, obtido na forma preconizada no art. 2º, parágrafo único, da Resolução SFB 16/2012, não supere o percentual fixado pelo art. 56, § 2º, da Lei 8.666/1993.

102.

Em relação à execução da garantia contratual, o art. 21, inciso I, da Lei 11.284/2006 estabelece que as garantias previstas no inciso XIII do art. 20 da mesma lei incluirão a cobertura de eventuais danos causados ao meio ambiente, ao erário e a terceiros.

103.

O art. 8º, incisos I a IV, da Resolução SFB 12/2012, por seu turno, prevê que ela será realizada no caso de rescisão, quando houver inadimplência contratual, e poderá ser efetuada nos casos de: I - ressarcimento de prejuízos a terceiros e ao erário, ocasionados pela ação ou omissão do concessionário no cumprimento do objeto do contrato, incluindo a infraestrutura de órgãos governamentais e dos bens reversíveis da concessão; II - inadimplemento das obrigações financeiras contratuais, incluindo os custos do Edital; III - condenação da concedente por razão de atos da responsabilidade do concessionário na execução do contrato; e IV - execução da garantia contratual para ressarcimento da Administração, e dos valores das multas e indenizações a ela devidos.

104.

A Cláusula 10 da minuta do contrato de concessão florestal, por sua vez, prescreve que o concessionário será responsável por todas as obrigações previstas no contrato, sem prejuízo de sua responsabilidade por eventuais prejuízos causados ao poder concedente, ao meio ambiente ou a terceiros (peça 15, p. 14). Ainda, a Subcláusula 14.2 da minuta contratual reproduziu na íntegra o disposto no art. 8º, incisos I a IV, da Resolução SFB 12/2012 (peça 15, p. 18).

105.

Noto, portanto, que o art. 8º, incisos I a IV, da Resolução SFB 16/2012 e a Subcláusula 14.2 da minuta contratual não previram, nos termos do art. 21, inciso I, da Lei 11.284/2006, a hipótese de execução da garantia contratual para o caso de prejuízos causados pelo concessionário ao meio ambiente, embora tal responsabilidade esteja atribuída ao concessionário nos termos da Cláusula 10 da minuta do contrato de concessão florestal.

106.

Tendo em vista o compromisso formalmente assumido pelo SFB de incluir tal hipótese de execução da garantia contratual na subcláusula 14.2 da minuta de contrato (peça 61, p. 2, 3 e 7), a unidade técnica entendeu pela desnecessidade de determinar a esses órgãos adoção de medidas corretivas nos moldes do art. 16, inciso I, parágrafo único, da Resolução TCU 315/2020, sem prejuízo de monitorar sua implementação.

107.

Quanto a esse aspecto, entendo necessário determinar ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), ao SFB e à SPPI que adotem as medidas necessárias, a fim de que a minuta do contrato de concessão florestal preveja a hipótese de execução da garantia contratual para ressarcimentos de danos ambientais ocasionados pelo concessionário, conforme disposto no do art. 21, inciso I, da Lei 11.284/2006.

108.

Por fim, acolho o encaminhamento sugerido pela SecexAgroAmbiental de recomendar ao SFB que atualize a Resolução SFB 16/2012, de modo a prever a execução da garantia contratual para ressarcimentos de danos ambientais ocasionados pelo concessionário.

109.

A SecexAgroAmbiental também constatou a ausência de limite máximo para oferta em garantia dos direitos emergentes da concessão nos contratos de financiamento firmados pelo 18

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concessionário. Em vista disso, a unidade instrutora sugere deixar de dar ciência ao SFB da necessidade de regulamentação do referido limite máximo.

110.

O SFB informou que (peça 61, p. 3): Encontra-se em andamento, em parceria com o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) e BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), estudo sobre instrumentos de financiamento e garantas dos contratos de concessão florestal a qual analisa, dentre outros aspectos, os direitos emergentes da concessão. Seus resultados auxiliarão a definição deste limite, e sua regulamentação por meio e resolução do Conselho Diretor do Serviço Florestal Brasileiro.

111.

Esse tema está expresso no art. 29 da Lei 11.284/2006, nos seguintes termos: Art. 29. Nos contratos de financiamento, os concessionários poderão oferecer em garantia os direitos emergentes da concessão, até o limite que não comprometa a operacionalização e a continuidade da execução, pelo concessionário, do PMFS ou das demais atividades florestais.

Parágrafo único. O limite previsto no caput deste artigo será definido pelo órgão gestor

112.

A minuta do contrato de concessão florestal reproduziu esse dispositivo legal, nos termos da Cláusula 28, predizendo que o concessionário poderá oferecer em garantia, em contratos de financiamento, os direitos emergentes da concessão, nos termos do art. 29 da Lei 11.284/2006.

113.

De fato, não consta nos normativos que regem a concessão florestal, tampouco na minuta contratual, o estabelecimento do limite máximo mencionado.

114.

Em vista disso, considero que a matéria deva ser direcionada na forma de recomendação ao SFB a fim de adote as medidas necessárias para regulamentar o limite máximo para oferta em garantia dos direitos emergentes da concessão nos contratos de financiamento firmados pelo concessionário, em atendimento ao art. 29, parágrafo único, da Lei 11.284/2006.

IV.3 – Alocação de riscos IV.3.1 - Danos ambientais causados por terceiros dentro das áreas das UMFs 115.

A unidade instrutora constatou falta de clareza da minuta do edital do certame e da minuta do contrato de concessão ao definirem quais são as responsabilidades dos concessionários relativas a danos ambientais causados por terceiros dentro das áreas das UMFs. Em vista disso, sugere recomendar ao SFB que especifique em norma, ou nos termos dos contratos de concessão, parâmetros para a responsabilização ou não do concessionário, especialmente em relação ao trato de ameaças, pressões e riscos decorrentes de terceiros em áreas concedidas.

116.

Segundo a SecexAgroAmbiental, a Resolução SFB 24/2014 não dispõe qual a regra para apurar se determinado evento será responsabilidade do concessionário, ou se, caso cumpra o previsto no Plano de Proteção Florestal (PPF), essa responsabilidade será afastada ou atenuada. Frisa, também, que na minuta do edital e na minuta de contrato de concessão não é mencionado como se dá a apuração de responsabilidade, seja no âmbito administrativo, cível ou criminal, por danos ao meio ambiente ocorridos dentro da área da UMF concedida. Por fim, conclui que não se trata da necessidade de definição de maneira prévia de todas as situações possíveis com as consequentes responsabilizações, mas somente de delimitar em quais situações o concessionário pode ou não ser responsabilizado por danos causados por terceiros, a exemplo de quando adota os procedimentos previstos no PPF. 117.

O SFB alegou que cabe ao concessionário identificar riscos, e estabelecer ações para mitigá-los (peça 48), e somente seria penalizado administrativamente caso não cumprisse o PPF. Destacou ainda que: 19

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O que acontece é o seguinte, não conseguimos definir antes, pois isso é apurado no momento de apuração do ilícito. Por exemplo, um incêndio dentro da UMF, o laudo é lavrado para o detentor da UMF, e depois na defesa que são apuradas responsabilidades, assim tem que comprovar que ele não foi a pessoa que deu razão ao dano. Da mesma forma a exploração irregular dentro da UMF. Antes de se assinar um auto de infração é feito uma apuração do motivo daquilo. Não sendo identificado o infrator, mas sabendo que ele não é o causador, ele não é responsabilizado.

118.

O SFB argumenta, também, que (peça 61, p. 4-6): 3.6. A Lei de Gestão de Florestas Públicas, Lei 11.284, de 2 de março de 2006, estabelece, em seu artigo 27, que para cada unidade de manejo licitada, será assinado um contrato de concessão exclusivo com um único concessionário, que será responsável por todas as obrigações nele previstas, além de responder pelos prejuízos causados ao poder concedente, ao meio ambiente ou a terceiros, sem que a fiscalização exercida pelos órgãos competentes exclua ou atenue essa responsabilidade.

3.7 O artigo 31 da Lei 11.284/2006 estabelece as obrigações que devem recair sobre o concessionário no âmbito do contrato de concessão florestal: Art. 31. Incumbe ao concessionário: (...)

II- evitar ações ou omissões passíveis de gerar danos ao ecossistema ou a qualquer de seus elementos; III - informar imediatamente a autoridade competente no caso de ações ou omissões próprias ou de terceiros ou fatos que acarretem danos ao ecossistema, a qualquer de seus elementos ou às comunidades locais; IV- recuperar as áreas degradadas, quando identificado o nexo de causalidade entre suas ações ou omissões e os danos ocorridos, independentemente de culpa ou dolo, sem prejuízo das responsabilidades contratuais, administravas, civis ou penais; (...)

3.8. (...) Assim, a responsabilização limita-se aos casos em que for demonstrado nexo de causalidade entre as ações ou omissões do concessionário e danos ocorridos na floresta pública. (...)

3.10. Aos órgãos do Sistema Nacional de Meio Ambiente - Sisnama, a Lei de Gestão de Florestas Públicas reforçou o seu papel de polícia administrativa na proteção do meio ambiente. Em seu artigo 50,estabeleceu o seguinte: Art. 50. Caberá aos órgãos do Sisnama responsáveis pelo controle e fiscalização ambiental das atividades florestais em suas respectivas jurisdições: I - fiscalizar e garantir a proteção das florestas públicas; II - efetuar em qualquer momento, de o�cio, por solicitação da parte ou por denúncia de terceiros, fiscalização da unidade de manejo, independentemente de prévia notificação; III - aplicar as devidas sanções administrativas em caso de infração ambiental; 3.11. Ao SFB cabe exercer a função de órgão gestor conforme previsto no artigo 52 da Lei 11.284/2006. A lei que criou o SFB não atribuiu ao órgão o poder de polícia na proteção do meio ambiente. (...)

3.14. Cabe ressaltar que o PPF não traz obrigação de combate ou enfrentamento a invasores, mas sim medidas de prevenção e mitigação de ameaças ao meio ambiente e às pessoas envolvidas direta ou indiretamente com a concessão florestal.

20

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(...)

3.16. Diante de todo o exposto, nos parece claro que a responsabilização do concessionário se dará nas situações em que for identificado o nexo de causalidade entre as suas ações ou emissões e os danos ocorridos ao meio ambiente. A responsabilização pelo dano levará em conta a atuação dos órgãos ambientais de acordo com a sua competência institucional.

119.

Tem razão o SFB.

120.

As Cláusulas 10, incisos XVI, XVII e XXI, e 16 da minuta do contrato de concessão estabelecem que (peça 15, p. 14, 15 e 19): Cláusula 10 (...) São obrigações do concessionário: (...)

XVI. Assumir responsabilidade integral por todos os danos e prejuízos ao meio ambiente, a terceiros e à União que resultarem diretamente de suas ações ou omissões na execução do PMFS, conforme processo administrativo específico; XVII. Recuperar as áreas degradadas quando identificado o nexo de causalidade entre suas ações e os danos ocorridos, independentemente de culpa ou dolo, sem prejuízo das responsabilidades contratuais, administrativas, civis ou penais; (...)

XXI. Informar imediatamente à autoridade competente ações próprias ou de terceiros ou fatos que acarretem danos ao ecossistema, a quaisquer de seus elementos ou às comunidades locais; (...)

Cláusula 16 O concessionário será o único responsável, nas esferas civil, penal e administrativa, pelos seus atos, os de seus prepostos e subcontratados, bem como pela reparação de danos excedentes aos previstos no contrato. Deverá ainda ressarcir a União dos ônus que esta venha a ter em consequência de eventuais demandas motivadas por atos de sua responsabilidade.

121.

Os danos causados ao meio ambiente por terceiros ou por atividades alheias ao contrato de concessão não foram atribuídos ao concessionário, nem poderiam ser.

122.

Quanto ao Plano de Proteção Florestal, a Cláusula 2ª da minuta do contrato de concessão prevê que (peça 15, p. 2): Cláusula 2ª – DA PROTEÇÃO DA UMF I. O concessionário deverá apresentar um Plano de Proteção Florestal (PPF), em conformidade com as informações relacionadas à proteção da floresta descritas no Plano de Manejo Florestal Sustentável (PMFS), com as estratégias, medidas e investimentos que serão realizados, conforme diretrizes e prazos estabelecidos pela Resolução SFB nº 24, de 6 de março de 2014, (...), observados os requisitos mínimos estabelecidos neste contrato; II. O SFB poderá determinar a construção e manutenção de postos de controle dotados de estrutura de comunicação e portões de segurança nos locais de tráfego da produção oriunda da concessão, conforme padrão a ser estabelecido pelo SFB; III. O concessionário deverá notificar o SFB, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) e a autoridade policial competente, sempre que constatar atividades irregulares na UMF e em seu entorno, observando os procedimentos previstos no PPF; e

21

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IV. O concessionário é responsável pela sinalização da UMF, conforme estabelecido no plano de proteção a que se refere o inciso I desta cláusula, de acordo com a Resolução SFB nº 11, de 9 de maio de 2012, (...).

123.

O Anexo I da Resolução SFB 24/2014 estabelece diretrizes técnicas para elaboração e apresentação do Plano de Proteção Florestal para áreas sob concessão florestal federal, enquanto o Anexo II indica quais as informações mínimas devem constar de relatório de eventos para apresentação de incidentes em áreas sob concessão florestal federal. De acordo com o referido Anexo I, o PPF deverá conter diagnóstico que identifique quais os riscos, pressões e ameaças que ocorrem sobre a área concedida, sendo: (a) Riscos: Áreas ou situações que possam colocar em risco os recursos naturais; (b) Pressões: Atividades que causam impacto negativo no interior da Unidade de Manejo Florestal realizados por terceiros; (c) Ameaças: atividades capazes de causar impacto negativo na UMF, geralmente proveniente do entorno.

124.

O PPF deverá apresentar, ainda, mapa para UMF representando toda sua área e contendo: (a) tipo da floresta; (b) estradas e caminhos; (c) linhas de combate a incêndios (aceiros); (d) características topográficas (curvas de nível indicando o comportamento do fogo); (e) fontes de água; (f) instalações (casas isoladas, povoados, depósitos de máquinas, acampamentos etc.); (g) terrenos vizinhos (cultura agrícola, povoados, estradas, rios, etc); (h) pontos mais susceptíveis à invasão e a sua classificação quanto ao risco (baixo, médio e alto). Além disso, deverão ser apresentados critérios e procedimentos relativos ao controle de acesso de pessoas e veículos na UMF, bem como medidas de prevenção e controle: (a) de incêndios; (B) para manipulação de inflamáveis; (c) contra invasões contendo, por exemplo, tipo de vigilância a ser utilizada: fixa, móvel, ou ambos.

125.

Nessa seara, considero que a minuta do edital do certame e a minuta do contrato de concessão apresentam adequado tratamento a eventual risco sobre danos ambientais causados por terceiros dentro das áreas de concessão florestal da Floresta Nacional de Humaitá/AM. 126.

Assim, deixo de acolher a sugestão apresentada pela unidade instrutora.

IV.3.2 - Conflitos de áreas em processo de concessão florestal das áreas das UMFs com comunidades indígenas

127.

A SecexAgroAmbiental apontou que a Flona de Humaitá/AM está localizada próxima a mais de uma comunidade indígena, inclusive com ocorrência de sobreposição de áreas entre a Flona e a área de Terra Indígena onde habitam indivíduos da etnia Jiahui. Nesse escopo, propõe recomendar ao SFB que promova a inclusão da Fundação Nacional do Índio (Funai) no processo de elaboração dos Planos Anuais de Outorga Florestal (Paof) e em discussões preliminares quanto a direcionamento de áreas para a concessão florestal, de modo a evitar conflitos de áreas em processo de concessão com comunidades indígenas.

128.

Em resposta a questionamentos durante a audiência pública realizada (peça 29, p. 16, 1820 e 28-29), o SFB informou que foram efetivadas tratativas junto ao Povo Jiahui e que resultaram na: (i) redução da área a ser concessionada de 310 mil ha para 200.882 ha; (ii) alteração do desenho das Unidades de Manejo Florestal; (iii) incorporação de espécies no item 1.3.2 Condições Especiais e Exclusões do Anexo 6 – Produtos Passíveis de Exploração do Edital; e (iv) incorporação do indicador de bonificação B7 – Geração de emprego local no Edital (Anexo 12). Destacou, também, que o resultado alcançado propiciou que todas as UMFs passassem a ter acesso à rodovia BR-230 (peça 29, p. 27-28).

129.

De fato, os mapas constantes do relatório precedente a este voto indicam que, inicialmente, estava prevista a concessão de cinco unidades de manejo florestal na Flona de Humaitá/AM, abarcando 310 mil hectares (peça 31). O SFB, após as tratativas com os indígenas e a participação da Funai, excluiu as UMFs IV e V do processo de concessão sob análise e redesenhou os limites das 22

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UMFs I, II e III, conforme descritas no Anexo I do edital de licitação (peça 3).

130.

Conforme apurado pela SecexAgroAmbiental (peça 49), a Funai participou do processo de decisão de áreas passíveis de concessão florestal e representantes dessa entidade relataram que as medidas adotadas pelo SFB, de excluir as áreas sobrepostas com as Terras Indígenas da licitação, atendem, em princípio, os interesses das comunidades indígenas e da lei. Contudo, ressaltaram a necessidade de mais estudos, uma vez que a pandemia do Covid-19 impossibilitou a realização de exames mais aprofundados em relação às áreas efetivamente ocupadas pelos indígenas residentes nas proximidades da Flona de Humaitá/AM. Sobre esse ponto, o SFB informou durante a audiência pública que aguardará o avanço dos estudos solicitados pelos representantes do Povo Jiahui junto à Funai para definir se haverá outro processo licitatório para a área remanescente (peça 29, p. 29) 131.

O SFB, ao se manifestar sobre a proposta sugerida pela unidade instrutora (peça 61, p, 67), asseverou que, durante a elaboração do Plano Anual de Outorga Florestal 2021 (Paof 2021), consultou previamente a Funai para que esta apresentasse contribuições ao processo de concessão de floresta públicas. Em resposta, a Funai encaminhou ao SFB análise detalhada quanto à ocorrência de terras indígenas em sobreposição parcial e limítrofes às florestas públicas propostas para compor o Paof 2021, bem como levantamento quanto ao registro da presença de povos indígenas isolados ou de recente contato nas florestas públicas inseridas no referido plano de outorga. Mencionou, também, que iniciativas similares serão realizadas durante a elaboração dos próximos Paof e propostas de editais de concessões florestais.

132.

O tema sobre terras indígenas pode gerar impacto sobre o processo de concessão de florestas públicas e a relevância dessa temática está expressa nos termos da Lei 6.001/1973 (Estatuto do Índio), em especial os arts. 2º e 18, verbis: Art. 2° Cumpre à União, aos Estados e aos Municípios, bem como aos órgãos das respectivas administrações indiretas, nos limites de sua competência, para a proteção das comunidades indígenas e a preservação dos seus direitos: I - estender aos índios os benefícios da legislação comum, sempre que possível a sua aplicação; II - prestar assistência aos índios e às comunidades indígenas ainda não integrados à comunhão nacional; III - respeitar, ao proporcionar aos índios meios para o seu desenvolvimento, as peculiaridades inerentes à sua condição; IV - assegurar aos índios a possibilidade de livre escolha dos seus meios de vida e subsistência; V - garantir aos índios a permanência voluntária no seu habitat , proporcionando-lhes ali recursos para seu desenvolvimento e progresso; VI - respeitar, no processo de integração do índio à comunhão nacional, a coesão das comunidades indígenas, os seus valores culturais, tradições, usos e costumes; VII - executar, sempre que possível mediante a colaboração dos índios, os programas e projetos tendentes a beneficiar as comunidades indígenas; VIII - utilizar a cooperação, o espírito de iniciativa e as qualidades pessoais do índio, tendo em vista a melhoria de suas condições de vida e a sua integração no processo de desenvolvimento; IX - garantir aos índios e comunidades indígenas, nos termos da Constituição, a posse permanente das terras que habitam, reconhecendo-lhes o direito ao usufruto exclusivo das riquezas naturais e de todas as utilidades naquelas terras existentes; X - garantir aos índios o pleno exercício dos direitos civis e políticos que em face da legislação lhes couberem. (...)

Art. 18. As terras indígenas não poderão ser objeto de arrendamento ou de qualquer ato ou negócio jurídico que restrinja o pleno exercício da posse direta pela comunidade indígena ou pelos silvícolas.

23

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§ 1º Nessas áreas, é vedada a qualquer pessoa estranha aos grupos tribais ou comunidades indígenas a prática da caça, pesca ou coleta de frutos, assim como de atividade agropecuária ou extrativa.

133.

A Constituição Federal de 1988 dá ênfase ao tema, nos termos do art. 231, verbis: Art. 231. São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens. § 1º São terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições. § 2º As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios destinam-se a sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. § 3º O aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indígenas só podem ser efetivados com autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados da lavra, na forma da lei. § 4º As terras de que trata este artigo são inalienáveis e indisponíveis, e os direitos sobre elas, imprescritíveis. § 5º É vedada a remoção dos grupos indígenas de suas terras, salvo, "ad referendum" do Congresso Nacional, em caso de catástrofe ou epidemia que ponha em risco sua população, ou no interesse da soberania do País, após deliberação do Congresso Nacional, garantido, em qualquer hipótese, o retorno imediato logo que cesse o risco. § 6º São nulos e extintos, não produzindo efeitos jurídicos, os atos que tenham por objeto a ocupação, o domínio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a exploração das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse público da União, segundo o que dispuser lei complementar, não gerando a nulidade e a extinção direito a indenização ou a ações contra a União, salvo, na forma da lei, quanto às benfeitorias derivadas da ocupação de boa fé. § 7º Não se aplica às terras indígenas o disposto no art. 174, § 3º e § 4º. (sublinhei) [Art. 174. (...) § 3º O Estado favorecerá a organização da atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteção do meio ambiente e a promoção econômico-social dos garimpeiros. § 4º As cooperativas a que se refere o parágrafo anterior terão prioridade na autorização ou concessão para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais garimpáveis, nas áreas onde estejam atuando, e naquelas fixadas de acordo com o art. 21, XXV, na forma da lei].

134. que:

Essa importância foi carreada para a Lei 11.284/2006, ao prever em seu art. 11, inciso IV, Art. 11. O Paof para concessão florestal considerará: (...)

IV - a exclusão das terras indígenas, das áreas ocupadas por comunidades locais e das áreas de interesse para a criação de unidades de conservação de proteção integral; (grifei)

135.

A temática sobre terras indígenas também foi abordada recentemente no relatório da Organização das Nações Unidas2, de 2021, sobre o qual destaco algumas passagens do original em inglês:

2

https://www.un.org/development/desa/indigenouspeoples/wp-content/uploads/sites/19/2021/03/State-of-Worlds-Indigenous-PeoplesVol-V-Final.pdf

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Chapter II: CHALLENGES FOR indigenous peoples’ rights to lands, territories and resources 1. Lack of implementation of existing protections 1.1 Partial progress in the recognition of land rights In recent decades a number of jurisdictions have adopted constitutional or legislative provisions recognizing indigenous peoples’ rights to lands, territories and resources and their related selfgovernance and participatory decision-making rights. Some notable examples are provisions incorporated in the constitutions of Latin American countries such as the Plurinational State of Bolivia, Brazil, Colombia and Ecuador, and the ratification by most Latin American States of ILO Convention No. 169 (1989)102. The drafting and ultimate adoption of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples in 2007 gave increased impetus to this growing recognition of indigenous peoples’ rights.

2. Natural resource exploitation and conservation (...)

2.2 Development and conservation (...)

2.2.2 Conservation, protected areas, national parks and wildlife reserves (...) In 2016, research across the Amazon in Colombia, Brazil and the Plurinational State of Bolivia found that deforestation rates in indigenous lands where tenure security is guaranteed are significantly lower and climate change mitiga¬tion contributions significantly higher than those in similar lands where tenure security is lacking177. The cost of guaranteeing this tenure security pales into insignificance in comparison with the value of the ecosystem services they provide, which is estimated at up to $1.5 billion in these three countries alone.

In 2019, this contribution of indigenous peoples was recognized in part by the Intergovernmental Panel on Climate Change when it highlighted the important role of indigenous knowledge in climate change mitigation and biodiversity conservation. The Intergovernmental Panel expressed a moderate level of confidence “that land titling and recognition programmes, particularly those that authorize and respect indigenous and communal tenure, can lead to improved management of forests, including for carbon storage”178. Respect for indigenous peoples’ land rights represents a cost-effective and efficient approach to forest and ecosystem conservation and climate change mitigation. (...)

6. Conclusions and recommendations Conclusions (...) The realization of indigenous peoples’ rights is intimately related to addressing major challenges facing not only indigenous peoples but the broader national and global societies of which they form a part. Goals such as tackling climate change and biological conservation335, realizing sustainable and inclusive development, ensuring peace and security336, and protecting the world’s cultural heritage cannot be achieved without a paradigm shift that incorporates respect for indigenous peoples and their rights. Nowhere is this need more evident and urgent than in the interaction of the extractive, agribusiness, infrastructure and conservation sectors with indigenous peoples.

Recommendations To States • Ensure indigenous peoples’ effective participation in strategic land planning and collaborate with them to investigate alternative non-extractive forms of self-determined development.

• Obtain indigenous peoples’ free, prior and informed consent for the issuance of concessions for extractive or other projects or the establishment or extension of protected areas in or near their territories. Where indigenous peoples have developed their own consultation and free, prior and informed consent protocols, these should be respected.

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• For activities impacting indigenous peoples, require participatory and independently verified environmental, social and human rights impact assessments as well as acceptable mitigation measures and fair and equitable benefit-sharing and compensation in accordance with international human rights law guidance

136.

No Capítulo V do mesmo documento, a ONU abordou a temática dos direitos dos povos indígenas a terras, territórios e recursos no âmbito da Agenda 2030 para o desenvolvimento sustentável, consoante transcrito a seguir: Chapter V: Indigenous peoples’ rights to lands, territories and resources and the 2030 AGENDA FOR SUSTAINABLE DEVELOPMENT 5. Conclusions and recommendations The 2030 Agenda and its integrated SDGs constitute progress for indigenous peoples over the earlier MDGs, in which they were largely invisible. (...). The centrality of human rights in the 2030 Agenda is equally important; within this framework, the SDGs address many of the key priority areas for indigenous peoples, including land rights, reducing poverty and hunger, social protection, health and education, environmental sustainability, the promotion of inclusive and peaceful societies and reducing inequalities, and the disaggregation of data by ethnicity.

The recognition and protection of indigenous peoples’ rights to lands, territories and resources are essential for the pursuit of a holistic approach to achieving the SDGs. Secure land and resource rights for indigenous peoples and local communities represent a tested, cost-effective and practical solution to climate change. Indigenous peoples’ traditional knowledge is invaluable for ensuring the sustainable management of terrestrial and marine ecosystems and resources. Respect for the inviolability of indigenous peoples’ land and resource rights is vital for the creation and preservation of peaceful and inclusive societies Data disaggregation can help reduce the invisibility of indigenous peoples in SDG monitoring and implementation. (...) Governments, United Nations entities and other stakeholders need to collaborate with indigenous peoples to address the enormous gaps in official data relevant to indigenous populations.

Recommendations • States should include the recognition of customary rights or tenure of indigenous peoples to their lands and resources in their data on secure land tenure rights in SDG reporting.

• The titling of the land of indigenous communities must protect their right to free, prior and informed consent in order to give the communities a powerful voice in all decisions affecting their lands and resources; this is essential for preventing the widespread destruction of critical ecosystems and is therefore critical for achieving the SDGs. • Governments should collect more data disaggregated by ethnicity and indigenous identity through census and household surveys so that the challenges faced by specific indigenous communities can be better addressed in SDG implementation and more accurately reflected in SDG reporting.

• Governments must “establish permanent, open and inclusive mechanisms for consultation, participation and representation of indigenous peoples in local, regional, national and international processes” relating to the SDGs to ensure that they have the opportunity to both contribute to and benefit from these processes.

137.

Assim, dada a extrema relevância do tema indígena, fonte de constantes debates em foros nacionais e internacionais, e o impacto sobre o processo de concessão de florestas públicas, acolho a sugestão da SecexAgroAmbiental, na forma de determinação, para que o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), o SFB e a SPPI, tendo em vista o disposto no art. 11, inciso IV, da Lei 11.284/2006 c/c o art. 18 da Lei 6.001/1973 (Estatuto do Índio), adotem as medidas necessárias a fim de assegurar a inclusão da Funai no processo de elaboração dos planos anuais de outorga florestal e em discussões preliminares quanto a direcionamento de áreas para a concessão florestal, de modo a evitar conflitos de áreas em processo de concessão com comunidades indígenas.

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IV.3.3 – Demandas de comunidades do entorno das UMFs junto ao concessionário 138.

A SecexAgroAmbiental constatou obscuridade na Cláusula 23 (Da Relação das Comunidades do Entorno) da minuta do contrato de concessão florestal que prevê como obrigação do concessionário a identificação e o recebimento de eventuais demandas e reclamações que envolvam a UMF objeto do presente contrato ou relacionadas direta ou indiretamente à execução do contrato, garantindo aos interessados o recebimento, a análise e o posicionamento em relação às demandas, em como informar ao SFB as providências adotadas.

139.

Segundo a unidade técnica, o texto da minuta contratual é genérico sobre quais demandas serão recebidas pelo concessionário, o que pode levar a atendimentos de demandas onerosas não previstas no projeto de concessão, ou até mesmo no afastamento de eventuais licitantes por fragilidades em relação ao relacionamento com as comunidades locais.

140.

O SFB esclareceu à SecexAgroAmbiental que (peça 48): O texto da Cláusula 23ª é padrão nos contratos de concessão florestal, e que a ideia é o atendimento de demandas relacionadas ao uso compartilhado da floreta, principalmente o acesso dessas comunidades locais à UMF, para exploração ou trânsito.

141.

O SFB, ao se manifestar sobre esse apontamento (peça 61, p. 4), afirmou que acatará a recomendação e apresentou a alteração descrita no Quadro 2.

Quadro 2 – Alteração para a Cláusula 23 da minuta contratual apresentada pelo SFB Atual Cláusula 23 (peça 15, p. 26) Proposta de alteração Cláusula 23ª – DA RELAÇÃO COM AS O concessionário deverá identificar e receber COMUNIDADES DO ENTORNO eventuais demandas e reclamações que envolvam a O concessionário deverá identificar e receber eventuais UMF objeto do presente contrato ou relacionadas demandas e reclamações que envolvam a UMF objeto diretamente à execução do contrato, garantindo aos do presente contrato ou relacionadas direta ou interessados o recebimento, a análise e o indiretamente à execução do contrato, garantindo aos posicionamento em relação às demandas. interessados o recebimento, a análise e o §1º O concessionário deverá cadastrar as demandas na Ouvidoria do Ministério da Agricultura, Pecuária posicionamento em relação às demandas. e Abastecimento, em até 10 (dias) úteis do Parágrafo único. O concessionário deverá informar o recebimento destas, bem como sobre as SFB sobre as demandas, em até 10 (dias) úteis do providências adotadas. recebimento destas, bem como sobre as providências §2º O disposto nesta Cláusula não se aplica às adotadas. demandas apresentadas pelas comunidades do entorno não relacionadas a execução do Contrato.

142.

Tendo em vista que o SFB e a SPPI se comprometeram a melhorar o texto da Cláusula 23 da minuta contratual, a unidade instrutora entende não ser necessário propor recomendação sobre a matéria às unidades jurisdicionadas.

143.

Entendo, contudo, que a matéria deva ser direcionada na forma de recomendação ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), ao SFB e à SPPI a fim de que adotem as medidas necessárias para esclarecerem a relação do futuro concessionário das UMFs da Flona de Humaitá/AM com as comunidades do entorno, prevista na Cláusula 23 da minuta do contrato de concessão florestal.

IV.3.4 - Emissão de Certidão Negativa de Débitos de infrações ambientais pelo município de Humaitá/AM 27

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144.

A unidade técnica constatou obscuridade nos itens 7.4.1.2.4 e 7.4.1.2.5 da minuta do edital de licitação que estabelecem a necessidade de apresentação pelos licitantes, para fins de habilitação, da Certidão Negativa de Débito (CND) relativa a infração ambiental, emitida, respectivamente, pelo município de localização das UMFs e pelas Secretarias de Meio Ambiente do município em que a licitante está sediada.

145.

O SFB esclareceu à SecexAgroAmbiental que (peça 48): A LC [Lei Complementar] 140/2011 repassou diversas atribuições federais para os estados e dos estados para os municípios, e apesar de ser de 2011, vários municípios não assumiram essas responsabilidades. Assim, caso não emita a Certidão, o município deve emitir um documento que não tem essa capacidade.

146.

De acordo com a SecexAgroAmbiental, essa solução não está prevista de maneira clara na minuta do edital, o que pode levar eventuais interessados em desistirem de participar da licitação por não conseguirem o documento explicitado no edital. Afirma, ainda, que tais obscuridades e omissões no edital podem comprometer a atratividade da licitação das UMFs, bem como sujeitar a concessão a impugnações e judicializações, que atrasariam o processo ou paralisariam a concessão, resultando em potenciais prejuízos.

147.

O SFB, ao se manifestar sobre esse apontamento (peça 61, p. 3-4), afirmou que acatará a recomendação e apresentou as alterações descritas no Quadro 3.

Quadro 3 – Alterações na minuta do edital apresentadas pelo SFB – itens 7.4.1.2.4 e 7.4.1.2.5 Itens da minuta do edital de licitação (peça 2, p. 9) 7.4.1.2.4. no âmbito do município onde as Unidades de Manejo Florestal pretendidas estão localizadas, conforme item 7.4.1.2.4.1, apresentação de CND relativa a infração ambiental, emitida pela Secretaria de Meio Ambiente do município e, se for o caso, pelos Institutos/Órgãos vinculados a esta Secretaria, que disponham de documentos comprobatórios complementares; 7.4.1.2.4.1 Todas as UMFs descritas no Edital de Concessão Florestal nº 02/2020 estão localizadas no município de Humaitá/AM. 7.4.1.2.5. no âmbito do município onde a licitante está sediada, apresentação de CND relativa a infração ambiental, emitida pela Secretaria de Meio Ambiente do município e, se for o caso, pelos Institutos/Órgãos vinculados a esta Secretaria, que disponham de documentos comprobatórios complementares; 7.4.1.2.5.1 (não consta da minuta do edital de licitação)

Proposta apresentada 7.4.1.2.4. No município de Humaitá/AM, onde as Unidades de Manejo Florestal pretendidas estão localizadas, apresentação de CND relativa a infração ambiental, emitida pela Secretaria de Meio Ambiente do Município e, se for o caso, pelos Institutos/Órgãos vinculados a esta Secretaria.

7.4.1.2.4.1 Caso o município de Humaitá/AM não tenha estrutura administrativa ou capacidade para emitir CND relativa a infração ambiental, a licitante deverá apresentar documento emitido pela Prefeitura Municipal informando tal situação.

(sem alteração)

7.4.1.2.5.1 Caso o município onde a licitante está sediada não tenha estrutura administrativa para emitir CND relativa a infração ambiental, emitida pela Secretaria de Meio Ambiente do município e, se for o caso, pelos Institutos/Órgãos vinculados a esta Secretaria, a licitante deverá apresentar documento emitido pela Prefeitura Municipal informando tal situação;

148.

Tendo em vista que o SFB e a SPPI se comprometeram a especificar na minuta do edital os procedimentos a serem adotados caso os municípios não tenham capacidade de emissão de CND de infrações ambientais, a unidade instrutora entende não ser necessário propor recomendação sobre a matéria às unidades jurisdicionadas.

149.

Entretanto, considerando que, nos termos do art. 19, inciso I, da Lei 11.284/2006, exige-se para habilitação nas licitações de concessão florestal a comprovação de ausência de débitos inscritos na dívida ativa relativos a infração ambiental nos órgãos competentes integrantes do Sisnama, e que a minuta de edital de licitação apresenta obscuridades sobre essa exigência, entendo que a matéria deva 28

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ser direcionada na forma de recomendação ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), ao SFB e à SPPI a fim de que adotem as medidas necessárias para esclarecerem nos itens 7.4.1.2.4 e 7.4.1.2.5 da minuta editalícia a emissão da CND relativa a infração ambiental pelos municípios.

IV.4 – Proteção da Unidade de Manejo Florestal 150.

A Cláusula 2ª da minuta contratual prescreve que: Cláusula 2ª – DA PROTEÇÃO DA UMF I. O concessionário deverá apresentar um Plano de Proteção Florestal (PPF), em conformidade com as informações relacionadas à proteção da floresta descritas no Plano de Manejo Florestal Sustentável (PMFS), com as estratégias, medidas e investimentos que serão realizados, conforme diretrizes e prazos estabelecidos pela Resolução SFB nº 24, de 6 de março de 2014, publicada no Diário Oficial da União (DOU) de 7 de março de 2014, seção 1, página 82, e alterações posteriores, observados os requisitos mínimos estabelecidos neste contrato; II. O SFB poderá determinar a construção e manutenção de postos de controle dotados de estrutura de comunicação e portões de segurança nos locais de tráfego da produção oriunda da concessão, conforme padrão a ser estabelecido pelo SFB; III. O concessionário deverá notificar o SFB, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) e a autoridade policial competente, sempre que constatar atividades irregulares na UMF e em seu entorno, observando os procedimentos previstos no PPF; e IV. O concessionário é responsável pela sinalização da UMF, conforme estabelecido no plano de proteção a que se refere o inciso I desta cláusula, de acordo com a Resolução SFB nº 11, de 9 de maio de 2012, publicada no DOU de 21 de maio de 2012, seção 1, página 120, e alterações posteriores.

151.

Da leitura do inciso II da Cláusula 2ª da minuta contratual, infere-se que a existência de postos de controle é uma faculdade e não uma obrigação por parte do poder concedente, representado pelo SFB. Nesse sentido, entendo que a fiscalização da produção oriunda da cada unidade de manejo florestal estaria prejudicada em alguma medida, ainda que haja previsão de registros periódicos, em sistema informatizado, pelo concessionário, a fim de atualizar o Sistema de Cadeia de Custódia (SCC) com informações para o controle da produção – de acordo com a Subcláusula 11ª, inciso I (peça 15, p.

16), cabe ao concedente exercer a atividade normativa, o controle, a gestão e a fiscalização da execução deste contrato, e a Subcláusula 7.1, inciso I (peça 15, p. 11),.

152.

Destaco que a identificação individual da origem de cada tora produzida, desde a floresta até o processamento, depende da inclusão de informações no SCC. Ou seja, para aquelas toras de madeira incluídas no SCC haverá controle, em razão da geração de Documento de Origem Florestal (DOF) específico pelo sistema. Todavia, não há garantia de controle de toras de madeira não inclusas no SCC, de modo que se faz presente a necessária fiscalização por parte do concedente. Assim, a existência de postos de controle se trata de medida importante dada as condições de exploração das UMFs da Floresta Nacional de Humaitá/AM, conforme previsto nos arts. 6º e 7º da ResoluçãoSFB 6/2010: Art. 6º Para o monitoramento do Sistema de Cadeia de Custódia das Concessões Florestais, o SFB adotará sistema informatizado, que proporcionará o controle das etapas da exploração florestal, desde o IF [inventário florestal] 100% até a saída do primeiro ponto de processamento. § 1º Os dados do IF100%, após aprovação pelo IBAMA, e emissão da respectiva Autorização para Exploração-AUTEX serão informados pelo concessionário e devidamente validados pelo SFB. § 2º Os dados das toras geradas de cada árvore abatida serão inseridos, pelo concessionário no sistema informatizado, conforme planilha de produção mensal constante do Anexo I, após a

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chegada das toras em pátios de estocagem da UPA, devidamente numerados e identificados no campo e mapa logístico. § 3º Após emissão do Documento de Origem Florestal-DOF ou equivalente, o concessionário informará, no sistema informatizado da cadeia de custódia, o número correspondente do documento, as espécies com o volume transportado, os dados do veículo e a identificação das toras, conforme numeração da cadeia de custódia da concessão florestal.

Art. 7º No Posto de Controle da UMF, o funcionário designado pelo SFB conferirá os números de identificação das toras em cada veículo e do DOF correspondente. § 1º Se houver alguma inconformidade com a carga ou com os registros efetuados pelo concessionário, o funcionário registrará no sistema o evento ocorrido, informará ao SFB imediatamente e podendo também reter a carga ou impedir o trânsito do veículo. § 2º O SFB poderá adotar outros procedimentos que julgar necessários a fim de garantir o efetivo controle da saída dos produtos da UMF.

153.

Além disso, o art. 11, § 3º, da Lei 11.284/2006, estabelece que o Paof para concessão florestal deve conter disposições relativas ao planejamento do monitoramento e fiscalização ambiental a cargo dos órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), incluindo a estimativa dos recursos humanos e financeiros necessários para essas atividades. Ainda, o art. 50 da citada lei prevê que: Art. 50. Caberá aos órgãos do Sisnama responsáveis pelo controle e fiscalização ambiental das atividades florestais em suas respectivas jurisdições: I - fiscalizar e garantir a proteção das florestas públicas; II - efetuar em qualquer momento, de ofício, por solicitação da parte ou por denúncia de terceiros, fiscalização da unidade de manejo, independentemente de prévia notificação; III - aplicar as devidas sanções administrativas em caso de infração ambiental; IV - expedir a licença prévia para uso sustentável da unidade de manejo das respectivas florestas públicas e outras licenças de sua competência; V - aprovar e monitorar o PMFS da unidade de manejo das respectivas florestas públicas. § 1º Em âmbito federal, o Ibama exercerá as atribuições previstas neste artigo. § 2º O Ibama deve estruturar formas de atuação conjunta com os órgãos seccionais e locais do Sisnama para a fiscalização e proteção das florestas públicas, podendo firmar convênios ou acordos de cooperação. § 3º Os órgãos seccionais e locais podem delegar ao IBAMA, mediante convênio ou acordo de cooperação, a aprovação e o monitoramento do PMFS das unidades de manejo das florestas públicas estaduais ou municipais e outras atribuições.

154.

Portanto, entendo pertinente determinar ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), ao SFB e à SPPI que adotem as medidas necessárias a fim de assegurar o controle, em especial, da produção de toras de madeira nas unidades de manejo florestal da Flona de Humaitá/AM, tendo em vista o disposto nos arts. 11, § 3º, e 50, da Lei 11.284/2006 c/c os arts. 6º e 7º da Resolução-SFB 6/2010.

Ante o exposto, voto para que o Tribunal adote a minuta de acórdão que ora submeto a este Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 5 de maio de 2021.

Ministro VITAL DO RÊGO Relator

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ACÓRDÃO Nº 1052/2021 – TCU – Plenário 1. Processo TC 033.616/2020-5.

2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Desestatização.

3. Responsáveis: Tereza Cristina Correa da Costa Dias, Ministra da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Valdir Colatto, Diretor-Geral do Serviço Florestal Brasileiro e Martha Seillier, Secretária Especial da Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimentos.

4. Órgão: Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Serviço Florestal Brasileiro; e Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimentos.

5. Relator: Ministro Vital do Rêgo.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente (SecexAgroAmbiantal).

8. Representação legal: não há.

9. Acórdão: VISTOS, relatados e discutidos estes autos de desestatização que tratam do acompanhamento outorga de concessão por quarenta anos para exploração das Unidades de Manejo Florestal I, II e III na Floresta Nacional de Humaitá, localizada no estado do Amazonas; ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo relator, em: 9.1. considerar, com fundamento no art. 258, inciso II, do Regimento Interno do TCU, c/c os arts. 1º e 3º da Instrução Normativa TCU 81/2018, dado o escopo definido para a análise da presente desestatização, que o Serviço Florestal Brasileiro (SFB) não atendeu aos aspectos de completude e suficiência técnica dos elementos apresentados por meio do acervo documental inerente à desestatização Unidades de Manejo Florestal I, II e III da Floresta Nacional de Humaitá/AM; 9.2. determinar ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), ao Serviço Florestal Brasileiro (SFB) e à Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimento (SPPI), com fundamento no artigo 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, e em observância ao disposto no art. 4º da Resolução TCU 315/2020, que: 9.2.1. atualizem os estudos de viabilidade econômico-financeira das Unidades de Manejo Florestal I, II e III da Floresta Nacional de Humaitá/AM, tendo em vista os termos do art. 36, § 2º, inciso III, da Lei 11.284/2006 c/c o art. 30, caput e § 3º, do Decreto 2.594/1998, de modo que: 9.2.1.1. a taxa de desconto dos fluxos de caixa reflita o custo de oportunidade do capital e os riscos para exploração das unidades de manejo florestal; 9.2.1.2. o risco sistêmico (Beta) adotado reflita o risco para exploração das unidades de manejo florestal; 9.2.1.3. a taxa de reinvestimento adotada esteja de acordo com os investimentos previstos para exploração das unidades de manejo florestal; 9.2.1.4. o cálculo do preço mínimo do edital assegure: 9.2.1.4.1. a sustentabilidade das concessões das unidades de manejo florestal, considerando-se as variáveis de investimento (Capex) e custos e despesas operacionais (Opex) para exploração de produtos madeireiros, produtos não madeireiros e do material lenhoso residual, entre outros aspectos que entenderem pertinentes, nos termos do art. 36, inciso II, c/c o art. 3º, inciso III, todos da Lei 11.284/2006; 9.2.1.4.2. o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, de acordo com os termos do art. 36, incisos I, II, II e IV, c/c os arts. 36, § 2º, inciso III, e. 37, incisos I e II, todos da Lei 11.284/2006; 1

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9.2.2. justifiquem os valores utilizados para estimar a taxa de desconto dos fluxos de caixa, o risco sistêmico (Beta), a taxa de reinvestimento, os investimentos e os custos e as despesas operacionais no âmbito dos estudos de viabilidade econômico-financeiro das Unidades de Manejo Florestal I, II e III da Floresta Nacional de Humaitá/AM, em atendimento ao disposto no art. 36, § 2º, inciso III, da Lei 11.284/2006; 9.2.3. adotem as medidas necessárias a fim de que os estudos de viabilidade econômicofinanceira das concessões das unidades de manejo florestal atendam ao disposto nos arts. 8º e 24, caput, da Lei 11.284/2006, em especial os fluxos de caixa das referidas concessões; 9.2.4. adotem as medidas necessárias a fim de: 9.2.4.1. incluir na minuta do edital da licitação cláusula prevendo expressamente, em vista do disposto no art. 3º, inciso VII, da Lei 11.284/2006, que: 9.2.4.1.1. informações, estudos, pesquisas, investigações, levantamentos, projetos, planilhas e demais documentos ou dados, relacionados às unidades de manejo florestal objetos da licitação e às suas explorações, disponibilizados pelo Serviço Florestal Brasileiro, foram realizados e obtidos para fins exclusivos de precificação da concessão, não apresentando, perante as potenciais proponentes, qualquer caráter vinculativo ou qualquer efeito do ponto de vista da responsabilidade do Poder Concedente perante as proponentes ou perante a futura concessionária; 9.2.4.1.2. as proponentes arcarão com seus respectivos custos e despesas que incorrerem para a realização de estudos, investigações, levantamentos, projetos e investimentos, relacionados à licitação ou ao processo de contratação; 9.2.4.2. tornar claros na minuta do edital e dos contratos de concessão das Unidades de Manejo Florestal I, II e III da Floresta Nacional de Humaitá/AM, os investimentos obrigatórios e não obrigatórios vinculados ao desempenho do concessionário, tendo em vista o disposto no art. 36, inciso III, da Lei 11.284/2006 c/c o art. 23, inciso V, da Lei 8.97/1995; 9.2.4.3. incluir na minuta do contrato de concessão florestal das Unidades de Manejo Florestal I, II e III da Floresta Nacional de Humaitá/AM os preços florestais referentes a material lenhoso residual da exploração e a produtos florestais não madeireiros, em vista dos termos do art. 36, inciso II, da Lei 11.284/2006, c/c o art. 11 da Lei 8.987/1995 e o art. 2º, inciso I, da Resolução SFB 25/2014; 9.2.4.4. prever na minuta do contrato de concessão florestal das Unidades de Manejo Florestal I, II e III da Floresta Nacional de Humaitá/AM a hipótese de execução da garantia contratual para ressarcimentos de danos ambientais ocasionados pelo concessionário, conforme disposto no art. 21, inciso I, da Lei 11.284/2006; 9.2.4.5. assegurar a inclusão da Fundação Nacional do Índio (Funai) no processo de elaboração dos planos anuais de outorga florestal e em discussões preliminares quanto a direcionamento de áreas para a concessão florestal, de modo a evitar conflitos de áreas em processo de concessão com comunidades indígenas, em atendimento ao disposto no art. 11, inciso IV, da Lei 11.284/2006 c/c o art. 18 da Lei 6.001/1973 (Estatuto do Índio); 9.2.4.6. assegurar o controle, em especial, da produção de toras de madeira nas Unidades de Manejo Florestal I, II e III da Floresta Nacional de Humaitá/AM, tendo em vista o disposto nos arts. 11, § 3º, e 50, da Lei 11.284/2006 c/c os arts. 6º e 7º da Resolução-SFB 6/2010.

9.3. determinar ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), ao Serviço Florestal Brasileiro (SFB) e à Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimento (SPPI), com fundamento no artigo 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, e em observância ao disposto nos arts. 1º, 3º e 8º da Instrução Normativa-TCU 81/2018, que, após atendidas a determinação do item 9.2 acima, encaminhem ao TCU os estudos de viabilidade econômico-financeira das Unidades de Manejo Florestal I, II e III da Floresta Nacional de Humaitá/AM; 9.4. recomendar ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), ao Serviço Florestal Brasileiro (SFB) e à Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimento 2

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(SPPI), que, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, e em observância ao disposto no art. 4º da Resolução TCU 315/2020, adotem as medidas necessárias a fim de que: 9.4.1. prevejam, na documentação que rege a outorga de concessão das Unidades de Manejo Florestal I, II e III da Floresta Nacional de Humaitá/AM, qual(is) será(ão) a(s) medida(s) que propiciará(ão) o retorno das Unidades de Manejo Florestal ao estágio inicial da assinatura dos contratos de concessão, bem como o tempo estimado para que isso ocorra; 9.4.2. assegurem que o valor das garantias de execução dos contratos de concessão florestal, obtido na forma preconizada no art. 2º, parágrafo único, da Resolução SFB 16/2012, não supere o percentual fixado pelo art. 56, § 2º, da Lei 8.666/1993; 9.4.3. esclareçam a relação do futuro concessionário com as comunidades do entorno prevista na cláusula 23 da minuta do contrato das Unidades de Manejo Florestal I, II e III da Floresta Nacional de Humaitá/AM; 9.4.4. esclareçam os itens 7.4.1.2.4 e 7.4.1.2.5 da minuta de edital para concessão florestal das Unidades de Manejo Florestal I, II e III da Floresta Nacional de Humaitá/AM acerca da emissão da CND relativa à infração ambiental pelos municípios; 9.5. recomendar ao Serviço Florestal Brasileiro (SFB) que, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, e em observância ao disposto no art. 4º da Resolução TCU 315/2020, adote as medidas necessárias a fim de: 9.5.1. implementar, para os futuros estudos de viabilidade econômico-financeira de concessões florestais, metodologia para precificação de material lenhoso residual da exploração e de produtos florestais não madeireiros, levando em conta, entre outros aspectos, o impacto da exploração econômica pelo concessionário de produtos florestais não madeireiros sobre a coleta desses produtos pelas comunidades locais; 9.5.2. atualizar a Resolução SFB 16/2012, de modo a prever a execução da garantia contratual para ressarcimentos de danos ambientais ocasionados pelo concessionário; e 9.5.3. regulamentar o limite máximo para oferta em garantia dos direitos emergentes da concessão nos contratos de financiamento firmados pelo concessionário, em atendimento ao art. 29, parágrafo único, da Lei 11.284/2006.

9.6. encaminhar cópia do presente Acórdão ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), ao Serviço Florestal Brasileiro (SFB) e à Secretaria Especial do Programa de Parcerias de Investimento (SPPI); 9.7. restituir os autos à SecexAgroAmbiental para adoção das medidas pertinentes, nos termos da IN TCU 81/2018.

10. Ata n° 15/2021 – Plenário.

11. Data da Sessão: 5/5/2021 – Telepresencial.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1052-15/21-P.

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13. Especificação do quórum: 13.1. Ministros presentes: Ana Arraes (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Vital do Rêgo (Relator) e Jorge Oliveira.

13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de Oliveira.

(Assinado Eletronicamente)

(Assinado Eletronicamente)

ANA ARRAES Presidente

VITAL DO RÊGO Relator Fui presente: (Assinado Eletronicamente)

CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA Procuradora-Geral

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