FUNDAÇÃO EDSON QUEIROZ UNIVERSIDADE DE FORTALEZA – UNIFOR ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO DE NEGÓCIOS IMOBILIÁRIOS 18.Fevereiro.2009
O ESTATUTO DA CIDADE E A ATUAÇÃO PROFISSIONAL NO MERCADO IMOBILIÁRIO ALMEIDA, André A. Universidade de Fortaleza, Vice-reitoria de Pesquisa e Pós-Graduação, Aluno do Curso de Especialização em Gestão de Negócios Imobiliários – arqandrealmeida@netscape.net
Resumo O Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257/01, de 10 de Julho, é o tema do presente artigo, objeto de avaliação da disciplina Estatuto da Cidade e Plano Diretor ministrada pelo professor Adolfo de Marinho Pontes para o Curso de Pós-Graduação Lato Sensu em Gestão de Negócios Imobiliários da Universidade de Fortaleza (UNIFOR). Trata-se de um assunto de extrema importância para o profissional que atua no desenvolvimento urbano de Fortaleza. Esse estatuto é um marco regulatório para problemas de extrema gravidade nas cidades brasileiras, como a moradia, o saneamento, o transporte e a questão fundiária e imobiliária. Cheio de inovadores e polêmicos instrumentos, o Estatuto da Cidade ainda suscita muitas controvérsias, principalmente no que tange a propriedade privada e sua configuração social. O presente trabalho pretende assim exercitar algumas considerações a respeito do assunto, buscando compreender a partir da visão de um profissional do urbanismo, as novas perspectivas que esta tardia mas fundamental lei traz às cidades brasileiras e ao profissional do ramo.
Palavras-chave: Estatuto da Cidade, Atuação Profissional, Urbanismo, Mercado Imobiliário.
1. Introdução
A condição atual das cidades brasileiras é historicamente fruto de “[…] um projeto privativista, sem normas de Direito Público que ordenassem a forma de crescimento, e sem nenhuma base científica com preocupações antropológicas e de bem-estar a todos.” (RECH, 2007, p.133). Como resultado, observa-se hoje uma extrema segregação sócio-espacial nas nossas cidades. A constatação deste fato exige de nós, profissionais do urbanismo e atuantes no mercado imobiliário, uma releitura do direito de propriedade privada sob uma ótica mais sociológica e menos tecnocrática: a da função social da propriedade privada e da cidade como
André Araújo Almeida (Matrícula nº. 0823708) Arquiteto e Urbanista
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um todo, de que trata a própria Constituição Federal no que concerne aos direitos e deveres individuais e coletivos (CF/88, art. 5º, XXIII) e à política urbana (CF/88, art. 182º e 183º). A modificação do direito de propriedade é um processo inerente à sociedade global contemporânea como um todo, e já está presente na ordem jurídica de quase todos os países capitalistas mais avançados. Vale lembrar que grande parte deles teve como base princípios liberais na sua formação política e económica, e hoje já reconhecem que os direitos patrimoniais não são superiores aos direitos da sociedade. Segundo Edésio Fernandes, da Development Planning Unit de Londres e do Lincoln Institute of Land Policy dos EUA, em colóquio realizado na cidade de Natal em Junho de 2001, “A cidade não é mais vista a partir da perspectiva individual e o papel do Estado também não se limita a colocar muros externos à ação do indivíduo.” (In: VALENÇA, 2008, p.24). Desta forma, a atuação da disciplina do Direito Urbanístico entra em confronto com a do Direito Civil, em prol de uma sociedade economicamente, socialmente, ambientalmente e urbanisticamente sustentável. Enfatiza-se hoje a importância do assim chamado “processo de socialização do domínio”, excluindo-se a desatualizada noção de intocabilidade da propriedade privada presente no individualismo existente no Direito Civil, finalmente materializando-se os valores constitucionais criados em 1988 do direito coletivo no planejamento das cidades. A controvérsia maior, porém, não está na busca por um melhor resultado sóciourbano no desenvolvimento das cidades, mas sim na atuação do Estado nesse processo, ainda viciado em inúmeras práticas políticas duvidosas. Mesmo reconhecendo-se a necessidade de um papel mais ativo da Administração Pública (principalmente aquela Municipal) e a urgente e necessária reforma urbana das cidades brasileiras, questiona-se a interferência e a ação dos agentes políticos locais no Município, que gradualmente adquire, com o Estatuto das Cidades, um grande poder sobre a cidade em si e sobre a propriedade privada urbana. Espera-se imparcialidade das ações públicas no benefício da coletividade mas encontra-se um constante jogo de alianças e disputas políticas que se utiliza da terra urbana como mais uma elemento a ser usado no jogo político local, tornando-se em alguns casos espaço de atuação do “lobby” imobiliário ou do “lobby” populista, dependendo do município e do tipo de gestão que está à sua frente. Como se sabe, hoje a formulação e a implementação de qualquer que seja uma política deve sempre passar pelo conhecimento e pela participação de todos os segmentos da socieAndré Araújo Almeida (Matrícula nº. 0823708) Arquiteto e Urbanista
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dade. Este assim chamado “pacto social” não acontece de repente, precisa ser construído e amadurecido para então tornar-se em efetivo. O Estatudo da Cidade coloca-o como sendo praticamente um pacto federativo, de responsabilidade direta dos três níveis da administração municipal, sendo o nível federal responsável pela formulação das políticas nacionais, cabendo a competência sobre o desenvolvimento urbano a cargo dos Municípios, ficando os Estados responsáveis pelo mesmo desenvolvimento a nível regional e metropolitano. Mas o sucesso da política urbana não dependerá apenas de uma construção institucional, mas sim de uma construção democrática onde todos os setores atuantes no desenvolvimento urbano (iniciativa privada, sociedade civil organizada, e setores académicos) devem investir na sua construção. Preocupante, porém, é observar como há ainda um descomunal analfabetismo urbano presente em todos estes setores. Isso se observa, por exemplo, pelas ações de ONG’s ou mesmo movimentos populares envolvidos com o tema que, salvo algumas excessões, acabam contribuindo para o agravamento dos problemas urbanos. Observa-se também, mesmo inesperadamente, uma falta de conhecimento do estado da arte no mundo académico, onde as discussões sobre o assunto elevam-se a níveis irreais, tornando muitas das propostas desenvolvidas nas universidades inaplicáveis no mundo prático. No presente trabalho, porém, irá se analisar a atuação do profissional do mercado imobiliário que, assim como o setor académico e o terceiro setor, também sofrem de uma profunda falta de conhecimento das questões urbanas, acarretando graves consequências na qualidade de vida nas cidades brasileiras.
2. A atuação profissional no mercado imobiliário
Vive-se um momento de ampliação do mercado privado para a classe média brasileira, a partir da nova Política Nacional de Habitação e da ampliação dos subsídios às classes mais baixas, que é como se sabe a faixa de renda onde se encontra o maior deficit habitacional do Brasil. Recursos provenientes das poupanças privadas, antes parados no Banco Central, passaram a ser finalmente aplicados no setor habitacional. Tudo isso sob o aval do Conselho Monetário Nacional e apoiado pelas leis que regulam o mercado imobiliário (MARICATO, 2007). Além disso, também a produção habitacional pública, com recursos da OGU (Orçamento Geral da União), de fundos como o FNHIS (Fundo Nacional para Habitação de Interesse Social) e do FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço), ou de programas específicos como o PAC (Programa de Aceleração do Crescimento), ganhou nos últimos anos um André Araújo Almeida (Matrícula nº. 0823708) Arquiteto e Urbanista
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novo gás, acarretando forte impacto no desenvolvimento urbano e na indústria da construção civil. Infelizmente essa fase de desenvolvimento e consequente expansão imobiliária ainda é muito difícil de ser compreendida e absorvida pelo profissional do mercado privado, não apenas no ramo imobiliário mas também no ramo dos serviços de arquitetura, habituados a pensar a cidade apenas como produto econômico a ser negociado. Neste âmbito, os profissionais mais limitados intelectualmente tendem a permanecer na sua inércia quotidiana, acreditando que só há possibilidades de negócio lucrativo dentro da produção habitacional de luxo, ou seja, aquela destinada à pequena parcela da população brasileira com alto poder aquisitivo. Falta a direção para uma nova visão sobre a cidade e o mercado imobiliário latente. O advento do Estatuto da Cidade, mesmo sob críticas em determinados aspectos, é de extrema importância não apenas para o sistema jurídico brasileiro, mas também para a urgente reforma urbana que está se delineando nos dias de hoje. É um dos instrumentos jurídicos de vanguarda mundial da legislação brasileira, ao lado de outros como o Código do Consumidor, e do Estatuto da Criança e do Adolescente, por exemplo. Mesmo diante dessa condição de extrema atualidade, não significa que a lei não deva ser atualizada constantemente. Ao contrário, principalmente quando se trata da dinâmica urbana, que é extremamente veloz, torna-se imprescindível uma cultura de constante aperfeiçoamento e inovações. E isso se dá não apenas a partir da vontade do Legislativo ou do Executivo nacional. A sociedade deve também influir nesse processo, e para isso não basta ser um mero observador e cumpridor das leis. Nesse ponto entra a responsabilidade do profissional do setor, que precisa conhecer tais leis muito bem, não apenas no seu texto e nas obrigações, mas também nos conceitos que estão por trás deles. Isso torna-se muito difícil para os profissionais do mercado, tendo em vista grande parte ter uma formação voltada quase que exclusivamente para o mundo económico e dos negócios. Campos do conhecimento, como a sociologia urbana, a legislação urbana, a educação ambiental ou patrimonial, são esquecidos pelos currículos de formação técnica e/ou acadêmica e pela vida profissional. Como resultado o mercado imobiliário é co-responsável pelo caos urbano em que se encontram as cidades brasileiras, ao lado de gestores públicos omissos (ou permissivos, como preferem alguns estudiosos), e do mercado habitacional informal. O desconhecimento das realidades e das consequências que certas ações acerretam na sociedade também é um grande co-responsável pelas mazelas urbanas atuais. Pontos de vista equivocados são seguidos pela grande maioria dos profissionais como receitas para requalifiAndré Araújo Almeida (Matrícula nº. 0823708) Arquiteto e Urbanista
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cação do espaço urbano. Um exemplo clássico é a defesa (e efetivação em muitas legislações municipais por todo o Brasil, inclusive Fortaleza) de exigências diferenciadas dos parâmetros urbanísticos para a produção de moradia para as classes mais desfavorecidas. Nesse sentido, reconhece-se que o poder público historicamente já age dessa forma, dentro do jogo político de benefícios ou penalizações para as elites atuantes nesse jogo. Isso porém não pode ser corrigido com políticas compensatórias, como é o caso da maleabilidade de índices para as classes historicamente desfavorecidas, pois acarreta ocupações em desacordo com o resto da cidade. Atitude mais coerente seria o controle social das ações públicas, combatendo as práticas políticas dentro da esfera pública, como clientelismo, privativismo, paternalismo, entre outros. Vale lembrar que flexibilizar alguns parâmetros urbanísticos, até certo limite, ainda pode ser aceitável na regularização de assentamentos precários já consolidados, sem deixar de ser exigido, como faz o Ministério das Cidades atualmente em seus programas de regularização fundiária, o correto acompanhamento social das comunidades beneficiadas, bem como a ação de urbanização e dotação das condições de habitabilidade de todas essas áreas objeto da intervenção pretendida. Outro grave conceito equivocado, nesse caso mais presente entre profissionais do mercado imobililário privado, é a de que a cidade deve prescindir de zoneamento, já que o ato de se zonear uma cidade é a causadora de muitas perdas económicas pelo controlo da ocupação e do potencial construtivo (e consequentemente do potencial de negócios) da terra urbana. Essa é uma visão extremamente elitista do ponto de vista social, e ignorante do ponto de vista intelectual. Conceitualmente, o zoneamento nada mais é do que a divisão de um determinado espaço em áreas específicas, com a finalidade de regulação do uso do solo, das edificações e da ocupação pela população. Cada zona, com características que devem ser estudadas e definidas com extrema precisão e responsabilidade, será regida a partir de suas características. È tão necessário quanto os códigos de obra, por exemplo, pois garantem as condições de habitabilidade e segurança, em escalas apropriadas à vida urbana. É um processo histórico universal, presente em praticamente todas as sociedades urbanizadas, tendo sido apenas aprimorado em sua função e necessidade com o passar dos anos. A inexistência de zoneamento, a não implantação ou mesmo a inadequação deste à realidade local (como ocorre em muitos Planos Diretores brasileiros) trazem à cidade a uma condição de barbárie que pode acarretar sérios problemas sociais e urbanos. A raiz de muitos problemas urbanos brasileiros, como ausência de espaços de lazer, ou ocorrência de catástrofes ambientais devido a ocupações em áreas André Araújo Almeida (Matrícula nº. 0823708) Arquiteto e Urbanista
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indevidas por exemplo, está na ineficácia ou mesmo ausência histórica do zoneamento urbano. Entende-se que determinadas legislações urbanísticas podem ser equivocadas e como tal devem ser questionadas pela sociedade em suas diretrizes, seus índices e parâmetros por exemplo, mas é incompreensível ainda existirem hoje em dia profissionais que questionam a necessidade do zoneamento das cidades. Também é inaceitável que determinadas pressões ainda hoje existam para alteração de parâmetros urbanos justificadas por conceitos puramente económicos. Como exemplos temos, por exemplo, as pressões para permissão de construção de determinados empreendimentos em áreas inadequadas do ponto de vista sócio-urbano ou ambiental, a permissão de determinados portes de edificação inadequados ao entorno existente, pressões para flexibilização de índices como altura máxima ou coeficiente de aproveitamento, entre tantos outros.
3. A necessidade de captação dos agentes locais Diante do exposto até aqui, percebe-se a iminente necessidade de se refletir sobre a prática do profissional atuante no mercado imobiliário, seja ele na produção pública ou privada, e investir na construção e na disseminação de uma nova cultura de entendimento das cidades. E isso é responsabilidade não apenas do Estado, mas principalmente do próprio profissional da área que busca inovação e diferencial qualitativo como profissional, objetivando trazer além de benefícios próprios resultados positivos para o desenvolvimento das cidades onde vivemos. Conhecimentos básicos como legislação urbanística, conceitos jurídicos, sociais e ambientais, bem como noções de planejamento urbano e territorial são imprescindíveis na formação académica e profissional desses agentes. Importante enfatizar na necessidade de se relacionar instrumentos e práticas legais às lógicas e às realidades locais da cidade. Caso contrário, dificilmente se irá compreender os porquês de muitos dos instrumentos e elementos jurídicos de vanguarda que traz as novas legislações urbanas no Brasil, como o Estatuto da Cidade. Vale ressaltar ainda que tal conhecimento pode inibir ou mesmo impedir práticas políticas dentro da própria administração pública, muitas vezes cenário para trocar de favores políticos e eleitoreiros com a moeda urbana, práticas perceptivelmente clientelistas e de sustentação populista de governo.
André Araújo Almeida (Matrícula nº. 0823708) Arquiteto e Urbanista
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4. Considerações finais Necessita-se, como observado neste trabalho, da criação de uma nova cultura de entendimento e atuação nas cidades. Isso é fruto de uma profunda urgência de mudança por que os profissionais do mercado imobiliário precisam passar para tirar o máximo proveito do que a terra urbana pode lhe proporcionar, sem que para isso seja sacrificada a qualidade de vida social e ambiental na própria cidade que se pretende desenvolver. Necessita-se reconhecer que o conceito de moradia não passa exclusivamente pela propriedade do imóvel, mas também pelas condições de habitabilidade nesta e na própria cidade. Para isso o território urbano não pode ser visto apenas como um produto a ser associado um valor (o investimento imobiliário) dando-lhe potencial de negócio. O terra urbana deve ser vista como o espaço de convívio do homem, do desenvolvimento das suas atividades e das suas potencialidades como ser humano e que para isso necessita de uma qualidade de vida que com certeza todos almejam. Esta qualidade de vida não passa pela vida individual do cidadão, mas sim pelo convívio social, pelo usufruto comum dos espaços públicos e das relações que neles acontecem.
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5. Referências BONDUKI, N. 2004. Origens da habitação social no Brasil – Arquitetura moderna, Lei do Inquilinato e difusão da casa própria, São Paulo: Estação Liberdade. 344p. BRASIL. Constituição (1988). Lex: Constituição da República Federativa do Brasil, 8 ed. São Paulo: Rideel, 2002. BRASIL, Decreto-Lei nº 4.657 de 04 de Setembro de 1942. Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro. Lex: Código Civil, 8 ed. São Paulo: Rideel, 2002. BRASIL, Lei nº 10.257 de 10 de Julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Presidência da República Federativa do Brasil, Brasília, DF. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em: 10 fev. 2009. FERNANDES, Edésio. Capítulo 2: Cidade legal x cidade ilegal – colóquio com Edésio Fernandes. In: VALENÇA, Márcio Mores et al., Cidade (i)Legal, Rio de Janeiro: Mauad X, 2008. FERNANDES, Edésio. Capítulo 3: Do código civil ao estatuto da cidade - algumas notas sobre a trajetória do direito urbanístico no Brasil. In: VALENÇA, M. M. et al. 2008, Cidade (i)Legal, Rio de Janeiro: Mauad X. 250p. MARICATO, Ermínia. Metrópole, legislação e desigualdade. Estud. av. , São Paulo, v. 17, n. 48, 2003 . Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid= S0103-40142003000200013&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 27 abr. 2008. MARICATO, Ermínia. O Ministério das Cidades e a Política Urbana no Brasil – Quais as ações do ministério desde sua criação, os problemas e os desafios enfrentados, Revista AU – Arquitetura & Urbanismo, Edição 156, São Paulo: Editora PINI, mar.2007, Disponível em: <http://www.revistaau.com.br/arquiteturaurbanismo/156/intersecao-especial-erminia-maricato-descreve-a-atuacao-do-ministerio-44395-1.asp>. Acesso em: 18 fev. 2009. MARICATO, Ermínia. Urbanismo na periferia do mundo globalizado: metrópoles brasileiras. São Paulo Perspec. , São Paulo, v. 14, n. 4, 2000 . Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-88392000000400004&lng= en&nrm=iso>. Acesso em: 27 abr. 2008. RECH, A. U. 2007. A exclusão social e o caos nas cidades: Um fato cuja solução também passa pelo direito como instrumento de construção de um projeto de cidade sustentável, Caxias do Sul, RS: Educs. 248p. VALENÇA, M. M. et al. 2008, Cidade (i)Legal, Rio de Janeiro: Mauad X. 250p..
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