Hacia la Formulación de un Derecho Ecológico by Andres Pastrana

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COLEGIO

MAYOR

DEL

NUESTRA

SENORA

ROSARIO

HACIA LA fORMULACION DE UN DERECHO ECOLOGICO

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BOGOTA,

COLOMBIA.

1978

----

COLEGIO MAYOR DE NUESTRA

SENORA

DEL ROSARIO

Fray Cristobal de Torres Doctor Julio Cesar Turbay Doctor Alvaro Doctor Ernesto

Ayala

Tafur Galvis Cediel Angel

Doctor Misael Pastrana

Borrero

Presidente de Tesis: Director de Tesis:

Doctor Jose Maria Esguerra

Examinadores:

Doctor Alvaro Tafur Galvis Doctor Julio Ortiz Marquez Don Gustavo Suarez

Ami esposo y a mis hijos Irma Sus de Iragorri

A mis padres y hermanos

Senor Rector de la Universidad del Rosario Facultad de Jurisprudencia DR. DON ALVARO TAFUR GALVIS

E. S. D. Ilustre Rector: Los universitarios, senora Irma Sus de Iragorri, para el doctorado que recibio aqui hace pocos meses, y don Andres Pastrana Arango, para el que hoy recibe, han hecho una investigacion original y trascendente que presentan como TESIS de su grado con el nombrede FORMULACION DE UN DERECHO ECOLOGICO, y me han dado el honor de presidirsela, que agradezco profundamente. La "ecologia" fueuna concepcion del biologoy naturalista aleman Ernesto Haeckel, fallecido en 1919, darwinista, y sus teorias evolutivas 10 lIevaron al mQnismo. El diccionario enciclopedico de Espasa-Calpe (edicion de 1972) considera la ecologia como ciencia biologica en su origen haeckeliano, con estas palabras: "Ciencia del genero de vida de los distintos animales y plantas, sus relaciones con su ambiente 0 mundo exterior, alimentacion, habitacion, dispersion, influencia del clima y del suelo, cuidados de la prole, vida familiar y social, parasitisJl1o, etc. En su mas amplio sentido puede considerarse como la extension de los .conceptos economicos a la biologia ... ". La tesis de grado conjunto, al elevar la ecologia a la categod a de derecho, 10 define asi: "La disciplina juridica que tiene como objeto la defensa de todos los elementos que constituyen el ambiente, los recursos naturales tanto renovables como no renovables, los recurs os culturales y los recurs os humanos". Es decir, busca proteger y pre-

servar la naturaleza, no solo por esta en si misma sino porque qe ~q ~~e~te derende tampien la de hombre. En la Conferencia mundial verificada el afio de 1972 en Estocolmo se enunciaron, a manera de proleg6menos, los fundamentos generales de la nueva rama del derecho de la Ecologia que habrian de culminar en la Ley 23 de 1973 y luego en el Decreto Legislativo 2811 de 1974. No se de ningun otro pais que haya logrado en tan poco tiempo este milagro colombiano. Nuestro presidente entonces de la Republica, el doctor Misael Pastrana Borrero, se dio cuenta de la trascendencia de una buena administraci6n del ambiente ecol6gico para el presente y el porvenir de un pais y de sentar principios y sanciones para su transgresi6n. Se puso en contacto con los tecnicos de esa ciencia en el mundo, envi6 representantes a los organismos supranacionales y congresos, encareci6 a los nuestros como el Inderena la atenci6n y actividad del complejo ecol6gico colombiano, consigui6 misiones Efxtranjeras y obtuvo el precioso conjunto de normas, sintesis afortunada, que fue luego su proyecto de ley, recomendado al Congreso Nacional! expedido tal cual con el numero 23 de 1973. EI proceso de estudio y estructuraci6n de principios y articulado final, es objeto de anaJisis y de profundo pero claro estudio de la tesis de grado. En su segunda parte se pueden leer, con el correspondiente comentario, el articulado de la Ley 23 del 73 y del Decreto 2811 de 1974. Alli, el marco constitucional que de antemano, incluidas las reform as de 1936 y 1968, preven el nuevo regimen de la ecologia colombiana, casi extensamente en ambas reformas; el regimen civil positivo, C6digo y leyes posteriores; el procesal y el penal y policivo; y el administrativo. EI trabajo de estos dos j6venes universitarios es feliz en su lenguaj e conceptuoso, castizo y claro; en la titulaci6n adecuada de los capitulos; en 10 didactico; en 10 armonioso del estilo; y, bien escogidos para presidirlos uno a uno, los epigrafes. Digamos, por ej emplo, respecto del medio ambiente, este:' -"Tom6, pues, Yaveh Dios al hombre, y 10 pusoen el jardin del Eden para que 10 cultivase y guardase". Biblia, Genesis 2, 15. Y este otro epigrafe sobre los bosques y los recursos naturales: -"EI hombre, el mas ingenioso de los animales depredadores, algunas veces parece decidido a destruir los tesoros de su propio ambiente". Hal Botland.

La ultima parte de la tesis analiza en 110 paginas, el ambiente, la propiedad, uso e influencia ambiental de los recursos naturales; de la atmosfera y del espacio aereo; de las aguas no maritimas; del mar y de su fondo; de los recursos energeticos primarios y de los geotermicos; de la tierra y los suelos; de la flora y de la fauna telTestre; de los recursos hidrobiologicos y de su proteccion sanitaria; del paisaje y de su protecci6n; de los modos de manejar los recursos naturales renovables; de los poderes policivos; de las areas de manejo especial, integrado y de recreaci6n; de las cuencas hidrograficas y de los distritos de conservaci6n de suelos. La tesis agrega, para finalizarla, sus conclusiones generales. Son tan claros, comprensivos, hondos y valiosos como interpretacion cientifica que, a mi juicio, seHan con nobleza la altura de su pensamiento en que ya se habian colocado. Senor Rector: El ambiente telurico y el contorno geografico, conforman organicamente alas naciones. Si en el animal el alma informa al cuerpo, el paisaj e configura el espiritu de un pueblo: la geografia manda en la historia. Cuando un pueblo echa rakes en un suelo, cuando, sustentado aquel en el tronco de la raza, eleva su sangre en el ramaje de sus estirpes y en el follaje de sus hombres, se abre al cielo y dialoga con la luz y el viento; cuando florece y fructifica en formas de belleza, de heroismo, de sabiduria, ese pueblo toma el nombre de nacion. Y es tanto mas alta y robusta cuanto mas hondamente se claven sus rakes en el suelo, si por suelo entendemos un espiritu, una mision por cumplir -en la naturaleza y en la historia. Si esto es cierto, es serio y noble el tema de la tesis. Atentamente,

PREAMBULO PARTE

I. NOCIONES GENERALES Ecologia Recursos naturales Medio ambiente Interrelaciones Ecosistemas Contaminacion Cali dad .de la vida II. EVOLUCION HISTORICA RECURSOS NATURALES

.................

LOS

Desde el comienzo de la historia hasta la revolucion francesa Epoca de la Colonia en America Latina Epoca Republicana ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . â&#x20AC;˘ . . . . . . . De la Republica hasta nuestros dias Ambito internacional Club de Roma Fundacion Bariloche Conferencia de Estocolmo Premio a la defensa del ambiente III. SOBERANIA PERMANENTE RECURSOS NATURALES

25 26 30 31 32 33 40

42 43 44 45 52 52 54 55 55

SOBRE LOS

Definicion Contenido :............ A. Por razon del objeto material B. Por razon del ambito fisico de aplicacion C. Por razon del tema sustantivo (funcional 0 sectorial) D. Figuras juridicas que tienen cabida en el Derecho Ecologico

64 65 65 67 67 68

V. HACIA LA FORMULACION DE UN DERECHO

ECOLOGICO

A. Tendencia

del derecho privado

hacia un derecho eco16gico

B. El derecho eco16gico frente alas

fuentes de las obligaciones

C. La responsabilidad

75 76

D. La responsabilidad extracontractual en el C6digo de los Recursos Naturales Renovables y de Protecci6n al Medio Ambiente .:.................................

E. Clases de responsabilidad

civil extracontractual

F. Responsabilidad de las personas teoria de la falla del servicio G. El de 1. 2. 3. 4. VI.

juridicas

y la 79

derecho eco16gico frente a los efectos las obligaciones Teoria del riesgo creado Teoria de la vecindad Teoria del abuso del derecho Teoria de la culpa juridica

BASES EN QUE SE FUNDAEL ECOLOGICO EN COLOMBIA

85 86 88 88 93

DERECHO

A. Marco constitucional B. Marco legal

95 "........

...............

C, Marco reglamentario

101 101

VII. REESTRUCTURACION DE LAS DEPENDENCIAS ESTATALES ENCARGADAS DEL AMBIENTE Y ADMINISTRACION DE LOS RECURSOS NATURALES

ANALISIS DEL CODIGO DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y DE PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE VIII.

HACIA LA CREACION DE UN CODIGO DE RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE A. Antecedentes

hist6ricos

109

B. Ley 23 de 1973 C. Misi6n FAO D. Desarrollo

del proyecto del c6digo

IX. ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DE LOS RECURSOS NATURALES RENOV ABLES Y DE' PROTECCION AL AMBIENTE

111 "

118 122

A. Definiciones y normas generales de la politica ambiental B. De los asuntos ambientales de ambito 0 influencia internacionales ....................................â&#x20AC;˘. C. Medios de desarrollo de la politica ambiental 1. Incentivos y estimulos economicos 2. Accion educativ.a, uso de los medios de comunicacion social y servicio nacional ambiental 3. Tasas retributivas de servicios ambientales 4. Sistema de informacion ambiental 5. De las inversiones financieras estatales en obras y trabajos publicos ambientales 6. De la declaracion del efecto ambiental ;... 7. De la zonificacion 8. De las emergencias ambientales ,............. D. De las normas de preservacion ambiental relativas a los elementos ajenos a los recursos naturales 1. Produetos quimicos, sustancias toxicas y radiaetivas 2. Del ruido .......................... ........ 3. De los residuos, basuras, desechos y desperdicios ..... 4. De los efectos ambientales de los recursos naturales no renovables .'......................... 5. De la salud humana y animal.....................

131 136 137 137 137 138 138 138 139 139 140 140 140 140 141 141 141

XII. LIBRO SEGUNDO - DE LA PROPIEDAD, usa E INFLUENCIA AMBIENTAL DE LOS RECURSOS NATURALES A. Del dominio de los recursos naturales renovables B. De la aetividad administrativa relacionada con los recursos naturales renovables C. Del regimen de reservas de los recursos naturales renovables D. Prioridades ~. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E. De los modos de adquirir derecho a usar los recursos naturales renovables de dominio publico F. Del registro, censo y representacion del objeto materia del derecho sobre recursos naturales renovables .G. Restricciones y limitaciones al dom~nio privado y al uso de los recursos naturales renovables de interes social 0 utilidad publica ;..... 1. Restricciones, limitaciones y servidumbres 2. De la adquisicion de bienes para defensa de los recursos naturales ..........................â&#x20AC;˘............â&#x20AC;˘.

142 143 145 145 146 146

147 147 147

A. Disposiciones generales

151

152

el derecho al uso de las aguas

154

B. Del donrinio de las aguas, y sus cauces C. De los modos de adquirir

D. Establecimiento de restricciones y limitaciones al dominio sobre otros bienes, servidumbre y expropiaci6n . 1. De la servidumbre de acueducto . 2. De la servidumbre de desagiie y de recibir aguas . 3. De la servidumbre de presa y estribo . 4. De la servidumbre de transito para transportar agua y abrevar ganados . 5. De la servidumbre de uso de riberas . E. De las obras hidraulicas .

155 156 156 156 157 157 157

F. Del uso, conservaci6n y preservaci6n de las aguas 1. De la prevenci6n y control de la contaminaci6n 2. De los usos especiales

. . .

159 159 161

G. De las .aguas subterraneas

161

H. De la administraci6n

165

I. Cargas pecuniarias

165

J. De las asociaciones de usuarios de aguas

166

K. Sanciones

166

de las aguas y cauces

A. De la conservaci6n y defensa de la flora

173

B. De la flora silvestre

174

C. De 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

175 175 177 179 179 179 180 180

los De De De De De De De

bosques las areas de reserva forestal los aprovechamientos路 forestales las industrias forestales la reforestaci6n .......................... la asistencia tecnica forestal la investigaci6n forestal ; . . . . . . . . .. . . . . . la comercializaci6n deproductos forestales

D.. De la protecci6n forestal

',' . . . . . . . . . . . . . . . . .

180

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A. B. C. D.

De la fauna silvestre y dOela caza Reservas faunisticas Aprovechamiento de la fauna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Importaci6n y exportaci6n de la fauna silvestre

A. De la fauna y flora acuatica y de la pesca 1. Administraci6n y manejo de los recursos hidrobiol6gicos 2. Del ejercicio de la pesca 3. De las prohibiciones 4. De las sanciones B. De la acuacultura y del fomento de la pesca XXII. DE LA PROTECCION Y DE LA FAUNA XXIII.

DE LOS RECURSOS SU PROTECCION

SANITARIA

DEL P AISAJE

181 182 182 183

184 184 186 186 187 187

DE LA FLORA

XXIV. DE LOS MODOS DE MANEJO DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES A. De 105 poderes policivos B. De las areas de manejo especial 1. De 105 distritos de manejo integrado 2. De las areas de recreaci6n 3. De las cuencas hidrograficas 4. De los distritos de conservaci6n de suelos 5. Del sistema de parquesnacionales XXV. DE LAS ORGANIZACIONES DE USUARIOS Y ASOCIACIONES DE DEFENSA AMBIENTAL XXVI. PRINCIPIOS Y CRITERIOS QUE GOBIERNAN EL TEXTO DEL CODIGO DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y DE PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE

'. . . . .

190 193 193 193 194" 195 196

Las cuestiones atinentes a la ecologia venian siendo tratadas con formulaciones abstractas y con una proyeccion casi exclusivamente economica. Pero la dura realidad de los problemas salio a la superficie y obligo a pasar de las palabras de los teoricos a la accion de los pragmaticos. Hoy dia el enrarecimiento de la atmosfera ya 10 sienten en carne propia los ciudadanos de nuestras grandes urbes; la destruccion de .los suelos se refleja en la erosion de extensas zonas y en mas baja productividad agricola en muchas areas. El agotamiento y la contamiilacion de las aguas comienza a afectar cultivos, amenazar la salud de los humildes, comprometer los requerimientos de las ciudades para atender sus crecientes consumos, y la destruccionde nuestros bosques adquiere caracteristicas alarmantes. Todo ese conjunto de situaciones indica que los problemas relativos al ambiente atafien atodo ciudadano, y no solamente afectan a los pobres, como antes se creia, y 'por 10 cual, al parecer, poco preocupaba a los sectores mas privilegiados, con la inhumana indiferencia que en el pasado ha regulado las relaciones. entre las clases. En la actualidad se generalizado la conciencia de que, si el desarrollo sigue transitando con desenfreno su camino, la humanidad se precipitad inevitablemente, a .un suicidio colectivo. Kenneth Boulding, sagaz estudioso de los fenomenos contemporaneos, dio vida a la frase, ya celebre, de que el mundo "es una nave espacial". Con ello quiso resaltar que, ante las exigencias de una poblacion cad vez mas numerosa, los pobladores del planeta se hallan por igual comprometidos en la estrategia encaminada a un mej or uso de los escasos recursos disponibles.

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Pues bien, el compartimiento en esa nave de una naClOn como la nuestra es forzosamente limitado y estrecho, 10 que nos obliga a vigilar los recursos propios con sum a prudencia y ma-

xima atenci6n. En pocos anos, al cruzar el milenio, contaremos con 50 millones de seres, y cabe preguntar: ~Podremos alimentarlos si continuamos destruyendo la declinante riqueza de nuestras tierras? ~Tendremos las divisas para importar los combustibles que demandaran unos consumos en ascenso? ~Podremos permanecer tranquilos ante la irreversible destrucci6n forestal? ~Dispondremos del agua para atender las demandas de una poblaci6n que se urbaniza, y la cual s610 en un 6070, a 10 sumo, dispone en el presente de tan precioso liquido? ~Nuestras gentes podran disfrutar en el manana de zonas verdes, de paisajes gratos, de lugares indicados para su recreaci6n en el tiempo libre? No se trata, desde luego, de detener el crecimiento, como 10 lleg6 a sugerir el Club de Roma en su conocido Informe. No hay civilizaci6n sin progreso, es la ensenanza de la historia. De 10 que se trata es de regularlo, encauzarlo, humanizarlo. La muerte de rios y lagos, el empobrecimiento de los suelos, son tan graves para Colombia como los facto res de inseguridad y de violencia, pues profundizan la pobreza y acrecientan las injusticias. Por ello la responsabilidad de los dirigentes de todos los sectores es inmensa. Al fin y al cabo, la verdadera sabiduria politica consiste en prevenir a tiempo los peligros que circundan una sociedad. Cuando se habla de conservar no implica abrirle paso a la utopia, sino al contrario, prospectar su uso dinamico, pero tambien racional. Noes detener el desarrollo, es redefinirlo; arch ivar la viej a concepci6n desarrollista que confundi6 el crecimiento con los solos signos matematicos, sin calcular sus alcances humanos. Cuando los bienes abundan, es posible que prevalezca 10 personal sobre las demandas colectivas, pero cuando son escasos, irremediablemente hay que tener en cuenta mas 10 colectivo que 10 individual. Y en esta regulaci6n del desarrollo es obvio que han de aprovec!?arse los avances cientificos y tecnicos, pero resulta indispensable igualmente una legislaci6n que tutele los recurs os e identifique aquellos que tienen que ser obj eto de la misma. Ademas, se requiere un cuadro institucional para el disefio y manejo de la politica ambiental. Ese "derecho al desarrollo" de que hablara el lider africano y presidente de Senegal, Leopold Sedar Senghor. Nuevas form as de socializaci6n que, si bien admiten la propiedad de los bienes, establecen que en su defensa y protecci6n hay un interes superior, porque de ello depende la supervivencia de cada pais.

Nada mas grato para mi que haber tenido nacionalmente un iSent"do de anticipaci6n en estas materiasr afirmaci6n ~ue hago en nombre del gobierno que presidi. En 1973 envie al Congreso de la Republica un proyecto de ley solicitando facultades extraordinarias para expedir el C6digo de Recursos Naturales Renovables y de Protecci6n del Medio Ambiente. Por primera vez se presentaba una iniciativa de esta naturaleza en Latinoamerica; posiblemente en parlamento alguno de Occidente. En virtud de esta iniciativa se aprob6 la ley 23 de ese mismo ano, y el gobierno que se inici6 el 7 de agosto de 1974 recogi6 los estudios adelantados y procedi6 a expedir el c6digo. La historia de Colombia durante siglos fue la del enfrentamiento del hombre con la naturaleza en el esfuerzo de su conquista. Luego fue la del asentamiento humano en las nuevas tierras. La etapa actual tiene que ser la de la reconciliaci6n con la naturaleza, porque cuidarla ha de constituir el empeno de cada ciudadano. Pocas veces antes, en el continuo transcurrir de las generaciones, el porvenir ha dependido tanto de las determinaciones del presente, como acontece frente alas actuales promociones j6venes. De ahi que no escondo la satisfacci6n que he experimentado al leer la tesis de Irma de Iragorri y Andres Pastrana Arango, pues a 10 largo de sus paginas se pone de presente la importancia del nuevo derecho colombiano en defensa del ambiente y de los recursos, que constituyen la verdadera herencia de quienes nos siguen en la tarea por Colombia. i Eso es pensar en futuro!

Senor Decano de la Facultad de J urisprudencia Colegio Mayqr de Nuestra Senora del Rosario S. D. E.

Cumplo con el grato deber de rendir a usted mi concepto sobre la interesante y muy utH monografia presentada como tesis de grado por los alumnos Irma de Iragorri y Andres Pastrana Arango, para optar el titulo de doctores en jurisprudencia de ese benemerito claustro. Se trata de un tema muy novedoso: la ecologia y la defensa de los recursos naturales. El mundo entero ha comenzado, acaso un poco tarde, a darse cuenta de su trascenderital importancia y de la imperiosa necesidad de preservar esos recurs os esenciales para la vida humana de la actual generaci6n y con mayor raz6n de las que estan por venir. Irma y Andres, dando pruebas de un afan investigativo muy bien logrado, narran mipuciosamente todos los multiples antecedentes del actual C6digo de Recursos Naturales; del cuidadoso estudio a que fueron sometidos路 todos los proyectos que se elaboraron para expedirlo y de la colaboraci6n que al efecto prestaron funcionarios y cientificos nacionales y extranjeros, el Inderena y diversos organismos internacionales. Con plausible honestidad de historiadores indican claramente las fuentes de donde tomaron tales antecedentes y hacen las transcripciones necesarias para impedir que una versi6n libre de los mismos pueda deformar involuntariamente su verdadero contenido.

Acometen en seguida el estudio de los diversos aspectos que

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que el lector obtiene facilmente una sucinta, informacion acerca de su contenido. Destacan, entre otras cosas, que Colombia es el primer pais del mundo que se ha ocupado de consagrar en normas positivas todas las medidas tendientes a cumplir con las imperiosas necesidades de proteger y conservar los recursos naturales, pero reclaman una pronta y adecuada reglamentacion de aqueIlas, que de antemano preve y orden a el mismo codigo en diversos articulos. No contentos con esa importante labor, Irma y Andres terminan su trabajo con sus propias conclusiones y recomendaciones, claras, completas y constructivas, que ojala el Gobierno Nacional tome en consideracion, para que al reglamentar, poner en practica y aplicar las normas del codigo se logren los saludables propositos que se persiguieron al dictarlo. Conviene destacar una juiciosa observacion que la sefiora de ,Iragorri y el sefior Pastrana incluyen en las conclusiones de su estudio. Que el Estado debe aumentar considerablemente las partidas del p!esupuesto nacional destinadas a financiar los program as y proyectos de preservacion ambientaL "EI costo de protecclon de la naturaleza -dicenes mucho masbajo que el de su reconstruccion". ', , .La accion oficial desde }uego no basta. Es indispensable, y asi 10 recomiendan los autores. de la monografia que comento, crear una concienciacolectiva para que todos los habitantes de Colombia nos preocupemos de la trascendental necesidad que tenemos de preservar las aguas, las tierras, el ambiente, la fauna y la flora de nuestra patria. Por otraparte, la sentenciade la Corte que mencionan y algunos de cuyos parrafos transcriben, con,stituye un buen antecedente, desde un punto de vista no solo juridico sino intimidante tambien, a fin de que quienes causen dafios al medio ambie:Qte, pOI'. accion u omisf6n, sean condenado~ a pagar una adecuada indemnizacion a los que resulten perjuqicados. . I Sefior decano, no vacilo en conceptual' que el trabajo elaborado' POI'Irma y' Andres reulle con creces losrequisitosnecesarios para ser aceptado como tesis de grado. Me suscribo de ust~

muy atentamente,

JOSE MARIA ESGUERRA SAMPER.

Senor doctor ALVARO TAFUR Decano de la Facultad de Jurisprudencia del COLEGIO MAYOR DE NUESTRA SENORA DEL ROSARIO S. D. E. He tenido oportunidad de revisar minuciosamente el extenso estudio sobre cuestiones ecol6gicas realizado por la senora Irma de Iragorri y eI senor Andres Pastrana Arango para presentarlo como tesis de grado a esa Facultad. Por tal motivo puedo manifestarle que el referido estudio, tanto por la novedad y actualidad del tema, como por la forma certera y erudita como se desarrolla, merece ampliamente ser tenido y aprobado como tesis de grado. Tal â&#x201A;Źs mi concepto como â&#x201A;Źxaminador de la senora Irma de Iragorri y de Andres Pastrana, que someto a su ilustrado criterio muy respetuosamente, Atento y segura servidor, JULIO ORTIZ MARQUEZ.

"Cuando una idea sencilla toma cuerpo, produce una revolucion".

"La ecologia bien puede ser la mas imp ortante de las ciencias, en relaci6n con la subsistencia humana a largo plazo, pero se encuentra entre las menos comprendidas por el publico en general".

Una palabra, que, cuando se formo, representaba una ciencia con objetivos no suficientemente precisos, ha ido aclarandose y adquiriendo importancia en el curso de la discusion de los problemas sobre el ambiente. El termino ecologia fue acufiado en 1880por el biologo aleman Ernest HaeckeI. La forma prefija eco, procedente del griego oikos "casa", es la misnia de economia. De acuerdo con una yieja definicion, la ecologia estudia la "economia de los animales y las plantas". Definicion mas reciente la caracteriza como la ciencia de las relaciones entre los organismos y su ambiente. - El hombre, desde las primeras etapas de su evolucion, ha luchado constantem~nte por mejorar su nivel de vida, pero simultaneamente ha interferido en el equilibrio biologico del planeta. EI uso incorrecto de su capacidad cteativa y de la tecnologia, ha ocasionado el envenenamiento del aire, la contaminacion de las aguas y la erosion de la tierra. Podemos definir la ecologia como la ciencia de las relaciones mutuas entre los seres vivos y el medio en el cual se desarrollan. Ella estudia y detecta las alteraciones efectuadas por el hombre en la naturaleza.

El planteamiento de posihles soluciones se relaciona, desde luego, con el diagn6stico de la situaci6n. Para algunos, el problema reside en la falta de educaci6n eco16gica de los pueblos; para otros en el crecimiento exponencial de la poblaci6n, que ejerce presi6n desproporcionada sobre recursos finitos. Tambien se atribuye al empleo desordenado e incontrolado de la tecnologia, al acelerar la extracci6n de recursos y utilizar combustibles sin buscar los medios de controlar la expulsi6n de gases y toda clase de desechos que contaminan el ambiente. La ecologia puede ayudarnos a evitar nuevas consecuencias no intencionales y a remediar las ya existentes. Aqui, como en otras ciencias, no se dan, por 10 general, soluciones a corto plazo. En Colombia, al dictar en 1974 el C6digo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protecci6n del Medio Ambiente, se observa la preocupaci6n del Estado por el ambiente, patrimonio comun de este y de los particulares, al regular el manejo y la defensa del ambiente y de los recursos naturales renovables contra la acci6n nociva de los fen6menos naturales. Cabe anotar que no basta un conjunto de normas, sino que es necesario que el Estado aumente las inversiones publicas para lograr el tan esperado mejoramiento ambientaI.

"Lo mas notable acerca de la conservaci6n de los recurs os naturales es que nunca es permanente. Un bosque de valor incalculable, una montana de caracteristicas unicas que son salvados hoy, manana se veran amenazados en otro frente. El hombre, el mas ingenioso de los animales depredadores algunas veces parece decidido a destruir los tesoros de su propio ambiente".

Una definici6n precis a de los recursos naturales, la trae Guillermo Cano: "Recursos naturales es una expresi6n usada para especificar los bienes fisicos de la naturaleza, por oposici6n a los de creaci6n humana, a los cuales lIamariamos culturales".

En sentido lato, los recursos naturales son: 1. EI espacio y su contenido: aire, atmosfera, ticulas minerales, vientos.

gases, par-

2. La energia de diversas fuentes: solar, nuclear, hidraulica. 3. La tierra y su topografia. 4. Los recursos panonimicos 0 escemcos: lugares cuya especial belleza los hace susceptibles del uso recreativo 0 del goce estetico. 5. EI suelo, para uso agricola 6. Los yacimientos minerales:

pecuario.

solidos, liquidos

gaseosos.

Los recurs os biologicos, que comprenden las siguientes dos categorias: 7. La flora silvestre, tanto terrestre como acuatica. 8. La fauna silvestre: terrestre, acuatica, anfibia, aerea, incluyendo en est a ultima bacterias e insectos. 9. Los recursos hidricos no maritimos, es decir, el agua en sus diferentes estados fisicos: liquido, solido (hielo, nieve) 0 gaseoso (nubes), cualquiera sea el lugar en que se encuentre (dos, lagos). 10. EI mar y su lecho: lecho, subsuelo de este, con su contenido mineral. 11. Los recursos geotermicos, esto es, los vapores endogenos y las aguas calientes naturalmente producidos por el seno de la tierra como consecuencia del paso de aguas por fuentes termicas naturales.路 Quienes cultivan las' ciencias naturales, tales como biologos, zoologos, botanicos, agronomos, geologos, se atienen a una definicion amplia de recurs os naturales comprensiva de todos aque- . lIos enumerados anteriormente. Los politicos y los economistas usan el termino recurso natural con alcance mas limit ado, ya que 10 definen, con criterio restringido funcional, como aquello que, sin haber sido transformado por el hombre, es idoneo para satisfacer necesidades humanas. Es decii', dejan de lado los elementos que no prestan

ninguna utilidad. A estos les dan el nombre de "elementos irre-

iDIftliift" I -Cano anota: "Algunos autores consideran al hombre como recurso natural, incluido en la categoria de la fauna. Y otros ensayan un distingo, calificandolo como recurso natural en tanto es un ser animal, y fuera de tal calificacion en cuanto es un ser inteligente. Convicciones filos6fico-religiosas determinan a rechazar tal criterio, para afirmar como elementos esenciales de la vida social y economica cuatro clases de recursos: "1. Recursos humanos: cuyo estudio, en interes economico, atafie a la sociologia y a la demografia. No deben, sin embargo, dejar de considerarse facto res de la naturaleza, tales como la influencia del clima en el hombre, que incide directamente sobre este. "2. Recursos naturales: ya dimos la definicion pero creemos necesario establecer la diferencia entre recursos naturales renovables y no renovables.

"A. Recursos naturales renovables: tienen la peculiaridad de ir produciendose 0 renovandose por nacimiento y desarrollo, como los vegetales y la fauna. En este grupo podemos distinguir los siguientes: "a) Elemento humano. Es el mas importante de los recursos naturales. Para poder disfrutar de todas sus actividades beneficas y corregir las destructivas, necesita gozar de plena salud. "b) El suelo. Elemento productivo y sosten de otros elementos, basico, como anotamos anterior-mente, para la produccion agricola y ganadera. "c) El agua. Forma este elemento parte de la mayoria de los cuerpos de la superficie terrestre y de todos los cuerpos vivos. Es, por 10 tanto, un recurso importante e indispensable. Debe ponersele gran enfasis, ya que dia a dia los caudales de quebradas y rios vienen disminuyendo, trayendo como consecuencia la falta de fertilidad en los suelos, perjudicando el campo agricola y ganadero. "d) Vegetales y bosques. Este recurso vegetal reviste gran importancia, 'ya que no solamente produce alimento sino tambien fibras para vestuario. Los bosques conservan los suelos, el agua, la fauna domestica y silvestre y purifican el aire.

"e) Fauna. Sus productos son utilizados en el campo alimenticio (ganado), como transporte (buey) 0 como productores de abono organico. Debemos, por 10 tanto, defender este elemento, tambien de vital importancia para el hombre. "f) EI aire. Es el fluido que forma la atmosfera de la tierra y se denomina, ademas, ambiente, elemento propio para la ecologia. Su mayor utilizacion esta en el campo respiratorio. HE. Recursos naturales no renovables: Se caracterizan porque en ellos no se percibe 0 conoce renovacion, ademas porque de su aprovechamiento se agotan.

Estos son los hidrocarburos

y los minerales:

"a) El petroleo y los gases. Ambos son hidrocarburos de origen organico que se hallan en el subsuelo terrestre. El primere de estos, de gran importancia en la actualidad. "b) Los minerales. Sustancias utiles inorganicas que se hallan en el subsuelo. "Es bueno destacar que la nomina de recursos naturales anteriormente expuesta, esta siempre sujeta a ,revisiones, ya que el avance tecnologico de nuestros dias permite alcanzar usos utiles de bienes que antes no los tenian 0, por el contrario, de bienes que eran utiles para el hombre pero que el avance de la tecnica ha hecho que su uso desaparezca por obsoleto. "3. Recursos culturales: Son los creados 0 transformados por accion humana. Estos pueden ser abstractos (instituciones, creditos, moneda) 0 materiales. Entre estos ultimos cuentanse todos los productos resultantes de la transformacion por el hombre de los recursos naturales (manufacturas) 0 de la cultura. "4. Recursos inducidos: Los cuales son el resultado del cultivo artificial que de los recursos naturales hace el hombre: productos de la agricultl!ra, piscicultura y silvicultura, productos criados por el hombre" (1). Vistos los principales recursos, consideremos la razon por la cual el hombre ha empezado a preocuparse por la proteccion del ambiente, sin lograr hasta ahorade manera eficaz la eliminacion de los principales elementos que 10 deterioran. Creemos que el mal uso y_la destruccion de los recursos se debe a carencia de conocimientos por los usuarios y el publico en general sobre como utilizarlos y aprovechar los recursos,

preservando

al mismo tiempo el ambiente. No sobra reiterar, del casa, se l1egara a la destruccion no solo de la naturaleza sino del ser humano como elemento vital de esta.

que si nQ lile tQm~n l~s medidas

"Tom6, pues, Yahve Dios al hombre y lo puso en el jardin de Eden para que lo cultivase y guardarse". BIBLIA (Genesis 2, 15). E. Medina, del Centro de Ecologia, define asi el ambiente: "Entendemos por medio ambiente el conjunto de todas las fuerzas 0 condiciones externas, que actuan sobre un organismo, una poblacion 0 una comunidad". Si profundizamos en est a definici6n, hemos de tener en cuenta que la parte externa de la corteza terrestre, denominada biosfera, est a habitada por seres vivos, organizados en diferentes niveles. Los organismos de una misma especie constituyen las poblaciones, el conjunto de las cuales, a su vez, forman las comunidades, las que en unidad con su ambiente integran los ecosistemas. Cada poblaci6n ocupa un sitio en la biosfera dentro de determinados parametros ambientales, conocido como el habitat. Una especie puede ocupar mas de un tipo de habitat. William Ruckelshaus define asi el concepto de ambiente: "Por ambiente, yo quiero decir todas esas cosas naturales que nos rodean, desde las esenciales para el sustento de la vida human a, como la atm6sfera de la tierra, el aire saludable, el agua potable, hasta las que no nos son esenciales, pero que sin embargo hacen posible el sustento de la vida, como los animales, el espacio vital y los seres humanos". E. Medina, respecto de los componentes del ambiente dice: "Clasicamente podemos distinguir, dentro del medio ambiente, elementos de tipo cIimatico (temperatura, humedad, radiacion solar), elementos de naturaleza quimica, como serian las caracterlsticas del sustrato, suelo 0 agua, donde los orgahismos ocurrEm naturalmente (contenido de nutrientes minerales). Tambien podemos diferenciar elementos de tipo bi6tico, pues la presencia de seres vivos significa tambien la modificaci6n de las caracteristicas ambientales para un organismo dado" (2). De 10 anterior concIuimos que el elemento primordial son el ser humano y los faetores que este implica. El hombre mismo participa del concepto del ambiente. Por 10 tanto, se consigna la

expreslOn, entorno 0 medio humano, ya que vive en el, 10 disfruta y al mismo tiempo 10 deteriora. La conferencia de Estocolmo de 1972 defini6 los elementos que integran el ambiente humano, a los cuales se llama genericamente "elementos ambientales" que son los que se enuncian a continuacion: 1. El ambiente 0 entorno natural, fluido el hombre, 10 constituyen:

sobre el cual no ha in-

a) Los recursos naturales, es decir, los elementos lHiles al hombre, tales como la atmosfera, la tierra y todos aquellos que enumeramos anteriormente. b) Fenomenos' naturales nocivos: movimientos sismicos, erupciones volcanicas, inundaciones, incendios espontaneos y pIagas naturales. 2. El ambiente 0 entorno cultivado, es aquel en que el hombre induce e influye en la produccion de recursos naturales; productos agricolas, ganaderia. 3. El ambiente 0 entorno creado, es el producido porIa accion human a : construcciones, productos manufacturados (alimentos, fertilizantes, pesticidas) y los elementos fabricados que forman en el ambiente sensorial: ruido, paisaj es creados. Cabe advertir que los recurs os naturales constituyen una especie del genero "elementos ambientales". En conclusion, podemos decir que el ambiente se halla integrado como universalidad, tanto POl' los recursos naturales renovables y. no renovables, como POl' los humanos y culturales, entre los cuales, la organizacion socio-economica y, en fin, todas las institucione's de creacion humana. Se halla integrado, asimismo, porIa interrelacion entre todos estos recursos;

"Si alguien quiere buscar seriamente la verdad, no debe escoger el estudio de alguna ciencia particular; pues todas estan unidas entre si y las unas dependen de las otras". DESCARTES La primera ley de la ecologia es que todo est a rela:cionado. El continuo frincionamiento de cualquier organismo depende del

funcionamiento conjurito de muchos otros. Es asi como el hom1 ara.rentemente autonomo de ende, en fin de cuentas, de la fotosintesis

para su alimentaci6n.

Hay' variadas interrelaciones en el campo ambiental. Esta teoria de la interdepâ&#x201A;Źndencia reciproca de los recursos naturales y entre los distintos usos de cada uno de ellos fue expuesta por Gifford Pinchot, lo que trajo consigo la proliferaci6n de normas legislativas y la creaci6n de movimientos conservacionistas. No es necesario abundar aqui en los ejemplos que prueban esta interdependencia pero, a manera de ej emplo, basta recordar que un mal manejo de los bosques influye sobre los recursos hidricos, 0 que el mal uso del agua empobrece la tierra, 0 que en ciertas form as la explotaci6n mineral contamina las aguas impidiendo otros usos beneficos posteriores. Ademas, el constante desarrollo de nuevas tecnicas y la explosi6n demografica, tanto cuantitativa como cualitativamente, intensifican esos conflictos entre el uso de un recurso y el de otros, 0 entre las diferentes utilizaciones de un mismo recurso; La legislaci6n sobre recursos naturales, que en el pasado se referia s6lo alos diferentes usos de cad a uno de ellos, por separado, se concibe ahora en forma general y coordinada. Todo esto, gracias a que en Latinoamerica, en los ultimos afios, se ha venido adquiriendo conciencia en 10' que respecta al manej 0 integrado de los mismos. Se ve esto claramente con la expedici6n en Argentina de un C6digo de Aguas, en otros paises con las de C6digos de Minas y en Colombia con la del C6digo Nacional de Recursos Naturales y de Protecci6n ;:tlMedio A.mbiente.

"Este maravilloso mundo que habitamos es mas maravilloso de lo que conviene; mas hermoso que util; mas bien debe ser admirado que utilizado. iDe que sirve una cosa si no se tiene un planeta presentable donde ponerla?".

Existen en la tierra innumerables medios llamados biotipos, que, como en el caso de un bosque tropical humedo, un lago

o una pradera, se distinguen de los demas en raz6n de la homogeneidad que se presenta en su interior, determinada por el conjunto de caracteres fisicos y quimicos, que a su vez definen el tipo de vegetaci6n. La combinaci6n de estos elementos permite la vida al sinnumero de especies faunisticas que 10 habitan, llamada biocenosis. El conjunto formado por el medio fisico, el biotipo y las especies que 10 pueblan constituye, a su vez, un ecosistema.

"La lucha contra la contaminaci6n no equivale a una persecuci6n contra unos bandidos. En gran parte, los danos causados a nuestro ambiente no ha sido obra de hombres perversos, y tampoco ha sido un subproducto del progreso tecnol6gico 0 del aumento de poblaci6n. Proviene mas de lo que se ha escogido, de lo que por negligencia no se escogi6; no proviene de una mala intenci6n sino de no haber tomado en consideraci6n todas las consecuencias de nuestros actos".

(Mensaje al Congreso sobre Medio Ambiente, febrero de 1970). Como la erosion de la tierra y la reforestaci6n, la contaminaci6n por obra del hombre tiene una larga historia. Si bien el habitante del neolitico contribuy6 a contaminar el medio con la utilizaci6n del fuego, los principales agentes de contaminaci6n :""-humo,hollin y cieno (producto final de la erosi6n del suelo)tambiâ&#x201A;Źm existian sin el hombre. Empero, a medida que avanza la civilizaci6n, aparecen nuevos efectos contaminantes. Los romanos extraian plomo en Inglaterra y 10 fundian. Se dice que hoy puede reconocerse el sitio de aquellas antiguas fundiciones, por la miserable vegetaci6n de esa tierra envenenada. Con el crecimiento de las ciudades, los desechos de los materiales producidos, abarcan una area cada vez mas amplia, con 10 cual empiezan a agudizarse los problemas de la contaminacion. El Charicon, de Otto von Freising, nos relata que,cuando el ejercito de Federico Barbarroja invadio aRoma, "los es-

tanques, las cavern as y los ruinosos lugares que rodean la ciudad exhalaban vapores venenosos y el aire de toda la vecindad se habia cargado de pestilencia y muerte". Tambien lasaguas estaban contaminadas. En el siglo XIII, Santa Hidelgarda escribia que las aguas del Rin, de ser bebidas sin hervir, producian "llagas azules en el cuerpo". EI hombre afiade una dimension nueva a la contaminacion ambiental, cuando empieza a consumir combustibles fosiles para obtener energia. En el siglo XX, el petroleo adquiere papel cada vez mas importante como fuente de energia. La maquina de combustion intern a y la utilizacion creciente de la quimica saturan el ambiente con materiales a los que nunca habian tenido que adaptarse los seres vivientes. EI pirarlo merced EI aire nuestra

aire es una mezcla de elementos de subsistencia. EI resnos posibilita intercambios en nuestras celulas y tejidos, a loscuales podemos desarrollar nuestras actividades. es un compuesto indispensable para la combustion, y vida, en cierto sentido, es constante combustion.

Nuestroplaneta tiene seis mil billones de toneladas de aire. De esa cantidad, a Colombia Ie corresponden billones de toneladas, que; como sucede con el resto de la tierra, se desplazan y reemplazan segun las condiciones meteorologicas locales, regionales y mundiales. EI aire recibe contaminantes, que se definen como "toda materia 0 sustancia y sus combina,ciones 0 compuestos tales como humos, polvos, gases, cenizas, bacterias, residuos, desperdicios ycualesquiera otros que, al incorporarse 0 adicionarse al aire, agua, tierra, pueden alterar 0 modificar sus caracteristicas o las del ambiente; asi como toda forma de energia, como calor, radiactividad, ruidos, que al operar en el aire, agua 0 tierra, alteren su estado normal". Se entiende por contaminacion "la presencia en el medio ambiente de uno 0 mas contaminantes, 0 cualquiera combinacion de ellos que perjudiquen 0 degraden la vida, la salud y el bienestar humano, la flora y la fauna 0 degraden la calidad del aire, del agua, de la tierra, de los bienes, de los recurs os de una nacion en general 0 de los particulares".

EI estudio de la contaminacion es tema en que intervienen muy variados especialistas; al medico Ie interesan los efectos fisiologicos; al ecologo su influencia en el ambiente; al abogado los aspectos legales y su reglamentacion; y al ingeniero, en sus distintas especialidades, su evaluacion cualitativa, cuantitativa y su control. La causa directa 0 indirecta del aumento de los problemas de la contaminacion del aire es el hombre y la tecnologia empleada para satisfacer las necesidades humanas. Por eso, el crecimiento de la poblacion, junto al mayor promedio de vida, asi como las concentraciones urban as, incrementan cualquier problema ambiental, si se tiene en cuenta que los recursos disponibles, la capacidad de autodepuracion del ambiente y la adaptacion y resistencia humana son limitados. EI aire es un bien comun. No esta sujeto a propiedad, no es posible pensar en su distribucion entre las naciones. Por ello su conservacion y preservacion requieren la participacion mundial. EI aire no puede sujetarse, como un techo, sobre ningun pais; se desplaza y lleva los males que Ie han proporcionado las fuentes contaminantes, comQla radiactividad, cuando se detonan bombas atomicas. Las sociedades altamente desarrolladas son las principales exportadoras de la contaminacion del aire, y afectan a las que inician el camino de la tecnologia. De ahi que el estudio de los problemas de la contaminacion del aire se haya hecho universal, y de que requiera su control de medios internacionales aplicables por cada pais. Afios atras se decia que "el humo saliendo por chimeneas reflejaba una medida del avance industrial de un pais". Hoy se puede establecer que "los humos y polvos controlados son significativos de un avance humanizado del progreso del pais". La calidad del aire no era la misma cuando ~lo respiraban 500 millones de seres, que ahora, cuando 10 absorbemos 3.700 millones, ni mucho menos va a ser igual cuando -muy pronto6.000 millones habiten la tierra. EI fenomeno de la contaminacion critica marcha paralelo al de la concentracion human a ocasionado por la revolucion industrial. Es, pues, un fenom~no reciente en la historia.

,Revolucion industrial y urbanizacion podria ser, en algunos as ectos/ alabras sinonimas, si consideramos que urbanizaci6n

es la densificaci6n de algunas areas del territorio, sonas como de inversiones.

tanto de per-

El consumo de materiales y la eliminacion de desechos, que se han dado en Ilamar, por analogia con el proceso de alimentaci6n y eliminacion, metabolismo, es 10 que ahora preocupa. Antes de explicar el metabolismo urbano, convendria poner en claro algunas de sus caracteristicas, paraasi entender mejor las medidas que deben adoptarse a fin de remediar la contaminacion ambiental. EI hombre ha logrado, artificialmente, algunas veces mejor y otras peor, 10 que antes, imperfectamente, se daba en la naturaleza sin la intervencion humana. El hombre, mediante la tecnica, acelera procesos y logra tiempos minim os, pero destruye, al mismo tiempo, su propio medio de vida. EI hombre, que es un ser natural, ha de inhalar y exhalar enormes volumenes de aire, tambien natural, que forma la atmosfera. Para vivir, una persona normal respira 2.300 veces en 24 horas y aproximadamente consume 14.000 litros de aire. Sin tal cantidad, sobreviviria unicamente cinco minutos. EI aire que se respira solo Pllede ser impuro hasta cierto grado; si este se traspasa, el hombre se envenena. Al respecto, mediante un estudio del doctor Leon Meumier, en Francia, ana., lizando bacteriologicamente muestras de aire, se pudo encontrar que por la manana solo existian 4microbios por M3 al borde del mar y 40 en el bosque de Fontainebleu. Pero ,en Paris, sobre la avenida Foch, una ge las mejores y soleadas, se cuentan 9.400 microbios por M3 y 460.000 los domingos, llevados por las masas de paseantes. Estos datos estadisticos nos muestraQ los graves problemas de contaminacion atmosferica a que estaremos su~ jetos si no se adelanta una lucha programada. En Londres murieron aproximadamente 4.000 personas a causa del smog. El monoxido de carbono constituye uno de los contaminantes gaseosos mas comunes y de mayor peligro, por ser invisible, inoloro; insipido, que se forma p()r la combustion de los motores de los automoviles. Por desgracia, la corriente sanguinea del cuerpo humano 10 absorbe y 10 prefiere al oxigeno.

Proceden tambien de los automoviles, asi como de las fabricas, los hidrocarburos y oxidos de nitrogeno, que al mezclarse con el aire forman 10 que comunmente se denomina smog. EI bioxido de carbono no se considera gas contaminante, ya que el propio cuerpo humano, en desarrollo de sus funciones, 10 produce. En la superficie terrestre existe bioxido de carbono en reducido porcentaje, tanto en la tierra como disuelto en el agua. Sin embargo, en los ultimos cien afios el hombre ha quemado tal cantidad de combustibles y con ritmo tan creciente, para proporcionar energia a la industria,' mover automoviles, calentar casas y otros usos, que la proporcion en la 路atmosfera va aumentando peligrosamente. Si esto continua -advierten los cientificosla temperatura de la tierra podria subir "arios grad os, dado que cuanta mayor sea la cantidad .de bioxido de carbono en el aire, mas calor solar se conserva en la atmosfera. Los contaminantes del aire son, en terminos generales, de dos clases: los gases y las particulas. Estas, solidas 0 Iiquidas, aunque diminutas, se pueden ver. En cambio, la mayoria de los gases no se advierten a simple vista. Las cenizas, que todo 10 ensucian, se presentan casi con cualquier tipo de combustion. El polvo blancuzco del cemento y el rojo de los altos hornos, si no se los manej a adecuadamente en las fabricas, pueden ser factor de verdaderas calamidades. Otras industrias metalurgicas descargan polvos tan venenosos como los de berilio, cadmio, plomo y arsenico, y hay fabricas que despiden llovizna de acido sulfurico. En el campo, a menudo el viento arrastra los pesticidas, espolvoreados 0 rociados desde los aviones, hacia lugares donde llegan a ocasionar enfermedades a personas y animales. Las particula~ mas pequefias penetran y se incrustan en los pulmones, cQn el consiguiente perjuicio. Cabe citar, al respecto de la contaminacion ambiental debida a la industria, el caso de la planta de Minamata, J apon, donde la sustancia denominada clorometil mercurio y que expulsaba la fabrica de la Chiss Co. (Nitrogeno S. A.) llego a afectar a numerosas personas con paralisis cerebral. E, infortunadamente, siguen alli, en Minamata, presentandose nuevos casos. Al co-

menzar la citada fabrica a procesar el acetaldehido a partir del acetileno utilizaba mercurio como catalizador. Sus aguas de de-

secho las eliminaba arrojandolas al mar. Como el clorometil mercurio no es soluble en el agua, se fue depositando en las algas y en el plancton. Asi lIego a penetrar en el cuerpo de IDS peces, elevandose, al repetirse este proceso, la concentracion de la sustancia. Como los seres vivos ingirieron de ella aproximadamente diez veces el peso de su cuerpo, es posible calcular que el grado de concentracion de la sustancia es diez veces mayor cada vez que pasa de un organismo a otro. La responsabilidad recayo directamente sobre esta fabrica. Por su cuenta se llevaron a cabo las correspondientes investigaciones y tuvo que indenmizar a los deudos de todas las personas muertas por su causa. Si merced a la planta que la Chiss Corp. establecio, Minamata lIego a ser una ciudad importante, cabe sin embargo preguntar si tal progreso vale la pen a cuando por ello ha de pagarse con el consecuente deterioro del ambiente y la perdida de vidas. Tambien en el J apon se presento un brote de la enfermedad denominada itai itai 'duele, duele', padecida por mujeres de mas de 40 alios, con varios hijos y que durante los embarazos habian perdido calcio. i Para conibatirla, especialistas japoneses tuvieron que viajar al exterior a fin de estudiar metodos de analisis que les permietieran encarar el problema! Se supo que la sustancia patogena solo podia provenir de una mimi. cercana llamada Kamiaka, en la que el cadmio se hallaba mezclado con el zinc y el plomo. Al eliminar los desechos del mineral ionizandolos con acido sulfurico, los sembrados de arroz de las cercanias se contaminaron con cadmio en suspension. Hasta hace pocos alios, la contaminacion del aire en Colombia no fue tenida en cuenta. La conciencia del peligro se fue formando ante el aumento acelerado de la poblacion, la- presenci'a de casos aislados, de perjuicios por emisiones molestas 0 nocivas y la informacion frecuente sobre sucesos graves en otros paises. Se preve que a finales del siglo Colombia tendra seis ciudades con. poblacion superior a un miIlon de habitantes. Se ha observado que los grandes centros urbanos e industriales constituyen la mayor fuente de contaminacion de la atmosfera. Alli el crecido volumen de vehiculos con motores de combustion consti-

tuye un grupo de interes como productores de agentes de contaminaci6n del aire, que en Bogota, Medellln, Cali, Barranquilla, Bucaramanga y Cartagena sobrepasan los niveles aceptables. En el C6digo Nacional de los Recursos Naturales se reglamenta 10 relacionado con el ambiente. EI articulo 89 del libro primero establece, entre los factores que deterioran el ambiente, la contaminaci6n del aire, al considerar que se entiende por "contaminaci6n la alteraci6n del aJ1lbiente en sus sustancias 0 formas de energia puesta en el, por actividad humana 0 de la naturaleza, en cantidades, concentraciones 0 niveles capaces de interferir el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la calidad del ambiente 0 de los recursos de la naci6n 0 de los particulares". En los articulos siguientes sefiala princlplOs para la utilizaci6n de los recursos naturales renovables, y fija pautas para el manejo de los asuntos ambientales en el ambito internacional (arts. 10 a 12). Establece, asi mismo, indmtivos al desarrollo de la politic a ambiental e indica la necesidad de campafias de divulgaci6n para el mejor manejo de la protecci6n del ambiente. Milagrosamente, hasta nuestra epoca la humanidad ha contado con suerle. EI ciclo biogeoquimico del que depende su vida ha seguido funcionando. Pero en los ultimos tres decenios las presiones desatadas por el hombre sobre el ambiente se han intensificado de tal manera que resulta increible que continue esa suerle. Nos encontramos ante la urgencia de una carrera contra el desastre. 8i es alentador saber que contamos con tecnologia 0 que podemos desarrollarla eri beneficio del ambiente, es tambien perturbador comprender que no la hembs aplicado de manera efectiva. 8e puede contener la contaminaci6n y hacer mucho para limpiar nuestro-- sucio y deteriorado medio, siempre y cuando no condenemos a la extinci6n a. las especies de las cuales depende la vida y no permitamos que una generaci6n defectuosa impida la s~pervivencia de la humanidad. Ningun problema mas urgente para el hombre que la necesidad de salvar su medio. Tal fin exige la intensa colaboraci6n de bi610gos, fisicos, soci610gos, economistas y politicos a fin de poner en marcha soluciones concretas. Esperemos que aun sea tiempo para realizar ese trabajo.

"La lucha por amp liar el mundo de la belleza, de la no-violencia, de la tranquilidad es una lucha politica. La insistencia en estos valores es restaurar la tierra como ambiente humano,. es no solo una idea romantica, esUtica, poetica que concierne unicamente a los privilegiados. Es hoy una cuestion de supervivencia".

Hemos venido estudiando y estableciendo los diferentes conceptos referentes al ambiente. Queremos en esta parte entrar a analizar el nuevo concepto que trae el derecho ecologico, la calidad de la vida, que busca a traves de si el equilibrio entre el hombre y su adaptacion y relacion con el medio. A este respecto, Julio Carrizosa Umana dice: "El concepto cali dad d~ la vida ha surgido al mismo tiempo como los de medio ambiente y que los de ecologia y se presenta por la esencia del nuevo conservacionismo 0 ambientalismo. Las especies y el medio ambiente no se conservan porque si, sino porque de su conservacion depende el menor 0 mayor grado de calidad de la vida. El concepto de cali dad de la vida se opone a la preponderancia de la calidad de los objetos consumidos. Lo importante es ser y crear, y no poseer. La dicotomia que se Ie presenta a la juventud es entre la sociedad de consumo y la sociedad ambiental. Entre la cosificacioH y ~l lleg~r a ser un ser humano integral" (3). Por su parte, el expresidente Misael Pastrana Borrero expresa: "La razon del crecimiento economico ha sido tema que subitamente se ha incorporado al debate y a la controversia en las ultimas decadas. De ser una inquietud del circulo estrecho de los economistas, ha pas ado a convertirse en materia de es- . tudio de los mas amplios sectores sociales y politicos. Y es que el crecimiento ha dejado de tener ese alcance ilimitado con que se Ie quiso presentar durante un tiempo, para encuadrarlo en una amplia polltica mas de acuerdo con las preocupaciones fundamentales de la sociedad y los requerimientos de la justicia social.

"Aun las palabras han cambiado, ya que hoy se habla mas de la caIidad de la vida que de la elevaci6n del nivel de la misma. Pudieramos decir que de la concepci6n de una politica del crecimiento basada en las frias estadisticas 0 en los calculos de los computadores, se ha dado el saIto al estudiode un desarrollo humanista que refleje la exigencia de las grandes masas del momento presente. Un crecimiento que impIique cambios de dimensi6n y cambios de estructura; por un lado, el aumento ano por ano de la cantidad de los bienes producidos y consumidos por el hombre, transformaciones y movimientos, que como todo 10 que signifique modificar 10 existente, bien puede ser bueno o malo, doloroso 0 benefico" (4). Para el logro de dicha caIidad de vida se presentan diversos medios, cientificos 0 puramente ecol6gicos, econ6micos, cuIturales y, dentro de estos ultimos, tiene importancia inusitada el Derecho como construcci6n especificamente cultural del hombre. Seguramente, el hombre no marcha hacia su extinci6n, si se considera su capacidad de adaptarse. Es probable que nos adaptemos a la contaminaci6n y al ruido de Nueva York, Sao Paulo, Calcuta 0 Bogota. La tragedia consiste, precisamente, en que podamos adaptarnos. Si logramos esto, aceptaremos condiciones cada vez peores, sin darnos cuenta de que los nifios que nazcan 0 crezcan en este medio, no tendran la posibilidad de desarrollar integralmente su potencial fisico y mental. Es indispensable ocuparnos en estos problemas, no porque nos amenace la extinci6n sino algo peor: la progresiva degradaci6n de la caIidad de la vida. Tenemos por 10 tanto que decidir, y pronto, cual caIidad de vida queremos para nosotros y para nuestros hijos, y cu~Ues son los pasos para conseguirla. Para terminar este -capitulo, citemos a Jean Giono: "de 10 que se te priva es de vientos, lluvias, nieve, sol, montanas, rios, bosques: la verdadera riqueza del hombre". Tomemos, por 10 tanto, conciencia del mal que afecta a toda la humanidad de nuestro tiempo y busquemos las solucionesmas apropiadas, para que la nuestra y las generaciones venideras, puedan algun dia repetir la celebre frase que el general Charles de Gaulleanotaba en sus memorias: "AIli, mirando el horizonte de la tierra 0 la inmensidad del cielo, restablezco mi serenidad".

II.

EVOLUCION HISTORICA DE LOS RECURSOS NATURALES "Todo parece predecir que el hombre, que fue el ultimo. en llegar a la tierra, sera el primero en abandonarla".

Desde el comienzo de la historia hasta la revolucion francesa Desde la primera etapa de relaci6n social, han venido desenvolviendose las normas legales'''que rigen la propiedad, el uso de los recurs os naturales y las relaciones de los individuos respecto de estos. El hombre primitivo aprovechaba los recursos naturales para subsistir, sin diferenciarlos entre S1. Los bienes, y especialmente la tierra, fueron en sus origenes de propiedad colectiva. Perlenecian, en un principio, al clan 0 tribu. Gradualmente, este sistema. evolucion6 hacia el de' propiedad familiar e individual. En el derecho romano a partir de las doce tablas se radica la propiedad de la tierra en cabeza del pater familiae, con fuer,tes caracteres de absolutismo, y asi se defini6 el dominio 0 propiedad: "Dominium estius utendi, fruendi, abutendi, possi-

dendi allienandi, evatenusiuris, ratio patitur". El emperador Julio Cesar dicta: la primera norma del derecho ambiental contra el ruido, al prohibir la circulaci6n de carruajes en los barrios romanos. La segunda norma importante aparece en Inglaterra, en 1273, cuando Eduardo I reglamenta la emisi6n de humos.

Sin perder los atributos que caracterizaban el dominio en el derecho romano, pero dentro de un sistema diferente, en la epoca feudal se forj an los conceptos de dominio eminente y dominio util. EI primero corresponde al soberano; el segundo es otorgado por este al senor feudal, a quien concede dominio util, con sus caracteristicas de perpetuidad y exclusividad. A cambio, el senor feudal se somete al vasallaje en aras de la conservaci6n de algunos recursos, tales como el agua, los bosques, la caza, la pesca y la mineria. Con el individualismo pregonado por la Revoluci6n francesa, que tom6 la concepci6n romana del derecho de propiedad con caracterlsticas de individualidad y ademas la proclam6 como inviolable y sagrada, culmina la epoca feudal, en 1789. Las ideas anteriormente expuestas se reflejaron en el c6digo civil frances, que viene a ser la fuente inmediata del nuestro. Epoca de la Colonia en America Latina Los indigenas americanos disfrutaban de un regimen de distribuci6n de tierras altamente desarrollado, que vino a variar con el descubrimiento y la conquista. Surgen instituciones cuya modalidad ha sido asi descrita: "Un regimen contractualista que tenia en cuenta la ponderada tarea conquistadora determin6 el sistema de capitulaciones que consistia en estipulaciones en cuanto al descubrimiento de rutas y territorios, 0 permisos para el aprovechamiento de recursos naturales de la tierra recien descubierta y a veces su manejo (desecaci6n de lagunas, descubrimiento de tesoros). "A medida que avanza la conquista, las capitulaciones, en principio vagamente redactadas y de formas muy heterogeneas, se van perfeccionando dando lugar alas instituciones de repartimiento, regalias, encomiendas. "AI lado de estas instituciones, debemos tener en cuenta las Reales Cedulas de Gracias 0 Merced, como titulos originarios del dominio de las tierras conquistadas y que consisten en recompensas de servicios prestados al Rey por el favorecido para ellos o por sus antepasados. "A medida que la colonizaci6n fue haciendose cada vez mas vasta, la metr6poli crey6 necesario emprender una revisi6n de路

aquellas politic as y derivar ingresos fiscales dando lugar a los

1591, y con ella la reversion a la Corona espanola de toda porci6n de tierra que no tuviera respaldo en justos titulos anteriores. "Aparecieron asi las composiciones de tierras y reales amparos, los censos, las capell ani as y los ejidos y propiedades comunales, los resguardos indigenas y las instituciones de la mita. "Estas instituciones no dieron el resultado que se busc6, y fue asi como vino a promulgarse la Real Cedula del 15 de octubre de 1754, que trat6 de corregir situaciones derivadas de concentracion de la propiedad e instituy6 una revisi6n de los titulos expedidos con anterioridad al ano 1700 y opt6 por la prescripci6n como modo de adquirir las tierras baldias. "Debe agregarse que disposiciones de la Ley de Partidas y del Fuero Juzgo eran igualmente aplicadas al manejo de los recursos naturales, especialmente en 10 atinente alas aguas y a los bosques" (5).

En los primeros anos de la Republica no hubo cambios sustanciales en la propiedad agraria, salvo unas cuantas leyes que enumeramos a continuaci6n: La ley 29 de 1821 ordenaba adjudicar bienes a los individuos que habian servido durante la republica y confirmaba las asignacionesconferidas a los militares por la ley de 6 de enero de 1810, expedida por el Congreso de Venezuela, y la ley de 10 de octubre de 1817. Jose del 'Castillo y Rada introduce el concepto de posesi6n econ6mica, que sirvepara iniciar la colonizaci6n del -territorio nacional por medio del sistema de concesiones y prerrogativas en materia de baldios, dando particular importancia a la familia. En 1850 se efectua una de las reform as mas sustantivas, ill abolir los censos, los mayorazgos, la esc1avitud y los resguardos indigenas. Como reflejo de estas medidas, se extiende, entre 1840 y 1870, la colonizaci6n en gran escala, paralela a la introducci6n del cultivodel cafe en la economia nacional. Al respecto dice Barrera:

"Este empeno colonizador estableci6 algunas dificuItades ante el concepto de titulo inscrito y trabajo, que fue resuelto convariada suerte por via judicial y vino a extenderse hasta el ano de 1905. De otra parte no sobra recordar la ley 61 de 1874 y la 43 de 1882, teniendo en cuenta que esta ultima proporcion6 la baldificaci6n del pais, por cuanto permiti6 que se hicieran adjudicaciones de mas de 5.000 hectareas de terreno, por una parte, y ampli6 el plazo que la ley 61 de 1874 y otras normas reglamentarias habian fij ado para que se revirtiera la tierra al dominio estatal" (6).

De :laRepublica hasta nuestros dias Sobre aguas, bosques, minas, pesca, fauna y demas temas del detecho ecol6gico se han expedido numerosas normas, desde 1904 hasta nuestros dias, unas de ellas con caracter nacional y otras de indole municipal. En la parte segunda de nuestra tesis analizaremos el C6digo Nacional de los Recursos Naturales Renovables yProtecci6n al Medio Ambiente, mediante el cual se busc6 integrar, de manera sistematizada, las normas hasta ese entonces dispersas. Creemos importante consignar en estas paginas la recopilaci6n que al respecto hiciera el doctor Luis Carlos Barrera.

Ley 56 de 1905. Cesi6n de baldios. Ley 110 de 1912. C6digo Fiscal. Explotaci6n de bosques nacionales. Ley 112 de 1913. Sobre bosques y baldios en Tumaco, Guapi y Barbacoas. Ley 117 de 1913. Sobre explotaci6n de tagua. Ley 119 de 1919. Sabre explotaci6n de bosques nacionales. Ley 85 de 1920. Sobre adjudicaci6n de baldios. Ley

9:;1de 1923.

Ley 100 de 1923. Sobre creaci6n de colonias agricolas y penales. Impuestos a la explotaci6n de bosques nacionales y adjudica~i6n de baldios. Ley 104 de 1923. Explotaci6n de bosques nacionales.

Ley 37 de 1924. Sobre bosques nacionales en Tumaco y Buenaventura. Ley 74 de 1926. Sobre explotaci6n de bosques nacionales y zonas de libre explotaci6n. Ley 42 de 1927. Administraci6n de bosques en Tumaco. Ley

89 de 1927. Repoblaci6n forestal.

Ley 93 de 1931. Sobre fomento de la explotaci6n de productos forestales. Ley 200 de 1936. Ley de tierras. Ley 133 de 1938. Sobre protecci6n de la hoya hidrografica del rio Cali. Ley 202 de 1938. Sobre repoblaci6n forestal. Decreto 1113 de 1905. Sobre administraci6n de baldios. Decreto 137 de 1914. Sobre usufructo de bosques nacionales en Tumaco, Guapi y Barbacoas. Decreto 1360 de 1914. Administraci6n municipal de bal., dios. Decreto 19 de 1918. Decreto 570 de 1918. Administraci6n de baldios provincia de Valledupar, munIcipio de Chimichagua. Decreto Ataco. Decreto ches. Decreto bosques. Decreto Decreto nacionales. Decreto nales. Decreto llas, plantas

en la

1073 de 1918. Sobre baldios en el municipio de 1135 de 1918. Bosques nacionales en Puerto Wil272 de 1920. Aprovechamiento

de vigilancia

2007 de 1920. Explotaci6n de resinas. 2227 de 1920. Limites de concesiones de bosques 190 de 1921. Arrendamientos

de bosques nacio-

514 de 1923. Prohibici6n de exportaci6n de semirenuevos de pita.

Decreto 742 de 1923. Decreto 1818 de 1924. Decreto 517 de 1926. Impuestos ductos forestales de Tumaco.

de explotaci6n de pro-

Decreto 路1300 de 1928. Sobre vigilancia de bosques nacionales . . Decreto 489 de 1929. Sobre explotaci6n de tagua, caucho, balta, chicle, quina, pita, henequen y maderas preciosas. Decreto 1826 de 1931. Sobre determinaci6n de bosques. Decreto 1331 de 1936. Sobre quemas cerca de manantiales o dep6sitos naturales de aguas aprovechables. Decreto 1675 de 1938. Explotad6n comercial de productos forestales. Decreto 59 de 1938. Sobre tala de bosques en terrenos de propiedad privada en baldios, en las margenes de aguas vivas y nacimiento de las mismas. Decreto Decreto

804 de 1938. Autorizaci6n al Concejo de Tumaco. 418 de 1939.

Decreto 1397 de 1939. Sobre desmontes y conservaci6n del -regimen de las aguas. Decreto 2202 de 1939. Sobre explotaci6n de bosques nacionales. Decreto 1157 de 1940. Sobre aprovechamiento de bosques y planes generales de fomenta econ6mico. Decreto 1195 de 1940. . Decreto 1196 de 1940. Impuesto de explotaci6n de bosques nacionales. Decreto 1382 de 1940. Decreto 1383 de 1<940.Sobre medidas para ladefensa y aprovechamiento de los bosques, zonas forestales protectoras y subastas. Decreto 1386 de 1941. Se reglamenta el decreto 1383 y establece procedimientos para sancionar a los infractores de las normas que regulan el r~curso forestal.

Decreto 1454 de 1942. Sobre clasificaci6n de bosques. Decreto 184 de 1946. Procedimiento en casos de decomide infracciones por quema.

Decreto 2921 de 1946. Otorgamiento de permisos siones de aprovechamiento forestal.

conce-

Decreto 2278 de 1953. Adoptado como ley por medio de la 141 de 1961, sobre unificaci6n de la legislaci6n dispersa de bosques.

Decreto 1382 de 1955. Modific6 el 2278 de 1953.

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pr~ eCQnQmi~fore~t~l

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la. n~c;i'n U ~~n-

servaci6n de los recurs os naturales renovables. Decreto 1902 de 1962. ReglameIitario de la ley 200 de 1936 y de la ley 135 de 1961, acuerdo 63 de 1969 (Inder,ena, estatuto forestal) . Decreto 1371 de 1953. C6digo Sanitario. Resoluciones 0329 y 2030 de 1971, del Ministerio de Salud. Decreto 1371 de 1953. C6digo Sanitario. Resoluciones 0329 de 1971 y 2030 del Ministerio de Salud.

Aguas:

Decreto 843 de 1969. Sobre contaminaci6n de suelos. C6digo Civil Libro Segundo Titulo Titulo

3 5

Capitulo Titulo.

2 2

Capitulo 1 Capitulo 2 Titulo 14 Libro Cuarto Titulo 41 Capitulo 2

"De las servidumbres naturales". "De las servidumbres legales". "De algunas acciones posesorias".

"De la prescripclon las cosas".

con que se adquieran

C6digo Penal Delitos contra la salubridadpublica, contra laeconomia nacionaI, la industria y el comercio. Contra la vida e integridad personal, contra la familia . .'

Sobre estudio tecnico y aprovechamiento caidas de agu~s.

de corrientesy

Decreto ley 1381 de 1940. Sobre llprovechamiento, conservacion y distribucion de aguas nacionales de uso publico.

Decreto 1382 de 1940. Por el cual se dictan algunas disposiciones sobre aprovechamiento, distribuci6n y conservaci6n de aguas de uso publico. Reglamenta el decreto 1381. Estos dos actualmente el cultura en el reglamentaci6n

decretos contienen todas las normas que aplica Inderena y antes aplicaba el Ministerio de Agriotorgamiento de concesiones de aguas y en la general de esas mismas corrientes.

C6digo de Minas (Aprovechamiento de los descubridores de minas) Decreto 891 de 1942. Sobre establecimiento de servicios de vigilancia, en las reglamentaciones de aguas publicas. Decreto 1032 de 1941. Sobre competencia y procedimiento para otorgar permisos de explotaci6n de materiales de arrastre en los lechos de los rios y corrientes de uso publico. Decreto-ley 1551 de 1931. Reglamenta la ley 113 de 1928, sobre estudio tecnico y aprovechamiento de caidas de aguas. Decreto-Iey 407 de 1969. Sobre declaraci6n de "utilidad publica e interes social" ... para decretar la enajenaci6n forzosa expropiaci6n de todos los bienes y derechos que sean necesarios para la construcci6n de pres as de aguas, embalses, obras de regadio, acueductos, y ... ".

째

Acuerdo NQ27 de 1970. "Por el cual se establece el servicio de vigilancia y se crean grupos de control y vigilancia de aguas en corrientes reglamentadas ... ".

Decreto 1779 de 1942, 1385 de 1954 y 0376 de 1957. Sobre pescacontinental. Decreto 2934 de 1959 y 1269 de 1964. Sobre pesca maritima. Decreto legislativo 376 de 1975. "Por el cual se dictan normas sobrepesca en aguas colombianas". Constituye el estatuto organico que rige las actividades de pesca maritima, fluvial, lacustre y de playa. Consigna el ejereicio de la pesca, la vigilancia, control, prohibiciones, sanciones, crea el Consejo Nacional de pesca, etc.

L L saneLs 1.mull. LL

Decreto-ley 1157 de 1940. de $ 5.000 a los infractores de las normas sobre caza.

Ley 52 de 1948. Se declara como reserva nacional la Sierra de la Macarena. Decreto 2631 de 1960. Declara como parque nacional la cueva de los Guacharos. Ley 57 de 1963. Se adscribe a la Universidad Nacional la realizacion de estudios tecnicos e investigaciones cientificas en la reserva de la Macarena. Acuerdo 20 de 1969. "Por el cual se establece el estatuto de fauna silvestre y caza" (7). En la decada de 1960 a 1970 surge el tema de la reforma agraria, que coincide con el de los recurs os naturales y en torno a los cuales se centra la discusion en 10 referente a la tierra y al manejo de los baldios y las aguas. A este afan reformista Ie debemos el cambio de las politicas que hasta ese momento se venian aplicandoen Colombia. Se frena la entrega de tierras sin limite en el numero de hectareas. Se dictan disposiCiones para darJe aplicacion a la ley 200 de 1936, Hamada Ley de Tierras, la cual pregonaba que la tierra es de quien la trabaja, y esta, cuando ha sido adjudicada por el Estado, revierte a路 su patrimonio, si no se ha cultiyado por determimido numero de afios. Se desarroHa la tesis constitucional que predica la' funcion social de la tierra. A este respecto, Otto Morales Benitez comenta: "Los tratadistas de derecho agrario -tambien incitados y descubiertos, en su mayoria, p,or la reform a- principiaron a expJicar el poder, aIcance y significaci on de los recu!:sos naturales. Se reJacionaron los terminos de poblacion y tierra. Sa plantearon los problemas de la zonificaciO:h; del regimen de bosques; de la proteccion, repoblacion y aprovechamientos forestales, de una politic a con las aguas: que se entendia por las de dominio publico, cuales eran las del dominio privado de la nacion, Jas de propiedad particular, como podrian ser sus concesiones y como ellas podian ser afectadas 0 no. Igualmente, se idearon capituloR para el manejo de riego; de la desecacion de pantanos; se dicto lID conjunto de normas que se relacionaban con las cuen-

cas hidrognificas y las reservas hidraulicas. El regImen de la fauna no se olvido y detuvieronse todos -legisladores y tratadistas- en el examen de la fauna silvestre y acuatica, como se debian aprovechar y proteger, sin ponerlas en peligro. "De suerte que no podra olvidarse el concurso que la reforma agraria ha prestado al examen de unas materias que todos los dias son mas inquietantes y en donde principia a aparecer una poHtica internacional que va determinando, en parte considerable, las legislaciones nacionales" (8). Como anotabamos,' en el orden local existe gran variedad de acuerdos y ordenanzas referentes a los recursos naturales, en los cuales se les trata como bienes res nullius y general mente como accesorios 0 baldios, cosa que no es cierta y que condujo a la creacion del Inderena y del Incora. Con la expedicion del Codigo Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Proteccion al Medio Ambiente, se Ie dio contenido sistematico y orden fundamental a la legislacion de los recursos naturales renQvables, facilitando de est a manera el conocimiento y la interpretacion de las normas, tanto por la comunidad como por los divers os funcionarios responsables de aplicarlas. Para Cano, "las leyes en materia de recursos naturales atendian primero solamente alas relaciones entre personas, previ. niendo y resolviendo conflictos entre ellos (Derecho Civil Mercantil), ocupandose .golo incidentalmente de las cosas de la naturaleza. Luego comenzaron las relaciones hombre-gobierno, cuando la administracion publica crecio y adquirio complejidad (derecho constitucional, administrativo). Despues se ocuparon de las relaciones hombre-cosas (normas de uso y conservacion de los recurs os naturales y otros bienes). Finalmente cubre las relaciones gobierno-cosas' (reglas de poHticas de los recursos naturales y las dirigidas al ambito interno de la administracion publica" (9). Las normas juridicas vigentes se encuentran en la ultima enumeracion de Gano, es decir gobierno-cosas, pues son normas que van dirigidas, como sefialabamos, a la misma administracion, aplicadas por conducto de sus funcionarios, 10 mismo que a la comunidad, sefialandole criterios y pautas para la conservacion del ambiente.

ya cualitativa, ya cuantitativamente, ha originado el interes, tanto de los gobiernos como de los diferentes organismos internacionales, en tomar conciencia del problema. El agotamiento de los recursos naturales y el creciente deterioro del ambiente provocaron una crisis de caracter mundial. "Dicha crisis se agravo en las ultimas decadas, debido a que estos factores son acumulativos, con el agravante de que crecen en progresion geometrica (principalmente a causa de la ley de los sinergios, segun la cual, en esta materia, el impacto ambiental de los faetores aetuantes es mayor que la suma aritmetica de los efectos individuales de cada uno de estos), hacen que el problema, a mas de ser meramente teorico 0 economico, y nacional 0 regional, adquiera unas caracteristicas politicas y universales" (10). De tal situacion, participan todos los paises y todos sus habitantes. Asi en los ultimos cinco alios, est a nueva realidad se ha expresado bajo los auspicios de las Naciones Unidas, en conferencias tales como la del Medio Ambiente, en Estocolmo; la de la poblacion, en Bucarest, la de los alimentos, en Roma, la de los derechos de la mujer, en Mexico y la de Vancower acerca del habitat. Actitud que demuestra una vision mas clara de los dirigentes y pueblos, respecto de la atencion que en el ambito internacional debe presentarse, de manera coordinada, a cuestiones de singular trascendencia, que tienen que ver, en especial, con esos dos mil millones de personas que ferman parte de los paises en desarrollo y que- han tom ado conciencia de que no es posible seguir hablando de una armonica comunidad internacional, cuando numero tan sorprendente de seres se debate en las mas intolerantes condiciones de miseria y atraso.

En abril de 1968 se reunen en Roma cerca de 30 personaIidades del campo economico, sociologico, industrial, cientifico y gubernamental. Por iniciativa del ilustre economista e industrial italiano AurelioPeccei y del doctor Alexander King, nace el Club de Roma, que en la aetualidad cuenta con mas de 70 miembros.

Su proposito primordial ha sido yes, concientizar al mundo sobre las realidades ecologicas. En consecuencia, propuso una politic a de enfrentamiento con los problemas y solicito al Instituto Tecnologico de Massachusetts un estudio que se realizo bajo la direccion del profesor Denias Meadows. El estudio se publica en 1976 con el nombre de Los limites del crecimiento, y causa impacto mundiaL EI Club de Roma elige cinco aspectos del informe, que considera primordiales: "1. Poblaci6n en continuo aumento. "2. y 3. Se interrelacionan y se refieren a la eeonomia humana 0 sea la producci6n industrial y la producci6n agricola, es decir, el factor consistente en la posibilidad de abastecer 0 no a la poblacion en aumento. "4. Es la relacionada con los diversos tipos de contaminacion que crea la poblacion con las actividades agricolas e industriales. "5. Es el relacionado con el consumo que se hace de los recursos naturales. Estascinco variables estiin relacionadas y actuan reciprocamente entre si" (11). El estudio llego a la conclusi6n de que todas las proyecciones basad as en el crecimiento conducen a la catiistrofe. El Club propone un nuevo modelo de desarrollo, opuesto a los tradicionales, basados en el crecimiento lineal: desmesurada produccion, desmesurado consumo. EI路nuevo modelo parte de como lltilizar mejor este mundo y de como devolverselo al ser humano.No trata de prever el porvenir. No excluye la capacidad tecnologica del hombre para solucionar problemas de mesurada magnitud, pero si manifiesta desconfianza en que la tecnologia se humanice a tiempo, por ser cuesti6n de valores, de cultura y de diniimica social. Por tal razon, se deben modificar primero las bases politic as y sociales. "Se considera que el mundo puede dar, y cuiil es la manera de utilizarlo mejor, a nivel puramente estructural" . Ecodesarrollo: Uno de los principales propositos del Club de Roma es divulgar las ideas del ecodesarrollo. No nos proponemos profundizar en este tema, pero si precisar de manera muy concisa su significado e importancia.

El ecodesarrollo es la politica ambiental queesclarece

la va-

loraci6n jurldica d~l Droblema eco16~ico. Bn DOCiiBDalubnt搂, 10 que busca es un equilibrio entre la solidaridad y la convivencia. colocando al hombre en el centro del sistema y haci<~ndolo otra vez dueno y senor de su destino. Busca que los recursos del mundo beneficien a toda la humanidad, con el mejoramiento de la cali dad de la vida. Es decir, coloca en tela de juicio las politicas encaminadas al maximo rendimiento econ6mico, sin tener en cuenta las consecuencias que puedan acarrear para la sociedad los recurs os existentes; Lo que busca, como punto sustancial, es la creaci6n de nuevos modelos de desarrollo. Al respecto el doctor Pedro Depetris dice: "Ecodesarrollo: Nuevas po.sibilidades estan surgiendo para el desarrollo arm6nico del tercer mundo, para que este pueda alcanzar un continuo desarrollo econ6mico y social, acompanado de un manej 0 racional de los recursos" (12). Para German Rojas Gonzalez: "un modelo para America Latina, debe tener en cuenta la priori dad absoluta de los recursos destinados a la satisfacci6n de las necesidades basicas; eso supone una reducci6n de la producci6n de bienes y servicios suntuarios" (13). Para Ignacy Sanchez: "el tercer mundo tiene un gran dilema: Industrializar sin devastar" (14). Fundaci6n Bariloche. Es una instituCi6n argentina la educaci6n de posgrado.

dedicada a la investigad6n

En julio de 1971, el Club de Roma y el Instituto Universitario de Rio de Janeiro celebran una reuni6n, en est a ciudad brasilena, para estudiar el proyecto numero tres realizado por el Instituto Teclio16gico de Massachusetts, bajo la direccion del profesor Denias Meadows, explicado por el punto anterior. En la reunion se Ie recomienda a la Fundaci6n Bariloche trazar un nuevo modelo de desarrollo mundial. La Fundaci6n Bariloche pudo efectuar la investigacion, en los ultimos cuatro afios, gracias al apoyo inicial del Club de Roma y al aporte importante y decisivo路 del International Development Research Center del Canada.

Objetivos y limitaciones: He aqui algunos de los prop6sitos del estudio en referencia:

"1. Contribuir al anaJisis de los valores eticos sociales y humanos que dan significado al desarrollo latinoamericano y que constituyen su trasfondo. "2. Contribuir, mediante resultados de investigaci6n y su integraci6n en la sociedad, a la autonomia latinoamericana en la tom a de decisiones, que es el elemento central de su independencia. "3. Contribuir a la integraci6n latinoamericana proporcionando una herramienta que Ie permita debatir sus futuros en funci6n de estrategias alternativas en el orden interno y externo. "4. Contribuir al desarrol1o de la capacidad de investigaci6n de America Latina y de los centros de docencia dedicados a este tipo de estudios globales integristas basados en una investigaci6n disciplinaria de alto nivel. "5. Contribuir al desarrollo de modelos regionales y mundiales desde el punto de vista de la posici6n ventajosa del tercer mundo, en especial de America Latina" (15). Conferencia de Estocolmo. En la Conferencia de Estocolmo de 1972, la comunidad internacional redacta una declaraci6n de principios y formula recomendaciones que repercutiran en la formulaci6n del derecho eco16gico,originando est a nobilisima rama de la ciencia juridica. Los principios 21 y 22 de la declaraci6n, que seran materia de analisis posterior, constituyen la medula del derecho ambiental internacional. Premio a la defensa del ambiente. En la conferencia de las NaCiones Unidas sobre el medio ambiente (Estocolmo, 1972) el Sha de Iran anunci6 la creaci6n de un premio anual de 50.000 d6lares a la contribuci6n mas destacada en la defensa del medio humano. La asamblea general de las Naciones Unidas acogi6 esta iniciativa. Su secretario general, Kurt WaJdheim, nombr6 un comite asesor, integrado por el expresidente .de Colombia Misael Pastrana Borrero, Nazeer Dafalla, presidente del consejo de investigaciones del Sudan; Imelda de Marcos, primera dama de las Filipinas; William Ruckelshaos, antiguo administrador del organismo de protecci6n ambiental de los Estados Unidos, y W. Trzebiatowski, presidente de la Academia de Ciencias de Polonia. Posteriormente se inclu-

yo a Aurelio Peccei, presidente del Club de Roma y a Eskander

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rr~~i9n

(Nairobi, 1976), como en la segunda (Ginebra, marzo de 1977), el comite designo como su presidente al doctor Misael Pastrana Borrero. El premio de 1976 se confirio al doctor Mauricio Strong, del Canada, primer director ejecutivo del Programa Mundial del Medio Ambiente. Junto con el principe Abdorreza Pahlevi, hermano del Sha, y Kurt Waldheim, el expresidente Pastrana fue comisionado para entregar la distincion en Nueva York, el 4 de junio de 1976. Mas de 130 candidatos al premio de 1977 presentaron gobiernos y entidades. La cifra indica la importancia que ha venido cobrando; se Ie considera ya como el premio Nobel a la defensa del ambiente. El comite, en forma unanime, 10 otorgo esta vez a dos figuras ilustres, participantes en la aventura solitaria que tanto ha contribuido a la salvaguardia y conocimiento de la naturaleza: el comandante Jacques Iyes Coustau y Sir Peter Scott. Nuevamente el comite delego en Misael Pastrana la entrega del premio. Las siguientes palabras pertenecen al discurso pronunciado por el, en tal ocasion, el 3de junio, en Nueva York: "El premio constituye estimulo precioso para que las gentes se enfrenten a las fuerzas destructivas de la civilizacion actual. De ahi el merecido reconocimiento de la comunidad internacional con e.l Sha de Iran y el secretario de la Organizacion de las Naciones Unidas, Kurt Waldheim, asi como al doctor Tolba y sus compafieros del programa de las Naciones Unidas para el medio ambiente. Por propositos como este, encaminados a encender ideales y cultivar entusiasmos, que tienen que ver directamente con el destino del ser humano".

III.

SOBERANIA RECURSOS

PERMANENTE

SOBRE LOS

NATURALES "El suelo no pertenece en soberania a Los que lo poseen, sino a la naci6n. Este delega su uso, no lo enajena".

Las Naciones Unidas han planteado la necesidad de un desarrollo que obedezca a rigurosa planeacion. Ello se ha escuchado en nuestro continente. Y, desde luego, aparecio el tema de los recursos naturales. En 1952 se sostuvo que para, lograr ese desarrollo era preciso que se respetara el derecho de los pueblos a nacionalizar los recursos naturales de sus paises y aprovecharlos. La resolucion 626 de 21 de diciembre de 1952 es la primera que habla de "soberania permanente de los pueblos sobre sus riquezas naturales". Dice asi: "La Asamblea General, "Teniendo en cuenta la necesidad de estimular a los paises insuficientemente desarrollados en el debido aprovechamiento y explotacion de sus riquezas y recurs os naturales, "Considerando que el desarrollo economico de los paises insuficientemente desarrollados constituye uno de los requisitos fundamentales para el fortalecimiento de la paz universal, "Teniendo presente que el derecho de los pueblos a disponer explotar libremente sus riquezas y recursos naturales es inherente a su soberania y conforme a los propositos y principios de la Carta de las Naciones Unidas,

"1. Recomienda a todos los estados miembros que siempre

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mico ej ercer el derecho a disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales y a explotarlos, tengan debidamente en cuenta, en forma compartible con su soberania, la necesidad de mantener tanto la afluencia de capital en condiciones de seguridad, como la confianza mutua y la cooperaci6n econ6mica entre las naciones; "2. Recomienda, asi mismo, a todos los estados miembros que se abstengan de adoptar medidas directas 0 indirectas para impedir que cualquier estado ejerza su soberania sobre sus recursos naturales". En 1958, el 12 de diciembre, se dicta la resolucion 1314, que crea una comision sobre recursos naturales. Y en la lucha contra la colonizacion, nuestros paises y los nuevos estados van asumiendo la defensa de sus materias primas y de sus bienes. Se va volviendo tema de preocupaci6n de todos los pueblos que los recurs os naturales necesitan tratamiento prioritario. Y comienzan a analizarse los siguientes puntos: 1. Los recursos naturales planificacion mundial;

no se pueden manejar

sin una

2. Hay un posible agotamiento de las materias prim as ; 3. Los iecursos deben utilizarse en relaci6n con el ambiente; 4. Hay necesidad, en esta materia, de armonizar rania nacional con la solidaridad mundiaI.

la sobe-

Posteriormente se crea en las Naciones Unidas el Comite de Recursos Naturales, tecnico y de coordinacion, como se dijo en su sustentacion, pero que, desde luego, noha podido eludir el aspecto poIltico. Se ha tenido que encarar el tema de las nacionalizaciones. En la resolucion lA, en el parrafo 4 de la parte disposltiva, se menciona expresamente el caso. "Parrafo 4. "4) La nacionalizacion, la expropiacion 0 la requisicion, debera fundarse en razones 0 motivos de utilidad publica, de seguridad 0 de interes nacionales, los cuales se reconocen como superiores al mero interes particular 0 privado, tanto nacional como extranjero, y, en estos casos, se dara al duefio la indemnizacion correspondiente, de acuerdo con las norrrias en vigor en el estado, que adopta est as medidas en ejercicio de su

soberania y de conformidad con el derecho internacional; en cualquier caso que la cuesti6n de la indemnizaci6n de lugar a un litigio, debe recurrirse a la jurisdicci6n nacional. Si no hubiese acuerdo entre las partes interesadas, podria dirimirse el acuerdo mediante arbitraje 0 acuerdo judicial internacional". En el parrafo 1 de la resoluci6n 1803 de 1962, la Asamblea General declar6 que "el derecho de los pueblos y de las naciones a la soberania permanente sobre sus riquezas y recursos naturales debe ejercerse en interes del desarrollo nacional y del bienestar del pueblo del respectivo estado". Considerado en ese contexto, el concepto de la soberania sobre los recursos naturales adquiere una importancia dinamica, que no s6lo abarca los derechos esenciales de posesi6n de los recursos y la libertad de decidir en que forma seran explotados y comercializados, sino tambien la capacidad de explotarlos y comercializarlos de manera que el pueblo del pais interesado pueda efectivamente aprovecharse de ellos. La resoluci6n 2158 del 25 de noviembre de 1966 sefia16 que "no debe considerarse que sus disposiciones constituyen un acto de hostilidad contra la inversi6n extranjera de la explotaci6n de recursos naturales; se necesita el capital extranjero yen la practica se acoge con satisfacci6n. Sin embargQ, los paises en desarrollo estan interesados en lograr, controlar y salvaguardar mejor la explotaci6n y la comercializaci6n de sus recursos naturales. A este respecto, s6lo se lograra una autentica colaboraci6n internacional, si se reconoce que es justo que estos paises quieran intervenir mas en la explotaci6n de esos recursos y lograr una mayor proporci6n de las ventajas y beneficios derivados de la misma ( ... ). Estos paises tambien consideran que, a cambio de los beneficios que los paises desarrollados obtienen. de sus recursos naturales, deben ayudarles ( ... ) a salir de su atraso tecno16giCo, capacitando ~a personal nacional para los trabajos relacionados con el aprovechamiento de los recurs os naturales" (16). Posteriormente, y en virtud de laresoluci6n 2368 de 1968 de la Asamblea General, el secretario general produjo otro informe (17) el 14 de septiembre dâ&#x201A;Ź 1970, que actualiz6 la informaci6n del documento aludido. Se lee en la introducci6n de dicho documento que la "soberania sobre los recursos' naturales es inherente a la condici6n del estado y forma parte de la soberania

territorial,

es decir; el poder que tiene el Estado para ejercer

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territorio" (18). Tal soberania sobre los recursos naturales, que es esencial para la independencia econ6mica, esta vincuJada funcionalmente a la independencia politica y Ia consolidaci6n de la primera robustece inevitablemente a la ultima. Como excluye la obediencia 0 subordinaci6n a cualquier autoridad, la soberania sobre los recursos naturales implica que el Estado tiene absoluta libertad de acci6n para decidir el empleo de estos recursos. El principio de est a libertad de acci6h se ha expresado y reafirmado autorizadamente, de conformidad con el espiritu y los principios de Ia Carta de las Naciones Unidas. En diciembre 11 de 1970 en 1926 A, en sesion plenaria, se expide la resolucion 2692, acerca de la soberania permanente sobre los recursos naturales de los. paises en desarrollo y la expansion de las fuentes intern as de acumulacion para el desarrollo economico.

"Recordando sus resoluciones 626 (VII) de 21 de diciembre de 1952, 1803 (XVII) de 14 de diciembre de 1962, 2158 (XXI) de 25 de noviembre de 1966 y 2368 (XXIII) 19 de noviembre de 1968, relativas a la soberania permanente sobre los recursos naturales, "Recordando las disposiciones pertinentes a la estratE~gia internacional del desarrollo para eI segundo decenio de las Naciones Unidas para el desarrollo, "Reafirmando la necesidad de que la Asamblea路 General contiIiue examinando este problema, "Tomando nota, con reconocimiento, de los esfuerzos que realizan los paises en desarrollo para movilizar y utilizar eficazmente sus recurs os internos, "Teniendo en: cuenta que la financiacion de los planes de desarrollo de los paises en desarrollo depende en gran medida de las condiciones en que se explotan sus. recursos naturales y, en varios de esos paises, de su participacion en los beneficios de las inversiones extranjeras efectuadas en sus respectivos terri-

torios,

"Reconociendo a este respecto la importancia de la experiencia positiva adquirida por los paises en desarrollo en el ejercicio de la soberania sobre sus recursos naturales para lograr una mayor movilizacion de sus recursos internos destinados al desarrollo y para establecer y aplicar sus planes nacionales de desarrollo, y reconociendo tambi,en que tal experiencia permitira revitalizar los esfuerzos que se estan desplegando a nivel nacional para el desarrollo economico de los paises en desarrollo, "Reconociendo, asi mismo, la necesidad de que todos los paises ejerzan plenamente sus derechos con el fin de asegurar la utilizacion optima de sus recursos naturales, tanto terrestres como marinos, para el beneficia de sus pueblos y la protecci6n de su medio, "1. Toma nota del informe del secretario general titulado "Soberania permanente sobre los recursos naturales"; "2. Reafirma el derecho de los pueblos y de las naciones a la soberania permanente sobre sus riquezas y recursos naturales, que debe ejercerse en interes de su desarrollo nacional, y del bienestar del pueblo del estado interesado; "3. Reconoce que el ejercicio de los paises en desarrollo de la soberania permanente sobre sus recursos naturales es indispensable a fin de que puedan, entre otras cosas, acelerar su desarrollo industrial, y a este respecto subraya el importante papel de las organizaciones pertenecientes al sistema de las Naciones Unidas en la promocion de proyectos industriales concretos, relativos a los recursos naturales de los paises en desarrollo; "4. Pide a los gobiernos que continuen los esfuerzos encaminados a lograr la plena aplicacion de los principios y reco. mendaciones contenidos en las resohiciones de la Asamblea General mencionadas supra; "5. Invita al Consejo Economico y Social a que de instrucciones a su Comite de Recursos Naturales para que incluya en su program a de trabajo, un informe peri6dico sobre las ventajas derivadas del ejercicio, por los paises en desarrollo, de la soberania permanente sobre sus recursos naturales, con referencia especial alas repercusiones de ese ejercicio en el momento de la movilizacion de los recursos -sobre todo de los recurs os internos- destinados al desarrollo economico y social, en la salida

de capitales de esos paises, asi como en la transmisi6n tecnolofa/

de la

"6. Invita, ademas, a los estados miembros a que informen al Comite de Recursos Naturales, por conducto del secretario general, acerca de los progresos realizados con miras a proteger el ejercicio de la soberania permanente sobre sus recursos naturales, incluidas las medidas destinadas a controlar la salida de capitales de manera compatib~e con el ejercicio de su soberania y con la cooperaci6n internacional; "7. Pide al secretario general que prosiga su labor relativa al estudio solicitado en la secci6n III de la resoluci6n 1803 (XVII) de la Asamblea General y a la presentaci6n del informe que se pide en las resoluciones 2158 (XXI) y 2386 (XXIII), tambien en cuenta las disposiciones de la presente resoluci6n; "8. Pide al secretario general que, por conducto del Consejo Econ6mico y Social presente el informe mencionado en el parrafo 7 supra a la Asamblea General en su vigesimo septimo periodo de sesiones". En la resoluci6n 3171, del 17 de diciembre de 1973, se consigna que la nacionalizaci6n constituye "expresi6n de la soberania en los estados, para salvaguardar sus recursos naturales". Y agrega: "implica que cada estado tiene derecho a determinar el manto de la posible indemnizaci6n y las modalidades de pago". En el segundo periodo de sesiones, en Nairobi (1972), se acord6: 19 adoptar una acci6n en el desarrollo de los recursos naturales (hidraulicos, energeticos y minerales) ; 29 Trazar un program a para determinar esferas de competencia y coordinaci6n; 39 Establecer un fondo "revolvente" de Naciones Unidas para la explotaci6n de recursos naturales; 49 Celebrar en Buenos" Aires una reuni6n sobre "recursos hidraulicos". En el tercer periodo, en Nueva Delhi (1973), los temas fueron: a)" soberania permanente sobre recursos naturales; b) coordinaci6n al respecto de los organismos de la ONU. Segun Otto Morales Benitez, "nuestro continente tendra que intensificar el estudio comun de estos temas de los recursos naturales, pues no bastaria con sefialar dos temas como basi~os para darn os cuenta de su trascendencia y de la importancia reciproca de sus consecuencias, no s610 a nivel regional sino mundiaI.

Nos referimos a los siguientes: "Uno: Como sera la regulacion de la cuenca del Amazonas, si nos detenemos a pensar que se puede alterar el calor-humedad en la zona ecuatorial y cambiar el clima en el mundo. Ademas, pueden lIegar a desaparecer los mariscos y los peces en el oceano Atlantico en caso de que no lleguen suficientes nutrientes al mar. "Dos: Si llegase a construirse un nuevo canal en AmeriCa Central -prâ&#x201A;Źvisto desde hace mas de un siglo-, como incidiria en las riquezas ictiologicas, sabiendo que el oceano Pacifico tiene mareas mas altas que la zona del Caribe, en"el Atlantico, y que ese frio podria producir dafios irreparables en la alimentacion humana. Esâ&#x201A;Ź se vuelve otro tema universal. "De suerte que estamos ante interrogantes que no nos pueden ser indiferentes. Y que, desde luego, implican la modificacion de principios que parâ&#x201A;Źcian inmutables en la tecnica juridica tradicional, como la soberania, por ejemplo" (19).

"Democratizar la naturaleza es ponerla a disposicion de todos. El derecho a la naturaleza es uno de Los derechos fundament ales del hombre moderno. La proteccion de la naturaleza, no lo es todo,. tambien se plantea la cuestion de saber quien se beneficiara de ello".

El derecho eco16gicos610 ha adquirido importancia y se ha entendido en el ultimo decenio. Su comprensi6n origin6 la elaboraci6n de principios cientificos y las tecnicas para el manejo integrado de los elementos constituyentes del ambiente humano. La aplicaci6n de tales principios al orden fisico y social origin6 la necesidad de trasladarlos al campo juridico. Hasta hace pocos afios la legislaci6n ambiental se hallaba dispersa en numerosas leyes, cuyo objeto eran determinados elementos componentes del ambierite (leyes de mineria) 0 factores influyentes en el (leyes de cO,ntaminaci6n) 0 aun en otros cuerpos legales de objetivos mas amplios, como los' c6digos (civil y penal). Se via, entonces, la necesidad de codificar esas leyes, y asi naci6, en 1974, el C6digo de los Recursos Naturales y Protecci6n al Medio路 Ambiente, el primero no s610 en Colombia sino en el mundo, pues hasta ese momento solo se habian expedido c6digos referentes a materias determinadas, como es el caso del de aguas, de Argentina.

EI derecho ecol6gico surge como disciplina cientifica desde que se comprende que el ambiente constituye un conjunto, un to do de diversos elementos interrelacionados. Puede definirse, por 10 tanto, como "la disciplina juridica que tiene por obj eto la defensa de todos los elementos que constituyen el ambiente, los recursos naturales tanto renovables como no renovables, los recurs os culturales y los recurs os hunianos". Es decir, busca proteger y preservar la naturaleza, no s610 por esta en si misma, sino por cuanto de su suerte depende tambien la del hombre. La nueva rama del derecho se consolida en los proleg6menos de la conferencia de Estocolmo de 1972, ya que alli y entonces se origin6 la elaboraci6n de principios cientificos y de tecnicas juridicas en forma de normas legales y creaci6n de nuevas estructuras. Por la路 urgencia que de! derecho eco16gico tiene el mundQ, se ha venido proclamando la necesidad de otorgarle autonomia dentro de los marcos constitucional, legal y de simple reglamentaci6n, si se tiene en cuenta que han empezado a formularse sus principios generales y a delinear su contenido aut6nomo. Ciertamente, resulta de gran significaci6:ri que路 apenas un ano despues de la conferencia de Estocolmo, ya nuestro pais diera los primeros pas os conducentes a que, en 1974, se dictara el primer C6digo de Protecci6n de los Recursos Naturales y el Medio Ambiente.

Contenido EI doctor Guillermo Cano hace la siguiente enumeraci6n: A. Por raz6n del objeto material. ."EI ambiente humano (0 entorno, 0 medio humano), incluye al ser humano, que viv~ en el, 10goza y tambien 10 deteriora". Lo componen tres categorias de elementos: 1. EI ambiente 0 entorno natural. 2. EI ambiente 0 entorno inducido 0 cultivado. 3. EI ambiente 0 entorno edificado 0 creado por el hombre .. Los tres elementos son interdependientes. 1. El ambiente 0 entorno natural. "Esta formado por:

a) Los recurs os naturales vivos 0 biologicos (biosfera) que , fauna la flora silvestres, la protista y el suelo agricola,

ademas del hombre; y la rama cientifica que les concierne es la ecologia. b) Los recursos naturales inertes que son: la tierra no agricola, las aguas (hidrosfera), los minerales (litosfera), la atmosfera y el espacio aereo, los recursos geotermicos, la energia primaria y los recursos escenicos 0 panoramicos. Algunos usos 0 efeetos de estos recursos, particularmente de la atmosfera 0 hidrosfera, influyen en la ecologia y otros no".

"Es el derivado de recursos naturales, pero en cuyo proceso el hombre influye. Son los recursos cultivados de agricultura, silvicultura, fresicultura y ganaderia, y se vincula a los recursos geneticos" .

"Es el edificado por el hombre, genericamente los recursos culturales; 10 forman bienes materiales (produccion industrial, minera y sus desechos 0 desperdicios ; afluentes domesticos y urbanos, edificaciones, vehiculos, ciudades), y tambien inmateriales (ruidos, olores, transito, paisajes, 0 sitios historicos) de creacion humana. "Ciertos fenomenos naturales, no producidos, pero a veces inducidos por errores humanos, pueden influir en el entorno 0 ambiente: inundaciones, maremot()s, incendios forestales, ciclohes, terremotos, erupciones volcanicas, plagas, etc. "Como conclusion, podemos determinar que el derecho ambiental comprende las norm as legales referentes al uso y conservacion de todos los bienes, fenomenos y elementos propios del ambiente humano, en tanto influyen en la calidad del entorno desde el punto de vista del interes humano; la doctrina conducente a su formulacion e interpretacion; las decisiones jurisprudenciales; y los usos y costumbres correlativas. Todas ellas, aun cuando tales normas no estan consolidadas en un solo cuerpo legal normativo, pues 10 constituye el derecho ambiental, son los principios juridicos comunes a todas estas situaciones, a mas de las normas positivasambientales".

B. Por razon del ambito ffsico de aplicacion. En razon de su ambito geografico de aplicacion el derecho ambiental versa sobre principios y normas jurfdicas que permiten clasificar asf su contenido: L Derecho Ambi~ntal Internacional. "El derecho ambiental internacional fue configurado como tal en junio de 1972, con ocasion de la conferencia de Estocolmo. Allf se: debatio inclusive la responsabilidad civil de los estados por sus acciones y omisiones y los de sus su.bditos en materia ambiental.

a) Los recursos compartidos entre dos 0 mas pafses (cuencas hfdricas internacionales, yacimientos de路 petroleo y gas internacionales, bosque:;; internacionales, fauna migratoria entre pafses, etc.). b) Los recursos exist-entes mas alIa de las jurisdicciones nacionales (alta mar, su fondo y subsuelo y su contenido en recursos biologicos y minerales; atmosfera y espacio aereo mas alIa de las jurisdicciones nacionales, la luna). c) Efectos internacionales del uso de -los recurs os naturales puramente nacionales". 2. Derecho Ambiental Nacional. "El derecho ambiental nacional comprende: a) Derecho ambiental nacional nacional) ;

(jurisdiccion

del gobierno

b) Derecho ambiental departamental; c) Derecho ambiental interdepartamental y elementos interdepartamentales) ;

(rfos, atmosfera

d) Derecho ambiental municipal". C. Por razon del tema sustantivo

(funcional

sectorial).

"Toda ley debe tener como fin primordial ejecutar una polftica de caracter general" (20). Con toda razon se dice que la ley es la forma de elegir de que manera se quiere vivir en determinado pais, 10 que signi:~icarfa que mediante las disposiciones de caracter legislativo, un pais podra escoger politicas 100ro

de defensa de los recursos naturales

y del medio ambiente,

DOllmm~OUlfiUmumOmUl IffillUm Uu~U~urOUUU]O~nru]O~ ill]Ur-11 nos. En el primer caso, el crecimiento econ6mico seria bajo, y "en el segundo, la defensa de los recursos naturales seria minima. Por eso las disposiciones sobre el medio ambiente y defensa de los recurs os naturales debentener la busqueda del justo medio, para que el crecimiento de los paises no se vea disminuido. En muy pocas ocasiones las Camaras Legislativas asumen, la responsabilidad de defiI).ir la poHtica sobre medio ambiente, de escoger entre los terminos de maxima y minima protecci6n, ,aunque esto sea mas importante que crear un impuesto; la mayoria de los paises la dejan en manos del ejecutivo. En Colombia la constituci6n nac10nal preve que el Congreso, mediante precisas;, facultades extraordinarias y por tiempo limitado, delegue en el gobierno nacionalla facultad de legislar. Toda ley ambiental n3donal debiera tener un capitulo preliminar, que definiera con precisi6n los objetivos nacionales y tambien las estrategias para lograrlo. D. Figuras juridlcas que tienen cabida en el Derecho Ecol6gico. EI derecho ecologico trabajara con una serie de instituciones j uridicas, que Ie permiten sentar bases doctrinales suficientemente fuertes. En cuanto al derecho civil, existen instituciones juridicas de las cuales participa el derecho ecologico, principalmente en la teoria de las obligaciones, asi como de la responsabilidad, puntos estos que seran materia de mas amplio analisis en capitulo posterior. Otra figura civil de gran importancia en materia ecol6gica es la de las servidumbres, pues con ellas se permite establecer obligaciones en el ejercicio del derecho de propiedad, para lograr de este no solamente una funci6n social sino tambien una funci6n ambientaI. Dentro guientes:

de este genero,

segun Cano, encuadran

las ,si-

"Servidumbres de drenaje y desaglie, prohibici6n de arar en una pendiente, prohibici6n de verter afluentes en curs os de agua, prohibicion de talar ciertos' arboles 0 bosques, prohibici6n

de edificar a mas 0 menos cierta altura, prohibicion de subdividir la tierra en lotes inferiores a cierta dimension, prohibicion de alterar ciertos paisaj es de cierta belleza natural, prohibicion de emplazar vallas de propaganda en carreteras, playas y otros lugares publicos" (21). Tambien tienen cabida obligaciones tales como construir canales de drenaje, cercar inmuebles, colocar pararrayos, vacunar a los animales domesticos, fumigar, mantener limpios los predios. Respecto al derecho administrativo, hay en el, asi mismo, figuras juridicas en las que converge el derecho ecologico. El Estado regula el modo de usar los recursos naturales, tanto por el mismo como por particulares. Cosa igual sucede respecto de las concesiones y permisos que otorga a los particulares para el uso路y aprovechamiento de dichos recursos. Tiene gran importancia la teoria de la falla del servicio, que estudiaremos mas adelante. En materia penal, cabe igualmente una relacion con el derecho ecologico, ya que existen, 0 es posible que lleguen a existir delitos ecologicos, sujetos estos a la justicia penal. El anteproyecto del Codigo Penal, con relacion alas normas del derecho ecologico, es en general mas tecnico que el codigo vigente, y mucho mas concreto, al titular de manera especial los recurs os naturales en el capitulo segundo, bajo el titulo de Delitos contra los recursos naturales y sefialar como pena Ia路 privacion de la libertad para "quien sin debida autorizacion, 0 contraviniendo orden de autoridad competente, explote, comercie 0 en cualquier forma se beneficie de: recursos forestales, mineros, aguas de consumo agricola, humanos, pecuarios 0 industriales, la fauna y la riqueza ictiologica". "El que inocule 0 transmita enfermedad que pueda afectar la fauna, la riqueza ictiologica, agricola 0 forestal". "El que en forma permanente 0 transitoria y sin el cumplimiento de los requisitos legales explore 0 explote: minas de esmeraldas pertenecientes a la nacion, yacimientos de uranio, torio, radio y demas sustancias naturales cuya desintegracion sea fuente de energia atomica".

"El que destruya, inutilice 0 hag a desaparecer 0 de cual-

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capitulo, incurrira

en prisi6n"

(22).

El anteproyecto del c6digo penal registra por primera vez en su campo y, desde luego, en el del reciente derecho ecol6gico, la necesidad de proteger los recursos naturales, en consideraci6n al grave deterioro que sufren en todo el mundo. EI Onus, 0 carga del costo tanto de la preservaci6n como de la correcci6n ambiental, constituye un problema que es dable resolver, no solo mediante el pago de compensaciones por el gobierno 0 los particulares responsables, sino tambien por medio de la creaci6n de impuestos, tasas, subsidios y aun prestamos. Esto cabria dentro del derecho tributario. EI derecho procesal contiene figuras aplicables al derecho ecologico, una de las cuales, la de acci6n popular, consiste en la legitimaci6n de accionar judicial 0 administrativamente en interes de la proteccion del ambiente, sin que necesariamente medie dafio subjetivo, sino la sola constancia objetiva de deterioro ambiental. En Nueva Zelandia y Suecia nace la instituci6n del Ombudsman 0 fiscal, en este caso, fiscal ambiental, funcionario publico armado de poderes para investigar la actividad, y tambien la inacci6n, de otros organismos gubernamentales y de los particulares, en materia ambiental. Este fiscal, procurador 0 guardUm delambiente, tiene pleno acceso a toda la informacion eco16gica y sehalla investido de facultades para accionar en justicia o administrativamente, en demanda de sanciones 0 de soluciones por violaciones a la legislaci6n ecol6gica. Otro medio procesal seria el sistema de licencias, un tribunal administrativo ad hoc estudia el otorgamiento de licencias para instalar industrias 0 elaborar trabajos y actividades agricolas y urbanas dafiinas al ambiente. Estas licencias se otorgan por determinado numero de aDOS, 10 cual crea derechos al licenciatario, y son distintas de la concesi6n del uso de bienes publicos. Lfl. legislacion sueca funda este sistema, al acoger en 1969 la modalidad de exenci6n de dispensa, equivalente a nuestros permisos, el cual se tramita ante autoridad administrativa or-

dinaria, mediante procedimiento mas sencillo, libremente revocable y sin dar derechos resarcitorios al titular. En Colombia, entre las resoluciones del Ministerio de Salud se encuentran la 329 de 11 de marzo de 1971, que reglamenta la obtenci6n, por las empresas industriales, de la licencia de saneamiento, modificada y adicionada por la resoluci6n 2030 de 22 de diciembre de 1971, que en su articulo primero cambia la denominaci6n de licencia de saneamiento por la de certificado sobre contaminaci6n atmosferica. A fin de obtener dicho certificado, las personas naturales 0 juridicas han de solicitar permiso de construcci6n 0 funcionamiento de empresas industriales, ante la autoridad sanitaria competente. Lasolicitud ira acompafiada de documentos en que conste, entre otros datos, la localizaci6n de la empresa; el area total y el area ocupada; certificaci6n, expedida por la autoridad competente de que las obras no interfieren programas de zonificaci6n en el area respectiva, asi como la relaci6n pormenorizada del tipo de industria, de los disefios, de los pIanos de construcci6n de la' planta, de personal, etc. Una vez reunida toda la documentaci6n, se presenta ante el Instituto Nacional para Programas de Salud, grupo de sanidad del ambiente, ante la Secretaria Municipal de Salud 0, en su defecto, ante los servicios seccionales de salud de la jurisdicci6n correspondiente. EI funcionario encargado de recibirla la estudia, y emite su concepto ante el Ministerio de Salud Publica 0 la entidad de saneamiento ambiental, que expedira el certificado sobre contaminaci6n atmosferica y que ha de renovarse cada tres afios. Tal certificaci6n podra ser cancelada cuando se compruebe que no se estan cumpliendo las disposiciones del caso. EI incumplimiento de las normas se sancionara, ademas, con multas de mil pesos, por una vez y en forma sucesiva, en caso extremo, con el cierre de,finitivo del establecimiento 0 empresa. La resoluci6n establece, por ultimo, los recursos a que es dable apelar frente alas providenciasdictadas. Tales recurs os son los establecidos en la via gubernativa y se hallan consignados en el decreto-Iey 2733 de 1959, en el C6digo Contencioso Administrativo (ley 167 de 1941) y demas normas complementarias. En materia de resoluciones del Ministerio de Salud Publica, rigen las dos mencionadas, ya que la numero 2030 de 1971 modifica solamente en unos aspectos y adiciona en otros la 329 de 1971.

Resumiendo 10 expuesto, podemos notar que desde el naci-

miQntoUQ lK humKniuiu I@ h!n a urrollndo Cllutro ~Ifind te sis a saber: la sanitaria, la agraria, la del ecodesarrollo y la de la calidad de la vida. 1. La sanitaria predomino por largo tiempo. Se basaba solamente en los efectos del ambiente sobre la sanidad humana. 2. La agraria se confunde con como punto de referencia el campo, principal fuente productiva para el tesis se empieza a legislar en materia temas agricolas.

la anterior, pero tomando al cual asigna el papel de hombre. A partir de esta de aguas, bosques y otros

3. EI ecodesarrollo, que como ya 10 expIicamos ha sido impulsado por el Club de Roma, Ie da un vuelco total al derecho ecologico.' Sefiala la carencia de una vasta planificacion econ6mica .. 4. CaIidad de la vida, tesis que prevalece en la actualidad, desarrollada por los psicologos en los ultimos afios. Toma como punto central al hombre y su relacion con la naturaleza. Asi el derecho ecologico empieza a crecer en importancia, y si presenta puntos de convergencia con las demas ramas del derecho, al mismo tiempo es pertinente considerarlo ya como nueva rama de las ciencias juridicas.

HACIA LA FORMULACION UN DERECHO

ECOLOGICO

" ... Alli donde hay un derecho 0 facultad de exigir, hay una obligaci6n correlativa, 0 sea la imposici6n a una persona de una conducta determinada" .

A. Tendencia del derecho privado hacia un derecho ecol6gico La necesidad de formular una nueva teoria genera-I del derecho se pone de manifiesto con estas afirmaciones de Luis Carlos Barrera: "En el lento y penoso proceso de busqueda de la solidez y armonia social entre los hombres y, hoy, de estos conla naturaleza, se ha llegado a la construcci6n de una teoria general del derecho, cuyo fundamento y raz6n radica, en buena parte, en el concepto de obligaci6n, dando lugar, para muchos a sinonimia entre teoria general del derecho y teoria general de las obligaciones, entendida esta como la base insustituible de todo ordenamiento juridico, sin la cual no es posible tener una concepci6n clara y completa de la funci6n que desempefian las relaciones juridicas im la vida de los hombres y en la construcci6n del 01'denamiento legal, de tal manera que es indispensable el conocimientode la estructura obligacional, de sus fuentes, de sus vicisitudes, de sus efectos, de su extinci6n, toda vez que relaci6n juridica es esevinculo que se presenta entre sujetos de derecho POI' la posesi6n de bienes, 0 POI' la satisfacci6n de necesidades, conforme a un ordenamiento.

"Es asi como dentro de este esquema de las obligaciones y

QrmroQ mQo~lo~~i~~rmn~j unQi[O~hnnr~~nltnQoQ nnti~uo los conceptos de dafio y perjuicio, como quiera que son basicos del concepto de responsabilidad. "A estos conceptos de dafio y de perjuicio se agregan actualmente las acepciones de deterioro, agotamiento, contaminacion, polucion, que, indistintamente, se aplican a la descripcion de fenomenos del dominio de las ciencias de la naturaleza y de las economicas. "Estas expresiones encuentran especial valor juridico en el derecho ecologico, que da a ellas la especial connotacion de alteraciones nocivas e indeseables de 10s elementos ambientales que obligan a reparacion, dentro de las relaciones de los particulares con los particulares, de estos con el Estado y del Estado con sus subditos. "Las primeras manifestaciones de reparacion por dano, en las acepciones de deterioro, agotamiento, contaminacion, polucion, han tenido cabida con arregl0 a los principios que informan la teoria de la responsabilidad del derecho privado clasko, como 10 atestigua, para el caso colombiano, la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, de treinta de abril de mil novecientos setenta y seis, que sigue el derrotero sefialado en sentencia del mismo tribunal, de fecha catorce de marzo de mil novecientos treinta y ocho, que, como rectificacion doctrinal, dio cabida en nuestro medio a la teoria del riesgo y a la responsabilidad especial por el ejercicio de actividades peligrosas y que luego ha sido reiterada y mantenida. "Punto culminante en este proceso j urisprudencial constituy6 el de su adopci6n en el texto de la ley 23. de 1973, que siryi6 de ley, base 0 marco para la expedici6n del Codigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protecci6n al Ambiente. EI articulo 16 de aquella ley路 determina "que el Estado'Sera civilmente responsables por los dafios ocasionados al hombre, a los recurs os naturales de propiedad privada como consecuencia de acciones que generan contaminaci6n 0 detrimento del medio ambiente. Los particulares 10 seran por las mismas razones 0 por el dano 0 uso inadecuado de los recursos naturales de propiedad del Estado". "En cuanto al examen del derecho comparado, esta tendencia a la deducci6n de responsabilidad por danos al ambiente ha

seguido el mismo proceso, siendo abundantisima la jurisprudencia de todos los paises cultos en tal tipo de decisiones. "Pero se da algo mas. Los patrones clasicos de la responsabilidad civil, tanto del Estado como de los particulares, tienen hoy manifestaciones de variada clase en las diferentes areas del derecho publico. Ya son varias las Constituciones nacionales de paises divers os y de diferente' orientaci6n 'ideo16gica que consagran, como derecho fundamental de sus subditos, el derecho a un ambiente sano. Lo propio ocurre, como aplicaci6n, en el area de la dogmatica penal que, al influjo de las nuevas situaciones, considera los elementos ambientales como un bien que merece la especial tutela de los estatutos que tipifican las conductas que merecen el' calificativo de delitos. Y, aun mas, se han venido estableciendo jurisdicciones y procedimientos especiales que atienden 'al ejercicio'de acciones publicas, contenciosas, colectivas y privadas con arreglo a los sistemas juridicos y a la organizaci6n estatal de los poderes publicos, en las distintas naciones" (23). B. El derecho ecol6gico frente

alas fuentes

de las obligaciones

Respecto al derecho civil, existen instituciones juridicas de las cuales participa el derecho eco16gico,con especial relieve de la teoria general de las obligaciones, cuyas fuentes, constituyen base fundamental para entrar a formular un derecho eco16gico. Enunciaremos, -de manera muy superficial, las fuentes de las obligaciones en el derecho civil clasico, para luego plantearlas frente a este nuevo derecho. "El derecho civil moderno hace una clasificaci6n mas practica y sencilla de las fuentes de las obligaciones: nacen estas del â&#x20AC;˘ acto juridico, del hecho ilicito, del enriquecimiento sin causa y de l~ ley. "1. El acto juridico. Comprende todas las manifestaciones de voluntad, unilateral 0 plurilaterales, encauzadas a producir la obligaci6n. "2. El hecho ilicito. El ej ecutado voluntariamente, ora sea con intenci6n 0 sin ella, causa dafio a tercero, creando a cargo del agente obli~aci6n de indemnizar. "3. El enriquecimiento sin causa. Es principio general de derecho conforme. al cual la persona cuyo patrimonio aumenta

debido a ladisminucion del de otra persona, sin que medie entre

ellas vinculo juridico previo que justifique este desplazamiento de riqueza, contrae la obligacion de reintegrar empobrecido.

el patrimonio del

"4. Finalmente, las relaciones de familia, las de vecindad, las que surgen de la comunidad y otras existentes entre determinadas personas no vinculadas por contrato, generan determinadas obligaciones puramente legales, previstas de manera expresa por el legislador" (24). C. La responsabilidad Porqueel hombre es libre y consiguientemente duefio de su conducta, si asi no fuera no existiria el derecho, la ley Ie traza el derrotero que ha de seguir en el ejercicio de sus numerosas, variadas y constantes actividades. Si al ejercitarlas infringe una prohibici6n 0 incumple un mandato juridico, tiene que soportar la carga de las consecuencias dafiosas que para los demas se deriven de la infracci6n: es responsable de tales consecuencias. En el campo del derecho, la noci6n de responsabilidad implica tres condiciones: ilicitud, culpabilidad y dafio. Entre el hecho ilicito y el dafio ha de haber, desde luego, relaci6n de causa-efecto. 1. Ilicitud: el hecho humano implica una aCClOnu omlSlOn contrariaa la ley 0 al contrato cuya fuerza es ley para las partes. Para determinar, por 10 tanto,_ si un hecho es 0 no ilicito basta compararlo con la prohibici6n, el mandato legal 0 el contrato. 2. Culpabilidad: la de la persona que con intenci6n 0 sin ella comete un hecho ilicito que consista en acci6n U omisi6n contrarias a la ley 0 al contrato. Puede haber hechos ilicitos cometidos con culpa 0 sin culpa. Estos ultimos son aquellos en los cuales intervino fuerza mayor, caso fortuito, 0 culpa de la victima. 3. Dafio: es la consecuencia nociva del hecho ilicito. Cuando entrafia perturbaci6n del orden social trae consigo responsabilidad penal, y cuando constituye desmedro patrimonial de una 0 mas personas, implica responsabilidad路 civil. En ocasiones se

produce una responsabilidad mixta y cuando recae sobre el ambiente se entra propiamente en el campo del derechollamado ecol6gico. Ricardo Uribe Holguin define la responsabilidad como "la situaci6n de la persona que ha quebrantado culpablemente una norma juridica, causando una perturbaci6n directa del orden social 0 un dano patrimonial" (25). En cuanto a la responsabilidad civil hay dos clases que deben distinguirse: la contractual y la extra contractual. La primera es aquella que se deriva del incumplimiento de las obligaciones pactadas en los contratos y, por consiguiente, sus fuentes son actos juridicos. La extracontractual proviene de hechos ilicitos, sin que el autor del dano y la victim a esten ligados por un vinculo juridico. Los presupuestos de la responsabilidad extracontractual el derecho ecol6gico son:

a) Hecho, b) Dano, c) Relaci6n de causalidad entre el hecho y el dano. EI actor no tiene que demostrar culpa, sino el dano eco16gico, el hecho u operaci6n realizada y la relaci6n de causalidad. Al demandado Ie toca demostrar las causas de exoneraci6n: a) Caso fortuito

fuerza mayor.

b) Hecho de un tercero. c) Culpa de la victima. D. Responsabilidad extracontractual en el C6digo de los Recursos Naturales Renovables~y de Protecci6n a-l Medio Ambiente 1. Articulo 7: "Toda persona tiene de~echo a disfrutar de un ambiente sano". La violaci6n de este derecho determina responsabilidad para quien con su actividad ocasione desequilibrio ambiental, que implique dano ecol6gico 0 disturbio de la salud de los asociados. 2. Articulo 8: En concordancia con el anterior, este articulo senala los factores que deterioran el ambiente, tales como con-

taminaci6n del aire, de ll:i.Saguas y el revenimiento de los suelos y tierras; alteraciones nocivas de la topografia y del flujo natural de las aguas; sedimentaci6n en los curs os y dep6sitos de aguas; cambio nocivo en el lecho de los rios; extinci6n 0 disminuci6n cuantitativa de especies animales 0 vegetales 0 de recursos geneticos; introducci6n y propagaci6n de enfermedades y plagas; introducci6n, utilizaci6n y transporte de especies animales 0 vegetales dafiinas 0 de productos y sustancias peligrosas; alteraci6n antiestetica de paisajes naturales; disminuci6n 0 extensi6n de fuentes naturales de energia primaria; acumulaci6n 0 disposici6n inadecuada de recursos, residuos, basuras, desechos y desperdicios; el ruido nocivo; el uso inadecuado de sustancias peligrosas; el crecimiento excesivo y anormal de la flora en los lagos y lagunas. 3. Articulo 9: Sienta un principio de limite permisible en el uso de los elementos ambientales POl' encima del cual, al alterarse las cualidades fisicas, quimicas 0 bio16gicas naturales que convengan al interes publico, (lara ocasi6n a rec1amar indemnizaci6n de quienes ocasionen estos hechos con su actividad 0 POl' omisi6n culposa. 4. EI titulo VI del libro I, parte III, sobre la declaraci6n del efecto ambiental, establece ciertos requisitos que deben llenar todas las personas naturales 0 juridicas, publicas 0 privadas que proyecten realizar obra 0 actividad susceptible de producir deterioro ambiental. La violaci6n de estos requisitos determina' responsabilidad extracontractualen caso de que el dafio eco16gico sea el efecto de la actividad peligrosa de estas personas. POl' otra parte, aqui tam bien podemos fimdamentar la responsabilidad extracontractual del Estado cuando POl' medio de sus agentes expide licencias de funcionamiento sin tener en cuenta las prescripciones y requisitos fundamentales que trae el titulo al cual nos hemos venido refiriendo. ~

1. Por el hecho propio; Es la realizada por la actuaci6n personal, la cual produce el dafio 0 perjuicio. Se debe probar, por parte de la victima, el dafio culposo y la relaci6n entre este y el hecho. Caben en tal categoria, tanto las personas naturales como las juridicas, sean de derecho publico 0 privado.

2. Por el hecho de las personas a. su cargo: Esta responsabilidad, por el hecho ajeno, se da cuando existe tal vinculo entre el autor material y el responsable. Se presume que si hubo dano, se Ie debe atribuir, mas que al autor material, al responsable de aquel, ya que hay descuido 0 un mal efecto de vigilancia. Hay, por 10 tanto, una presuncion de culpa que nace de la negligencia, descuido en la vigilancia, custodia 0 eleccion. 3. Por el hecho de las cosas 0 de los animales: La responsabilidad que cabe al propietario poseedor 0 usuario 0 usufructuario de una cosa 0 animal se puede clasificar en: a) Danos ocasionados por la ruina de una edificacion. b) Danos ocasionados por las cosas qu~ caen de la parte superior de un edificio.

se arroj an

c) Danos causados por los animales. Aqui tambil~n hay culpa presunta. 4. Por la explotacion de indu路strias 0 actividades peligrosas: Esta es una de las variantes mas rapidas en evolucion y crecimiento en el campo de la responsabiIidad civil extracontractual, ya que aumenta cada vez mas, debido a la industrializacion y la mecanizacion. Enumerar las actividades peligrosas seria interminable, pero creemos conveniente citar algunas: la gran variedad de vehiculos terrestres, naves aereas, maritimas y fluviales, depositos de gas, fabric as siderurgicas y textileras, laboratorios quimicos, oleoductos. El factor peligrosidad, muy secundario y raro en otras epocas, domina hoy casi todas las actividades humanas, casos en los cuales la culpa se presume, 10 cual invierte la carga de la prueba, pues el actor no debe probarla, sino que el demandado路 debe probar. su exoneracion. F. Responsabilidad de las personas juridic as y la teoria de la lalla del servicio En sentencia dictada por la sala de casacion civil de la Corte Suprema de Justicia, el 28 de octubre de 1975, cuyo magistrado ponente fue Humberto Murcia Ballen, se estudi6 abundantemente la responsabilidad directa y la responsabilidad indirecta de las personas juridicas. A este nispecto la Corte formula las siguientes consideraciones:

"1~ Dentro de la teoria general del derecho es hoy verdad inconcusa que las personas juridicas, asi las privadas como las publicas, se hallan abrazadas por los principios legales regulativos de la responsabilidad civil, tanto de orden contractual como extracontractual. Por cuanto equivale a negar la esencia del propio orden juridico, la teoria de la irresponsabilidad de dichos entes proclamada por algunos tratadistas, especialmente frente al Estado, ha merecido siempre su j usto rechazo y es por tanto hoy doctrina definitivamente proscrita. "Principio de riguroso derecho y no solamente de equidad es el de que los entes morales, cualquiera que sea su clase, como sujetos de derecho que son, deben asumir y responder por los dafios que causen a terceros con sus actos, asi como recogen las ventajas que estos traen para ellos, puesto que, como acertadamente 10 observa Francisco Ferrara, "la actividad juridica no se puede desdoblar en sus cualidades y~consecuencias" (26). "Orientada la Corte por "la analogia juridica, ya desde el siglo pasado advirti6, sin embargo, que el titulo 34 del libro 4Q del C6digo Civil no se refiere en forma expresa a la responsabilidad por culpa aquiliana de las personas juridicas, aunque dichas regulaciones si las comprenden impIicitamente. Por 10 consiguiente, con fundamento en el principio ca,rdinal que denomina la materia, consignado en el precepto objetivQ de que todo dafio imputable a culpa de una persona debe ser reparado por esta, y en la regIa subjetiva de que todo el que ha sufrido un dafio ~iene derecho a ser indemnizado, consagr6 la responsabilidad civil extracontractual para los entes morales, tanto de derecho privado como de derecho publico. "2~ Adrilitida y consagrada que fue por la jurisprudencia patria la responsabilidad extracontractual de las personas juridicas, prestamente surgi6 la cuesti6n atinente especificamente a la forma como estas se comprometen por los actos culposos que, causantes de dafios a terceros, ejecuten sus agentes 0 sus dependientes en el ejercicio de actividades que a ellos corresponden. "La dilucidaci6n del problema ha ocupado la atenci6n de la Corte Suprema de Justicia por casi una centuria, tiempo durante el cual ha sentado tesis que si bien diyersas y en principio vacilantes, correspond en en esencia a la necesidad de adoptar los textos legales a la realidad social que cada epoca presenta.

"3lil En la trayectoria seguida por la jurisprudencia de la Corte, claramente se distinguen tres periodos hist6ricos, con predominio en cada uno de doctrinas bast ante diferentes en su contenido y alcance, como disimiles son sus fundamentos. Tales doctrinas, cuya esencia no sobra recordar son: "a) Responsabilidad indirecta: Fue est a teoria que frente a las personas juridicas de derecho privado y publico, a causa de las culpas cometidas en dafio a terceros, por sus funcionarios de todo orden 0 nivel, en ejercicio de sus funciones 0 con ocasi6n de ellas, acogi6 inicialmente la jurisprudencia de la Corte y a la que dio absQluto predominio hasta bien avanzado el presente siglo. Fundada en los conceptos de culpa "in eligendo" e "in vigilando", estim6 la Corporaci6n que ora la mala elecci6n 0 ya la falta de vigilancia del empresario, permitia proyectar en la persona moral la actividad incuriosa 0 negligente de sus dependientes 0 subordinados. "A la luz de esta doctrina la responsabilidad aquiliana de tales entes juridicos debe gobernarse siempre por la preceptiva legalcontenida en los articulos 2347 y 2349 del C6digo Civil, pues, que, en tal supuesto, no es la persona moral la que actua, sino sus empleados 0 funcionarios, "del propio modo que obren los agentes 0 subordinados de una persona fisica". "Consecuencias obvias de esta forma de responsabilidad indirecta son, en primer lugar, que la presunci6n establecida en contra de la persona moral puede ser infirmada 0 desvirtuada por esta, demostrando ausencia de culpa; en segundo, que el damnificado pueda reclamar la indemnizaci6n frente a la persona juridica 0 frente al autor del dafio. En caso de exigirla de la primera, a esta Ie asiste, dado el caracter solidario, el derecho a ser reembolsada por el ultimo; y, finalmente, que la acci6n indemnizatoria prescribe en plazos diferentes, segun sea la una o el otro el sujeto pasivodel proceso correspondiente. "b) Responsabilidad directa: Con el pronunciamiento de su sentencia de casaci6n civil de 21 de agosto de 1939, la Corte, al considerar insuficientes los fundamentos de'la doctrina anterior, inici6 la revaluaci6nde los soportes de la respo'nsabilidad indirecta aplicada a las personas juridicas, por el quebranto patrimonial que a terceros causen culposamente sus agentes, y abri6 la puerta de la jurisprudencia para el ingreso a el1a de la responsabilidad directa. Comenz6 alli, si bien no en forma absoluta,

puesto que a la par con la nueva proyecci6n doctrinaria continu6 reconociendo la responsabilidad indirecta, el desplazamiento del problema de la preceptiva legal de los artlculos 2347 y 234~ C. C., a la contenida en el 2341 ejusdem.

"En el citado fallo dijo, en efecto, la Corte que la "teoria basad a en la culpa in eligendo y la in vigilando ha situado esta especie de responsabilidad del Estado por causa de funcionamiento de servicios publicos en el campo de la responsabilidad por el hecho aj eno; pero en realidad esta forma de responsabilidad por otra que se presenta en los casos determinados de la ley cuando una persona que esta baj 0 la dependencia 0 cuidado de otra ocasiona un dafio a un tercero que no pudo impedir el responsable con la autoridad y cuig.ado que su respectiva calidad Ie confiere y prescribe (arts. 2347, 2348 y 2349 c.c.), no es la que corresponde exactamente en tratandose de la responsabilidad civil extracontractual de personas juridieas de derecho publico, porque en estos casos no existe realmente la debilidad de autoridad 0 la ausencia de vigilancia y cuidado que figura indefeetiblemente como elemento constitucional de la responsabilidad por el hecho ajeno, ya que la calidad de fieticias que a ellas' corresponde no permite en verdad establecer la cualidad personal entre la entidad misma y su rtlpresentante l~gal que se confunden en la aetividad de la gesti6n" (G. J. XLVIII, 655 y 657). "Recibida que fue la doctrina de la responsabilidad directa por la jurisprudencia, esta Ie introdujo dos modificaciones que repercutieron en trascendentales consecuencias de orden practieo. "Consisti6 la primera en la adopci6n de la tesis llamada "organicista", segun la cual la persona juridica incurre en responsabilidad directa cuando los aetos que realiza 0 sus omisiones se deben a las personas de sus direetores 0 agentes, 0 a .vtras que ejecuten expresamente su voluntad; y en responsabilidad indirecta en los demas casos. Se estableci6 pues, un punto de responsabilidad aquiliana de los entes juridicos coleetivos, una dualidad, fundada en la relaci6n existente entre la persona mora] y la fisica autora del hecho culposo. "Y consisti6 la segunda modalidad de la responsabilidad directa, aplicable exclusivamente a las personas juridicas de derecho publico, en la tesis conocida con la expresi6n "fall as del

servicio", segun la cual es deber del Estado "reparar los dafios que cause a los ciudadanos porel funcionamiento inadecuado de los servicios publicos, con secundaria consideraci6n a la falta imputable a los agentes encargados legalmente de poner en aetividad esos servicios". No se puede ordinariamente, en el analisis de estos casos, aislar la culpa del funcionario encargado normalmente de accionar el servicio publico de 10 que es propiamente su funci6n oficial (sentencia de casaci6n civil atras citada) . "e) La doctrina actual: Finalmente la Corte, en sus dos sentencias de 30 de julio de 1962, proferidas por las Salas de Casaci6n' Civil y de Negocios Generales, que en orden aparecen publicadas en las pags. 88, 655 y ss. del tomo XCIX de la Gaeeta Judicial, revalu6 la doctrina sobre la responsabilidad extraeontractual .de las personas juridicas, al punto de considerarla directa y no indirecta, por la conducta de sus agentes, eausantes de dafios a terceros, cualquiera que sea la posici6n jerarquiea de aquellos dentro de la entidad juridica. "4:;l Las consideraciones que, despues de detenido 'analisis de la cuesti6n, hizo la Corte para adoptar su flamante doctrina, son las 'siguientes:

"a. Segun el primero de dichos fallos: Los articulos 2347 y 2349 del C6digo Civil hablan de la responsabilidad indirecta, que es la originada, no en los actos propios 0 personales, sino en 10:3 ej ecutados por otras personas, de quienes estan llamadas a responder las ligadas a ellas segun la ley. Por consiguiente, para responder por las aeciones de otr~, ha de haber un vinculo, raz6n de set de tal responsabilidad. Tal vinculo debe proceder de aeuerdo con aquellas normas: 'a) De las relaeiones de familia, y por ello "el padre, y a falta de este la madre, es responsable de hechos de los hijos men'ores que habiten en la misma easa"; b) De las relaeiones de guarda, y asi "el tutor 0 eurador es responsable de la eonducta del pupilo que vive bajo su dependencia y euidado" ; c) De las relaciones a que da lugar la educaci6n, en virtud de las euales los directores de colegios y escuelas "responden del heeho de los discipulos mientras, estan bajo su ciudado";

d) De las relaciones de trabajo, con motivo de las cuales respond en "los artesanos y empresarios del hecho de sus aprendices y dependientes, mientras esten bajo su ciudado"; asi como los patronos del dafio causado por los empleados domesticos "con ocasi6n del servicio prestado por estos a aqueIlos". "De los vinculos entre la persona de derecho publico 0 privado, que es ente juridico con personalidad propia, con capacidad esencial y de ejercicio. De acuerdo con su constituci6n, y sus agentes, no puede decirse 10 que predican dichas disposiciones de los sujetos que se hallan ligados entre S1 por los nexos antes referidos. No estan los agentes baj 0 la 'dependencia', ni tam poco al 'ciudado' de la entidad moral, como S1 se haIlan el hijo, el pupilo, el alumno, el aprendiz, el sirviente, el empleado domestico, en路 relaci6n con sus padres, guardadores, directores de institutosde ensefianza, maestros y patronos; y si estas personas se descargan de la responsabilidad que les incumbe probando no haber podido evitar el dafio con la 'autoridad y ciudado que su respectiva calidad les confiere y prescribe', se ve claro que eIlo es inaplicable a las personas jur1dicas, y resulta, por tanto, improcedente instituir una responsabilidad y. unas presunciones de culpa con base en deberes inexistentes. De 10 cual se infiere que, sin las dichas presunciones in eligendo e in vigilando, la responsabilidad indirecta no las requiere. Por otra parte, la fusi6n vital entre la persona jur1dica y sus agentes presenta tanpeculiares caracteres que tam poco cuadra a ello una responsabilidad por los 'hechos aj enos' ". Y agrega esta sentencia: ."La persona natural obra por S1 y en raz6n de S1misma; goza no so!o de entendimiento y voluntad, sino tambien de medios u 6rganos f1Sicos para ej ecutar sus decisiones. La persona moral, ni su per.sonalidad, decide ni actua por S1misma, sino a traves del vehiculo forzoso de sus agentes, sin los cuales no pasaria de ser una abstracci6n.Por eso se ha dicho que su voluntad es la voluntad de sus agentes. Entonces, sin la coexistencia de la entidad creada y de sus agentes, "a traves de la 'incorporaci6n' de estos en aquellos -apelando a un vocablo en uso-- constituye un todo indivisible, que no admite tal discriminaci6n". "b. A mas de otras, en el referido fallo, la Sala de Negocios Generales consign6, como raz6n del cambio jurisprudencial en la materia, la siguiente; "por otra parte, la responsabilidad indi-

reeta que reconocen los articulos 2347 y 2349 supone dualidad de culpas conforme a la concepcion clasica que funda la responsabilidad del comitente en las culpas in eligendo 0 in vigilando, o sea, la concurrencia de la imputable al comisionado 0 dependiente como autor eventus damni con la in eligendo e in vigilando que se atribuye al patrono; en tanto que la culpa en que puede incurrir la persona moral es inseparable de la individual de agente, porque aquella obra por medio de sus dependientes 0 empleados, de modo que los aetos de estos son sus propios actos. La responsabilidad en que puede incurrir es, por 10 tanto, la que a toda persona con capacidad de obrar corresponde por sus propias acciones". "5~ La doctrina de la responsabilidad directa sustentada en los dos fall os a que se ha hecho alusion ha venido siendo mantenida por la Corte en forma constante y sin vacilacion alguna desde entonces, como puede verse, entre' otras, en las siguientes sentencias: 20 de febrero de 1964 (CYI, 130 y 131); 16 de marzo de 1964 (CYI, 192) ; 17 de junio del mismo ano (CVIl, 807) ; 9 de diciembre de 1969 (CXXXIl, 209) ; y 5 de julio de 1971 (CXXXIX, 18). "Dada la solidez juridica de dicha doctrina resulta comparativamente obvio que es ella la que mejor permite la eficaz tutela del derecho a la indemnizacion que asiste a quien resuIte damnificado por el hecho culposo de los funcionarios de una persona juridica. Ni por asomo Ie seria dado a esta Sala incinerarla hoy para, en su lugar, resucitar la tesis de la responsabilidad indirecta, tal cual 10 pretende el recurrente, sin que en pos de su intento esgrima razon legal con virtualidad suficiente que justifique el retroceso jurisprudencial que anhela. "6~ Al amparo de la doctrina de la responsabilidad directa que por su vigor juridico la Corte conserva y reitera hoy, procede afirmar, pues, que cuando se demanda a una persona moral para el pago de los perjuicios ocasionados por el hecho culposo de sus subalternos, ejecutado en ejercicio de sus funciones 0 con ocasi6n de estas, no se demanda el ente juridico, como tercero obligado a responder de los aetos de sus dependientes, sino a el como directamente respon:;;able del dano" (27). G. El derecho ecol6gico frente

a los efectos de las obligaciones

Asi como entre las personas rige la responsabilidad mutua de obligaciones y derechos que en determinado momento se exi-

gen por la actividad de las mismas frente a ellas, asi existe,

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~n(~,~~DOn~uniliaMDO~lo~~~to~ 0 h~ho~a~ Iii D~nO

nas frente a la naturaleza, cuando con ellos se lesionan los recursos naturales 0 el ambiente, circunstancia en la cual concurre la obligaci6n de resarcir elperjuicio sufrido, desde el punto de vista individual 0 colectivo. Ello operaria vinculando la actividad individual a la responsabilidad directa por el ejercicio de una actividad peligrosa (art. 2356 C. C.), a la teoria del riesgo creado, alas relaciones de vecindad y al abuso del derecho. Pasaremos a analizar someramente las teorias civilistas expuestas anteriormente, para luego vincularlas al derecho eco16gico. 1. Teoria del riesgo creado. Se justifica esta basandose en la idea de justicia, ya que si el hombre obtiene provecho por su actividad, es justo que responda por los danos que con ella causa. La doctrina francesa ha venido desenvolviendo cada dia mas esta teoria respaldandose en que la industria que suministra maquinaria a actividades como la agricultura, empresas siderurgicas, textileras, automovilisticas, da lugar a riesgos. La Corte, en Casaci6n, aplic6 la teoria del riesgo creado que, segun la orientaci6n de la jurisprudencia modern a, fundamenta la responsabilidad extracontractual directa y objetiv'a dentro de la cual no cabe la noci6n de culpa. Sin embargo, en la mencionada sentencia de 7 de mayo de 1971, conceptu6 que existe presunci6n de culpa en quienes se dedican al ejercicio de actividades peligrosas, creando inseguridad a los asociados al . ejercer una actividad ilicita, de las que implican riesgo de tal naturaleza que hacen inminente la ocurrencia del dano, presunci6n que subsiste mientras no se pruebe exceptuando fuerza mayor 0 caso fortuito, intervenci6n de un elemento extrano 0 culpa de la victima. Al respecto, la Corte en su citada sentencia dice: "en el terreno de la responsabilidad civil, la llamada teoria del riesgo creado, tuvieron el indiscutible acierto de llamar la atenci6n hacia un hecho que por su trascendencia se presenta como relevante en el panorama de la vida social moderna: el uso constante y progresivo de maquinas y fuerzas motrices, la mayoria de ellas descubiertas 0 inventadas, y puestas al servicio del hombre en el

transcurso del siglo XX, ha traido como secuela el factor peligrosidad que ciertamente se le considero de escasa importancia en epocas preteritas. "Tal es, a la postre, el aspecto positivo de la teoria en comento. Porque su aspecto negativQ, 0 sea el de propugnar por la abolicion del criterio etico de la culpa como fundamento de la responsabilidad civil aquiliana, para sustituirlo con el simplemente objetivo del riesgo creado y cuya justificaci6n pretendese encontrar en el aforismo ubi emolumentum ibi onus, ha sido desaprobado por la jurisprudencia de algunos paises, entre ellos Colombia. En estos, la solucion que generalmente se ha dado al problema no se aparta de la clasica: del dafio causado en el ej ercicio de una actividad peligrosa se presume la culpa del agente, presunci6n que subsistira entre tanto no se le informe con la prueba de la fuerza mayor, del caso fortuito, dentro del cual cabe el error de la conducta de la victima. "Las actividades peligrosas derivadas del uso de la maquina y. de las fuerzas motrices presentan, empero, un nuevo aspecto, mas actual y acaso de mayor trascendencia que el del simple riesgo: muchos de esos elementos de corriente empleo en el medio social comportan no solamente la amenaza de llegar a lesionar a terceros (accidentes serios, colision de automoviles, estallido de una caldera, verbigracia), sino que, de hecho, por la mera circunstancia de hacerse uso de ellos, producen dafios de divers a indole, al parecer inevitables, cuales son los ruidos ensordecedores (aviones, ferrocarriles, autobuses, motocicletas, fabricas), los olores desagradables (plantas de abonos organicos), las contaminaciones letales (fumigaci6n aerea), las' trepidaciones 0 vibraciones capaces de destruir insta1aciones de diverso genero (decolaje 0 aterrizaje de aeronaves, estallidos de dinamita u otros explosivos), las corrosiones (gases residuales de ciertas fabricas), el humo que afecta-la salud humana y deteriora equipos y enseres (chimeneas de instalaciones industriales), para no citar sino algunos ejemplos. Independientemente de la reglamentacion que el Estado de a estas actividades socialmente utiles y aun necesarias pero tambien peligrosas, el derecho civil no puede mostrarse indiferente ante las consecuencias nocivas que traen para los integrantes del conglomerado social. Es preciso, entonces, husmear las fuentes de la responsabilidad civil para encontrar una soluci6n justa y

esta se halla dentro del ambito del principio romano naeminen

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•

dad aquiliana (28). 2. Teoria de la vecindad. Esta teoria se fundamenta en las relaciones de vecindad territorial resarciendo los perjuicios causados a la vecindad aun no habiendo culpa p€ro si el perjuicio. Esto se pued€ producir aun efeetuando el autor del dano ciertas medidas para prevenido, reducirlo 0 evitarlo, p€ro habiendo dano' procede a reparado. La jurisprudencia ha determinado que cuando exist€ una relaci6n de perjuicios por motivo de los trabajos que se efeetuan, a los afectados se les debe reparar el dano. 3. Teoria d€l abuso del derecho. Se fundamenta en el principio de que el goce del derecho de una persona esta limitado por el de los demas y el dela sociedad. En otras palabras, €l titular del derecho debe ejercitarlo respetando los interesesdel pr6jimo y de la coleetividad; es un derecho limitado. El C6digo Civil €nuncia este principio, no en forma general sino referido a casos particulares, en los articulos 669 y 1002, que a la letra dicen: "Articulo 669: El dominio (que se llama tambien propiedad) es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente, no siendo contra la l€y 0 contra el derecho aj eno. "La propiedad separada del goce de la cosa se llama mera o nuda propiedad". "Articulo 1002: Cualquiera pued€ cavar €n suelo propio un pozo, aunque de ello resulte menoscabarse el aguade que se alimenta otro pozo; pero si de ello no reportare utili dad alguna, o no tanta que pu€da compararse con el perjuicio ajeno, sera obligado a cegarlo". La Corte Suprema de Justicia acepta este principio en sentencia de 7 de marzo de 1944, en los siguientes terminos: "La teoria del abuso del der€cho, mas cenidamente la posibilidad de que su uso por excesivo 0 desviado justifique demanda de in-

demnizaci6n de los perjUlClOSconsiguientes a ese excesivo desvio, esta admitido 0 sostenido por esta sala, uniformemente en repetidas sentencias, al punto de constituir doctrina jurisprudenciaI. EI derecho s610 puede existir para satisfacer necesidades justas, legitimas y路razonables y teniendo en cuenta que nadie puede tener una facultad emanada de la norma del derecho objetivo, cuya finalidad no s610 sea esteril para el bien propio, sino dafiosa para los demas 0 para el bien social (29). EI C6digo de Comercio, en su articulo 830, consagra esta teoria al expresar: "el que abuse de sus derechos estara obIigago a indemnizar los perjuicios que cause". Se viola el principio enunciado en la sentencia del 7 de marzo del 44, cuando se causan efectos nocivos al gmbiente. Esto qued6 consagrado en el articulo 16 de la ley 23 de 1973, al considerar el ambiente como patrimonio comun. En los articulos 79 y 99 el C6digo de los Recursos Naturales Renovables y de Protecci6n del Medio Ambiente amplia 10 anteriormente expuesto: "Articulo 7Q: ambiente sano".

Toda persona tiene derecho a disfrutar

"Articulo 9Q: EI usa de los elementos ambientale8 y de recursos naturales renovables debe hacerse de acuerdo con los siguientes principios: "a) Los recursos naturales y demas elementos ambientales deben ser utilizados en forma eficiente, para lograr su maximo aprovechamiento con arreglo al interes general de la comunidad y de acuerdo con los principios y obj etivos que orientan este C6digo. "b) Los recursos naturales y demas elementos ambientales son interdependientes. Su -utilizaci6n se hara de manera que, en cuanto sea posible, no interfieran entre S1. "c) La utilizaci6n de los elementos ambientales 0 de 108 recursos naturales renovables debe hacerse sin que lesione el interes general de la comunidad, 0 el derecho de terceros. "d) Los divers os usos que pueda tener un recurso natural estaran sujetos alas prioridades que se determinen" y deben ser realizados coordinadamente, para que se puedan cumpIir los principios enunci ados en los ordinales precedentes.

"e) Los recursos naturales renovables no se podran utilizar

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des fisicas, quimicas 0 biol6gicas naturales, produzcan el agotamiento 0 el deterioro grave de esos recursos 0 se perturbe el derecho a ulterior utilizaci6n en cuanto este convenga al interes publico. "f) La planeaci6n del manejo de los recursos naturales renovables y de los elementos ambientales debe hacerse en forma integral, de tal modo que contribuya al desarrollo equilibrado urbano y rural. Para bienestar de la comunidadse estableceran y conservaran, en los centros urbanos y sus alrededores espacios cubiertos de vegetaci6n".

A este respecto la mencionada sentencia de la Corte expresa: "en el terreno de la teoria del abuso del derecho, cuyos lineamientos generales, por 10 que toca con el derecho civil colombiano, podrian definirse asi: a) Generalmente los derechos subjetivos pueden y deben ejercerse sin causar dafio a los demas. b) Por excepci6n, los hay que no pueden ser ejercidos sin lesionar un derecho aj eno. "Los derechos que integran la primera de estas dos clases constituyen, como se deja dicho, la regIa general. Nadie puede hacer uso de eIlos, ciertamente, en perjuicio de terceros. La ley no los ha reconocido 0 con~erido como facultad que permita atentar contra el derecho aj eno, sino como medio legitimo de satisfacci6n de necesidades individuales 0 colectivas sin perjuicio de los demas. El que dafia a otro so pretexto de usar un derecho cuyo ejercicio no implique ineludiblemente dafio ajeno, no esta ejerciendolo, sino abusando de el. Por 10 consiguiente incurre en hecho ilicito el que cree 0 aparenta estar usando legitimamente un derecho del que en realidad no est a sirviendose dentro del limite que ordinariamente tienen los derechos: naeminem laedere, no dafiar a otros. 8i este hecho ilicito es cometido dolosa o culposamente, 0 sea, sin que medie fuerza ~ayor 0 caso fortuito, el agente del dafio es civilmente responsable por abuso del derecho. "Ejemplo de esta clase de derechos es el mas comun de ellos : el dominio 0 propiedad, que confiere a su titular facultad para usar, gozar y disponer de una cosa corporal no siendo contra la

ley 0 contra derecho ajeno", segun la preceptiva contenida en el articulo 669 del C6digo Civil. De esta resulta que si el dueno de la cosa la usa, la disfruta 0 dispone materialmente de ella en detrimento del derecho de otra persona, con estrictez juridica procede decir que no ej ercen su derecho de dominio, sino que abusa de el y que por tanto, se hace responsable ante su vietima. "Muy excepcionalmente, segun tambien qued6 expresado, hay determinados derechos que s610 pueden ej ercerse causando dano, como son, verbigracia, el de legitima defensa (art. 25 del C6digo Penal) y el de construir un pozo artesi.ano en suelo propia en perjuicio del vecino (art. 1002 del C6digo Civil). No es Hcito, empero, ejercer estos derechos, y por ende su ejercicio genera responsabilidad aquiliana, cuando el dano que se causa es desproporcionado, ora en relaci6n con la agresi6n que se afronta, ya con la utilidad 0 provecho que el agente reporte, respectivamente, es decir, cuando el perjuicio causado resulta excesivo. "En tal hip6tesis, haya dolo 0 simple culpa, esto es, sin que medie fuerza mayor 0 caso fortuito, el titular del derecho 10 ha ejercitado abusivamente y es responsable por hecho iHcito. Y, no sobra decirlo, la culpabilidad del agente del dano aqui tambien se presume, porque los hechos iHcitos deben suponerse libremente mientras 10 contrario no se demuestre. "Enlistados en la primera clase indicada, quedan los derechos de hacer uso de maquinas y fuerzas motrices. Y es palmario que much os de estos elementos, por el solo hecho de ser utilizados, producen danos que afectan a terceros en menor 0 mayor escala, como se aprecia claramente en algunos de los casos afras citados a guia de ejemplos: hasta donde hoy ha llegado la tecnica, los vehfculos automotores, las fabricas, las sustancias explosivas no podrian actuar sin producir humos ni ruidoso Los primeros han sido y continuan siendo la causa de la alarmante contaminaci6n del ambiente, que ha impulsado a los cientificos a estudiar soluciones para evitarla 0, cuando menos, para reducir sus efectos nocivos. "Esta especie de dano, empero, escapa al dominio del derecho civil mientras no se trate, 10que es poco frecuente, de agente y vfctima determinados. La contaminaci6n ambiental es por 10 comun fen6meno de etiologia colectiva y, consiguientemente, an6nima, incapaz de generar un vinculo juridico entre sujetos concretos.

"Mas, cuando quiera que la lesi6n causada por la contami-

~Il~~ !ill~1 ~U1 !Iillmmm !~ n~~~ ~t rnm~~~l J I~ ~~ fra una victima tambien determinada, alli surge la cuestion de la responsabilidad civil, por la razon apodictica de que, si bien es verdad que numerosas maquinas y fuerzas motrices producen dafios en si mismas, se puede, sin embargo, procurar que no los causen a determinadas victimas. Asi el decolaje de aeronaves, por ejemplo, implican de suyo la producci6n de gases, trepidaciones y ruidos mas 0 menos insoportables; pero si los aeropuertos se construyen en lugares prudentemente retirados de los perimetros urban os, tales fen6menos no afectan a persona alguna. Igualmente, una fabrica de abonos organicos 0 de acidos t6xicos 0 nocivos dificilmente podria funcionar sin que de sus instalaciones escapen desagradables olore~; mas a ningun particular afectaran estos,' si la planta de elaboracion 0 los dep6sitos de materia prima se situan en despoblado, 0 si se toman determinadas y precisas precauciones tecnicas que neutralicen los olores dichos. Asi, en fin, las chimeneas de las instalaciones industriales dejan escapar frecuentemente humos t6xicos y en ciertos casos hasta letales; sin embargo, ubicandolas'adecuadamente, 0 adoptando determinadas medidas, como el lavado cientifico de los gases 0 la construcci6n convenientemente elevada de las chimeneas, el vecindario no sufre perjuicio,

"La vida en sociedad no seria posible, ciertamente, si los asociados no debieran aceptar algunos inconvenientes resultantes de actividades que sean socialmente utiles y aun necesarias. Pero si ello es verdad, desde el punto de vista juridico no 10 es menos que esos inconvenientes s610deben ser sufridos por las victimas cuando ellos no sobrepasen 10 que es considerado cQmo ordinario 0 normal; los inconvenientes extraordinarios, precisamente por resultar excesivos, no estan autorizados, y por ello constituyen injusto ataque al derecho de otros, que, por tanto, compromete la responsabilidad civil del agente. "Cuando los empresarios no realizan todo 10 que humana y tecnicamente dew ejecutarse para evita:r los perjuicios que a terceros pueda causar el funcionamiento de una fabric a, y los dafios se producen, la incuria de aquellos en el desarrollo de la actividad compromete su responsabilidad civil, por Ia muy obvia raz6n de que ,al ejercitar su propio derecho no se comportan como hombres avisados y razonables.

"En el campo del derecho civil, se repite, nadie puede, salvo muy contadas excepciones expresamente previstas en la ley, ejercitar una aetividad cualquiera, pOl' Hcita que sea, dafiando a los demas, amparandose en el pretexto de que, a pesar de suponer normalmente un dafio colectivo a corto 0 largo plazo, es util 0 necesario para el desarrollo industrial del pais. Si alguien demuestra haber sufrido dafio a causa de ella y sefiala al agente que la ejerce, tiene derecho a ser indemnizado del perjuicio sufrido, salvo prueba de fuerza mayor 0 caso fortuito de la culpa exclusiva de la propia victima" (30). 4. Teoria de la culpa juridica. El ser humano ha de ejercer no solamente el dominio sobre las cosas y animales de su propiedad sino tambien su direcci6n y la obligaci6n de velar para impedir que causen dafios. En otro orden de ideas, consagra la teoria no s610 pOl' el hecho propio sino POl' el hecho de personas, animales 0 cosas que esten bajo su guarda. Al derecho civil 10 tomamos como base fundamental del derecho eco16gico, partiendo de la teoria de las obligaciones y en parte de la teoria del derecho de dominio. Ya en Colombia se est a tomando conciencia del problema eco16gico. Lo contrario seria catastr6fico. para el pais. Es asi como nuestro maximo organismo jurisdiccional ha sentado en repetidas sentencias 10 que venimos explicando; ha modificado algunos conceptos clasicos del derecho civil, como es el caso de la responsabilidad de las personas juridicas, y en otros los ha ampliado, como en 10 concerniente a la teoria de las actividades peligrosas. La sentencia mas importante, en este sentido, es la de 30 de abril de 1976, cuando POl' primera vez una empresa 0 sociedad es obIigada, POl' causal' dafio eco16gico, a pagar a otra una indemnizaci6n.

VI.

BASES EN QUE SE FUNDA EL DERECHO ECOLOGICO EN COLOMBIA "La humanidad necesit6 treinta siglos para tomar impulso,. ,le quedan treinta anos para frenar antes del abismo".

La legislaci6n ambiental y la legislaci6n por recursos han venido formulimdose en el mundo a veces sepaxadamente, a veces con mayor 0 menor grado de integraci6n. EI objeto de la legislaci6n ambiental, ha sido la prevenci6n y el control de la contaminaci6n y, en term inos absolutos, del deterioro de suelos, agua y aire. La legislaci6n por recursos se circunscribe a campos especificos de las divisiones legislativas. La referente a recurs os naturales no renovables se adscribe a la legislaci6n minera; la de los recursos naturales renovabl~s se asigna indistintamente al derecho civil, al agr'ario, al policivo o al administrativo. En Colombia, tal atribuci6n a campos diferentes era manifiesta, y aun sigue siendolo en algunos aspectos, con lasalvedad de dos estatutos principales: la ley 23 de 1973 y el decreto 2811 de 1974, denominado C6digo de los Recursos Natuy-ales Renovables y Protecci6n al Medio Ambiente. Estos dos estatutos constituyen un conjunto que integr6 108 conceptos de ambiente y recursos naturales renovables en el plano normativo del derecho positivo colombiano. Valga aclarar que la expedici6n del C6digo obedeci6 a una facultad de caracter constitucional, conforme al derecho nacional, no comun a otros paises y conforme a la cual se atribuye identica jerarquia a los estatutos expedidos por la ram a ejecu-

tiva del poder publico, en virtud de autorizaci6n expresa del legislador ordinario, con los actos expedidos por el propio Congreso de la Republica. La orientaci6n general de estos dos estatutos encuentra pautas de indole sustancial en varios textos constitucionales. A medida que las sociedades evolucionan, se suceden nuevos hechos juridicos que conducen a la modificaci6n de las valorizaciones supremas, es decir, de la Constituci6n, por la necesidad de adecuar el sistema de leyes a la realidad social. En Colombia no fue menester reformar la Constituci6n, puesto que sus normas daban cabida a la legislaci6n ecol6gica. Hablemos ahora acerca de los marcos del derecho ecol6gico. A. Marco constitucional Resulta perogrullesco decir que toda la legislaci6n ha de enmarcarse en la Constituci6n. Pero no 10 es recordar que determinadas norm as constitucionales y legales pueden calificarse como "ambientales", aun cuando no se hall en destinadas exclusiva 0 primordialmente a regir aspectos ambientales, siempre y cuando surtan algun efecto, directo 0 indirecto, sobre el ambiente. Si bien es cierto que la Constituci6n no cuenta con un articulo que consagre especialmente el derecho de cada individuo a disfrutar de un ambiente sano, grato y adecuado para el desarrollo de sus actividades y de su personalidad, si entrafian normas que de tal 0 cual manera hacen relaci6n con los elementos que integran el ambiente, comprendido dentro de este el hombre mismo. Tales normas son agrupables en tres categorias. 1. Las que competen a los recursos naturales y al dominio que sobre ellos ejerce la naci6n; 2. Las que se refieren a los derechos civiles y las garantias sociales; 3. Las que tratan acerca de la administraci6n de los recursos. 1. Normas que competena los recursos naturales y al dominio que sobre ellos ejerce la naci6n: Los articulos 3Q y 4Q, en cuanto al territori!l y los bienes de Colombia. Este ultimo expresa que el territorio, asi como los bienes publicos a el inte-

grados, pertenecen a la naclOn. El articulo 202, que incluye los baldios entre los bienef\ de la naci6n. 2. Normas referentes a los derechos civiles y las garantias sociales: El titulo III de la Constituci6n consagra los principios generales sobre el derecho a la vida; la protecci6n del trabajo; la libertad y seguridad personal; la propiedad; la libertad de profesi6n u oficio; la libertad de empresa. Mas tambien establece la facultad del Estado para regular y poner limite al ejercicio de las libertades individuales, en aras del bien comun. En materia de protecci6n de recursos naturales y del ambiente, es aplicable el postulado del articulo 30, que confiere a la propiedad privada el caracter de "funci6n social que implica obligaciones". El dafio producido a u,n recurso no se limit a a la titularidad 0 al dominio sobre el mismo, sino que produce consecuencias en cadena que afectan todo un ecosistema. Noes aceptable que el duefio de un fundo se amp are en su titulo de propiedad para ejecutar actos arbitrarios que dafien el conjunto; no cabe deteriorar "sus" aguas, "sus" bosques, "sus" suelos sin producir menoscabo 0 desequilibrio en todo el sistema en que aquellos bienes se integran. De ahi la necesidad de que el Estado vigile permanentemente el ej ercicio de los derechos que puedan existir sobre todos y cada uno de los recursos. Los principios consign ados en el texto constitucional encontraron desenvolvimiento en el C6digo de Recursos Naturales Renovables y particularmente en los artlculos que constituyen el titulo preliminar, al prescribir que el ambiente es patrimonio c0mun y que la preservaci6n y manej 0 de los recursos naturales 'son de utilidad publica e interes social. Estos principios se reiteran en otras partes del articulado, al garantizar el derecho de toda persona a un ambiente sano, al limitar el ej ercicio de la autonomia de la voluntad respecto de los elementos del ambiente, dentro de los cuales se inc1uyen, obviamente, tanto los recursos naturales renovables como los no renovables. Seria larga la relaci6n de normas sobre este aspecto. Bastenos decir que el articulado contiene restricciones a la posibilidad de orientar la propia conducta con relaci6n a la titularidad del dominio privado, antafio absoluto. Se defiere al Estado el dominio eminente de los recurs os naturales renovables y, como

5e dijo se impone al titular del dominio util sobre los 'os, las restricciones del autogobierno, dentro de los postu,"0';dela funci6n social que regula la propiedad privada. '~stas

orientaciones generales de la legislaci6n colombiana

L Iltran nuevo brio y j erarquia en ~l articulo 32 de la ConsoIl, en cuanto tal texto trata de la garantia de la libertad presa y de la iniciativa privada, dentro de los limites del .coTnun y difiere al Estado la direcci6n general de la econo:JJ1ediante la intervenci6n, por mandato de la ley, para dar , .~e:mpleo a los recursos humanos y naturales, dentro de politica de ingresos y salarios, a la cual fija como objetivo slicia social y el mejoramiento arm6nico e integrado de la idad y de las clases proletarias en particular. steotro texto constitucional tambien encontr6 su desen'01iento en el C6digo de Recursos Naturales Renovables, par cuerpo tanto a los principios ya esbozados de interes utilidad publica, restricciones a la autonomia de la vo, --eonsignados en el titulo preliminar y ampliados a 10 , del c6digo, segun se ha visto-, como tambh~n para acer.s a los principios relativos al uso y manejo del ambiente, :medios de desarrollo de la politic a ambiental y de Ii pro'd, uso e influencia ambiental de los recursos naturales repIes. I articulo 39, por su parte, confiere alas autoridades, la ad de inspeccionar las profesiones y oficios en 10 relativo oralidad, seguridad y salubridad publica. Por ultimo conobservar que las norm as del C6digo sobre protecci6n amal no son otra cosa que la concreci6n del postulado constinal segun el cual "las autoridades de la Republica estan uidas para proteger a todas las personas residentes en Co.a en sus vidas, honra y bienes". La protecci6n de la vida ica .necesariamente la, protecci6n del medio en que ella se .Jc vuelve 0 que 10 hace posible. EI aire viciado, los suelos y las aguas deteriorados 0 connados iran en menoscabo de la vida vegetal, de la animal y rconsiguiente de la humana, Si no se protege el sustrato de 'da, no podra cumplirse con el mandato del articulo 16 de la tituci6n. l

;3,

Normas que tratan acerca de la administraci6n de los re;gos: Su examen lleva a analizar el problema de la competencia

para la administracion y la planeaci6n del ambiente y los recurnivel naCional de artamental munici aI.

'0' ~

r Respeeto del nivel nacional, tenemos que, de acuerdo con el articulo 76, corresponde.al Congreso fijar los planes y programas de desarrollo' economico y social a que debe someterse la economia nacional, y los de las obras publicas que hayan de emprenderse 0 continuarse. Le corresponde fomentar las empresas utiles o beneficas dignas de estimulo 0 apoyo. Segun el articulo 118, corresponde al presidente de la Republica presentar oportunamente al Congreso los planes y program as a que se refiere el ordinal 49 del articulo 76, entre cuyos obj etivos se debera contemplar el desarrollo armonico de las diferentes regiones del pais.' En cuanto al nivel departamental, de acuerdo con el articulo 187, corresponde alas asambleas fijar, a iniciativa del gobernador, los planes y programas de desarrollo economico y social del departamento, asi como los de las obras publicas que han de emprenderse 0 continuarse. Tales planes y programas se elaboraran baj 0 las normas que establezca la ley, a fin de coordinarlas con los de las regiones yel pais, y tambh~n con el objeto de fomentar y de acuerdo eon los planes y programas generales las empresas, industrias y actividades convenientes al desarrollo cultural, social y economico del departamento. Por su parte, corresponde al gobernador presentar oportunamente alas asambleas, los proyectos de ordenanzas sobre planes y programas de desarrollo economico y social, obras publicas y presupuesto. ' Finalmente, en cuanto al nivel municipal, compete a los concejos municipales, segunel articulo 197, ordenar por medio de acuerdos 10 conveniente a la administracion del municipio y determinar la estruetura de esta. Segun el articulo 198, la ley podra establecer diversas categorias de muncipios, de acuerdo con su poblacion, recursos fiscales e importancia economica y sefialar distinto regimen para su administracion. EI mismo articulo preve la formaci on de areas metropolitan as (integracion de dos 0 mas municipios de un mismo departamento para su mejor administracion y prestacion de los serviciospublicos). EI articulo 79 de la Constitucion establece que "fuera de la division general del territorio habra otras, dentro de los limites de cada departamento, para arreglar el servicio publico. Las di-

visiones relativas a lo fiscal, 10 militar, la instruccion publica, la planificacion y el desarrollo economico y social, podnin no coincidir con la division general".

Para llegar a 10 que hemos venido apenas esbozando, se requirio un cambio politico profundo en 1930, que vino a reflejarse en la reform a constitucional de 1936. Hasta ese momento las Cartas Magnas no eran sino declaraciones generales de principios acerca de la organizacion del Estado, de los deberes de los ciudadanos, de los principios de la Jibertad de los individuos. En 1936 se lleva a la Carta colombiana Jo que se ha conocido como los principios de una concepcion economica y social. Es decir, lo que en America Latina se conoce como eJ constitucionalismo reformista. Se estipuJo entonces, entre otros puntos, cual era la funcion de la tierra y el papel del intervencionismo de Estado en la economia. Ello Ie conferia al legislativo y al ejecutivo capacidad para entrar a modificar muchos de los vicios seculares de nuestra sociedad, y permitio, desde luego, una legislacion muy avanzada en cuanto a admitir que el hombre no poseia to das las prerrogativas que, dentro de una viej a tradicion individualista, Ie habia conservado un estado gendarme. En el derecho y la jurisprudencia fueron, por lo tanto, dibujandose cada vez con trazos mas vigorosos las tendencias del intervencionismo de Estado y el creciente estlmulo a una prevision social y economica que comenzaba a ser determinante. Por lo tanto, era elemental que los recurs os naturales empezaran tambien a disfrutar de tratamiento diferente. En 1968 se incorporo a la Constitucion el nuevo criterio del desarrollo economico como mandato fundamental. Se incorporo el concepto de planeacion -a nivel nacional, departamental, municipal- a fin de dotar de sentido social al progreso economico. En el articulado introducido se preve que la planeacion persiga objetivos bastante claros: ocupacion plena, ampliacion del comercio internacional, distribucion del ingreso con beneficios sociales, y afianzar, con todo ello, la seguridad nacional. Como es facU advertirIo, aIIl es dable hallar identidad con lo que los cientlficos en el manejo de los recursos naturales y del ambiente sefialan como busquedas finales de estas poHticas. La constitucion creo una comision del plan, encargada de adoptar y aprobar los program as de desarrollo economico y social, entre路 los

cuales los de recursos naturales ocupan sitio preferente comtei a trama econ6mica del Estado contemporfmeo.

en la

Los criterios incorporados en 1968 a la Constituci6n no son caprichosos. Al contrario, armonizan con tesis internacionales en las cuales el desarrollo, mediante la planeaci6n, favorece todo el proceso de despegue hacia una gran transformaci6n econ6mica y social. Es sin duda alguna, el signo de la parte final de nuestro siglo. Igualmente, al efectuar la reforma administrativa del mismo ano, actu6 en armonia con esos nuevos criterios de la Carta. El sector agropecuario se reestructur6 y entre sus fines fue incluida la defensa de los recursos. Mas tarde, en 1973, se cre6 el Consejo Nacional de Poblaci6n y Medio Ambiente. Todo ello indica la existencia en Colombia de una politica acerca de la materia. Al mismo tiempo es claro que su puesta en marcha ocasiona situaciones conflictivas. No es facil cambiar la mentalidad del pais de un momento a otro. Se requiere una actitud que resuelva la interrelaci6n contradictoria entre el uso privado de los recursos y los aspectos sociales de estos. Alli el papel del Estado es determinante. En Colombia tenemos ya los instrumentos legales. Ahora esperamos que los administradores y falla:dores se identifiquen con ellos. Por primera vez en el mundo se llevan a un c6digo, unidos, los conceptos de ambiente y de recursos naturales. La legislaci6n de los otros paises separa las materias. La dificultad en la elaboraci6n de un c6digo de esta naturaleza radica en la necesidad de armonizar multitud de criterios antes dispersos: en el derecho civil, en el policivo, en el administrativo, en las leyes agrarias. La ventaj a de un c6digo organico, como el colompiano, es que define sin dudas la posici6n del Estado. Elimina la lucha entre las diferentes agencias del gobierno que tienen que ver con aspectos esenciales de estas materias. Crear a una doctrina sobre la manera de enfocar las soluciones, y no est a lej ana el dia en que, ademas, seguramente se requiera una justicia especializada que, para aplicar este c6digo y la reforma agraria, establezca las lineas de este tipo de derecho social.

B. Marco legal El derecho ecol6gico tiene como marco legal la ley 23 de 1973, que Ie concedi6 facultades al ejecutivo para expedir el decreto 2811 de 1974, por el cual se adopt6 el C6digo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protecci6n del Medio Ambiente; constituyen un conjunto que por primera vez en el mundo integra los conceptos del ambiente y recursos naturales en el plano normativo del derecho positivo. EI C6digo colombiano constituyeel primer intento para establecer una base juridica institucional, unica, integral con relaci6n al medio ambiente. Ademas, los principios juridicos que regulan los recursos internacionales 0 compartidos, postulados en la declaraci6n de Estocolmo de 1972 sobre medio humano, han encontra do en dicho c6digo su primera confirmaci6n legislativa. La ley 23 de 1973 contiene principios y adopta definiciones que ciertamente fueron acogidos por el decreto 2811 de 1974 (C.N.R.N.). Estos principios son primordialmente los siguientes: El a.mbiente es definido como patrimonio comun de todos los colombianos y esta constituido por los recursos naturales renovables y los elementos ambientales. La ley 23 de 1973 no concedi6 facultades al ejecutivo para legislar en materia de recursos naturales no renovables, por 10 cual estos no aparecen reguladosen el c6digo. Esta misma ley declara como funci6n del gobierno la ejecuci6n "de la politica ambiental, la cual puede delegar en entidades especializadas y gobiernos seccionales a nivel departamental y municipal. C. Marco reglamentario Es esta materia de gran importancia, debido a que el c6digo, exi>edido en 1974, no ha sido aun reglamentado en su totalidad, 10 que significa no poderlo aplicar debidamente.

VII.

REESTRUCTURACION DE LAS DEPENDENCIAS ESTATALES ENCARGADAS DEL AMBIENTE Y ADMINISTRACION DE LOS RECURSOS NATURALES "La protecci6n de la naturaleza, es un problema mucho mas politico que tecnico. Ante todo depende de un intercambio de fuerzas".

Actualmente hay gran numero de agencias del Estado encargadas del manejo ambiental tanto a nivel central como a ni'vel descentralizado. A nivel central de la administraci6n nacional tenemos las siguientes dependencias: 1. Presidencia de la Republica. 2. Consejo Nacional de Poblaci6n y Medio Ambiente 3. Ministerio de Hacienda y Credito Publico. 4. Ministerio de Defensa N acional. 5. Ministerio de Agricultura. 6. Ministerio de Salud Publica. 7. Ministerio de Minas y Energia. 8. lHnisterio de Desarrollo Econ6mico. 9. Ministerio de Obras Publicas. 10. Departamento Nacional de Planeaci6n 11. Departamento Nacional de Estadistica. Igualmente se Ie han asignado funciones ecol6gicas alas entidades territoriales, departamentos, intendencias y municipios. A nivel descentralizado los establecimientos publicos de ca. racter nacional desarrollan actividades relacionadas con el ma-

nejo del ambiente dentro del mismo orden que se les ha conferido a los ministerios. Estos establecimientos son: 1. Instituto Gâ&#x201A;Źografico Agustin Codazzi. 2. Direcci6n General Maritima y Portuaria. 3. Corporaci6n Aut6noma Regional para la Defensa de las ciudades de Salamina, Manizales y Aranzazu. 4. Corporaci6n Aut6noma de Tumaco y Colonizaci6n del Rio Mira. 5. Corporaci6n Aut6noma del Cauca. 6. Corporaci6n Aut6noma Regional del Quindio. 7. Corporaci6n Nacional de Desarrollo del Choc6. 8. 9. 10. 11. 12. 13.

Corporaci6n Regional de Desarrollo de Uraba. Corporaci6n Regional de los Valles del Rio Zulia. CAR. Instituto Colombiano Agropecuario. Instituto Colombiano de la Reforma Agraria. Instituto Regional de Desarrollo Forestal Agricola y Ganadero de N arifio y Putumayo. 14. Inderena.

15. Servicio Colombiano de Meteorologia e Hidrologia. 16. Corporaci6n Aut6noma y Regional del Valle del Sinu y San Jorge. 17. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. 18. Instituto N acional de Fomento Municipal. 19. 20. 21. 22. 23. 24.

InstitutoN acional para Programas de Salud. Instituto de Asuntos Nucleares. Instituto de Investigaciones Geo16gico-Mineras. Empresa Colombiana de Minas. Empresa Colombiana de Petr6leos. Corporaci6n Nacional de Turismo.

25. Instituto 26. Instituto

de Investigaciones Tecno16gicas. de Fomento Industrial.

27. Centro Interainericano

de Fotointerpretaci6n.

28. Corporaci6n Electrica de la Costa Atlantica. 29. Instituto

Colombiano de Energia Electrica.

A nivel departamental y municipal existen otros organismos cu a relaci6n seria mucho mas dis endiosa a ue cerca de 140 organismos tienen algun nexo en el desarrollo de sus actividades, con cuestiones ampientales. El gran problema de la politica ambiental en Colombia ha sido que en su conducci6n concurren casi todos los niveles administrativos. En la gran mayoria de casos participan varias dependencias, 10 cual ocasiona conflictos de competencia, con la consiguiente mala gesti6n estatal frente al uso 6ptimo de los elementos del ambiente y de los recursos naturales. No obstante, hoy existe la tendencia a una coordinaci6n total de los pIanos legislativo y ejecutivo, encaminada a establecer: a. El fortalecimiento de los organismos generales de planeaci6n y del poder ejecutivo a nivel nacional y territorial. Seria el caso del Consejo Nacional de Poblaci6n y Medio Ambiente creado por el decreto 1040 de 1973, expedido por el presidente Misael Pastrana Borrero. b. La coordinaci6n de la politica legislativa. Se logra esta con la expedici6n del C6digo Nacional de Recursos Naturales Renovables y Protecci6n al Medio Ambiente. c. Fortalecimiento de la coordinaci6n y cooperaci6n de actividades entre las unidades territoriales, buscando una desconcentraci6n de servicios. d. Unificaci6n de las actividades concernientes a los elementos del ambiente y de los recurs os naturales renovables y no renovables mediante la interrelaci6n de recursos. Debe precisarse que, en materia de atribuciones a los organismos encargados de la administraci6n y manejo de elementos del ambiente y recursos naturales, es universal atribuir funciones de derecho policivo, dentro de las dos acepciones que implica esta noci6n: la funci6n de derecho de policia administrativo y la funci6n preventiva punitiva de derecho policivo. Ha sido dificil la separaci6n de estas dos orientaciones 0 aplicaciones del derecho de policia en Colombia, en raz6n de que los actos 0 providencias de policia administrativa estan sujetos al control de legalidad de los actos administrativos ante 10 contencioso. En tanto que la funci6n preventiva punitiva del reglamento y de la orden de policia a que se refiere el actual C6digo

Nacional de Policia, decreto 1355 de 1970, no esta sujeto a este control de legalidad y es asi como el inciso 29 del articulo 35 del C6digo Nacional de Policia, al prescribir que el cumplimiento de los reglamentos especiales de policia tales como los bosques, caza, pesca, salubridad e higiene, pueden vigilarse por funcionarios distintos de los que forman los cuerpos de policia, crea una dualidad para determinar en que casos la aplicaci6n de reglamentos especiales de policia en las materias referidas estan suj etos al control de legalidad y cuando no son susceptibles del recurso contencioso. A solucionar esta dualidad deben orientarse, en uno de sus aspectos, las funciones, atribuciones y limites de competencia de los organismos y funcionarios encargados de aplicar la legislaci6n ambiental y de recursos naturales. Con la expedici6n del decreto 1449 de 1977 se aprecia ya una concordancia de funciones entre divers as entidades de derecho publico, tales como el Incora, el Inderena, el Ica, la Caja Agraria, el Instituto Geografico Agustin Codazzi; hay congruencia en los objetivos buscados por cada una de ellas; es decir, se da un paso mas en la coordinaci6n de los diferentes 6rganos estatales encargados de la aplicacion de la legislacion ambiental. La ley mas reciente en materia de reestructuracion ambiental es la 21;1 de 1978, por la cual se les confieren alas corporaciones autonomas regionales las funciones que anteriormente eran exclusivas del Inderena. Alg1.}naslas asumieron ya, y en poco tiempo entraran a operar, una vez se organicen, las demas. En el resto del pais el Inderena mantendra su autonomia en materia ambiental. Aspecto este de gran importancia, ya que las diferentes corporaciones regionales, en la mayoria de los casos, conocen mas de cerca los problemas ecologicos de las regiones en las cuales ejercen funciones. Pero creemos conveniente descentralizar aun mas est a labor hasta llegar a los propios municipios, cuyas dificultades de orden ecologico es poco probable que lleguen a conocimiento de las entidades nacionales. Todos los estados del mundo vienen procurando coordinar a escala, tanto nacional como internacional, los medios de manejo de los recursos naturales. Vale la pena mencionar algunos organismos internacionales que han realizado gestiones valederas: la

Union Intâ&#x201A;Źrnacional

para la Conservacion de los Recursos, la

CQnferencia de EstQC91n191 Dada la dificultad para resolver los cia entre los diferentes organismos del ocasiones los problemas que se suscitan misma dependencia, proponemos buscar ral a nivel central de la administracion, publicas especializadas se rijan por una gobierno central.

conflictos de competenEstado, y en no pocas entre unidades de una una coordinacion genepara que las entidades poHtica trazada por el

ANALISIS DEL CODIGO DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y DE PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE "Es hora de dar a los hombres, a las mujeres y a los ninos de America la misma pro tecci6n que otorgamos a los cerdos yaws corderos desde 1913".

VIII. HACIA LA CREACION DE UN CODIGO DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE A. Antecedentes hist6ricos A la elaboraci6n de un texto legal no se llega por acaso, sino que la anteceden hechos y razones hist6ricos que es preciso analizar. El hombre, en una aproximaci6n de su racionalidad, investig6 y conoci6 su habitat, su oikas. Al desenvolverse la competencia para la satisfacci6n de necesidades primarias, comenz6 a valorar los elementos con los cuales podia atenderlas. Lleg6 a la noci6n de valor; al concepto de 10 propio y al intercambio de contenido econ6mico. Bajo estos nuevos parametros se crean nuevas necesidades, antes insospechadas. Se pretende dar contenido etico a la actividad humana. Surge el concepto de "la constante y permanente voluntad de conceder a cada cual 10 suyo, de no dafiar al vecino"; y a su vez la tendencia a buscar la armonia socialdentro de la competencia creciente da lugar a la noci6n de justicia. Mediante la .resoluci6n de casos conflados a los miembros "prudentes" de la comunidad se van elaborando normas que serviran de patr6n para juzgar nuevos conflictos semejantes. Con estos juicios se conforman doctrinas que, a la postre y tras dura lucha, se convierten en normas de conducta general y abstracta alas cuales se incorpora el concepto de armonia, de sistema. Este sencillo patr6n en la elaboraci6n del derecho no ha podido ser modificado. Han variado los objetos de la conducta humana, las necesidades por satisfacer e incluso los tipos de relaci6n entre los hombres, pasando del individuo al grupo y a la clasificaci6n de las necesidades dentro del conjunto. Pero se

mantiene

inalterada

la regIa:

necesidad-soluci6n-doctrina-es-

tatutQ. Al derecho primitivo de caracter interpersonal, privado, sucede la concepci6n de relaciones de grupo, cJasificadas de publicas. De la noci6n clasica de Estado-ciudad se llega a la moderna de Estado, cuya organizaci6n se ajusta a reglas de una "Constituci6n". Surgen conflictos entre eJ Estado y sus subditos, y la necesidad de que eJ primero respete un conjunto de condiciones que impone la vida social. Los actos del Estado tambien deben ser rectos. Algunas actividades humanas toman contenido y sentido propio que requieren soluciones distintas. Comerciantes, obreros, patronos, considerados como grupos con necesidades propias, someten la soJuci6n de sus conflictos a reglas especiales. Para el caso que ahora nos interesa encontramos un nuevo tipo de relaci6n: hombres-necesidades-ecosistemas. La elaboraci6n de un c6digo de recursos naturales y protecci6n del ambiente encara el problema de buscar soluciones a este tipo de reJaci6n. Las anteriores observaciones tienen raz6n de ser para determinar eJ alcance, Jos objetivos y el contenido del proyecto de c6digo, objeto del presente examen. La idea de redactar un c6digo fue madurandose a prop6sito de la situaci6n que Julio Carrizosa encontr6 al recibir el encargo de gerenciar al Inderena y que condens6 en su carta abierta a los funcionarios, fechada en enero de 1974, en los siguientes terminos: "Nuestra legislaci6n actual es confusa, anacr6nica e incompJeta y por eso es necesario establecer objetivos y poHticas que guien mejor nuestras acciones". "Como funcionarios encargados del manejo de los recursos naturales renovables, "de que manera podemos contribuir al aumento del bienestar de nuestros compatriotas actuales y~futuros ? "Cuales son las relaciones entre el conjunto de agua, suelo, vegetaci6n, fauna y aire? "Que denominamos medio ambiente? "Y el bienestar futuro de nuestros compatriotas?" Un primer intento para resolver la cuesti6n planteada se orient6 a efectuar sucesivas reformas parciales a la legislaci6n que adecuaran las normas a la realidaa de nuestra epoca. De alli surgi6 el proyecto de ley que VillOa convertirse en la ley 23/73 que contempl6 en su articulo 19 dos posibilidades: la

de realizar aquellas reformas, conforme al primer intento que arriba dejamos descrito, y una nueva, la de redactar un C6digo de Recursos Naturales y Protecci6n del Ambiente, bajo pautas de caracter sistematico y d~ rigor cientifico que armonizaran el contenido general de la legislaci6n. B. Ley 23 de 1973

La ley 23 sancionada el 19 de diciembre de 1973 concedi6 las facultades extraordinarias, en cuya virtud se dict6 este c6digo. Tales facultades se otorgaron para "reformar y adicionar la legislaci6n vigente sobre recursos naturales renovables y preservaci6n ambiental" (art. 19), fin para el cual el presidente de la Republica fue autoriza?o para expedir un c6digo. La misma ley dispuso que el gobierno adoptara "las medidas necesarias para coordinar las acciones de las entidades gubernamentales que directa 0 indirectamente adelantan programas de protecci6n de recursos naturales" (art. 8). Esta facultad es propia del Presidente (Constituci6n, art. 120, numeral 3), no tiene limite de tiempo y la puede ejercer POl'separado, haciendo uso de la potestad reglamentaria. La ley 23 de 1973 contiene principios y adopta definiciones y soluciones que necesariamente han sido respetadas e incorporadas a este c6digo. Ellas son: 1. El ambiente es definido como patrimonio comun de todos los colombianos y esta constituido porIa atm6sfera y los recursos naturales renovables (art. 29). POl' tanto, los agotables 0 no renovables (petr6leo y gas natural) han quedado expresamente excluidos tanto de dicha ley como en el c6digo. 2. La definici6n como "bienes contaminables", del aire, el agua y el suelo (art. 39), no impide que este c6digo trate tambien de otros facto res de deterioro ambiental sobre esos mismos y otros recursos naturales y elementos ambientales. 3. La definici6n de contaminaci6n del art. 49 de la ley, ha sido incorporada al c6digo (art. 89). Es oportuno hacer notal' que abarca tanto la contaminaci6n fisica como la biol6gica, la quimica y la termica. Lo mismo cabe decir de la definici6n de "elementos contaminantes" (art. 59). 4. EI mejoramiento y conservaci6n del ambiente son declarados de utilidad publica (art. 29 -de la ley). Esto inspira las

norm as del c6digo sobre apropiaclOn, servidumbres y restricinio yrivado. Ademas el mismo texto legal declara que aquellos son obligaciones tanto del gobierno como de los particulares. 5. Los objetivos de la ley, y por tanto del c6digo, son definidos as}: 1. "Prevenir y controlar la contaminaci6n del ambiente"; 2. "Buscar el mej oramiento, conservaci6n y restauraci6n de los recurs os naturales renovables, para defender la salud y el bienestar de todos los habitantes" (art. 19). Tal definici6n de objetivos, que pareceria restringirlos al control de la contaminaci6n, es ampliada por el art. 18, que agrega: 3. "La preservaci6n ambiental", sin limitaciones, y el aprovechamiento racional de los referidos recursos. Como medios de acci6n para su gesti6n ambiental, la ley sefiala al gobierno los siguientes: a. Incentivos y estlmulos econ6micos (arts. 79 de la ley y 13 del C6digo). b. Prog-ramas educativos (arts. 99 de la ley y 14 al 16 del C6digo) . c. Servicio nacional ambiental obligatorio para ciertos estudiantes de secundaria (art. 10 de la ley 17 del C6digo). d. Fij ar los Iimites permisibles de contaminaci6n y aprovechamiento de los recurs os naturales renovables (art. 11 de la ley). e. Contribuci6n de los usuarios de recursos y elementos ambientales a los gastos de protecci6n y renovaci6n de estos (arts. 12 de la ley y 18 y 19 del C6digo). f. Inspecci6n de las industrias, comercios y otras actividades deteriorantes del ambiente (arts. 13 de la ley y 49 y 50 del C6digo). ' g. Asignaci6n presupuestal especial y anual para programas de preservaci6n ambiental (arts. 14 de la ley y 25 y 26 del C6digo). h. Declaraci6n del impacto ambiental, regida en los arts. 27 a 29 del c6digo encuentran su fundamento en el art. 15 de la ley. La ejecuci6n de la politica ambiental es declarada funci6n del gobierno nacional (art. 69 de la ley), la cual autoriza para

delegar tales funciones en los gobiernos seccionales y entidades especializadas (art. 69 del C6digo). El articulo 16 de la ley 23 da las bases (art. 18) para las normas del c6digo (arts. 15 a 31) sobre la responsabilidad en materias ambientales, contravenciones de los particulares, el Estado y sus funcionarios (arts. 15 al 31 del c6digo). Los articulos 17 y 18 de -la ley establecen un regimen contravencional desarrollado en los articulos 19 a 31 del c6digo. Surgi6 asi la posibilidad de redacci6n del c6digo, dentro del marco de las autorizaciones concedidas al ejecutivo por el legislador, gracias al eficaz aporte del alto gobierno, de las camaras legislativas, del personal del Inderena y de quienes bajo la direcci6n del doctor Carrizosa tomaron conciencia de la magnitud del problema. El trabajo del grupo se orient6 en primer lugar a la recopi路路 laci6n de los textos legales vigentes, en colaboraci6n con los distintos funcionarios del Inderena. Ardua labor, dado 10 disperso y heterogeneo del material para recopilar y clasificar, y 10 angustioso del termino y medios para hacerlo. Poi otra parte, la elaboraci6n doctrinal sobre las materias objeto del c6digo eran nulas, salvo algunas referentes a recursos, donde la fuerza de los hechos, la importancia del mismo y el tes6n de las personas dieron lugar a estudios ponderados .. La falta de elaboraciones doctrinales, que en algunos recursos tienen proyecciones mundiales, hicieron mas dificil la tarea. Se -encontraron numerosos trabajos tecnicos y espaciosas memorias sobre temas especificos, muchos de los cuales se llevaron a la comisi6n, pero no existla un cuerpo organizado, sistematico, de doctrina legal que permitiera un examen prolijo de las cuestiones por resolver.Se trat6, en consecuencia, de lograr, con el escaso material disponible, la elaboraci6n de las nOl"maS,partiendo, en muchos casos, de soluciones individuales y de problemas concretos. Las leyes existentes habian sido dictadas no como normas esenciales sino, muchas veces, como particulares. De manera que la primera labor consistia en separar 10 esencial de 10_accesorio, de definir 10 verdaderamente importante y su objetivo. A fin de

escoger esas normas esenciales, se plante6 en un principio la necesidad de un encuadramiento 0 lineamiento que, de acuerdo con los politicos, pudh~ramos llamar filos6fico. Los objetivos filos6ficos 0 politicos iban a senalar la importancia de unas normas 0 de otras, problema este realmente trascendente en una sociedad muItipolitica como la nuestra. Se trataron de establecer criterios en cuanto al objetivo del manejo de los recursos naturales y del ambiente; de determinar para que se queria controlar el manej 0 de los recursos naturales y el ambiente, y cuill era en realidad el objetivo final. Evidentemente al analizar este aspecto, queda muy claramente como objetivo el bienestar. lPara lograr el bienestar de quienes se manejan racionalmente los recursos naturales? Pues para el de los seres humanos no solo de ahora sino tambien del manana, y no unicamente de cierta cIase social sino de todas. Para establecer esa idea de bienestar, se intent6 definirlo sobre la base de cuatro conjuntos de variables: econ6micas, sensoriales, eticas y cognoscitivas, es de~ir, se utiliz6 un concepto muy amplio de bienestar. Creemos que, para el efecto, abogar~n muy dentro de la filosofia ambientalista que quisieron introducir como elemento nuevo dentro del derecho colombiano. AI hablar de las variables eticas que conforman el bienestar tuvieron en cuenta la justicia; y al considerar la justicia desde el punto de vista cientifico-ambiental, IIegaron tambien a la conclusi6n de que se precisa hacerIa en tres niveles: justicia social dentro de las diferentes cIases sociales, justicia entre las diferentes regiones y tambien justicia en el tiempo, 0 sea con hi gente que viene detnis de nosotros. Sobre la base de estos conceptos de bienestar y justicia, se efectu6 un trabajo en equipo, partiendo pnicticamente de los funcionarios que ejecutan funciones de manejo de los recursos naturales hasta los asesores del parlamento y del Consejo de Estado. Resulta muy dificil decir quien fue el autor del c6digo, porque much os intervinieron en el. Los verdaderos autores son quienes trabajaron en el manejo de recursos naturales durante todos estos anos y que colaboraron con su consejo. Ese marco politico y filos6fico los llev6 a concretar dos criterios muy importantes para la elaboraci6n del c6digo. Primero,

un criterio de integraci6n que tiene mucha relaci6n con el concepto de ecologia, un criterio de integraci6n de los diversos elementos que constituyen el ecosistema y el ambiente, pues nuestro c6digo, obviamente tenia que ser un c6digo integral, en que se tuviera en cuenta no cada recurso por separado sino el conjunto total de los recursos, 0 sea, convertir en texto legal el concepto cientifico del ecosistema. El c6digo habia de tratar del ecosistema integralmente y no en forma separada. Segundo, un concepto de descentralizaci6n que tiene mucho que ver tambien con el amilisis cientifico, ecol6gico, pues no es dable aplicar las mismas normas a los diferentes ecosistemas. Cada ecosistema trabaja de modo distinto y requiere variado tratamiento administrativo. Por ej emplo, algunas normas forestales, a mediados del decenio del 40, exigian que cada propietario rural sembrara arboles a 10 largo de sus cercas enproporci6n fija. Eran leyes estudiadas de acuerdo con las condiciones de ciertas regiones del pais para ciertos ecosistemas, posiblemente para la sabana, que al aplicarlas a otros ecosistemas no tenian la misma validez. Era necesario, por 10 tanto, actuar siempre con un criterio, que podriamos llamar de descentralizaci6n tecnica, al mismo tiempo que con criterio de integraci6n cientifica. EI factor comun, universal, radicaba en los conceptos cientificos; para 10 cual actuaban los conceptos tecnicos. La apIicaci6n de la tecnica varia segun se aplique a diferentes ecosistemas, pero las relaciones y los conceptos cientificos si son universales y deben aplicarse en todo el pais. La importancia de la ecologia radica en las relaciones y no en las esencias. La ecologia, como ciencia, estudia la variaci6n de las relaciones entre los diferentes organismos de los diferentes ambientes y no la esencia del organismo 0 del ambiente en S1. Al aplicar este concepto, se ve muy claramente la necesidad de una integraci6n cientifica en el sentido de que 10 importante es estudiar las relaciones, pero' que se precisa al mismo tiempo una descehtralizaci6n tecnica, porque cada elemento, cada organismo, cada ambiente, es diferente del otro. Para que esos criterios tuvieran aplicaci6n 0 materializ'aci6n e;n el c6digo, era necesario determinar su tipo: si se trataba de un compendio de normas esenciales 0 si se iba adentrar un poco mas. Es decir, que fuera de sus elementos didacticos, contara tambien con elementos institucionales, vale decir que creara en si mismo ihstituciones, herramientas.

Evidentemente un c6digo unicamente normativo no representaba soluci6n, porque muchas veces la carencia de normas no era 10 que dificultaba el manejo de los recurs os naturales. De modo que los elementos didacticos e instituciona1es del c6digo denotan su importancia, ya que educa y crea istrumentos, ademas de fijar normas. Es conducente aludir a los terminos que imp one el tratamiento legal como uno de los modos de incidir en la conducta individual y co1ectiva de los asociados, para garantizar el bienestar de los actuales y futuros habitantes de un territorio, objeto este ultimo y primordial de la totalidad de la gesti6n que implica la administraci6n y manejo del ambiente y de los recursos renovables. Sea del caso reiterar que la codificaci6n legal -entendida como sistema mediante el cual el derecho positivo de un pueblo se organiza y distribuye en forma regular, conforme a un cuerpo organico, con unidad cientifica y tecnfca- propende a la unificaci6n del derecho, entendida esta como el logro de que la legislaci6n rij a con eficacia en todo el territorio de la naci6n y para todos sus habitantes. Un maestro .de las disciplinas juridicas, Von Savigny, expresaba en su celebre opusculo Vacaci6n par La Legislaci6n y La jurisprudencia, sus objeciones a la codificaci6n, que el juzgaba arbitraria, elaborada bajo ideas dogmaticas, desconocedora del desarrollo hist6rico del derecho, obstaculo al avance de la ciencia, POl' ser paralizante de la acci6n de la jurisprudencia, y dada la eterna fijeza de los textos. Felizmente, los hechos disiparon los temores del ilustre maestro. Lo que se persigue con la ley escrita y codificada es la certidumbre, la claridad, la firmeza del precepto; y la experiencia ha demostrado que es preferible la estabilidad de una norma conocida que la incesahte mutabilidad de los preceptos. La aplicaci6n constante de una ley permite descubrir sus defectos y ensefia al legislador la forma de corregirlos; no detiene sino .que !acilita el perfeccionamiento de la legislaci6n. Se dice, pOl' otra parte, que la letra de la ley es s6lo habla cuando se la aplica; que la ley aplicada es ,responde cuando la interrogamos acerca de su espiritu nifiesta el pensamiento del legislador; que nos ensefia

muda, que la que nos y nos masu aJcance

y su elasticidad, y, finalmente, adecua los textos de la norma a nuevas realidades. Raz6n para considerar la codificaci6n a que nos referimos, no como punto de llegada en la ej ecuci6n de los prop6sitos que dieron lugar a su promulgaci6n, sino como hito y punto de partida para ulteriofes desarrollos mediante su aplicaci6n. Es de creer que la legislaci6n constituya, en estos terminos, el camino hacia la consecuci6n de suelo fertil, agua pura y aire limpio como aspiraciones sociales. El C6digo N acional de Recursos Naturales Renovables y de Protecci6n al Medio Ambiente es fruto del trabajo de un grupo numeroso de expertos y profesionales de varias instituciones cuyos coordlnadores fueron los doctores Joaquin Vanin Tello y Antonio Barrera Carbonell, quienes contaron con la asesoria de especialistas de la F AO dirigidos por el doctor Guillermo Cano. El- proceso de elaboraci6n del documento se inici6 con la presentaci6n de un proyecto de ley "por la cual se conceden facultades extraordinarias a1 presidente de la Republica para expedir e1 C6digo de Recursos Naturales y Protecci6n 3.1Medio Ambiente y se dictan otras disposidones". Presentado en octubre de 1973 al Senado de la Republica por e1 gobierno de Misael Pastrana Borrero a traves del entonces Ministro de Agricultura Hernan Vallejo Mejia, el proyecto fue aprobado en forma unanime por ambas camaras merced a ponencias favorables del senador Jaime Serrano Rueda y del representante Cornelio Reyes. Y sancionado por el presidente Pastranael 19 de diciembre se convirti6 en la ley 23 de 1973. El ministro Vallejo encarg6 allnderena la elaboraci6n del proyecto de c6digo. Con tal fin se constituyeron las primeras comisiones bajo la direcci6n de los subgerentes juridicos Fernando Cancino R. y Luis Eduardo Pieschac6n. En estas comisiones participaron activamente todos los abogados de las distintas divisiones juridicas del Inderena, y en especial Alfredo Barbosa, Felix Quevedo, Alvaro Davila y Justo Gamboa. Joaquin Vanin Tello coordin6 el proyecto a partir de enero de 1974 asistido por un equipo de juristas formado por Imelda Gutierrez' C., Clara Belalcazar de Galofre, Amparo Garcia, Gustavo Castaneda V., Gustavo Jimenez y Jaime Echandia.

Baj 0 la orientaci6n personal del gerente general del Indere-

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tecnicos encabezados por los ingenieros Eduardo Gutierrez, Gerardo Lozano y Jairo Murillo, Manuel Quevedo y el bi610go Gabriel Acevedo. Luis Carlos Barrera, quien fue designado relator, Hernan Valencia y Margarita Marino de Botero organizaron el trabajo interdisciplinario de ingenieros, quimicos, bi6logos, economistas, soci610gos y abogados, que concluy6 con la revisi6n tecnica del primer proyecto efectuado por Jorge Hernandez, Rafael Barros, Arturo Delgado y Luis Carlos Barrera. C. Misi6n FAO Por gesti6n del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables (Inderena), el departamento Nacional de Planeaci6n present6, a principios de enero de 1974, al representante residente en Colombia del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) una solicitud de urgente prestaci6n de asistencia tecnica en la preparaci6n de un proyecto de c6digo de los recursos naturales renovables y protecci6n del ambiente, que dicho funcionario transmiti6 el 11 de enero, al Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y a otras agencias especializadas de las Naciones Unidas, entre las cuales la F AO. Como resultado de ello, los aludidos organismos gubernamentales colombianos convinieron con el PNUD y la F AO que esta enviaria una misi6n consultiva de corto termino para considerar ydiscutir con el gobierno la posibilidad y forma de colaboraci6n de la F AO. La misi6n, compuesta por Kenton Miller (asesor regional y jefe del. equipo ejecutor del proyecto de la FAO sobre manejo de tierras silvestres y conservaci6n del ambiente, con sede en Santiago de Chile) y Peter Sand (oficial de legislaci6n ambiental de la sede de la F AO en Roma), estuvo en Bogot~ en abril de 1974. Ella acord6 que la F AO ej ecutara las tareas necesarias para colaborar con el Inderena en los obj etivos del gobierno. La misi6n de la F AO debia cumplirse, segun 10 acordado originalmente, en dos fases: 1. Fase I: Debia ej ecutarse entre el 1Q de j unio y el 1Q de agosto de 1974, fecha fijada en raz6n de que el 7 de agosto se efectuaria la transmisi6n del mando al nuevo presidente, electo en abril, y de que el gobierno saliente habia manifestado la intenci6n

de promulgar el c6digo antes del termino de su mandato, usando de la delegaci6n de facultades que el Congreso Ie habia conferido para legislar sobre esta materia, por la ley 23 promulgada el 19 de diciembre de 1973. Dichas facultades expiraban el 18 de diciembre de 1974. El gobierno saliente manifest6 mas tarde su deseo de dejar al entrante la responsabilidad de dictar el decreto organico de las autoridades de aplicaci6n del c6digo y los reglamentos de este. Se program6 'una misi6n de dos semanas para prestar asistencia al Inderena en las etapas finales de redacci6n del proyecto de c6digo, a cargo, por ese entonces, de un equipo de funcionari03 del Inderena. La misi6n fue cumplida por el profresor J aro Mayda director del Instituto de Politica Social y Derecho de la Universidad de Puerto Rico, cuyos servicios gestion6 la F AO, y fue financiado con fondos de asistencia bilateral del gobierno de los Estados Unidos (AID). La primitiva intenci6n del gobierno de promulgar el c6digo antes del 7 de agosto no lleg6 a cumplirse. Su expedici6n qued6 pendiente, y el borrador preparado se dej 6 a la consideraci6n del nuevo gobierno. 2. Fase II: Debia ej ecutarse entre el 19 de agosto y el 31 de diciembre de 1974. EI PNUD y la FAO convinieron con cargo al proyecto Regional de la F AO antes mencionado, en destacar un equipo de cuatro consultores, para colaborar con el gobierno, por conducto del Inderena, en la preparaci6n de los siguientes documentos: Primero: El proyecto de decreto organico de las autoridades de aplicaci6n del c6digo; segundo: el proyecto de reglamento del c6digo en los capitulos referentes a recursos hidrobiol6gicos y pesca, flora. silvestre, bosques y parques nacionales. -Un consultor especialista en derecho y administraci6n de los recursos naturales, debia coordinar los trabajos del equipo de la F AO y asegurar su enlace con los expertos del gobierno, debiendo tener como contraparte al gerente general del Inderena. I

El hecho de que el c6digo no se promulgase en la fecha originalmente prevista, forz6 a cambiar los terminos de refer encia de la misi6n de la F AO, asi como la fecha de comienzo de su ej ecuci6n. Para la Fase II, el coordinador y uno de los expertos llegaron a Bogota el 21 de septiembre de 1974 y tuvieron que asumir la responsabilidad, no prevista, de asistir al Inderena en la revisi6n y redacci6n final del proyecto del c6digo. La responsabilidad general al respecto fue asumida por el coordinador del equipo de la F AO; en tanto el consultor en la parte nacional, a

mas decooperar en la redacci6n final de los capitulos pertinentes del c6digo, comenz6 a trabajar en el proyecto de reglamento de su sector. El coordinador asumi6 tambien simultaneamente la nueva tarea de proyectar una exposici6n de motivos, como parte integrante del proyecto de c6digo. Sobre estos cambios en los terminos de referencia, hubo acuerdo tanto de las autoridades del Inderena como del representante de la F AO en Bogota y de los consultores. El borrador original del proyecto de c6digo, como ya se dijo, preparado por el Inderena, qued6 como documento de trabajo, s'obre cuya base el grupo de trabajo de la F AO comenz6 sus tareas. El grupo de consultores que la F AO destac6 en Colombia para la segunda fase del proyeeto, qued6 integrado asi: a. Profesor Guillermo J. Cano, abogado, miembro del Consejo Internacional de Derecho Ambiental. Fue el coordinador del grupo de consultores de la F AO en Colombia y estuvo en Bogota entre el 21 de septiembre y el 14 de diciembre de 1974, y entre el 15 de junio y el 12 de agosto de 1975. b. Licenciado Marcelo Montt, abogado, consultor de la F AO y el AID en temas legales e institucionales de pesca. Estuvo en Bogota entre el 21 de septiembre y el 14 de diciembre de 1974, y entre el 15 de junio y el 12 de agosto de 1975. c. Doctor Gary Wetterberg, PHD, consultor en parques nacionales y areas de recreaci6n. Estuvo en Bogota entre el 21 de septiembre de 1974 y el 20 de enero de 1975. d. Senor Peter Weaver, consultor de la F AO en legislaci6n y administraci6n forestal. Estuvo en Bogota entre el 12 de diciembre de 1974 y el 7 de marzo de 1975. Este equipo actu6 bajo la supervisi6n del doctor Kenton Miller, con sede en Santiago de Chile, y del doctor Peter Sand, tambien ya mencionado, desde su sede en Roma. El senor Juan Tauber, asesor agricola principal, representante de la FAO en Colombia y Panama, coordin6 los trabajos con las autoridades colombianas y sirvi6 de enlace con el representante residente del PNUD .en Colombia, Douglas Oliden L6pez. En 10 que respecta al gobierno de Colombia, estuvo representado por el doctor Julio Carrizosa Umana, gerente general del Inderena.

El doctor Carrizosa cont6 con la asistencia de los siguientes funcionarios de su dependencia: a. Doctor Luis Eduardo Pieschac6n A., subgerente juridico del Inderena. b.Doctor Antonio Barrera C., abogado, coordinador del grupo de funcionarios del Inderena actuantes en la preparaci6n del proyecto de c6digo que sucedi6 3,1 doctor Joaquin Vanin Tello, quien cumpli6 identica tarea durante la primera fase del proyecto. c. Doctor Luis Carlos Barrera, Inderena, actuante en la materia.

relator de la Comisi6n del

d. Doctora Imelda Gutierrez C., abogada, asesora juridica de la gerencia del Inderena. e. Doctor Gerardo Lozano, ingeniero forestal, director general de bosques en el Inderena. El grupo de consultores de la F AO celebr6 tambien reuniones de trabajo y contactos con la gerencia del Inderena y con los siguientes funcionarios y organismos: a. Ministro de Agricultura, Rafael Pardo B., y Viceministro Joaquin de Pombo. b. Senadores Mariano Ospina Hernandez y Ernesto Vela Angulo; representantes a la Camara, Guido Parra y Euclides Jaime, componentes de la Comisi6n Parlamentaria asesora del presidente en la materia, por mandato de la ley 23 de 1973; de la que fue coordinador el represent ante Guido Parra. c.-Doctor Alvaro Esguerra, asesor juridico de la Presidencia de la Republica. d. Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, presidida por el doctor Mario Latorre, cuya intervenci6n consultiva tam bien prescribi6 la ley 23 de 1973. e. Doctor Jose Joaquin Gori, del Ministerio de Relaciones Exteriores. . f. Delegaci6n de funcionarios del Departamento Nadonal de Planeaci6n, presidida por el doctor Victor Tunarosa. g. Delegaciones de la Asociaci6n Nacional de Industriales (ANDI), presidida por el doctor Carlos Escobar, de la Asocia-

cion de Madereros de Colombia (Ademacol), presidida por Luis d !'

r ~

integrada por Francisco Miranda y Mauricio Rebollo. D. Desarrollo

del proyecto

del codigo

El grupo de la F AO tomo como documento de trabajo y punto de partida el proyecto de codigo preparado durante la fase primera (hasta julio de 1974) por las comisiones de funcionarios del Inderena y otros organismos gubernamentales. El doctor Vanin Tello dejo su tarea de Coordinador, porque al comenzar el nuevo periodo presidencial fue designado gerente del Incora. De aqui en adelante ese proyecto es identificado como primera version. Cano disefio un nuevo enfoque y preparo una nueva metodologia para el proyecto de codigo, con base en la cual se red acto su version final. Ella amplio considerablemente y reubico los temas propiamente ambientales. Ademas, agrego una parte introductoria general al Libro II dedicado a los recursos naturales. Se reagruparon las normas de la primera version sobre recursos naturales, consolidandolas en capitulos 'separados, cad a uno de los cuales se dedico a una especie de recursos naturales y a sus normas correspondientes incluidas en la primera version y comprendidas las ambientales. Sobre esta nueva base metodologica, una vez aceptada por el doctor Carrizosa, Cano escribio los nuevos articulos y capitulos faltantes, en la primera version, y reagrupo el articulado de esta ulima introduciendole muy pocas variantes. Cano adopto Ia politica de no modificar su texto sino en aquellos muy pocos temas en que se considero indispensable un cambio de fondo. El doctor Wetterberg cumplio la tarea de revisar y redactar los capitulos relativos路 a parques nacionales, areas de recreacion y temas conexos, introduciendo tambien varios articulos~ nuevos, de acuerdo路 con sus propias ideas. El primer manuscrito asi preparado por el profesor Cano y el doctor Wetterberg, que se identifica como segunda version, fue .entregado a revision por el doctor Antonio Barrera y la doctora Gutierrez, quienes, bajo la responsabilidad del primero, Ie introdujeron varias enmiendas. Estas respondieron, principal pero no unicamente, a los puntos de vista del doctor Rodrigo Noguera Laborde, experto en derecho constitucional colombiano,

a quien el Ministerio de Agricultura habia confiado la responsabilidad de asesorarle personalmente en los aspectos constitucionales. Barrera discuti6 estos aspectos con Noguera y orient6 sus criterios y enmiendas hacia los puntos de vista constitucionales de este. La segunda version (Cano-Wetterberg) revisada por Barrera (tercera version) fue sometida a discusi6n y nuevas enmiendas, en numerosas sesiones de trabajo colectivas con el doctor Carrizosa y demas funcionarios del Inderena. De el1a surgi6 una cuarta version que, aprobada por Carrizosa, se someti6 a la consideraci6n del Ministro de Agricultura y a su discusi6n y comentarios. Tal como 10 establecia la ley 23, el proyecto fue presentado alas comisiones asesoras del Congreso de la Republica y al Consejo de Estado. En la primera fueron electos los senadores Mariano Ospina Hernandez y Ernesto Vela Angulo y los representantes Guido Parra Montoya y Euclides Jaime ,Gonzalez. La segunda, segun la ley, estaba conformada por la sala de consulta, constituida en esos dias por Mario Latorre Rueda, Carlos Restrepo Piedrahita, Jaime Betancur Cuartas y Luis Carlos Sachica. Mario Latorre Rueda, presidente de la sala, organiz6 la cuidadosa revisi6n del Consejo de Estado, y el representante Guido Parra fue designado coordinador de la comisi6n de congresistas. Antes de elaborar el texto final, quiso el gobierno que los representantes de las otras entidades estatales y de los principales gremios de usuarios conocieran el proyecto. Bajo la presidencia del viceministro Joaquin de 'Pombo se llev6 a cabo un seminario en el que repres'entantes de la Andi, Camacol, la Sac y el Departamento Nacional de Planeaci6n tuvieron oportunidad de presentar recomendaciones. Entre el 26 y el 30 de noviembre los doctores Cano y Wetterberg, los funcionarios del Inderena y personas mencionadas anteriormente tuvieron exhaustivas y prolongadas reuniones de trabajo, durante las cuales se introdujeron a la cuarta version del proyecto enmiendas resultantes de las opiniones producidas por la Cancilleria, el Consejo de Estado, los parlamentarios, el asesor presidencial, los funcionarios de planeaci6n y los repre-

sentantes de las asociaciones empresariales del sector privado ya â&#x20AC;˘

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10 que paso a ser la quinta version del proyecto. Menos de una docena de articulos quedaron pendientes para nueva consideracion y redaccion por el gerente del Inderena. Este y sus asesores, ahora sin participacion del equipo de la F AO efectuaron la redaccion final de estos articulos con los cuales quedo configurada la sexta version, que fue presentada oficialmente al Ministro de Agricultura por el doctor Carrizosa el 5 de diciembre de 1974. Enmiendas propuestas por el ministro de Agricultura a Carrizosa determinaron entonces una septima version, que sometieron a la consideracion final del presidente de la Republica. El presidente comisiono a Alvaro Esguerra, secretario juridico de la presidencia, para que dirigiera la redaccion del texto final. Bajo la guia del doctor Esguerra, un grupo de trabajo, formado por las doctoras SaturiaEsguerra Portocarrero, Maria Eugenia Luna C., los doctores Manuel Quevedo, Antonio Barrera, Guillermo Hernandez Pefialosa--este ultimo, del Instituto Caro y Cuervo- y representantes del doctor Haroldo Calvo, ministro deÂˇ Salud, redactaron el documento. El codigo fue promulgado mediante el decreto NQ 2811 de 18 de diciembre de Âˇ1974, y consta de 340 articulos. La ultima version, escrita con la colaboracion del equipo de la F AO, era la 4~ y constaba de 493 articulos.

ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES . Y DE PROTECCION AL AMBIENTE En Colombia el poder publico, de acuerdo con disposiciones nstitucionales, se halla integrado por las ramas legislativa, risdiccional y ej ecutiva. La primera tiene como organismo 'incipal el Congreso; la segunda la constituyen los organismos ~ .,diciales; la tercera esta formada por la presidencia de la Reblica, los ministerios y departamentos administrativos, superendencias y establecimientos publicos. Dentro de la estructura del Estado moderno, los establecientos publicos constituyen la institu'ci6n preferida para la or'flnizaci6n y prestaci6n de asistencia tecnica en el proceso deo:rninado de descentralizaci6n por servicios, que permite su ularizacion y especializaci6n. Siguiendo esta tendencia, en 1968 el decreto-ley 2420 cre6 nstituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables nderena) como entidad descentralizada, con caracter de estaimiento publico, dotado de personeria juridica, 10 cual quiere ._.;ir que constituye un organismo independiente de la nacion, ~"1>az de efectuar los actos propios de las funciones que Ie com~ten y. de comparecer ante las autoridades jurisdiccionales co,,- demand ante 0 demandado, bajo' su exclusiva responsabilidad. -biE~n esta dotado de autonomia administrativa, en virtud de cual puede administrar el servicio publico que presta con ependencia de otrosorganismos estatales, pero suj eto a leyes eglamentos y en armonia con la politica agropecuaria que ..:opte el Ministerio de Agricultura, al cual se encuentra scrito. ,El patrimonio independiente es otra caracteristica inherente ,- entidad descentralizada y significa que el del Inderena no

hace parte de los ,fondos comunes de la naci6n, y se destina exclusivamente :;' la prestaci6n del servicio a cargo de la entidad. Ese patrimonio 10 constituyen, a mas de las partidas que Ie apropia el presupuesto nacional, los dineros provenientes de tasas y derechos que cobra el Instituto a los usuarios de los recursos, las sumas que recauda por la comercializaci6n de productos de los recursos naturales cuando adelanta direetamente su aprovechamiento, el valor de los servicios tecnicos que presta y el producto de los emprestitos internos 0 exter.nos que contrata. La norma creadora del Inderena Ie asign6 la funci6n principal de reglamentar el uso, aprovechamiento y comercializaci6n de los, recursos naturales renovables del pais, 10 cual Ie permiti6 expedir reglamentos integrados' denominados estatutos, tanto en materia forestal como de fauna, flora y parques nacionales, hicieron posible la ordenaci6n de la legislaci6n dispersa que regia estas materias antes de la expedici6n del c6digo y que sirvieron posteriormente de base para elaborarlo. Otra de las funciones consiste en la administraci6n, conservaci6n y fomento de los recursos' naturales en 10 que respecta a pesca maritima y fluvial; aguas superficiales y subterraneas; suelos, bosques, fauna y flora silvestre; parques nacionales; hoyas hidrograficas y reservas nacionales. No obstante, s610 en 1974 se vincu16 la protecci6n del ambiente con la administraci6n de los recursos naturales renovables. Ese ano se expidi6 el C6digode los Recursos Naturales y de Protecci6n al Medio Ambiente, e integraron en un mismo estatuto legal las normas que regulan las dos materias. Posteriormente, con la reforma administrativa de 1976, se Ie adscribieron al Inderena funciones de protecci6n ambiental, administracion, conservacion y manejo de los recursos naturales renovables. En virtud de las disposiciones de esta reforma, se cambio el nombre de Instituto de Desarrollo de los Recursos Naturales Renovables por el de Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente; y se Ie otorgaron facultades para intervenir tanto en la formulacion de la polltica nacional de proteccion ambiental; como en su coordinacion y ejecucion, cllando no sea funcion suya ejecutarla directamente. En consecuencia, el Instituto ej erce tres funciones en relacion con la proteccion del ambiente: participar en laformula-

cion de la poHtica correspondiente, asesorando al gobierno y demas organismos competentes, ej ecutar esa politica en los aspectos que se Ie sefialen como funcion a su cargo; cooperar en la coordinacion y control de la ejecucion de esa politic a cuando sea funcion de otras entidades. Aun cuando sus funciones son amplias y muy importantes, no es de su exclusividad la ejecuci6n de la politic a ambiental ni la aplicaci6n de las normas del c6digo, sino que a ello habran de concurrir otras entidades estatales, en la medida en que el presidente de la Republica, en uso de la potestad reglamentaria que 10 asiste para expedir normas que desarrollen el codigo, asi 10 disponga. El Inderena est a dirigido y administrado por una junta directiva que preside el ministro de Agricultura y del cual forman parte el de Salud, dos delegados del presidente de la Republica, un representante de la Asociaci6n Nacional de Usuarios Campesinos y los gerentes del Instituto Colombiano de Hidrologia, Meteorologia y Adecuacion de 'Tierras y del Instituto Geogr:ifico Agustin Codazzi. Corresponde a esa junta formular la poHtica general del Instituto en desarrollo de los planes del gobierno. Tiene, igualmente, el Inderena un agente general, designado por el primer mandatari() de la nacion quien es el representante legal de la entidad y su primera autoridad ejecutiva. Por disposicion legal, hace parte del consej 0 asesor de la poHtica agropecuaria, del comite de coordinacion ejecutiva del sector agropecuario y de las juntas directivas de otros organismos del sector. Los actos de la junta directiva se denominan acuerdos; los del gerente general resoluciones. Un os y otras son inapelables, en virtud de la autonomia de que goza la entidad. No obstante, estan sujetos al control jurisdiccional y, en tal virtud, pueden ser demandados por cualquier ciudadano ante los tribunales de 10 contencioso administrativo, para que se anulen, cuando corisidere que con ellos se violan normas de superior j erarquia, 0 cuando hayan sido expedidos en forma irregular 0 con abuso 0 desviacion de las atribuciones propias del funcionario 0 corporacion que los' profiere. Finalmente, la organizacion interna est a regulada por sus propios estatutos, que adopta la junta directiva con la aprobacion del gobierno nacional.

El c6digo se divide en dos partes: un libro primero que trata, en un todo, del ambiente; y un libro segundo, que se refiere a los recursos naturales renoval;:lles. El titulo preliminar establece el marco politico, 0 sea, la orientaci6n con que se ha de interpretar el resto del c6digo. Para esto son muy importantes los primeros articulos, sobre todo el 19, que dice : "el ambiente es patrimonio comun; el Estado y los particulares deben participar en su preservaci6n y manej 0, que son de utili dad publica e interes social". Lo cual representa la extensi6n de las normas constitucionales al ambiente. Es la primera vez que el concepto de ambiente se incorpora a la legislaci6n colombiana. Luego habla de los objetivos del c6digo. El articulo 29 dice: "fundado en el principio de que el ambiente es patrimonio comun de la humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo econ6mico y social de los pueblos, este c6digo tiene POI' objeto: "1. Lograr la preservaci6n y restauraci6n del ambiente y la conservaci6n, mejoramiento y utilizaci6n racional de los recurs os naturales renovables, segun criterios de equidad, que aseguren el desarrollo arm6nico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de estos y la maxima participaci6n social para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio nacional". Dentro de este articulo se encuentra ya la materializaci6n de muchos de los conceptos originales, tanto politicos como filos6fi~os. "2. Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotaci6n de los recurs os naturales no renovables sobre Jos demas recursos". "3. Regular la connucta humana individual 0 colectiva y la actividad de la administraci6n publica respecto del ambiente y

de los recursos naturales renovables y las relaciones que surgen del aprovechamiento y conservaci6n de tales recurs os y del ambiente". El 3er. ordinal pone en claro que el c6digo no rige solamente a los particulares, sino tambien a los funcionarios pu- . blicos, y denota su canicter no unicamente punitivo, sino asi mismo normativo. El articulo 39 dice: "de acuerdo con los objetivos enunciados, el presente C6digo regula: ,

"a) El manejo de los recursos naturales renovables, a saber: 1. "La atm6sfera y el espacio aereo nacional". Resulta importante, que se juzgue aqui la atm6sfera como recurso natural renovable. Se discuti6 bastante este aspecto y se lleg6 a un acuerdo entre los tecnicos de incluirla, entre ese tipo de recurso, mas pOl' necesidad que POl' claridad del concepto. Era necesario, de todas fornias. que la atm6sfera figurara en el c6digo. 2. "Las aguas en cualquiera de sus estados". 3. "La tierra, el suelo, el subsuelo". 4. "La flora" . 5. "La fauna" . 6. "Las fuentes primarias

de energia inagotable".

7. "Las pendientes topograficas con potencial energetico". Es u.n cambio importante, ya que el concepto de pendiente no esta incluido en las normas legales colombianas. 8. "Los recursos geotermicos". 9. "Los recursos biol6gicos de las aguas y del suelo y subsuelo del mar territorial y .la zona econ6mica y dominio continental e insular de la Republica". Aqui se introduce POl'primera vez en las normas colombianas, el concepto de zona econ6mica, que habia sido enuncia do como politica del gobierno nacional en diferentes reuniones internacionales, pero que no se habia materializado en la ley. , 10. "Los recursos del paisaje". Muy posiblemente, sea est a la primera vez que un pais cataloga el paisaje como recurso y se incluya dentro de una norma legal. El c6digo regula tam bien : "b) La defensa del ambiente y de los recursos naturales renovables contra la acci6n nociva de fen6menos naturales".

"c) Los demas elementos y factores que conforman el ambiente 0 influ an en el, denominados en este c6digo elementos ambientales como: 1. "Los residuos, basuras, desechos y desperdicios". 2. "El ruido". 3. "Las condiciones de vida resultantes de asentamiento urbano, humano, rural". 4. "Los bienes producidos por el hombre 0 cuya producci6n sea inducida 0 cultivada por el, en cuanto incidan 0 puedan incidir sensiblemente en el deterioro ambiental". Termina el articulo 39 estableciendo cIaramente sabre que materias legisla el c6digo y cuales son los puntas con los cuales podemos aplicar este. El articulo 49 reconoce los derechos adquiridos por particulares con arreglo a la ley sobre los elementos ambientales. El ejercicio esta sujeto alas disposiciones del c6digo. El articulo 59 expresa d6nde rige el c6digo. El articulo 69 es el unico que habla sobre la aplicaci6n de este a nivel administrativo y dice: "la ejecuci6n de la politica ambiental de este c6digo sera funci6n del gobierno nacional, que podra delegarla en los gobiernos seccionales 0 en otras entidades publicas especializadas". A partir de este articulo surge toda la reglamentaci6n, aduciendo que unidades administrativas son las encargadas de ejecutar el c6digo. Cuando este se estaba proyectando, en varias ocasiones se insisti6 en colocar al Inderena como su ejecutor. La raz6n para no nombrarlo en punto alguno radic6 en el deseo de que no se entendiera simplemente como una reglamentaci6n administrativa de ese Instituto, sino una ley, un c6digo nacional, por el cual se pudiera regir el pais entero y no solamente algunos funcionarios. Terminando este titulo preliminar de seis articulos, se entra de lleno en el Iibro relativo al ambiente, con una primera parte de definici6n y norm as ge~erales de la poIitica ambientaI.

XI. LIBRO PRIMERO DEL AMBIENTE Se separ6 en cuatro partes referentes

Definiciones y normas generales' de la poHtica ambiental. De los asuntos ambientales nacional.

de ambito

influencia inter-

Medios de desarrollo de la politica ambiental. De las normas de preservaci6n ambiental relativas mentos aj enos a los recursos naturales. A. Definiciones

y normas

generales

a ele-

de la politica ambiental

Debemos aludir a la consideraci6n prevista en el c6digo de conceptualizar el ambiente como conjunto 0 suma de elementos interdependientes, cad a uno de los cuales tiene valor 0 consideraciones especificas, tanto desde el punto de vista de su tratamiento en las ciencias de la naturaleza, como desde el de su formul~ci6n y tratamiento legal. Desde tales puntos de vista se distinguieron algunos de los factores que se consideran de mayor incidencia en el deterioro del ambiente. Se enumeran reglas alas cuales debe conformarse el derecho al uso de los elementos ambientales y de los recursos naturales renovables. Cabe aca un parentesis, acerca de la introducci6n del concepto "derecho al uso", que se reitera en las disposiciones del c6digo y al cual acabamosde aludir. Conforme a la clasificaci6n tradicional de los "derechos patrimoniales", estol'l soportan los calificativos de reales 0 persona~es, segun su objeto y ejercicio se refiera a bienes 0 cosas de

la naturaleza y adquieren, por tal raz6n, la categoria de "bien", r rSibiHdad de demandar]os de una ersona, dando lugar, en ambos casos, pero especificamente en el segundo, nacimiento al concepto de obligaci6n, como vinculo 0 ligamen correlativo a la posibilidad de exigencia de una parte, individual 0 colectiva y a la contraprestaci6n, por otra parte, para satisfacer, voluntaria 0 coactivamente, aquella posibilidad de exigencia. EI derecho al uso viene a adecuar tan viejos principios 0 una nueva realidad. Noes, en esencia, un derecho real, un derecho a la cosa 0 cosas, como posibilidad de ejercicio de los atributos que garantizan y conforman el concepto tradicional de propiedad, maxima expresi6n de los derechos' reales; ni es tampoco posibilidad de exigencia a alguien que deba, correlativamente, satisfacer la demanda de caracter interpersonal. El derecho al uso constituye una nueva forma de relaci6n, conforme a la cual aquel es quien radique la expectativa de exigencia puede demandarla del Estado, bajo condiciones sujetas al interes publico 0 social. EI cumplimiento de estas Ie garantiza el ejercicio no abusivo de los elementos del ambiente en general o de los recursos renovables en particular. Empero, si en ejercicio de la actividad que implica el uso, comete desafuero previsto en la ley 0 en el reglamento, su autor es sancionado con alguna de las diversas posibilidades de pena con que cuenta la jurisdicci6n ordinaria 0 especial. Daria para mas pensar si tal tipo de relaci6n constituye derecho patrimonial, real 0 personal, y cuales serian sus consecuencias. La teoria que ha venido elaborandose, y que seguira evolucionando, se encargara de adecuar su aplicaci6n a los casos concretos, dentro de la factibilidad del derecho, considerado como permanente busqueda de la armonia social. Cabe, por el momento, expresar que el derecho al uso de elementos ambientales y de recursos naturales renovables, en particular, debe conformarse a razones de eficiencia, y no s610 a las de enriquecimiento y de lucro econ6mico. Debe tenerse en cuenta, primordialmente, la racionalidad ecol6gica y social del uso. En cuanto al primer aspecto, ha de considerarse la intel'dependencia e integraci6n de los elementos del ambiente y de los

recurs os naturales renovables, como componentes de un eonjunto, asi como los !imites permisibles y las calidades fisicas, quimicas 0 bio16gicas que condicionan el deterioro 0 agotamiento de tales elementos ambientales y recursos. En cuanto al segundo aspecto, han de mirarse el interes general' de la comunidad, las relaciones de los usuarios, individualmente considerados, respecto del Estado y de otras personas, llamados terceros, y finalmente sobre la base de un concepto integrado de la planeaci6n del uso y sus prioridades. No puede dejar de mencionarse la aplicaci6n territorial de la ley, que en nuestro caso se conforma al esquema constitucional de la integraci6n del espacio geografico en el cual nuestra republica ejerce su soberania. Lo cual fija derroteros para ampliar el horizonte de integraci6n de las norm as internacionales en materia eco16gica. En los articulos 79 a 99 se formulan definiciones y se sefialan normas. Lo primero que se advierte es la declaraci6n de que toda persona tiene derecho a disfrutar de ambiente sano. El principio de universalidad vuelve a cumplir su objetivo indicador. Se lucha contra la contaminaci6n del ambiente, cuando esta se produce por actividades humanas p de la naturaleza, sean de origen fisico, quimico 0 bio16gico. Pero toda la doctrina se centra en que no importa a quien pertenezcan los recursos: a la naci6n 0 a los particulares. La obligaci6n de defensa es perentoria. Los recursos naturales y demas elementos ambientales deben utilizarse con eficiencia, hit de atenderse al criterio de que son interdependientes, de que estan sujetos a prioridades y de que su uso no debe conducir a su agotamiento ni al deterioro grave. Asi mismo, se contempla el derecho ulterior de utilizarlos en cuanto ello convenga al interes publico. La planeaci6n de su manejo debe ser integral,- buscado el desarrollo urbano y rural equilibrado. Se busca el mej oramiento de la calidad de la vida en la ciudad, al hacerse referencia a la vivienda y a la necesidad de amplias zonas verdes en los centros urbanos. Esta parte aclara, ya con relaci6n directa al ambiente, las ;p.ormas de po!itica establecidas en los primeros articulos. Y repite el articulo 79 que toda persona tiene derecho a disfrutar de

a) "La contaminaci6n del aire, de las aguas, del suelo y de los demas recursos naturales renovables. Se entiende por contaminaci6n la alteraci6n del ambiente con sustancias 0 formas de energia puestas en el, por actividad humana 0 de la naturaleza en cantidades, concentraciones 0 niveles capaces de interferir el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la calidad del ambiente 0 de los recursos de la naci6n 0 de los particulares. Se entiende por contaminante cualquier elemento, combinaci6n de elementos 0 forma de energia que actual 0 potencialmente pueda producir alteraci6n ambiental de las precedentemente descritas. La contaminaci6n puede ser fisica, quimica 0 bio16gica". Creemos que dentro de esta definici6n qued6 comprendida toda forma de contaminaci6n, inclusive contaminaciones termicas, y eso ayuda mucho a la aplicaci6n posterior del c6digo. b) "La degradaci6n, la erupci6n y el revenimiento de suelos y tierras". c) "Las alteraciones nocivas de la topografia". d) "Las alteraciones nocivas del flujo natural de las aguas". e) "La sedimentaci6n en los cursos y dep6sitos de agua". f) "Los cambios nocivos del lecho de las aguas". g) "La extinci6n 0 disminuci6n cuantitativa 0 cualitativa de especies animales 0 vegetales 0 de recursos geneticos". h) "La introducci6n plagas".

y propagaci6n

de enfermedades

i) "La introducci6n, utilizaci6n y transporte de especies animales 0 vegetales dafiinas 0 de productos de sustancias peligrosas". . j) "La alteraci6n perjudicial turales" . k) "La disminuci6n energia primaria".

antiestetica de paisaj es na-

extinci6n de fuentes naturales

1) "La acumulaci6n 0 disposici6n inadecuada de residuos, basuras, desechos y desperdicios".

m) "El ruido nocivo". n) "El uso inadecuado de sustancias peligrosas". 0) "La eutrificaci6n, es decir, el crecimiento excesivo y anotmal de la flora en lagos y lagunas".

p) "La conc€ntraci6n de poblaci6n humana, urbana 0 rural, en condiciones habitacionales que atenten contra €l bienestar y la salud". Es este articulo, mas que normativo, didactico; 10 que se pretende es darle al lector, al usuario del c6digo, informaci6n basica sobr€ cuales son los elementos que puedan deteriorar el ambiente. Se proporciona esta lista como informaci6n general, no exhaustiva, porque al principio del articulo, al enumerarse los factores que deterioran el ambiente, se usa la expresi6n "entre otros". En forma didactica, incluye conceptos bastante nuevos que sirven de marco de referencia important€ para el usuario del c6digo. El articulo 99 dice: "El uso de elementos ambientales y de recursos naturales renovables debe hacerse de acuerdo con los siguientes principios: a) "Los recursos naturales y demas elementos ambientales deben ser utilizados en forma eficient€ para lograr su maximo aprovechamiento con arreglo al interes general de la comunidad y de acuerdo con los principios y objetos que orientan este c6digo" . b) "Los recursos natural€s y demas elementos ambientales son interdependientes", (esta claramente expresado el concepto ecoI6gico), "su utilizaci6n se hara de manera que, en cuanto sea posible, no interfieran entre si". c) "La utilizaci6n de~elementos ambientales 0 de los recursos naturales renovables debe hacerse sin que lesione el interes general de la comunidad 0 el derecho de terceros". d) "Los divers os usos que pueda tener un recurso natural estaran sujetos alas prioridades que se determinen, y deben ser utilizados coordinadamente para que puedan cumplir 10s principios €nunciados en los ordinales precedentes". e) "Los recurs os naturales renovables no se podran utilizar por encima de los limites permisibles, que, al alterar las calida-

des fisicas, quimicas 0 bio16gicas naturales, produzcan el agotamiento 0 el deterioro rave de estos recursos 0 se erturbe el derecho a ulterior utilizaci6n en cuanto esta convenga al interes publico" . f) "La planeaci6n del manejo de los recursos naturales renovables y de los elementos ambientales debe hacerse en forma integral, de tal modo que contribuyan al desarrollo equilibrado, urbano y rural. Para b!enestar de la comunidad, se estableceran y conservaran en los centros urbanos y sus alrededores espacios cubiertos de vegetaci6n". Estos son los criterios que deben tenerse en cuenta en la aplicaci6n del c6digo. El ejecutor de este sera el gobierno nacional 0 sea el presidente y sus ministros. Cada secci6n del c6digo tendra un mlnistro encargado de hacerlo cumplir; posiblemente la mayor parte correspond a al de.Agricultura; despues al de Salud. El presidente y el ministro del ramo estableceran que 6rganos de su sector seran los mas indicados para aplicar el c6digo. Empero, cualquier funcionario de policia esta obligado a aplicarlo, porque constituye ley, asi muchas de sus normas esten hechas para ser aplicadas tan solo por determinada instituci6n. B. De los asuntos .ambientales de ambito o

influencia internacionales

Se orienta esta parte a regular todo 10 que se refiere it paises limitrofes en cuanto a cuencas hidrogr8.ficas, bosques, especies de faunas, aguas maritimas路 nacionales, atm6sfera, yacimientos geotermicos, sin perjuicio de los tratados vigentes. Todo ello tendiente a objetivos muy concretos: 1. El intercambio de informaciones para un pIaneamiento y desarrollo de los recursos y elementos. 2. La previa comunicaci6n de las alteraciones librios ambientales.

y desequi-

3. La administraci6n conjunta, por los gobiernos, de los recursos naturales, cuando no sean fisicamente divisibles entre los paises interesados, 0 no resulte conveniente dividirlos desde el punto de vista tecnico 0 econ6mico.

4. La adopci6n de medidas que no causen perjuicios a otros paises. Sin olvidar que esta legislaci6n tiene un criterio eminente de servicio a la humanidad, se estipula que se procurara evitar o se prohibira la utilizaci6n de elementos que puedan producir deterioro en paises no vecinos, en alta mar, en la atm6sfera 0 en el espacio aereo, "mas alla de la jurisdicci6n territorial". C. M edios de desarrollo de la politica ambiental 1. Incentivos y estimulos econ6micos. Esta es la parte institucional del c6digo. En ella y en titulos subsiguientes se establece, que para realizar esa politica de conservaci6n, mejoramiento y restauraci6n del ambiente y de los recursos naturales renovables, el gobierno establecera incentivos econ6micos. 2. Acci6n educativa, uso de los medios de comunicaci6n social y servicio nacional ambiental. Segun el articulo 14, en la educaci6n primaria, secundaria y universitaria se deben incluir cursos acerca de la ecologia, preservaci6n ambiental y recursos naturales renovables y se fomentaran los cursos interdisciplinarios. Tal articulo sera aplicado por el ministro de Educaci6n, y para ello ya se han establecido conexi ones entre este y el Inderena y se esta tramitando un acuerdo entre ambas instituciones. Se han efectuado cursos pilotos experimentales, se elabor6 ya un proyecto de cartilla para educaci6n primaria y, dentro de los programas de bachillerato, se han incluido algunos cursos de ecologia. Como se trata de cimentar una conciencia nacional acerca del alcance y trascendencia del tema, se realizaran jornadas de participaci6n de la comunidad y campanas de educaci6n popular. Ademas, se buscara que la poblaci6n formule recomendaciones y tome iniciativas. El gobierno, como propietario de la televisi6n, estipulara en los contratos la colaboraci6n, en los diferentes espacios, para programas educativos y de divulgaci6n eco16gica. La creaci6n del servicio nacional ambiental, obligatorio y no remunerado, que no exceda de un ano, representa otra forma de

vincular a grandes sectores a los programas generales. Uno de

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~j' \U1 ~~ lQS mas dificiles de llevar a cabo. La idea es que sustituya, en ciertos casos, el servicio militar. Empero, su organizaci6n no es facil, sino tremendamente complicada, aunque constituye, sin duda, una de las arm as mas efectivas dentro del c6digo.

Cuando se utilicen los recursos naturales para introducir 0 arrojar desechos, desperdicios 0 sustancias nocivas, que sean resultado de actividades lucrativas, se podra cobrar para establecer el servicio de eliminaci6n 0 control de las consecuencias de las operaciones nocivas. Igualmente se podran fijar tasas para compensar los gastos de mantenimiento de 10s recursos. Esto va de acuerdo con e1 concepto de que e1 que ensucia debe pagar por 1a 1impieza. No se ha aplicado todavia y requiere reg1amentaci6n, pero es la unica manera de contro1ar 10 que comunmente fie llama contaminaci6n. El articulo 19.dice: "El gobierno nacional calculara, par sectores de usuarios y por regiones que individualizara, los costos de prevenci6n, correcci6n 0 eliminaci6n de 路los efectos nocivos al ambiente".

Se organizara un sistema de informaci6n ambiental. Los organismos estatales proporcionaran todas las informaciones que se requieran. Los particu1ares deben recopilarlas y suministrarlas. Los datos seran de libre consulta y deben difundirse. Es instrumento de gran valor~ y sobre su materializaci6n administrativa se ha discutido bast ante, sobre la base de que en varios institutos existen organismos que pueden considerarse como parte de este sistema, como es el caso del Departamento Nacional de Estadistica y del Instituto GeogrMico Agustin Codazzi. Lo mas adecuado es organizar una oficina de coordinaci6n, que pueda reunir todas las informaciones existentes, en vez de duplicar los centros ya en funcionamiento. 5. De las inversiones financieras estatales en obras y trabajos publicos ambientales. En el presupuesto nacional se inc1uira anualmente una partida para financiar los proyectos de preservaci6n ambiental.

Cuando se realice una obra publica que utilice 0 deteriore un recurso natural renovable 0 el ambiente, se contemplanl un program a para conservar y mej orar el area afectada. La bondad de una medida tal radica en que obliga a los organismos encargados de elaborar el presupuesto y de controlar su aplicaci6n a que no aprueben ningun plan de inversi6n que no incluya una partida y un program a destinados a la preservaci6n y a la rectiperaci6n de los recurs os que se utilicen. Correctamente aplicada, obligara a entidades tales como Planeaci6n Nacional, la Contraloria 0 la Procuraduria a exigir que toda inversi6n destine siempre una parte a la preservaci6n y renovaci6n del recurso que utilice. En obras como carreteras e hidroelectricas, tiene ello importancia fundamental. 6. De la declaraci6n del efecto ambiental. Articulo 27: "Toda persona natural 0 juridica, publica 0 privada que proyecte realizar 0 realice cualquier obra 0 actividad susceptible de producir deterioro ambiental, est a obligada a declarar el peligro presumible que sea consecuencia de la obra 0 actividad"; 0 sea que' establece laobligaci6n, para cualquier persona que vaya a ejecutar una obra con posibilidades de afectar el ambiente, de hacer una especie de declaraci6n de renta y ~efialar .cual es el peligro que en su concepto va a causar con esta obra. Articulo 28: "Para la ej ecuci6n de obras, el establecimiento de industrias 0 el desarrollo de cualquier otra aetividad que, por sus caracteristicas, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables 0 al ambiente 0 introducir modificaciones considerables 0 notorias al paisaje, sera necesario el estudio ecol6gico y ambiental previo, y ademas obtener licencia. En dicho estudio se tendran en cuenta, aparte de los faetores fisicos, los de orden econ6mico y social, .para determinar la incidencia que'la ejecuci6n de las obras mencionadas pueda tener sobre la regi6n". Si la obra tiene efectos de caracter internacional, se debe escuchar el concepto del ministerio de Relaciones Exteriores. 7. De la zonificaci6n. Articulo 30: "Para la adecuada protecci6n del ambiente y de los recursos naturales, el gobierno nacional establecera poli-

ticas y normas sobre zonificaci6n. Los departamentos y municipi os tendran sus propias normas de zonificaci6n, sujetas alas de orden nacional a que se refiere el inciso anterior". Este articulo se orienta a resolver un problema que se presenta donde quiera que entran en conflicto los intereses nacionales con los municipales. Antes que esto se convierta en ley, las unicas entidades con facultad para zonificar eran los municipios y tales zonificaciones estaban sujetas a presiones mucho mas fuertes que las que es dable ejercer sobre las entidades nacionales. El resultado es que las normas de'planificaci6n de las ciudades cambian cada vez que determinados intereses presion an en tal 0 cual sentido. La nueva disposici6n capacita al gobierno nacional para hacer que las normas sean mas estables, menos dependientes de los diversos intereses municipales, 10 cual permite resolver de manera mas racional los problemas referentes a parques nacionales y reservas. 8. De las emergencias ambientales. Articulo 31: "En accidentes, acaecidos 0 que previsiblemente puedan sobrevenir, que causen deterioro ambiental 0 de otros hechos ambientales que constituyan peligro colectivo, se tomaran las medidas de emergencia para contrarrestar el peligro" . Estos ocho titulos constituyen los instrumentos institucionales que preve el c6digo, en cuyo desarrollo tenemos mucha esperanza, si bien requieren reglamentaci6n muy detallada. D. De las normas de preservaci6n ambiental relativas

a los elementos ajenos a los recursos naturales 1. Productos quimicos, sustancias t6xicas y radiactivas. Para su importaci6n, fabricaci6n y transporte, almacenamiento, comercializaci6n, manejo, empleo 0 para utilizar sustancias radiactivas, se deben cumplir requisitos previamente est ablecidos. 2. Del ruido. En cualquier actividad, se estableceran las condiciones y requisitos para que, al evitar el ruido, se preserve y mantenga la salud y tranquilidad de los habitantes. .

3. De los residuos, basuras, desechos y desperdicios. Para su manejo se ha establecido una politica que, en el articulo 36 se resumen en cuatro puntos: a. Evitar el deterioro del ambiente y de la salud humana. b. Reutilizar los componentes de los materiales de desecho. c. Producir nuevos bienes. d. Restaurar

mej orar los suelos.

4. De los efectos ambientales de los recurs os naturales renovables.

En la mineria y en la explotaci6n petrolera se utiliza el agua. Este capitulo indica la manera de usarla y su destinaci6n despues de empleada. Igualmente preve la forma de tratar los suelos, BU reforestaci6n, la correcci6n de las alteraciones topogriificas, 10 mismo que las instalaciones requeridas. 5. De la salud humana y animal. Para evitar la introducci6n, propagacion y distribucion de enfermedades del hombre y de los animales, el gobierno podra declarar la emergencia sanitaria en una region 0 en todo el territorio nacional y ordenar las medidas del caso. Da fundamento alas normas de control de epidemias del lCA y del ministerio de Salud. Con esto termina el Iibro I, ambiente.

sea las normas generales del

XII. LIBRO SEGUNDO DE LA PROPIEDAD,

usa

E INFLUENCIA AMBIENTAL DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES. NORMAS COMUNES

La parte primera del libro II del c6digo consta de siete titulos que tratan del dominio, uso e influencia ambiental de los recursos naturales renovables. El principio fundamental sobre el cual se estructura est a parte es el articulo 42, que a la letra dice: "Perttmecen a la naci6n los recursos naturales renovables y. demas elementos ampientales regulados por este c6digo que se encuentren dentro del territorio nacional, sin perjuicio de los derechos legitimamente adquitidos por los particulares y de las normas especiales sobre baldios". El principio anteriormente mencionado se deriva de.â&#x20AC;˘.otro mas general contenido en el articulo 1Q del c6digo, que declara: "EI ambiente es patrimonio comun". Estos principios deben entenderse ligados con la declaraci6n segun la cual las actividades son de utilidad publica e interes social. EI c6digo, al consagrar estos principios, sienta las bases de un nuevo tipo de relaciones hombre-naturaleza, al fijarle al primero un concepto de colaboraci6n inteligente frente a est a, buscando que, en vez de destruirla, la preserve. La naturaleza tiene derechos que han de ser respetados, que obligan tanto al Estado como a los particulares y que en un momento dado pueden ser exigidos por el gobierno.

El c6digo contiene buen numero de normas y mecanismos tendientes a lograr el uso eficiente de los recursos naturales y a que la comunidad colabore en la protecci6n ambiental. El Estado es el supremo administrador de los recursos naturales, y a traves de sus organismos especializados ha de buscar que se cumplan los fines inherentes a los bienes de dominio publico. La caUdad de los particulares es la de usuarios de los recursos, la cual se puede adquirir por ministerio de la ley, permiso, concesi6n y asociaci6n, aspecto que trataremos mas adelante. El derecho que se adquiere mediante tales conductos constituye un derecho real de usa, desmembraci6n del derecho de propiedad. De esa manera el c6digo entra a limitar el derecho de propiedad, ya que este consagra, ademas del uso y del fruto, el atributo del abuso, entendido como el poder de disponer de su propiedad. El Estado, en calidad de administrador y no de propietario, puede s610 conferir, con relaci6n al usa de los recursos naturales renovables, un derecho eminentemente precario, estando siempre sometido a requisitos y condiciones que establece para cada caso la respectiva entidad administradora. El articulo 42, no sin dejar a salvo los derechos adquiridos, declara de dominio publico todos los recursos naturales renovables. Esta declaraci6n incluye Jas aguas subterraneas que no hayan sido alumbradas; por consiguiente, son inaj enables e imprescriptibles. El mismo articulo modifica sustancialmente las normas del C6digo Civil sobre animales y peces silvestres, que segun este eran res nullius y ahora pertenecen al dominio publico. Los recursos geotermicos y las pendientes quedan tambien explicitamente incorporadas a tal condici6n. En cuanto a la propiedad privada, el c6digo orienta su ej ercicio al cumplimiento de la funci6n social, prescrita por el articulo 30 de la Constituci6n (articulo 43 del c6digo). B. De la actividad administrativa relacionada con los recursos naturales renovables En relaci6n con los recursos naturales renovables, el c6digo adopta los siguientes principios: 1. La obligaci6n de inventariar los recursos naturales programar su desarrollo (articulo 44).

2. La elaboraci6n donde se encuentran

industrial de esos recursos en la regi6n al menos en el ais 10 ue envuelve el

agregado de mano de obra nacional antes de su exportaci6n (articulo 45, a). 3. El mantenimiento de reservas adecuadas alas necesidades del pais, para evitar su agotamiento critico (articulo 45, b). Esta norma, concuerda con la del articulo 47. 4. La elecci6n entre formas de empleo de varios recursos, cuando el uso proyectado haga temer dafios ecol6gicos 0 perjuicios econ6micos 0 sociales (articulo 45, c). 5. La inclusi6n de los planes de desarrollo de recursos naturales en los planes generales, teniendo en consideraci6n las politicas de manejo ecol6gico (articulo 45, d). 6. La zonificaci6n del pais y la creaci6n de areas de manejo integrado de recurs os, que atienda a la ejecuci6n de la politica ambiental (articulo 45, e). 7. La participaci6n directa de los usuarios, en la administraci6n de los recursos naturales a nivel local (articulo 45, f). 8. La congruencia entre las politicas generales de desarrollo politico y social y la necesidad de preservaci6n del ambiente (articulo 45, g). 9. La explotaci6n de recursos su conservaci6n (articulo 45, h).

de modo no incompatible

con

10. La explotaci6n individual de los derechos de modo compatible con el interes colectivo (articulo 45, h). 11. La constituci6n y financiaci6n de obras y de ยงervicios publicos que utilizan recursos naturales deben ajustarse a normas que aseguren el costo de la obra 0 servicio de los distintos usuarios. Dado que existen varias figuras juridicas comunes a todas las especies de recursos naturales, los articulos 42 a 72 se refieren a ellas en forma general, sin perjuicio de que para cada recurso se establezcan normas especificas. Con ello el c6digo tiene en cuenta la interdependencia de dicho recurso.

C. Del regimen de reservas de los recursos naturales renovables EI articulo 47 faculta el establecimiento de reservas sobre cualquiera de las categorlas de recursos legislados POl' el c6digo. ElIas envuelven la prohibici6n de su concesi6n a particulares y pueden tener como mira, tanto la explotaci6n directa de los recursos POl' el Estado como adelantar programas de restauraci6n y conservaci6n, pero no afectan derechos adquiridos.

Una decisi6n gubernativa, versar sobre:

en cuanto a prioridades, puede

1. Conflictos de prelaciones recursos. POl' ejemplo: si se ha una regi6n mediante una central que consume petr6leo (prioridad

entre diferentes categorias de de abastecer de electricidad a hidroelectrica 0 una termica, entre agua y petr6leo) ;

2. Conflictos entre regiones: POl' ejemplo: si el agua delrio se ha de usar para riego en el departamento 0 para el abastecimiento de los habitantes de la ciudad. Y en ,el supuesto de que el caudal del rio no alcance para ambos usos; 3. Conflictos entre individuos. POl' ejemplo: si pretendiendo varias personas usar un mismo terreno publico, una quiere dedicarlo a la agricultura, otra a la ganaderia, otra a plantar bosques y otra a una urbanizaci6n. 0 si, pretendiendo usar las aguas de un mismo arroyo, un as personas quieren dedicarlas a la agricultura y otras a una industria. EI c6digo se apart a del sistema del orden de prioridades rigido y prefijado usado en algunas legislaciones, y opt a pOl' dar pautas generales para tomar decisiones (articulo 48). Entre elIas juegan: la necesidad de la preservaci6n ambiental, la de mantener reservas de recursos criticos, los costos econ6micos y sociales. Entre los econ6micos no s610 debe computarse la relaci6n costo-beneficio de cada proyecto, sino tambien otros parametros, como el costo de oportunidad. . Las decisiones sobre prioridades entre los varios usos de un mismo recurso deben ser previas, generales y POl' regiones (articulo 49). Esta normatiende, POl' un lado, a evitar favoritismos individuales en las posiciones administrativas, y POl'otro, a tomar en cuenta la diversidad geografica del pais.

E. De los modos de adquirir derecho a usar los

~ ~v~bfes

i111

Z路

En general el aprovechamiento por particulares de los recursos naturales de dominio publico (articulos 51-52) debe ser autorizado excepto cuando: 1. Su utilizaci6n esta monopolizada por el gobierno. 2. Este reservado para un fin especial. 3. Se haya otorgado permiso de estudio del respectivo recurso. 4. El recurso haya sido declarado agotado, es decir, no susceptible de soportar nuevos usuarios.

Los usos por ministerio de la ley no requieren de autorizaci6n administrativa (articulo 53). Tratase de acciones como bafiarse en un rio 0 pasearse por un bosque. Los permisos, segun la doctrina de derecho administrativo coriiente, se disting.uen de las concesiones por su duraci6n limitada, por su revocabilidad sin lugar a indemnizaci6n, y por no dar tampoco derecho a esta en raz6n de mejoras. Los permisQs de estudio para proyectar obras 0 trabajo de aprovechamiento del recurso confieren exclusividad y dan pre:laci6n, en pari dad de condiciones, en el otorgamiento de concesiones 0 permisos de utilizaci6n de recursos. Los permisos de estudio. son especialmente aplicables en obras hidraulicas, en bosques, cuando se precise determinar los trabajos nec~sarios para mantener su renovabilidad, y ~e acuacultura (articulos 56 a 58).

Las concesiones de uso de bienes publicos deben contemplar, e~tre otros requisitos, la designaci6n .especifica del uso 0 destino quedebe darse, al recurso, el plazo de duraci6n,las inversiones y obras que van a realizarse, la declaraci6n del efecto (imp acto ) ambiental aefecto de las correspondientes cargas financieras. F. Del registro, censo y representaci6n del objeto materia del derecho sobre recursos naturales renovables La obligaci6n de registrar se refiere al otorgamiento de permisos,' concesiones y autorizaciones para usar recursos de do:. minio publico. Para los recursos distintos de las tierras (agua,

bosques, fauna, pesca) deber{m efectuarse los registros nentes.

perti-

La legislaci6n vigente autoriza el uso de aguas, en casos como el de los riberefios de un rio y de los duefios de aguas privadas. Estos derechos deben declararse, con fines censales (articulo 65) . Para adoptar estas reglas (articulos 64 y 65), se ha considerado que el conocimiento por el gobierno, mediante los registros, ya que implican la representaci6n cartografica de los de dominio publico como privado, es herramienta indispensable para la buena administraci6n de ellos. Ocurre que sobre un mismo rio se ejercitan derechos' privados y simultaneamente existen concesiones publicas, sin que la autoridad disponga de informaci6n acerca de la cuantia de los usos, 10 que impide el adecuado manej 0 del rio. Los catastros constituyen instrumento accesorio a los registros, ya que impliCan la representaCi6n cartografica de los distintos derechosy usos (articulo 66). G. Restricciones y limitaciones al dominio privado y al uso de los recursos naturales renovables de interes social 0 utilidad publica 1. Restricciones, limitaciones y servidumbres. Las restricciones al dominio y las servidumbres sobre inmuebles de propiedad privada pueden imponerse siempre que el motivo- de la imposici6n sea de utilidad publica 0 interes social (articulo 67). El interes publico 0 la utilidad social deben ser declarados y calificados. Quien solicite y obtenga un permiso 0 conceSlOn de uso de 'un bien publico acepta, anticipadamente y como condici6n, que sobre su inmueble se imponga, sin indemnizaci6n, servidumbres o restricciones, siempre que estas respondan al interes publico (articulo 68). 2. De la adquisici6n de bienes para defensa de los recurs os naturales. Los articulos 69 y 70 enumeran varias causales de adquisici6n de bienes de propiedad particular y de bienes patrimoniales

de entidades de derecho publico, incluso por la via de la expro-

~I~~I~~ [~~I~jl~ 1]I El articulo 71 dice: "Para los efectos del inciso tercero del articulo 30 de la Constituci6n Nacional, dechl.ranse de utili dad publica e interes social los fines especificados en los dos articulos inmediatamente anteriores". Toda esta parte se intitulaba De la Expropiaci6n. Con el fin de que quedara mas presentable, se suprimi6 el titulo y se introdujo este articulo que equivale exactamente a la expropiaci6n y en el cual se declaran de utilidad publica e interes comun, todos los objetos que se han relacionado anteriormente. Utilizando este instrumento legal, el Estado, por medio de sus organismos, puede expropiar, cuando se trate de necesidades de indole social. Habida cuenta de que la Constituci6n colombiana establece la expropiaci6n sin indemnizaci6n s6lo en casos taxativamente establecidos por la ley, resulta una forma de expropiaci6n muy suave en comparaci6n con las que rigen en otros paises.

XIII. DE LA ATMOSFERA Y DEL ESP ACIO AEREO EI C6digo se refiere a est a materia senalando que al gobierno corresponde "mantener la atm6sfera en condiciones que no causen molestias 0 danos, 0 interfieran en el desarrollo normal de la vida humana, animal 0 vegetal y de los recursos naturales renovables" . Para ello se prohibira, restringira 0 condicionara la descarg~ en la atm6sfera de polvos, vapores, gases, humos, emanaciones que puedan causar danos 0 molestias a los integrantes de la comunidad. Por 10 tanto, se deben dictar normas acerca de varias materias: la cali dad del aire, como elemento'indispensable para la salud humana, animal y vegetal; el grado permisible de concentraci6n de sustancias aisladas 0 en combinaci6n ; los metodos para impedir y combatir la contaminaci6n; como se opera esta con origen energetico, inclusive la producida por aeronaves 0 demas automotores; restricciones 0 prohibiciones de la importaci6n, ensamblaje, producci6n 0 circulacion de automoviles y otros medios de transporte, en cuanto hace relaci6n al control de gases, ruidos y otros factores contaminantes; metodos para reducir las emisiones de gases a ciertos niveles; establecimiento de estaciones 0 redes de muestreo para localizar las fuentes de contaminaci6n atmosferica y detectar su peligro actual 0 potencial. Otra vez actua el criterio educativo: se explicaran a la poblacion los efectos nocivos de las quemas para desmonte 0 limpieza de terrenos, a la vez que se Ie prestara asistencia para que los prepare por otros medios. A quienes, a pesar de contar con esta asistencia, persistan en tales practicas, se les sancionara. Esta parte se refiere a la atm6sfera, la que requiere quiza la labor de reglamentaci6n mas intensa. EI Inderena ha formado

grupos de trabajo para proyectar

una reglamentaci6n,

metera al estudio de comites interinstitucionales,

que so-

en donde esta-

ran representados los organismos oficiales con incumbencia en la materia, las universidades, los gremios de la producci6n y los profesionales. Como el pais cuenta con muy poca experiencia en el establecimiento de este tipo de regulaciones tecnicas, la norma ha sido elaborada con el cuidado suficiente como para no hacerla ni inocua, ni imposible de aplicar.

A. Disposiciones

generales

Constituye el concepto que requiri6 mas trabajo fijar en el c6digo, porque reemplaza toda la legislaci6n sobre aguas existente en el pais. Para medir la tarea, cabe anotar que en esta materia se habia legislado a 10 largo de la historia de la naci6n'. El regimen legal de las aguas publicas presenta doble. aspecto: uno publico, de derecho administrativo; otro privado, de, derecho civil, por excepci6n. En consecuencia, compete tanto a la rama ejecutiva como a la jurisdiccional, pero a cada cual'dentro de la esfera que Ie es propia. A la rama ejecutiva corresponde 10 relacionado con la administraci6n de las aguas y demas bienes de uso publico; reglamentaciones de corrientes; regimen de concesiones, distribu., ci6n, control y conservaci6n de las aguas; ocupaci6n y explota:. cion de los cauces; determinaci6n de las zonas que van a quedar afectadas con las servidumbres de interes privado; caracteristicas de las obras y demas modalidades concernientes al ejer~icio de dicha servidumbre; imposici6n administrativa de servidumbres en interes publico. La rama jurisdicciona1 conoce de los conflictos de dominio que puedan surgir sobre esas mismas aguas entre particulares,y de las restricciones de la propiedad privada que el regimen legal de' aguas pueda implicar, referente alas servidumbres de acueducto, desagtie, presa y estribo, abrevadero y otros, imponiendo la servidumbre en interes privado cuando no 11eguena acuerdo las partes en conflicto. Las aguas, como recurso, se contemplan en la parte III del libro II del c6digo, cuyas disposiciones regulan el aprovechamiento de este bien en todos sus estados y formas; es decir, comprenden todo el cicIo hidrol6gico. Con la expedici6n del c6digo se pretendi6 recoger en un solo texto legal todas las normas

sobre la materia, que se encontraban

dispersas, prop6sito que

en gran parte se logr6. B. Del dominio de las aguas y sus cauces El principio general es el articulo 80 que a la letra dice: "Sin perjuicio de los derechos privados adquiridos con arreglo a la ley, las aguas son de dominio publico, inalienables e imprescriptibles". El concepto de los derechos adquiridos que aqui se enuncia se refiere exc1usivamente a derechos civiles emanados de las leyes que forman parte del derecho privado, pero no a normas de caracter administrativo que precisamente limitan ese interes en beneficio del interes social. El interes social prevalece sobre el interes privado y, por consiguiente, en materia de aguas de uso publico no habra lugar al reconocimiento de derechos adquiridos, que solamente tendra vigencia cuando se trate de conflictos entre particulares que debe dirirhir la justicia ordinaria. Del mismo principio general referente alas aguas participan los cauces naturales, pues resulta fisica y juridicamente imposible separar estos de aquellas. Constituyen excepci6n a ese principio las aguas de dominio privado, 0 sea aquellas que nacen y mueren en una misma heredad, entendiendose por nacer" el brotar naturalmente a la superficie; y por morir,el evaporarse 0 desaparecer (articulo 81). El anterior con"cepto, que adopt6 el C6digo de los Recursos Naturales ReIiovables y de Proteccion al Medio Ambiente, puso termino a una controversia jurisprudencial. ,-

El C6digo Civil definia como aguas privadas las que nacen y mueren en una misma heredad. Una interpretacion de la Corte Suprema de Justicia planteaba que las aguas morian- dentro de la misma heredad si desembocaban en otra corriente, con 10 cual se tornabamuy amplio el concepto de aguas privadas. Era por 10 tanto necesario ac1ararlo, y al hacerlo las aguas privadas quedaron reducidas al minimo. Muchos tecnicos querian que desapareciera completamente el concepto de las aguas privadas. Los redactores del c6digo consultaron a varios especialistas, asi como al Consejo de Estado, acerca de tal posibilidad. Empero la Constitucion permite el cam路

bio de propiedad s6lo mediante el proceso de expropiaclOn. De modo que .habria que tratar cada caso POl' separado y seguir a cada agua privada un proceso de expropiaci6n. La ficci6n juridica de "morir" 0 "desaparecer" no se tiene en cuenta para efectos de protecci6n y conservaci6n de las aguas, pues tan obligado esta el titular de las de dominio privado como el usuario de las de dominio publico a preservar y conservar la calidad de ellas. Articulo 82: "El dominio de las aguas privadas se pierde 0 extingue pOl' ministerio de la ley, cuando su titular deja de utilizarlas durante tres (3) afios continuos, salvo fuerza mayor". La extinci6n debe ser declarada administrativamente. Esto representa un paso adelante en cuanto al concepto de expropiacion. Igualmente, salvo derechos adquiridos POl' particulares, son bienes inalienables e imprescriptibles dei Estado, segun el articulo 83 del C6digo, los siguientes: 1. EI alveo

cauce natural de la corriente.

2. El lecho de los depositos naturales de agua. 3. Las playas maritimas, fluviales

lacustres.

4. Una faja paralela a la linea de mareas maximas 0 a la del cauce permanente de rios y lagos hasta de trienta (30) metros de ancho. 5. Las areas ocupadas pOl' los nevados y los cauces de los glaciares. 6. Los estratos

depositos de las aguas subterraneas.

Se cobijaron bajo esta norma los bienes de uso publico relacionados con las aguas cuya reglamentacion se hallaba dispersa en varios textos y se consign6 pOl' primera vez 10 referente a los glaciares, los nevados y las aguas subterraneas. La disposici6n, al establecer como pertenecientes al Estado la faja hasta de treinta (30) metros de ancho paralela a los cauce路s permanentes de rios y lagos, elimino el derecho de riberania que en la legislaci6n anterior era reconocido, consistente en que el propietario de predio riberefio estaba facultado legalmente para ocupar con obras el cauce de la corriente que deslindaba su fundo y para derivar hasta el 50 % del caudal de ella

en beneficia de su predio, sin necesidad de permiso. La nueva

normn [unrOn u~tn(jhanJlaGiOnfw~n ~\I~~iI B que sin mencionar el riberefio, disponen "que s610 se podra hacer uso de las aguas en virtud de concesi6n". Es decir que, sin excepci6n, toda persona que desee derivar aguas de uso publico necesita obtener la correspondiente concesi6n. Hoy en dia, dentro de la vigencia del C6digo de los Recursos Naturales Renovables y de Protecci6n al Medio Ambiente, en estricta aplicaci6n de las normas citadas, el riberefio que este utilizando las aguas de dominio publico en las condiciones anteriores debe proceder a legalizar su aprovechamiento, pues en caso de no hacerlo, su situaci6n sera de abierta ilegalidad, ya que no puede oponerle al Estado un derecho adquirido, como anteriormente se ha expresado. C. De Los modos de adquirir

el derecho al uso de Las aguas

Las aguas de dominio publico pueden usarse, sea por ministerio de la ley, sea por concesi6n. Lo primero consiste en la autorizaci6n legal a toda persona, de usar las aguas para satisfacer sus necesidades elementales, las de su familia y las de sus animales. "Como requisito esencial se exige que el uso se haga sin establecer derivaciones, ni emplear maquinas ni aparatos, ni detener 0 desviar el curso de las aguas, ni deteriorar el cauce 0 las margenes de la corriente,ni alterar 0 contaminar las aguas en forma que se imposibilite su aprovechamiento por terceros" .. Tambien, por ministerio de la ley, se podran utilizar las aguas de dominio privado, pero exclusivamente para consumo domestico. Igualmente, el propietario, poseedor 0 tenedor de un predio podra servirse de las aguas lluvias que caigan en este y discurran por el, construyendo dentro de la propiedad las obras necesarias para almacenarlas y conservarlas, sin que requiera permiso, siempre y cuando que con ello no se cause perjuicio a terceros. Respecto al segundo modo. de adquirir el derecho al uso de las aguas, el C6digo preve que "salvo disposiciones especiales, s610 puede hacerse uso de las aguas en virtud de concesi6n". Al

no hacer excepclOn, el articulo por consiguiente, se esta refiriendo a todas las aguas de dominio publico susceptibles de utilizarse, extraerse de sus cauces, y a toda clase de personas, naturales 0 juridicas, publicas 0 privadas, que puedan pedirlas en concesi6n. Acerca de las aguas subterraneas, el c6digo preve que el unico derecho que asiste al dueno, poseedor 0 tenedor del predio en donde se encuentran, es el referente al uso de las mismas y de acuerdo con las necesidades del fun do. Las concesiones otorgadas en forma individual ceden ante las reglamentaciones generales, sobre corrientes, dep6sitos de agua, lagos 0 lagunas, cuando las circunstancias asi 10 aconsejen. La autoridad de aguas esta facultada para modificar las concesiones otorgadas sin que los concesionarios puedan oponerle al Estado un supuesto derecho adquirido. Los permisos se refieren a la ocupaci6n de los cauces, de las corrientes 0 dep6sitos de agua can obras; a su explotaci6n y al establecimiento en ellos de servicios de turismo y recreaci6n. Sobre este particular, el c6digo establece que requieren autorizaci6n 0 permiso, tanto el que pretenda construir obras sobre el cauce como el que tenga interes en explotar los materiales de arrastre (arena, piedra, cascaj 0) existentes en el 0 en sulecho. La autorizaci6n 0 permiso se exigira a toda persona natural o juridica, publica 0 privada, pues, como anteriormente se dej6 en claro, los cauces participan de la misma categoria de las aguas. D. Establecimiento de restricciones y limitaciones al dominio sobre otros bienes, servidumbres y expropiaci6n El aprovechamiento, aun por particulares, de ciertos recursos, naturales de interes publico requiere a veces restringir el dominio de otros bienes pertenecientes a. personas diferentes de los usuarios. Son numerosos los casos, y distintas las gradaciones en que las leyes autorizan limitar el dominio ajeno. Veamos algunos ejemplos: a) La maxima lesi6n consiste en la expropiaci6n del dominio (aunque tambien existe la expropiaci6n temporal del usa) ;

por ejemplo, cuando se expropia un terreno para inundarlo a fin esa Q dir~ hidr~uli~? p 1 construir una

zaci6n total; b) Las servidumbres, que no extinguen pero cercenan el dominio, pueden ser de paso, de acueducto, de tendido de Eneas electricas, de drenaje, de recepci6n de aguas. Aparecen en las Jeyes de mineria, de aguas, de bosques, de avenamiento, de tierras, de pesca. Dan lugar a indemnizaci6n parcial. c) Las meras limitaciones del dominio, como la de no edificar 0 cultivar, la de no alterar un paisaje natural 0 arquitect6nico, la de no colocar vallas 0 anuncios publicitarios, las de no realizar determinadas actividades 0 las de no cazar determinadas especies. Suelen no dar lugar a indemnizaciones. Todas est as restricciones pueden ser impuestas administrativa 0 judicialmente, 0 mediante la combinaci6n de ambos sistemas. Las servidumbres se rigen por normas y procedimientos especiales de este titulo. 1. De la servidumbre de acueducto (articulo 107). Para imponer servidumbres de acueducto en interes privado de quien tenga derecho a usar el agua, se determinara: a. Zona afectada; b. Caracteristicas

de la obta;

c. Modalidades con las cuales se cumplira. Se debe citar al propietario reales.

y a quienes tengan derechos

2. D~ la servidumbre de desagiie yde recibir aguas {articulos 108 a 111).

Todo predio esta sujeto la servidumbre" de desagiie en favor de otro, publico 0 privado, que la necesite. Al dueno se Ie fijara, a su favor, una indemnizaci6n de acuerdo con el beneficio que va a recibir el otro. Si necesita canales del predio sirviente, puede ser obligado a contribuir a su conservaci6n. 3. De la servidumbre a 114) .

de presa y estribo

(articulos

112

Esta consiste en apoyar, sobre elpredio 0 predios adyacentes al cauce de una corriente 0 dep6sito de aguas, las obras necesarias para alguna pres a 0 derivaci6n. Toda heredad se halla sujeta a la servidumbre de estribo en favor de una mina, empresa, ciudad 0 poblado, que necesite derival' 0 almacenar aguas. Las obras se deben construir y conservar con el menor perjuicio. La indemnizaci6n s610 se tasara teniendo en cuenta los dafios que se causen. 4. De la servidumbre de transito para transportal' abrevar ganados (articulos 115 a 117).

agua y

Cuando una heredad carezca de agua propia 0 Ie sea insuficiente, tendra servidumbre de transito para traerla, en vasijas, de una corriente publica. Igualmente, cuando carezca de la necesaria para abrevar el ganado, podra lIevarlos POl' uno 0 mas predios rurales aj enos, para que beban en corrientes 0 dep6sitos de dominio publico. Para constituirlas y usarlas, se requiere que no se cause perjuicios a quien actualmente necesite de las aguas y este haciendo uso legitimo de ellas. Los lugares y las horas deben ser sefialados POl' el propietario del predio sirviente. Cesan cuando se demuestre que son innecesarias. Se pueden modificar cuando se cause dafio grave al predio sirviente. Todas las controversias correspond en al poder judicial. 5. De la servidumbre de uso de riberas (articulo 118). Los duefios de predios riberefios estan obligados a dejar libre de edificaciones y cultivos el espacio necesario para los usos autorizados POl' ministerio de ley, para la navegaci6n, 0 la administraci6n del respectivo curso 0 lago, 0 la pesca 0 actividades similares.

E. De las obras hidraulicas Las disposiciones del C6digo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protecci6n al Medio Ambiente, en su titulo de las obras hidrauIicas, tienen POl' objeto promover, fomentar, encauzar y hacer obligatorios el estudio, construcci6n y funcionamiento de las obras hidraulicas, para cualesquiera usos de los recursos hidricos y para su defensa y conservaci6n.

~W~r~

En desarrollo de este titulo, asi como de otras disposiciones

A~ci

yien

mentando Y encauzando la construcci6n de obras hidraulicas, especialmente las de aprovechamiento de aguas para servicios' publicos, como son las destinadas al suministro de agua potable, aprovechamientos hidroelectricos y vias navegables. Igualmente, el c6digo dispone especificamente que el gobierno nacional podra emprender obras hidraulicas en las corrientes reglamentadas y en distritos de riego cuando los usuarios muestren 0 comprueben incapacidad econ6mica para adelantarlas, se presenten conflictos entre los beneficiarios 0 sea necesario extender el servicio. Los propietarios de tierra deberan pagar la contribuci6n que les correspondiere por concepto de valorizaci6n. En cuanto a obras para el control de inundaciones, el gobierno promueve, fomenta y encauza las encamirtadas a la protecci6n de centros poblados, vias de comuniCaci6n y distritos de riego y drenaje. Asi mismo contempla la posibilidad de adelantar obras de protecci6n en corrientes reglamentadas y distritos de drenaje, que seran amortizadas mediante valorizaci6n de las tierras. Por otra parte, el c6digo establece que los usuarios a quie~ nes se les haya otorgado permiso 0 concesi6n de agua tienen la obligaci6n de presentar, para su estudio y aprobaci6n, los pIanos de las obras necesarias para controlar, conducir, almacenar 0 distribuir el caudal, y se seiiala el impedimento de utilizar las obras mientras su uso no se hubiere autorizado, asi como el deber del usuario de mantener en condiciones 6ptimas las obras construidas, a fin de garantizar su correcto funcionamiento. El no cumplimiento de esta obligaci6n y de otras que se consignan, dirigidas a la conservaci6n y defensa del recurs~ agua, acarr~a al responsable del acto sanciones que :Queden ir desde la imposici6n de multas hasta la cancelaci6n del apro..: vechamiento 0 del permiso. Las multas se regulan de conformidad con normas vigentes sobre la materia, y seran graduadas s'egun la graved ad de la infracci6n . Respecto de las obras de protecci6n contra las inundaciones,. ei peticionario debera presentar, para su estudioy aprobaci6n, los pIanos, cillculos.y memo~ias de las obras, 楼a sean路 de rectifi-

caclOn de cauces, defensas marginales 0 sistemas de drenaje. Igualmente, despues de construidas las obras, deberan someterse a la aprobaci6n de la autoridad de aguas, y el beneficiario velara por su conservaci6n y correcto funcionamiento. En caso de crecientes extraordinarias y otras circunstancias de fuerza mayor, los propietarios, poseedores de predios 0 asociaciones de usuarios podran construir, con caracter provisional y sin permiso, obras de defensa, dando aviso dentro de los primeros dias siguientes a la iniciaci6n de estas. Cuando por causa de aguas lluvias 0 sobrantes de riego se produzcan inundaciones, los duefios de los predios vecinos deberan permitir la construcci6n de las obras necesarias para encauzar el agua, previa autorizaci6n de los correspondientes pIanos. El c6digo, asi mismo, contempla, entre otras disposiciones, la de ordenar la demolici6n de obras ejecutadas sin permiso, 0 las autorizadas pero que puedan causar dafios inminentes. F. Del uso, conservaci6n

y preservaci6n

de las aguas

Sin permiso, no se podran alterar los cauces, ni el regimen ni la cali dad de las aguas, ni interferir su uso legitimo. Se negara el permiso cuando implique peligro para la colectividad, los recursos naturales, la seguridad interior 0 exterior y la soberania nacional. Los usuarios estan obligados a: a) aprovechar las aguas con eficiencia y economia, empleando sistemas tecnicos; b) no utilizar sino la otorgada; c) construir y mantener instalaciones y obras hidraulicas; d) que no se derramen 0 salgan de la obra que las debe contener; e) proporcionalmente contribuir a la conservaci6n de las estructuras hidraulicas, caminos de vigilancia y demas obras comunes; f) permitir la vigilancia e inspecci6n y suministrar datos sobre el uso de las aguas. 1. De la prevenci6n y control de la contaminaci6n. El Estado debe garantizar la calidad del agua para el consumo humano y para las demas actividades en que se requiera. Para ello debera: a. Clasificar las aguas, mediante analisis peri6dicos, acerca de sus caracteristicas fisicas, quimicas, bio16gicas.

b. Sefialar sistemas de tecnicas para captaci6n y almacenamiento, tratamiento y distribuci6n del agua para el uso publico y privado. c. Ejercer las normas.

control sobre las personas para que cumplan

d. Fij ar c6mo se eliminan excretas

aguas servidas.

e. Prohibir, condicionar 0 permitir el vertimiento de residuos y basuras, desechos y desperdicios en una fuente receptora. f. Controlar, peri6dicamente, la calidad de las aguas. g. Permitir 0 prohibir la utilizaci6n de aguas negras fialar condiciones para ello. h. Controlar las que se conviertan naci6n.

se-

en focos de contam i-

i. Promover y fomentar la investigaci6n y analisis permanente de las aguas interiores y de las marinas, para asegurar la preservaci6n de los ciclos biol6gicos y el normal desarrollo de las especies, as! como para mante;ner la capacidad oxigenante y reguladora del clima continental. EI propietario de industrias no puede oponerse a que se compruebe la efectividad de los sistemas empleados para evitar que se contaminen las aguas. Ademas, debe suministrar todos los datos que se Ie soliciten. Las industrias que, por raz6n de su proceso, viertan aguas de te.mperaturas que esten fuera del nivel 0 intervalo permisi:' bles, deberan adecuarlas previamente. Protecci6n con control especial requieren: "a. las aguas destinadas al consumo domestico, humano y animal y a la produccion de alimentos; "b. los criaderos y habitat de peces, crustaceos- y especies; "c. las fuentes, cascadas, lagos u otros depositos que esten en areas dignas de proteccion". Se fijaran zonas en las cuales, sin tratamiento previo, no se podran depositar concentraciones que sobrepasen los niveles admisibles de aguas negras, residuales y sustancias toxicas. Para construir, ensancharo alterar habitaciones 0 complej os habitacionales 0 industriales, se requiere que hayan sido

aprobados duales.

los correspondientes planes de desague de aguas resi-

El beneficiario de toda concesi6n se someteni a preservar la calidad del agua. dran

Las industrias que no garanticen la calidad de las aguas poinstalarse unicamente en lugares previamente senalados.

Las industrias s610podnin descargar efluentes en el sistema de alcantarillado publico, en condiciones que se establezcan. No se permitira que 10hagan en coleetores de aguas lluvias. El propietario de un predio no podra oponerse a la inspeccion, vigilancia 0 realizaci6n de obras que se ordenen de acuerdo con el c6digo. Cuando las aguas servidas no se pueden llevar a alcantarillado, su tratamiento ha de efectuarse de manera que no perj udique las fuentes receptoras, los suelos, la flora 0 la fauna. Las obras deberan ser aprobadas previamente. 2. De los usos especiales. De usos mineros Deberan sujetarse 10smineros a est as normas: a. Mantener limpios los cauces donde se arrojen carga 0 desechos de labores ; b. No perjudicar la navegaci6n; c. No danar los recursos hidrobiol6gicos. Ni los establecimientos publicos ni las empresas agricolas o industriales deben contaminar las aguas de una poblaci6n. De usos de aguas lluvias Se utilizan en el predio que caigan si no hacen dano a terceros. G. De las aguas subterraneas El aprovechamiento de las aguas subterraneas ha adquirido importancia creciente en el pais, tanto para satisfacer las necesidades domesticas como las industriales y de riego. Habida cuenta de los otros recursos hidraulicos disponibles, las aguas

subterraneas

tCll.iion

constituyen una riqueza cuya protecci6n y explo-

QU~~\l"~~~

fian e} IIla~or interes "para la economia

nacional. Para la agricultura colombiana las aguas subterr{meas constituyen un recurso absolutamente indispensable. EI aumento de su extracci6n con fines industriales plantea el riesgo de afectar la satisfacci6n de las necesidades de la agricultura y de la alimentaci6n, principalmente en las grandes ciudades. Las subsuelo agotarla, agricola

extracciones excesivas y el desperdicio del agua del pueden llegar a disminuirla en forma peligrosa 0 aun afectar su calidad y tornarla inadecuada para el uso y humano.

Ciertos trabajos, como las obras de ordenaci6n hidraulica, las excavaciones, principalmente para la exp~otaci6n de arenas, pueden afectar tambien el regimen de las aguas subterraneas. Por tales razones, Colombia se interesa cad a vez mas en la legislaci6n de las aguas subterraneas, asi como en la estructura administrativa de que depende la aplicaci6n satisfactoria de las disposiciones legislativas reglamentarias. Se advierte, en efecto, que en el pais la legislaci6n sobre las aguas subterraneas era practicamente inexistente (articulo 1002 del C6digOiCivil), y por 10 tanto, inadecuada para las necesidades actuales. EI Inderena se ha dado cuenta de la necesidad de proteger las aguas subterraneas, tanto cuantitativa como cualitativamente. Por esta raz6n se incluye una actividad legislativa y reglamentaria muy importante en la materia. ;EI texto legislativo se complementa frecuentemente con otras disposiciones de orden legislativo 0 reglamentarias especiales sobre las aguas subterraneas y las condiciones relativas a la construcci6n y utilizaci6n de los pozos, en concordancia con el desarrollo social y tecnol6gico del pais. La ley organica del c6digo trata de todos los recursos hidraulicos, con tendencia a la inclinaci6n hidraulica del territorio en su conjunto, 0 sea el establecimiento de medidas para la aplicaci6n del c6digo en un plano regional 0 en cuencas compIetas para obtener una mejor conservaci6ny utilizaci6n de las aguas, incluidas las subterraneas. Cabe afiadir, por otra parte, que unicamente un articulo del C6digo Civil colombiano contenia disposici6n de ese tenor:

"Cualquiera puede cavar en el suelo propio un pozo aunque de e]]o resulte menoscabarse el agua de que se alimenta otro pozo, pero si de e]]o no reportare utili dad alguna, 0 no tanta que pueda compararse con el perjuicio ajeno, sera obligado a segarlo" (articulo 1002). EI nuevo c6digo, en cambio, contempla disposiciones legales relativas a los principales problemas relacionados con la propiedad, investigaci6n, captaci6n y utilizaci6n de las aguas subterraneas, asi como su protecci6n contra la contaminaci6n. EI analisis de este articulo va precedido de una introducci6n en la que se han tratado de res altar los principios basicos de la reglamentaci6n. EI estudio se ha sometido a la consideraci6n de las diferentes entidades nacionales que tienen que ver con el recurso, para comprobaci6n de las disposiciones en el incluidas. Esta sintesis general de las distintas disposiciones permite apreciar las tecnicas legislativas utilizadas con el fin de resolver los problemas relativos alas aguas subterraneas. EI examen de las disposiciones legislativas y reglamentarias del C6digo de Recursos Naturales y del Medio Ambiente se realiza en este estudio tratando las siguientes cuestiones: 1. Definici6n del objeto material del articulado. 2. Regimen de propiedad de las aguas subterraneas. 3. Derechos de aprovechamiento. 4.- Reglamentaci6n relativa a la investigaci6n, miento y utilizaci6n de aguas subterraneas.

alumbra-

5. Disposiciones relativas a los trabajos que puedan ocasionar variaciones en el, comportamlento de las aguas subterraneas. 6. Disposiciones encaminadas a prevenir la contaminaci6n, agotamiento 0 merma de las aguas subterraneas. As!: 2. Regimen de propiedad de las aguas subterraneas. El c6digo declara expresamente que las aguas subterraneas forman parte del dominio publico.

En 10 que concierne al regImen de propiedad de las aguas subterraneas se rescribe ue estas ~o uedan ser objeto de

apropiacion privada. 3. Derecho de aprovechamiento. Existen restricciones especialmente en 10 que se refiere a los derechos de aprovechamiento y excavaci6n de pozos y perforaciones domesticas, agricolas y otras, porque pueden ser declarados, reconocidos e inscritos oficialmente ante la autoridad de aguas. El c6digo estipula que, cuando las aguas subterraneas disponibles en un predio determinado no se aprovechen 0 10 sean solo provisionalmente por su propietario 0 por el titular del derecho de aprovechamiento, segun los casos, los propietarios vecinos que necesiten agua y no la encuentren en las proximidades podran hacerse adjudicar concesiones de aprovechamiento sobre tales aguas. 4. Reglamentaci6n relativa a la investigaci6n, alumbramiento y utilizaci6n de las aguas subterraneas. , La investigacion de las aguas subterraneas va ligada a la determinacion de los recursos existentes en cierta region 0 fundo. Esta determinacion constituyeuna operacion de gran importancia, porque precede a la reglamentacion de los alumbramientos de aguas subterraneas y de la utilizacion de estos. El codigo ordena que los proyectos y trabajos relativos a las aguas subterraneas se basen en estudios tecnicos elaborados por la entidad oficial (lngeominas), las compafiias y los expertOgcompetentes. ' Para las investigaciones en tierras tanto de propiedad publica como privada, se requiere permiso de la autoridad de aguas, del rnismo modo que para proceder a la excavacion de ROZOS por medios mecanicos. Tambien, generalmente, se han de facilitar datos e informaci6n tecnica sobre el desarrollo en los trabajos. La necesidad de conservar cuantitativa y cualitativamente el recurso de las aguas subterraneas y de impedir que se malgaste, han hecho que el codigo imponga al titular la obligaci6n de extraerlos de modo que no se produzcan sobrantes. La obtenci6n del permiso para efectuar una perforaci6n no supone el derecho a extraer el agua ni de utilizarla, 10 cual es

objeto de un permiso especifico, que se concede una vez efectuada la prueba de bombeo y que lleva consigo determinadas obligaciones relativas en particular a la cantidad de agua que se puede extraer. 5. Disposiciones relativas a los trabajos que puedan ocasionar variaciones en el comportamiento de las aguas subternineas. El c6digo contiene disposiciones encaminadas a impedir que determinados trabaj os y operaciones con obj eto diferente de la captaci6n de aguas subterraneas traigan consecuencias perjudiciales sobre estas. 6. Disposiciones encaminadas a prevenir la contaminaci6n de aguas subterraneas. Enuncian principios generales de contaminaci6n, que incluyen el principio de que las aguas subterraneas deben ser protegidas contra toda clase de contaminaci6n, si esta las torna perj udiciales para la salud 0 inadecuadas para su empleo normal.

H. De la administraci6n de las aguas y cauces "Corresponde

al gobierno:

a) "Autorizar y controlar el aprovechamiento y la explotaci6n y ocupaci6n de los cauces".

de las aguas

b) "Coordinar la acci6n de los organismos oficiales y de las asociaciones de usuarios". c) "Reservar de ellas".

las aguas de una

varias corrientes

parte

d) "Ejercer control sobre aguas privadas, para evitar deterioro ambiental, 0 por razones de utili dad publica 0 interes social" . e) "Estudiar

la mejor distribuci6n a cada corriente".

"Revisar

modificar la reglamentaci6n".

1. Cargas pecuniarias Las entidades territoriales el aprovechamiento de aguas.

no pueden gravar con impuestos

La utilizaci6n de aguas con fines lucrativos dara lugar al cobro de tasas fij adas por el gobierno nacional que se invertiran

en:

3. Proyectar

el aprovechamiento

4. Proteger y desarrollar

comun;

las cuencas hidrograficas;

5. Cubrir los costos directos de cada aprovechamiento".

J. De las asociaciones de usuarios de aguas Podnin establecerse las asociaciones de usuarios, cuando una derivaci6n beneficia varios predios de distintos duenos, por ministerio de la ley habra comunidad entre ellos. 0 podran senalar una convenci6n con igual fin. Cuando el canal no perteneciere a todos y no existiere acuerdo, se podra establecer la servidumbre. K. Sanciones El que infrinja las normas que rigen las concesiones de aguas de uso publico y las reglamentaciones del uso de aguas publicas 0 privadas de que trata el C6digo, incurrira en las sanciones previstas en las leyes, reglamentos y convenciones.

Lo mismo que al tratar de la atm6sfera y del espacio aereo, esta parte del c6digo urge las aetividades estatal y particular, y les sefiala reglas de condueta para prevenir la contaminaci6n. El c6digo (articulos 164 a 166) regula el uso del mar, su fondo y sus recursos, excepto los minerales, por causa de la limitaci6n impuesta por la ley 23 de 1973. Preve, no obstante, evitar la contaminaci6n marina por causa de la exploraci6n, explotaci6n y transporte de petr6leo, como tambien la originada en otras fuentes contaminantes. De la flora y fauna marina y de la pesca tratan los articulos 266 a 269; de su protecci6n sanitaria, los articulos 289 a 301; del usa recreativo de las playas y aguas costeras, los articulos 103 y 104, que analizaremos mas adelante. Corresponde al Estado la protecci6n del ambiente marino. Este 10 constituyen las aguas, el suelo, el subsuelo, el espacio aereo del mar territorial y de la zona econ6mica, las playas y los rec.ursos renovables de la zona. La protecci6n tiende a prevenir la contaminaci6n de la zona con sustancias que puedan poner en peligro la salud humana, perjudicar los recurs os hidrobiol6gicos, menoscabar las posibilidades de esparcimiento 0' entorpecer los demas usos legitim os del mar. Se tomaran medidas acerca de: a) Calidad, llmites y concentraciones permisibles de desechos que puedan arroj arse al mar y cuales no. b) Reglamentaci6n, con el ministerio de Minas y Energia, de las actividades de exploraci6n y explotaci6n de hidrocarburos u otros recurs os minerales marinos y submarinos 0 existen-

tes en las playas maritimas, para evitar la contaminaci6n del ambiente marino. c) Otorgamiento de permisos, condicionados a que las actividades que se Heven a cabo no perjudiquen ni deterioren los demas recursos, ya fuere por agotamiento, degradaci6n 0 contaminaci6n. La exigencia de permiso para el ejercicio de actividades que puedan contaminar el ambiente marino implica especial significado, como quiera que, conforme a la legislaci6n preexistente, los usos del mar podian considerarse liberrimos por el concepto de cosa de nadie, atribuido al citado ambiente.

XVI. DE LOS RECURSOS ENERGETICOS PRIMARIOS Las pendientes, desniveles 0 caidas constituyen accidentes topognificos que el c6digo, inspirandose en las legislaciones mexicana y argentina, define como recursos naturales diferentes de las aguas mismas (articulo 168). Y 10 hace porque una pendiente aprovechable para general' energia puede existir en un lugar 0 valle distin.to de aquel POI' donde escurren las aguas. La energia cinetica, directa 0 electrica es el fruto del uso combinado de .ambos recursos naturales: el agua y la caida. Definida la pendiente cOmo recurso distinto del agua, est a puede concederse a una persona para general' energia y a obras para usos diferentes: riego, navegaci6n industrial y otros. EI c6digo senala como tales: "a) la energia solar; "b) la energia e6lica; "c) las pendientes, desniveles topogr:ificos

caidas;

"d) los recursos geotermicos; "e) la energia contenida en el mar" . La Naci6n se reserva, respetando derechos adquiridos, el dominio y el uso de las pendientes, de la energia hidraulica. La que se genere mediante la combinaci6n de aguas y pendientes, asi como en las corrientes maritimas 0 mareas. Las personas naturales 0 juridicas, publicas 0 privadas que deseen general' energia electrica, deberan solicitar concesi6n 0 proponer la asociaci6n. Las normas sobre concesiones de aguas senin aplicadas a las de uso de agua y pendientes para general' energia hidraulica.

Estos recursos son definidos, por los articulos 172 y 173 como la combinaci6n natural, bajo la tierra, de una fuente ca16rica y agua que la produce en forma liquida 0 de vapor a mas de 809C, si asi 10 estableciera el reglamento. Una fuente ca16rica natural sin agua, pero que puede ser aprovechada por la inyecci6n artificial de esta, tambien puede ser calificada como recurso geotermico. Su desarrollo esta cobrando gran impulso en el mundo, tanto a causa de la crisis energetica como porque constituye fuente de energia que no produce contaminaci6n. Colombia, por su riqueza volcanica y termal, ofrece promisorias perspectivas al respecto. Los recursos geotermicos son reservas de la naci6n. El articulo 175 puntualiza que, a mas del energetico, los recursos geotermicos son susceptibles de otros usos: la obtenci6n de agua dulce, producci6n de sales minerales, generaci6n directa de calor 0 frio para fines industriales 0 domesticos.

Adoptando una distinci6n termino16gica de validez universal, el C6digo regula por separado los usos agricolas, que vincula al termino suelo,. y los usos no agricolas, que relaciona con la palabra tierra. Ambas clases de usos pueden ser excluyentes y competitivos. - No obedeci6 a capricho la denominaci6n de est a parte del c6digo. Los significados y connotaciones que tales vocablos implican para las ciencias y tecnicas de los estudios de la naturaleza y sus aplicaciones dieron lugar a la respectiva distinci6n, y asi fueron consideradas para su tratamiento legal. El suelo agricola, las facultades de la administraci6n respecto de el, asi como de su USb y conservaci6n, merecieron tratamiento especial que los' diferenci6 de los usos no agricolas de la tierra, al dedicarla al urbanismo habitacional 0 industrial, 0 tambien al incorporarla al sistema de transportes, mediante su destinaci6n a la construcci6n de aeropuertos, carreteras 0 ferrocarriles. Respecto de los suelos agricolas, denominaci6n que comprende tambien los destin ados a los usos pecuarios y silvicolas, el c6digo (articulos 178 a 186) procura que cada clase de ellos se utilice conforme a su aptitud, 10 cual requiere de previa clasificaci6n edafol6gica. Los duefios de suelos degradados o inadecuadamente explotados estan sujetos a la obligaci6n de restaurarloso a emplear tecnicas apropiadas, para su conservaci6n y recuperaci6n, de acuerdo con las caracteristicas regionales (art. 180).

El articulo 184 toma cuenta de los deslizamientos de tierra; el 185 de las ex lotaciones mineras a deJo abierto Qtras alt~raciones topograficas

nocivas.

Se redactaron normas bastante concretas, en tanto otras se dejaron para ser incluidas en posterior reglamentaci6n. Por ejemplo, se inserta un precepto especialmente dirigido al ministerio de Obras P6blicas (articulo 186): "Salvo autorizaci6n, y siempre con la obligaci6n de reemplazarla adecuada e inmediatamente, no podra destruirse la vegetaci6n natural de los taludes de las vias de comunicaci6n 0 de canales, ya los domine 0 esten situados por debajo de elIos". Su prop6sito es dirimir una polemica con los ingenieros civiles, sobre c6mo deben tratarse los taludes, pues hasta hace poco, la mayoria de las normas de conservaci6n de carreteras exigian la limpieza total de los taludes, no obstante demostrar la experiencia que ello resultaba completamente il6gico. Los articulos 187 a 193 imponen la planificaci6n y la zonificaci6n de los usos no agricolas de la tierra (urbanos, habitacionales, industriales 0 para aeropuertos, carreteras y ferrocarriles) y tambien la reglamentaci6n de la construcci6n de viviendas, edificios comerciales, industriales y otros, para asegurar condiciones minimas de habitabi1idad y de cali dad de vida. Los organismQs p6blicos que construyan obras de est a clase pueden ser obligados a cuidar de sus consecuencias ambientales (articulos 192 y 193). Finalmente, y dentro de los mismos distingos, se provee la creaci6n de distritos de manejo integrado; la determinaci6n de las cuencas hidrograficas como unidades geograficas de especial consideraci6n y manejo, por ordenaci6n fisica 0 por financiaci6n de planes supuestos en tal ordenaci6n; la posibi1idad de creaci6n de distritos de conservaci6n de suelos, como tema de exam en y regulaciones especificas. La expropiaci6n en esta materia encuentra aca nuevos motivos de reflexion, puesto que el uso regulado de la tierra y el suelo se estima instrumento eficaz de las restricciones de la autonomia de la voluntad, por la aplicaci6n de los principios que informan al texto general del c6digo.

La parte general del c6digo establece principios encaminados a orientar su aplicaci6n en el manejo y preservaci6n de los recursos naturales renovables. Estos principios aparecen expresos 0 implicitos en la parte especial de cada uno de los recursos, entre ellos el de la flora terrestre. Entre los principios que sirven de gUla en la interpretaci6n del c6digo, pueden anotarse los siguientes: -Los recursos naturales renovables deben manejarse en forma integrada, mediante la aplicaci6n de metodos que gar anticen que los ecosistemas no senin aIterados; su utilizaci6n se hani de manera' que, en cuanto sea posible, no interfieran entre sl. -Se establece el principio de la renovabilidad de los recursos como fundamento de su racional aprovechamiento. -Otro principio gUla del manejo de tales recursos se refiere alas prioridades en los diversos y posibles usos. Especialmente estos tres (3) principios enmarcan el manejo de la flora terrestre y de recurso forestal, como se vera a continuaci6n. A. De la conservaci6n

y defensa

de la flora

Para la conservaci6n y defensa de la flora, el c6digo est ablece la instituci6n de declaratoria de especies 0 individuos vegeta1es protegidos; 1as especies vegeta1es que corren peligro de extinci6n y que por alguna raz6n deben perdurar se declaran protegidas, 10 cual permite tomar las medidas apropiadas para velar por su conservaci6n y evitar su desaparici6n; entre esas

.~11;

medidas se halla la de velar por el aprovechamiento de las es-

itar su ut;lizaCi6n

en caso extremo, dis-

poner la expropiaci6n del terreno en que se encuentra. Se tomaran las medidas necesarias para conservar 0 evitar la desaparici6n de especies 0 individuos de la flora que, por razones de orden biol6gico, genetico, estetico, socio-econ6mico 0 cultural, deban perdurar. Asi es dable proteger un individuo de la flora, no solo por razones de orden genetico, biol6gico, sino por motivos culturales 0 esteticos. Porque el arbol es bello, se puede preservar de las siguientes maneras: -Declarando protegidos a especies 0 individuos previamente a cualquier intervenci6n en su manejo, 0 para el establecimiento de servidumbre 0 para su expropiaci6n. -Determinando los puertos maritimos y fluviales y los aeropuertos privados desde los cuales se podri efectuar comercio internacional de individuos y productos primarios de la flora. -Promoviendo el desarrollo y_ utilizaci6n de los mejores metodos de conservaci6n y aprovechamiento de la flora. Se asigna responsabilidad especial a 10s propietarios de especies protegidas, quienes tendran a su cargo el buen manej 0 y la conservaci6n de dichas especies. B. De la flora silvestre De definiciones y facultades: Se denomina flora silvestre el conjunto de especies e individuos vegetales del territorio nacional que no han sido plantadas 0 mejoradas por el hombre. Medidas para protegerlas: a) Intervenir en el manejo, aprovechamiento, transporte comercializaci6n, de propiedad publica 0 privada. b) Fomentar

restaurar

la flora.

c) Controlarla mediante practicas de orden ecol6gico. De la administraci6n y del manejo: Con el fin de proteger la flora silvestre, el gobierno esta facultado para intervenir en el manejo, aprovechamiento, transporte, transformaci6n y comercializaci6n de especies y de sus productos primarios, de propiedad publica 0 privada, y para foment arIa y restaurarla.

C. De ,los bosques EI c6digo regula el manejo de los suelos forestales. Los denomina areas torestales que clasifica en productoras, protectoras y produetoras-protectoras. Se determina que la naturaleza forestal de los suelos sera establecida con base en estudios ecol6gicos y socio-econ6micos. EI area forestal productora se destinara a la conservaci6n permanente de bosques naturales 0 cultivados con el fin de obtener productos forestales para comercializaci6n 0 COllsumo. De toqas maneras, esta area ha de mantener su fUllci6n protectora del suelo y demas recursos naturales renovables. EI area forestal protectora se destina a la conservaci6n permanente de bosques naturales 0 cultivados con el fin de preservar esos recursos u otros naturales renovables. En este tipo de areas debe prevalecer el etecto protector, y s610se permitira la obtenci6n de p'roductos secundarios del bosque, tales como frutos, gomas, resinas, latex y otros analogos. EI area forestal proteetora-productora se destina a la COllservaci6n permanente de bosques naturales 0 cultivados con el fin de proteger los recursos naturales renovables, las que, por demas, pueden ser objeto de actividades de producci6n, siempre y cuando se sometan al efecto protector del bosque. Claramente se advierte en la destinaci6n de las areas forestales el principio de la renovabilidad del recurso, pues las zonas respectivas deben conservarse permanentemente con bosque. 1. De las areas de reserva forestal. EI c6digo define y regula las areas de reserva forestal, inspirandose en los tres principios basicos atras anotados. En efeeto, se denomina area de reserva forestal la zona de propiedad publica 0 privada reservada para destin arIa exclusivamente al establecimiento 0 mantenimiento y utilizaci6n racio路 nal de areas forest ales productoras, protectoras 0 productorasprotectoras. Nuevamente el principio de la reposici6n del recurso forestal tiene aplicaci6n de esta definici6n de area de reserva forestal, por cuanto en ella s610 podra adelantarse el aprovechamiento del bosque en tal forma que la zona debera conservarse

cubierta de bosque natural 0 cultivado. En su area de reserva forestal no podra otorgarse permiso de aprovechamiento forestal unico. . Las normas sobre areas de reserva forestal incluidas en el c6digo se centran en la recuperaci6n del recurso. El area vechamiento existan 0 se recuperaci6n

de reserva forestal s610 podra destinarse al aproracional permanente de los bosques que en ella establezcan y, en todo caso, debera garantizarse la y supervivencia de los bosques.

El sistema integracionista en el manejo del recurso forestal se advierte con evidencia en el articulo 208 del c6digo, segun la cual "la construcci6n de obras de infraestructura, como vias, embalses, represas 0 edificaciones, y la realizaci6n de actividades econ6micas dentro de las areas de reserva forestal, requeriran licencia previa y esta s610 se podra otorgar cuando se haya comprobado que la ejecuci6n de las obras y el ejercicio de las actividades no atenta contra la conservaci6n de los recursos naturales renovables del area. El titular de la licencia debera adoptar, a su costa, las medidas de protecci6n adecuadas". S610por "razones de utili dad publica 0 interes social y ante la necesidad de adelantar actividades econ6micas que impliquen remoci6n de bosques 0 cambio en el curso de los suelos, cualqui era otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques, lazona afectada debera, debidamente delimitada, ser previamente sustraida de la reserva" (articulo 210). En varias normas del c6digo aparece de manera ostensible \el principio segun el cual los usos posibles de un recurso natural se sujetaran a prioridades y el recurso forestal se destinara, en principio, a satisfacer las siguientes necesidades: a. Las vitales de uso domestico. b. Las de conservaci6n y protecci6n del recurso forestal y de otros recursos relacionados con aquel. c. Las de atenci6n a los requerimientos de la industria, de acuerdo con los planes de desarrollo nacionales y regionales. La satisfacci6n de las necesidades vitales de uso domestico a traves del recurso forestal no puede hacerse de manera espontanea. Tal uso requiere permiso, a fin de que el gobierno pueda

controlar el empleo domestico del recurso forestal en el sentido de que sea racional y no se atente contra la conservaci6n de los demas recursos naturales renovables. 2. De los aprovechamientos forestales. EI articulo 202 establece tres formas para adelantar el aprovechamiento del recurso forestal: persistente, unico y domestico. . En el aprovechamiento forestal persistente se aplica otra vez el principio de la renovabilidad del recurso. En efecto, "son aprovechamientos forestales persistentes los que se efectuan con la obligaci6n de conservar el rendimiento del bosque con tecnicas silvicolas que permit an la renovaci6n del recurso". Los aprovechamientos forestales unicos que permiten la remoci6n del bosque sin renovarlo son de naturaleza excepcional en el c6digo, y por tanto estan sometidos a requisitos severos. Los aprovechamientos forestales persistentes s610 pueden adelantarse previa estudio y plan de ordenamiento de los trabajos necesarios para asegurar la renovabilidad del bosque. El producto de las cargas econ6micas que se imponen a los particulares por ej ercer el derecho de usar los bosques de dominio publico, tales como la participaci6n nacional y la tasa de reforestaci6n, sera destin ado exclusi짜amente a: la renovabilidad del recurso forestal. a.-De los modos de adquirir el derecho a aprovechar bosques de domiriio publico. La administraci6n puede aprovechar el recurso forestal de bosques de dominio public,p directamente, por administraci6n delegada y mediante asociaci6n. Los particulares disponen de tres. vias para adquirir el derecho a adelantar aprovechamientos forestales persistentes en bosques de dominio publico: -Mediante

concesi6n que se otorga en licitaci6n publica.

-Por

permiso que se concede directamente.

-Por

asociaci6n.

En cambio, para adelantar aprovechamientos forest ales unicos en bosques publicos los particulares s610 pueden adquirir el derecho mediante permiso otorgado directamente por la administraci6n; no pueden hacerlo ni por concesi6n, ni por asociaci6n. b. De las prioridades para el otorgamiento de permisos y concesiones de aprovechamiento forestal. El aprovechamiento, por particulares, del recurso forestal en bosques de dominio publico, se halla tambien sujeto al principio de las prioridades, entre las cuales la administraci6n, al otorgar permisos 0 concesiones, tendni en cuenta las siguientes: 1. Haber realizado estudios sobre el area objeto de la solicitud de aprovechamiento forestal. 2. Haber establecido la plantaci6n forestal sobre el area obj eto de la solicitud. 3. Tener mayor proporci6n de capital nacional. De las normas del c6digo se entresacan criterios sobre la elecci6n entre varios solicitantes para obtener un permiso 0 concesi6n de aprovechamiento, con 10 que se configura el postulado segun el cual gobernar es escoger. La administraci6n tiene en cuenta los siguientes criterios de elecci6n: 1. Condiciones tecnicas y econ6micas de cada uno de los solicitantes, sobre la base de las inversiones prospectadas, el nivel de salarios ofrecidos, la capacidad industrial instalada, la experiencia en el aprovechamien,to del recurso forestal, asi como la asistencia tecnica prevista; 2. Cumplimiento de las obligaciones derivadas de concesiones, permisos de estudios 0 de aprovechamientos forestales otorgad os al solicitante con anterioridad; 3. Ofrecimiento garantizado de un mejor aprovechamiento que evite el desperdicio 0 deterioro del recurs() forestal y asegure una mayor transformaci6n del mismo; 4. La transformaci6n de los productos en la misma regi6n donde se encuentra el recurso; 5. Mayor porcentaje en la participaci6n nacional; 6. Atenci6n alas necesidades vitales de los moradores de la regi6n con el fin de promover su desarrollo econ6mico y social mediante la prestaci6n de servicios tales como escuelas, centros

y puestos de salud, comisariatos, transporte, construcci6n y mantenimiento de vias, vivienda, eleetrificaci6n y utilizaci6n de mano de obra, entre otros. 3. De las industrias forestales. En cuanto a industrias forestales se aplica el principio del c6digo segurt el cual los recursos naturales y demas elementos ambientales deben utilizarse en forma eficiente, para lograr su maximo aprovechamiento con arreglo al interes general de la comunidad y de acuerdo con los principios que orientan el c6digo. Son empresas forestales integradas las que realizan la utiJizaci6n 6ptima de la mayor parte de las especies forestales de un bosque. Ya se anot6 que entre los criterios de elecci6n, cuando se presente la concurrencia de varios solicitantes para adelantar el aprovechamiento, figura el ofrecimiento garantizado de un mejor aprovechamiento que evite el desperdicio 0 deterioro del recurso forestal y asegure una mayor transformaci6n del mismo. 4. De la reforestaci6n. EI c6digo clasifica las plantaciones forestales en industriales, protectoras-productoras y protectoras, segun se establezcan en areas forestales protectoras, protectoras-productoras 0 productoras, y tendran la finalidad prevista para dichas areas. EI c6digo considera de vital importancia las plantaciones forestales protectoras y protectoras-productoras, a tal grado que se declar6 de utilidad publica e interes social la adquisici6n de predios de terrenos particulares ubicados en areas de reserva forestal, con el fin de adelantar en ellos program as de reforestaci6n, quedando la administraci6n facultada para gestionar la expropiaci6n. EI c6digo establece normas para proteger a los reforestadores y otorga un derecho prioritario al permisionario 0 concesionario para que se Ie otorgue permiso 0 concesi6n en la plantaci6n forestal industrial que haya adelantado en cumplimiento de las obJigaciones como usuario de bosques nacionales. 5..De la asistencia tecnica forestal. Quien pida credito para reforestaci6n debera demostrar que . dispone de asistencia tecnica id6nea. Se debe exigir cuando se solicitan incentivos.

6. De la investigaci6n forestal. En el plan nacional de investigaciones forestales debe incluirse todo proyecto que disfrute de financiaci6n, tJtal 0 parcial, del presupuesto nacional. Para modificar 0 adicionar el plan, se requiere concepto del Consejo Nacional de Poblaci6n y Medio Ambiente. 7. De la comercializaci6n de productos forestales. En ella, la administraci6n tades:

dispondra de las siguientes facul-

a. Adoptar y recomendar normas tecnicas y de control de calidad. b. Ej ercer control sobre su comercio, importaci6n y exportaci6n. c. Establecer vedas y limitaciones al uso de especies forestales, de acuerdo con las caracteristicas, existencia y situaci6n de los mercados. D. De la proteccion

forestal

Se organizaran medidas de prevenClOn y control de incendios forestales y quemas. Debe comunicarse a la primera autoridad cualquier novedad al respecto. Se debe permitir el tran-' sito y la permanencia dentro de las fincas a quienes colaboren en su prevenci6n 0 extinci6n. Hay obligaci6n de adoptar medidas que se determinen al respecto. La administraci6n

debera:'

a. Reglamentar 10 referente a incendios forestales y forma de recuperaci6n de los bosques destruidos. b. Establecer controles fitosanitarios

para moviliz~aci6n.

c. Interceptar y decomisar sin indemnizaci6n y disponer del material contaminado, aun cuando el transporte se haga con los requisitos de movilizaci6n. d. Realizar visitas fitosanitarias a viveros, dep6sitos, plantaciones, para prevenir 0 controlar plagas 0 enfermedades forestales.

EI c6digo contempla en dos partes 10 relacionado con la fauna terrestre y con la fauna acuatica.

A. De la fauna silvestre y de la caza En cuanto a la fauna silvestre, 0 sea la definida como el conjunto de animales que no han sido objeto de domesticaci6n, mejoramiento genetico 0 cria y levante regular, excluyendo todas las especies animales bioacuaticas, el c6digo. contiene normas cuyo fundamento indispensable es la utilizaci6n continuada de este recurso, mediante su conservaci6n, fomento y aprovechamiento racional. Para ellogro de estos objetivos se faculta a la entidad administradora de la fauna silvestre para realizar las investigaciones necesarias a fin de obtener el conocimiento real y el adecuado manejo del recurso, mediante la determinaci6n de los animales silvestres que pueden ser objeto de caza y de aquellas especies que requieren un tipo especial de manejo para evitar su extenriinaci6n, y propender por la recuperaci6n de sus poblaciones naturales. Con el mismo fin, corresponde a la administraci6n, establecer zonas de protecci6n, estudio y propagaci6n de animales silvestres y realizar directamente el aprovechamiento del recurso cuando ello se j ustifique por razones ecol6gicas, econ6micas 0 sociales. Para facilitar el entendimiento de las disposiciones sobre fauna silvestre e implementar su aplicaci6n, el c6digo define conceptos tales como caza, actividad de caza, santuario de fauna, territorio faunico,- zoocriadero, coto de caza, vedas y reservas de caza. Ademas, clasifica la caza, de acuerdo con su finalidad, en

caza de subsistencia, comercial, deportiva, cientifica, de control

entQ. B. Reservas faunisticas De las definiciones se infiere que para la protecci6n de la fauna silvestre, el c6digo establece tres categorias de reservas, a saber: 1. El santuario de fauna.

o sea el area dedicada a preservar especies 0 comunidades de animales silvestres, para conservar recursos geneticos de la fauna nacional. Esta categoria de reservas se encuentra integrada al siste â&#x20AC;˘. ma de parques nacionales, el cual trataremos posteriormente. 2. El territorio faunico.

o sea el area que se reserva con fines de conservaci6n, investigaci6n y manejo de la fauna silvestre para exhibici6n. 3. La reserva de caza. y

o sea el area que se destina a la conservaci6n, investigaci6n manejo para el fomento de especies cinegeticas.

Ademas de estas tres categorias de reservas faunicas, las cuales pueden ser establecidas y reglamentadas por el Inderena, se sefialan otras dos categorias de areas dedicadas especificamente al manejo de la fauna silvestre: 1. El zoocriadero.

o sea el area de propiedad publica 0 privada destinada al mantenimiento, fomento y aprovechamiento de especiesfaunicas, comerciales, cientificas 0 de repoblaci6n. 2. El coto de caza.

o sea el area que se destina al mantenimiento, fomento y aprovechamiento de especies faunicas para ejercer actividades de caza deportiva. C. Aprovechamiento

de ta fauna

Para el aprovechamiento de la fauna silvestre del pais, es decir, para el ejercicio de la caza en el territorio nacional, se requiere previa e indispensablemente la obtenci6n de permiso

o licencia del Inderena. Se exceptua de 10 anterior la caza de subsistencia, que es la que se efectua sin animo de lucro, para satisfacer necesidades alimenticias de quien la ejecuta y de su familia. Cabe anotar que existen diferentes licencias, de acuerdo con el tipo de caza que se pretenda realizar. De esta manera tenemos la licencia de cazacientifica, comercial, deportiva. La obtenci6n de las diferentes clases de licencias de caza ~mplica el cumplimiento de varios requisitos. Observamos que estos obedecen fundamentalmente a la necesidad de propender por el aprovechamiento continuado de la fauna silvestre nacional y a su perpetuaci6n en el tiempo mediante practicas adecuadas de conservaci6n y fomento. El c6digo, en materia de fauna silvestre, prohibe los actos atentatorios contra la supervivencia del recurso, tales como caza utilizando explosivos, sustancias venenosas, agentes quimicos, instrumentoso sistemas de captura perjudiciales para el equilibrio bio16gico de las especies animales, asi como efectuar quemas 0 incendios para acorralar y dar muerte a la presa.

Sobre estas materias se puede sintetizar c6digo en los siguientes puntos:

el contenido del

a. La exportaci6n e importaci6n de animales silvestres y productos de los mismos requiere aprobaci6n previa del Inderena .. b. Laaprobaci6n del Inderena para la exportaci6n de especies y productos faunicos s610 puede impartirse cuando se trate de animales y productosobtenidos licitamente en el pais, vale decir con base en licencias de caza. c. Se prohibe la exportaci6n de animales vivos, salvo 10s destinados a investigaci6n cientifica 0 la autorizada expresamente por el gobierno nacional. d. En cuanto a la exportaci6n de productos faunicos sin elaborar, debe acreditarse que su transformaci6n industrial no puede adelantarse en el pais.

Las disposiciones del c6digo en materia de recursos hidrobiol6gicos son muy similares alas relativas a la fauna silvestre y tienen como fundamento la disponibilidad permanente y el manejo racional del recurso, mediante tecnicas ecol6gicas, econ6micas y sociales que aseguren su conservaci6n. Las normas sobre recurs os hidrobiol6gicos regulan el ejercicio de la pesca en aguas jurisdiCcionales colombianas, sean maritimas, fluviales 0 lacustres. Estas normas son tam bien aplicables alas especies y produ~tos hidrobiol6gicos que se capturen fuera de las aguas jurisdiccionales del pais y sean desembarcadas en puerto colombiano en forma permanente 0 transitoria. El c6digo define, en los artlculos 270 y 271, como recursos hidrobiol6gicos, el conjunto de organismos animales y vegetales cuyo ciclo de vida se cumple totalmente dentro del medio acuatico. De est a manera se entiende por pesca, la captura, extracci6n o recolecci6n de est os recursos. Asi misIho se contemplan las actividades relacionadas con la pesca, es decir, el procesamiento y la comercializaci6n de productos pesqueros, actividades estas que quedan sometidas alas regulaciones del c6digo y demas reglamentaciones sobre recursos hidrob~016gicos. La pesca, de acuerdo con su finalidad, se clasifica en comercial, la cual se subdivide en artesanal e industrial, de subsistencia, cientlfica, deportiva, de control y de fomento. 1. Administraci6n 'y manejo de los recursos hidrobiol6gicos.

Para raclonalizar el aprovechamiento del recurso, la administraci6n est a facultada para regular las diferentes fases de la actividad pesquera, es decir, la captura, el cultivo, el procesamiento y la comercializaci6n externa e intern a de sus productos. Por otra parte, para el ej ercicio de la pesca en Colombia se requiere la obtenci6n de permiso otorgado por el Inderena, de acuerdo con la modalidad de aquella. Estos permisos se han diferenciado de la siguiente manera: a. Licencias individuales de pesca comercial, artesanal, deportiva, cientifica, de control y de fomento. b. Para la pesca comercial industrial se expiden tres tip os de autorizaciones: 1) Para ejercer faenas de pesca en aguas nacionales para la fase de captura.

sea

2) Para el procesamiento de recursos hidrobiol6gicos, para la fase de transformaci6n, y

sea

3) Para ejercer la acuacultura, 0 sea la fase de cultivo. En cuanto a la fase de comercializaci6n, se exige a toda empres a comercializadora de productos pesqueros, la inscripci6n como tal en el registro general de pesca del Inderena. En 10referente a embarcaciones que se dediquen ala captura de recursos hidrobiol6gicos, es necesario que esten amparadas por un permiso especial, denominado patente de pesca. ~. Registro general de pesca. Con fines estadisticos y de control de la actividad pesquera en Colombia, se establece el registro general de pesca, en el cual se deben inscribir los pescadores, las embarcaciones, las artes o aparejos de pesca y los comerciantes de productos hidrobio16gicos. d. Fomento de lapesca . . En 10 referente al desarrollo de la actividad pesquera tanto a nivel industrial como artesanal, el c6digo preve que el gobierno nacional velar a por la consolidaci6n financiera y econ6mica de las actividades pesqueras, mediante la organizaci6n de cooperativas, empresas comunitarias y otras asociaciones de pesca-

dores, la creaci6n de incentivos especiales, como la exenci6n de derechos de importaci6n para embarcaciones, maquinaria y demas elementos necesarios para la pesca, el establecimiento de escuelas de pesqueria y la regulaci6n de la asistencia tecnica que debe prestarse a la industria pesquera. 2. Del ejercicio de la pesca. Para pescar se requiere permiso, excepto cuando es pesca de subsistencia. En aguas de dominio privado y en las concedidas para cultivo de especies hidrobiol6gicas, solamente podran pescar los duenos 0 concesionarios. Las actividades pesqueras no impediran la navegaci6n 0 el curso natural de las aguas. En dicha faena, los pescadores tendran derecho al uso de playas marinas y fluviales, siempre y cuando no constituyan areas de reproducci6nde especies silvestres, parques nacionales 0 balnearios publicos. Los permisos no dan derecho a impedir u, obstaculizar la pesca de subsistencia a los habitantes de la regi6n. En tanto no los perjudique, los riberenos estan obligados a permitir el libre acceso alas aguas de uso publico. 3. De las prohibiciones. Se prohiben los siguientes medios de pesca: a. Con explosivos, sustancias venenosas no autorizados.

con instrumentos

b. Con aparejos, redes y aparatos de arrastre de especificaciones no aceptadas 0 que se usen donde no estan permitidos. c. Desecar, variar 0 baj ar el nivel de los rios, lagunas, cienagas, 0 cualquiera otra fuente. d. En zonas y epocas de veda. e. Arrojar productos, sustancias causar danos.

desperdicios que puedan

f. Destruir la vegetaci6ri que sirva de refugio 0 fuente de alimentaci6n; alterar 0 destruir los arrecifes coralinos y abrigos naturales de esas especies, con el uso de practicas prohibidas. g. Disponer del producto de pesca maritima antes de llegar a territorio continental.

h. Llevar explosivos caciones pesqueras.

i. Pescar mas de nores.

autorizado

sustancias t6xicas a bordo de embar0

ej emplares de tallas me-

Sin perjuicio de imponer las demas sanciones a que hubiere lugar, tambien se ordenara el decomiso de los productos e instrumentos y equipos, suspensi6n 0 cancelaci6n del perrriiso, cuando se infrinjan las disposiciones. Igualmente se decomisaran animales y productos, cuando carezcan de documentaci6n. B. De la acuacultura

y del fomento

de la pesca

La acuacultura es el cultivo de organismos hidrobio16gicos con tecnicas apropiadas en ambientes naturales y artificiales y baj 0 control. Para mejorar las condiciones econ6micas y sociales de los pescadores, se fomentara la organizaci6n de las cooperativas, empresas comunitarias y otras asociaciones. El gobierno velara por la consolidaci6n financiera y econ6mica de las actividades pesqueras. Podra establecer los siguientes incentivos: 1. Exenci6n de derechos de importaci6n para: a. Embarcaciones, artes, redes, equipos electr6nicos. b. Enseres de refrigeraci6n

para comercializaci6n.

c. Maquinaria, equipos de laboratorio, para Ia investigaci6n y Ia industria pesquera. 2. Exenci6n de pago de derechos por servicio de ayuda a la navegaci6n, faros, boyas y de muelle. 3. Creaci6n de escuelas de pesqueria. 4. Organizar la asistencia tecnica.

XXII. DE LA PROTECCION SANITARIA DE LA FLORA Y DE LA FAUNA Para ello habra estricto control sobre todos los aspectos: importaci6n, introducci6n, producci6n, transformaci6n, transporte. La introducci6n 0 importaci6n al pais de especies ani males o vegetales, s610 podrÂŁm efectuarse previa autorizaci6n del gobierno. Este tomara toda clase de precauciones y estudiara los efectos, de todo orden, que se pued~n presentar. Permisos con requisitos tecnicos y cientificos se requieren para cualquier material animal 0 vegetal. Para asegurar la sanidad agropecuaria, se crean zonas fronterizas de control sanitario. Se estableceran sistemas de vigiIancia epidemlol6gica para descubrir el peligro, prevenirlo y atacarlo. Se puede declarar "estado de emergencia sanitaria" controlar una plaga 0 enfermedad. Se puede ordenar la eliminaci6n de cualquier animal getal que amenace la integridad de la fauna 0 de la flora.

para 0

ve-

XXIII. DE LOS RECDRSOS DEL PAISAJE Y DE SD PROTECCION Los paisaj es naturales de belleza ponderable, denominados tambien recursos escenicos, panonimicos 0 paisajisticos, ofrecen en primer lugar el interes del goce puramente estetico, que contribuye a la "cali dad de vida" y tambien al interes econ6mico, que resulta de la industria turistica, y el social, emergente de las actividades recreativas. "La comunidad tiene derecho a disfrutar de paisajes urba-, nos y rurales que contribuyan a su bienestar fisico y espiritual. Se determinaran los que merezcan protecci6n". Este tratamiento del paisaje como recurso va a implicar esfuerzos muy gran des de reglamentaci6n y de administraci6n, ya que el de paisaj e es un concepto dificil de concretar. Al respecto, el Inderena est a tratando de hacer algo en ciertos lugares como Bogota y Cartagena. Los articulos 302 a 304 propenden a la protecci6n del paisa;. je, mediante la imposici6n de limitaciones y restricciones al dominio y servidumbres (prohibici6n de levantar edificios 0 de talar bosques). Tambien se protege el paisaje creado, mediante el articulo 303, que faculta la imposici6n de normas para edificar unica,. mente dentro de determinado estilo arquitect6nico, cuando este ofrezca interes estetico 0 hist6rico.

XXIV. DE LOS MODOS DE MANEJO DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES A. De los poderes policivos Somos conscientes de la necesidad urgente de contar con un estatuto 0 reglamento legal que recoja y actualice las sanciones contra los infractores de las normas que regulan el manejo y el aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables y el ambiente, y establezca el procedimiento 0 mecanismo que permita la pronta y eficaz aplicaci6n de las mismas. Tanto las normas preceptivas 0 conceptuales que regulan los recursos naturales renovables y el ambiente como las represivas y sancionadoras de las conductas que atenten contra enos, deben ser expresamente tipificadas y llevadas al conocimiento de todos los habitantes del territorio nacional. Seria esta la unica forma de hacer efectivos los fines perseguidos; de 10 contrario, seguiriamos como simples espectadores de la tragedia de la destrucci6n de los recursos naturales y de la contaminaci6n ambiental. La declaraci6n de que el ambiente constituye patrimonio comun, y de que los recursos naturales renovables y demas elementos ambientales pertenecen a la naci6n, nos lleva al obligado corolario de que el Estado y los particulares debemos participar en su preservaci6n y manejo, actividades estas que revlsten caracter de utili dad publicae interes social. Tales motivos justifican la reglamentaci6n, direcci6n e intervenci6n en el aprovechamiento y defensa de los recursos naturales renovables y del ambiente. En procura de esos objetivos, el decreto por el cual se cre6 el Inderena estableci6, entre sus funciones, la de hacer cumplir las norm as sobre recursos naturales renovables y dispuso para el efecto, dotarlo de las facultades policivas correspondientes.

Por poder policivo entendemos la facultad, inherente al gobierno, de mantener la seguridad general, la moral y las condiciones que favorecen la vida social y politica. En desarrollo de este poder, el Inderena estii autorizado para imponer las multas 0 sanciones contempladas en la ley, los decretos 0 los contratos, 0 sea que dispone de las facultades policivas necesarias para hacer cumplir las normas sobre recursos naturales renovables y ambiente. Esta atribuci6n aparece consagrada en el C6digo de los Recursos Naturales Renovables y Protecci6n al Medio Ambiente, al otorgarle competencia para velar por el cumplimiento mismo del c6digo e impartir las 6rdenes necesarias para la vigilancia y defensa de los recursos naturales renovables y del ambiente. La reforma administrl:j.tiva de 1976 organiz6 el sector agropecuario y ratific6 al Inderena como el administrador, en todo el territorio nacional, de los recurs os naturales renovables y el ambiente. Para el aprovechamiento de la fauna silvestre, acuiitica y terrestre y productos de la misma, 10 mismo que para la utilizaci6n de los productos forestales, se exige la obtenci6n de permisos 0 licencias y se prohibe su comercio y transformaci6n cuando no se cifien alas normas legales. Si no se Henan los requisitos correspondientes, se procede a la aplicaci6n de sanciones. Si no se presentan los citados documentos, a manera de prevenci6n, se decomisan los productos. Se Ie concede oportunidad al presunto infractor para que acredite la legalidad de ese aprovechamiento. De no hacerlo, se confirma el decomiso, los productos pasan a formar parte del patrimonio del Inderena, en unos casos, y en otros del de los municipios en donde se realiz6 el aprovechamiento. Segun la gravedad de fa falta, el infractor, ser sancionado con una lJlulta ..

ademiis, puede

Estas normas pertenecen a la categoria de aquellas que la doctrina ha convenido en denominar derecho penal administrativo y que comprenden toda la materia contravencional. Tales infracciones reciben el nombre de contravenciones. Entre la contravenci6n y el delito la diferencia es unicamente de grado; los hechos que hoy son contravenciones, manana pueden ser delitos. En un Estado son contravenciones y en otros son delitos.

Creemos no equivocarnos al decir que tal vez la diferencia

~~~I~ millill~ ~~~! Im~~I

ismoranto

el delito como la contravenci6n implican la violaci6n de un precepto legal. Nuestra legislaci6n penal no contiene un 1ibro que trate de las contravenciones, y no se ha conseguido reunir en un estatuto unico esta materia. Nos encontramos con estatutos legales de diversa categoria. Hay un decreto que habla de contravenciones comunes, estan los c6digos departamentales en cuanto no se opongan 0 contrarien disposiciones consagradas en leyes o decretos, y asi mismo acuerdos municipales al respecto. Actualmente se propenden a la sistematizaci6n del conteJ:lido reglamentario de estos cuerpos de normas dispersas. Si bien en algunos casos estos estatutos contemplan procedimientos espe~ ciales para el juzgamiento y determinan las competencias, tambien tenemos el caso de ausencia de regulaciones procesales. Tal ocurre en 10 relativo alas infracciones que atentan contra los recursos naturales renovables y el ambiente. Pero nuestra jurisprudencia ha considerado que cuando no este consagrado en ley o reglamento un procedimiento especifico para el juzgamiento de cierto tipo de contravenciones, debe aplicarse lo previsto en el C6digo Nacional de Policia, que establece un procedimiento dentro del cual se concede audiencia al presunto contraventor y se Ie otorga oportunidad probatoria, es decir, se Ie brinda la ocasi6ri adecuada para ser oido y para ej ercitar su defensa. No existe duda路 alguna de que las infracciones al regimen de caza, comercio, transporte y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y del ambiente, dada su naturaleza y los bienes contra los que atenta, constituyen contravenciones, y la ley ha investido de facultades policivas especiales a los funcio:" narios del Inderena, tal como se desprende del C6digo Nacional de Policia; al establecer que el cumplimiento de reglamentos especiales tales como los de bosques, caza, pesca, salubridad e higiene, es posible que sean vigilados por funcionarios distintos de los que forman los cuerpos de po1icia. El poder de po1icia se ej erce sobre todos los recursos naturales, tanto de propiedad privada como publica. Respecto de los concesionarios de recursos, el Estado ej erce ademas sus facultades de regulaci6n y control por medio de las clausulas y condiciones de los contratos de concesi6n y de los permisos 0 autorizaciones que otorga para usar , esos bienes. EI articulo 307 ase-

gura la debida colaboraci6n de la policia nacional. Tambien se adopt an reglas de competencia de los funcionarios. El ejercicio del derecho de propiedad privada sobre recursos naturales est a sujeto a limitaciones y controles, a fin de que ella cumpla la funci6n social que prescribe la Constituci6n. B. De las areas de manejo

especial

El c6digo define como area de manejo especial la que se delimita a la administraci6n, manejo 0 protecci6n del ambiente y de los recursos naturales renovables, y entra a especificar cada una de estas areas en los diferentes capitulos. 1. De los distritos de manejo integrado. Los distritos de manejo integrado fueron propuestos con el objeto de crear una zona intermedia entre las cuencas hidrograficas en ordenaci6n y los parques nacionales. Habia regiones en donde era imposible aplicar la reglamentaci6n de parques porque estaban demasiado intervenidas, porque era muy costoso eliminar las actividades econ6micas del area, en donde, sin embargo, deberia establecerse algun tipo de reservas para poder controlar las actividades econ6micas con el objeto de que no afectaran las areas aledafias de parques nacionales, y de ahi sali6 el concepto de areas de distritos de manejo integrado que es el siguiente: "Teniendo en cuenta factores ambientales 0 sociol6gicos, podran crearse distritos de manejo integrado de recursos naturales renovables para que constituyan modelos de aprovechamiento racional. Dentro de esos distritos se permitiran actividades econ6micas controladas, investigativas, educativas y recreativas". 0 sea que toda actividad econ6mica dentro de este distrito puede ser controlada por el Estado; 2. De las areas de recreaci6n. Se crea una nueva reserva, tambien con el obj eto de aclarar mas la funci6n de los parques nacionales. Hay zonas que ofrecen interes dentro del concepto de recreaci6n. EI pais debe reservarlas, con el objeto de destinarlas unicamente a recreaci6n, pero no pueden declararse parques nacionales porque no cumplen con los otros requisitos. As! surgi6 la idea de crear este tipo de reserva y que define el 'articulo 311: "Podran crearse areas de recreaci6n urbanas y rurales, principalmente destinadas a la recreaci6n y alas actividades deportivas".

Cuenca u hoya hidrografica es el area de aguas superficiales o subterraneas que vierten a una red hidrografica natural con uno 0 varios cauces naturales, de caudal continuo 0 intermitente, que confluyen en un curso mayor que, a su vez, puede desembocar en un rio principal, en un dep6sito natural de aguas, en un pantano 0 directamente en el mar. La cuenca se delimita por la linea del divorcio de Cuando los limites no coincidan con la linea divisoria ellos seran extendidos subterraneamente hasta incluir acuiferos subterraneos, cuyas aguas confluyen hacia deslindada por las aguas superficiales.

las aguas. de aguas, los de los la cuenca

Corresponde a la administraci6n publica: "a. Velar por la protecci6n de las cuencas hidrograficas contra los elementos que la degraden 0 alteren 0 los que producen contaminaci6n, sedimentaci6n y salaci6n de los cursos de las aguas 0 de los suelos". "b. Reducir perdidas y derroche de aguas y asegurar su mejor aprovechamiento en el area". "c. Prevenir la erosi6n y controlar los dafios que cause". "d. Aprovechar racionalmente los recursos de la cuenca en beneficio de la comunidad". "e. Mantener 0 mejorar las condiciones ecol6gicas del agua, proteger los ecosistemas acuaticos y prevenir su eutroficaci6n". "f. Dar .concepto previa para obras u operaciones de avenamiento, drenaje y riego, promoverIas y construirlas cuando falte la iniciativa privada".

"h. Sefialar prioridades para el establecimiento de proyectos, para la ordenaci6n y manejo de cuencas, de acuerdo con factores ambientales y socio-econ6micos". "i. Organizar el usa combinado de las aguas superficiales, subterraneas y mete6ricas". "j. Prom over asociaciones que busquen la conservaci6n de cuencas hidrograficas".

"k. Tomar las demas medidas que correspondan por ley reglamento" . b. De las cuencas hidrograficas

en ordenaci6n.

Ordenaci6n de una cuenca es la planeaci6n del uso coord inado del suelo, de las aguas, de la flora y la fauna. Manejo de la misma en la ejecuci6n de las obras y tratamientos. Para estructurar un plan de ordenaci6n de una cuenca, se debera consultar a los usuarios del recurso y alas entidades publicas y privadas de la regi6n. Cuando haya un plan de ordenaci6n y manej 0 de una cuenca, sera de forzoso cumplimiento por las entidades publicas. A los particulares que no se avinieren a adecuar sus explotaciones alas finalidades del plan, se les podnin imponer las limitaciones de dominio 0 las servidumbres necesarias. c. De la financiaci6n de planes de ordenaci6n. Quienes se beneficien, sean personas natura1es 0 juridicas, publicas 0 privadas con la ordenaci6n de una cuenca hidrogriifica, pagaran una tasa proporcional al beneficio recibido. d. De la cooperaci6n de los usuarios. Deben cooperar los organismos publicos y privados encargados de la administraci6n de embalses, centrales hidroelectricas, acueductos, distritos de riego y otros. 4. De los distritos de conservaci6n de suelos. En el area que se delimite para someterla a manejo especial para recuperar suelos alterados 0 degradados 0 a la preservaci6n de fen6menos que conduzcan a ella, la administraci6n publica funciones: , ejercera las siguientes , a) Crearlos, administrarlos

y reglamentarlos;

b) Elaborar planes de rehabilitaci6n y manej 0 ; c) Coordinar la ejecuci6n de los planes de asistencia tecnica y credito; d) Intervenir en las actividades que se realicen dentro del distrito, especialmente aprovechamiento de recursos materiales y la construcci6n de obras para que no contrarien los objetivos;

e) Tomar las demas medidas que Ie asigne la ley

los re-

glamentos. Los propietarios de terrenos ubicados en la zona tienen que someterse a los planes de rehabilitaci6n y manej o. Conviene destacar que todos los tipos de unidades de administraci6n especial descritos, excepto el sistema de parques nacionales, que vemos a continuaci6n, no requieren la adquisici6n por el Estado de las tierras donde se implante su regimen, y que este es aplicable tambien y principalmente a los suelos y otros recursos naturales de propiedad privada que queden incluidos en el area territorial de la jurisdicci6n del respectivo organismo. 5. Del sistema de parques nacionales. En el sistema de parques nacionales se reunen todas las normas que habia establecido el Inderena en el estatuto de parques; se hicieron cambios de algunas definiciones; se elimin6 por fin la dualidad entre la definici6n de parques nacionales del estatuto forestal y la definici6n de parques nacionales del estatuto de parques. Eltermino parque nacional ha sido usado en mas de 100 naciones representativas de casi todos los niveles de desarrollo econ6mico,identidad cultural e ideologia politi ca. En las primeras etapas del desarrollo de los parques nacionales en una ampliaci6n, estos frecuentemente sirvert para gran variedad de fines. Si el sistema de parques nacionales de un pais s6lo los acepta en el sentido estricto de la expresi6n, esto puede traer como consecuencia que se espere 0 exija de ellos un conjunto numeroso de beneficios resultantes de actividades distintas, que potencialmente se hallan en conflicto; por ejemplo: la recreaci6n y la preservaci6n de la naturaleza. La diversificaci6n de los sistemas de parques nacionales, mediante la inclusi6n en ell<~sde areas dedicadas a fines especificos, ha sido tendencia mundial en '-Jos ultimos afios. Sin embargo, la caracteristica comun a todos esos sistemas es preservar ej emplos unicos de la herencia natural, cultural 0 hist6rica del respectivo pais, para beneficio de las g~neraciones presentes y futuras. EI c6digo establece un sistema de parques nacionales que incorpora las normas modern as adoptadas internacionalmente, y se anticipa a problemas administrativos y de manejo que otros paises estan empezando a considerar.

Los diferentes tipos de unidades que constituyen el sistema de parques nacionales son: a) Parques nacionales, que son grandes areas dedicadas solamente a preservar rasgos unicos, sean naturales, culturales 0 hist6ricos, expresivos de la herencia nacionaI. Seran permitidas en esta area actividades recreativas limitadas. b) Reservas naturales, areas ext ensas semejantes a los parques nacionales pero de menor significaci6n nacional, en las cuales la recreaci6n esta prohibida. c) Areas naturales unicas, mas pequefias que las dos categorias precedentes, que preservan conjuntos naturales de flora y gea que se encuentran raramente. d) Santuarios de flora y fauna, especialmente dedicados ala preservaci6n de especies 0 comunidades de plantas 0 de vida silvestre. En ellos la recreaci6n no se permitira. e) Vias-parques, fajas de terreno esteticamente agradables que se encuentran a ambos lados de una carretera y que se preservaran principal mente para recreaci6n y educaci6n publicas. El sistema de parques nacionales esta incluido en el titulo que trata de los sistemas especiales de administraci6n regional de recursos. En tanto que el objetivo basico y general de la administraci6n de los bienes publicos de una naci6n es beneficiar a los habitantes del pais, el sistema de parques nacionales persigue obj etivos adicionales especificos, que define asi el articulo 328: a) Conservar areas naturales, escenicas, hist6ricas rales de significaci6n. nacional e internacional;

cultu-

b) Perpetuar, en su estado natural, muestras representativas de regiones fisiograficas, comunidades bi6ticas, recursos geneticos y especies en peligro de extinci6n; c) Proveer puntos de referencia ambiental, aptos para estudios cientificos y educaci6n ambiental; d) Asegurar la estabilidad ecol6gica, por medio del mantenimiento de la diversidad bio16gica. En las areas que constituyen el sistema de parques nacionales se permiten varios tipos de actividades (articulo 331). Entre ellas merecen explicaci6n especial las siguientes:

a) Actividades educativas y culturales, que incluyen, entre ... erretaciÂ˘;tl arnbiental". Esta consiste en la traducCIOnde los fen6menos naturales, culturales e hist6ricos de los parques a terminos comprensibles para sus visitantes. b) Recreaci6n publica, que casi universalmente se asocia con los parques nacionales. En los colombianos, a los visitantes solamente les sera permitido entrar en areas especialmente destinadas a fines esteticos, educativos, culturales y recreativos. Si no se regulan el acceso y la recreaci6n del publico, se corre el peligro de degradar los rasgos naturales 0 hist6ricos de significaci6n nacional que conduj eron a la creaci6n del parque. Las instalaciones publicas de recreaci6n, que sirven a un fin no relacionado con el motivo determinante de la creaci6n de los parques, pueden ser ubicadas fuera de ella. Dichas instalaciones frecuentemente llegan a ser por S1 mismas, foros de atracci6n, que usan a los parques s6lo como te16n de fondo y que al mismo tiempo eliminan la diversidad de oportunidades disponibles dentro del pais. A la inversa, otro tipo de instalaciones tales "como centros de informaci6n para visitantes, ayuda a la gente a experimentar, entender y gozar de los rasgos propios de un parque. El c6digo permite limitar ciertas areas ala" recreaci6n publica dentro del sistema de parques nacionales, a la vez, provee a la creaci6n de areas de recreaci6n, tanto en sectores rurales como urban os, pero fuera del sistema de parques nacionales. c) Recuperaci6n y control. Estas actividades fomentan la restauraci6n parcial 0 total de ecosistemas 0, en otros casos, el mantenimiento de determinada condici6n de un ecosistema. Estas actividades son importantes en areas donde los parques 0 reservas fueron creados en terrenos anteriormente utilizados para agricultura 0 ganaderia. Las actividades de control previstas por este c6digo reflejan un ajuste del concepto de manejo de parques alas realidades ecol6gicas, que actualmente s6lo ha sido adoptado por pocas naciones. La administraci6n podra crear nuevas unidades dentro del sistema de parques nacionales y ampliar las existentes. EI articulo 335 autoriza la expropiaci6n de terrenos particulares 0 de mejoras ubicadas en las areas que constituyen el sistema de parques nacionales.

Corresponde al Inderena reservar y alindar las areas que integran el sistema de parques nacionales, asi como ejercer las funciones de protecci6n, conservaci6n, desarrollo y reglamentaci6n de este sistema. Por ultimo, se prohiben varias actividades, con el fin de evitar perturbaciones 0 dafios de los ecosistemas en las areas que conforman el sistema de parques nacionales. Es funci6n del Inderena vigilar las areas del sistema, para impedir que en ellas se realicen actividades no permitidas. Las prohibiciones especificas con relaci6n a este sistema (articulo 336) incluyen la introducci6n de especies ex6ticas, la generaci6n de contaminaci6n y el uso de explosivos y de productos quimicos de efectos residuales.

xxv.

DE LAS ORGANIZACIONES DE USUARIOS Y ASOCIACIONES DE DEFENSA AMBIENTAL

La participacion directa de los usuarios de recursos naturales y de otros habitantes a quienes afecta la degradacion del entorno, en las eta pas de aplicacion en el terreno de las politic as ambientales y de manejo de recursos naturales, ha probado historicamente ser instrumento eficaz de administracion. Como exitosa muestra de estirpe milenaria, se presenta siempre como ejemplo al Tribunal de las Aguas de Valencia (Espana) formado por los propios usuarios. Los articulos 337 y 338 del codigo, procuran la organizacion institucional de los usuarios y otros interesados en la preservacion ambiental, en el manejo eficiente de los recursos naturales, incluyendo la extension a este campo del regimen de empresas comunitarias creadas por la ley 4lil de 1973.

XXVI.

PRINCIPIOS Y CRITERIOS QUE GOBIERNAN EL TEXTO DEL CODIGO DE RECURSOS NATURALES Y PROTECCION AL MEDIO AMBIENTE

Los principios fundamentales que gobiernan el c6digo son: 1. El ambiente constituye patrimonio comun (articulo 19). 2. Toda persona tiene derecho a disfrutar sana (articulo 79) â&#x20AC;˘

de un ambiente

.Se pretende con estos principios salirse del marco tradicional de la propiedad, el individualismo. En la actualidad el Estado y los particulares seran los responsables de proteger el ambiente comun y garantizar el derecho de todos a disfrutar de un ambiente sano. Lo esencial es 10 colectivo, criterio aceptado universalmente. 3. Los recursos naturales pertenecen al dominio eminente de la naci6n (articulo 42). La naci6n recupera el dominio total de los recursos naturales renovables, respetando los derechos adquiridos por los particulares. El interes particular debe ceder ante el interes publico. 4. Las actividades dirigidas a la preservaci6n y manejo del ambiente .en general y de los recursos naturales renovables en particular son de utilidad publica y de interes social (articulo 19). Se aplicara este articulo cuando la administraci6n decida intervenir, restringir 0 adquirir bienes. Es necesario que exista gran voluntad gubernativa para que tal norma ejerza sus efectos . .Esto no atane unicamente al Inderena, sino a muchos otros organism os de loscuales depende tambien la aplicaci6n del c6,"

digo. A manera de ejemplo podemos citar la ley 2~ de 1978, en 1 se Ie otor an facultades alas corporaciones aut6nomas regionales para el desarrollo de la poIitica eco16gica. 5. El ambiente y los recursos naturales renovables no se pueden usar arbitrariamente (declaraci6n de impacto ambiental articulo 27; elaboraci6n de estudios eco16gicos previos, articulo 26; sefialamiento de tasas, articulo 18; que se predican a este respecto con modos de gesti6n y modos de uso). 6. El Estado y los particulares deben participar en las actividades de manejo y conservaci6n de los recursos naturales y del ambiente. 7. En el manejo del ambiente y de los recursos naturales renovables; deben tenerse en cuenta criterios de equidad, de disponibilidad permanente de los recursos, de maxima participaCi6n social para el beneficio de la salud y el bienestar de las genetaciones presentes y futuras (articulo 12). 8. Los recursos naturales son interdependientes (articulo 9). La protecci6n eco16gica debe relacionarse estrictamente con el desarrollo econ6mico y social de la comunidad. 9. Busca el c6digo defender no s610 al ambiente sino la naturaleza, con el criterio de que esta debe estar路 al servicio del hombre. 10. El principio constitucional de la intervenci6n del Estado posee amplio desarrollo e implicaci6n juridico-social; establece limitaciones al dominio que no se hubiera:h podido tener en cuenta, si en nuestra Carta fundamental no hubiera estado involucrado este principio. 11. La politica de conservaClOn expresa en el c6digo no s610 corresponde al gobierno sino tambien a la comunidad. Busca el texto organizar por todos los medios, asociaciones y cooperativas a fin de lograr este objetivo. 12. Se cambia un criterio capitalista por uno socialista, que tiende a armonizar la economia privada con la social, en cuanto al manejo de los recursos naturales, prevaleciendo la segunda en caso de conflicto, ya que esta busca 10 mas conveniente en cuanto a su uso y a l;l.s decisiones de los usuarios. Se obtiene as! una participaci6n mas amplia de la comunidad.

Los c6digos clasicos como el civil y el comercial, s610 estatuyen relaciones entre personas. El c6digo de los recursos naturales renovables agrega a esa categoria de normas otras tres: 1. Relaciones de las personas con las cosas. 2. Relaciones del Estado con las personas. 3. Normas de politica administrativa. 1. En primer lugar, busca regular las relaciones de las personas con las cosas; esto es, can los bienes de la naturaleza y especificamente con los recursos naturales renovables y demas elementos ambientales. Es necesario, par 10 tanto, encauzar el desarrollo de America Latina dentro de un marco conceptual mas acorde con la calidad de la vida. Ello significa que cualquier politic a de conservaci6n ambiental y de los recursos naturales en beneficio de las futuras generaciones encontrara serios obstaculos J)ara el logro de sus metas mientras no se satisfagan las necesidades basicas del hombre de nuestro tiempo. El c6digo procura un manejo integrado y coordiIiado, sefialando c6mo se deben administrar y conservar tanto 108recursos naturales renovables como el ambiente, sefialando los deberes y derechos de los habitantes respecto a la manera de usar esos bienes, patrimonio de la actual generaci6n y de las venideras, ya que la presente es unicamente fideicomisaria de las por venir en la administraci6n de los bienes. Resulta indispensable, por 10 tanto, poner en practica una gran "acci6n educativa" en los niveles primarios, secundarios y universitarios, utilizando para este fin todos los medios de comunicaci6n social, como la prensa, la radio, ll! televisi6n. _

Se requiere, por consiguiente, una comp1eta reestructuraC1Q

d~ 10s programas educaUvos en funci6n de las dlferentes

condiciones poHticas, econ6micas y sociales, para 10 cua1 convendria hacer 10 siguiente: a. Crear la catedra de derecho eco16gico a nive1 universitario en las facultades de derecho, y asi dar1e la importancia que este merece. b. Poner en funcionamiento el servicio nacional ambiental obligatorio para determinados estudiantes. c. Preparar a la defensa civil como colaboradora en la cuesti6n ecol6gica y otorgarle esa funci6n. Es el caso de las emergencias ambientales. 2. Relaci6n del Estado con las personas. Otorga este a los particulares las concesiones, permisos y autorizaciones de uso, por ministerio de la ley, sobre los recursos naturales de domlnio publico. EI c6digo consolid6 en un solo regimen toda la legislaci6n que existia hasta ahora. Dentro de esta categoria de norm as tiene trascendencia e1 poder de policia, el cual es 'regulado por el Estado en cuanto al uso que ej ercitan los particulares sobre los recursos naturales, tanto de dominio publico como privado. Los articulos 424 y 435 del anteproyecto, que fueron eliminados por el actual c6digo, daban claras definiciones del poder de policia y de los medios para ejercerlo, distinguiendo la condici6n juridica de los usuarios de los recurs os naturales, fueran concesionarios, duefios 0 terceros, y segun los ambitos de jurisdicci6n territorial de Jos distintos niveles de autoridad administrativa. Los articulos 305 a 307 del actual c6digo, bajo el titulo "De los poderes policivos", omit en legislar sobre los temas indicados. En tbdo caso requieren pronta reg1amentaci6n. 3. Normas de politica administrativa. Definen los grandes obj etivos nacionales, y por tanto adoptan principios basicos para la gesti6n gubernamental en la administraci6n de los recursos naturales y demas elementos ambientales (arts. 9 a 11 y 94a 97}.

La incorporad6n de esta categoria de normas al c6digo no es comun dentro de los c6digos clasicos. ElIos han sido adoptados en raz6n del aumento de la necesidad y del grado de intervend6n gubernamental en el manejo publico 0 privado de esos bienes y por la conveniencia de encabezar el c6digo con prindpios de esa indole, que sirven para la hermeneutica del resto del articulado. En este capitulo final nos proponemos dejar algunas conclusiones concretas que aspiramos a que se tengan en cuenta. El Procurador Ambiental

(Ombudsman)

El anteproyecto del c6digo quiso tomar esta instituci6n, que actualmente rige en Nueva Zelandia y Suecia. Creemos que el Inderena debe ser el organismo encargado de asumir las fundones que Ie querian otorgar al procurador ~mbiental, las cuales son: velar por el cumplimiento del c6digo, ya sea por iniciativa propia, por denuncias de organismos estatales y aun de los particulares. Debe disfrutar de autoridad suficiente para actuar, sea ante los jueces 0 ante las autoridades administrativas, contra particulares y tambien contra organismos publicos. Igualmente puede suspender todos aquellos actos deteriorantes del ambiente. Es decir, el Inderena debe ser un veedor de 10 ambientaI. Consejo nacional de poblaci6n y medio ambiente Como expresamos en el capitulo anterior, mediante el decreto 1040 de junio 4 de 1973, expedido en uso de facultades constitucionales y legales, el presidente de la Republica en ese entonces, Misael Pastrana Borrero, cre6 el Consejo Nacional de Poblaci6n y Medio Ambiente. Este organismo es asesor y colaborador del gobierno nacional para la formulaci6n~y realizaci6n de poHticas en asuntos de poblaci6n, recursos naturales y ambiente. Esta adscrito al Departamento Na<;ional de Planead6n y 10 preside el primer mandatario de la naci6n. Hasta ahora este organismo no ha tenido operancia. En los ultimos cinco afios son contadas las veces que se ha reunido. Creemos que debe darsele la importancia que merece, ya que en su seno se formulan y se coordinan todas las poHticas eco16gicas.

Por 10anteriormente expuesto, vemos la necesidad de darle

m ~llm I~m~l[rm~m~m~

i q~ci6n:

A nuestro modo de ver, este organismo no debe estar adscrito al Departamento Nacional de Planeaci6n sino al denominado "Presidencia de la Republica" y ha de contar con un secretario ej ecutivo nombrado directamente por el presidente, creandose para ello una nueva secretaria. Debe coordinar todas las decisiones que se tomen, asignar tareas y contar con autoridad suficiente para impulsarlas. Asi mismo debe centralizar, coordinar y controlar todas aquellas entidades que ejerzan alguna funci6n ecol6gica. El presidente de la Republica, directamente, y los demas miembros que conforman este consej 0 dirigiran inspeccionaran y vigilaran la politica ecol6gica. Dicho consejo se convocara ordinariamente una vez al mes, y extraordinariamEmte cuantas veces sea necesario. El Consejo Nacional de Poblaci6n y Medio Ambiente se integra por: Los ministros de Defensa Nacional, Desarrollo Econ6mico, Agricu}tura, Trabajo y SeguridadSocial, Salud Publica, Minas y Petr6leos y Educaci6n Nacional. El j efe del Departamento Na- . cional de Planeaci6n, el gerente general del Instituto de DesarroIlo de los Recursos Naturales Renovables, el director del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el gerente del Fondo Colombiano de Investigaciones Cientificas y Proyectos Especiales Francisco Jose de Caldas, y el director del Instituto Geografico Agustin Codazzi. Tambien, por los demas ministros del despacho y los jefes de departamentos administrativos, los directores o gerentes de entidades descentralizadas y demas funcionarios publicos, representantes de la curia, personas privadas, asociaciones y centros de investigaci6n que, por invitaci6n del presidente de la Republica tengan derecho a asistir alas deliberaciones en que se traten asuntos de su competencia, como miembros no permanentes del Consejo. Demasiado numeroso, se torn6 inoperante 0 casi imposible de reunir. Los principales deben tener supl~ntes, por ej emplo los viceministros. Acci6n Popular La acci6n popular es un instrumento indispensable para contribuir a la efectiva aplicaci6n de la legislaci6n ambiental. Ha deexistir una legitimaci6n para actuar judicial 0 administrati-

vamente en interes de la politica del ambiente, y en consecuencia de la comunidad, sin necesidad de que medie un daiio subjetivo; s610 se debe constatar que existe 0 se espera que exista deterioro ambiental, para remediarlo 0 evitarlo prontamente. Esta acci6n tendra pleno desarrollo, si las cargas financieras y de otro orden que implique la actividad judicial y administrativa son asumidos por el propio Estado. Reglamentaci6n La diferencia primordial de los demas c6digos con el de Recursos Naturales Renovables radica en que este ha sido concebido para ser reglamentado; ya que a todo 10 largo de su articulado encontramos que se remite a los reglamentos que con posterioridadexpedira el gobierno. La reglamentaci6n busca el objetivo de ajustar la norma a la realidad y a los problemas cambiantes, evitando asi mantener una legislaci6n estatica y rigida. Al mismo tiempo procura adecuar las disposiciones generales a necesidades regionales, ya que muy numerosas veces las- soluciones requieren de normas para aplicarse en un territorio determinado. Es de suma importancia que el ej ecutivo expida los decretos reglamentarios 10mas pronto posible, ya que despues de haber sido el pionero en la expedici6n de un c6digo de recursos naturales renovables y de protecci6n del ambiente han pas ado ya casi cuatro aiios y no ha sido posible aplicarlo en su totalidad. Cabe recordar que es poco el tiempo que nos queda a los colombianos para buscar soluciones concretas y eficaces a fin de resolver este problema. Partidas presupuestales EI Estado debe aumentar de manera considerable las partidas presupuestarias destinadas a financiar los program as y pro~ yectos de preservaci6n ambiental. EI costo de protecci6n de la naturaleza y del ambiente es mucho mas bajo que el de su reconstrucci6n. En esta forma la defensa de la naturaleza, adem as de ser imperiosa viene a ser rentable para la naci6n. La cuenca del Amazonas La extinci6n de esta zona significa uno de los grandes peligros para la America Latina y el mundo, ya que ella produce el

60 % del oxigeno del globo terraqueo. EI riesgo radica en la po-

Imlll~~~ ~[ij~~ m~~~I~~~ mJ

a amazonica

intenten explotarla sin la debida consideraci6n de los factores ecol6gicos. Colombia, Peru, Brasil y demas paises adyacentes, tienen la obligaci6n de darle un enfoque diferente a su politica amaz6nica, para aprovechar al maximo la selva de la regi6n. Implica esto un reto para todos los ec610gos del mundo. Nos identificamos con el profesor W. Frank Blair, cuando comenta: "Enfoques nuevos para sacar el maximo provecho a las tierras de las selvas tropicales, bien podrian constituir objetivos de importancia para un instituto ecol6gico amaz6nico multinacional" . Como bien anota Cano, "la sanci6n del c6digo no mira hacia atras en la historia, buscando culpables. Quienes no pudieron apercibirse del problema, porque este aun no habia sido identificado, 0 no habia. cobrado gravedad que Ie exteriorizase, no podian ser acusados de negligentes. Pero de aqui en adelante la voz de alerta esta dada, y por ello los despreciadores del entorno no podran invocar inocencia fundada en la ignorancia. El c6digo establece al respecto un regimen punitivo. Colombia esta a tiempo de prevenir mayores males ambientales, a bajo costo: el de una planificaci6n cuidadosa que atienda alas consecuencias ecol6gicas de toda actividad humana, publica 0 privada, y el de una sensata aplicaci6n del c6digo que ponga en efectiva vigencia las normas que contiene. La del menor costo en la preservaci6n del entorno, cuando hay todavia que gastar poco en corregir males ambientales ya creados, es una de las pocas ventajas que en el mundo moderno tienen los paises de menor desarrollo relativo sobre los superindustrializados. Colombia puede y debe sacar partido de ello" .

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(19) Morales Benitez, Otto. Conferencia de Sevilla, Conservaci6n de la naturaleza y recursos naturales rerwvables, pag. 16. (20) Cano, Guillermo. Introducci6n al derecho y administraci6n bien tal de los recursos naturales, pags. 6, 7, 8, 9.

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(21) Ibid., pag. 11. (22) Anteproyecto turales. (23) Barrera, de Guerra, 1978-

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