AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 1.326.371-1, DO FORO CENTRAL DA COMARCA DA REGIÃO METROPOLITANA DE CURITIBA AUTOR
: PREFEITO MUNICIPAL DE MARINGÁ
INTERESSADO: CÂMARA MUNICIPAL DE MARINGÁ CURADOR:
: PROCURADORIA GERAL DO ESTADO DO PARANÁ
RELATOR
: DES. JOSÉ CARLOS DALACQUA (EM SUBST. AO DES. LUÍS CARLOS XAVIER)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI N° 9.698/2014
DO
MUNICÍPIO
DE
MARINGÁ,
DE
INICIATIVA LEGISLATIVA, QUE “DISPÕE SOBRE A PROIBIÇÃO DA PARTICIPAÇÃO EM LICITAÇÃO E CELEBRAÇÃO DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE OBRAS,
SERVIÇOS,
LOCAÇÕES
POR
CONDENADOS
COMPRAS,
EMPRESAS EM
E
ALIENAÇÕES SEUS
PROCESSOS
E
SÓCIOS
CRIMINAIS
TRANSITADOS EM JULGADO” – PEDIDO CAUTELAR DE
SUSPENSÃO
AUSÊNCIA
“PERICULUM
DOS
EFEITOS
“FUMUS
DO
IN
BONI
MORA”,
DA
NORMA
IURIS”
E
NECESSÁRIOS
– DO À
CONCESSÃO DA MEDIDA – LIMINAR INDEFERIDA.
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 1.326.371-1, do Foro Central da Comarca da Região Metropolitana de Curitiba, em que é Autor o PREFEITO MUNICIPAL DE MARINGÁ, Interessada a CÂMARA MUNICIPAL
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DE MARINGÁ e Curadora do ato impugnado a PROCURADORIA GERAL DO ESTADO PARANÁ. I – RELATÓRIO
Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido liminar, proposta pelo Prefeito do Município de Maringá, através da qual requer seja declarada a inconstitucionalidade da Lei Municipal n° 9.698/2014, por violação ao disposto no art. 22, incisos I e XXVII, e art. 5°, inciso XXXIX, todos da Constituição Federal. Sustenta que a Lei n° 9.698/2014, de iniciativa legislativa, que “dispõe sobre a proibição da participação em licitação
e celebração de contratos administrativos de obras, serviços, compras, alienações e locações por empresas e seus sócios condenados em processos criminais transitados em julgado”; fere o disposto no art. 22, inciso I da Constituição Federal, que atribui privativamente à União a competência para legislar sobre direito penal, vez que o ato impugnado possui conteúdo penal ao aplicar restrições
à
pessoas
físicas
e
jurídicas
em
decorrência
do
cometimento de crimes; bem como afronta o princípio da legalidade previsto no art. 5°, inciso XXXIX, da Constituição Federal, uma vez que a norma penal que comina sanções não pode empregar expressões vagas e genéricas. Ainda, alega que a norma objurgada fere o art. 22, inciso
XXVII,
da
Carta
Magna
Federal,
que
dispõe
sobre
a
competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação e contratos administrativos, e que nem mesmo sob a ótica
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da complementaridade normativa conferida aos entes municipais poderia o ato impugnado ter sido editado, vez que a competência, nestes casos, é exclusiva do Chefe do Poder Executivo, restando maculada a iniciativa parlamentar em exame. Finalmente, argumenta que os parâmetros do controle de constitucionalidade, em que pese estejam previstos na Constituição Federal, não impedem este Tribunal de apreciar a matéria, visto que se tratam de normas de repetição obrigatória pelo Poder Constituinte Derivado. Em sede liminar postulou pela imediata suspensão da eficácia da norma impugnada até que seja proferido julgamento definitivo na presente ação. A Procuradoria Geral do Estado manifestou-se às fls. 34/43, oportunidade em que pugnou pelo indeferimento do pleito liminar, e no mérito, a improcedência da ação, defendendo a constitucionalidade da Lei Municipal n° 9.698/2014, de Maringá. A
Câmara
Municipal
de
Maringá
prestou
informações, tendo sustentado que a lei impugnada não possui conteúdo penal ou adentra em normas gerais de licitação, estando em consonância com o art. 3° da Lei n° 8.666/93 que faz menção à necessidade de observância ao princípio da moralidade. Além disso, afirma que se trata de matéria de interesse local nos termos do art. 30, inciso I, da Constituição Federal, razão pelas quais não deve ser concedida a suspensão dos efeitos da norma e julgada improcedente a demanda, e, subsidiariamente, em caso de procedência, a
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modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade (fls. 45/50). A
Procuradoria
Geral
de
Justiça
emitiu
pronunciamento em que defendeu a inexistência de fummus boni
juris, do periculum in mora, necessários à concessão da medida cautelar, e de qualquer mácula na lei posta sob análise, opinando, ao final, pela presunção de constitucionalidade trazida pela Lei Municipal n° 9.698, de 22 de outubro de 2014, e, em consequência, pelo indeferimento do pedido liminar de suspensão dos efeitos da norma (fls. 92/100). É a breve exposição. II - VOTO E SUA FUNDAMENTAÇÃO
A Lei Municipal n° 9.698, de 22 de outubro de 2014, de Maringá, aqui impugnada, possui a seguinte redação:
“Dispõe sobre a proibição da participação em licitações e celebrações de contratos administrativos de obras, serviços, compras, alienações e locações por empresas e seus sócios condenados em processos criminais transitados em julgado. Art. 1°. Ficam proibidas de participar de licitações e de celebrar com o Poder Público Municipal contratos administrativos de obras, serviços, compras, alienações e locações as empresas e seus sócios condenados em processos criminais transitado em julgado por corrupção ativa, tráfico de influência, impedimento, perturbação ou fraude de concorrências, formação de
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quadrilha, ou quaisquer outros crimes relacionados à malversação de recursos públicos. § 1°. Os sócios das empresas deverão apresentar certidões negativas criminais, cíveis e eleitorais das cidades onde residiram e trabalharam. § 2°. Em caso de certidões positivas de ações não transitadas em julgado, a entidade deverá apresentar conjuntamente a respectiva certidão de inteiro teor. § 3°. No caso de o licitante ser sociedade por ações, os documentos exigidos no § 1° serão aplicáveis apenas àqueles sócios possuidores de, no mínimo, 10% (dez por cento) das ações representativas do capital social, sendo que o representante legal da sociedade apresentará declaração de que todos os sócios com participação inferior a 10% (dez por cento) cumprem os requisitos previstos nesta Lei. Art. 2°. As empresas condenadas pelos crimes referidos nesta Lei ficarão proibidas de participar de licitações e de celebrar contratos administrativos com o Poder Público Municipal pelo prazo de 10 (dez) anos, a contar da data da publicação do trânsito em julgado da sentença. Art. 3°. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”
Segundo o que dispõe a doutrina e a orientação firmada no Supremo Tribunal Federal, “os pedidos de liminares nas
ações diretas devem satisfazer os seguintes requisitos: plausibilidade jurídica do que se alega (fumus boni iuris); possibilidade de prejuízo em virtude do retardamento da decisão pleiteada (periculum in mora); irreparabilidade ou insuportabilidade dos danos oriundos dos atos impugnados; e necessidade de garantir a ulterior eficácia da decisão”.1
BULOS, Uadi Lammêgo, Curso de Direito Constitucional, 3. ed., São Paulo: Saraiva, 2009, p. 212. 1
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In casu, em que pesem os fundamentos invocados pelo autor, tenho que não estão preenchidos os requisitos para a concessão da liminar. Prefacialmente, verifica-se a ausência do fumus
boni iuris, vez que neste juízo de cognição sumária, constata-se que a lei impugnada não adentrou no âmbito do Direito Penal, não tendo tipificado crimes e cominado penas. Isso porque a proibição e suspensão para concorrer em licitações públicas não configura nova espécie de pena de interdição de direitos, pois conforme bem esclarecido pela d. Procuradoria Geral de Justiça “a previsão objurgada insere-se, não se
duvida, na sanção já disciplinada pelo inciso V do artigo 47 do Código Penal – proibição de inscrever-se em concurso, avaliação ou exame público. Logo, não há prima facie instituição de nova espécie de penalidade criminal pela municipalidade. In casu, a legitimidade da atuação legislativa permanece incólume por duas razões: (i) o conteúdo material da legislação municipal enquadra-se, a princípio, nas hipóteses elencadas no art. 88 da Lei n° 8.666/1993; e (ii) a legislação
apenas
incorpora
efeitos
já
produzidos
à
esfera
administrativa, conjuntura que, em sede cautelar, encontra abrigo na unicidade do ordenamento jurídico” (fl. 96). Outrossim, não se está diante de norma que se amolda
ao
Constituição constitucional
campo
específico
Federal), da
mas
da
sim
moralidade
licitação a
(art.
22,
concretização
administrativa,
de
XXVIII
do
da
princípio
observância
compulsória pelos entes públicos. Todavia, ainda que outro fosse o entendimento, ainda assim a tese do autor não tem amparo, pois a lei
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impugnada poderia ser inserida na seara de suplementação (art. 17, II, da Constituição Estadual), pois à União compete tão somente a edição de normas gerais de licitação e contratos, sendo permitido aos Estados e Municípios a edição de norma suplementar para adaptá-las as suas realidades, conforme já decidido pelo Supremo Tribunal Federal, in
verbis: “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL. LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE BRUMADINHO-MG. VEDAÇÃO DE CONTRATAÇÃO COM O MUNICÍPIO DE PARENTES DO PREFEITO, VICE-PREFEITO, VEREADORES E OCUPANTES DE CARGOS EM COMISSÃO. CONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR DOS MUNICÍPIOS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. A Constituição Federal outorga à União a competência para editar normas gerais sobre licitação (art. 22, XXVII) e permite, portanto, que Estados e Municípios legislem para complementar as normas gerais e adaptá-las às suas realidades. O Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que as normas locais sobre licitação devem observar o art. 37, XXI da Constituição, assegurando “a igualdade de condições de todos os concorrentes”. Precedentes. Dentro da permissão constitucional para legislar sobre normas específicas em matéria de licitação, é de se louvar a iniciativa do Município de Brumadinho-MG de tratar, em sua Lei Orgânica, de tema dos mais relevantes em nossa pólis, que é a moralidade administrativa, princípio-guia de toda a atividade estatal, nos termos do art. 37, caput da Constituição Federal. A proibição de contratação com o Município dos parentes, afins ou consanguíneos, do prefeito, do vice-prefeito, dos vereadores e dos ocupantes de cargo em comissão ou função de confiança, bem como dos servidores e empregados públicos municipais, até seis meses após o fim do exercício das respectivas funções, é norma que evidentemente homenageia os princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa,
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prevenindo eventuais lesões ao interesse público e ao patrimônio do Município, sem restringir a competição entre os licitantes. Inexistência de ofensa ao princípio da legalidade ou de invasão da competência da União para legislar sobre normas gerais de licitação. Recurso extraordinário provido.” (RE 423560, Relator: Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, julgado em 29/05/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-119 DIVULG 18-06-2012 PUBLIC 19-06-2012 RT v. 101, n. 923, 2012, p. 678-683)
Logo, neste aspecto, verifica-se que a norma municipal, apenas complementa a geral (Lei n° 8.666/93) ao criar mais um requisito para habilitação nas licitações (apresentação de certidões para a comprovação de inexistência de condenação em crimes contra a Administração Pública) e ao complementar os dispositivos da Lei n° 8.666/93 que veiculam sanções administrativas ao regime geral estabelecido para as licitações e contratos públicos. Também não se vislumbra vício de iniciativa, pois a Lei
Municipal
n°
9.698/2014,
ao
estabelecer
restrições
para
participação em licitações e contratações com a municipalidade não implicou em ofensa ao art. 66 da Constituição do Estado, pois não criou secretarias ou órgãos, ou interferiu em suas atribuições e estruturação. E conforme asseverado pelo Pretório Excelso “a iniciativa
reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que – por implicar em limitação ao poder de instauração do processo legislativo – deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca” (STF, ADI n° 724-MS/RS, Pleno, maioria, Rel. Min. Celso de Mello, j. 07/05/1992).
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Logo, sob todos os ângulos, verifica-se neste juízo de cognição sumária a ausência de lesão ao princípio da legalidade, pois o critério de discrímen eleito pela lei objurgada é compatível com a igualdade de concorrência que deve nortear os certames licitatórios e as contratações administrativas, bem como com a moralidade e a supremacia do interesse público. Não bastasse a ausência do primeiro requisito, fato suficiente para o indeferimento do pedido liminar, verifica-se que também resta ausente o periculum in mora, eis que ao invocá-lo a parte deve “demonstrar fundado temor de que, enquanto aguarda a
tutela definitiva, venham a faltar as circunstâncias de fato favoráveis à própria tutela.”2 Todavia,
sob
esta
ótica,
não
logrou
o
autor
demonstrar, objetivamente, o periculum in mora se em vigor permanecer a Lei Municipal questionada, limitando-se a afirmar, genericamente, que devido “a gravidade do tema, tornou-se urgente o
pedido de suspensão da Lei n° 9.698/2014, ainda que em sede cautelar, para que não venha a produzir efeitos no ordenamento jurídico”, cujo perigo consistiria no vago e genérico “cerceamento ilegal de pretendentes à licitação, ferindo o princípio da isonomia” (fl. 13). Assim,
não
se
encontra
suficientemente
demonstrada a urgência que justificaria a suspensão da lei guerreada até o pronunciamento definitivo deste Colegiado.
THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de direito processual civil: processo de execução e cumprimento de sentença, processo cautelar e tutela de urgência. 2 v. 45. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2010. p. 501. 2
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Neste sentido são os precedentes deste C. Órgão Especial, sendo o primeiro da minha relatoria: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. VÍCIO DE INICIATIVA. CARGOS EM COMISSÃO DESTINADOS AO PODER EXECUTIVO, PORÉM PROMULGADOS PELA CÂMARA MUNICIPAL APÓS VETO DO PREFEITO. PLEITO DE CONCESSÃO DE LIMINAR PARA SUSPENSÃO DA LEI EM VIGOR. AUSÊNCIA DO NECESSÁRIO REQUISITO DO PERICULUM IN MORA A JUSTIFICAR O DEFERIMENTO DA MEDIDA. LIMINAR INDEFERIDA”. (TJPR - Órgão Especial - AI - 974096-1 - Foro Central da Comarca da Região Metropolitana de Curitiba - Rel.: José Carlos Dalacqua - Unânime - J. 01.04.2013) AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N.º 2.490/2011. MUNICÍPIO DE CAMBÉ. OBJETO. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL. PEDIDO LIMINAR. INDEFERIMENTO. AUSÊNCIA DE PERIGO NA DEMORA. EDIÇÃO DE DECRETO PELO PREFEITO MUNICIPAL DE SUSPENSÃO DOS EFEITOS DA NORMA IMPUGNADA. 1. Impõe-se indeferir pedido de liminar formulado em sede de ação direta de inconstitucionalidade na hipótese em que não demonstrado prejuízo eminente que autorize a suspensão imediata dos efeitos da norma impugnada.2. Pedido liminar indeferido”. (TJPR - Órgão Especial - AI - 1028755-9 - Curitiba - Rel.: Luiz Carlos Gabardo - Unânime - J. 02.06.2014) “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA LIMINAR. - LEGITIMIDADE DA AUTORA- PRECEDENTE DESTE ÓRGÃO ESPECIAL FINCADO NO JULGAMENTO DA ADIN Nº 400.454-6 DE RELATORIA DO EMINENTE DES. SÉRGIO ARENHART. - LEI MUNICIPAL Nº 11.472/2012 ESTABELECENDO QUE CADA ÔNIBUS DE TRANSPORTE COLETIVO DA CIDADE DE LONDRINA TENHA, OBRIGATORIAMENTE, UM COBRADOR. - ALEGADO VÍCIO FORMAL (OFENSA AO PRINCÍPIO DA HARMONIA ENTRE OS PODERES, BEM COMO GERAÇÃO DE DESPESA DE GRANDE VULTO À MUNICIPALIDADE). - AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS PARA CONCESSÃO DA LIMINAR, QUAIS
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SEJAM, FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA. INDEFERIMENTO LIMINAR. (...) III. Da mesma forma não se vislumbra, prima oculi, prejuízo decorrente da Lei Municipal nº 11.742/2012, sendo passível, a subsistência da eficácia da lei censurada até o julgamento definitivo da presente ação, notadamente por seguir rito célere, o que obsta a ocorrência de maiores riscos que os até aqui enfrentados. IV. Por derradeiro, a afirmativa acerca de se gerar "despesa de grande vulto no sistema de concessão do serviço público de transporte coletivo de passageiros" apresenta-se genérica, não se demonstrando imprescindível a concessão da liminar para se evitar eventual prejuízo ao interesse público. V. "Por mais relevante que seja a plausibilidade do tema versado na ação direta, a sua isolada configuração não basta para justificar a suspensão provisória de eficácia do ato estatal impugnado, se inocorrente o 'periculum in mora' ou, quando menos, a conveniência da medida cautelar postulada'. (RTJ 145/753)." (TJPR - Órgão Especial - AI - 885698-0 - Foro Central da Comarca da Região Metropolitana de Curitiba - Rel.: Lidio José Rotoli de Macedo - Unânime - J. 16.07.2012)
Dessa forma, não se vislumbra, a princípio, prejuízo decorrente da manutenção dos efeitos da Lei Municipal nº 9.698/2014, até o julgamento definitivo da presente ação, notadamente por seguir rito célere, o que, contudo, não impede a reiteração do pedido nesta ação, se por fato superveniente, vier a caracterizar-se o periculum in
mora. DIANTE
DO
EXPOSTO,
ausente
os
requisitos
necessário à sua concessão, é de rigor o indeferimento da medida cautelar pleiteada.
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III - DECISÃO: ACORDAM
os
Excelentíssimos
Senhores
Desembargadores integrantes do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por unanimidade de votos, em indeferir o pedido cautelar, nos termos do voto do Relator. A Sessão foi presidida pelo Excelentíssimo Senhor Desembargador Renato Braga Bettega. Participaram do julgamento e acompanharam o voto do Relator Excelentíssimos Senhores Desembargadores Telmo Cherem,
Reginal
Afonso
Portes,
Campos
Marques,
Ruy
Cunha
Sobrinho, Prestes Mattar, Rogério Coelho, Marques Cury, Maria José de Toledo Marcondes Teixeira, Jorge Massad, Rogério Kanayama, Lauro Laertes de Oliveira, Eugênio Achille Grandinetti, Luiz Sérgio Neiva de Lima Vieira, Claudio de Andrade, Renato Braga Bettega, D’artagnan Serpa Sá, José Sebastião Fagundes Cunha, Luiz Osório Panza, Renato Lopes de Paiva, Luis Espíndola e Guilherme Freire de Barros Teixeira. Curitiba, 18 de maio de 2015. Des. JOSÉ CARLOS DALACQUA Relator
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