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Digitally signed by MARIA APARECIDA BLANCO DE LIMA:3380 Date: 2013.12.06 10:40:59 BRST Reason: Validade Legal Location: Paraná - Brasil
APELAÇÃO CÍVEL Nº 906512-7, DA COMARCA DE MARINGÁ - 6ª VARA CÍVEL APELANTE:
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ
APELADO 1:
SILVIO MAGALHÃES BARROS II
APELADO 2:
MUNICÍPIO DE MARINGÁ
REDATORA DESIGNADA: DES.ª REGINA AFONSO PORTES
APELAÇÃO
CÍVEL
IMPROBIDADE
-
ADMINISTRATIVO
ADMINISTRATIVA
-
-
AÇÃO
DE
CAMPANHA
PUBLICITÁRIA REALIZADA PELO PREFEITO - VEICULAÇÃO DE PROPAGANDA ACERCA DA MISSÃO DA PREFEITURA PROMOÇÃO PESSOAL NÃO CARACTERIZADA - AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE INTELIGÊNCIA DO ART. 37, §1º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - PROPAGANDA INSTITUCIONAL COM NÍTIDO CARÁTER EDUCATIVO, DE ORIENTAÇÃO
SOCIAL E
INFORMATIVO – AÇÃO DE IMPROBIDADE QUE DEVE SER JULGADA IMPROCEDENTE. Em se tratando de notícia de cunho informativo, não há
que
se
falar
em
ofensa
aos
princípios
constitucionais da legalidade e moralidade pública, eis que as propagandas
questionadas estão em total
consonância com o disposto no
art. 37, § 1º, da
Constituição Federal, e que, portanto, a mesma não visou promoção pessoal do Administrador, mas
sim
publicidade comum e necessária aos atos realizados pela Administração Pública. VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 906512-7, de Maringá - 6ª Vara Cível, em que é Apelante MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ e Apelado SILVIO MAGALHÃES BARROS II. Documento assinado digitalmente, conforme MP n.° 2.200-2/2001, Lei n.° 11.419/2006 e Resolução n.° 09/2008, do TJPR/OE O documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.tjpr.jus.br Página 1 de 12
Apelação Cível nº 906.512-7 fls. 2
Trata-se de recurso de Apelação Cível interposto pelo Ministério Público do Estado do Paraná contra a r. sentença de fls. 153/159, proferida
nos
autos
n.
1233/2007
de
Ação
Civil
Pública
de
Responsabilidade por Ato de Improbidade Administrativa proposta pelo Ministério Público do Estado do Paraná com pedido de liminar contra Silvio Magalhães de Barros II e Município de Maringá, que julgou extinto o processo, sem julgamento de mérito, por força do artigo 267, inciso Vi do Código de Processo Civil, por entender que o réu, na condição de agente político (Prefeito Municipal), não responde pela prática de ato de improbidade
administrativa,
mas
tão
somente
por
crime
de
responsabilidade, restando configurada a impossibilidade jurídica do pedido. Inconformado o Ministério Público do Estado do Paraná recorreu
(fls.
162/180),
afirmando
que
apesar
do
posicionamento
manifestado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da Reclamação n. 2.138/DF, tal conduta não possui efeito vinculante, de tal modo que a Lei n. 8.429/92 continua sendo aplicável aos agentes políticos, conforme se depreende de diversos julgados. Coloca também, que além de agente público o Prefeito Municipal apontado nesta demanda é um agente público, considerado também agente político, o que não implica em absoluto na sua exclusão do rol estabelecido no artigo 3º da Lei n. 8.429/92. Argumenta que todo agente público pode em tese, ser responsabilidade,
concomitantemente
nas
esferas
cível,
criminal
e
administrativa. Pugna, ao final, pelo provimento do recurso para fins de reformar a sentença, com a finalidade de reconhecer que a Lei n.
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Apelação Cível nº 906.512-7 fls. 3
8.429/92 é aplicável ao caso concreto, e que se proceda desde logo o julgamento da lide nos termos do artigo 515, parágrafo 3º do CPC, acolhendo os pedidos da inicial ou, alternativamente, o retorno dos autos à origem para que seja proferida decisão de mérito. O recurso de Apelação foi recebido no seu duplo efeito, através do despacho de fls. 183. O
presente
feito
estava
inserido
em
pauta
de
julgamento, conforme Certidão de fls. 222-verso. Todavia, às fls. 225 foi proferido despacho determinando à intimação de Silvio Magalhães Barros II, através de seus advogados, pelo Diário da Justiça Eletrônico, a fim de apresentar contrarrazões ao recurso interposto pelo Ministério Público. Os procuradores do Município de Maringá foram intimados pessoalmente para também oferecerem contrarrazões no prazo legal, tudo em atendimento ao contido no expediente juntado às fls. 227/229. Silvio
Magalhães
Barros
II
opôs
Embargos
de
Declaração em fls. 234/235, os quais foram rejeitados pela decisão monocrática de fls. 239/242. O Apelado Silvio Magalhães Barros II apresentou contrarrazões às fls. 246/264. O
Município
de
Maringá,
por
sua
vez,
deixou
transcorrer o prazo para apresentar contrarrazões, conforme Certidão de fls. 342, apesar de intimado pessoalmente (fls. 339-verso).
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A douta Procuradoria de Justiça manifestou-se em fls. 195/216, pelo conhecimento e provimento do recurso, ratificando seu pronunciamento em fls. 347/348. O Apelado Silvio Barros II compareceu aos autos, apresentando razões de memoriais, requerendo que a ação seja julgada improcedente. É o relatório.
DECIDO Primeiramente, comungo do entendimento de que é cabível a ação de improbidade, e ainda de que é possível seu julgamento por essa Corte. No entanto, quanto ao mérito da ação de improbidade, entendo que a demanda deve ser julgada improcedente. A questão debatida nos autos versa em saber se, a foto publicitária, juntado com o texto, “Missão”, possuía intuito de promover a imagem pessoal do então prefeito municipal, ora Apelante. A propagando veio assim redigida: “ Fazer de Maringá uma cidade segura e agradável para viver, saudável e alegre para criar nossos filhos e cuidar dos nossos idosos. Uma cidade progressista, boa para trabalhar e fazer negócios. E, para quem não tem o privilégio de viver aqui, uma cidade que vale a pena conhecer.”
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Entendo que na propaganda em debate nos autos, não houve extrapolação aos limites da permitida publicidade institucional, prevista na Constituição Federal. A propaganda veiculada, não demonstra possuir cunho eminentemente promocional, haja vista não ter havido vinculação do Prefeito, Silvo Barros, às realizações ocorridas. Trata-se sim, de metas que se pretendia seguir, durante sua administração, e que dependeria de todo o funcionalismo público e não apenas do Prefeito.
Verifica-se que a situação ventilada nos autos, trata de simples orientação, com nítido caráter educativo, e que não favorece de qualquer maneira o Prefeito, não trazendo outrossim, vantagem pessoal ou patrimonial. Em se tratando de notícia de cunho informativo, que objetiva dar transparência aos atos administrativos, não há que se falar em ofensa aos princípios constitucionais da legalidade e moralidade pública, eis que as propagandas questionadas, estão em total consonância com o disposto no art. 37, § 1º, da Constituição Federal, verbis: "Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) § 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação
órgãos públicos
social, dela não podendo
constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.”
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Apelação Cível nº 906.512-7 fls. 6
Acerca do dispositivo transcrito, o Supremo Tribunal Federal, bem como o Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo decidiram em casos análogos: STF - AI 800979 MG - despacho Trata-se de agravo de instrumento contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário. O acordão restou assim ementado: "AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADA - CAMPANHAS PUBLICITÁRIAS PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE RECURSO
PROVIDO. 'O comando
estatuído no § 1º do art. 37 da CF/88 não proíbe a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e
companhas dos órgãos públicos, desde que manifesto caráter
educativo, informativo ou de orientação social' (TJMG Apelação Cível n. 325380-4/000)" (fl. 1.032). No RE, interposto com base no art. 102, III, a, da Constituição, alegou-se violação aos arts. 5º, LV, 37, § 1º e 93, IX, da mesma Carta. O agravo não merece acolhida. Ressalte-se, à princípio, que o artigo 5º, LV, da Constituição, não se
encontra
prequestionado. Portanto, como tem consignado o Tribunal, por meio da Súmula 282, é inadmissível o recurso extraordinário se a questão constitucional suscitada não tiver sido apreciada no acórdão recorrido. Ademais, se os embargos declaratórios não foram opostos com a finalidade de suprir essa omissão, é inviável o recurso, a teor da Súmula 356 do STF. Ainda que superado tal óbice, o recurso não prosperaria. É que o Tribunal de origem decidiu a causa nos seguintes termos: "Quanto ao mérito data venia, tenho que a decisão atacada merece reforma; embora seja tênue a linha que separa a promoção pessoal dos atos de informação, in casu, depois de analisar detidamente todo o arcabouço probatório, não vislumbro a existência de atos que caracterizem a alegada autopromoção da pessoa dos apelantes. (...) Data venia, a prova deixa dúvidas fundadas sobre a afirmação de que as fitas foram veiculada com o objetivo de promoção pessoal do Prefeito e de seus Secretários. Aqui denunciados, pois da leitura de sua transcrição o que se verifica é que, em princípio, o objetivo seira a divulgação de questões de interesse da população, não tendo o Prefeito, em momento algum, utilizado tais questões
para promover-se pessoalmente. (...) A
proibição da publicação de nomes e imagens não é generalizada; os símbolos, 'slogans', nomes
ou imagens utilizados pelo administrador público na publicidade
dos atos,
programas,obras, serviços ou campanhas, só caracteriza violação da norma constitucional quando evidente a intenção de autopromoção à custa do dinheiro público, o que no caso não
ocorreu. (...) Na hipótese em exame parece mesmo que o objetivo
das peças
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Apelação Cível nº 906.512-7 fls. 7 veiculadas é a informação da população sobre os problemas com a COPASA, atrasos no pagamento do funcionalismo,
abertura de unidade da UNIMONTES e a divulgação de
outras obras e projetos JÁ IMPLANTADOS no Município em prol da melhoria da qualidade de vida da comunidade" (fls. 1.035-1.046). Portanto é patente que para se chegar à conclusão contrária à adotada pelo acórdão recorrido, de que a publicidade guerreada tem caráter
informativo, e não contém atos que caracterizem promoção
pessoal,
necessário seria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que atrai a incidência da Súmula 279 do STF. Por fim, a exigência do art. 93, IX, da Constituição, não impõe
seja a decisão exaustivamente fundamentada. O que se busca é
que o
julgador informe de forma clara e concisa as razões de seu convencimento, tal como ocorreu. Destarte, não há contrariedade ao referido dispositivo constitucional, quando o acórdão recorrido encontra-se suficientemente fundamentado. Nesse sentido, menciono as seguintes decisões, entre outras: AI 556.364-AgR/RJ, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; AI 589.240-AgR/RS, Rel. Min.
Joaquim Barbosa; RE 450.137-AgR/SP, Rel. Min. Carlos
Velloso; AI 563.516-AgR/SP, Rel. Min. Cezar Peluso; AI 450.519-AgR/SP, Rel. Min. Celso de Mello. Isso posto, nego seguimento ao recurso. Publique-se. Brasília, 17 de junho de 2010. Ministro RICARDO LEWANDOWSKI - Relator -(AI 800979, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, julgado em 17/06/2010, publicado em DJe-119
DIVULG 29/06/2010
PUBLIC 30/06/2010) (destacou-se)
*********
AÇÃO POPULAR - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - PROMOÇÃO PESSOAL - Inserção do nome do Vereador em divulgação de eventos da Municipalidade Matéria publicitária que deu ênfase aos atos solenes realizados na Casa de Leis Simples menção do nome da autoridade ou do servidor público responsável pelo ato, obra ou serviço em campanha publicitária não caracteriza, por si só, infração ao dispositivo do artigo 37, § 1º da CF Decisão reformada
Recurso provido. ÔNUS SUCUMBÊNCIAS Ação improcedente Má-fé
não comprovada Isento Aplicação do Art. 5º, inc.LXIII, da CF. (TJ- SP - AC 014409874.2006.8.26.0000 - Rel. Dra. Cristina Cotrofe - 8ª Câmara de Direito Público) (destacouse)
Vale
mencionar
também
os
ensinamentos
do
doutrinador Celso Ribeiro Bastos, sobre do tema, conforme segue:
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Apelação Cível nº 906.512-7 fls. 8 "Em primeiro lugar a publicidade há de ter caráter educativo, informativo ou de orientação social. Sem dúvida nenhuma há muitos pontos em que a coletividade pode receber uma informação ou mesmo uma educação relativa a questões atinentes à ordem, à saúde e ao bem-estar público. Portanto, a matéria veiculada há de ter um caráter eminentemente objetivo e voltado para o
atingimento da sua finalidade, sem com isto estar
simultaneamente promovendo o Governo ou alguma de suas autoridades." (Comentários à Constituição do Brasil, Tomo III, pág. 159).
Extrai-se do acima exposto, que o ordenamento jurídico brasileiro veda qualquer possibilidade da autoridade pública ou servidor, utilizar- se da publicidade de atos de natureza pública para se autopromover. No caso em tela, a publicidade atacada, tão-só demonstra quais as metas e conquistas, que o Município pretende atingir. Portanto, não ocorreu a propaganda visando a promoção pessoal do Administrador, mas sim a publicidade comum e necessária
aos atos
realizados pela Administração Pública, aliás necessária para a efetiva transparência dos atos administrativos públicos. Portanto, uma única e isolada aparição pessoal do candidato eleito, para informar como seria sua gestão, no decorrer de seu mandato, não pode ser tida como evidência de promoção pessoal, por qualquer ótica que se analise a questão. Não há má-fé no quadro diante da mensagem e a da circunstância em que foi apresentada a foto oficial do Prefeito. Ademais, o quadro referido não trata das qualidades pessoais da pessoa do prefeito, mas dos objetivos da administração.
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Apelação Cível nº 906.512-7 fls. 9
A alegação do Ministério Público, no sentido de que estaria caracterizada a promoção pessoal, ao argumento de que se estaria diante de hipótese de formar uma conexão entre a imagem do Prefeito e os projetos executados, não pode prosperar.
Se assim fosse, então não seria possível a divulgação de nenhum ato, de nenhum programa de governo, de nenhuma obra e de nenhum serviço. E isto porque, sempre se chegaria à conclusão de que, sem a efetiva participação do prefeito nada aconteceria na Administração Pública Municipal, posto que é dirigida pelo prefeito, a quem também compete a responsabilidade pelos erros e acertos cometidos, na qualidade de ordenador da despesa municipal. Portanto, o fato de se chegar à conclusão de que as realizações da Administração Pública Municipal, têm a decisiva participação pessoal do prefeito, não é fator que por si só caracteriza promoção pessoal do
mesmo, visto que sem que o prefeito determine ou autorize
determinadas ações
nada aconteceria no dia-a-dia da Administração
Pública. Destaca-se a lição de Hely Lopes Meirelles, que ora se transcreve: "(...) a ação popular destina-se a invalidar atos praticados com ilegalidade de que resultou lesão ao patrimônio público. Nos demais casos (em que a lesão não é legalmente presumida), impõe-se a dupla demonstração da ilegalidade e da lesão efetiva ao patrimônio protegido pela ação popular. Sem esses três requisitos - condição de eleitor, ilegalidade e lesividade - que constituem os pressupostos da demanda, não se viabiliza ação popular (Mandado de Segurança e Ação Popular, 15ª ed., 1994, pp. 88/89).
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Apelação Cível nº 906.512-7 fls. 10
Ressalta-se, pois imprescindível, que a Constituição Federal não proibiu a utilização da propaganda ou divulgação dos atos de caráter público, nos quais restem observados parâmetros que não caracterizem pura promoção pessoal. É a hipótese típica dos autos. Sobre o tema já decidiu essa e. Corte: APELAÇÃO
CÍVEL
E
REEXAME
NECESSÁRIO.
AÇÃO
POPULAR.
PUBLICIDADE
INSTITUCIONAL. OUTDOORS. SUPOSTA ILEGALIDADE DECORRENTE DE INFORMAÇÃO INVERÍDICA E DE
PROMOÇÃO PESSOAL. INOCORRÊNCIA. AÇÃO POPULAR JULGADA
IMPROCEDENTE. RECURSO DE APELAÇÃO DESPROVIDO E SENTENÇA MANTIDA EM SEDE DE REEXAME NECESSÁRIO. (TJPR - 4ª C.Cível - RN 0589427-1 - Foro Central da Região Metropolitana de Curitiba -
Rel.: Juiz Subst. 2º G. Eduardo Sarrão - Unânime - J.
02.03.2010)
APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ALEGAÇÃO DE UTILIZAÇÃO DE CARTILHAS
ADMINISTRATIVA.
COMEMORATIVAS E HOMENAGEM PARA
PROMOÇÃO PESSOAL DO AGENTE POLÍTICO. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE MENÇÃO À PESSOA DO ENTÃO PREFEITO MUNICIPAL. INOCORRÊNCIA DE PROMOÇÃO PESSOAL E DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA IMPROBIDADE
PUBLICIDADE (ART. 37, § 1º, CF). ATO DE
ADMINISTRATIVA DESCARACTERIZADO. AFASTADA ALEGAÇÃO DE
INSCONSTITUCIONALIDADE
DE
LEI
MUNICIPAL.
SENTENÇA
REFORMADA
PARCIALMENTE. RECURSO DE APELAÇÃO (1) CONHECIDO E PROVIDO. RECURSOS DE APELAÇÃO (2 E 3) CONHECIDOS E DESPROVIDOS. Não restou evidenciado promoção pessoal do agente político na edição das cartilhas comemorativa da municipalidade, haja vista que as mesmas apresentam apenas o caráter de publicidade institucional. Além, do que a homenagem às mães daquela municipalidade, se deu de forma gratuita e em nome da municipalidade. Logo, não há falar em violação ao Princípio da quaisquer dispositivos legais atinentes à matéria e,
Publicidade ou
por conseqüência em improbidade
administrativa. Não há falar em inconstitucionalidade de lei municipal, quando não há vícios formais ou materiais. (TJPR - 5ª C.Cível - AC 0692186-2 - Apucarana - Rel.: Des. Luiz Mateus de Lima - Unânime - J. 23.11.2010) (destacou-se)
***** ******
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Apelação Cível nº 906.512-7 fls. 11
APELAÇÕES CÍVEIS - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA EM QUE SE SUSTENTA VIOLAÇÃO AO ART. 37, PARÁGRAFO 1º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL PUBLICAÇÃO DE REVISTA COM FOTO DO PREFEITO MUNICIPAL E DO SECRETÁRIO DE SAÚDE - REPORTAGEM EM QUE PREPONDERA O CUNHO INFORMATIVO - PROMOÇÃO PESSOAL NÃO CARACTERIZADA - SENTENÇA REFORMADA - RECURSOS DE APELAÇÃO PROVIDOS.Se a publicidade considerada irregular não ostenta elementos que indiquem ter havido promoção pessoal, situando-se nos limites estabelecidos pela Constituição, haja vista veicular mensagem de caráter informativo, não há que se falar em condenação por improbidade administrativa. (TJPR - 4ª C.Cível - AC - 917088-3 - Paranavaí - Rel.: Regina Afonso Portes - Unânime - - J. 11.12.2012)
******* APELAÇÃO
CÍVEL.
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA.IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
PREFEITO.PUBLICAÇÃO DE INFORMATIVO MOSTRANDO IMAGENS DO MUNICÍPIO E DE OBRAS FEITAS PELA ADMINISTRAÇÃO. NÃO CONFIGURAÇÃO DE ATO DE PROMOÇÃO PESSOAL. TEXTO PUBLICADO QUE ENALTECE O MUNICÍPIO E SUA QUALIDADE DE VIDA. FOTOS DO ENTÃO PREFEITO TIRADAS NA COMPANHIA DE OUTRAS PESSOAS, SEM QUE SE POSSA AFERIR OBJETIVO EXPLÍCITO DE AUTOPROMOÇÃO. SENTENÇA REFORMADA. AÇÃO IMPROCEDENTE. RECURSO PROVIDO.A Constituição Federal no artigo 37 consagra, dentre outros, o princípio da impessoalidade a nortear a administração pública, e no parágrafo 1º estipula que a publicidade oficial deve conter caráter informativo, educativo ou de orientação social, vedada a promoção pessoal da autoridade pública.No caso dos autos não se verifica intento de autopromoção do então prefeito municipal, pois o informativo que divulgou apenas ressalta obras feitas pela administração, destacando a qualidade de vida no município, sem apelar para a propaganda de cunho pessoal. Logo, não se configura na espécie ato de improbidade administrativa (art. 11 da Lei 8429/92). (TJPR - 5ª C.Cível - AC - 927639-3 - Maringá - Rel.: Rogério Ribas - Unânime - - J. 11.12.2012)
Assim, em que pesem os argumentos despendidos pela Relatora, entendo, pelo conjunto probatório trazido aos autos, restou demonstrada ausência de intento de promoção pessoal do Recorrente.
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Apelação Cível nº 906.512-7 fls. 12
Diante das considerações acima expostas, o meu voto é no sentido de dar provimento parcial ao recurso do Ministério Público, recebendo a ação como ação de improbidade administrativa, mas no mérito, julgando-a improcedente. DECISÃO Acordam os Desembargadores da 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por maioria de votos, em dar parcial provimento ao recurso de Apelação Cível. Participaram da sessão e acompanharam o voto da Relatora a Excelentíssima Senhora Desembargadora ASTRID MARANHÃO DE CARVALHO RUTHES. Vencida, com declaração de voto, a Desembargadora MARIA APARECIDA BLANCO DE LIMA. Curitiba, 26 de novembro de 2013 Desª Regina Afonso Portes Redatora Designada Desª Maria Aparecida Blanco de Lima Vencida, com declaração de voto
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