Improbidade - Silvio Barros II by angelo rigon

APELAÇÃO CÍVEL Nº 906512-7, DA COMARCA DE MARINGÁ - 6ª VARA CÍVEL APELANTE:

MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ

APELADO 1:

SILVIO MAGALHÃES BARROS II

APELADO 2:

MUNICÍPIO DE MARINGÁ

RELATORA ORIGINÁRIA:

DES.ª MARIA APARECIDA BLANCO DE LIMA

RELATORA DESIGNADA:

DES.ª REGINA AFONSO PORTES

Declaração de voto vencido da Desembargadora Maria Aparecida Blanco de Lima

Cuida-se de um recurso de apelação interposto em face da sentença proferida nos autos de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Paraná contra Silvio Magalhães Barros II, que julgou extinto o processo sem julgamento do mérito, com fulcro no artigo 267, inciso IV, do Código de Processo Civil, em razão da impossibilidade jurídica do pedido (fls. 153/159).

O Ministério Público do Estado do Paraná menciona na inicial que o apelado, em data de 03 de setembro de 2007, instaurou Inquérito Civil Público (autos n. 26/2007) para apurar a exibição de fotografia em diversos prédios públicos da cidade de Maringá contendo a imagem do Prefeito Municipal Silvio Magalhães Barros II, por entender que tal situação seria vedada pelas disposições constitucionais e pela Lei Orgânica do Município.

Narra que durante a investigação, comprovou-se que em várias salas do prédio da Prefeitura Municipal de Maringá, bem como na sala Documento assinado digitalmente, conforme MP n.° 2.200-2/2001, Lei n.° 11.419/2006 e Resolução n.° 09/2008, do TJPR/OE O documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.tjpr.jus.br Página 1 de 21

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da Junta do Serviço Militar, localizada no prédio da Estação rodoviária e no prédio da Secretaria Municipal de Transporte (Setran), estavam dispostos um quadro fotográfico nas paredes dos referidos estabelecimentos públicos, contendo em seu lado esquerdo uma imagem do réu Silvio M. Barros II e abaixo um símbolo da Administração Municipal dizendo “Maringá crescendo com cidadania” e ao lado direito continha outra mensagem escrita, as quais, não guardam qualquer finalidade com a publicidade de atos, programas, obras, serviços e campanhas públicas do Município de Maringá.

E mais, alega que por qualquer que seja o veículo de comunicação, somente poderia ter caráter informativo, educativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem a promoção, sob pena de importar em atos que caracterizem a promoção pessoal de autoridade ou servidor público.

Ao final do tramite processual foi proferida sentença que julgou extinto o processo sem julgamento do mérito, por entender que a ação cabível seria de crime de responsabilidade e não a de improbidade administrativa (fl. 153/159), restando evidenciada a impossibilidade jurídica do pedido, contra a qual se volta o presente recurso de apelação.

Verificando os argumentos expendidos pelo recorrente contido na peça recursal, vê-se que razão lhe assiste no sentido de reformar a decisão singular e dar procedência aos pedidos deduzidos na inicial, consoante adiante se expõe.

Da aplicabilidade da Lei n. 8.429/1992:

Documento assinado digitalmente, conforme MP n.° 2.200-2/2001, Lei n.° 11.419/2006 e Resolução n.° 09/2008, do TJPR/OE O documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.tjpr.jus.br Página 2 de 21

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Versa

hipótese

sobre

ação

civil

pública

responsabilidade por ato de improbidade administrativa, com pedido liminar de antecipação de tutela movida pelo Ministério Público do Estado do Paraná contra Silvio Magalhães Barros II, na qual alega que, por meio de publicidade, foram cometidos atos que importaram na promoção pessoal do réu, ora apelado, decorrente de veiculação de imagem e nome do mesmo, utilizandose de verbas públicas, em afronta do disposto no artigo 37, § 1º, da Constituição Federal.

Preliminarmente,

verifica-se

dos

autos

que

entendimento aplicado na decisão recorrida, que considerou a impossibilidade de ajuizamento da ação civil pública proposta em face do Prefeito do Município de Maringá, para apuração dos fatos narrados na inicial, não deve prevalecer.

De acordo com a Lei n. 8.429/1992, os atos de improbidade somente podem ser praticados por agentes públicos, com ou sem o auxílio de terceiros, conforme se infere do disposto no artigo 1º, desta Lei: “Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei. Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com

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menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.”

O artigo 2º, por sua vez, traz a definição do que considera ser agente público: “Art. 2º Reputa-se agente público, para efeitos desta Lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.”

Diante destas premissas, insta também salientar que o artigo 12, caput, da Lei nº 8.429/1992, é expresso ao estabelecer que, “(...) Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:”.

Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves1, ao citar Wallace Paiva Martins Junior, em tópico que diz respeito ao sujeito ativo dos atos de improbidade administrativa, também lecionam que: “(...) o art. 2º da Lei de Improbidade alcança todos aqueles que mantenham algum tipo de vínculo com o Poder Público (...).”

E, mais2: “À míngua de uma maior uniformidade terminológica na doutrina e partindo-se da disciplina realizada pela Lei n.º

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Improbidade Administrativa. 4ª ed., Ed. Lumen Júris, Rio de Janeiro: 2008, pág. 208. 2 Improbidade Administrativa. 4ª ed., Ed. Lumen Júris, Rio de Janeiro: 2008, págs. 206/207.

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8.429/1992, a expressão agente público deve ser considerada o gênero do qual emanam as diversas espécies. Trata-se de conceito amplo que abrange os membros de todos os membros dos Poderes, qualquer que seja a atividade desempenhada, bem como os particulares que atuem em entidades que recebam verbas públicas, podendo ser subdividido nas seguintes categorias: agentes políticos, agentes particulares colaboradores, servidores públicos e agentes meramente particulares. Agentes políticos são aqueles que, no âmbito do respectivo Poder, desempenham as funções políticas de direção previstas na Constituição, normalmente de forma transitória, sendo a investidura realizada por meio de eleição (no Executivo, Presidente, Governadores, Prefeitos e, no Legislativo, Senadores, Deputados Federais, Deputados Estaduais, Deputados Distritais e Vereadores) ou nomeação (Ministros e Secretários Estaduais e Municipais).

Como o apelado, na condição de Prefeito do Município de Maringá, além de agente político, é agente público, pode responder pelos atos de improbidade administrativa a ele imputados. Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello3: “(...) esta expressão – agentes políticos – é a mais ampla que se pode conceber para designar genérica e indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Público como instrumentos expressivos de sua vontade ou ação, ainda quando o façam apenas ocasional ou episodicamente. Quem quer que desempenhe funções estatais, enquanto as exercita, é um agente público. Por isto, a noção abarca tanto o Chefe do Poder Executivo (em quaisquer esferas), como os senadores, deputados e vereadores, os ocupantes de cargos ou empregos público da Administração direta dos três Poderes (...).” – (grifo nosso).

Quanto à alegação constante na sentença singular de que, com a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal na Reclamação -3

Curso de Direito Administrativo. 25ª edição, 2008, págs. 242/243.

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nº 2.138, a lei de improbidade administrativa não seria aplicável ao apelado, ao qual somente poderia responder por crimes de responsabilidade, tal entendimento também não pode ser considerado.

Isso porque, como bem destacou o Ministério Público do Estado do Paraná4, a referida decisão não tem qualquer efeito vinculante ao caso em apreço e, além do mais, entende o Superior Tribunal de Justiça pela aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes políticos, in verbis: “(...) A jurisprudência desta Corte Superior é assente no sentido de que não há óbices para a aplicação concomitante do Decreto-Lei nº 201/67 e Lei nº 8.429/92, pois, "o primeiro impõe a prefeito e vereadores um julgamento político, enquanto a segunda submete-os ao julgamento pela via judicial, pela prática do mesmo fato" (REsp 1.106.159/MG, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 24/06/2010)” (STJ, AgRg no REsp 1243779/MG, Segunda Turma, Rel. Min. CASTRO MEIRA, Julgamento em 21.06.2011, DJe 30.06.2011) – (grifo nosso). “ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PUBLICIDADE. PROMOÇÃO PESSOAL. LEI DE IMPROBIDADE. PREFEITO. APLICABILIDADE. DECRETO-LEI Nº 201/67. INCIDÊNCIA CONCOMITANTE COM A LEI Nº 8.429/92. REVISÃO DO JULGADO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ.

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“O fundamento da decisão seria a Reclamação 2138-6, a qual tramitou no Supremo Tribunal Federal, e que por cinco votos teria entendido que os agentes políticos não poderiam ser réus em ação de improbidade com base na lei 8.429/92, “mas apenas por crime de responsabilidade em processo que somente pode tramitar perante o Senado Federal, o Supremo Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justiça ou os Tribunais de Justiça Estaduais, conforme o agente.” (fls. 156). Inicialmente, deve ser destacado que a decisão da referida reclamação não tem efeito vinculante, o que, aliás, foi reconhecido expressamente pela Ministra Ellen Gracie, quando ocupava a presidência do Supremo Tribunal Federal (STF), ao determinar o arquivamento das Reclamações (RCL) 5389, 5391 e 5393, ajuizadas por três prefeitos do Estado do Pará que queriam que o STF estendesse para eles os efeitos da decisão na Reclamação 2138. Assim, não tendo a referida decisão efeitos erga omnes, resta-lhe mero valor de referência em relação a outras ações que discutam o mesmo tema.” – (fls. 166).

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1. A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92) aplica-se a prefeito, máxime porque a Lei de Crimes de Responsabilidade (1.070/50) somente abrange as autoridades elencadas no seu art. 2º, quais sejam: o Presidente da República, os Ministros de Estado, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e o Procurador Geral da República. Precedentes. 2. O Tribunal de origem, com fundamento nas provas colhidas, concluiu que as campanhas publicitárias realizadas pelo agravante foram "destinadas à promoção pessoal" (fl. 587). Alterar esse entendimento esbarra na Súmula 7/STJ. 3. Agravo regimental não provido.” (STJ, AgRg no AREsp 6.693/RS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/09/2011, DJe 27/09/2011) – (grifo nosso). “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. APLICABILIDADE DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA A PREFEITOS. 1. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme em que se aplica a agentes políticos municipais, tais como prefeitos, exprefeitos e vereadores, as sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92). 2. Agravo regimental improvido.” (STJ, AgRg no REsp nº 1158623/RJ – 1ª Turma – Relator: Min. Hamilton Carvalhido – DJe de 09.04.2010) – (grifo nosso).

Esta

Corte

Justiça,

análise

recursos

semelhantes, nos quais se discutiram a tese da inaplicabilidade da Lei n. 8.429/92 a agentes políticos, também acompanha o posicionamento do STJ, senão vejamos: “AÇÃO RESCISÓRIA. DECISÃO DE CONDENAÇÃO POR ATO DE IMPROBIDADE. ALEGAÇÕES DE INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA E INFRAÇÃO À DISPOSIÇÃO LITERAL DE LEI (ART. 485, II E V, DO CPC). INOCORRÊNCIA. (...) 2)- INAPLICABILIDADE DA LEI DE IMPROBIDADE A AGENTES POLÍTICOS: IMPOSSIBILIDADE DE SE INVOCAR PRECEDENTES, MESMO NOVOS, TODOS BASEADOS NA RCL 2138/RJ (STF). DECISÃO QUE, EMBORA DO PLENÁRIO DO PRETÓRIO EXCELSO, NÃO POSSUI EFEITO

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VINCULANTE, POIS PROFERIDA EM CONTROLE DIFUSO. ILEGITIMIDADE DO PRECEDENTE, AINDA, PARA FUNCIONAR COMO "LEADING CASE". DECISÃO TOMADA POR MAIORIA APERTADA (6X5), JÁ ESTANDO APOSENTADOS METADE DOS ENTÃO MINISTROS FAVORÁVEIS À TESE LÁ VENCEDORA. JULGADO QUE NÃO REFLETE A ATUAL COMPOSIÇÃO DO STF, CONTANDO COM ANUÊNCIA DE APENAS 3 DOS ATUAIS 11 MINISTROS DA CORTE. TEMA DE FUNDO. INEXISTÊNCIA DE "BIS IN IDEM" ENTRE A LEI DE IMPROBIDADE E A PREVISÃO DE JULGAMENTO POR CRIMES DE RESPONSABILIDADE. NATUREZA COMPLEXA DA RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE A COMPORTAR SANÇÕES DE NATUREZA CIVIL, ADMINISTRATIVA E POLÍTICA. IDENTIDADE DAS LEIS APENAS QUANTO ÀS SANÇÕES POLÍTICAS (PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA E SUSPENSÃO DE DIREITOS POLÍTICOS). DIFERENCIAÇÃO ENTRE "FUNÇÃO DE GOVERNO" E "FUNÇÃO ADMINISTRATIVA", AMBAS ATINENTES AO AGENTE POLÍTICO, A PERMITIR A INCIDÊNCIA DAS DUAS LEIS A UM SÓ TEMPO, MESMO QUANTO ÀS SANÇÕES POLÍTICAS. ATUAÇÃO DÚPLICE DO AGENTE QUE COMPORTA RESPONSABILIZAÇÃO TAMBÉM DÚPLICE. ADEMAIS, PARALELO ENTRE O AGENTE POLÍTICO E O AGENTE ADMINISTRATIVO PURO E SIMPLES, QUE SE DÁ NA MEDIDA EM QUE AO PRIMEIRO SE APLICA O PROCESSO POLÍTICO DE CRIME DE RESPONSABILIDADE E AO SEGUNDO O PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR; SENDO APLICÁVEL PARA AMBOS O PROCESSO POR COMETIMENTO DE ATO DE IMPROBIDADE. POR FIM, IMPOSSIBILIDADE LÓGICA DE PERDA DO MESMO CARGO DUAS VEZES E DE CUMULAÇÃO DE SUSPENSÕES DE DIREITOS POLÍTICOS. "BIS IN IDEM" NÃO CONFIGURADO. NÃO VEDAÇÃO A QUE PARA DIVERSAS HIPÓTESES LEGAIS (COMO CRIME COMUM, CRIME DE RESPONSABILIDADE E ATO DE IMPROBIDADE) SEJAM PREVISTAS AS MESMAS CONSEQUÊNCIAS SANCIONATÓRIAS, NO CASO, APENAS EM PARTE (SÓ QUANTO ÀS SANÇÕES POLÍTICAS). TESE DA RESCISÓRIA REFUTADA. 2.1)- (...) AÇÃO RESCISÓRIA JULGADA IMPROCEDENTE.” (TJ/PR, 5ª CC., Ação Rescisória n. 451.021-6, Rel. Rogério Ribas, publicada em 19/03/2010. “(...) ALEGADA IMPOSSIBILIDADE DE APLICABILIDADE DA LEI 8.429/92 PARA AGENTES POLÍTICOS –

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DESCABIMENTO PREVISÃO LEGAL E CONSTITUCIONAL. ALEGADA IMPOSSIBILIDADE DE COEXISTIR AS SANÇÕES DO DECRETO-LEI 201/1967 COM AS DA LEI 8.429/92 - IMPROCEDÊNCIA - SANÇÕES DE NATUREZAS DISTINTAS. (...)” (Apelação Cível nº 623102-9 – 4ª Câmara Cível – Relator: Juiz Convocado Fabio Andre Santos Muniz – Julgado em 13.04.2010) – (grifo nosso). “AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGAÇÃO DE IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO POR INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI Nº 8.429/92. INOCORRÊNCIA. PLEITO DE CARÊNCIA DE AÇÃO POR INAPLICABILIDADE DA LEI Nº 8.429/92 À AGENTE POLÍTICO. DESCABIMENTO (...) A Lei de Improbidade Administrativa alcança os agentes políticos, conforme previsão expressa no artigo 2º, da Lei nº 8.429/92 (...)” (Agravo de Instrumento nº 437285-8 – 5ª Câmara Cível – Relator: Des. Luiz Mateus de Lima – Julgado em 08.04.2008 – DJ de 09.05.2008)

Desta forma, considerando que os agentes políticos são espécies de agentes públicos e tendo em vista que a Lei de Improbidade Administrativa determina expressamente a sua aplicação a ele incide.

Por tais razões, não há que se falar em impossibilidade de prosseguimento da ação civil pública para apuração de atos de improbidade administrativa em face de Silvio Magalhães Barros II.

Do julgamento do processo com fundamento no artigo 515 do Código de Processo Civil:

Superada a análise da questão que resultou na extinção do processo sem julgamento do mérito, cumpre asseverar que o artigo 515, § 3º do Código de Processo Civil, confere ao Tribunal, em sede de Recurso de

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Apelação, a faculdade de apreciar o mérito da demanda se a causa versar sobre questão exclusivamente de direito e estiver em condições de imediato julgamento. Luiz Guilherme Marinoni e Daniel Mitidiero5, em análise ao artigo 515, § 3º, do Código de Processo Civil, asseveram: “(...) O artigo 515, § 3º, CPC, autoriza que o tribunal julgue desde logo a causa – ainda que a partir de matéria não apreciada em primeiro grau – desde que as partes não tenham nada mais a alegar ou provar. Vale dizer: as causas que admitem a aplicação do art. 515, § 3º, CPC, são causas maduras. Causa madura é aquele cujo processo já se encontra com todas as alegações necessárias feitas e todas as provas admissíveis colhidas. Observe-se, em realidade, que o que realmente interessa para aplicação do art. 515, § 3º, CPC, é que a causa comporte imediato julgamento pelo tribunal – por já se encontrar devidamente instruída. Nessas condições, pouco importa que a causa apresente questões que não se traduzam em questões “exclusivamente de direito”. Estando madura a causa – observada a necessidade de um processo justo no seu amadurecimento (art. 5º, LIV, CRFB) – nada obsta que o tribunal, conhecendo da apelação, avance sobre questões não-versadas na sentença para resolvê-la no mérito.” – (grifo nosso)

Feitas estas observações, vê-se que o processo em exame se amolda ao conceito de “causa madura”, estando apto ao julgamento de mérito sem a necessidade de dilação probatória. Além disso, infere-se às fls. 144/152 que réu também se manifestou pelo julgamento antecipado do feito.

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Código de Processo Civil Comentado artigo por artigo. Ed. RT., São Paulo: 2008, págs. 527/528.

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Analisando os autos, há que se verificar se os fatos descritos pelo Ministério Público do Estado do Paraná, efetivamente, importam em atos de improbidade administrativa.

O caput do artigo 37 e seu § 1º, da Constituição Federal, dispõem que: “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...)” “§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.”

Fábio Osório Medina6, em comentários ao tema da promoção pessoal de agentes públicos, ressalta: “(...) não se admite que as administrações públicas editem, com dinheiro público, publicações de qualquer natureza, procurando promoções pessoais, em desacordo com os comandos legais pertinentes. (...) Ademais, deve-se analisar o grau de censurabilidade sobre o comportamento, a partir de circunstâncias concretas, v.g., um determinado momento eleitoral, a inutilidade do aparecimento do gestor no contexto da matéria publicada, a evidente intencionalidade de autopromoção, a reiteração do comportamento proibido, entre outros.”

Dentre os princípios listados no artigo 37 da Constituição Federal, entende-se pelo Princípio da Publicidade, o dever de informar, de dar -6

Teoria da Improbidade Administrativa. 2ª edição, revista, atualizada e ampliada. Ed. RT., São Paulo: 2010, pág. 298.

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publicidade aos atos da administração pública; este é um dever, não uma faculdade.

Referida

norma,

além

especificar

caráter

informativo, educativo ou de orientação social da publicidade a ser dada aos atos, obras, campanhas, serviços e campanhas, num segundo momento restringe esta chamada publicidade governamental, justamente ao vedar a utilização de nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos” nos “atos, programas, obras, serviços e campanhas.

O Princípio da Impessoalidade, ao seu turno, relacionase diretamente com a finalidade pública, na medida em que é o interesse público que deve nortear a Administração Pública, que não poderá beneficiar e nem prejudicar terceiros, de sorte que, na mesma linha, os atos, obras, programas, serviços e campanhas da Administração não poderão beneficiar a pessoa do administrador.

Ao contrário do que ocorre com o particular, em que lhe é permitido fazer tudo o que a lei não veda, para o Administrador o Princípio da Legalidade tem outra conotação, ou seja, somente lhe é permitido fazer aquilo o que a lei, expressamente prevê. Ofende, ainda, o princípio da legalidade, a conduta do agente administrativo que deixa de fazer algo quando a lei expressamente o prevê.

Portanto, ofende, também, o princípio da legalidade o Administrador Público quando externa conduta ao arrepio da lei, por exemplo,

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veiculando propaganda pessoal nos atos da Administração Municipal. Age, nestes casos, fora da esfera determinada pelo legislador. Como bem diz Hely Lopes Meirelles7, “(...) a eficácia de toda a atividade administrativa está condicionada ao atendimento da Lei e do Direito”.

No caso, a Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público, visa coibir a prática de atos cometidos por Sílvio Magalhães Barros II, utilizando-se de verbas públicas e que, na sua ótica, importaram em promoção pessoal do Chefe do Poder Executivo Municipal.

Confirmou-se em sede de Inquérito Civil a afixação de quadros fotográficos nas paredes de prédios e repartições públicas do Município de Maringá, situação que não atende aos preceitos legais, sobretudo à norma constitucional e, como bem salientou a Procuradoria Geral de Justiça, tratou-se: “(...) de uma marca pessoal da administração ligada à figura do recorrido, o que caracteriza, naturalmente, a sua promoção pessoal.” – (fls. 206/207-TJ).

Infere-se, ainda, que o montante total despendido para a confecção de 300 (trezentas) fotos e molduras totalizou a importância de R$ 5.890,00 (cinco mil, oitocentos e noventa reais), conforme se vê das cópias das notas de empenhos, notas fiscais/faturas e autorização de serviços relacionados às fls. 39/46, encaminhadas pela Procuradoria do Município (Ofício n. 0687/2007-PROGE) em atendimento à determinação contida no Inquérito Civil (Ofício n. 581/2007 – fls. 37).

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Direito Administrativo Brasileiro. 25ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 82.

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Ofício

0687/2007-PROGE,

expedido

pelo

Procurador Geral do Município Laércio Fondazzi, também ratifica a informação obtida em diligência realizada no Inquérito Civil (fls. 34/35), atestando que os ‘quadros’ estariam afixados em vários locais onde funcionam as repartições públicas do município.

Ao contrário do que fora alegado pelo apelado Silvio Barros II, a divulgação da foto do prefeito ao lado da missão da administração, caracterizou ato que demonstra o objetivo de promoção pessoal. Fábio Medina Osório8, ao discorrer sobre o tema relacionado à promoção pessoal de agentes públicos, salienta que: “A promoção pessoal dos agentes públicos à custa do erário, com propagandas personalíssimas de governantes custeadas pelo contribuinte, é outro fato bastante comum, embora nesta hipótese haja uma enorme quantidade de casos nebulosos. Existem promoções pessoas que parecem ser aceitas na comunidade. Existem outras que se incorporam à oficialidade dos gastos públicos, tais como aquelas relacionadas à promoção indireta dos governantes, aparentemente com caráter institucional.

Como se pode verificar às fls. 07, na publicidade questionada e custeada com dinheiro público (quadros) consta a imagem do Prefeito Municipal Silvio M. Barros II e um símbolo da Administração Municipal com os dizeres “Maringá crescendo com cidadania”, além da mensagem titulada de “Missão”, com o seguinte teor: “Fazer de Maringá uma cidade segura e agradável para viver, saudável e alegre para criar nossos filhos e cuidar dos nossos idosos. Uma cidade progressista, boa para trabalhar e fazer

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Teoria da Improbidade Administrativa. 2.ª ed., Ed. RT, São Paulo: 2010, págs. 295/296.

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negócios. E, para quem não tem o privilégio de viver aqui, uma cidade que vale a pena conhecer.” – (fls. 07).

Basta uma breve leitura à mensagem acima transcrita, associada à imagem do Prefeito Municipal, para ver que a mesma possui nítido caráter de estabelecer uma conexão entre a sua imagem e os projetos executados e desenvolvidos pela administração pública municipal, além de enaltecer a sua gestão pública. Não se vê do material publicitário, como, aliás, determina à lei (artigo 37, § 1º, da CF), caráter educativo, informativo ou de orientação social.

Como explicou a douta Procuradoria Geral de Justiça: “(...) se o réu apenas tivesse colocado sua foto e o cargo por ele ocupado, não haveria, em princípio, qualquer irregularidade. No entanto, ao formular uma mensagem claramente dirigida aos munícipes, no sentido de exaltar a sua ‘missão’ enquanto alcaide municipal, o recorrido desviouse dos padrões de conduta exigidos do agente público, pois buscou deixar uma marca pessoal da sua gestão, o que é vedado nos termos do citado artigo 37, § 1º, da Constituição Federal.” – (grifo nosso).

Visto isso, ao contrário dos argumentos tecidos pelo apelado Sílvio Barros, em manifestação às fls. 64/66, bem como pelo Município de Maringá (fls. 72/83), no sentido de a foto afixada nos locais públicos do Município de Maringá não caracterizar atos de improbidade administrativa, face a ausência de ilegalidade e imoralidade, tais alegações não o eximem do cometimento da prática de ato em desconformidade com a Lei.

Socorrendo-se, novamente, das razões expendidas no parecer da Procuradoria Geral de Justiça, acrescenta-se:

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“No caso vertente, como já afirmado, não há vinculação da propaganda realizada a quaisquer orientações educativas, informativas ou de caráter social, de tal sorte que a conduta do réu afrontou os princípios da moralidade administrativa, da impessoalidade e da legalidade, expressamente contemplados no artigo 37 do Texto Maior. 11. Tolerar que tais práticas se perpetuem na Administração Pública significa negar eficácia aos preceitos constitucionais reguladores do atuar dos agentes públicos e permitir que estes de afastem do dever inarredável do exercício da escorreita atividade administrativa, premiando não só os agentes públicos inábeis, mas também aqueles que depreciam normas constitucionais explícitas, em evidente afronta aos princípios norteadores do aturar da Administração Pública.” – (grifo nosso).

A propósito, o artigo 4.º, da Lei de Improbidade Administrativa também é claro ao dispor que: “Art. 4.º Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhes são afetos.”

Em face disso, tendo em vista que os agentes públicos devem conduzir seus atos no exercício de suas funções orientados pelos preceitos legais, cumpre salientar que, no caso, Sílvio Magalhães Barros II, agiu de forma livre e consciente, contrariando as normas e princípios antes citados, com intuito de obter mera promoção pessoal.

Esta Corte de Justiça, ao analisar casos semelhantes, já decidiu: “APELAÇÃO CÍVEL ADMINISTRATIVA -

1- AÇÃO DE PROMOÇÃO

IMPROBIDADE PESSOAL -

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PROPAGANDA COM CARÁTER NÃO-EDUCATIVO - 2REQUERIMENTO DE SUBSTITUIÇÃO DAS PENALIDADES APLICADAS PELA MULTA CIVIL - IMPOSSIBILIDADE RECURSO DESPROVIDO. O objetivo da publicidade institucional, autorizada pela Constituição Federal, é levar à população informações úteis e indispensáveis para a vida em sociedade, sendo vedado ao administrador, na hipótese de utilizar dinheiro público, fazer propaganda de suas obras e serviços.” – (TJ/PR, Apelação Cível n. 7110241, 4ªCC., Rel.ª Astrid Maranhão de Carvalho Ruthes, julgado em 12/04/2011) – (grifo nosso). “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINARES AFASTADAS. UTILIZAÇÃO DE PANFLETO PARA INFORMAR BENEFÍCIO TRIBUTÁRIO À POPULAÇÃO. MENÇÃO À PESSOA E À GESTÃO DO PREFEITO MUNICIPAL. OCORRÊNCIA DE PROMOÇÃO PESSOAL E DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA IMPESSOALIDADE E MORALIDADE. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CARACTERIZADO. SANÇÕES DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO EXCLUÍDA, EM RAZÃO DO RESSARCIMENTO JÁ HAVER OCORRIDO ANTERIORMENTE À SENTENÇA. MULTA CIVIL MANTIDA, NO ENTANTO REDUZIDA. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E PROVIDO PARCIALMENTE.” – (TJ/PR, Apelação Cível n. 705710-5, 5ª CC., Rel. Des. Luiz Mateus de Lima, julgado em 23/11/2010) – (grifo nosso).

Nítida, pois, é a violação aos princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade, em razão de ter o apelado Sílvio Barros ter agido contra o disposto no artigo 37, § 1º, da Constituição Federal ao confeccionar tais quadros.

Em resumo: a violação ao Princípio da Legalidade decorre da manifesta afronta ao artigo 37, § 1º, da Constituição Federal; quanto ao Princípio da Moralidade, restou estampado o desvio da finalidade em face do seu comportamento (propaganda com caráter de promoção pessoal); e, por último, a transgressão ao Princípio da Impessoalidade é

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verificada em razão da atuação do Chefe do Executivo Municipal visando a obtenção de benefício pessoal, valendo-se do cargo público.

Restou, portanto, plenamente configurado o dolo na conduta examinada, eis que a ilegalidade cometida é flagrante, a qual se amolda ao disposto no artigo 11, caput, inciso I, da Lei n. 8.429/1992, que versa sobre os atos de improbidade administrativa que atentem contra os princípios da administração pública, em razão de ter extrapolado os limites dos princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade.

O referido artigo consigna que: “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; (...).”

Constatada a reprovação da conduta praticada por Sílvio Magalhães Barros II, é se ser analisada as sanções a serem aplicadas, dentre os parâmetros dispostos no artigo 12, inciso III e § único, da Lei de Improbidade Administrativa, consideradas a extensão do dano causado e o proveito patrimonial obtido pelo agente: “ Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009). (...) III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos

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políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

Além disso, conforme lecionam Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves9: “O art. 12 da Lei n. 8.429/1992, em seus três incisos, procura cominar as multas passíveis de aplicação ao ímprobo de forma correlata à natureza do ato por ele praticado.”

Na situação do agente público envolvido não existe indicação de danos ao erário público de montantes elevados, embora se tenha gasto o valor de R$ 5.890,00 (cinco mil, oitocentos e noventa reais) com os quadros e fotografias afixados nas repartições públicas municipais, de modo que não se justifica a imposição de penalidade de suspensão de direitos políticos pelos prazos estipulados no art. 12 da Lei n.º 8429/1992; também não é o caso de proibição de contratar com o poder público e de receber benefícios ou incentivos fiscais e creditícios.

Sendo assim, resulta cabível, tão somente, a pena de multa civil ao apelado Silvio Magalhães Barros II,

a qual,

considerando os Princípios da Proporcionalidade e Razoabilidade, fixo em valor correspondente a três (03) vencimentos do cargo de Prefeito Municipal de Maringá, tomando por base todas as gratificações -9

Improbidade Administrativa. 4ª ed., Ed. Luman Júris, Rio de Janeiro: 2008, pág. 469.

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inerentes à função e os valores praticados na data do efetivo dispêndio do valor utilizado para a aquisição dos quadros e fotografias, a ser revertido à Prefeitura Municipal de Maringá.

Ao aludido Município, por sua vez, em face da constatação da ilegalidade cometida por Sílvio M. Barros II, cabe-lhe promover a retirada dos quadros que contenham a imagem e a mensagem “Missão” do Prefeito Municipal, bem como abster-se de afixar os mesmos quadros nos estabelecimentos e repartições públicas de Maringá, no prazo de 15 (quinze) dias, a partir da publicação deste Acórdão, sob pena de incidência de multa diária no valor de R$ 1.000,00 (hum mil reais), com fundamento no artigo 461, do Código de Processo Civil.

Diante do exposto, divergindo da douta maioria, voto no sentido de dar provimento ao recurso de apelação interposto pelo Ministério Público do Estado do Paraná, a fim de reformar a decisão singular, no sentido de julgar procedentes os pedidos deduzidos na inicial para CONDENAR Sílvio Magalhães Barros II pela prática de ato de improbidade administrativa, nos termos do inciso I, do art. 11 da Lei n.º 8429/1992, com imposição da penalidade de multa civil corresponde ao valor de 03 (três) vencimentos percebidos à época dos fatos, sem prejuízo da condenação ao pagamento das custas, despesas processuais e de honorários advocatícios, estes fixados no valor de R$ 1.000,00 (hum mil reais), com fundamento nos termos do artigo 20, § 4º, do Código de Processo Civil, observando, para tanto, o disposto no artigo 118, inciso II, alínea “a”, da Constituição do Estado do Paraná.

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Ainda, para determinar ao Município de Maringá que promova a retirada dos quadros que contenham a imagem e a mensagem “Missão” do Prefeito Municipal, bem como se abstenha de afixar os mesmos quadros nos estabelecimentos e repartições públicas de Maringá, no prazo de 15 (quinze) dias, a partir da publicação deste Acórdão, sob pena de incidência de multa diária no valor de R$ 1.000,00 (hum mil reais), com fundamento no artigo 461, do Código de Processo Civil.

Curitiba, 26 de novembro de 2013.

MARIA APARECIDA BLANCO DE LIMA Relatora Originária