AJRC-Elemzések 2015E01 Péczeli Anna by Antall József Tudásközpont

AZ AMERIKAI TÖRVÉNYHOZÁS ÉS AZ IRÁNI NUKLEÁRIS KÉRDÉS AVAGY A „KÉRETLEN NYOLCADIK” TÁRGYALÓPARTNER

PÉCZELI ANNA

AJRC-Elemzések 2015E01

AJRC-Elemzések Az Antall József Tudásközpont időszaki kiadványa

Felelős kiadó: Antall Péter Szerkesztő: Éva Ádám Kiadó neve: Antall József Tudásközpont Kiadó székhelye: 1093 Budapest, Közraktár utca 4-6.

A kiadó elérhetősége: H-1093 Budapest, Közraktár u. 4-6. Tel: +36 1 482 7703 Email: ajtk@ajtk.hu Web: www.ajrcbudapest.org / www.ajtk.hu

AZ AMERIKAI TÖRVÉNYHOZÁS ÉS AZ IRÁNI NUKLEÁRIS KÉRDÉS AVAGY A „KÉRETLEN NYOLCADIK” TÁRGYALÓPARTNER

PÉCZELI ANNA

A P5+1 (az ENSZ Biztonsági Tanácsának öt állandó tagja és Németország) illetve Irán között zajló nukleáris tárgyalások újabb fordulóponthoz értek április 2-án, amikor Federica Mogherini és Mohamed Dzsavád Zaríf bejelentették, hogy megszületett a felek között az a Keretmegállapodás, mely az átfogó rendezés alapjait fekteti le. 1 A Keretmegállapodás értelmében2 Iránnak és a P5+1-nek 2015. június 30-ig kell kidolgozni az átfogó megállapodás részleteit, melyek további komoly korlátokat állítanának Irán elé a nukleáris fegyverek fejlesztése tekintetében. A végső rendezés egyik legfőbb célja, hogy a nukleáris fegyverek előállításának mindhárom potenciális útját korlátozza, ami ebben az esetben a Fordóban és Natanzban folytatott urándúsítás korlátozását, a nehézvizes araki plutónium üzemanyagú reaktor átalakítását, és bármely jövőbeli titkos (katonai) létesítmény építésének megakadályozását jelenti.3 Emellett a szerződés csökkentené Irán jelenlegi 10 ezer kg-os alacsony dúsítású uránkészletét (ami továbbdúsítva nagyjából 9-10 atomfegyver előállításához elegendő hasadó anyagot jelent), és N. Rózsa Erzsébet [2015]: Az iráni nukleáris keretmegállapodás. Külügyi és Külgazdasági Intézet T-2015/3. <http://kki.gov.hu/download/d/ea/e0000/3_KKI-tanulmanyok_IRI_nukle%C3%A1ris_NRE_20150408.pdf> Letöltés dátuma: 2015.04.16. 2 The White House [2015]: Statement by the President on the Framework to Prevent Iran from Obtaining a Nuclear Weapon. April 2, 2015 <https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/04/02/statement-presidentframework-prevent-iran-obtaining-nuclear-weapon> Letöltés dátuma: 2015.04.16. A korlátok kapcsán azért fontos látni, hogy még a végső megállapodás sem tudja kiszűrni egy esetleges jövőbeli iráni nukleáris fegyver fejlesztését, mindössze jóval nehezebbé tenné azt, és a nemzetközi ellenőrzés szigorítása mellett jóval korábban észlelnék a releváns szervezetek, hogy Irán nukleáris programja letért a békés útról. 3 Ennek köszönhetően az araki reaktorban fizikailag is képtelenség lenne fegyver-minőségű plutónium előállítása, és a natanzi urándúsító centrifugák számának korlátozásával, illetve a fordóbeli dúsítás felfüggesztésével a jelenlegi 2-3 hónapról várhatóan 12 hónapra tolódna ki az az időkeret, melyre Iránnak (egy tényleges politikai döntés esetén) szüksége lenne ahhoz, hogy nukleáris programját katonai célokra fordítsa, és előállítsa első atomfegyverét. 1

ezt a mennyiséget nagyjából 300 kg-ban korlátozná (ami mindössze egynegyede annak a hasadó anyag mennyiségnek, mely egyetlen atomfegyver előállításához szükséges). 4 Az időbeli kereteket tekintve, a szerződés hosszú távra szólna, és a benne foglalt korlátozások lépcsőzetesen kerülnének megvalósításra, 10-15-25 év időintervallumokban. Ez egyrészt elősegítené az olyan nagyobb horderejű technikai átalakítások megvalósítását, mint az araki reaktor újratervezése, másrészt pedig elegendő időt hagyna arra, hogy visszaálljon a nemzetközi közösség bizalma az iráni atomprogram békés jellegét illetően. Természetesen a szerződésnek szerves részét képezné, hogy mindez a Nemzetközi Atomenergia Ügynökség oldaláról fokozott verifikációval járna együtt, aminek kereteit a Kiegészítő Jegyzőkönyv alkalmazása adná a következő 25 évre.5 Amennyiben június 30-ra sikerülne kidolgozni a technikai részleteket és a felek valóban megállapodnának a végső rendezés tartalmáról, az iráni nukleáris dilemma végre visszakerülne a helyes mederbe, és a szerződés minden bizonnyal Barack Obama elnökségének egyik legnagyobb külpolitikai sikereként vonulna be a történelemkönyvekbe. E tekintetben azonban talán a legtöbb problémát maga az amerikai törvényhozás jelentheti, ahol a Kongresszus mindkét házában többségben lévő republikánusok mindent megtesznek azért, hogy befolyást szerezzenek a tárgyalások és a végső rendezés alakítása felett. Véleményük szerint ugyanis a verifikációs mechanizmusok és az iráni atomprogramra vonatkozó korlátozások nem elegendőek, különösen az olyan „katonai jellegű” létesítmények esetében, mint az araki reaktor vagy a fordóbeli urándúsítás. Ennek köszönhetően pedig továbbra is félő, hogy az első 10 évre vonatkozó korlátozások lejárta után Irán mégis atomfegyverek fejlesztésébe kezdene.6 Ezen aggályok kiküszöbölésére az egyik leglátványosabb próbálkozást Tom Cotton szenátor tette, aki március folyamán 46 szenátor társával együtt nyílt levelet intézett Ali Khamenei ajatollahhoz, melyben hangsúlyozták, hogy meg fognak akadályozni minden olyan megállapodást, mely az iráni atomprogram korlátozásáért cserébe az amerikai szankciók

Singh, Vikram et al. [2015]: Getting to a Final Agreement: Nuclear Negotiations with Iran and Congressional Action. The American Progress. April 13, 2015 <https://www.americanprogress.org/issues/security/report/2015/04/13/110982/getting-to-a-final-agreementnuclear-negotiations-with-iran-and-congressional-action/> Letöltés dátuma: 2015.04.16. 5 Ibid. 6 Tau, Byron – Lee, Carol E. [2015]: White House: GOP Opposition to Iran Nuclear Deal Driven by Partisanship. The Wall Street Journal. April 13, 2015 <http://blogs.wsj.com/washwire/2015/04/13/white-housegop-opposition-to-iran-nuclear-deal-driven-by-partisanship/> Letöltés dátuma: 2015.04.16.

azonnali feloldását irányozza elő. Véleményük szerint ugyanis a szankciók feloldására csakis azt követően kerülhet sor, hogy Irán már teljesítette a szerződésben foglalt kötelezettségeinek legalább egy részét.7 Ehhez a „fenyegetéshez” szorosan kapcsolódik a Szenátus Külügyi Bizottságának vezetője, Bob Corker (szintén republikánus) szenátor által február 27-én előterjesztett törvényjavaslat, mely az iráni nukleáris megállapodás kongresszusi felülvizsgálatára vonatkozik (Iran Nuclear Agreement Review Act).8 Az eredeti szövegezés szerint a törvényjavaslat kötelezné az elnököt arra, hogy bármilyen Iránnal kötendő megállapodás szövegét 5 napon belül adjanak át a Kongresszusnak, amit a benyújtást követő 60 napban meghallgatások és tájékoztatók fognak követő mindkét ház Külügyi Bizottságában. Ezalatt a 60 nap alatt az elnök nem oldhat fel semmilyen amerikai szankciót Iránnal szemben, a szankciók feloldására ugyanis csakis abban az esetben kerülhet sor, ha a 60 napos felülvizsgálat lezárultával a Képviselőház és a Szenátus is jóváhagyja a megállapodás szövegét. Az elnököt továbbá köteleznék, hogy a tárgyalási folyamat alatt minden fejleményről beszámoljon a Kongresszusnak, és a szerződés aláírását követően maximum 90 napos időközönként tanúsítani kell, hogy Irán teljes egészében betartja a szerződés rendelkezéseit, nem tett semmilyen lépést a katonai célú nukleáris program irányába, illetve nem támogatott semmilyen az Egyesült Államok ellen irányuló terrorista tevékenységet. Amennyiben az elnök vagy Irán nem felel meg ezeknek a feltételeknek, a Kongresszusnak jogában áll 60 napon belül felülvizsgálni és újraindítani minden Irán ellenes amerikai szankciót. Habár az iráni atomprogram kongresszusi ellenőrzését a legtöbb demokrata szenátor is fontosnak tartja, és a Corker javaslat 53 szponzora között mindkét pártból voltak támogatók,9 az eredeti megfogalmazás mégsem volt szerencsés több szempontból sem. A Fehér Ház és számos demokrata szenátor is úgy gondolta, hogy ez a törvény komolyan korlátozná az amerikai tárgyalók mozgásterét a következő hónapokban, és potenciálisan aláásná a végső rendezés

sikerét.

Ráadásul

terrorizmus

kérdésének

beemelésével

gyakorlatilag

Singh, Vikram et al. [2015]: Getting to a Final Agreement: Nuclear Negotiations with Iran and Congressional Action. 8 114th Congress [2015]: S.615 - Iran Nuclear Agreement Review Act of 2015 – Sponsor: Sen. Corker, Bob (RTN). February 27, 2015 <https://www.congress.gov/bill/114th-congress/senate-bill/615> Letöltés dátuma: 2015.04.16. 9 Klass, Richard L. [2015]: Klass: Senate bill will kill framework. Richmond Times. April 11, 2015 <http://www.richmond.com/opinion/their-opinion/guest-columnists/article_619310b3-a473-5efb-80da21b04bc6615c.html> Letöltés dátuma: 2015.04.16.

borítékolható, hogy az Irán-Hezbollah vagy az Irán-Hamász kapcsolatokra hivatkozva az amerikai törvényhozók bármikor megtorpedózhatják a szerződést, vagy akár ezek a szervezetek („egy jól irányzott támadással”) tehetnek érte, hogy a keretrendszer megbukjon. Ezt a kérdést tehát, az emberi jogok kérdésével egyetemben, teljesen külön keretben kellene rendezni.10 A törvényhozás kapcsán azt szinte senki sem vonja kétségbe, hogy a Kongresszus részéről jogos az igény a szerepvállalásra, ezt ugyanakkor a Fehér Ház elsősorban nem a tárgyalások résztvevőjeként, hanem a megállapodás megvalósítójaként látja. A végső rendezést követően ugyanis a Kongresszus feladata lenne, hogy a szerződésben foglalt Amerikára vonatkozó rendelkezéseket átültesse a gyakorlatba, erős verifikációs mechanizmusokat hívjon életre, és egy tényleges szerződésszegés esetén gyors lépésekkel képes legyen a bűntető szankciók foganatosítására.11 Az elnök nyomására végül az eredeti szöveg felülvizsgálatra került, és egy kompromisszumos megoldás született a Fehér Ház és a Republikánus illetve a Demokrata Pártok vezetői között. Ennek értelmében a Szenátus Külügyi Bizottsága számos módosítást eszközölt, melyeknek köszönhetően maga az elnök is azt mondta, hogy hajlandó aláírni a törvényt ha elé kerül, és nem fog élni vétó jogával.

A legfontosabb kompromisszumok között szerepelt a

kongresszusi felülvizsgálati idő lerövidítése és a terrorizmus kérdésére vonatkozó szöveg átdolgozása. Így tehát az eredeti 60 napos felülvizsgálatot 30 napra csökkentették, melynek végén a Kongresszus szavaz a szankciók feloldásáról. Ez ugyanakkor meghosszabbítható 12 nappal, ha a Kongresszus törvényjavaslatot fogad el az iráni nukleáris megállapodásról, és további 10 nappal nő az időkeret, ha a Kongresszus által meghozott törvényt az elnök megvétózza. Az elnök jelentés-tételi kötelezettségét (és a szankciók sorsát befolyásoló tényezőket) pedig leszűkítették az iráni nukleáris program alakulására, a ballisztikus

Singh, Vikram et al. [2015]: Getting to a Final Agreement: Nuclear Negotiations with Iran and Congressional Action. 11 Ibid. 12 Weisman, Jonathan – Baker, Peter [2015]: Obama Yields, Allowing Congress Say on Iran Nuclear Deal. The New York Times. April 14, 2015 <http://www.nytimes.com/2015/04/15/us/senators-reach-deal-on-iran-nucleartalks.html> Letöltés dátuma: 2015.04.16. Peterson, Kristina [2015]: Senate Democrats Press to Shorten Time Congress Could Review Iran Nuclear Deal. The Wall Street Journal. April 13, 2015 <http://www.wsj.com/articles/senate-democrats-press-to-shorten-timecongress-could-review-iran-nuclear-deal-1428969110> Letöltés dátuma: 2015.04.16.

rakétafejlesztésekre, és egy némiképp felvizezett megfogalmazásra a globális terrorizmus és az Irán közötti összefüggésekre.13 A törvényjavaslat jövőjét illetően, április 15-én a Szenátus külügyi Bizottsága egyöntetűen jóváhagyta a Corker-javaslat módosított szövegét, ami azt jelenti, hogy az ebben a formában kerül majd a Kongresszus két háza elé.14 Ennek tükrében, a Szenátusban valószínűleg még ebben a hónapban átmegy a javaslat, a Képviselőház vezető republikánus politikusai pedig azt ígérték, hogy ott is prioritást élvez majd a kérdés, és gyorsan lépni fognak.15 Összességében tehát úgy tűnik, hogy a Kongresszust nem lehet eltéríteni attól a szándékától, hogy az iráni nukleáris vitában egy „kéretlen nyolcadik” tárgyalópartner legyen. A dolog érdekessége az, hogy a Kongresszusnak nem kellett volna külön törvényt szorgalmazni arra vonatkozóan, hogy jóváhagyási joga legyen az iráni nukleáris megállapodás felett, hiszen a törvényhozásnak eleve alkotmányos joga, hogy megvonja például a szerződés gyakorlatba való átültetéséhez szükséges pénzügyi forrásokat, és ezzel lényegében megtorpedózza annak megvalósítását. Ebben a formában ugyanakkor fontos politikai üzenetet hordoz a kérdés kezelése, hiszen megvan annak a veszélye, hogy a törvény hallatán az iráni keményvonalasok a tárgyalások felfüggesztése mellett fognak érvelni; vagy pedig az amerikai vezetés szavahihetőségét

megkérdőjelezve

még

több

engedményt

fognak

követelni,

ami

végeredményben éppen egy gyengébb átfogó megállapodáshoz vezethet júniusban.

Stein, Sam - Bendery, Jennifer - Schulberg, Jessica [2015]: Iran Deal Reached In Senate; White House Hints Its Support. The Huffington Post. April 14, 2015 <http://www.huffingtonpost.com/2015/04/14/congress-iranbill_n_7062704.html> Letöltés dátuma: 2015.04.16. 14 Schwartz, Yishai [2015]: Why the Administration is Perfectly Pleased with the Iran Nuclear Agreement Review Act. Lawfare. April 14, 2015 <http://www.lawfareblog.com/2015/04/why-the-administration-isperfectly-pleased-with-the-iran-nuclear-agreement-review-act/> Letöltés dátuma: 2015.04.16. 15 Weisman, Jonathan – Baker, Peter [2015]: Obama Yields, Allowing Congress Say on Iran Nuclear Deal.