Definición de la rectoria by APCI_PERU

En atención a la reunión sostenida el pasado 12 de febrero, convocada con Memorándum (DAE) N° DAE0214/2016, del 10 de febrero de 2016, en la que se comunicó al Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) de la expedición de un Informe de esta Asesoría Jurídica en el que se desarrollen las consideraciones jurídicas en torno a las funciones rectoras o rectoría tanto del MRE como de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI), en materia de Cooperación Internacional No Reembolsable (CINR), esta Asesoría Jurídica tiene a bien señalar lo siguiente: Estructura del Informe. I. Antecedentes. II. Marco Normativo de Análisis. II.1. Funciones y competencias del Ministerio de Relaciones Exteriores. II.2. Funciones y competencias de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional. III. Análisis de aplicación e interpretación normativa. III.1. Consideraciones respecto a la jerarquía normativa. III.2 Consideraciones respecto a los Principios de Ordenación del Sistema de Fuentes: la normatividad sistémica y la coherencia normativa, y principio de posterioridad en los casos de derogación de las Leyes. III.3 Consideraciones en torno la conjunción, concordancia, y compatibilidad entre las disposiciones legales relativas a las funciones y competencias del MRE y de la APCI. IV. Argumentos adicionales que apoyan la interpretación de esta Asesoría Jurídica. IV.1 Proceso de adecuación normativa de la APCI conforme a la LOPE y a la LOF del MRE.

Av. José Pardo 261 Miraflores, Lima 18 Telf. (511) 617 3600 www.apci.gob.pe

Agencia Peruana de Cooperación Internacional

Oficina de Asesoría Jurídica

“

“Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú” “Año de la consolidación el Mar de Grau”

IV.2 Proceso de notificación de normas derogadas tácitamente, en virtud de la Ley N° 27412. IV. 3 Normas de rango reglamentario del sector relaciones exteriores, posteriores a la dación de la LOPE y LOF del MRE. IV.4 Ejemplos de organismos públicos constituidos como Ente Rector, antes y después de la dación de la LOPE. V. Sobre el Informe N° 002-2011-PCM-SGP.KPO procedente de la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, del mes de enero del año 2011. VI. Conclusiones y sugerencias de curso de acción. I. Antecedentes. 1. Con Memorándum (APC) N° APC0321/2015, del 15 de octubre de 2015, esta Agencia, producto de una reunión de coordinación celebrada el 14 de octubre de 2015, requirió formalmente a la Dirección General para Asuntos Económicos del MRE (i) el Informe de la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) del año 2011, que fuera referido en dicha reunión; así como (ii) un Informe legal actualizado de la Oficina General de Asuntos Legales del MRE que recoja la evaluación legal y las conclusiones del MRE sobre la rectoría de la CINR. 2. En atención a tal requerimiento, con Memorándum (DAE) N° DAE1796/2015, del 11 de diciembre de 2015, la Dirección General para Asuntos Económicos del MRE hizo llegar a la APCI, el Informe N° 002-2011-PCM-SGP.KPO, procedente de la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). 3. Asimismo, y en atención a un pedido reiterativo de la APCI formulado con Memorándum N° 011-2016/APCI-DE, del 08 de enero de 2016, la Dirección de Cooperación Internacional del MRE, con Memorándum (DCI) N° DCI0031/2016, del 18 de enero de 2016, transmitió la opinión de la Oficina General de Asuntos Legales del MRE (Memorándum (LEG) N° LEG0055/2016) relativo a la rectoría del MRE en materia de cooperación internacional. II. Marco Normativo de Análisis. 4. En los siguientes apartados se indican las disposiciones legales relacionadas con las funciones y competencias del MRE y de la APCI, relacionadas con la rectoría en materia de CINR. II.1. Funciones y Competencias del Ministerio de Relaciones Exteriores. -Ley N° 29158 - Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 20 de diciembre de 2007. 5. La Ley N° 29158 -Ley Orgánica del Poder Ejecutivo- (LOPE) fue concebida bajo lo regulado en la Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, que estableció el inicio del proceso de modernización del Estado, en sus diferentes

Av. José Pardo 261 Miraflores, Lima 18 Telf. (511) 617 3600 www.apci.gob.pe

Agencia Peruana de Cooperación Internacional

Oficina de Asesoría Jurídica

“

“Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú” “Año de la consolidación el Mar de Grau”

instituciones e instancias, con el propósito de mejorar la gestión pública y construir un Estado democrático descentralizado y al servicio al ciudadano. 6. La LOPE estableció los principios y normas básicas de organización, competencias y funciones de las entidades del Poder Ejecutivo, así como las relaciones entre el gobierno nacional, gobierno regional y gobierno local. 7. Así, se indica en el artículo 2 de la LOPE que el Poder Ejecutivo está conformado tanto por los Ministerios como por las Entidades Públicas del Poder Ejecutivo. Se especifica en el último párrafo del artículo 2, que “todas las entidades públicas del Poder Ejecutivo se encuentran adscritas a un Ministerio o a la Presidencia del Consejo de Ministros.” 8. En el caso de los Ministerios, el artículo 22, inciso 2, de la LOPE, señala expresamente que “los Ministerios diseñan, establecen, ejecutan y supervisan políticas nacionales y sectoriales, asumiendo la rectoría respecto de ellas.”. Se añade en el artículo 23, inciso 1, literal a), de la LOPE que, entre las funciones generales de los Ministerios, se encuentran el “formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política nacional y sectorial bajo su competencia, aplicable a todos los niveles de gobierno”. -Ley N° 29357 - Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 13 de mayo de 2009. 9. El artículo 3° de la Ley N° 29357 establece que el Sector Relaciones Exteriores está integrado por la Cancillería, sus órganos desconcentrados en el Perú y los órganos del servicio exterior, y la Agencia Peruana de Cooperación Internacional. 10. El artículo 4°, incisos a) y c), de la Ley N° 29357, señala que el MRE ejerce sus funciones dentro de los siguientes ámbitos de competencia: (i) Política Exterior; y, (ii) Cooperación Internacional. 11. El artículo 5°, numeral 7, de esa misma Ley, indica que el Ministerio de Relaciones Exteriores ejerce función rectora, respecto de otros niveles de gobierno en todo el territorio nacional y en el ámbito internacional, conforme a la Constitución Política del Perú, en la siguiente materia: “Formular, planear, dictar, dirigir, coordinar y supervisar las políticas nacionales en materia de cooperación internacional.” II.2. Funciones y competencias de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional. -Ley N° 29158 - Ley Orgánica del Poder Ejecutivo-. 12. En lo que corresponde a las Entidades Públicas del Poder Ejecutivo, el artículo 28° de la LOPE señala que los organismos públicos son entidades desconcentradas del Poder Ejecutivo, con personería jurídica de Derecho Público, con competencia de alcance nacional. Entre tales organismos se ubican los Organismos Públicos Ejecutores, que se encuentran adscritos a un Ministerio, cuya creación se realiza por Ley.

Av. José Pardo 261 Miraflores, Lima 18 Telf. (511) 617 3600 www.apci.gob.pe

Agencia Peruana de Cooperación Internacional

Oficina de Asesoría Jurídica

“

“Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú” “Año de la consolidación el Mar de Grau”

13. En el artículo 30° de la LOPE, se indica que “los Organismos Públicos Ejecutores están sujetos a los lineamientos técnicos del Sector del que dependen; y la formulación de sus objetivos y estrategias es coordinada con estos”. Se añade en el artículo 34° de la LOPE que “los organismos públicos se sujetan a la supervisión y fiscalización de su Sector para verificar el cumplimiento de los objetivos de la entidad, mediante los instrumentos previstos en las normas de la materia (…)”. 14. Por su parte, el artículo 43° de la LOPE regula lo concerniente a los Sistemas (conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la Administración Pública). Los Sistemas son de dos tipos: Funcional y Administrativo; y, solamente por Ley se crea un Sistema. 15. El artículo 44° de la LOPE establece que todo Sistema está a cargo de un “Ente Rector que se constituye en su autoridad técnico-normativa a nivel nacional; dicta las normas y establece los procedimientos relacionados con su ámbito; coordina su operación técnica y es responsable de su correcto funcionamiento en el marco de la presente Ley, sus leyes especiales y disposiciones complementarias.” 16. Por su parte, el artículo 45° de la LOPE, establece que los Sistemas Funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado. - Ley N° 29357 - Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores-. 17. En el caso del LOF del Ministerio de Relaciones Exteriores, en el artículo 14°, se hace mención a los organismos públicos adscritos al Ministerio de Relaciones Exteriores los mismos que “se regulan conforme a su norma de creación y su correspondiente Reglamento de Organización y Funciones”. Añade dicho artículo que “la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) está adscrita al Ministerio de Relaciones Exteriores.” -Ley N° 28875 –Ley que crea el Sistema Nacional Descentralizado de Cooperación Internacional No Reembolsable, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 15 de agosto de 2006. 18. El artículo 1 de la Ley N° 28875, establece la creación del “Sistema Nacional Descentralizado de Cooperación Internacional No Reembolsable - SINDCINR integrado por las unidades orgánicas y dependencias públicas y privadas encargadas de la cooperación internacional no reembolsable, que se relacionan funcionalmente conforme a principios, normas técnicas y procedimientos definidos por la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI y por la normatividad aplicable.” 19. En el artículo 2 de la Ley N° 28875, señala que “la APCI como ente rector de la cooperación internacional no reembolsable en el Perú dirige y articula el SINDCINR y prioriza las necesidades de los actores públicos y privados, realizando el seguimiento, supervisión y evaluación de los programas, proyectos y actividades. Las atribuciones y responsabilidades de las unidades orgánicas y/o dependencias encargadas de la cooperación internacional no reembolsable, necesarias para el mejor cumplimiento de lo dispuesto en la presente Ley, son establecidas por la APCI.” Av. José Pardo 261 Miraflores, Lima 18 Telf. (511) 617 3600 www.apci.gob.pe

Agencia Peruana de Cooperación Internacional

Oficina de Asesoría Jurídica

“

“Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú” “Año de la consolidación el Mar de Grau”

-Ley N° 27692 – Ley de Creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional – APCI, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 12 de abril de 2002. 20. Mediante el artículo 1 de la Ley N° 27692 – Ley de Creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional – APCI, se creó la APCI como organismo público descentralizado [ahora, organismo público ejecutor] adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores, constituyendo un pliego presupuestal. Se añadió en tal artículo que la APCI como persona jurídica de Derecho Público, goza de autonomía técnica, económica, presupuestal y administrativa, rigiendo su funcionamiento “de acuerdo a la Ley de Cooperación Técnica Internacional en lo que no se contraponga a la Ley N° 27692 y los reglamentos correspondientes.” 21. En el artículo 3, inciso 1, de la Ley N° 27692, se establece que “la APCI es el ente rector de la cooperación técnica internacional y tiene la responsabilidad de conducir, programar, organizar y supervisar la cooperación internacional no reembolsable, que se gestiona a través del Estado y que proviene de fuentes del exterior de carácter público y/o privado, en función de la política nacional de desarrollo, y por consiguiente gozan de los beneficios tributarios que la ley establece.” III. Análisis de aplicación e interpretación normativa. 22. El análisis normativo efectuado por la Oficina General de Asuntos Legales del Ministerio de Relaciones Exteriores (LEG-MRE) se encontraría contenido en dos párrafos del Memorándum (LEG) N° LEG0055/2016, que se transcriben a continuación: “II.19.- Al respecto, cabe precisar que lo dispuesto en dichas normas emitidas con anterioridad a la LOPE y a la LOF [Ley N° 27692 y Ley N° 28875], no deben leerse como disposiciones aisladas, muy por el contrario debe entenderse conjuntamente con la aplicación de otras normas que se encuentran vigentes y teniendo en cuenta más aun la jerarquía normativa. II.20.- En este extremo, resulta importante resaltar, que conforme lo prescribe el artículo 106° de la Constitución Política del Perú, mediante las leyes orgánicas se regula la estructura y funcionamiento de las entidades de Estado previstas en la Constitución así como aquellas otras materias cuya regulación por ley orgánica está establecida también en la constitución, siendo que las leyes orgánicas sólo pueden ser derogadas, total o parcialmente, con mayoría calificada, esto es, el mismo procedimiento para su aprobación, de lo que se puede afirmar que las leyes orgánicas están por encima de las leyes ordinarias. Una ley ordinaria no debe derogar una ley orgánica, pero una ley orgánica sí puede derogar una ley ordinaria.” (Subrayado agregado, y lo de corchetes integrados para mejor entendimiento del párrafo II.19). III.1. Consideraciones respecto a la jerarquía normativa. 23. Al respecto, esta Asesoría Jurídica concuerda con la lectura sistemática y conjunta que debe efectuarse respecto a toda la normativa antes citada, tal como lo propone LEG – MRE en el párrafo II.19, es más, esta es la interpretación jurídica que sostiene principalmente esta Oficina, tal como se expondrá más adelante. Av. José Pardo 261 Miraflores, Lima 18 Telf. (511) 617 3600 www.apci.gob.pe

Agencia Peruana de Cooperación Internacional

Oficina de Asesoría Jurídica

“

“Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú” “Año de la consolidación el Mar de Grau”

24. No obstante lo señalado, esta Oficina disiente con LEG – MRE en lo referido a que en el presente caso esa lectura sistemática y conjunta debe considerar, se afirma, o se complementa, con la “jerarquía normativa” y con que “las leyes orgánicas está por encima de las leyes ordinarias”. 25. Efectivamente, el Tribunal Constitucional (TC) ha reconocido que entre ambos tipos de Leyes (Orgánica y Ordinaria) no se puede alegar una jerarquía normativa, porque en realidad tienen el mismo rango normativo: -Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 0022-2004-AI/TC, del 12 de agosto de 2005. “b) La jerarquía normativa de la Ley Orgánica en el sistema de fuentes diseñado por la Constitución 12. Los demandantes manifiestan que las leyes orgánicas tienen una jerarquía superior a las leyes ordinarias. El apoderado del Congreso de la República rechaza este punto de vista sosteniendo que ambas son normas con rango de ley. El Tribunal Constitucional comparte esta última posición. 13. El artículo 51° de la Constitución, que consagra el principio de jerarquía normativa y supremacía normativa de la Constitución, dispone que la Constitución prevalece sobre toda norma legal y la ley sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. Del mismo modo, el inciso 4.° del artículo 200.° de la Constitución establece las normas que, en el sistema de fuentes normativas diseñado por ella, tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas. A su turno, el inciso 1° del artículo 102° de la Constitución establece que es atribución del Congreso de la República dar leyes. Consecuentemente, de las normas citadas se colige que, en nuestro ordenamiento jurídico, el primer rango normativo corresponde a la Constitución y el segundo a la ley. 14. Por su parte, el artículo 106° de la Constitución establece que: “Mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución, así como también las otras materias cuya regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución. Los proyectos de ley orgánica se tramitan como cualquier proyecto de ley y para su aprobación o modificación, se requiere el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso”. 15. En efecto, dicho artículo no establece una jerarquía distinta a la de la ley, sino que dispone dos requisitos especiales para este tipo de leyes; uno de orden material, referido a la materia que regularán las leyes orgánicas; y otro de carácter formal, relativo al número de votos necesario para su aprobación. Reafirmando esta postura, este Colegiado ha establecido que: “(...) no se genera, per se, un problema de inconstitucionalidad cada vez que una ley ordinaria colisione con una ley orgánica. La eventual inconstitucionalidad sería consecuencia de que la ley ordinaria haya infringido directamente el artículo 106° de la Constitución, en un doble sentido: a) porque no tenía competencia para regular una materia sujeta a reserva de ley orgánica; o, b) porque pese a regular una materia sujeta a reserva de ley orgánica, no se aprobó con la mayoría exigida por el artículo 106° de la Constitución”. (Caso Municipalidad Metropolitana de Lima contra la Ley N.° 27580, Exp. N.º 0007-2002-AI/TC, Fundamento 7, párrafo 2). Consecuentemente, puede afirmarse, en concordancia con Linde, que la “(...) ley orgánica debe comprenderse desde la perspectiva del principio de competencia, en el contexto de las diferentes fuentes del Derecho (...)” (Linde Panigua, Enrique. Ob. Cit., p. 25.) 16. Por tanto, conforme al sistema de fuentes diseñado por la Norma Suprema y a sus artículos 51°, 200° inciso 4), 102° inciso 1) y 106.°, la categoría normativa de leyes comprende a las leyes ordinarias y a las leyes orgánicas, las cuales tienen la misma jerarquía jurídica. Consecuentemente, en el presente caso la expedición de la Ley N.° 28078 no viola el principio de jerarquía normativa en los términos planteados por los demandantes.” (Subrayado agregado). Av. José Pardo 261 Miraflores, Lima 18 Telf. (511) 617 3600 www.apci.gob.pe

Agencia Peruana de Cooperación Internacional

Oficina de Asesoría Jurídica

“

“Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú” “Año de la consolidación el Mar de Grau”

-Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 00023-2008-PI/TC, del 26 de mayo de 2010. “2. La naturaleza y reserva de las leyes orgánicas (…) 7. Como se puede observar, el artículo 106º no establece una jerarquía distinta a la de la ley, sino que precisa dos requisitos especiales para este tipo de leyes. En primer lugar, establece un orden material a través del cual se determinan las materias que serán objeto de regulación exclusiva y excluyente por parte de las leyes orgánicas. En segundo lugar, establece un requisito formal, referido al número de votos necesario para su aprobación. 8. Con relación a la naturaleza de las leyes orgánicas, este Tribunal Constitucional ha dejado en claro que el modelo previsto en el artículo 106º de la Constitución es uno que preserva el principio de unidad en la interpretación de la Carta. En tal sentido debe considerarse que dicha norma contempla dos rubros que deben regularse mediante ley orgánica (STC N.º 00047-2004AI/TC, fundamento 16): (i) la estructura y funcionamiento de las entidades del Estado previstas de forma expresa por .la Constitución, así como aquellas que, debido a su relevancia constitucional, también gozan de tal calidad; y (ii) las otras materias cuya regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución, tales como los mecanismos de participación ciudadana (artículo 31º), la explotación de los recursos naturales (artículo 66º) o las acciones de garantías constitucionales (artículo 200º). 9. La prerrogativa especial que revisten las leyes orgánicas hace que, de forma complementaria al debate y trámite legislativo necesario para su aprobación, éstas deban cumplir con los siguientes elementos adicionales: (i) la reserva material, (ii) el quórum mínimo requerido y (iii) la intención del legislador a fin de garantizar la transparencia y los mecanismos de control político en la adopción, modificación o derogación de una ley orgánica. 10. Estos requerimientos complementarios son necesarios puesto que la ley orgánica es una categoría normativa cuyo uso legislativo es excepcional, ya que, por un lado, se aparta de la común manifestación del principio democrático en el ámbito del procedimiento legislativo, sostenido en la preponderancia de las mayorías simples sobre las minorías, para imponer una democracia basada en mayorías cualificadas o reforzadas; y, por otro, se ocupa de materias específicas y directamente reservadas por la propia Constitución (STC N.º 00048-2004-AI/TC, fundamento 39). 11. Así, este Tribunal ha determinado que no se genera, per se, un problema de inconstitucionalidad cada vez que una ley ordinaria colisione con una ley orgánica. La eventual inconstitucionalidad sería consecuencia de que la ley ordinaria haya infringido directamente el artículo 106° de la Constitución, en un doble sentido (STC N.º 00007-2002-AI/TC, fundamento 7.2): a) porque una ley ordinaria carece de competencia para regular una materia sujeta a reserva de ley orgánica; o, b) porque pese a regular una materia sujeta a reserva de ley orgánica, no se aprobó con la mayoría exigida por el artículo 106° de la Constitución. (…)” (Subrayado agregado).

26. Se desprende entonces que lo referido por LEG-MRE es un error que prima facie suele acontecer en la medida que las Leyes Orgánicas tienen un supuesto agravado de aprobación en el seno del Congreso, no obstante, ello no representa que tienen mayor jerarquía que una Ley ordinaria. La diferencia que se presenta entre una Ley orgánica y una Ley ordinaria, además del tema formal de aprobación de la norma, obedece a la materia reservada a la primera no a un tema de jerarquía.

Av. José Pardo 261 Miraflores, Lima 18 Telf. (511) 617 3600 www.apci.gob.pe

Agencia Peruana de Cooperación Internacional

Oficina de Asesoría Jurídica

“

“Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú” “Año de la consolidación el Mar de Grau”

III.2 Consideraciones respecto a los Principios de Ordenación del Sistema de Fuentes: la normatividad sistémica y la coherencia normativa, y principio de posterioridad en los casos de derogación de las Leyes. 27. En virtud de las consideraciones expuestas, descartada la aplicación del principio de jerarquía normativa, esta Asesoría Jurídica considera necesario profundizar en el análisis de interpretación normativa para el presente caso. 28. Así, esta Oficina considera que cualquier tipo de análisis en torno a la vigencia, aplicación y/o interpretación de las normas debe considerar los Principios de ordenación del sistema de fuentes del Derecho Peruano. En ese sentido, el Tribunal Constitucional ha desarrollado ampliamente este tema en la Sentencia recaída en el Expediente N° 047-2004-AI/TC del 24 de abril de 2006. 29. Bajo el acápite de “2.2. Principios de ordenación del sistema de fuentes” (párrafos 46 – 69) el Tribunal expone primeramente lo relativo a “la normatividad sistémica y la coherencia normativa” indicando que el ordenamiento jurídico implica un conjunto de normas vigentes vistas en su ordenación formal y en su unidad de sentido. Asimismo, cuando diversas fuentes pueden llegar a contraponerse afectando la coherencia del ordenamiento, el TC señala que existen principios o criterios que subsanan tales conflictos como son los (i) Principios que resuelven las antinomias, (ii) el Principio de jerarquía; y, el (iii) Principio de competencia. 30. En lo que corresponde a la normatividad sistémica y la coherencia normativa, el TC señala que una norma jurídica sólo adquiere sentido de tal por su adscripción a un orden. Por ello, cada norma está condicionada sistémicamente por otras. Así, se acredita la conformación de una totalidad normativa unitaria, coherente y ordenadora de la vida coexistencial en interferencia intersubjetiva. 31. En tal sentido, el ordenamiento conlleva a la existencia de una normatividad sistémica puesto que es un conjunto de normas entre las cuales existe tanto una unidad como una disposición determinada. Esa normatividad sistémica descansa en la coherencia normativa. Dicha noción implica la existencia de la unidad sistémica del orden jurídico lo que, por ende, indica la existencia de una relación de armonía entre todas las normas que lo conforman. 32. Por el contrario, es cuando se reconocen fuentes que se contraponen, que operan los principios o criterios que subsanarían tal conflicto. 33. En el caso planteado, descartado el principio de jerarquía por lo indicado en los párrafos 23-26 del presente Informe, y en la medida que el Principio de Competencia alegado por el Tribunal Constitucional refiere a los casos de relación existente entre normas de diferentes ordenamientos (internacional, nacional, regional, local), especialmente, en los conflictos normativos entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales, esta Oficina considera que solamente pueden ser invocables al caso planteado, los Principios que resuelven las antinomias. 34. Así, el TC desarrolla, como opuesto a la coherencia normativa, la situación de la antinomia o conflicto normativo: “la acreditación de situaciones en las que dos o más normas que tienen similar objeto prescriben soluciones incompatibles entre sí, de Av. José Pardo 261 Miraflores, Lima 18 Telf. (511) 617 3600 www.apci.gob.pe

Agencia Peruana de Cooperación Internacional

Oficina de Asesoría Jurídica

“

“Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú” “Año de la consolidación el Mar de Grau”

forma tal que el cumplimiento o aplicación de una de ellas implica la violación de la otra, ya que la aplicación simultánea de ambas normas resulta imposible” (párrafo 51 de la referida Sentencia - Subrayado agregado). 35. Específicamente, tal como se puede dilucidar de lo afirmado en los dos precitados párrafos del Memorándum (LEG) N° LEG0055/2016, en la medida a que se hace alusión a una supuesta derogatoria de leyes ordinarias por una ley orgánica emitida con posterioridad, se puede entender que LEG – MRE se estaría refiriendo al supuesto de aplicación del Principio de Posterioridad (“ley posterior deroga ley anterior”) que se utiliza, entre otros criterios, para la resolución de antinomias entre normas de igual jerarquía: -Sentencia recaída en el Expediente N° 047-2004-AI/TC del 24 de abril de 2006. “2.1.1.4. Principios aplicables para la resolución de antinomias (…) 54.(…) b) Principio de posterioridad Esta regla dispone que una norma anterior en el tiempo queda derogada por la expedición de otra con fecha posterior. Ello presume que cuando dos normas del mismo nivel tienen mandatos contradictorios o alternativos, primará la de ulterior vigencia en el tiempo. Dicho concepto se sustenta en el artículo 103° de la Constitución y en el artículo 1° del Título Preliminar del Código Civil.” (Subrayado agregado).

36. Se colige de lo establecido por el TC que la aplicación del Principio de Posterioridad guarda relación con los supuestos de derogación de las Leyes. Al respecto, el TC se explaya respecto a este tema en particular, en los párrafos 82-84 de la precitada Sentencia recaída en el Expediente N° 047-2004-AI/TC, en los siguientes términos: “2.3.3. Vigencia de la ley y derogación tácita 82. El artículo 103° de la Constitución establece que "(...) una ley sólo se deroga por otra ley". También queda sin efecto por sentencia que declara su inconstitucionalidad. Las formas que puede asumir la derogación de una ley han sido precisadas por el artículo I del Título Preliminar del Código Civil. Y si bien las disposiciones de dicho Título Preliminar tienen formalmente rango de ley, en la STC N.° 2235-2004-AA/TC este Colegiado ha sostenido que algunas de ellas, como su artículo I, en realidad constituyen "normas materialmente constitucionales, puesto que su objeto es regular un aspecto vinculado con la creación y vigencia de las normas jurídicas estatales. 83. Dicho artículo I del Título Preliminar del Código Civil establece que La ley se deroga sólo por otra ley. La derogación se produce por declaración expresa, por incompatibilidad entre la nueva ley y la anterior o cuando la materia de ésta es íntegramente regulada por aquélla. Por la derogación de una ley no recobran vigencia las que ella hubiere derogado. En lo que aquí interesa, la derogación de una ley puede ser expresa o tácita. Es expresa cuando una ley posterior declara que la anterior cesó en su vigencia. Es tácita cuando el objeto regulado por la ley vieja es incompatible con la efectuada por la ley nueva, o cuando la materia de aquella es regulada íntegramente por la ley nueva. 84. El Tribunal Constitucional considera que en ninguna de estas dos hipótesis se encuentra la Ley N.º 27491. En primer lugar, "la Ley" cuestionada no contiene una declaración expresa que derogue a la Ley N.º 27491. Su artículo 8º contiene una cláusula derogatoria de alcance general, en la que no se precisa que la Ley N.º 27491 fue derogada luego de su entrada en vigencia.

Av. José Pardo 261 Miraflores, Lima 18 Telf. (511) 617 3600 www.apci.gob.pe

Agencia Peruana de Cooperación Internacional

Oficina de Asesoría Jurídica

“

“Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú” “Año de la consolidación el Mar de Grau”

Tampoco ha sido derogada tácitamente, puesto que la Ley N.º 27971 no regula la misma materia que la Ley N.º 27491, ya sea de modo incompatible, ya porque la sustituya en forma íntegra. (…)” (Subrayado agregado).

37. Tal como se puede evidenciar, el TC nos recuerda cuáles son los casos de derogación expresa y derogación tácita en el ordenamiento jurídico peruano. Los casos de derogación expresa, son los supuestos en que la norma emitida indica expresamente la norma que pretende derogar. 38. En el caso de la LOPE, sería el segundo enunciado de la Disposición Final Segunda que señala que “quedan expresamente derogados a partir de la vigencia de la presente Ley, el Decreto Legislativo Nº 560, el Decreto Legislativo Nº 563 y la Ley Nº 27779.” En el caso de la LOF del MRE sería el primer enunciado de la Disposición Derogatoria Única en cuanto indica “Deróganse el Decreto Ley Nº 26112, Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores (…)”. 39. Asimismo, se desprende de lo señalado por el TC que existen otros casos de derogación, como es la derogación de alcances generales (sin mención expresa a una norma en particular) y la derogación tácita que, en rigor, ambos casos responden al mismo supuesto de origen: la constatación de una incompatibilidad entre la “norma nueva” y la “norma vieja”. 40. Con relación a la LOPE, este caso estaría representado por el primer enunciando de la Disposición Final Segunda que señala que “deroga todas las disposiciones legales o administrativas que se le opongan o contradigan”. En el caso de la LOF del MRE, sería el segundo enunciado de la Disposición Derogatoria Única que indica “Deróganse (…) y las disposiciones que se opongan a lo dispuesto en la presente norma.” 41. Se concluye de lo expuesto que la Ley de Creación de la APCI y la Ley del SINDCINR no pueden responder al supuesto de una derogación expresa. Así, conforme a lo que se puede dilucidar de lo afirmado en los dos precitados párrafos del Memorándum (LEG) N° LEG0055/2016, en la medida a que hace alusión a una supuesta derogatoria de leyes ordinarias por una ley orgánica emitida con posterioridad, entendemos que LEG – MRE solamente podría estar refiriéndose a una supuesta derogación de alcances generales o derogación tácita que, conforme a lo expresado, responden a la constatación de una incompatibilidad normativa. 42. Es decir, LEG – MRE estaría afirmando que existe una oposición, contradicción o incompatibilidad entre las disposiciones citadas de la Ley de Creación de la APCI y la Ley del SINDCINR, por un lado; y, la LOPE y LOF del MRE, por el otro. 43. Al respecto, la posición de esta Asesoría Jurídica, por el contrario, es que no existe tal oposición, contradicción o incompatibilidad entre las disposiciones legales antes citadas, bajo una interpretación basada en la normatividad sistémica y coherencia normativa desarrollada en los párrafos precedentes. 44. Es más, esta Asesoría Jurídica encuentra incluso cuestionable que se alegue una derogación de alcances generales o derogación tácita para los casos de la Av. José Pardo 261 Miraflores, Lima 18 Telf. (511) 617 3600 www.apci.gob.pe

Agencia Peruana de Cooperación Internacional

Oficina de Asesoría Jurídica

“

“Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú” “Año de la consolidación el Mar de Grau”

definición de las funciones y competencias de los organismos públicos adscritos a los Ministerios, a la luz de la misma LOPE y LOF del MRE. Tal como se expondrá en el acápite IV del presente Informe, son la misma LOPE y la LOF del MRE, las Leyes que optan porque, en caso de considerarlo necesario, se deban emitir expresamente las normas legales, e inclusive reglamentarias, que se requieran para la adecuación de las funciones y competencias de la APCI al nuevo esquema organizacional del Poder Ejecutivo y del MRE. III.3 Consideraciones en torno la conjunción, concordancia, y compatibilidad entre las disposiciones legales relativas a las funciones y competencias del MRE y de la APCI. 45. El tema relevante entonces radica en afirmar si resulta permisible una interpretación jurídica entre las Leyes cuestionadas que prefiera la sistematicidad y coherencia normativa que debe caracterizar a nuestro ordenamiento jurídico; o, mas bien, nos encontramos ante una antinomia normativa debido a la incompatibilidad entre una u otra disposición legal. 46. En términos prácticos, la primera opción afirma que las Leyes relativas a las funciones y competencias tanto del Ministerio de Relaciones Exteriores como de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional guardan correspondencia y su aplicación simultánea resulta posible. La segunda opción representa que las Leyes relativas a las funciones y competencias de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional son incompatibles con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y en la Ley de Organización y Funciones del MRE. Al respecto, esta Asesoría Jurídica considera lo siguiente: 47. En ningún extremo de las disposiciones legales citadas de Ley N° 28875 y de la Ley N° 27692, se dispone expresamente que a la APCI le corresponde la rectoría, o ejerce función rectora, o es Ente Rector, de las políticas nacionales en materia de cooperación internacional, atribución que es propia del MRE. 48. El señalamiento a que se es “Ente Rector de la Cooperación Internacional No Reembolsable” no es igual a que se es “Ente Rector de las Políticas Nacionales en Materia de Cooperación Internacional”. 49. En opinión de esta Oficina la rectoría que ejerce la APCI guarda relación con su atribución general de “conducir, programar, organizar, priorizar y supervisar la cooperación internacional no reembolsable”. Así, la capacidad de la APCI de constituirse en Ente Rector se encuentra asociada a su responsabilidad sobre la conducción, programación, organización, priorización y supervisión de la CINR. 50. Dicha asociación se puede dilucidar con mayor claridad a partir de lo regulado en la Ley N° 28875, cuyo artículo 2 dispone expresamente que “la APCI como ente rector de la cooperación internacional no reembolsable en el Perú dirige y articula el SINDCINR y prioriza las necesidades de los actores públicos y privados, realizando el seguimiento, supervisión y evaluación de los programas, proyectos y actividades” (Subrayado agregado). La Ley N° 28875 confirma la capacidad de la APCI de dirigir y

Av. José Pardo 261 Miraflores, Lima 18 Telf. (511) 617 3600 www.apci.gob.pe

Agencia Peruana de Cooperación Internacional

Oficina de Asesoría Jurídica

“

“Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú” “Año de la consolidación el Mar de Grau”

articular el SINDCINR, debido a la consecuencia de constituirse en Ente Rector de la CINR. 51. Así, para esta Oficina, (i) dirigir y articular el SINDCINR, (ii) conducir, programar, organizar, priorizar y supervisar la CINR; y, (iii) priorizar las necesidades de los actores públicos y privados, realizando el seguimiento, supervisión y evaluación de los programas, proyectos y actividades; no puede interpretarse en el sentido que a la APCI le corresponde la rectoría, ejerce función rectora, o es Ente Rector, de las políticas nacionales en materia de cooperación internacional. 52. Además, la alusión a la APCI como Ente Rector guarda correspondencia con su calidad de organismo público ejecutor, encargado del SINDCINR y autoridad técnico normativa a nivel nacional de dicho Sistema Funcional. 53. Ello es consistente con lo establecido en la misma LOPE (artículos 44° y 45°), concordado con lo regulado en la Ley N° 28875. Se desprende de ambas normas legales que la APCI es el Ente Rector del SINDCINR, que tiene como propósito, entre otros, el asegurar el cumplimento de las políticas públicas (como lo es la Política Nacional de Cooperación Técnica Internacional), lo cual es distinto a afirmar que a la APCI le corresponde la rectoría, ejerce función rectora, o es Ente Rector, de las políticas nacionales en materia de cooperación internacional, que es propio del MRE. 54. En virtud de las consideraciones aquí expuestas, bajo una interpretación sistemática y coherente de las normas legales referidas en el presente Informe, esta Oficina concluye lo siguiente: MRE: Ejerce función rectora respecto de las políticas nacionales en materia de cooperación internacional. Así, el MRE formula, planea, dicta, dirige, coordina y supervisa las políticas nacionales en materia de cooperación internacional. APCI: Es el Ente Rector de la cooperación internacional no reembolsable (CINR) en el Perú. Así, es el Ente Rector del Sistema Nacional Descentralizado de Cooperación Internacional No Reembolsable (SINDCINR) y se constituye en su autoridad técnico-normativa a nivel nacional. IV. Argumentos adicionales que apoyan la interpretación de esta Asesoría Jurídica. IV.1 Proceso de Adecuación Normativa de la APCI conforme a la LOPE y a la LOF del MRE. 55. La Ley N° 29158 - Ley Orgánica del Poder Ejecutivo-, en su Disposición Transitoria Tercera ”De la Adecuación de las Entidades Públicas del Poder Ejecutivo”, establece que “una vez calificadas, todas las Entidades Públicas del Poder Ejecutivo, en un plazo no mayor a un (1) año, adecuarán sus organizaciones y funciones a lo establecido en la presente Ley.” Av. José Pardo 261 Miraflores, Lima 18 Telf. (511) 617 3600 www.apci.gob.pe

Agencia Peruana de Cooperación Internacional

Oficina de Asesoría Jurídica

“

“Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú” “Año de la consolidación el Mar de Grau”

56. En el caso específico de los organismos públicos, la LOPE en su Disposición Transitoria Sexta, inciso b), establece que “en un plazo no mayor a un (1) año, se adecuarán la organización y funciones de los Organismos Públicos a lo establecido en la presente Ley; y, en el caso que corresponda, se remitirá el proyecto de ley de adecuación.” 57. Tomando en cuenta que la primera clasificación establecida en virtud de la LOPE, data del año 2008 (Decreto Supremo N° 034-2008-PCM), en el que se estableció a la APCI como Organismo Público Ejecutor, el plazo de 1 año en ambas disposiciones transitorias ya se cumplió, de lo cual se desprende que se habría considerado innecesaria una modificatoria a nivel legal, inclusive reglamentario, en las competencias y atribuciones de la APCI, objeto del presente Informe. 58. Posteriormente, la LOF del MRE, en su Disposición Transitoria Primera “Adecuación e implementación de la Ley”, estipuló que el “Ministerio de Relaciones Exteriores en un plazo no mayor de seis (6) meses posteriores a la publicación de la presente Ley, dictará las disposiciones complementarias necesarias para su adecuación e implementación a la presente Ley, incluido lo referente al organismo público adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores. Toda acción realizada con esta finalidad es financiada con cargo a los recursos presupuestales asignados al Pliego del Ministerio de Relaciones Exteriores” (Subrayado agregado). 59. Tomando en cuenta que la LOF del MRE fue publicada en el Diario Oficial El Peruano, el 13 de mayo de 2009, los seis meses referidos en la precitada Disposición Transitoria Primera fenecieron, sin que se emita una disposición complementaria para la adecuación de la APCI al LOF del MRE. Se desprende, igualmente, que se habría considerado innecesaria una modificatoria a nivel legal, inclusive reglamentario, en las competencias y atribuciones de la APCI, objeto del presente Informe. 60. En tal virtud, conforme a lo establecido tanto en la LOPE como en el LOF del MRE, esta Oficina se permite afirmar que, de haber pretendido modificar las atribuciones y competencias de la APCI producto de una adecuación normativa a mérito de tales Leyes, se requería necesariamente una norma expresa en tal sentido. A la fecha, se constata que no se ha expedido una norma que expresamente modifique las competencias y funciones de la APCI, objeto del presente Informe. IV.2 Proceso de notificación de normas derogadas tácitamente, en virtud de la Ley N° 27412. 61. Como es de conocimiento, la Ley N° 27412 – Ley que establece el plazo para que los sectores ministeriales, organismos, entidades e instituciones públicas, remitan al Congreso y al Ministerio de Justicia, información sobre la normatividad con rango de Ley que ha sido derogada en forma tácita-, y su Reglamento; disponen la obligación de informar al Congreso de la República y al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la normatividad con rango de Ley que haya sido derogada en forma tácita.

Av. José Pardo 261 Miraflores, Lima 18 Telf. (511) 617 3600 www.apci.gob.pe

Agencia Peruana de Cooperación Internacional

Oficina de Asesoría Jurídica

“

“Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú” “Año de la consolidación el Mar de Grau”

62. Al respecto, en reciente Memorándum (APC) N° APC0379/2015, del 17 de noviembre de 2015, la APCI informó al Ministerio de Relaciones Exteriores – Dirección General para Asuntos Económicos-, de la respuesta a una solicitud del Presidente de la Comisión Especial Multipartidaria Encargada del Ordenamiento Legislativo, relativa al cumplimiento de la precitada Ley N° 27412. 63. Tanto en el precitado Memorándum (APC) N° APC0379/2015, como en el Informe N° 404-2015/APCI-OAJ, del 09 de noviembre de 2015, remitidos a ese Ministerio, se informó que “efectuada la revisión correspondiente en el marco de la precitada Ley N° 27412 y su Reglamento, a través del presente, se comunica que desde la dación de la Ley N° 27692 – Ley de Creación de la APCI, publicada el 12 de abril de 2002, al 09 de noviembre de 2015, no se ha expedido una norma con rango de ley que derogue o modifique, en forma tácita, la normatividad del mismo rango que pudiera afectar el ámbito de competencia de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional.” 64. Asimismo, en tal Memorándum (APC) N° APC0379/2015, se informó de la recepción por parte de esta Agencia de un pedido similar proveniente del mismo Ministerio de Relaciones Exteriores en el año 2014 (Oficina General de Asuntos Legales – Memorándum (LEG) N° LEG0096/2014, del 24 de enero de 2014), el mismo que fue contestado a ese Ministerio, con Oficio N° 065-2014-APCI/DE, del 11 de febrero de 2014, que adjuntó el Informe N° 025-2014/APCI-OAJ, del 11 de febrero de 2014, por el cual se informó que, al 01 de febrero de 2014, “no se había expedido una norma con rango de ley que derogue o modifique, en forma tácita, la normatividad del mismo rango que pudiera afectar el ámbito de competencia de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional.” 65. Se desprende de lo señalado que, aún en el escenario de una derogación tácita (que inclusive esta Asesoría Jurídica cuestiona tal como se ha indicado precedentemente), entre los años 2014 y 2015, la APCI ha cumplido con informar al MRE que no se ha expedido una norma con rango de ley que derogue o modifique, en forma tácita, la normatividad del mismo rango que pudiera afectar el ámbito de competencia de la APCI. IV. 3 Normas de Rango Reglamentario del Sector Relaciones Exteriores posteriores a la dación de la LOPE y LOF del MRE. - El Decreto Supremo N° 135-2010-RE, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 18 de diciembre de 2010, vigente desde el 11 de enero de 2011. 66. El Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores (ROF del MRE), en el artículo 141° “Naturaleza y Función de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional”, bajo el Capítulo XII “Organismo Público Ejecutor – Agencia Peruana de Cooperación Internacional”, dispone expresamente que “la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) es un organismo público ejecutor adscrito al Sector Relaciones Exteriores. Es responsable de conducir, programar, organizar, priorizar y supervisar la cooperación internacional no reembolsable, en función de la política nacional de desarrollo y de las políticas nacionales en materia de cooperación internacional formuladas por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en coordinación con otros sectores. La APCI tiene personería Av. José Pardo 261 Miraflores, Lima 18 Telf. (511) 617 3600 www.apci.gob.pe

Agencia Peruana de Cooperación Internacional

Oficina de Asesoría Jurídica

“

“Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú” “Año de la consolidación el Mar de Grau”

jurídica de derecho público y goza de autonomía técnica, económica, presupuestal y administrativa. Se rige por su Ley de creación, y su Reglamento de Organización y Funciones.” (Subrayado agregado). 67. Como es de evidenciar, el ROF del MRE efectúa un reenvío a la Ley N° 27692 – Ley de Creación de la APCI, y al Reglamento de Organización y Funciones de la APCI, que disponen que la APCI, como Ente Rector de la Cooperación Técnica Internacional, es responsable de conducir, programar, organizar, priorizar y supervisar la cooperación internacional no reembolsable, que se gestiona a través del Estado y que proviene de fuentes del exterior de carácter público y/o privado, en función de la política nacional de desarrollo. -La Política Nacional de Cooperación Técnica Internacional, aprobada por Decreto Supremo N° 050-2012-RE, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 09 de noviembre de 2012. 68. En la parte considerativa del Decreto Supremo N° 050-2012-RE se indica expresamente que “mediante Ley Nº 27692 se creó la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI), como ente rector de la cooperación técnica internacional en el Perú, cuya responsabilidad es la de conducir, programar, organizar, priorizar y supervisar la cooperación internacional no reembolsable, que se gestiona a través del Estado y que proviene de fuentes del exterior de carácter público y/o privado, en función de la política nacional de desarrollo, y por consiguiente gozan de los beneficios tributarios que la ley establece.” (Subrayado agregado). 69. En el punto 2) de la Introducción, del texto de la Política Nacional de Cooperación Técnica Internacional (PNCTI), se señala expresamente lo siguiente: la “Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI, en su calidad de ente rector de la Cooperación Internacional No Reembolsable - CINR, responsable del Sistema Nacional Descentralizado de Cooperación Internacional No Reembolsable – SINDCINR (…).” (Subrayado agregado). 70. En el punto 42 del Anexo 1 de la referida Política Nacional de Cooperación Técnica Internacional, se establece expresamente que “la Cooperación Internacional para el Desarrollo, materia de la presente política comprenderá la Cooperación Técnica y la Cooperación Financiera No Reembolsable antes descritas, cuyo ente rector es la APCI.” (Subrayado agregado). 71. En virtud de lo indicado en la Política Nacional de Cooperación Técnica Internacional vigente, se confirma el entendimiento que la APCI es el Ente Rector de la CINR, responsable del SINDCINR. IV.4 Ejemplos de organismos públicos constituidos como Ente Rector antes y después de la dación de la LOPE. 72. Se exponen seguidamente algunos ejemplos de organismos públicos constituidos como Ente Rector, y relacionados con un Sistema Funcional, antes y después de la dación de la LOPE:

Av. José Pardo 261 Miraflores, Lima 18 Telf. (511) 617 3600 www.apci.gob.pe

Agencia Peruana de Cooperación Internacional

Oficina de Asesoría Jurídica

“

“Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú” “Año de la consolidación el Mar de Grau”

(i) Ministerio de Agricultura y Riego: Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR) es un organismo técnico especializado, autoridad nacional forestal y de fauna silvestre, y Ente Rector del Sistema Nacional de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre – SINAFOR (Ley N° 29763 del 22/07/2011). (ii) Ministerio del Ambiente: Organismo de Evaluación y Fiscalización (OEFA) es un organismo técnico especializado y Ente Rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (Decreto Legislativo N° 1013 del 14/05/2008). (iii) Ministerio de Defensa: Instituto Geográfico Nacional (IGN) es un organismo público ejecutor y Ente Rector de la Cartografía Nacional (Ley N° 27292 del 23/06/2000). (iv) Ministerio de Educación: Instituto Peruano del Deporte (IPD) es un organismo público ejecutor y Ente Rector del Sistema Deportivo Nacional (Ley N° 28036, del 23/07/2003). (v) Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables: Consejo Nacional para la Integración de la Persona con Discapacidad (CONADIS) es un Organismo Público Ejecutor y Ente Rector del Sistema Nacional para la integración de la Persona con Discapacidad (Ley N° 29973, del 21/12/2012). (vi) Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento: Superintendencia Nacional de Bienes Estatales es un Organismo Público Ejecutor y Ente Rector del Sistema Nacional de Bienes Estatales (Ley N° 29151, del 14/12/2007). (vii) Ministerio de Cultura: Archivo General de la Nación (AGN) es un Organismo Público Ejecutor y Ente Rector del Sistema Nacional de Archivos (Ley N° 25323, del 10/06/1991). 73. Esta Oficina estima que esta la lista no pretende ser exhaustiva y, sin duda, podrían encontrarse casos adicionales que ejemplifiquen lo manifestado en el presente Informe. 74. Como es de constatar, conforme al ordenamiento jurídico peruano, existen organismos públicos que, si bien se encuentran adscritos a sus respectivos Ministerios, han sido considerados, y mantienen la calidad, como Ente Rector en la materia correspondiente, en relación con sus respectivos Sistemas Funcionales. V. Sobre el Informe N° 002-2011-PCM-SGP.KPO procedente de la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, del mes de enero del año 2011. 75. Esta Oficina encuentra cuestionable hacer referencia al Informe N° 002-2011PCM-SGP.KPO para el caso planteado, por los siguientes motivos: 76. El Informe fue emitido a mérito de una solicitud distinta a la materia planteada en el presente Informe. En efecto, el precitado Informe tenía como objeto evaluar si correspondía el cambio de categoría de Organismo Público Ejecutor de la APCI, a Organismo Técnico Especializado. La respuesta fue negativa tal como se desprende Av. José Pardo 261 Miraflores, Lima 18 Telf. (511) 617 3600 www.apci.gob.pe

Agencia Peruana de Cooperación Internacional

Oficina de Asesoría Jurídica

“

“Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú” “Año de la consolidación el Mar de Grau”

de dicho Informe, como del Oficio (remisorio) N° 156-2011-PCM/SGP, del 26 de enero de 2011. 77. No queda claro que el Informe N° 002-2011-PCM-SGP.KPO represente la posición de la entonces (y menos de la actual) Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), en cuanto a la materia específicamente planteada en el presente Informe (rectoría del MRE y de la APCI en materia de CINR). Nótese que el Informe N° 002-2011-PCM-SGP.KPO fue formulado por una Asesora de esa Secretaría; y, en el Oficio N° 156-2011-PCM/SGP la Secretaria de Gestión Pública de ese entonces hace suya tal opinión, así como las consideraciones expuestas en ella, con miras a ratificar la calificación atribuida a la APCI como Organismo Público Ejecutor, no con el objeto de resolver la rectoría en materia de CINR entre la APCI y el MRE. 78. No obstante lo señalado, no existe ningún enunciado, párrafo o extremo, del Informe N° 002-2011-PCM-SGP.KPO, que desconozca que la APCI sea el Ente Rector de la CINR, responsable del SINDCINR. El Informe señala expresamente en el último párrafo del apartado 3 lo siguiente: “(…) dejando en claro que el rector de dicha política es el Ministerio (…)” ; y, en el último párrafo del apartado 4 lo siguiente: “(…) el ente rector y conductor de dicha política es el Ministerio de Relaciones Exteriores y no APCI”. 79. Tal como se ha expuesto en los párrafos precedentes, esta Oficina considera que, en efecto, conforme a la LOPE y al LOF del MRE, al MRE le corresponde la rectoría de las políticas nacionales en materia de cooperación internacional; y, esto, conforme a lo expuesto por esta Asesoría Jurídica, no se opone a que la APCI sea el Ente Rector de la CINR, responsable del SINDCINR. 80. Asimismo, el marco normativo referenciado en el Informe N° 002-2011-PCMSGP.KPO (primera página y ss.) no toma en cuenta las normas de rango reglamentario del sector relaciones exteriores que confirman la posición de la APCI que fueron expedidas luego de la dación de la LOPE y LOF del MRE, tal como se expone en el apartado IV.4 del presente Informe. 81. Por las consideraciones expuestas, esta Oficina considera que el Informe N° 002-2011-PCM-SGP.KPO no puede representar la posición de la actual Secretaría de Gestión Pública de la PCM requiriéndose, de considerarlo necesario, una opinión de esa Secretaría, actualizada y relacionada específicamente a la materia en cuestión. VI. Conclusiones y sugerencias de curso de acción. 82. En virtud de las consideraciones expuestas, bajo una interpretación sistemática y coherente de las normas legales referidas en el presente Informe, esta Oficina concluye lo siguiente: MRE:

Av. José Pardo 261 Miraflores, Lima 18 Telf. (511) 617 3600 www.apci.gob.pe

Agencia Peruana de Cooperación Internacional

Oficina de Asesoría Jurídica

“

“Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú” “Año de la consolidación el Mar de Grau”

Ejerce función rectora respecto de las políticas nacionales en materia de cooperación internacional. Así, el MRE formula, planea, dicta, dirige, coordina y supervisa las políticas nacionales en materia de cooperación internacional. APCI: Es el Ente Rector de la cooperación internacional no reembolsable (CINR) en el Perú. Así, es el Ente Rector del Sistema Nacional Descentralizado de Cooperación Internacional No Reembolsable (SINDCINR) y se constituye en su autoridad técnico-normativa a nivel nacional. 83. A la luz de lo desarrollado en el precitado acápite III, para la interpretación y/o aplicación de las normas relacionadas con las funciones y atribuciones tanto del MRE como de la APCI, esta Asesoría Jurídica no considera aplicable el principio de jerarquía normativa, como tampoco el principio de posterioridad que resuelve antinomias entre normas de igual jerarquía. 84. Así, se debe tener en cuenta la interpretación de esta Asesoría Jurídica que obedece a una conjunción, concordancia, y compatibilidad entre las disposiciones legales relativas a las funciones y competencias del MRE y de la APCI, objeto del presente Informe. 85. Cabe indicar adicionalmente que la posición de esta Asesoría Jurídica se asiste en los argumentos adicionales referidos en el acápite IV del presente Informe. 86. En la medida que esta Asesoría Jurídica, por los motivos expresados en el acápite V del presente Informe, considera que el Informe N° 002-2011-PCM-SGP.KPO procedente de la entonces Secretaría de Gestión Pública de la PCM, no puede representar la posición sobre el asunto en cuestión de la actual Secretaría de Gestión Pública de la PCM; de considerarlo necesario, se podría requerir una opinión de tal Secretaría, actualizada y relacionada específicamente a la materia en cuestión. 87. Si se acoge la posición interpretativa expresada por LEG-MRE, esta Oficina considera que, para su aplicación, se requieren de nuevas normas modificatorias de rango legal de carácter expreso, además de las de rango reglamentario que correspondan. 88. Entre las disposiciones que ameritarían modificatorias legales expresas, se encuentran (sin ser exhaustivos): (i) el artículo 3.1 de la Ley N° 27692 – Ley de Creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional – APCI, (ii) los artículos 1 y 2 de la Ley N° 28875 –Ley que crea el Sistema Nacional Descentralizado de Cooperación Internacional No Reembolsable; y, de ser el caso, (iii) el artículo 14 de la Ley N° 29357 – Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores-. 89. A nivel reglamentario, además de tales modificatorias legales, deberían modificarse el (i) Decreto Supremo N° 050-2012-RE, que aprueba la Política Nacional de Cooperación Técnica Internacional (parte considerativa, punto 2 de la Introducción, y punto 42 del Anexo 1), (ii) el Decreto Supremo N° 028-2007-RE, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones de la Agencia Peruana de Cooperación Av. José Pardo 261 Miraflores, Lima 18 Telf. (511) 617 3600 www.apci.gob.pe

Agencia Peruana de Cooperación Internacional

Oficina de Asesoría Jurídica

“

“Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú” “Año de la consolidación el Mar de Grau”

Internacional (artículo 3, entre otros más que se reconozcan); y, de ser el caso, (iii) el Decreto Supremo N° 135-2010-RE, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores (artículo 141). 90. Inclusive, en virtud que LEG-MRE alude a una incompatibilidad entre las disposiciones legales en cuestión y, en consecuencia, se considere iniciar, procedimientos de adecuación normativa de la APCI (como el ROF), o de nuevas modificatorias legislativas, esta Oficina considera que la decisión que se adopte en tal sentido incidiría necesariamente en la futura marcha de la institución. 91. Por lo tanto, corresponde que la adopción de tal decisión se someta a consideración del Consejo Directivo de la APCI, órgano máximo de esta Entidad, e integrado por el Presidente del Consejo de Ministros (quien lo preside), el Ministro de Relaciones Exteriores, el Ministro de Economía y Finanzas, tres miembros del Comité Interministerial de Asuntos Sociales, un Representante de los Gobiernos Regionales, un Representante de los Gobiernos Locales, y un Representante del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, además del Director Ejecutivo de la APCI (con voz pero sin voto). 92. Por lo demás, bajo un marco de estrecha colaboración (artículo 103, inciso e) del ROF del MRE) esta Asesoría Jurídica considera que el MRE y la APCI continúen trabajando conjuntamente con miras a la elaboración final de un proyecto de Reglamento del SINDCINR, en el marco de la normatividad vigente.// Atentamente,

Sergio Villanueva Gutiérrez Jefe (e) de la Oficina de Asesoría Jurídica Agencia Peruana de Cooperación Internacional

Av. José Pardo 261 Miraflores, Lima 18 Telf. (511) 617 3600 www.apci.gob.pe

Informe con enfoque de políticas públicas y gestión pública: Situación funcional y política de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI

INFORME

Para: Dirección Ejecutiva de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional – APCI

De: Arturo Delgado Vizcarra

Informe con enfoque de políticas públicas y gestión pública: Situación funcional y política de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI

Febrero, 2016

Las Lilas 210. Int. 4 La Molina Telfs: 987 256 406 arturodelgado10@gmail.com

Arturo Delgado Vizcarra| Informe

Informe con enfoque de políticas públicas y gestión pública: Situación funcional y política de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI

Informe 1.

Antecedentes La Dirección Ejecutiva de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional – APCI ha convocado al suscrito con la finalidad que exprese su opinión respecto a la situación funcional y política de la APCI, específicamente en lo relativo a sus funciones como ente rector de la Cooperación Técnica Internacional. Con tal finalidad, además de las normas legales aplicables, se ha hecho revisión de los siguientes documentos:

Informe N° 002 – 2011 – PCM – SGP.KPO del 26 de enero de 2011.

Memorándum (LEG) N° LEG 0055/2016 del 14 de enero de 2016.

Informe Nº067-2016-APCI-DE/OAJ del 22 de febrero del 2016.

Marco legal El marco legal que informa el presente documento es el siguiente: a)

Constitución Política del Perú

Decreto Legislativo 719 - Ley de Cooperación Técnica Internacional. Promulgada el 8 de noviembre de 1991.

Decreto Ley 25556 – Ley Orgánica del Ministerio de la Presidencia. Promulgada el 11 de junio d 1992. (Derogada)

Decreto Ley 26112 – Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores. Promulgada el 26 de diciembre de 1992. (Derogado)

Decreto Supremo 005 – 93 – PRES. Aprueban estructura orgánica y el reglamento de organización y funciones del Ministerio de la Presidencia. Promulgado el 18 de marzo de 1993. (Derogado)

Ley 27000 - Ley de Transferencia de la Secretaría Ejecutiva de Cooperación Técnica Internacional -SECTI- a la Presidencia del Consejo de Ministros. Promulgada el 20 de noviembre de 1998. (Derogada)

Las Lilas 210. Int. 4 La Molina Telfs: 987 256 406 arturodelgado10@gmail.com

Arturo Delgado Vizcarra| Informe

Informe con enfoque de políticas públicas y gestión pública: Situación funcional y política de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI

Ley 27658 – Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado. Promulgada el 17 de enero de 2002.

Ley 27692 – Ley de Creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional – APCI, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 12 de abril de 2002.

Ley 28925 -Ley que modifica la Ley Nº 27692, Ley de creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI

Ley N° 28875 –Ley que crea el Sistema Nacional Descentralizado de Cooperación Internacional No Reembolsable, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 15 de agosto de 2006.

Ley N° 29158 - Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 20 de diciembre de 2007.

Ley N° 29357 - Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 13 de mayo de 2009. a) Decreto Supremo 135-2010-RE – Aprueban Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores

Contexto y análisis

3.1.

Curso del ordenamiento del Sector. Creación de APCI. De manera muy resumida, corresponde situarse en el contexto institucional del Poder Ejecutivo antes de la creación de la APCI. En esos días existían dos instituciones que conducían la materia de cooperación internacional en el Poder Ejecutivo, una de ellas era la Oficina de Cooperación Internacional, que era parte del Ministerio de Relaciones Exteriores y la otra era la Secretaría Ejecutiva de Cooperación Técnica Internacional – SECTI, órgano que originalmente se diseñó y concibió en el Ministerio de la Presidencia y que luego fue transferido a la Presidencia del Consejo de Ministros. En el año 2002, el proceso de modernización de la gestión del Estado se había instaurado a partir de una ley especial dictada para el efecto, los organismos encargados del diseño e implementación de políticas públicas, habían decidido llevar adelante el proceso de descentralización, lo que generó un cambio en la estructura de la administración pública que aún hoy, catorce años después, es sujeto de debate y propuesta de ajuste. Por otro lado la economía internacional y particularmente la latinoamericana transcurría por difíciles procesos de contracción, situación que obligaba a que el Estado eleve considerablemente su nivel de eficiencia

Las Lilas 210. Int. 4 La Molina Telfs: 987 256 406 arturodelgado10@gmail.com

Arturo Delgado Vizcarra| Informe

Informe con enfoque de políticas públicas y gestión pública: Situación funcional y política de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI

desterrando, en ese esfuerzo, cualquier duplicidad en la gestión de los servicios públicos y las funciones que los sustentan. Es en ese marco que el Congreso de la República, a través de la Comisión de Relaciones Exteriores, se discute la creación de la APCI. Sobre el particular es sumamente ilustrativa la exposición que, a propósito del Proyecto de Ley de creación de la APCI, emitió el Presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores de ese entonces, Congresista Luis Gonzáles Posada1:

(…)

Ver la Sesión del Pleno del Congreso de la República del 4 de abril de 2002 Las Lilas 210. Int. 4 La Molina Telfs: 987 256 406 arturodelgado10@gmail.com

Arturo Delgado Vizcarra| Informe

Informe con enfoque de políticas públicas y gestión pública: Situación funcional y política de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI

El suscrito no ha encontrado registros sobre si el proyecto de ley fue remitido para opinión al Ministerio de Relaciones Exteriores, pero, en todo caso, en cumplimiento de las disposiciones para la promulgación de las normas legales la autógrafa de la Ley si debió haber sido remitida al Poder Ejecutivo para que la promulgue y la observe. Los registros del Congreso de la República no acreditan que se hayan presentado observaciones a la norma, por el contrario aparece una promulgación directa de ésta:

Una primera conclusión que salta a la vista del contexto y de los discursos expresados en el debate del Congreso de la República y otros que pudieran haber sucedido en los momentos formativos del APCI, es que la institución se desprendió de una voluntad política por el ordenamiento, la búsqueda de mayor eficiencia en el Estado y para que elevar los niveles de efectividad de la cooperación internacional. De manera más específica, también se aprecia que la opción de fortalecer el tratamiento de la cooperación internacional negó la posibilidad de aprovechar la existencia previa de una oficina en

Las Lilas 210. Int. 4 La Molina Telfs: 987 256 406 arturodelgado10@gmail.com

Arturo Delgado Vizcarra| Informe

Informe con enfoque de políticas públicas y gestión pública: Situación funcional y política de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI

el Ministerio de Relaciones Exteriores eligiéndose, en consecuencia, constituir una institución pública. Normalmente la Presidencia del Consejo de Ministros al recibir una autógrafa la envía a los sectores involucrados para su opinión, no cuento con el registro de tal actividad pero puedo asegurar que la autógrafa fue remitida por lo menos al Ministerio de Relaciones Exteriores y al Ministerio de Economía y Finanzas, ello quiere decir que institucionalmente se estuvo de acuerdo con la formación e implementación de APCI con todas las consecuencias funcionales y políticas que ello conlleva. Un punto importante, mas enfocado en el tema para el cual se me ha convocado, es que el artículo 3 de la Ley 27692 indicaba: Artículo 3.- Objeto

3.1 La APCI es el ente rector de la cooperación técnica internacional y tiene la responsabilidad de conducir, programar, organizar y supervisar la cooperación internacional no reembolsable, en función de la política nacional de desarrollo, en el marco de las disposiciones legales que regulan la cooperación técnica internacional (el resaltado es de quien suscribe)

Dicho artículo es, posteriormente, modificado por la Ley 28925 que incorpora el siguiente texto: "3.1 La APCI es el ente rector de la cooperación técnica internacional y tiene la responsabilidad de conducir, programar, organizar, priorizar y supervisar la cooperación internacional no reembolsable, que se gestiona a través del Estado y que proviene de fuentes del exterior de carácter público y/o privado, en función de la política nacional de desarrollo, y por consiguiente gozan de los beneficios tributarios que la ley establece.” (el resaltado es de quien suscribe)

Es perfectamente visible que tanto la redacción original como la modificada en el año 2006 otorgan la calidad de rector al APCI y que en ambos casos, el proceso legal obliga a un pronunciamiento institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores y en este segundo caso con mayor profundidad ya que la redacción original de la autógrafa que después sería observada al Congreso de la República por el Poder Ejecutivo, pero en materia distinta a la rectoría, la cual no estuvo en discusión2. Continuando con el análisis del desenvolvimiento de las normas y su gestación, la Ley 28875, surgió del Dictamen al Proyecto de Ley 11026 – 2003/CR de la Comisión de Relaciones Exteriores cuyo texto indica:

Ver: Diario de Debates, sesión matinal del Pleno del Congreso de la República del 26 de octubre de 2006 Las Lilas 210. Int. 4 La Molina Telfs: 987 256 406 arturodelgado10@gmail.com

Arturo Delgado Vizcarra| Informe

Informe con enfoque de políticas públicas y gestión pública: Situación funcional y política de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI

(…) Nótese que al igual que en casos anteriores la autógrafa del Proyecto de Ley no mereció observaciones por parte del Poder Ejecutivo, hecho que incluye la aceptación institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores:

Las Lilas 210. Int. 4 La Molina Telfs: 987 256 406 arturodelgado10@gmail.com

Arturo Delgado Vizcarra| Informe

Informe con enfoque de políticas públicas y gestión pública: Situación funcional y política de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI

Luego de las normas reseñadas las sub siguientes no incluyen en sus textos el regreso al esquema funcional anterior a 2002 donde un órgano del Ministerio de Relaciones Exteriores actuaba en materia de cooperación técnica a través de la Oficina de Cooperación Técnica Internacional, tal como se indica en la Ley 26112. Respecto del proceso de aprobación y el debate en el Pleno del Congreso de la República de la Ley 29357, corresponde observar varios detalles que le brindan un contexto a las expresiones legales que contiene. El primero es que la Ley se origina en un proyecto de Ley presentado por el Poder Ejecutivo, discutido y seguramente formulado por y en el Ministerio de Relaciones Exteriores, en consecuencia si se hubiera apreciado la necesidad de formular cambios a la calidad, funciones y otros de la APCI, se hubiera redactado algún artículo y se hubiera impulsado la modificación. Tal cosa como es evidente del texto legal final que fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 13 de mayo de 2009 no sucedió, en cambio si se dijo: Artículo 4.- Ámbitos de competencia El Ministerio de Relaciones Exteriores ejerce sus funciones dentro de los siguientes ámbitos de competencia para el logro de los objetivos y metas del Estado: a)

Política Exterior.

Relaciones Internacionales.

Cooperación Internacional.

Artículo 5.- Funciones rectoras El Ministerio de Relaciones Exteriores ejerce las funciones rectoras, respecto de otros niveles de gobierno en todo el territorio nacional y en el ámbito internacional, conforme a la Constitución Política del Perú, en las siguientes materias: (…) Las Lilas 210. Int. 4 La Molina Telfs: 987 256 406 arturodelgado10@gmail.com

Arturo Delgado Vizcarra| Informe

Informe con enfoque de políticas públicas y gestión pública: Situación funcional y política de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI

7. Formular, planear, dictar, dirigir, coordinar y supervisar las políticas nacionales en materia de cooperación internacional.

Corresponde indicar que la frase: “Funciones rectoras” no provino de la propuesta del Poder Ejecutivo, sino que fue una modificación introducida en el debate del Pleno del Congreso 3 por el Congresista Wilson Ugarte obedeciendo a un criterio formal antes que a alguna discusión de fondo:

Desde otro punto de vista es altamente demostrativo que el Reglamento de Organización y Funciones no incluya expresamente como su parte de su base legal ni al Decreto Legislativo 719, ni a la Ley que creo al APCI ni a la que creó el Sistema Nacional Descentralizado de Cooperación Internacional No Reembolsable:

Ver: Diario de Debates sesión del 02 de abril de 2009 Las Lilas 210. Int. 4 La Molina Telfs: 987 256 406 arturodelgado10@gmail.com

Arturo Delgado Vizcarra| Informe

Informe con enfoque de políticas públicas y gestión pública: Situación funcional y política de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI

3.2.

Ordenamiento del Poder Ejecutivo. Organismos Públicos Anota el informe de la Secretaría de Gestión Pública siguiendo lo dispuesto por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo – LOPE que los organismos públicos se crean cuando es necesario brindar algún servicio específico o cuando se requiere tener una entidad con administración propia. Lo cierto, es que la conceptualización de qué es un organismo público y cuando debe ser creado tienen explicaciones mayores que lo dicho por la LOPE y ello por una razón factual evidente, los organismos públicos no son posteriores a la LOPE, puedo atreverme a decir que la mayoría de ellos es anterior a los conceptos y categorías dispuestas en dicha Ley, como es el caso de la APCI, por ejemplo. Otra razón es que los organismos públicos no son privativos del Poder Ejecutivo también los encontramos en los gobiernos subnacionales, como por ejemplo en la Municipalidad Metropolitana de Lima, que cuenta con el Servicio de Administración Tributaria – SAT o el Instituto Metropolitano de Planificación – IMP. Corresponde indicar, en principio, que un organismo público va mas allá de una relación corta o larga de funciones, de mayores o menores presupuestos, implica una decisión fundamental, porque a partir de ese momento, se entregan autonomías técnicas para el cumplimiento de funciones de un servicio público, el Estado hace un esfuerzo presupuestario importante y con

Las Lilas 210. Int. 4 La Molina Telfs: 987 256 406 arturodelgado10@gmail.com

Arturo Delgado Vizcarra| Informe

Informe con enfoque de políticas públicas y gestión pública: Situación funcional y política de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI

voluntad de permanencia, las personas que son contratadas se especializan en ciertas funciones y temáticas estatales, basta observar cualquiera de los organismos creados, con el tiempo generan un conjunto de personas especializadas en el tema que se relacionan con el Estado con ese enfoque y con el público que sirven igualmente bajo ese parámetro. En segundo lugar, la decisión para crear un organismo público normalmente es política se busca mayor eficacia o calidad en la prestación de un servicio determinado y basados en este esquema, se justifica la creación del organismo, tanto es política que han existido organismos creados a partir de coyunturas sólo para efectos de circunstancias temporales: ORDESUR y FORSUR, por ejemplo, fueron creados ambos como respuesta a la atención inmediata a la reconstrucción de zonas afectadas por sismos en la zona sur del país. Tal creación ocurrió aún cuando las funciones de reconstrucción eran posibles de hallar en varios ministerios, gobiernos sub nacionales y organismos públicos. En consecuencia, como hemos esbozado hace varias líneas, las capacidades, las funciones de los organismos públicos no sólo deben interpretarse, interiorizarse y aplicarse sobre la base de su literalidad sino también en la intención política la misma que deberá entenderse permanente hasta que el propio Estado a través de cualquiera de los medios de expresión formales, leyes o sus reglamentos, indique que la situación ha cambiado. Un punto adicional importante que se deriva de la existencia de un organismo público es la cantidad de relaciones que se generan por la existencia de éste, sea al interior de la administración pública nacional como, eventualmente, en el ámbito internacional. Quizás el primer conjunto de relaciones es el mas importante, porque en el ámbito nacional un organismo público debe construir legitimidad, credibilidad y sostenibilidad de sus decisiones, de nada sirve, por ejemplo, a la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR contar con un marco legal ideal, un personal con calidades superiores si los gobiernos sub nacionales no conocen y confían en su actuación. APCI desde su creación no sólo ha logrado un conjunto de relaciones importantes sino que hoy la cooperación técnica internacional es muy activa en los gobiernos sub nacionales ayudando a fortalecer el proceso de descentralización que tiene en marcha la administración pública nacional. 3.3.

Rectoría como concepto Corresponde expresar, en principio, que la rectoría de un organismo público sobre un sistema, administrativo o funcional, no es ni puede ser una característica que se impone legalmente de manera espontánea, responde a una serie de criterios técnicos y políticos y al fortalecimiento de

Las Lilas 210. Int. 4 La Molina Telfs: 987 256 406 arturodelgado10@gmail.com

Arturo Delgado Vizcarra| Informe

Informe con enfoque de políticas públicas y gestión pública: Situación funcional y política de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI

la acción con y sobre las instituciones públicas, además de la constante especialización y fortalecimiento del sistema objeto de rectoría. En el 2002 el Estado optó por un modelo organizacional para el tratamiento de la Cooperación Técnica Internacional que instaló a la APCI como ente rector de un sistema que fue modificado y precisado cuatro años después. Las terminantes expresiones legales, además de un contexto técnico y legal anterior y negado, que establecen la calidad de rector de APCI obligan a que, si por alguna razón técnica o política, tal debe modificarse o siquiera entenderse de manera distinta ello debiera provenir de una ley expresa que indique que la rectoría ya no corresponde a APCI y en cambio se establece en otra dirección o, en un caso mínimo, una norma que derogue los artículos que establecen la rectoría originaria. La ley, como regla general, sigue a la realidad intentando que esta cambie o se regule de tal forma que se generen beneficios a la sociedad, por lo menos en su mayor parte, dicho de otro modo, la ley, normalmente, es una respuesta a un estado determinado de la realidad. En el caso de la norma de creación de APCI, lo expresaron los congresistas que discutieron la norma fundacional, se trataba de ordenar una materia dispersa en el Estado razón por la cual la rectoría se hacía fundamental. Las motivaciones de la rectoría dictada y derivada de la LOPE es absolutamente distinta, de cara al proceso de descentralización se requería afirmar y reafirmar que el gobierno central, en general, es quien rige la política del Estado, el que determina las líneas fundamentales de las políticas públicas, basta leer con cierto detenimiento la LOPE para encontrar numerosas menciones en este sentido, tanto para sistemas administrativos, sistemas funcionales como para las políticas generales. La Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores derivada de la LOPE responde a esta lógica, de, como se expresó en el Congreso de la República, fortalecer la redacción legal para evitar entendimientos distintos del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo. El presente informe no niega la rectoría del Ministerio de Relaciones Exteriores, indudablemente la tiene, ninguna otra institución estatal rige las políticas nacionales generales en materia de cooperación internacional y estas se expresan a través de los Decretos Supremos que puede emitir, las propuestas de Ley y su participación permanente en el Consejo de Ministros. Nótese además que, aún cuando exista un organismo público cumpliendo una u otra función, la responsabilidad política se encuentra concentrada en el Ministro, el titular de la cartera y responsable máximo de lo que ocurra en el Sector. Es por la responsabilidad política apuntada hacia los ministros que los organismos públicos del Poder Ejecutivo se encuentran adscritos, siempre a algún ministerio. Las Lilas 210. Int. 4 La Molina Telfs: 987 256 406 arturodelgado10@gmail.com

Arturo Delgado Vizcarra| Informe

Informe con enfoque de políticas públicas y gestión pública: Situación funcional y política de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI

Es en virtud de esa responsabilidad que se ha dispuesto como vía de supervisión y conexión a la adscripción. Este concepto, tiene una vaga definición técnica ya que implica una vinculación política y medida dependencia sin que se pierda la autonomía administrativa y técnica dictada por la Ley. Sin perjuicio de lo dicho, en el caso de APCI, que es similar a un gran conjunto de instituciones públicas tales como el OSCE, OTASS, ANA, OEFA y SERVIR. El caso de SERVIR es interesante, porque éste es rector indudable del sistema administrativo de la gestión de los recursos humanos, el mismo que es parte de un conjunto mayor: la gestión pública, cuyo rector es la Secretaría de Gestión Pública. Sucede lo mismo, en materia distinta, con el OSCE. La rectoría de un organismo público sobre una materia es fundamentalmente técnica, emite normas para que el sistema y la materia bajo su responsabilidad operen de forma eficaz y eficiente al interior del Estado, se relaciona directamente con otras instituciones públicas o con el público que atiende, procurando en todos los casos elevar el valor público de sus prestaciones, en determinados casos regula la actividad de los órganos que se ocupan de la materia en las entidades del Estado. En esa línea APCI, en cumplimiento de las funciones rectoras dispuestas legalmente, cuenta con importantes logros y legitimidad en la administración pública nacional. 4.

Conclusiones 4.1.

La creación del APCI responde a decisión de ruptura de la situación anterior, donde la materia cooperación internacional era de competencia de un órgano del Ministerio de Relaciones Exteriores y otro del Ministerio de la Presidencia.

4.2.

El Ministerio de Relaciones Exteriores fue parte en la formulación de las normas que crearon APCI a través de opiniones al Congreso o sobre la autógrafa de las leyes formativas de la agencia y del Sistema Nacional Descentralizado de Cooperación Internacional No Reembolsable.

4.3.

La formación institucional de la agencia tomó varios años, en ninguno de ellos se cuestionó la rectoría sobre la materia de cooperación técnica internacional.

4.4.

La rectoría del Ministerio de Relaciones Exteriores sobre la materia de cooperación internacional tiene dos planos de aplicación, la primera convocada por la responsabilidad política sobre la materia dispuesta constitucionalmente; y la segunda en la posibilidad que tienen de expresarse mediante decretos supremos reglamentarios o autónomos.

Las Lilas 210. Int. 4 La Molina Telfs: 987 256 406 arturodelgado10@gmail.com

Arturo Delgado Vizcarra| Informe

Informe con enfoque de políticas públicas y gestión pública: Situación funcional y política de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI

4.5.

Para el caso planteado, la competencia del Ministerio de Relaciones Exteriores se refiere a la determinación de políticas nacionales de carácter general.

4.6.

En cambio, APCI articula, coordina y supervisa la acción de la cooperación técnica internacional, además de, en ejercicio de su rectoría, dictar normas generales.

4.7.

Teniendo en cuenta la contundencia de la determinación de la rectoría de APCI cualquier variación a dicha característica deberá ser resultado de una expresión igualmente clara y directa del Estado.

Muy atentamente,

ARTURO DELGADO VIZCARRA

Las Lilas 210. Int. 4 La Molina Telfs: 987 256 406 arturodelgado10@gmail.com

Arturo Delgado Vizcarra| Informe