Reglas de operación con perspectiva de género

Dirección General de Institucionalización de la Perspectiva de Género Claudia Gabriela Salas Rodríguez Coordinación María de Lourdes Ávila Santacruz Investigación documental y redacción María de Lourdes Ávila Santacruz Martha E. Guerrero García Verónica Hernández Guadarrama Ignacio Hernández Montoya Agradecimientos Aurora Morales Delgadillo Balbina Hernández Alarcón Olga Salazar Camacho Gabriela Sánchez Martínez Instituto Nacional de las Mujeres INMUJERES Alfonso Esparza Oteo 119 Col. Guadalupe Inn C.P. 01020, México, D.F. www.inmujeres.gob.mx Primera edición: diciembre de 2011 ISBN: 978-607-7825-39-5 Impreso en México/Printed in Mexico

Índice Presentación 4 Introducción 6 Unidad 1. La perspectiva de género en el modelo de gestión pública

10

El modelo de gestión pública enfocado a resultados

12

Hacia una gestión pública con perspectiva de género

18

Ejercicio 22 Unidad 2. Fundamentos metodológicos para elaborar programas sociales con perspectiva de género

34

Metodología del marco lógico

36

Análisis de género

37

Relación entre matriz de marco lógico y análisis de género

39

Etapas de la metodología de marco lógico

42

Matriz de indicadores de resultados

52

Ejercicio 63 Unidad 3. Elementos teórico-prácticos para elaborar reglas de operación con perspectiva de género

76

Nociones básicas de reglas de operación

78

Estructura general de las reglas de operación

80

Procedimiento técnico-administrativo para la elaboración de reglas de operación de programas sociales

85

Prontuario para el análisis grupal

91

Estructura de las reglas de operación y su relación con la matriz de indicadores y la perspectiva de género

93

Ejercicio

106

Bibliografía

118

Presentación La incorporación de la perspectiva de género en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria —reforma realizada en 2012 con carácter permanente— representa un parteaguas para garantizar la igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres a través de las políticas públicas.

La trascendencia de esta medida, aunada a la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres y la reforma a nuestra Constitución Política que eleva al más alto nivel el reconocimiento de los derechos humanos, constituyen señales evidentes del compromiso del Estado mexicano para fortalecer la Política Nacional de Igualdad.

Ante esta oportunidad histórica para institucionalizar una gestión pública basada en el principio de la igualdad de oportunidades, el Instituto Nacional de las Mujeres presenta la Guía práctica para elaborar reglas de operación de programas sociales con perspectiva de género.

Se trata de una obra creada especialmente para las y los servidores públicos que tienen la encomienda de materializar los derechos humanos de las mujeres desde una de las fases más importantes de las políticas públicas: el diseño, operación y evaluación de los programas sociales.

Como nunca antes se han puesto en marcha acciones que garantizan no sólo la gestión transparente de los recursos públicos, sino y principamente que los resultados se reflejen en una mejor calidad de vida. Tal es la razón de ser de las reglas de operación, auténticas arterias que conducen los beneficios directos para la población, y que con la introducción del enfoque de género habrá de reflejar el espíritu y el compromiso de velar por las necesidades apremiantes de las mujeres en nuestro país.

Con esta publicación, estamos seguras de que las y los servidores públicos se allegarán de las herramientas y conocimientos necesarios para contribuir a que la igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres deje de ser una aspiración y se convierta en una práctica común de nuestro quehacer institucional.

Presidenta del Instituto Nacional de las Mujeres

Introducción Que la protección de los derechos, necesidades e intereses de las mujeres sean el tema central de las políticas públicas y uno de los ejes principales de la intervención del Estado mexicano, es el objetivo primordial de lo que hoy se conoce como transversalidad de la perspectiva de género. Como entidad responsable de la coordinación de ese proceso, el Instituto Nacional de las Mujeres (inmujeres) desarrolla esta guía para orientar a quienes tienen a su cargo la proyección y aplicación de los programas presupuestarios sujetos a reglas de operación sobre qué es el enfoque de género y cuán determinante puede ser en los resultados y alcances de su trabajo.

La obra se compone de tres unidades temáticas que, de forma resumida, abordan los siguientes temas: En la Unidad 1, La perspectiva de género en el modelo de gestión pública, se explican las características generales del modelo de gestión para resultados, su concordancia con los objetivos de planeación nacional y los mandatos del Presupuesto de Egresos de la Federación. Contiene también una breve descripción de los principales instrumentos jurídico-normativos que establecen la obligatoriedad de incorporar la perspectiva de género en las políticas públicas y en la cultura institucional.

En la Unidad 2, Fundamentos metodológicos para elaborar programas sociales con perspectiva de género, se describen las principales etapas de la metodología del marco lógico (mml) y su relación con el análisis de género, con el propósito de entender cómo las diferencias entre mujeres y hombres pueden convertirse en

desigualdades. Asimismo, se enfatiza la importancia de la intervención pública -–desde la proyección de políticas y programas–, para disminuir las desigualdades económicas y sociales, mediante el acceso y distribución de los recursos y la generación de oportunidades en condiciones de equidad para mujeres y hombres.

La Unidad 3, Elementos teórico-prácticos para elaborar reglas de operación con perspectiva de género, constituye la parte medular de la obra. Se enfoca a explicar las relaciones internas y externas que se establecen durante el proceso de elaboración de reglas de operación, a través de la coordinación entre las diferentes instancias y actores estratégicos, y en su valoración como mecanismo de interlocución con la población objetivo de los programas sociales. De igual manera, se explica la congruencia que debe haber entre la matriz de indicadores de resultados (mir) y las reglas de operación, como reflejo del marco conceptual de la mml, y la aplicación práctica para la incorporación de la perspectiva de género en la formulación de reglas de operación, a partir de una revisión de su estructura y contenido, que incluye comentarios y ejemplos para facilitar la comprensión del tema.

Reglas de operación

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Cómo usar esta guía El enfoque didáctico de esta guía es el aprendizaje autodidacta. Este consiste en términos generales en que cada persona selecciona y relaciona la información con sus conocimientos

y experiencias previos, la procesa y contrasta con el conocimiento adquirido en la práctica. Es decir, se trata de un aprendizaje basado primordialmente en el desarrollo de estrategias personales para construir conocimientos.

En consecuencia, el perfil de las y los lectores de esta guía son personas que buscan trascender, a través de su desempeño profesional, en el contexto institucional y social, en su desarrollo personal y en la calidad de los bienes y servicios que proporcionan a la ciudadanía. Con base en este enfoque, la guía está planeada para usuarias y usuarios que: • • • • • • •

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Cuentan con una formación académica con grado técnico, de licenciatura o de posgrado Tienen experiencias profesionales en diferentes ámbitos de la gestión pública Poseen capacidad de análisis y de síntesis, así como de toma de decisiones en su área de trabajo Valoran la importancia de la coordinación interinstitucional como una forma de potenciar las acciones públicas Buscan alternativas para su actualización profesional Identifican sus necesidades de aprendizaje y son capaces de responsabilizarse de su propia formación Son sensibles ante los problemas sociales y tienen conciencia de su responsabilidad como servidoras/es públicas/os

Los contenidos están estructurados para un aprendizaje independiente en tres unidades temáticas, organizadas de la siguiente manera: Propósito: describe el objetivo a través del aprendizaje.

Antes de empezar: es una autoevaluación diagnóstica para la identificación de conocimientos previos, experiencias u opi-

niones sobre el tema central de la unidad, y que se sugiere compartirla con sus compañeras/os de trabajo. En la Bitácora, que se encuentra al final de cada unidad, se pueden hacer esas anotaciones.

Ejercicio de autoevaluación: se localiza al final de cada unidad para verificar la comprensión del tema general.

Bitácora: es una sección para anotar las respuestas del ejercicio de autoevaluación diagnóstica y las reflexiones que propicie el tema.

Dado el enfoque autodidacta de la obra, se sugiere el intercambio de ideas, el diálogo, la reflexión y el análisis del contenido con sus colegas de trabajo. Nuestra expectativa es que las y los lectores encuentren en él una guía práctica para incorporar la perspectiva de género en su quehacer profesional, y contribuyan con ello a lograr una sociedad más justa e igualitaria.

Reglas de operación

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Unidad 1 La perspectiva de género en el modelo de gestión pública

Propósito Identificar las características más importantes del modelo de gestión para resultados y del marco normativo básico de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.

Antes de empezar ¿Qué elementos del actual modelo de gestión conoce? ¿Cuál es el principio rector que articula las políticas públicas en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012?

Tomando como referencia el eje 3 del pnd, igualdad de oportunidades, ¿qué estrategias, desde los programas sociales, podrían facilitar el avance hacia una cultura de igualdad entre mujeres y hombres? ¿En qué etapas del ciclo presupuestario considera relevante y propicio que se incorpore la perspectiva de género?

Anote sus respuestas, reflexiones y dudas en la bitácora de esta unidad.

El modelo de gestión pública enfocado a resultados El Plan Nacional de Desarrollo1 (pnd) es el instrumento rector de la administración pública2 que define los objetivos, las estrategias y prioridades nacionales de cada administración.

De acuerdo con el pnd 2007-2012, el principio que articula la toma de decisiones y la definición de las políticas públicas es el desarrollo humano sustentable, esto es, que las personas puedan ampliar sus capacidades y libertades para tener una vida digna sin comprometer el patrimonio de las futuras generaciones. La estrategia integral del pnd para avanzar hacia ese objetivo se desarrolla en cinco grandes ejes: 1.

2.

3.

4.

5.

Estado de derecho y seguridad Economía competitiva y generadora de empleos Igualdad de oportunidades Sustentabilidad ambiental Democracia efectiva y política exterior responsable

Uno de los propósitos preponderantes del desarrollo humano sustentable es que mediante la redistribución equitativa de la riqueza del país se favorezca la igualdad de oportunidades educativas, profesionales, de empleo y de salud, necesarias para que mujeres y hombres puedan vivir mejor y participar en las actividades productivas del país. Para ello se requiere, además de la participación del Gobierno Federal, de la colaboración activa y estratégica de los estados y los municipios.

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Los objetivos, estrategias y líneas de acción de cada programa del pnd son la base para la formulación de los programas pre Plan Nacional de Desarrollo http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx

1

Ley de Planeación, última reforma DOF 9-04-2012, consultada en: www.diputados.gob.mx.

2

supuestarios, y sus objetivos, indicadores y metas. En la elaboración de políticas3 y programas públicos es necesario tomar en cuenta las etapas del ciclo presupuestario (acciones de planeación, programación, presupuestación, ejecución, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas), que requieren a su vez de la administración de recursos técnicos, materiales y humanos. La Ley de Presupuesto Público y Responsabilidad Hacendaria, en sus artículos 24, 25-III, 27 y 28, establece tanto el procedimiento a seguir para llevar a cabo la programación y presupuesto del gasto público, como los componentes necesarios para realizarlo desde el enfoque del presupuesto basado en resultados (PbR) y el sistema de evaluación de desempeño (sed).4 La gestión pública, que hoy día se enfoca al cumplimiento de estos dos principios, ha sufrido cambios en el tiempo como se aprecia en el Cuadro 1: Cuadro 1. Evolución de la gestión pública en los siglos xx y xxi Aspecto

siglo xx

siglo xxi

Foco de atención

Cumplimiento de programas

Logro de resultados

Énfasis

Administración de recursos

Gestión de resultados

Objetivos

Actividades a realizar

Resultados de desarrollo

Correspondencia con los programas

Los programas operativos no necesariamente coinciden con el Plan Estratégico

El proceso de planeación nacional mantiene correspondencia con el PND

En este manual se entenderá como política pública al conjunto de decisiones y acciones intencionales y racionales, creadas para resolver un problema público y con la interlocución entre gobierno y sociedad, y dirigidas a un grupo meta.

3

El sistema de evaluación del desempeño (sed) brinda información para valorar con objetividad y de manera continua la eficacia de las políticas, programas e instituciones públicas. El sed es un nuevo modelo gubernamental para la gestión de asignaciones presupuestarias mediante un uso eficiente del gasto público que incremente la calidad de los bienes y servicios públicos, además de fortalecer los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas. Por tratarse de una estrategia de conocimiento obligatorio para las y los servidores públicos de la Administración Pública Federal, sólo se exponen los aspectos relacionados con la incorporación de la perspectiva de género en las políticas públicas y programas presupuestarios.

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La gestión para resultados (GpR) es una forma de planear, monitorear, evaluar y ajustar estrategias y acciones, que prioriza la eficacia y eficiencia administrativa, es decir, que el uso de los recursos públicos se orienta al logro de resultados: mejorar las condiciones sociales y económicas del país.

Conceptos clave La gestión para resultados es un modelo directivo, de cultura organizacional y de gestión. Su objetivo es potenciar las capacidades de las organizaciones públicas para que cumplan los resultados consignados en los objetivos y programas del pnd, y produzcan bienestar en la población, es decir, valor público.

El valor público se visibiliza cuando existen las condiciones para que todos los integrantes de la sociedad (mujeres y hombres) disfruten de las oportunidades para tener una vida digna, de empleo y bienestar, debido a que el gobierno, a través de programas de desarrollo social y económico, ha dado respuestas efectivas y útiles a sus necesidades o demandas presentes y futuras.

El presupuesto basado en resultados (PbR), uno de los principales componentes de la GpR, tiene como propósito mejorar la asignación y ejecución del gasto público mediante la evaluación de resultados y, de esta manera, favorecer la transparencia y la rendición de cuentas.

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El sistema de evaluación del desempeño es un conjunto de métodos y herramientas –con base en indicadores estratégicos y de gestión– que posibilitan una valoración objetiva del impacto social y desempeño de los programas.

En la Figura 1 se muestra la interacción entre los principales componentes del modelo gestión para resultados y su relación con el pnd.

F1

Figura 1. Gestión para Resultados, Presupuesto Basado en Resultados y Sistema de Evaluación del Desempeño.

Gestión para resultados (GpR) Presupuesto Basado en Resultados (PbR) Sistema de Evaluación de Desempeño (SED) Planeación

Programación y presupuesto

Indicadores

• De políticas • De programas • De instituciones

• Impulso al desarrollo

humano sustentable • Mayor bienestar de

Ejercicio y seguimiento

Evaluación

• De políticas • De programas • De instituciones

Rendición de cuentas

Sistema de Información para PbR

la población por medio de la igualdad de oportunidades Resultados

• Construcción de

políticas públicas con perspectiva de género de manera transversal en la APF • Aumento en la

eficiencia y mejora en el desempeño de la gestión pública

Coordinación institucional • Mejora en la rendición

de cuentas Plan Nacional de Desarrollo y Programas que se derivan del mismo

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15 • Calidad del gasto

público Marco Legal y Normativo

En la articulación de las etapas del ciclo presupuestario podemos comenzar a incorporar la perspectiva de género. Para ello se sugiere: • Coincidir los objetivos estratégicos de las dependencias y de los programas presupuestarios con los objetivos sectoriales y estratégicos del pnd y del Proigualdad.

• Impulsar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres mediante la incorporación de la perspectiva de género en el diseño, elaboración, aplicación, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas de los programas de la apf, como lo señala el Presupuesto de Egresos de la Federación.

• Establecer metas que reflejen objetivos de largo, mediano y corto plazos, con información desagregada por sexo.

• Elaborar reglas de operación que muestren la aplicación de la metodología del marco lógico, así como la incorporación de la perspectiva de género en la matriz de indicadores (mir) de los programas presupuestarios.

Las y los servidores públicos que proyectan los programas tienen una importancia vital en la incorporación de la perspectiva de género, de aquí la necesidad de sensibilizarles, dotarles de información especializada e instrumentos para fortalecer su trabajo y las acciones institucionales en esa materia.

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En la Figura 2 se muestra un ejemplo de cómo se entrelazan los objetivos, indicadores y metas y en qué fase se inscribe la elaboración de la matriz del marco lógico con enfoque de género.

F2

Planeación

Figura 2. Correspondencia del plan nacional de desarrollo con los programas prespuestarios

I. Plan nacional de desarrollo Desarrollo humano sustentable

10 objetivos nacionales 5 ejes de política pública 84 objetivos de Los ejes de política pública

II. Programas del Plan Nacional de Desarrollo

Objetivos

Estrategias

Líneas de acción

Indicadores

Estrategias

Líneas de acción

Indicadores

Metas 2012

Metas

Programación

Sectoriales Especiales Regionales Institucionales

III. Planeación estratégica en dependencias y entidades

Objetivos estratégicos de las dependencias y entidades

Indicadores

Metas

IV. Programas presupuestarios

Objetivos de los programas presupuestarios

Indicadores

Metas

Matriz de marco lógico con perspectiva de género Fin Propósito Componentes Actividades

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Hacia una gestión pública con perspectiva de género En nuestro país se han aprobado reformas legislativas e iniciativas de ley para erradicar la discriminación, la injusticia y la violencia que enfrentan las mujeres. Éstas han originado un marco jurídico acorde con los cambios democráticos, que garantiza el respeto y pleno ejercicio de los derechos de las y los ciudadanos/as, y posibilita avanzar en la procuración y administración de la justicia en igualdad de trato.

Parte de estos cambios provienen de la adhesión de México como Estado parte de instrumentos internacionales como la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (cedaw, por sus siglas en inglés), norma que constituye un referente obligado para la formulación de políticas, programas y acciones gubernamentales en materia de género e igualdad.

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La recomendación número 6, aprobada por el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer en 1988, indica a los Estados parte establecer o reforzar mecanismos, instituciones o procedimientos nacionales efectivos, a un alto nivel de responsabilidad gubernamental y con recursos, compromisos y autoridad suficientes. Entre otros objetivos, la recomendación pretende que se conozcan las repercusiones de las políticas gubernamentales en las mujeres a partir de su situación general; que se formulen nuevas políticas y se apliquen eficazmente estrategias y medidas encaminadas a eliminar la discriminación hacia las mujeres.

Otro compromiso es la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém do Pará), ratificada por nuestro país como integrante de la Organización de Estados Americanos. En ella

se señala que todos sus Estados parte se comprometen a adoptar las medidas necesarias para proteger los derechos de las mujeres mediante la eliminación de situaciones de violencia que puedan afectarlas, tanto en el ámbito público como en el privado.

Es este el contexto de la inclusión transversal de la perspectiva de género en la administración pública que durante los últimos años ha presentado avances y retos, entre ellos, la consolidación de su aplicación en todos los procesos de planeación y posicionarla como principal estrategia que erradique las asimetrías de género en el acceso a los recursos y oportunidades de mujeres y hombres.

La construcción de una política de igualdad requiere de un marco normativo que posibilite cambiar la planeación de las políticas y programas, así como el funcionamiento de las dependencias y organismos públicos. En el Cuadro 2 se especifican las principales leyes, planes y programas que fundamentan la incorporación Cuadro 2. Marco jurídico en favor de la igualdad entre mujeres y hombres Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos El Artículo 1, reformado en 2001, prohíbe todo tipo de discriminación por motivos de género.

El Artículo 4 se reforma en 1974 para reconocer la igualdad jurídica entre mujeres y hombres.

Plan Nacional de Desarrollo El Eje 3, Igualdad de Oportunidades, en el apartado 3.5 Igualdad entre mujeres y hombre, señala: Objetivo 16.

Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual.

Estrategia 16.1 Construir políticas públicas con perspectiva de género de manera transversal en toda la Administración Pública Federal (APF), y trabajar desde el Ejecutivo Federal para que esta transversalidad sea posible en los gobiernos estatales y municipales. Para lograrlo, los tres Poderes de la Unión han firmado el Acuerdo Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres en el que se comprometen a asumir el principio de igualdad como eje rector de sus planes y acciones.

Ley del Instituto Nacional de las Mujeres, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de enero de 2001.

Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de agosto de 2006.

Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres 2008-2012 (PROIGUALDAD).

de la igualdad de oportunidades como eje transversal del pnd, del cual se extrae la siguiente cita: “Es tiempo de afirmar clara y distintamente que la mujer mexicana tiene un papel central en el proceso social del desarrollo humano sustentable. Es doblemente injusto, por lo tanto, que las mujeres sigan sufriendo desigualdad, discriminación, violencia y maltrato“.

La transversalidad de la perspectiva de género significa transformar el funcionamiento de la apf con miras a lograr la igualdad entre mujeres y hombres, trabajando en dos vertientes: • Construir una cultura institucional con igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.

• Incorporar la perspectiva género como una categoría de análisis en la planeación y en todas las fases de la política pública (diseño, formulación, ejecución y evaluación) de modo que se garanticen beneficios para las mujeres.

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La planeación nacional cohesiona los objetivos de corto y largo plazo; se concreta en los programas presupuestarios de las dependencias y entidades de la apf, elaborados con base en el Presupuesto de Egresos de la Federación (pef). En cuanto a la normatividad y procedimientos que se han institucionalizado, destaca el Artículo 27 del pef que establece, en cumplimiento a la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres: El Ejecutivo Federal impulsará la igualdad sustantiva en los ámbitos público y privado y el empoderamiento de las mujeres mediante acciones afirmativas para transversalizar el enfoque de género en la planeación, aplicación, seguimiento y evaluación de resultados de los programas de la apf.

Para ello habrá de: • Reflejar la perspectiva de género en la matriz de indicadores de resultados (mir).

• Hacer registros de la población objetivo de los programas, diferenciandolos por sexo, edad, región, municipio, entidad federativa, tanto en la mir como en el padrón de las y los beneficiarios.

• Fomentar la incorporación de la perspectiva de género en la proyección y ejecución de otros programas, que aunque no estén dirigidos explícitamente a atender desigualdades de género, sea factible conocer beneficios diferenciados por sexo.

• Elaborar metodologías de evaluación y seguimiento que proporcionen indicadores para resultados con perspectiva de género.

• Evaluar los resultados con base en un enfoque de género y en criterios emitidos por el inmujeres, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Consejo Nacional de Evaluación.

• Elaborar programas de difusión y campañas permanentes que promuevan la igualdad entre mujeres y hombres, la erradicación de la violencia y la superación de estereotipos y formas de discriminación basados en la diferencia sexual.

En esta unidad se han expuesto los principales elementos que integran el nuevo enfoque de gestión pública y el marco jurídiconormativo que sustenta la Política Nacional de Igualdad. Se trata de conocimientos básicos para obtener mejores resultados en la planeación de políticas y programas públicos, tener una visión integral de la planeación de políticas y programas sociales y dar cumplimiento a los compromisos adoptados y ratificados por México en cuanto a igualdad de oportunidades se refiere.

Otro de sus objetivos es el enriquecimiento del análisis y reflexión sobre el funcionamiento de los programas sociales. Una revisión constante de nuestro quehacer favorecería la gestión pública en materia de producción de valor público. Como parte de nuestro desempeño institucional siempre será necesario cuestionarnos cómo estamos haciendo nuestro trabajo y si hemos obtenido los resultados esperados.

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Ejercicio Relacione las columnas y escriba en el paréntesis la letra que corresponda.

1. ( ) Modelo de cultura organizacional cuyos resultados se orientan al bienestar mediante la creación de valor público.

a) Gestión para Resultados (GpR)

2. ( ) Busca construir políticas públicas con perspectiva de género de manera transversal en la Administración Pública Federal (APF), y trabajar desde el Ejecutivo Federal para incorporarlas en los gobiernos estatales y municipales.

b) La perspectiva de género

3. ( ) Principio rector del PND que consiste en crear un entorno en que las y los integrantes de la sociedad puedan aumentar sus capacidades y las generaciones presentes y futuras ampliar sus oportunidades.

c) Presupuesto basado en Resultados (PbR)

4. ( ) Principio que debe ser incorporado en la proyección, elaboración, aplicación, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas de los programas de la APF y en la matriz de indicadores.

d) La persona, sus derechos y la ampliación de sus capacidades

5. ( ) Se orienta a mejorar la asignación y ejecución del gasto público, a través de la evaluación de resultados y de la transparencia y rendición de cuentas.

e) Estrategia 16.1, apartado 3.5 igualdad entre mujeres y hombres

6. ( ) Establece que el Ejecutivo tiene que incorporar la perspectiva de género en la proyección, elaboración, aplicación, seguimiento y evaluación de resultados de los programas de la APF.

f) Desarrollo humano sustentable

7. ( ) Eje que orienta la toma de decisiones y la definición de las políticas públicas con perspectiva de género.

g) Artículo 27 del PEF 2011

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Unidad 2 Fundamentos metodológicos para elaborar programas sociales con perspectiva de género

Propósito

Conocer las características más importantes de la metodología de marco lógico y del análisis de género y cómo pueden usarse en la elaboración de INMUJERESprogramas sociales con perspectiva de género.

Reglas de operación 34

34

n

Antes de empezar Desde su punto de vista, ¿cuál es la importancia de la metodología del marco lógico (mml) en la elaboración y reorientación de los programas presupuestarios? ¿Cómo debería incluirse la perspectiva de género en la mml? ¿En su opinión, la perspectiva de género puede combinarse con la metodología del marco lógico? ¿Qué necesidades de la población objetivo (mujeres y hombres) o área de enfoque se busca atender o resolver con los programas sujetos a reglas deReglas de operación operación de su institución? ¿Ha reflexionado si el programa en que trabaja 35 tiene resultados diferenciados por sexo, o si aumentan o disminuyen las desigualdades entre mujeres y hombres? ¿Los objetivos del programa en que trabaja están planteados desde la perspectiva de género?

Anote sus respuestas, reflexiones y dudas en la bitácora de esta unidad.

Metodología del marco lógico La metodología del marco lógico1 (mml) es una herramienta de apoyo que facilita el proceso de conceptualización, planeación, diseño, ejecución, monitoreo y evaluación de programas.

Consta de dos etapas: fase analítica y fase de planificación.

Fase analítica a) Identificación del problema y de las partes involucradas b) Análisis de problemas c) Análisis de objetivos d) Análisis de alternativas Fase de planificación Esta etapa, que es producto de la fase analítica, consiste en convertir el programa en un plan práctico para su ejecución; por tanto, resume lo que se pretende hacer, cómo y cuáles son los supuestos que deben de considerarse para el logro de los objetivos, así como los insumos y productos que se esperan obtener. En la apf esta fase se conoce comúnmente como matriz de indicadores (mi) o matriz de indicadores de resultados (mir).

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El uso de la metodología del marco lógico como herramienta de planeación es cada vez más generalizado ya que hace posible: presentar los objetivos de un programa y sus relaciones de causalidad de forma sistemática y lógica; identificar los factores externos a los programas que pueden influir de manera negativa en el cumplimiento de sus objetivos; evaluar el avance en la consecución de los objetivos y examinar el desempeño del programa en todas sus etapas.

CEPAL-Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), Metodología del marco lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas, Área de proyectos y programación de inversiones, 2005. Consultado en http://www.ecpunr.com.ar/ Docs/080510marcologico%20ILPES.pdf

1

Análisis de género El análisis de género2 es un instrumento para identificar y conocer las causas de las desigualdades e inequidades3 entre mujeres y hombres en relación con las actividades que desempeñan, condiciones y necesidades específicas; su acceso y control sobre los recursos, en procesos decisorios y en los beneficios del desarrollo; y con ello plantear alternativas de solución. En las políticas públicas se ha constituido en un elemento de análisis indispensable, ya que toma en cuenta las diferencias de mujeres y hombres respecto a sus roles sociales, expectativas, circunstancias económicas, políticas y sociales.4 Los aspectos que aborda el análisis de género varían según la postura de cada autor o marco referencial; para esta guía se han adoptado los siguientes:5 Perfil de actividades de la población objetivo. Brinda información sobre las responsabilidades, actividades, roles, tareas y formas de organización del trabajo en el hogar y comunidad de mujeres y hombres en cada etapa de su vida. Permite identificar las actividades por sexo que representan oportunidades o limitaciones para el acceso a los programas sociales. Se centra en definir el triple rol (reproductivo, productivo y socio-comunitario) que desarrollan las mujeres.

Dada la complejidad de la propuesta teórico-metodológica del análisis de género, sólo se plantea una sencilla introducción. No obstante, si desea ampliar su conocimiento en el tema, puede consultar las siguientes direcciones electrónicas: http://www.fao.org/forestry/gender/es/ y http://dicc.hegoa.efaber.net/ listar/mostrar/108e 3 Las inequidades pueden ser: de acceso, de capacidad de decisión, de retribuciones, de control de los recursos, de oportunidades y de reconocimiento.

4 Análisis de género en la formulación de programas. http://www.sedesol.gob. mx/archivos/801563/file/jovenes_mexico/analisis_genero.pdf 5 Cuestiones esenciales sobre género. Herramientas de la perspectiva de género, Le Monde selon les femmes, ACSUR-Las Segovias, 2006. Consultado en http:// www.gendercoaching.com/mondefemmes/ess02es.pdf 2

Reglas de operación

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Acceso y control a los recursos. Es un paso consecuente del perfil de actividades. Sirve para identificar y conocer las diferencias de género en cuanto al acceso y control de los recursos tanto al interior del hogar, como en la comunidad y sociedad. Este acceso y control se refiere a recursos económicos (regularización de la tenencia de la tierra, créditos, trabajo, mercados), políticos (educación, formación, organización, representación, liderazgo), que tengan mujeres y hombres en su desarrollo personal. Datos recientes del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) y del Banco Mundial señalan que las mujeres no tienen las mismas oportunidades que los hombres en el acceso y control de los recursos.

Necesidades prácticas y necesidades estratégicas de género. Las necesidades prácticas se derivan de las actividades o roles desempeñados por mujeres y hombres, donde las primeras dados los roles de madres, amas de casa y proveedoras de las necesidades básicas de la familia que les suelen atribuir, realizan actividades dirigidas a satisfacer carencias de las condiciones de vida, como falta de alimentos, de agua potable, vivienda, energía eléctrica e instalaciones sanitarias. Las necesidades estratégicas aluden a todo aquello que hay que remediar para superar la posición subordinada de las mujeres respecto a los hombres, a través de leyes, educación, modelos de desarrollo participativo y ciudadanía plena para las mujeres, entre otras.

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Factores de influencia. Son aspectos económicos, demográficos, políticos y culturales del contexto pasado, presente y la tendencia hacia el futuro de una comunidad, región o país. De su análisis puede identificarse su influencia en las relaciones de género y si generan oportunidades, contratiempos u obstáculos al derecho de mujeres y hombres de acceder y disfrutar de los beneficios del desarrollo en condiciones de igualdad.

Relación entre matriz de marco lógico y análisis de género Para que la matriz del marco lógico contenga enfoque de género, es recomendable que ambas se elaboren de forma paralela, ya que así nos aportan una visión más amplia e integrada de cómo construir políticas públicas incluyentes y de género (véase Cuadro 3).

Cuadro 3. Correspondencia entre metodología del marco lógico y análisis de género Metodología del marco lógico

Análisis de género

Hace que los objetivos del programa correspondan con los objetivos estratégicos de las dependencias y de los programas sectoriales, del PROIGUALDAD y del PND.

Refleja la realidad de mujeres y hombres en las estrategias, políticas y programas gubernamentales.

Posibilita ver con más claridad cuál es la lógica del programa presupuestario y los resultados que se esperan con su ejecución.

Ayuda a quienes se encargan de la planificación y la toma de decisiones, a promover y garantizar la igualdad entre mujeres y hombres en las políticas, programas y proyectos. Aplicado al proceso de desarrollo, mide cuánto y cómo influyen los programas y políticas en las mujeres y en los hombres de manera diferenciada.

Aporta una terminología uniforme que facilita la comunicación y reduce ambigüedades.

Identifica y analiza cómo funcionan los mecanismos, reglas, prácticas y valores que propician desigualdades de género y/o discriminación hacia las mujeres en las políticas, programas y proyectos, y cómo pueden transformarse para construir políticas públicas que impulsen su desarrollo.

Sintetiza los objetivos, metas, indicadores, actividades y riesgos del programa presupuestario en una matriz.

Fortalece el poder de gestión y decisión de las mujeres.

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En el Cuadro 4 se resumen las etapas de análisis y el resultado que se obtiene con ambas metodologías, y en la Figura 3 se muestra un ejemplo de cómo se interrelacionan.

Cuadro 4. Resultados de la vinculación entre el marco lógico y el análisis de género Etapas del marco lógico Identificación del problema central y análisis de las partes involucradas

Herramientas de análisis de género Factores de influencia Perfil de actividades Necesidades prácticas y estratégicas Acceso y control de recursos y beneficios

Resultado concreto Selección del problema central (base para el análisis de problemas). Permite identificar el grupo social o población objetivo para elaborar la estrategia de intervención más adecuada con miras a la resolución del problema.

Ubicación de brechas y desigualdades (base para el análisis de problemas). Orienta la intervención a la eliminación de las condiciones que producen mayor discriminación hacia las mujeres.

Identificación de quiénes y cómo participan en el programa.

Permite una actuación interinstitucional para atender el problema de manera integral.

Análisis de problemas

Necesidades prácticas y estratégicas Acceso y control de recursos y beneficios Factores de influencia

Análisis de causas y efectos (base para el análisis de objetivos). Facilita el análisis sobre los resultados, incidencia e impacto diferenciado de los programas en mujeres y hombres, así como el tipo de inequidad presente.

Análisis de objetivos

Acceso y control de recursos y beneficios Necesidades prácticas y estratégicas Factores de influencia

Jerarquización de objetivos, análisis de medios y fines (base para el análisis de alternativas). La jerarquización de los objetivos ayuda a identificar los resultados que se pretenden con la intervención del programa, por ello deben ser medibles y factibles.

Análisis de alternativas

Necesidades prácticas y estratégicas Factores de influencia Acceso y control de recursos y beneficios

Selección de la mejor alternativa (se retoma el análisis de las fases anteriores). Permite identificar la alternativa de solución más estratégica para resolver el problema y cuyos resultados puedan ser sostenibles en el tiempo, además de considerar las atribuciones legales del programa que realizará la intervención.

Identificación del programa Matriz de Planificación

Perfil de actividades Acceso y control de recursos y beneficios Necesidades prácticas y estratégicas Factores de influencia

Diseño de la estrategia de intervención Incluye indicadores verificables en cada nivel de objetivos del programa o proyecto (fin-indicador de impacto; propósitoindicadores de resultados, componentes y actividades indicadores de gestión). Su elaboración permite tener un instrumento síntesis que sirve para planear, programar, ejecutar, dar seguimiento y evaluar la intervención gubernamental, ya que resume los principales resultados que se quieren obtener.

INMUJERES

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F3

Figura 3. Ejemplo de cómo se interrelacionan el análisis de género y la metodología de marco lógico.

1. Identificación del problema central y análisis de las partes involucradas

2. Análisis de problemas Herramientas de análisis de género en cada etapa de la matriz de marco lógico Perfil de actividades Acceso y control de los recursos Necesidades e intereses de género Factores de influencia

3. Análisis de objetivos

4. Análisis de alternativas

Matriz de marco lógico con perspectiva de género Objetivos

Indicadores

Medios de verificación

Supuestos

Fin Propósito Componentes Actividades

Reglas de operación

41

Etapas de la metodología de marco lógico6 Identificación y planteamiento del problema Un problema se define como un conjunto de necesidades no satisfechas que pueden ser resueltas mediante la acción pública.7 Desde el enfoque de la mml, los problemas más que plantearse como la ausencia de una solución o la falta de un determinado bien o servicio, por ejemplo: “Hace falta un centro de salud”, “Se necesita un programa de capacitación” o “Hay que distribuir alimentos”, deben formularse de manera concreta pero tan amplia que posibilite un conjunto de alternativas de solución: “Limitada cobertura de servicios de atención primaria a la salud”, “Inadecuada oferta de servicios de capacitación para el desarrollo de competencias laborales”, “Población con ingresos insuficientes para adquirir alimentos”.

Algunos de los elementos que deben tomarse en cuenta en la formulación del problema son: quiénes enfrentan el problema (población afectada) y quiénes toman las decisiones; qué aspectos del problema se pueden controlar desde el gobierno y cuáles no; restricciones para la solución del problema; visualizar resultados en prospectiva. Si la población afectada no fuera incluida, cuando menos habrá de señalarse el área de enfoque; por ejemplo, el medio ambiente.

Una propuesta más detallada sobre la aplicación del análisis y la planificación de género en el ciclo de un programa o proyecto de desarrollo puede encontrarla en Carmen de la Cruz, Guía metodológica para integrar la perspectiva de género en proyectos y programas de desarrollo, EMAKUNDE/Instituto Vasco de la Mujer. C/ Manuel Iradier, 36. 01005 Vitoria-Gasteiz y Secretaría General de Acción Exterior. C/ Navarra, 2. Vitoria-Gasteiz, Diciembre, 1999. En el siguiente vínculo: http://82.103.138.57/ebooks/0000/0394/12_EMA_GUI.pdf, 7 Según la Real Academia de la Lengua Española un problema es un conjunto de hechos o circunstancias que dificultan la consecución de algún fin y también un planteamiento de una situación cuya respuesta desconocida debe obtenerse a través de métodos científicos.

6

INMUJERES

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El análisis de género sirve para identificar cómo se producen y reproducen las desigualdades entre mujeres y hombres en una problemática específica. En el planteamiento del problema con perspectiva de género habremos de considerar los siguientes elementos: contexto socioeconómico (equivalente a las necesidades prácticas y estratégicas de las mujeres), una descripción de la situación del control y acceso a los recursos por sexo y si existe una división sexual del trabajo que limite las oportunidades para obtener los beneficios del programa.

Para ello, se sugiere analizar los ejemplos que se proponen.

Cuadro 5. Planteamiento del problema sin y con perspectiva de género Sin perspectiva de género

Con perspectiva de género

Problema Los productores agropecuarios del municipio de Santa Margarita de la Esperanza tienen baja productividad.

Problema Las productoras agropecuarias del municipio de Santa Margarita de la Esperanza tienen baja productividad respecto a los productores agropecuarios hombres.

El objetivo es medir la productividad con rela- El objetivo es comparar la productividad de las ción a un estándar nacional o regional. mujeres, sin importar su nivel, con respecto a la productividad de los hombres.

La intervención tiene la orientación de elevar La intervención gubernamental tiene la orienla productividad promedio. tación de reducir la brecha de género en materia de productividad.

La estructuración del problema nos conduce a La estructuración del problema nos conduce a identificar las causas de la baja productividad. identificar las causas de la brecha de género en materia de productividad.

Fuente: Documento descriptivo sobre el curso-taller del Diseño de programas con enfoque de género.

Reglas de operación

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Análisis de las partes involucradas Una vez planteado el problema, es necesario identificar quiénes son las y los principales involucrados: grupos de personas, instituciones o empresas y de conocer sus intereses, cómo perciben el problema y cuál es su postura respecto a él, para determinar su grado de apoyo o bien si pudieran constituirse como obstáculo para la solución del problema. Contar con esta información, posibilita mejores resultados y reduce consecuencias negativas para el programa, pues se conocen las relaciones de asociación y/o conflicto y puede bosquejarse cómo se realizaría la colaboración entre las partes. En esta fase del análisis, es indispensable identificar las diferencias entre mujeres y hombres, sus actividades, intereses y potencial de desarrollo, quiénes tienen acceso y control sobre qué recursos, así como sus principales problemas.

Algunas técnicas útiles para llevar a cabo este análisis son:8 Mapa de relaciones. Es una representación gráfica semejante a un mapa conceptual que sirve para identificar a las y los involucrados en un problema y cómo se relacionan entre ellos, agrupándolos por sus intereses.

Juego de roles. Es una técnica didáctica que consiste en que un grupo de personas adoptan diferentes roles y analizan sus reacciones ante una problemática desde distintas perspectivas. Puede emplearse para analizar mejor las posiciones, intereses, expectativas y reacciones de las personas involucradas.

INMUJERES

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Tabla de expectativas-fuerzas. Se anotan los intereses o expectativas de cada involucrado y se le asigna un valor a cada uno (valencia) que representa el nivel de importancia para el grupo (positivo si es favorable, negativo si se opone).

CEPAL/Naciones Unidas, Boletín del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social 30 de octubre de 2004, http://www.flacso.edu. mx/openseminar/downloads/ilpes_mml.pdf

8

A modo de síntesis de los aspectos más importantes a tomar en cuenta en el análisis de las partes involucradas desde una perspectiva de género, se presentan los siguientes Elementos clave • Actividades que realizan hombres y mujeres, niños y niñas; tiempo que invierten en ellas, así como el triple rol de las mujeres (trabajo productivo o remunerado; rol reproductivo, es decir, las tareas necesarias para garantizar el bienestar y supervivencia de las personas que componen el hogar; y el comunitario, que son las actividades relacionadas con el bienestar de la comunidad, como la obtención de servicios públicos o trabajo comunitario).

• Posición que ocupan mujeres y hombres en la comunidad, grupo y familia (si la de las mujeres es inferior y la de los hombres está en una escala más alta).

• Roles que desempeñan (tradicionales o en transformación).

• Recursos y poder de decisión en su uso de que disponen las mujeres y los hombres de manera diferenciada.

• Principales necesidades básicas e intereses estratégicos de mujeres y hombres, identificación de conflicto de intereses.

• Identificación de la posición de cooperación, indiferencia o conflicto entre las partes involucradas (gobierno, iniciativa privada, organizaciones formales e informales, mujeres y hombres de la comunidad, grupos e instituciones), que intervienen en la proyección o puesta en marcha de los programas.

• Análisis de los resultados obtenidos, valoración de su impacto y cómo pueden ser incorporados en un nuevo programa.

En la administración pública, las partes involucradas no son únicamente las áreas de gobierno responsables de la planeación, programación, presupuesto y evaluación de programas,

Reglas de operación

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abarca también el punto de vista e intereses de los grupos o sujetos de atención de los programas sociales. Una forma de conocerlos es mediante la organización de foros de consulta e intercambio de experiencias sobre programas sociales; talleres o reuniones de diagnóstico o evaluación con las y los beneficiarios y sistematización de problemáticas presentadas por instancias de participación colectiva, como la contraloría social, entre otras.

Preguntas como las siguientes pueden apoyar su análisis para la inclusión del enfoque de género en esta fase: ¿La problemática presenta manifestaciones diferenciadas entre mujeres y hombres?, ¿las consecuencias son distintas según el sexo?, ¿implican el mantenimiento o incremento de brechas de género?, ¿la intervención plantea el propósito de contribuir a reducir tales brechas?, ¿qué tipo de inequidad (de acceso, capacidad de decisión, retribuciones, control de recursos, oportunidades y reconocimiento) se produce entre mujeres y hombres debido a las causas analizadas?

Análisis de problemas (árbol de problemas) Una vez que se estructura el problema central, se indaga su origen, comportamiento o cambios, con la finalidad de conocer sus causas, efectos y tendencias. Para ello, la técnica del árbol de problemas facilita el conocimiento de su magnitud y de las características de la población afectada.

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El árbol de problemas es un diagrama con el que pueden identificarse los elementos que intervienen en el problema desde una lógica causal. Sus principales características son: • El problema principal o central se escribe en el centro.

• Las causas directas del problema se colocan debajo. En esta fase, las partes interesadas pueden identificar los obstáculos reales por resolver.

• Los efectos del problema se anotan arriba. Si éstos se han identificado con precisión se facilita el planteamiento de soluciones.

• Se recomienda trazar líneas con puntas de flecha que indiquen en qué dirección se da la relación.

• Los problemas del mismo nivel jerárquico, llamados también problemas hermanos, se sugiere ubicarlos a la misma distancia para establecer su relación con el problema principal, ya que una misma solución puede resolver diferentes problemas y aprovechar su sinergia.

F4

Figura 4. Árbol del problema con enfoque de género.

Las brechas de género entre las mujeres y los hombres productoras/es agropecuarios se amplían en la región por la mayor marginación y pobreza que viven las mujeres.

Las productoras agropecuarias se encuentran en desventaja con respecto a los hombres en cuanto al uso de maquinaria y equipo

Las productoras agropecuarias del municipio de Santa Margarita de la Esperanza tienen baja productividad.

Baja calidad del material vegetativo para siembra

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El acceso a tecnología moderna es menor para las mujeres que para los hombres

Las mujeres productoras agropecuarias de la región tienen menos acceso al crédito que los hombres

Para elaborar el problema, es conveniente analizar si éste es una causa o un efecto con base en el siguiente proceso: • Nombrar el problema con precisión a partir del tema específico de un grupo de población o área de desarrollo • Generar una lluvia de ideas hasta determinar el problema principal que afecta a la comunidad o área geográfica • Análisis de afinidad o congruencia del problema • Establecer causas y efectos y analizar su relación Para profundizar en el análisis, se debe contar con un diagnóstico completo del problema y con un marco de referencia que posibilite articular las ideas. El árbol de problemas permite relacionar a los actores y saber cómo influyen o participan en las causas y en los efectos, así como las acciones que pueden llevar a cabo.

F5

Figura 5. Árbol de objetivos con enfoque de género.

Las mujeres incrementan su calidad de vida

Las mujeres obtienen mejores ingresos

INMUJERES

Las mujeres equiparan su jornada laboral con los hombres

Las mujeres productoras incrementan su participación en decisiones económico-productivas

Las productoras agropecuarias del Municipio de Santa Margarita de la Esperanza incrementan su productividad

48 Acceso equitativo de las mujeres productoras a maquinaria y equipo para la PAP garantizado

Acceso de las mujeres productoras a material vegetativo de calidad para la PAP igualado al de los hombres

Acceso de las mujeres productoras al uso de infraestructura para la PAP igualado al de los hombres

Igualdad de condiciones de las mujeres productoras para la capacitación asegurado

Igualdad respecto a los hombres en el nivel de inversión en las unidades productivas de mujeres

Condiciones de acceso al crédito de las mujeres productoras iguales a las de los hombres

Condiciones de acceso a la tecnología de las mujeres productoras iguales a las de los hombres

Igualdad de condiciones de de acceso al uso de infraestructura de las mujeres productoras iguales a las de los hombres

La formulación del árbol de problemas desde una perspectiva de género se lleva a cabo desde diferentes ángulos. Algunas recomendaciones son las siguientes.

Elementos clave • Asumir una postura crítica. El análisis de los problemas no es neutral sino realizado desde la percepción, creencias y valores de las personas involucradas en los procesos de planeación; por ello, es necesario asumir una postura crítica para profundizar en el conocimiento de los roles y condiciones de vida de mujeres y hombres.

• Fundamentar las relaciones causa-efecto. Como esta no es mecánica ni determinista, tendrán que ser revisadas constantemente, tanto para sustentar la explicación del problema como si se observa alguna inconsistencia al realizar el análisis de objetivos.

• Organización de la información con base en aspectos sociales, económicos, culturales, políticos e institucionales que inciden en las relaciones de género de un contexto determinado.

• Identificación y descripción de las diferencias entre mujeres y hombres. Se realiza con base en el análisis de las causas que generan desigualdades en diferentes ámbitos y en una observación minuciosa sobre cómo los roles asignados socialmente pueden influir en la valoración de las causas o efectos del problema.

• Incorporación de los resultados del análisis de las partes involucradas.

• Detección de las desigualdades de género. En la descripción, debe darse la pauta para hacer propuestas de intervención que modifiquen la situación de manera positiva.

Análisis de objetivos o árbol de objetivos En esta fase, el árbol de problemas se convierte en un árbol de objetivos, de soluciones. Los objetivos son enunciados breves

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que señalan de forma clara qué se pretende lograr, así como establecer una relación entre medios (causas) y fines (efectos). Producen un componente, esto es, un bien o un servicio que se entrega a la población beneficiaria del programa, con la expectativa de afectar sus condiciones de vida positivamente.

Los objetivos sintetizan de alguna manera el grado de intervención del programa. Un árbol de objetivos bien construido nos facilita deducir las alternativas de solución del problema; el procedimiento para su formulación se describe a continuación: 1. El planteamiento se formula de lo particular a lo general.

2. Los elementos estructurales se ubican en la parte inferior.

3. Se realiza un análisis para la identificación de las actividades que pudiera abarcar el programa de intervención.

Durante este proceso, es muy importante ponderar el alcance con el fin de excluir las actividades que no corresponden, por ejemplo, cambiar la normatividad laboral.

En todo el proceso es necesario tener en cuenta:

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• El problema principal será el propósito u objetivo central a alcanzar.

• Los efectos negativos del problema pasarán a ser los fines y las causas, en los medios para solucionarlo.

• La identificación y clasificación de las necesidades prácticas y estratégicas de las mujeres y su inclusión en el objetivo central del proyecto, y si al resolverlas, se puede avanzar en la atención de sus intereses estratégicos, al promover cambios en los roles y una redistribución de tareas y responsabilidades por sexo.

• Los recursos del programa y los mecanismos para asegurar que quienes lo soliciten tengan acceso en condiciones de equidad, así como acciones que favorezcan la toma de decisiones de las mujeres en su uso y control.

Análisis de alternativas Las alternativas son las diferentes formas o caminos para solucionar el problema central. Su eficacia depende de las siguientes características: Ser óptima desde el punto de vista técnico, es decir que cuente con mayores probabilidades de lograr su objetivo y de aplicarse.

La de menor costo desde el punto de vista económico.

La más pertinente desde un enfoque institucional, es decir, que se adecue a la misión de la institución.

La selección de alternativas sirve para determinar las actividades a realizar y los medios para llevarlas a cabo, para ello, es necesario considerar los siguientes: Elementos clave • Analizar el grado de incidencia en la solución del problema y dar prioridad a las alternativas de más impacto.

• Verificar el grado de interdependencia de las alternativas y agruparlas por su grado de complementariedad.

• Identificar si las alternativas son factibles de realizarse en términos físicos, técnicos, presupuestarios, institucionales y culturales.

• Revisar si las alternativas incluyen las necesidades prácticas y estratégicas de las mujeres, si aseguran su participación y el acceso y control a los recursos.

• Analizar si con las alternativas planteadas, las causas que generan desigualdades entre mujeres y hombres siguen inalterables o reproduciéndose, en caso de ser así, habrá que reformularlas.

Con los elementos del análisis de género realizado en las etapas de la metodología de marco lógico, se está en condiciones de pasar a la fase de planeación, que corresponde a la elaboración de la matriz de indicadores de resultados (mir).

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Matriz de indicadores de resultados La matriz de indicadores de resultados es una síntesis de la planeación de los programas o proyectos. En esta fase, los medios y fines del árbol de objetivos se transforman en un programa con indicadores que facilitan la verificación de los resultados, la descripción de los riesgos que pueden afectar su ejecución y las condiciones externas necesarias para lograr su éxito. En el siguiente diagrama se muestra el esquema general de la matriz de indicadores.

F6

Figura 6. Proceso general para la construcción de indicadores.

Aplicación práctica

Plan Nacional de Desarrollo

Sí

Programas del PND

Programas institucionales

Planeación: • Vinculación • Alineación

Planeación Nacional Programación y Presupuesto

Programas presupuestarios (Matriz de Marco Lógico)

PbR

Análisis de objetivos INMUJERES SED

52 M I R Evaluaciones MML Indicadores

Selección de dimensiones de medición

Componentes críticos de éxito

Determinación de elemento a medir • Nivel en la MML Población objetivo • Árbol del problema • Tipo de objetivo • Análisis estructural • Sintaxis • Validación

¿Qué aspecto (s) específicos del objetivo desea medir?: • Eficacia • Eficiencia • Calidad • Economía

¿Qué deberia ocurrir para considerar que se ha tenido éxito en el logro de un objetivo?

• Resultado clave

No Validación • Definición del indicador y método de cálculo • Caracteristicas del indicador • Metadatos de las variables • Construcción de la medición • Fuentes de información y referencias adicionales Ficha técnica de metadatos Construcción del indicador

Verificar si han quedado cubiertas las dimensiones de evaluación de interés

En la matriz se observa la relación entre todos los niveles del programa. Puede interpretarse desde una lógica vertical u horizontal.

Lógica vertical: Si se dan unas condiciones previas (entonces) se libera un presupuesto con el que se movilizan unos recursos para hacer unas actividades. Si se hacen esas actividades y se producen unos supuestos (que están fuera de la competencia de la intervención) se logran unos resultados. Si se logran esos resultados y se producen los supuestos situados a su nivel, se alcanza el propósito.

El logro de ese propósito específico, unido al cumplimiento de los supuestos colocados en su nivel, supondrá una contribución significativa a un impacto o fin. Y si se producen los supuestos de ese nivel, el fin podrá perdurar.9 Impacto (fin). Expresa el aporte a un objetivo superior de la dependencia, sector o plan nacional de desarrollo.

Resultados (propósito). Es el objetivo del programa presupuestario sobre la población objetivo o área de enfoque. Sólo debe definirse un propósito.

Bienes, servicios o ambos (componentes). Los productos o servicios que se proporcionan a la población objetivo durante la ejecución del programa, según su propósito.

Actividades e insumos. Principales acciones y recursos para producir cada uno de los componentes del programa.

Adaptado de Hugo Camacho, Luis Cámara, Rafael Cascante, Héctor Sainz, El enfoque de marco lógico: 10 casos prácticos Cuaderno para la identificación y diseño de proyectos de desarrollo, p. 35

9

Reglas de operación

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Lógica horizontal: Todo resultado u objetivo se expresa mediante un indicador verificable objetivamente, que debe comprobarse mediante una fuente específica.10 Indicador. Medida que establece una relación entre dos o más datos significativos. Son descripciones operativas de los objetivos de un proyecto, por ejemplo, cantidad, calidad, grupos, metas, tiempo y localización.

Los indicadores son el instrumento para medir el logro de los objetivos de los programas y una referencia para el seguimiento de los avances y la evaluación de los resultados alcanzados. Existen dos tipos de indicadores: los estratégicos, que permiten verificar el cumplimiento de los resultados esperados de los programas presupuestarios o de su quehacer sustantivo, y los de gestión, que miden aspectos administrativos y de apoyo a las actividades sustantivas.

Los indicadores estratégicos se subdividen en indicadores de impacto y resultados, y los de gestión,11 en indicadores de productos y costos. Todos deben cumplir con cuatro atributos: eficacia (grado de cumplimiento), eficiencia (relación insumos-productos), calidad (atributos para satisfacer objetivos del programa) y economía (generación o flujo de recursos financieros).

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Los indicadores son fundamentales para hacer un seguimiento a los compromisos del gobierno; monitorear el cumplimiento de sus objetivos estratégicos; asegurar los resultados; monitorear la efi Idem.

El indicador de gestión establece un punto de partida, generalmente se basa en la última medición que la administración inmediata anterior hizo sobre un aspecto determinado, por ejemplo, número de mujeres que ocupan cargos directivos en la administración pública.

10 11

ciencia de los programas; dar seguimiento y evaluar la eficacia del gasto así como los resultados de la acción gubernamental.

Un indicador relaciona dos datos diferentes y de dominios semejantes o distintos, por ejemplo, un dominio geográfico con uno demográfico (densidad de población), o el número de habitantes por kilómetro cuadrado.

Medios de verificación son las fuentes de información para la estimación de los indicadores; su veracidad y confiabilidad dependen de su origen. Tienen que ser prácticos y económicos, si no se tienen, es necesario producirlos.

Supuestos son afirmaciones sobre aspectos de incertidumbre entre cada nivel de objetivo, que de no cumplirse pueden condicionar el cumplimiento de los objetivos del proyecto; se trata de factores externos que no están bajo el control directo del proyecto y sobre los cuales éste decide no influir.

Conceptos clave La matriz de indicadores (mi) consiste en un diagrama sencillo que muestra la o las alternativas de solución al problema mediante la intervención institucional. Es un valioso instrumento de planeación porque: • Sintetiza el proceso de análisis y construye explicaciones de la realidad social en la que se ubica el quehacer de las dependencias del sector público.

• Resume los principales resultados de la preparación del programa o proyecto de forma concisa, clara y estructurada.

• Facilita el seguimiento, la evaluación y la obtención de resultados e impactos.

• Permite homologar conceptos para la interlocución entre los actores responsables de los procesos de planeación y presupuestación.

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Recomendaciones para la elaboración de indicadores con perspectiva de género • Asegurarse de que los objetivos corresponden con los que señala la planeación nacional, es decir, si los programas y acciones tienen relación con alguno de los objetivos y programas del pnd.

• Analizar a qué nivel del programa corresponde el objetivo, si es una actividad, componente, propósito o fin. Una vez que se sabe, se establece la dimensión a medir. Generalmente se mide la eficacia, es decir, el logro de una meta, sin embargo, a veces es conveniente utilizar el indicador de eficiencia o el de calidad. Esto significa que el bien cumpla con características que han sido especificadas; otra es investigar con los y las usuarias del bien o servicio cuál es su nivel de satisfacción con el bien o servicio.

El siguiente diagrama nos proporciona una referencia para la construcción de indicadores de acuerdo con el modelo de gestión para resultados y del PbR. Si un indicador ayuda a medir los cambios una situación o condición específica a través del tiempo, un indicador de género deberá medir si ha cambiado el estatus y rol de las mujeres y de los hombres durante ese periodo, es decir, si se ha logrado igualdad de oportunidades como producto de las acciones del programa.

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Como ya se ha comentado, los indicadores deben relacionarse con los objetivos, de tal forma que si se construyen indicadores de género es porque los objetivos ya se plantearon desde ese enfoque. Los indicadores pueden medir diversas dimensiones de un objetivo, las cuales pueden ser de: Eficiencia. Grado de cumplimiento de los objetivos.

F7

Figura 7. Alcance de los indicadores.

• ¿Qué hice?

• ¿Cómo lo hice?

• ¿Qué resultados o impactos provocó el PP? • Evaluar integralmente el desempeño • Divulgar

Evaluación

• ¿Qué hacer?

• Establecer planes y estrategias • Definir objetivos, indicadores y metas

Planeación

Planeación Nacional Programación y Presupuesto PbR

Seguimiento • ¿Cómo voy?, ¿qué corrijo?

• Medir avances • Diseñar y ejecutar acciones correctivas • Retroalimentar el PP con usuarios

Indicadores: - eficacia - eficiencia - cobertura - calidad - alineación de recursos

Programación

• ¿Cómo hacer?

• ¿Cómo medir?

• Definir programas, objetivos, actividades y proyectos con indicadores y metas

SED M I R Evaluaciones MML Indicadores

Ejecución

Presupuestación

• ¿Con qué recursos?

• Negociar recursos necesarios con base en resultados • Calendarizar metas

- Realizar actividades - Generar productos y servicios - Lograr efectos en la población beneficiaria

Eficacia. Relación entre los productos y servicios generados con respecto a los insumos o recursos utilizados.

Calidad. Atributos, propiedades o características que deben tener los bienes y servicios para satisfacer los objetivos del programa.

Economía. Capacidad del programa o de la institución para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros.

Ejemplo Algunos ejemplos de indicadores conforme al nivel de objetivo son los siguientes.

Fin de impacto indirecto. Los indicadores deben medir las transformaciones estructurales en las condiciones de vida de las personas, en la actividad económica o en el ambiente; generalmente se producen en un mediano o largo plazos. Pueden

Reglas de operación

57

Resumen narrativo

Fin

NIVELES

Propósito Componentes Actividades

Objetivo de desarrollo (a largo plazo) impacto (duradero, permanentes) Objetivo a mediano plazo.

Resultados al final del programa

Indicadores verificables

Medios de verificación Información probatoriacumplimiento de objetivos

Indicadores de impacto

Supuestos Factores externos que afectan el éxito o fracaso

Sostenibilidad Monitoreo

Indicadores de resultados-propósitos

Son los productos, los bienes o servicios

Indicadores de gestión de productos

Principales acciones

De proceso De insumos (costos)

y

Evaluación

E Propósito a fin N T O R N Componentes O a propósitos

Actividades a componentes

Fuente: Cuaderno de notas del curso Diseño de programas con enfoque de género. Metodología del Marco Lógico.

abarcar uno o más programas y repercutir en un mejoramiento significativo y sustentable en las condiciones de vida de la población, por ejemplo: esperanza de vida; crecimiento del pib; tasa de desempleo; ingreso nacional per cápita o índice de marginación femenina.

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Propósito de impacto directo. En este nivel, los indicadores deben referirse a los efectos de un programa en un aspecto particular del universo de atención; expresan los cambios en el comportamiento, estado, actitud o certificación de las y los beneficiarios, una vez que han recibido los bienes y servicios del programa o acción pública, por ejemplo: tasa de morbilidad por enfermedad específica; tasa de alfabetización por sexo; tasa de participación en el empleo por sexo; calificación promedio en razonamiento matemático o tiempo promedio utilizado en labores domésticas por sexo.

F6

Relación entre objetivos e indicadores

Planeación Nacional

Estratégico

Más estratégico de impacto final

PND Programas del PND

de impacto final

Objetivos estratégicos de dependencias

de impacto final

PbR

Táctico

Programación y Presupuesto

Fin Propósito

SED

MML Indicadores

Matriz del Marco Lógico Operativo

M I R Evaluaciones

de impacto final de impacto intermedio

Componentes Actividades

Tipos de objetivo

de producto de proceso

Más operativo

Componente de producto. Los indicadores habrán de describir la cantidad y calidad de los bienes y servicios producidos a través de las actividades de la institución o programa. Por ejemplo: número de techos construidos en viviendas con relación al total programado; número de desayunos distribuidos a niñas y niños en localidades rurales; porcentaje de viviendas con servicios básicos; porcentaje de matrícula escolar con respecto a la población en edad escolar; días promedio empleados para tramitar créditos, según sexo del solicitante; gasto total asociado con la asistencia técnica por sexo/total de asistencias técnicas entregadas por sexo.

Actividad de proceso. En este nivel, los indicadores dan cuenta del seguimiento de la realización de las actividades programadas respecto a los recursos materiales, al personal y/o al presupuesto; miden el esfuerzo administrativo aplicado a los insumos para obtener

Alcance del resultado

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los bienes y servicios programados. Por ejemplo: tiempo de espera para atención médica pública; número de alumnas/ os por maestro/a en escuelas públicas; etapas realizadas por proyecto; eficiencia presupuestal; porcentaje de créditos a corto plazo recuperados, según sexo de solicitantes; número de usuarias/os que trabajan en proyectos de desarrollo comunitario según sexo sobre total de participantes en proyectos de desarrollo comunitario; aportes de beneficiarias/os a financiamiento de actividades productivas, según sexo, sobre monto total de inversión en actividades productivas según sexo del beneficiario.

Para hacer la medición del impacto de género, es necesario que se formulen objetivos e indicadores con este enfoque. Éstos son pertinentes cuando: • El programa se dirige a mujeres y hombres; • El programa se enfoca a acciones de infraestructura, construcción, adquisiciones entre otras. En este caso será necesario saber cuántas mujeres y hombres están vinculadas/os a la creación de infraestructura, construcciones o adquisiciones; • No se consideren o invisibilicen las necesidades de mujeres y hombres.

INMUJERES

60

La desagregación de información por sexo permite analizar las brechas de género en la población objetivo del programa, por ejemplo: Las empresas contratan a mujeres y hombres; para identificar cuál es la brecha ocupacional, debe investigarse el tipo de actividades que realizan mujeres y hombres, si hay medidas que ayuden a la conciliación entre la vida laboral y familiar

en ambos sexos, o bien para promover la participación de las mujeres en actividades diferentes a los roles tradicionales.

En el caso de la construcción, el indicador podría ser porcentaje de mujeres y de hombres involucrados en la creación de las obras de infraestructura, en la adquisición de materiales, empresas que han incorporado medidas específicas para avanzar en la igualdad (contratación de mujeres, equiparación de salarios, disminución del índice de segregación ocupacional, medidas de conciliación familiar y laboral para los hombres).

Una vez definidos los indicadores, puede elaborarse la matriz de indicadores, tomando como referencia el esquema que plantea el modelo de gestión para resultados (véase el siguiente esquema).

Reglas de operación

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Matriz de tipos de objetivos de la MI, tipo de indicadores, alcance y dimensiones a medir

Referencia indicativa

Gestión para resultados

Tipo de objetivo

Tipo de indicador

Planeación Nacional

Impacto indirecto

Fines Programación y Presupuesto PbR

Modalidad del resultado

Estratégicos Impacto directo

Propósitos

SED M I R Evaluaciones

Componentes

Estratégicos De gestión

Producto

Actividades

De gestión

Proceso

MML Indicadores

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Dimensiones a medir del objetivo Eficiencia

Calidad

Economía

Eficacia

Ejercicio

Elabore indicadores con perspectiva de género con base en los siguientes ejemplos tomados de los resultados de algunos programas.

1. Familias que incrementan sus ingresos en la zona de influencia del proyecto.

Número de familias con jefatura femenina y con jefatura masculina que incrementan sus ingresos (respecto de la meta trazada).

2. O rganizaciones de productoras/es de las zonas de intervención que contratan servicios de asistencia técnica en apoyo a la producción y la comercialización.

Número de organizaciones por tipo (con mayoría de hombres y con mayoría de mujeres) que contratan asistencia técnica directa en apoyo a la producción y la comercialización, por municipio.

3. Empresas y profesionales que prestan servicios de asistencia técnica con enfoque de género.

Número de empresas y profesionales (hombres y mujeres) que incorporan la perspectiva de género en las tecnologías, metodologías e instrumentos usados en la prestación de servicios técnicos.

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Unidad 3 Elementos teórico-prácticos para elaborar reglas de operación con perspectiva de género

Propósito Conocer la estructura, etapas y contenido de las reglas de operación de programas sociales y cómo incluir la perspectiva de género.

Antes de empezar Las siguientes preguntas son una propuesta para el análisis y la reflexión a partir de su propia experiencia: En su opinión, ¿qué ventajas o desventajas conlleva la incorporación de la perspectiva de género en las reglas de operación de programas sociales? ¿Cuál es la normatividad principal que deben conocer las personas responsables de elaborar las reglas de operación? ¿De qué manera se incorporan los resultados de las evaluaciones internas y externas del programa social de su dependencia, en la elaboración, rediseño o actualización de reglas de operación?

Anote sus respuestas, reflexiones y dudas en la bitácora localizada al final de esta unidad.

Nociones básicas de reglas de operación Definición Las reglas de operación son las disposiciones a las cuales se sujetan determinados programas presupuestarios y fondos federales para asegurar la aplicación eficiente, eficaz, transparente, no discrecional, oportuna y equitativa de los recursos públicos.

En el Presupuesto basado en Resultados (PbR), las reglas de operación han adquirido relevancia al formar parte del proceso presupuestario y de los resultados de los programas regidos por estas reglas.

La Secretaría de la Función Pública (sfp) define las reglas de operación1 como un conjunto de disposiciones que deben estar presentes en la forma de operar un programa, y la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer),2 como instrumentos jurídicos cuya finalidad es asegurar la aplicación eficiente, eficaz, equitativa y transparente de los recursos públicos.

En la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en su Artículo 77, se establece como lineamientos administrativos para el manejo de recursos públicos federales:

INMUJERES

78

• Describir en el Presupuesto de Egresos de la Federación (pef) los programas de subsidios sujetos a reglas de operación para asegurar un gasto público, eficiente, eficaz y transparente.

• Señalar las instancias, periodos, criterios, requisitos y procedimientos de presentación, autorización y publicación de las reglas de operación.

• Contar con lineamientos, metodologías, procedimientos, manuales, formatos o modelos de convenios que posibiliten com Para su consulta en: http://www.funcionpublica.gob.mx/scagp/dgorcs/reglas/index.htm 2 La COFEMER es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Economía que tiene como finalidad asegurar la transparencia de los procesos regulatorios, de tal forma que los beneficios sean mayores que los costos.

1

prender y llevar a cabo el proceso descrito en las reglas de operación.

Propósito Las reglas de operación definen las formas de interrelación e interlocución entre el Estado con la población objetivo de los programas sociales –personas, grupos u organizaciones– y llegan a constituirse como mecanismos de corresponsabilidad.

Por ello, los programas regidos por reglas de operación deben establecer con claridad quién o quiénes son sujetos de recibir los apoyos; en qué consisten estos y cuáles son los requisitos para obtenerlos; cómo contribuyen al desarrollo personal, comunitario y organizacional o institucional y cuáles son los mecanismos para vigilar que los recursos públicos sean aplicados conforme a los objetivos establecidos en esos programas.

Los programas presupuestarios incluidos en el pef clarifican el destino del gasto. Algunas de sus modalidades, en los denominados subsidios, son los sujetos a reglas de operación, que se organizan en diferentes ramos administrativos. Los programas son un instrumento operativo integrado por aspectos normativos, presupuestarios, sociales, económicos y políticos, de acuerdo con las estrategias señaladas en el pnd y el marco jurídico que rige las tareas del Estado.

Reglas de operación

79

Estructura general de las reglas de operación Las reglas de operación siguen una secuencia: primero se enuncia el marco normativo en que se inscribe el programa, sus antecedentes, objetivos –que incluyen indicadores y metas del programa obtenidos de la mir–, así como el alcance. En segundo término, se describe la operación del programa y los mecanismos para su seguimiento y evaluación.

Fundamento legal o marco normativo. Enuncia el conjunto de leyes y normas que regulan el funcionamiento de la administración pública con respecto a la operación de los programas en los procesos de planeación y ejecución de recursos federales.

Antecedentes o introducción. En esta sección, se expone la problemática específica que se pretende resolver en el mediano y largo plazos a través de la puesta en marcha del programa presupuestario.

Objetivos. Establecen el propósito del programa presupuestario en cuanto a su impacto económico o social. Los objetivos deben corresponder con los derivados de la planeación nacional y estar asociados uno o más indicadores y metas para evaluar el avance de su consecución. Los indicadores y las metas se derivan del análisis realizado con la metodología de marco lógico y en la síntesis de sus resultados en la matriz de indicadores.

INMUJERES

80

Alcances. Define los alcances del programa respecto al ámbito geográfico, características de la población beneficiaria u objetivo, características de los apoyos, procedimientos o requisitos para acceder a los apoyos, trámites, formatos, así como derechos y obligaciones.

Operación. Es una descripción de cómo será ejecutado el programa, indica las etapas a seguir, quiénes intervienen y el lapso en que se lleva a cabo.

Quejas y denuncias. Se refiere al medio por el cual las personas beneficiarias, población objetivo o ciudadanía, puedan presentar quejas y denuncias de posibles incumplimientos, convirtiéndose en supervisores del avance y ejecución del programa.

Seguimiento y evaluación. Esta etapa consiste en medir el avance en la consecución de los resultados de manera objetiva y verificable con base en los indicadores de resultados. La evaluación puede ser interna o externa; en este último caso es realizada por instancias especializadas con reconocimiento y experiencia en la materia del programa, conforme a los términos y disposiciones emitidos por las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública.

Los ejes transversales de las reglas de operación son la flexibilidad y transparencia, en los siguientes términos: Flexibilidad. Se refiere a brindar flexibilidad en la gestión para alcanzar los resultados esperados.

Transparencia. Consiste en difundir los objetivos del programa entre el público en general, así como entre las o los beneficiarios de los programas. La contraloría social es un mecanismo para que la ciudadanía pueda verificar la correcta ejecución de los recursos públicos y cumplimiento de los programas.

Reglas de operación

81

En la siguiente figura se describen los pasos y el orden de las características y etapas de las reglas de operación. En los siguientes apartados, se explica con más detalle en qué consiste cada una de esas etapas.

Reglas de operación de programas sociales

Resultados Evaluaciones Seguimiento, control y auditoría

Quejas y denuncias

Transparencia

Objetivos, indicadores y metas Matriz de indicadores

Alcance Derechos y obligaciones

Fin Propósito Componentes

Objetivos Indicadores

Flexibilidad

Operativa

Actividades Antecedentes

Ámbito geográfico

Participaciones

Población objetivo

Características de apoyo

Características

Tipo

Selección

Meta

Marco normativo de las reglas de operación La normatividad general de las reglas de operación se indica en el Cuadro 5; la específica en materia de equidad e igualdad de oportunidades se encuentra en el Cuadro 3.

Cuadro 5. Leyes y disposiciones de observancia obligatoria en la elaboración y aplicación de reglas de operación Ley de Planeación (última reforma 9 de abril de 2012) Ley Orgánica de la Administración Pública Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su reglamento Ley Federal de Procedimiento Administrativo Ley de Adquisiciones, Arrendamiento y Servicios del Sector Público y su reglamento Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental Ley General de Desarrollo Social Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación (consúltese conforme el año de ejercicio fiscal correspondiente) Acuerdo por el que se expiden los criterios generales para modificaciones a las reglas de operación de los programas gubernamentales y para la elaboración de las reglas de operación para el ejercicio fiscal 2002, en el Diario Oficial de la Federación, 16 de enero de 2002 (vigente).

Criterios generales para la elaboración de las reglas de operación de programas, emitidos por la SHCP, COFEMER y SFP. No se publicaron en el DOF pero siguen vigentes.

Escrito del 14 de enero de 2004 emitido por la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), que describe el procedimiento para la presentación de anteproyectos de reglas de operación y dar cumplimiento a la LFPA. Aviso de la COFEMER para dar a conocer los criterios generales a que se refiere el artículo 54 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2006; emitido por la Secretaría de Economía y publicado en el DOF el 6 de enero de 2006.

Anexo 18 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2009, publicado el 28 de noviembre 2008 en el Diario Oficial de la Federación.

Lineamientos para la vinculación de la matriz de indicadores para resultados (MIR) y las Reglas de Operación emitidos por el CONEVAL y la Secretaría de Hacienda el 28 de octubre de 2008.

Reglas de operación

83

Los programas presupuestarios son un mecanismo para la distribución del gasto público que deben ser formulados con enfoque de género por sus impactos diferenciados entre mujeres y hombres. Ignorar ese impacto más que denotar “neutralidad” supone desconocimiento de las diferencias de género, que suelen propiciar que las mujeres continúen en posiciones de desventaja frente a los hombres, con menos recursos económicos y sociales y poder político. En ello radica la importancia de incorporar la perspectiva de género en las políticas públicas para originar cambios favorables en las necesidades prácticas y estratégicas de las mujeres.

La elaboración de un presupuesto con perspectiva de género no supone que deba hacerse por separado. Como herramienta de análisis, el género permite que se produzcan procesos que facilitan una evaluación de los impactos del presupuesto público entre mujeres y hombres, así como en distintos grupos de mujeres y distintos grupos de hombres.

Ejemplo A continuación se muestra un ejemplo de cuál es el marco normativo nacional e internacional que un programa del ámbito de la salud tendría que tomar en cuenta en sus reglas de operación.

Ámbito o

Temática

Normatividad nacional específica

Normatividad internacional

Salud sexual y reproductiva

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Ley General de Salud Ley General de Desarrollo Social Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (Eje 3 Igualdad de oportunidades) Programa Sectorial de Salud 2007-2012 Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres Norma Oficial Mexicana 046. Violencia familiar y sexual hacia las mujeres. Criterios para su atención.

Conferencia sobre Población y Desarrollo (1994) Plataforma de Acción Beijing +5 (2000) Objetivos y metas de desarrollo de las Naciones Unidas para el Milenio (2000) Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, 1979) Sexto Informe Periódico de México ante el Comité de la CEDAW (2006)

sector Salud

Procedimiento técnico-administrativo para la elaboración de reglas de operación de programas sociales En la elaboración de las reglas de operación participan las y los servidores públicos de la entidad o dependencia responsable del programa y de otras instancias gubernamentales y no gubernamentales, como: las personas que atienden a la población objetivo, las y los responsables de elaborar el presupuesto, la planeación regional, la evaluación del programa; representantes de la población afectada por el problema en el cual el programa se propone incidir, así como representantes de organizaciones de la sociedad civil.

Una primera aproximación sobre el procedimiento general de aprobación de reglas de operación, las fases que comprende, así como los plazos para su elaboración y publicación, se presenta en la siguiente figura.

Proceso para la publicación Oficial de la Federación.

de reglas de operación en el

Reglas de operación

DEPENDENCIASSHCP • Emisión de criterios para la elaboración de reglas de operación (están vigentes los de 2004) .

SFP - SHCP COFEMER

• Presentación de reglas de operación a más tardar el 21 de noviembre.

Diario

DEPENDENCIAS • Emisión de autorización presupuestaria (10 días hábiles a partir de presentación de proyecto de reglas de operación)

SHCP

• Envío de reglas de operación a COFEMER (3 días hábiles posteriores a la autorización presupuestaria)

DEPENDENCIAS

85

• Emisión de dictamen regulatorio (10 días hábiles siguientes a la recepción del documento RO)

COFEMER

• Publicación en el DOF a más tardar el 31 de diciembre

Ejemplo Con el fin de mostrar las actividades y los actores que intervienen en la elaboración de las reglas de operación a continuación se expone un ejemplo de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol). El nombre de las áreas internas varía en cada dependencia, en cuyo caso se sugiere sustituirlo por su homóloga.

Actividad

En qué consiste

Áreas que intervienen

Resultado

Observaciones

Opinión técnica de valida- Se regresa a la UR en caso

1. Validación

a) Redacción del antepro- Unidad Responsable (UR)

preliminar

yecto de reglas de opera- Unidad de Promoción y ción emitida por la UPRI de que haya recomendación

Relaciones Internacionales y/o recomendaciones.

ciones.

(UPRI) u homóloga b) Revisión técnica del área designada para su aprobación c) Revisión y análisis téc- Dirección

costos adminis-

nico de aspectos adminis- Organización (DGO) y ción en términos adminis- nes por parte de la DGO y

trativos y aspec-

trativos y jurídicos

tos jurídicos

General

de Análisis técnico de valida- Si existen recomendacio-

2. Revisión de

Dirección General de Nor- trativos y jurídicos.

la DGNAC, el documento

matividad y Asuntos Con-

se envía nuevamente a la UR a través de la UPRI.

d) Elaboración de solicitud tenciosos (DGNAC) de autorización a la SHCP UPRI e) Redacción de borrador

Solicitud de autorización ante SHCP.

del acuerdo para la publi- DGNAC cación de reglas en el DOF Acuerdo para publicación en el DOF.

El conjunto de disposiciones que rigen la operación y puesta en marcha de los programas sociales posibilita que las dependencias puedan incidir en la igualdad de oportunidades. Para ello, es necesario que articulen las herramientas de planeación que les permitan incorporar la perspectiva de género en los procedimientos de carácter normativo y operativo.

Actividad

En qué consiste

Áreas que intervienen

3. Autorización

f) Envío de solicitud de UPRI

de la SHCP

autorización a la SHCP

Resultado

Observaciones

Solicitud remitida a SHCP

Si la SHCP tiene recomendaciones, se le notifica a la UPRI para que sean aten-

SHCP

Oficio de autorización de didas por la UR. SHCP

g) Respuesta a través de oficio de autorización

De la solicitud de emisión

SHCP h) Solicitud de emisión DGNAC

Acuerdo de publicación de de acuerdo de publicación,

de acuerdo de publicación

reglas de operación

informa y entrega copia a la UR y a la DGO.

de reglas de operación en el DOF 4. Obtención de

i) Elaboración de Manifes- UR

Documento de Manifes- La DGO envía a la UPRI,

dictamen de la

tación de Impacto Regula-

tación de Impacto Regu- con copia a la UR y DG-

COFEMER

torio (MIR) y solicitud de

latorio

NAC.

gestión de dictamen ante la COFEMER Si el dictamen se inicia en j) Elabora solicitud de dic- DGO

Solicitud de dictamen

tamen ante COFEMER k) Recibe, revisa y envía DGO dictamen obtenido de la COFEMER

Dictamen final

el punto 1.

Por qué y para qué incluir la perspectiva de género en las reglas de operación Las reglas de operación transparentan los procedimientos de las dependencias y brindan un acceso equitativo a la población objetivo o susceptible de acceder y recibir los servicios o bienes ofrecidos por el Estado a través de los programas sociales. Es un hecho prácticamente aceptado que una gestión pública con mecanismos claros en el acceso a la información, así como eficiencia y eficacia en el manejo de los recursos, incrementa la confianza de la ciudadanía y disminuye costos. Otro factor que incide también en la forma como se perciben los resultados de los programas sociales es su impacto social. Es ésta una poderosa razón para incluir la perspectiva de género en la agenda pública, que incide también en la eficiencia y eficacia del gasto.

En diversos foros de discusión con grupos de mujeres de origen urbano y rural e indígena, beneficiarias de los programas sociales, y con organizaciones de la sociedad civil que trabajan en proyectos de desarrollo social con perspectiva de género, han demandado a las instituciones que las reglas de operación sean formuladas con un lenguaje claro e incluyente que explique con claridad cuáles son los objetivos de los programas sociales y los procedimientos para acceder a sus beneficios, sobre todo para los grupos y comunidades ubicadas en las regiones de mayor rezago social con dificultades de acceso a la información y con incipiente experiencia organizativa y de gestión, que en su mayoría desconocen la oferta institucional.

INMUJERES

88

Para Alicia Bárcena3 , Secretaria Ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal), los programas sociales son opciones de corto plazo para la pobla Ponencias “El impacto de la crisis financiera sobre las economías de América Latina y el Caribe” y “Repercusiones previsibles sobre las mujeres”, Reunión de especialistas Análisis de la crisis económica y financiera desde la perspectiva de género entendiendo su impacto sobre la pobreza y el trabajo de las mujeres, 23 y 24 de julio de 2009, México, Distrito Federal.

3

ción más pobre, sector donde las mujeres constituyen el andamiaje institucional del éxito de dichos programas. No obstante esa participación femenina sigue en la invisibilidad, al no tomar en cuenta el tiempo, trabajo, esfuerzo y participación que invierten para que esos programas se pongan en marcha en las comunidades. Estos programas se caracterizan por ofrecer contraprestaciones asociadas con los roles de género tradicionales, como la participación de las mujeres en acciones relacionadas con la salud-planificación familiar, nutrición, cuidado de personas de la tercera edad y de los infantes. Es decir, que los programas no reducen las brechas de desigualdad y transfieren los costos a las mujeres.

A sabiendas de que las interacciones sociales con respecto a la gestión pública tienen un grado de complejidad, es necesario considerar la participación paritaria de mujeres y hombres en las diferentes etapas de instrumentación de programas sociales, porque refuerza la importancia de desarrollar indicadores de género que aporten información sobre cuál es la posición económica y social de las mujeres en áreas específicas.

Un avance fundamental es la existencia de contraloría social4 de observancia obligatoria para las dependencias y entidades de la apf responsables de programas de desarrollo social, y de la que se retoman los siguientes puntos: • Que las reglas de operación consideren un esquema de contraloría social, validado por la sfp antes de su publicación en el dof.

• La promoción de contraloría social deberá considerar medidas que garanticen la igualdad entre hombres y mujeres en la aplicación del programa federal.

Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos para la promoción y operación de la Contraloría Social en los programas federales de desarrollo social, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de abril de 2008. http://200.34.175.29:8080/ wb3/work/sites/SFP/resources/LocalContent/1888/3/lineamientoscs.pdf,portal: www.serviciosdecalidad.gob.mx.

4

Reglas de operación

89

• El comité de contraloría social se integrará equitativamente por mujeres y hombres, salvo cuando la población beneficiaria se forme exclusivamente de mujeres.

• El comité de contraloría social vigilará que el programa federal no afecte la igualdad entre mujeres y hombres.

El Instituto de la Mujer de España5 señala que el análisis y evaluación de las reglas de operación desde la perspectiva de género, durante su elaboración o actualización, nos conduce a: reflexionar sobre los resultados de los programas y políticas públicas en la vida de mujeres y hombres, de tal forma que en su formulación se puedan plantear criterios y acciones que favorezcan la igualdad de género, así como conocer si mujeres y hombres obtienen un beneficio equivalente en términos de derechos y oportunidades, o por el contrario, se producen situaciones de desigualdad y discriminación. Asimismo, nos lleva a considerar que las oportunidades de aprovechamiento para las mujeres y los hombres sean equivalentes, tomando en cuenta su situación, punto de partida y diferente realidad social, por lo que no es necesario que los beneficios sean idénticos para ambos.

INMUJERES

90

Elementos clave • Los procesos de modernización en la gestión pública deben traducirse en una mayor y mejor capacidad de responder a las demandas sociales y en un impacto social que trascienda en una cultura de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.

• La promoción, desarrollo y consolidación de la participación y organización de las mujeres representa la base del funcionamiento y éxito de los programas sociales y del cumplimiento del Proigualdad, por lo que debe ser reconocida y valorada como un elemento estratégico.

Ministerio de Igualdad, Guía sobre el impacto de género en las disposiciones normativas, 2009.

5

• Las dependencias de la apf que tienen bajo su responsabilidad la ejecución de programas de desarrollo social y la obligación de promover y operar una contraloría social.

Prontuario para el análisis grupal Existen muchas maneras de retomar las experiencias que nos antecedieron para enriquecer nuestro aprendizaje, una de ellas es la discusión colectiva en nuestros grupos de trabajo.

Con este propósito, hemos preparado el siguiente prontuario: Teórico-conceptual: Es el conocimiento proveniente de investigaciones, estudios y evaluaciones, así como de la experiencia de las partes involucradas acerca de la evolución del problema, del área de enfoque y de la situación de la población. Algunas preguntas que pueden orientar su discusión son: • ¿Qué concepción prevalece sobre la población objetivo como sujeto social de desarrollo?

• ¿Cuál es la unidad de análisis e investigación: la familia, la persona, el grupo, la institución, el programa?

• ¿Cuáles son las principales categorías de análisis utilizadas?

• ¿La intervención del programa contribuye a mejorar la condición y posición de las mujeres?

• ¿Se han considerado los hallazgos y recomendaciones de las evaluaciones internas y externas, como lo exige el Coneval?

Reglas de operación

91

Técnico-metodológico: Son los instrumentos, técnicas y herramientas empleados para la elaboración de las reglas de operación. Sobre este aspecto, se sugieren las siguientes preguntas:

• ¿La matriz de indicadores refleja la lógica interna del programa?

• ¿Cuál ha sido el comportamiento de los indicadores del programa en diferentes niveles con respecto a la línea de base?

• ¿Existe un vínculo entre la mir y las reglas de operación?

• ¿El contenido de las reglas proporciona una idea integral del programa?

• ¿Se han establecido indicadores de género en el fin, propósito, componente o actividad?

• ¿La información sobre el desempeño gubernamental permite comparar los resultados entre lo planeado y lo esperado?

• ¿Se tienen mecanismos de consulta y concertación con la ciudadanía para incorporar propuestas viables en las reglas de operación?

Técnico-normativo: Son las leyes, reglamentos, políticas, circulares y avisos que norman los procedimientos de elaboración de reglas de operación y los referidos a la incorporación de la perspectiva de género en los programas presupuestarios, para lo cual es conveniente saber: • ¿Cómo se percibe la articulación entre los diferentes instrumentos del marco normativo que regula el proceso de elaboración de reglas de operación de programas sociales?

INMUJERES

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• ¿Qué vacíos jurídicos o regulación excesiva afectan la coordinación entre las entidades y dependencias gubernamentales y se traducen en dificultades de acceso para las personas beneficiarias de los programas sociales?

Estructura de las reglas de operación y su relación con la matriz de indicadores y la perspectiva de género6 Con el fin de que las personas que intervienen en la elaboración de las reglas de operación puedan tener un ejemplo práctico para incorporar la perspectiva de género en sus programas, se presenta un ejemplo que muestra, de acuerdo con la estructura general de las reglas de operación, la vinculación entre los contenidos con la matriz de indicadores y algunos aspectos de género que deben considerarse en cada uno de los apartados de dicha estructura.

Reglas de operación

93

Esta propuesta se elaboró con base en una revisión y adaptación de los Lineamientos para la vinculación de la matriz de indicadores para resultados y las reglas de operación, emitidos por la coneval y la shcp el 24 de octubre de 2008.

6

ESTRUCTURA DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN Fundamento legal Contenido general

Matriz de indicadores

Perspectiva de género

Corresponde a la identificación del • Instrumentos internacionales que problema que se pretende resolver a tutelan los derechos humanos de las través de la política pública trabajada mujeres y forman parte de los comen la mml y las herramientas de análisis promisos signados por el gobierno mexicano. de género; la información se obtiene a partir de un análisis del contexto del • Artículo 27 del Presupuesto de Contempla la normatividad específica país y que se plasma en el diagnóstico.

Egresos de la Federación. en función de la naturaleza y objeto • Derechos humanos y garantías indide intervención de cada dependencia Puede ser referida en la elaboración de viduales de las mujeres que el prode la APF, de acuerdo con el ámbito un esquema de fortalezas y debilidades grama promueve y reconoce. económico, social, político o cultural donde se expliciten los instrumentos • Planteamiento del programa desde donde se inscribe su acción a través legales que regulan la elaboración y la igualdad formal y sustantiva para de programas sectoriales, especiales o puesta en marcha de programas, así atender las necesidades de mujeres institucionales. y hombres. como sus alcances y limitaciones de dichos instrumentos.

Leyes, normas y acuerdos que regulan el funcionamiento de la APF con respecto a la operación de los programas, los procesos de planeación y ejercicio del gasto público.

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ESTRUCTURA DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN Introducción Contenido general

Matriz de indicadores

Se describe el sentido del programa El diagnóstico debe tomar en cuenta como una acción de política pública y las siguientes recomendaciones: el problema estratégico que pretende resolver en el mediano y largo plazos. • Las evaluaciones internas derivadas del seguimiento y monitoreo del programa y Explicitar la correspondencia de objetivos con el PND, programa sectorial, objetivos estratégicos de la dependen- • Las evaluaciones externas de concia y del Proigualdad. De esta manera sistencia y resultados de proceso, de impacto, específicas o estratégicas. se vincula la problemática particular con la operación del programa, tratando de dar respuesta a las siguientes in- • La problemática específica que se terrogantes: atiende con la operación del programa debe coincidir con la que se • ¿Por qué existe el programa? identificó en el diagnóstico, el árbol • ¿Para qué sirve? de problemas y el árbol de objetivos • ¿A quiénes va dirigido? de la mml.

En este apartado se definen también los términos que se utilizarán en las diferentes etapas del programa, a manera de glosario.

Perspectiva de género • Marco normativo y legal de género relacionado con el programa (eje estratégico 3 del Plan Nacional de Desarrollo, Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres 2008-2012) • Ley del INMUJERES (2001) • Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (2006) • Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (2007) • Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación (2007) • Leyes y normas específicas referentes a cada programa.

• Contexto nacional/local con relación a las condiciones de vida de las mujeres y de los hombres y las brechas de género, según la naturaleza del programa (proyectos productivos, ciudadanía, participación ciudadana).

• Causas y efectos del problema diferenciados por sexo.

• Participación de mujeres y hombres en su condición de afectados o agentes de transformación de las problemáticas atiende el programa.

• Relación del programa con los objetivos del Proigualdad 2008-2012.

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ESTRUCTURA DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN Objetivo general Contenido general

Vínculo con matriz de indicadores

Aspectos a considerar para incorporar la perspectiva de género

Establece la intencionalidad del progra- • Establece el aporte con el fin iden- • Objetivo del programa diseñado con base en el análisis de género ma respecto a su impacto económico tificado en la matriz de indicadores (condiciones de vida diferenciadas o social y que responde a procesos de para resultados (mir). de hombres y mujeres, necesidades • El objetivo corresponde con el proplaneación de largo plazo. prácticas y estratégicas, división pósito de la mir.

• El objetivo del programa presusexual de trabajo, acceso y control Son los cambios o efectos que se puestario debe coincidir con los de recursos y beneficios, participaalcanzarán con la realización del proobjetivos, prioridades y estrategias ción en el proceso de toma de decigrama. del PND y de los programas que se siones de mujeres y hombres). deriven del mismo, así como con los objetivos estratégicos de la depen- El objetivo enfatiza las relaciones entre dencia o entidad que corresponda. mujeres y hombres para lograr la igualdad de oportunidades, es decir, que Los indicadores del programa deben evidencie la disminución de brechas de asociarse a uno o más indicadores o género. metas de nivel superior.

Objetivos específicos

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Contenido general

Vínculo con matriz de indicadores

Son logros intermedios para alcanzar el objetivo general del programa. Se visibilizan en cambios concretos, como beneficios en las condiciones de vida de la población objetivo (personas, grupos, organizaciones e instituciones).

Los objetivos específicos son concisos, alcanzables y medibles.

Se relacionan con los componentes de la mir, es decir, con los bienes y servicios que deben ser entregados durante la ejecución del programa para el logro de su propósito.

Su consecución asegura el logro del objetivo general del programa, se corresponden con sus indicadores, lo que permitirá medir logros, reflejar los cambios vinculados a sus acciones, monitorear y evaluar los resultados.

Aspectos a considerar para incorporar la perspectiva de género • Explicitación de los logros que beneficien a las mujeres con el fin de disminuir brechas de desigualdad.

• Identificación de las mujeres o grupos de mujeres en la población beneficiaria del programa.

• Inclusión de las variables de edad, estado civil, relaciones parentales, clase social, grupo étnico.

• Tomar en cuenta estrategias para promover la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.

• Exploración para identificar si el programa produce privilegios o reduce y suprime beneficios a las mujeres.

LINEAMIENTOS Cobertura Contenido general Ámbito geográfico de aplicación del programa: nacional, estatal, municipal o regional (indicar, en su caso, las características de las regiones, municipios y localidades).

Vínculo con matriz de indicadores

Aspectos a considerar para incorporar la perspectiva de género

El ámbito geográfico debe ser consis- • Municipios con menor Índice de tente con la problemática descrita en Desarrollo Humano (IDH) 1 del país la mml, el diagnóstico del programa y la y su vínculo con el Índice de Desapoblación objetivo. rrollo Humano relativo al Género (IDG)2 a partir del análisis de su diferencia porcentual.

• Microrregiones y Zonas de Atención Prioritaria3 • Estados y municipios con menor Índice de Potenciación de Género (IPG)4 Población objetivo

Contenido general Especifica las características de la población a la que se dirige el programa, es decir: mujeres, niños/as, migrantes, personas con discapacidad, adultos mayores, organizaciones sociales, instituciones académicas o gubernamentales. La población potencial es aquella que presenta el problema y/o necesidad y la población objetivo, a la que el programa tiene planeado atender en un periodo de tiempo determinado.

Vínculo con matriz de indicadores

Aspectos a considerar para incorporar la perspectiva de género

La población debe corresponder con la • Definición de las principales características sociodemográficas de la identificada en el propósito de la mir y en el objetivo general. Se deben menpoblación objetivo. cionar otras características sociodemo- • Revisión de los objetivos institugráficas relevantes. cionales y constatar si se toma en cuenta la problemática de género.

• Establecimiento de criterios que aseguren la no discriminación de personas o grupos de población por su condición de género, económica, física, orientación sexual, étnica, social, política y etaria.

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LINEAMIENTOS Requisitos de los beneficiarios/as Contenido general

Vínculo con matriz de indicadores

Aspectos a considerar para incorporar la perspectiva de género

Retoma los aspectos desarrollados en • Identificación de los obstáculos y las el análisis de las partes involucradas potencialidades para lograr la participación equitativa de mujeres y en el matriz del marco lógico, quiénes hombres en el programa. son, cómo perciben el problema, qué recursos aportan cada uno y los niveles • Verificación de que la participación de las mujeres en el programa no sea Según la naturaleza del programa, los y formas de participación reconocidas. una extensión de roles y estereotirequisitos pueden establecerse para pos de género. municipios, proyectos, organizaciones • Análisis de qué grupos de mujeres y/o personas. u hombres de la comunidad pueden resultar excluidas/os o perjudicaSeñala los requisitos y trámites que se das/os por el programa, con el fin de deben realizar en cada etapa de operaevitar que esto ocurra. ción del programa.

• Identificación del concepto empleado para designar a las mujeres, para detectar si se les considera como sujetos de su propio desarrollo o como beneficiarias pasivas.

Son criterios o condiciones que establece la institución para que la población sujeta a beneficios, apoyos o servicios puedan usarlos.

Procedimientos de selección de beneficiarios/as Contenido general Se refieren a los procedimientos de selección apegados a criterios de eficiencia, eficacia, equidad y transparencia.

Describe el mecanismo de selección o asignación, con reglas claras y consistentes con los objetivos de la política del programa; para ello, deberá anexarse un diagrama de flujo del proceso de selección.

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Vínculo con matriz de indicadores

Aspectos a considerar para incorporar la perspectiva de género

Plantea un esquema redistributivo a • Se recomienda tener presente todos y cada uno de los aspectos de la partir de la identificación de quiénes mml, desde el objetivo general hasta son la población objetivo de las acciolos requisitos de los beneficiarios/ nes del programa, y quiénes son incluias, para verificar que no se excluya a dos o excluidos/as. Para ello se sugiere ningún grupo de población que debe retomar el análisis de las partes involuser parte de los beneficios que ofrecradas en el enfoque de la mml. ce el programa.

CARACTERÍSTICAS DE LOS APOYOS Contenido general

Vínculo con matriz de indicadores

Aspectos a considerar para incorporar la perspectiva de género

Define los tipos de bienes y servicios a Los tipos de apoyo deben relacionarse • Explicitar con claridad si es un programa con acciones afirmativas, los que puede acceder la población be- con los componentes de la mir, trátedado que debe identificarse como neficiaria, sea en efectivo o en especie. se de programas interinstitucionales como Oportunidades, o que estén en una medida de acción pública de carácter temporal para atender las Se presenta de manera simple y es- proceso de modificación. brechas de género. quemática con una clasificación de los • Especificar si los apoyos consideran tipos, montos y las condiciones para un porcentaje del techo presupuesacceder a los apoyos, de modo que la tal exclusivo para acciones dirigidas población objetivo quede plenamente a las mujeres. identificada.

Derechos, obligaciones y sanciones Contenido general

Vínculo con matriz de indicadores

Describe los derechos, obligaciones y Considerar del análisis de las partes insanciones para las partes involucradas volucradas, sus intereses y roles. durante todo el proceso de gestión del programa (promoción, operación, seguimiento y evaluación).

Los derechos y obligaciones tendrán que estar referidos en correspondencia con diversas normativas de la gestión pública, como la LOAPF, LGPA, LFTAI, LGDS, entre otras, además de las políticas que la propia dependencia promueva.

Aspectos a considerar para incorporar la perspectiva de género Se requiere respetar el derecho a la información de hombres y mujeres que gestionan bienes y servicios públicos, y que las aspiraciones y necesidades de mujeres y hombres se valoren y promuevan de la misma manera, sin discriminación por motivos de sexo.

Su contenido se relaciona con las acciones de transparencia expuestas más adelante.

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PARTICIPANTES Contenido general

Vínculo con matriz de indicadores

Aspectos a considerar para incorporar la perspectiva de género

Retoma el análisis de las partes involu- • Resaltar el papel de la corresponsabilidad entre el gobierno y la ciudacradas, sus intereses y roles. danía en la instrumentación de políLa Unidad Responsable (UR) del proticas y programas públicos. grama debe ser la misma que la regis- • Identificar el nivel de participación y de toma de decisiones de las mutrada en el proceso de programación y jeres en las distintas etapas del propresupuesto. Este criterio es aplicable también si más de una UR participa en grama.

Instancia normativa: • Considerar que tanto la instancia Señala la dependencia o entidad fede- un mismo programa. ejecutora como la normativa proral a la que corresponde la definición de muevan el control y vigilancia en los aspectos que regulan la ejecución Tratándose de una UR que transfiera la aplicación y ejecución de los redel programa. recursos a terceros, para que entreguen cursos del programa a fin de que se bienes y servicios a la sociedad, esta apliquen con criterios de equidad e condición deberá quedar especificada igualdad de género. en el proceso de programación y presupuesto.

Instancia/s ejecutora/s: Identifica a las o los responsables de la ejecución del programa, por ejemplo, dependencias y entidades, así como sus unidades administrativas, organizaciones y personas.

Coordinación institucional Contenido general

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Aspectos a considerar para incorporar la perspectiva de género

Son los mecanismos de coordinación • Tomar los supuestos de la mir rela- • Establecer mecanismos de coordinación institucional, basados en la cionados con la coordinación internecesarios para garantizar que los proinstitucional. contribución de cada dependencia gramas y acciones no se contrapongan, para propiciar la igualdad de oporafecten o se dupliquen con otros pro- • En aquellos casos en que se transfieran recursos a terceros para que tunidades entre mujeres y hombres. gramas o acciones del gobierno federal. éstos entreguen bienes y servicios • Revisar si se promueven cambios organizativos y de procedimientos a la sociedad, deben establecerse los Pueden establecerse acciones de mecanismos de coordinación que en las acciones interinstitucionales coordinación con los gobiernos de las posibiliten la medición del desempeo reproduce esquemas que no proentidades federativas, municipales y ño del programa y los resultados de pician ni fortalecen la igualdad de locales, conforme a la normatividad la aplicación de dichos fondos. género. aplicable • Verificar si la vinculación interinstitucional satisface las necesidades prácticas y/o estratégicas de género mediante los bienes y servicios que proporcionan las instituciones relacionadas con el programa.

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OPERACIÓN En la mecánica de operación deben • Fortalecer el esquema de operación, enunciarse las principales actividades el desarrollo de capacidades, particirelacionadas con la creación de los pación y toma de decisiones de las componentes del programa. mujeres.

Esta información debe ser consistente • Identificar si el programa reproduce con las principales actividades identifilos roles y estereotipos de género.

Debe explicitar con claridad y preci- cadas en la mir.

• Identificar si se considera a las mujesión los pasos que habrá de seguir la/ res como sujetas pasivas o activas de el beneficiaria/o desde su solicitud de los bienes y servicios del programa. ingreso, entrega de apoyos, el seguimiento y evaluación durante el ejercicio fiscal.

Es la secuencia lógica de operación del programa. Describe en el tiempo las etapas que deben seguirse en la ejecución del programa y la identificación de actores.

La institución considerará de manera interna: • Avances físico-financieros • Acta de entrega-recepción • Cierre del ejercicio • Recursos no devengados Auditoría, control y seguimiento Contenido general Establece los mecanismos de revisión de los recursos públicos que emplea el programa, en términos de eficiencia, eficacia, equidad y transparencia. Los programas tienen carácter federal y definen las instancias fiscalizadoras competentes: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretaría de la Función Pública, Auditoría Superior de la Federación y demás instancias en el ámbito de sus respectivas competencias.

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Aspectos a considerar para incorporar la perspectiva de género

Con base en los indicadores de desem- • Considerar que los recursos se apliquen en función de las metas compropeño se medirá el avance en la consecución de los objetivos establecidos de metidas y de la población objetivo.

• Recopilar datos desagregados por manera objetiva y verificable. edad y sexo en los informes presupuestarios para conocer el destino final de los recursos en función de necesidades diferenciadas y grupos atendidos.

• Contar con mecanismos e instrumentos de seguimiento del programa que consideren datos desagregados por sexo, grupo de edad, indicadores y procesos participativos.

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EVALUACIÓN Interna: • Se lleva a cabo conforme a los LiInstrumentos diseñados por la insneamientos generales para la evaluación de los programas federales tancia ejecutora para monitorear el desempeño del programa. Incluye inde la APF y al Programa Anual de dicadores vinculados con los objetivos Evaluación del año correspondiente. específicos, de tal manera que la conse- • Las reglas o lineamientos de operación de los programas deben contecución de las metas permita la identifiner los indicadores y metas, al nivel cación de su cumplimiento. de propósito y componente, de la Externa: mir registrada en el PIPP: PBR/SED, Evaluación independiente realizada por así como los objetivos con los que se instancias especializadas, con reconorelacionan y sus frecuencias. cimiento y experiencia en la materia del programa, en los términos de las Para las evaluaciones en que se analice disposiciones emitidas por las Secreta- el cumplimiento de los objetivos y merías de Hacienda y Crédito Público, de tas, debe tomarse como referencia los la Función Pública y el Consejo Nacio- indicadores incluidos en la mir y regisnal de Evaluación. trados en el PIPP: PBR/SED (mismos que deberán coincidir con los establecidos en las reglas o lineamientos de operación de los programas).

• Señalar que un requisito para la contratación de los/las evaluadores/as internos y externos es que cuenten con conocimiento en perspectiva de género.

• Establecimiento en los términos de referencia de la evaluación del impacto diferenciado del programa, así como los logros respecto a la igualdad de género.

• Involucramiento de las partes interesadas, hombres y mujeres, en el proceso de evaluación.

• Estimación del porcentaje del presupuesto total que beneficiará directamente a mujeres y a hombres.

• Establecimiento de línea de base y medios de verificación desagregados por sexo.

• Valoración de cambios en la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.

(PIPP, Proceso Integral de Programa- • Definición de indicadores estratégicos y de gestión que permitan medir ción y Presupuesto) los cambios que se busca producir en las condiciones de vida de las mujeres y las relaciones de género.

• Atiende necesidades estratégicas de modo que las mujeres pueden tener mejores condiciones de participación y toma de decisiones.

• Sistematización de experiencias sobre los obstáculos que impiden la integración de las mujeres en el programa.

• Hacer recomendaciones sobre cómo fortalecer la participación y empoderamiento de las mujeres.

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TRANSPARENCIA Con excepción de la información reservada o confidencial prevista en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, los sujetos obligados deberán ponerla a disposición del público y actualizarla, en los términos del Reglamento y los lineamientos que expida el instituto o la instancia equivalente a que se refiere el Artículo 7 en sus incisos VII, VIII, IX y XI. La contraloría social es un mecanismo de la ciudadanía para que, de manera individual u organizada, verifiquen la correcta aplicación de los recursos públicos y el cumplimiento de metas de los programas gubernamentales, fundamentado por el marco jurídico aplicable.

El proceso de planeación de la mml • Integra la promoción de órganos o debe ser desarrollada con la participacomités de vigilancia y monitoreo ciudadano con participación paritaria ción de los principales actores invode hombres y mujeres de acuerdo lucrados, de lo contrario se tiene una con los lineamientos establecidos por visión parcial de la realidad. la SFP. Para transparentar los programas, se • Promueve el desarrollo de capacidades en las mujeres para asumir funinforma a la sociedad sobre su desemciones de monitoreo y evaluación peño mediante diversos mecanismos, social de programas públicos. como la publicación de reglas de operación en diversos medios, la creación • Consigna y valora las omisiones o avances del gobierno con relación al de la contraloría social, el acceso de la mandato constitucional de respeto, ciudadanía a la información pública y la procuración y ejercicio de los dereelaboración de reportes e informes que se envíen al H. Congreso de la Unión. chos de las mujeres.

La instancia operadora promoverá la contraloría social con base en la normatividad establecida para tal efecto y mediante el fomento de acciones que transparenten la operación del programa.

Quejas y denuncias Contenido general Consiste en el establecimiento de mecanismos mediante los cuales la ciudadanía puede presentar quejas y denuncias o notificar posibles incumplimientos, convirtiéndose en supervisores/as del avance en el cumplimiento de los objetivos del programa.

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Aspectos a considerar para incorporar la perspectiva de género

El proceso de planeación de la mml • Diversificar los canales de presentadebe ser desarrollado con la participación de quejas y denuncias de la ciución de los principales actores involudadanía con respecto a la gestión de crados. programas públicos.

• Integra la información sobre denuncias desagregada por sexo y edad.

• Recupera la opinión de la ciudadanía para conocer si las reglas de operación se aplican con criterios equidad, igualdad y no discriminación por género.

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Reflexión final La incorporación del lenguaje incluyente es un aspecto fundamental en la elaboración de las reglas de operación de los programas sociales. El lenguaje ordena nuestro pensamiento y expresa nuestras ideas, sentimientos, emociones. Al nombrar, ordenamos el mundo le damos un nombre y un lugar en el plano real y simbólico en diferentes contextos socioculturales.

El lenguaje no es estático, se transforma.

Uno de los retos de la perspectiva de género es hacer del lenguaje una herramienta que nos posibilite construir formas de socialización igualitaria y democrática. Históricamente en la mayoría de las culturas, han prevalecido visiones androcéntricas, es decir, basadas en que el hombre es el modelo y la medida de todas las cosas, que responden a un orden jerárquico de género en que lo femenino se invisibiliza o se devalúa y crea situaciones de discriminación y de lenguajes sexistas, que limitan el pleno ejercicio de los derechos de las mujeres.

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El lenguaje utilizado en las instituciones públicas en la elaboración de los programas sociales, reflejan los imaginarios sobre quién es la población beneficiaria de los programas y políticas públicas. Como hemos visto, durante el proceso de elaboración de las políticas, los programas, estudios o proyectos emanados de la gestión gubernamental, es indispensable considerar las diferencias presentes en las relaciones entre hombres y mujeres, sus realidades familiares y sociales, sus expectativas de vida y circunstancias económicas y laborales.

Si las y los responsables de los programas conocen el impacto de género, será más fácil incorporar los intereses y necesidades diferenciados de mujeres y hombres y con ello, favorecer el cambio de los roles culturalmente definidos por medio de intervenciones públicas justas y equitativas.

Las herramientas que ofrece el actual modelo de gestión pública, la PbR, como la mml y la mi, y las del análisis de género, constituyen factores fundamentales para la modernización de la gestión pública, porque mejoran la calidad del producto, las condiciones de los recursos humanos y la gestión del servicio, además de incrementar las mismas oportunidades para que mujeres y hombres accedan y disfruten de los beneficios de las políticas públicas y de los bienes y servicios proporcionadas por ellas.

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Ejercicio Realice las actividades en el orden que se indica.

1. Revise el artículo 27 del pef 2010-2011.

2. Seleccione del Anexo 10, Erogaciones para la igualdad entre mujeres y hombres, un programa sujeto a reglas de operación.

3. Analice con apoyo de la propuesta práctica, en qué parte de la estructura de las reglas de operación del programa presupuestario al que está adscrito se toma en cuenta la perspectiva de género, en caso de no tenerla, qué cambios propondría para incorporarla.

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El folleto Reglas de operación con perspectiva de género se imprimió en el mes de diciembre de 2011, en Talleres Gráficos de México, Av. Canal del Norte 80, Col. Felipe Pescador, Del. Cuauhtémoc, C.P. 06280, México, D.F. Tels. 57 04 74 00, 57 89 90 11 y 57 89 91 10 ventas@tgm.com.mx El tiraje consta de mil ejemplares Publicación ecológica impresa en papel fabricado con fibras de posconsumo sin recubrimientos, para favorecer su reintegración en el ambiente y que la elaboración de nueva pulpa se realice mediante procesos más eficientes y menos contaminantes.