Artemio Abba

Hacia una gobernanza metropolitana

Ha llegado la hora de formación de nueva institucionalidad.

Entrevistamos a Artemio Abba, Coordinador General del Observatorio Urbano Local Buenos Aires Metropolitana, quien nos señala que la estructura funcional metropolitana tiene un espacio de desarrollo que debe ser tenido en cuenta y que, por ende, ha llegado hora de la formación de nueva institucionalidad.

Para referimos a lo metropolitano es indispensable reflexionar sobre la cuestión de gobierno de las grandes ciudades que alcanzan esa categorización. Tanto el clásico concepto de metrópolis como el más reciente de gobernanza son muy utilizados con diferentes sentidos y que requieren de una aproximación previa. Respecto de lo metropolitano, es preciso remontarse a la antigüedad donde se reconocían como “metrópolis” a aquellas ciudades primadas (desde múltiples dimensiones: bélico, cultural, productivo, étnico, etc.) a nivel de los sistemas urbanos supra nacionales.

Se las denominaba como ciudades “madres”, pensadas desde su rol dentro de los sistemas de centros urbanos, con una extensa área de influencia generalmente cabeceras de organizaciones políticas de tipo imperial. Esa visión multidimensional y multiescalar de lo urbano evoluciona con el transcurso del tiempo cuando la red mundial de ciudades tiende hacia sistemas urbanos policéntricos en los que comienzan a adquirir más importancia los atributos intraurbanos de las grandes ciudades. De esas dimensiones del fenómeno urbano, se seleccionan algunas que permiten una aproximación operativa de lo metropolitano que Arquitecto y Planificador Urbano y Regional distinga niveles de complejidad basada centralmente en la multiplicidad funcional e interjurisdiccional de su estructura interna. Uno de los atributos considerados es el tamaño poblacional de la ciudad, variable de fácil medición, que se asocia con la complejidad funcional de un asentamiento urbano; la diversidad de usos del suelo (especialización bio-económica del espacio) y de flujos (bienes, personas e información) y la interjurisdiccionalidad, originada en la expansión suburbana y periurbana, más allá de los límites jurisdiccionales preexistentes.

La complejidad funcional exige hacerse cargo de sistemas de actividades y soportes nuevos que requieren los crecientes “umbrales” de crecimiento del asentamiento que incorporan nuevas competencias y, por otro lado, la complejidad interjurisdiccional que implica la necesidad de acuerdos y políticas supralocales que requiere la formación de nuevas institucionalidades, es decir, formar institucionalidad.

El manejo de estos macro-sistemas de interacciones y soportes requiere actuar en escalas crecientes que implican una inversión social superior en materia organizativa y de modificación del soporte físico-funcional metropolitano. Se origina el fenómeno de unidades territoriales multijurisdiccionales, que se definen como el espacio de máxima presencia de interacciones que puede involucrar unidades jurisdiccionales locales o estaduales nacionales o subnacionales.

La estructura funcional metropolitana tiene un espacio de desarrollo que debe ser tenido en cuenta: llegó la hora de la formación de nueva institucionalidad. Es un dato objetivo que constituye una nueva geografía regional superadora de la clásica dicotomía entre áreas homogéneas y centralidades para una aproximación basada en redes físicas e interaccionales. La consideración de las dimensiones funcional e interjurisdiccional permite diferenciar estas nuevas unidades territoriales según tipologías.

A medida que aumenta la complejidad de ambas dimensiones de un asentamiento, se incrementan las dificultades para el abordaje de las problemáticas que afectan al territorio que las contiene. En la gama de combinaciones se pueden presentar diversas situaciones cuyos extremos son la presencia de gran tamaño y complejidad funcional sin presencia de interjurisdiccionalidad, y la opuesta en la que existe una reducida talla de asentamiento y complejidad funcional pero una alta subdivisión en unidades jurisdiccionales diferentes.

El otro concepto a observar es el de gobernanza, que avanza sobre la noción más tradicional de gobierno al incorporar sectores de la sociedad civil, de los sectores productivos, laborales, profesionales, académicos y a una amplia gama movimientos sociales que contribuyen a otorgar mayor legitimidad y permanencia a las políticas públicas asumidas.

Se trata de una aproximación más reciente de los mecanismos de representación y de toma de decisiones de tipo colectivo en las que se busca la ampliación de los actores relevantes a la hora de construir políticas públicas urbanas. Considerando la cuestión de la gobernanza metropolitana desde este lugar se puede hablar de niveles de complejidad funcional e interjurisdiccional, que orientan al momento de abordar estrategias de gobierno y/o administración, con una tipología de situaciones -como puede observarse en el gráfico del pie de página-.

Simplificando la cuestión con tres niveles para ambas dimensiones, se adopta una estratificación de tres tallas poblacionales: ciudad, metrópolis y macrometrópolis (bajo el supuesto de que se asocia a la complejidad funcional), por un lado, y de tres grados de interjurisdiccionalidad (Multilocal 1, Multilocal 2 y Multiestadual 1, Multiestadual 2). En la dimensión de la interjurisdiccionalidad, se registra una diferencia de tipo cualitativo muy importante que es la organización territorial del Estado Nacional.

Las dos formas genéricas –y predominantes–son la federal y la unitaria, que establecen un escalonamiento muy diferente entre las formas de organización institucional subnacional: en el caso de la federación, hay dos niveles de gobierno (local y estadual) y, en el caso de los estados unitarios, solo una (local). En la práctica, existen algunas situaciones intermedias entre los modelos genéricos de Estados Unitario y Federal. En general, se originan por reformas legislativas para la diferenciación entre tipos jerárquicos de gobierno local, en el caso unitario, y de creación de regiones por pactos interestaduales en el caso federal.

Por ese motivo, apelar por ejemplo a la intermunicipalidad es radicalmente diferente según qué organización del Estado este establecida en cada país. Es muy diferente en estados unitarios como Chile o Francia, donde es practicable, por una decisión del Estado nacional, de las posibilidades en un Estado federal como Argentina, Estados Unidos o México, en los cuales el nivel subnacional estadual impide, porque sería inconstitucional, su aplicación en territorios metropolitanos que incluyan más de un estado en su configuración territorial.

Las diversas tipologías de situaciones de complejidad metropolitana obligan a superar algunos posicionamientos unicistas que intentan abordarlas con un único modelo de formación de institucionalidad. Pensar que desde la creación de autoridades supramunicipales y/o supraestaduales dibujadas “a medida” sin pasar por los acuerdos sucesivos necesarios con los diferentes niveles involucrados, o proponer como forma universal a los acuerdos intermunicipales de carácter voluntario sin tener en cuenta la territorialidad de las funciones interjurisdiccionales a abordar, conduce a fracasos o pérdida de objetivos.

La Buenos Aires Metropolitana se encuadra junto a México, Nueva York y muchos otros casos de grandes ciudades en países federales en el máximo nivel de interjurisdiccionalidad.

¿Qué papel asume Buenos Aires Metropolitana en función de su especificidad, su historia y su situación actual?

La Buenos Aires Metropolitana (BAM) se encuadra, junto a México, Nueva York y muchos otros casos de grandes ciudades en países federales, en el máximo nivel de interjurisdiccionalidad. Y debería buscarse en la propia historia de intentos de instalar formas de coordinación que reconozcan el territorio funcional metropolitano, o la experiencia de casos de similar complejidad en el resto del mundo.

Deben recordarse los casos de la región metropolitana de los ‘70, o el intento de intermunicipalidad de los ‘80, que constituyeron intentos no consolidados de formación de institucionalidad global para la BAM. También saber apreciar la inaplicabilidad de los modelos de Londres o Paris que presentan una complejidad interjurisdiccional de grado inferior, aunque su complejidad funcional sea semejante.

Además de los intentos fracasados de formación de institucionalidad, existe una cartera de propuestas de institucionalidad metropolitana que son la base de discusiones futuras. La Agencia Metropolitana que promueve la Fundación Metropolitana, la Estrategia DAMI que se está aplicando en algunas metrópolis del Interior, en un caso con niveles de complejidad semejante existente en la BAM, impulsado desde el BID y el Ministerio de Interior, Obras Públicas y Vivienda, y, más recientemente, el intento de la COCAMBA.

También son antecedentes valiosos organismos sectoriales de alcance metropolitano con diferente nivel de aplicación y avances: caso del CEAMSE, el Mercado Central, ACUMAR, ATM, etc. Desde el OULBAM, se ha planteado una alternativa que se entiende no se contrapone con el carácter federal del Estado argentino y que puede alcanzar el mayor nivel posible de institucionalidad política y capacidad decisional para la formulación de políticas públicas de largo alcance: el Parlamento Metropolitano.

Dicho órgano se constituiría como una comisión parlamentaria interjurisdiccional con legisladores de las Cámaras de Diputados de la Nación y de las Legislaturas de la Provincia y la Ciudad de Buenos Aires. No se requeriría una elección adicional ni mayor presupuesto, dado que se cubriría con legisladores elegidos con tal fin en las elecciones generales. Su función sería la definición de las prioridades en el territorio metropolitano y la formulación de políticas con alcance metropolitano de mediano y largo plazo. Si se quisiera diagnosticar en qué situación de formación de institucionalidad se encuentra hoy la BAM, bastaría observar el caso del traspaso en curso de las empresas EDENOR y EDESUR desde la Nación a la Provincia y Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. El tema, que alcanzó escasa repercusión pública, muestra el bajo grado de debate sobre la cuestión metropolitana en el país; si el grado de avance de la institucionalidad metropolitana fuera más maduro en la discusión sobre la arquitectura institucional y las competencias del nuevo organismo Empresa Metropolitana de Servicios de Energía (EMSE), se encuadraría en parámetros de mayor razonabilidad.

Pero, por lo que ha trascendido, solo ha servido para que las empresas eléctricas lograran la condonación de la cuantiosas deudas acumuladas por los precarios servicios prestados en la última década, pero, en principio, se repetiría el modelo del ENRE, con baja incidencia en la formulación de políticas energéticas metropolitanas, y solo se le encomendaría el control de las empresas, que ha sido históricamente más una defensa de los intereses de las empresas que los de los propios usuarios. Se pierde la oportunidad de asignarle las funciones de un organismo interjurisdiccional metropolitano que asuma las competencias que le permitan la reingeniería de la red de distribución energética en el territorio metropolitano, lo que requiere una visión integrada que fue fragmentada arbitrariamente desde su privatización, a fin de dividir a los usuarios en dos submercados equivalentes para repartirlos entre las empresas prestadoras.

La creación de la Autoridad de la Cuenca Matanza Riachuelo fue quizás el mayor avance de la de institucionalidad metropolitana, en la Etapa III, en curso, por la solidez de su origen, un fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y la colocación de la Ciudad en un organismo tripartito igualada con Nación y Provincia de Buenos Aires.

#ArtemioABBA

Arquitecto y Planificador Urbano y Regional. Ha realizado trabajos sobre planificación y ordenamiento del territorio tanto cumpliendo funciones en organismos públicos como actuando como consultor para instituciones públicas o privadas. En los últimos años viene desarrollando una continua tarea de investigación centrada en el Área Metropolitana de Buenos Aires, realizando propuestas, publicaciones y disertando en múltiples eventos académicos.

Actualmente es Coordinador General del Observatorio Urbano Local Buenos Aires Metropolitana, que constituye un Programa de Investigación de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires, que forma parte de la Red Global de Observatorios Urbanos de UN- Hábitat. Durante el 2010, publicó el libro Metrópolis argentinas: agenda política, institucionalidad y gestión de las aglomeraciones urbanas interjurisdiccionales. Y, desde 2017, es miembro del Consejo Consultivo de la COCAMBA.