Tema II: Gestión de Riesgo y Desarrollo en Guatemala

Módulo I Contexto histórico, geográfico y conceptual de la gestión para la reducción de riesgo a desastres y el desarrollo en Guatemala.

Objetivo del módulo: Identificar los desastres históricos recientes ocurridos en Guatemala, así como la relación de la geografía y multiamenazas.

Tema II: Gestión de riesgo y desarrollo en Guatemala Iniciando El abordaje del tema de gestión de riesgo y desarrollo, persigue identificar las principales etapas que marcan la evolución de la gestión para la reducción del riesgo a desastres en Guatemala, orientando el enfoque hacia el desarrollo de las capacidades conceptuales y de aplicación práctica por parte de los participantes en el curso.

Entre los principales aspectos teóricos que deben abordarse se encuentran las características por las que ha transitado el desarrollo económico del país, su incidencia en la población y el comportamiento de las estructuras del Estado frente a la dinámica de la economía nacional.

De allí que el abordaje de la temática se realice desde una visión holística que propicia una comprensión de la Gestión para la Reducción del Riesgo a Desastres.

Gráfica 1 Visión Holística de la Gestión para la Reducción del Riesgo a Desastres Diagrama de la Visión Holística de la Gestión para la Reducción del Riesgo a Desastres

Fuente: Elaboración propia con base a “Los enfoques teóricos del desastre, y la gestión local del riesgo (construcción crítica del concepto)”, La Paz, Bolivia, junio 2008.

Esta dinámica permite evidenciar que la GRRD es producto de una cooperación de acciones sociales, de actividad política y empresarial y un análisis continuo de las condiciones de vida.

Por otro lado, se plantea trascender teóricamente de los estudios y atención a emergencias, que sigue siendo, en el imaginario de la sociedad, la única competencia de los Sistemas Nacional de Protección Civil. Es evidente que el enfoque y análisis del riesgo debe orientarse prioritariamente una transformación sobre la organización social y los medios cotidianos de vida y no solo en una reacción temporal.

Gráfica 2 Diagrama continuo de acciones de GRRD en el proceso de Desarrollo

Fuente: Elaboración propia con base a “Los enfoques teóricos del desastre, y la gestión local del riesgo (construcción crítica del concepto)”, La Paz, Bolivia, junio 2008.

Desde este escenario, se esboza un mapeo de susceptibilidad relacionado con las múltiples amenazas de país y su condicionamiento para la construcción social del riesgo, caracterizando las vulnerabilidades que afectan a territorios y poblaciones que regularmente potencian su grado de exposición a la ocurrencia de desastres.

Construcción social como parte de la Gestión del Riesgo Desde los orígenes de la atención de emergencias en el contexto guatemalteco, alrededor de 1969 con el paso del huracán Francelia, la instalación del Comité Nacional de Emergencias –CONE– y la dinámica de atención del impacto del terremoto del 4 de febrero de 1976, la actividad se centró en una visión eminentemente “fisicalista”, como enfoque que atribuye a las amenazas físicas la causalidad de los desastres1 y los separa de la responsabilidad social.

La visión fisicalista sigue estando en boga en la actualidad, por lo que la Gestión para la Reducción de Riesgo a Desastres no se centra en especificidades y características particulares que desembocarían en el desarrollo de políticas y programas con mayor apropiación territorial y sectorial en el país, sino en aspectos técnicos de reconstrucción.

Las premisas fisicalistas consisten en: 1. “La amenaza física como causa de los desastres”.

1 Los conceptos, estudios y prácticas en torno al tema de los riesgos y desastres en América Latina: evolución y cambio, 1980-2004: el rol de la red, sus miembros y sus instituciones de apoyo. FLACSO, Secretaría General, 2005.

Tomando en cuenta la relación de causa – efecto, como principal premisa de construcción teórica de los desastres. Nos lleva a explicarnos como producto de una divinización o comprensión metafísica el origen de los eventos adversos, lo que no permite conocer, analizar, evaluar y tomar medidas para que socialmente se tenga un involucramiento que permita, desde las dinámicas sociales, fomentar la resiliencia y capacidades que rompan esta relación de causalidad y se concreten en construir desarrollo seguro y sostenible.

2. “El desastre como objeto de análisis” Dejando como el ejercicio científico únicamente la observación, descripción, explicación y comprensión de daños, efectos, pérdidas y zonas de afectación; esto no permite ahondar en las verdaderas razones de construcción histórica que provocaron las condiciones de riesgo y por lo tanto, transformar el imaginario de que el desastre es “inevitable”. Esta relación profundiza en los diversos espacios de comprensión social al desastre como un producto de la “furia de la naturaleza” y “de factores externos”, que no podemos controlar, facilitando visiones fatalistas, parciales y unidimensionales de los fenómenos asociados al riesgo.

3. “Las ciencias aplicadas, bases para la gestión del desastre” Facilita el desarrollo de acciones de ordenamiento territorial, urbano y normas de construcción a partir de ciencias exactas, se diseñan obras que atenúan los efectos extremos y protegen en alguna medida a la población y los medios económicos ante fenómenos naturales; no se reduce el riesgo, sino las condiciones de exposición e incertidumbre ente los eventos físicos. Las causas torales del riesgo, como la exclusión, educación, institucionalidad, culturalidad, etc.; siguen siendo factores exógenos no tratados por la consideración para reducir el riesgo y promover desarrollo local.

La gestión del desastre se encuentra a cargo de organismos de protección civil, cuerpos de socorro, organismos de ayuda humanitaria y especialista de la tierra; lo que fomenta una desarticulación de iniciativas y acciones entre los encargados de planificación, atención de emergencias y los que se encargan de las actividades de reconstrucción y rehabilitación, propiciando una intervención multisectorial desordenada y en muchos casos, duplicando esfuerzos.

4. “Medición y predicción, fundamentos en la gestión del desastre” “Las disciplinas particulares relacionas con la temática han producido amplios, detallados y profundos conocimientos sobre el origen, desarrollo y efectos de los diferentes tipos de fenómenos naturales, utilizando herramientas de medición, predicción y monitoreo más o menos confiables y fiables, dando lugar al desarrollo de disciplinas para intentar explicar cada fenómenos de manera específica y especializada, aunque aislada de los demás, sin nexos teóricos, metodológicos ni instrumentales ya que cada disciplina utiliza herramientas particulares: los geólogos para medir terremotos; los vulcanólogos para medir la erupción de los volcanes; los meteorólogos, los cambios climáticos, etc.”2 Esto indica que a pesar de contar con importante información sobre los posibles efectos de eventos adversos y manifestación de amenazas, el riesgo a desastres no se ha reducido, porque las causas de fondo siguen siendo minimizadas y por tanto muy poco tomadas en cuenta en los procesos de toma de decisiones para la elaboración de rutas de trabajo que concluyan en la reducción de vulnerabilidades en las poblaciones expuestas a riesgos y a la manifestación de desastres.

Igualmente acompañó, durante mucho tiempo, a este enfoque el de “desastres naturales”, delegando la responsabilidad de lo ocurrido a la naturaleza como tal, imprimiéndole un sello particular a las prácticas institucionales en sus responsabilidades de atención del desastre, así como a la participación de las ciencias aplicadas en ausencia del rol de las ciencias sociales.

2 Gualberto Torrico Canaviri, et.al., “Los enfoques teóricos del desastre, y la gestión local del riesgo (construcción crítica del concepto)”, La Paz, Bolivia, junio 2008.

Una visión integral de la gestión de riesgo a desastres El posicionamiento fisicalista, empieza a sufrir una transformación hacia el estudio de la vulnerabilidad a partir de 1920 y los apostes de Samuel Henry Prince (acerca de la explosión de un buque de municiones en Hallifax, Nueva Escocia y sus efectos) que plantea que “Los eventos catastróficos indicen a un rápido cambio social” Los aprendizajes teóricos posteriores y las transformaciones en la institucionalidad de la reducción del riesgo a desastres, se fueron produciendo por derivación de la ocurrencia misma de los desastres, casos relevantes que se pueden tomar en consideración son el paso del huracán Mitch en 19983 y de la tormenta tropical Stan en 20054.

Un paso importante para el caso de Guatemala fue la aprobación en 1996 de la Ley 109-96, Ley de la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres de Origen Natural o Provocado, con lo que se redefinió la estructura funcional sectorial y territorial en la coordinación para la atención de emergencias y se modificó el enfoque de trabajo centrado en la reducción del riesgo a desastres (sobresaliendo que se perpetúa la institucionalización de una unidad para trabajar sobre gestión de riesgo a desastres, ya no solo de forma temporal como ocurrió con el CONE).

Poco a poco se fue fincando la consideración de las pérdidas que los desastres generaban al país, de su impacto en las tareas rezagadas del desarrollo y de la importancia de proteger la vida de los ciudadanos, pero también de sus bienes vitales, con lo que se empezó a promover la necesidad de formular una política pública basada en la visión de trabajo de la gestión para la reducción del riesgo a desastres.

Lo anterior implicó el inicio de la introducción del enfoque del riesgo como construcción social, otorgándole a la sociedad una fuerte responsabilidad en la producción de las condiciones sociales que potencian las vulnerabilidades en sus distintas expresiones5, asimismo una mayor participación de algunas disciplinas de las ciencias sociales en los avances conceptuales y de enfoques de trabajo. Pero en esencia cambiando la visión sobre atender a los desastres y trabajar en temas de gestión y reducción de riesgos con la intención central de disminuir el impacto de los desastres.

Se sugiere leer, como ejercicio de lectura complementaria, el texto de Gisela Gellert sobre “el cambio de paradigmas”. Que se encontrará en los documentos.

Es importante, entonces, reflexionar sobre el proceso en su conjunto, y cómo desde las categorías del antes, durante y después, y de una institucionalidad exclusiva, frágil y limitada para la atención de desastres, se transitó hacia definiciones conceptuales como la prevención, la mitigación, la recuperación y la reconstrucción con transformación, ampliando el espectro institucional responsable de estos diferentes procesos, como parte de una dinámica mucho más relacionada con las tareas del desarrollo.

Estas tareas de desarrollo han encontrado identificación a partir de las unidades de análisis de la Gestión Local del Riesgo, que a su vez, deben ser consideradas como los principales ejes de trabajo para la construcción de la dinámica de desarrollo a todo nivel implementándose primordialmente: 1. Estudio sobre el comportamiento colectivo durante y después del desastre para observar reacción y conducta de la población.

2. Prevención como eslabón fundamental del ciclo integral del riesgo, desde el componente de “Mitigación Popular”, como la representatividad de la participación ciudadana y procesos de auditoría social para incidir en el proceso local de desarrollo.

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Informe de daños e impacto económico de Huracán Mitch, CEPAL, 1998.

Informe de daños e impacto económico de Tormenta Tropical Stan, CEPAL 2005.

5 Gustavo Wilches Chaux, “La Vulnerabilidad Global”, La Red, 2012.

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3. El desarrollo de la noción de vulnerabilidad, como el lugar que ocupa la población en la estructura social (evaluación de factores de exclusión, pobreza, desigualdad, acceso a servicios básicos, educación, entre otros).

4. Es estudio de la vulnerabilidad desde su comprensión macroglobal (estructural: sistemas políticos, institucionalidad, sistema económico, planificación estratégica, entre otros) y la comprensión microglobal (coyuntural: exposición, condiciones de pobreza, exclusión, períodos de cosecha, modelos de construcción local, sistemas de intercambio y dinámicas electorales).

5. Estudio y análisis de elementos de amenaza, vulnerabilidad, exposición e incertidumbre.

6. Comprensión de la manifestación del riesgo desde una dimensión positiva, a través de la construcción de resiliencia (oportunidad de desarrollo).

7. Enfoque y acción sobre “activos capitales” (Sostenibilidad de medios de vida).

Este tipo de enfoque de Gestión Local del Riesgo, permite el estudio de la temática desde lo que se ha denominado “Sociología de los Desastres” que se enfoca en el análisis organizacional y la teoría del comportamiento colectivo como fuentes primarias para reducir los desastres y propiciar la construcción de resiliencia, desarrollo seguro y sostenible a todo nivel.

A pesar de lo anteriormente planteado, la construcción social del riesgo es uno de los temas que menos se ha explorado en el país, aunque actualmente se ha iniciado a trabajar en el mismo, los esfuerzos, deberán enfocarse en una evaluación social más profunda que permita la articulación de acciones locales, más apropiados y muchos más articulados a las dinámicas culturales, económicas y sociales que orienten a un desarrollo local, mejor concertado y mas representativo.

La localidad es determinante para la transformación de acciones sobre temas de la Gestión para la Reducción de Riesgos a Desastres por dos elementos esenciales: Primero, en grupos ciudadanos reducidos se puede articular mayores esfuerzos y construir a partir de esa integración una estructura social más sólida. Segundo, porque el mayor impacto social es causa de, según Guisela Gellert, múltiples y numerosos desastres locales que, en suma, provocan más daños humanos y materiales que los grandes eventos de atención de medios, gobiernos y de las organizaciones humanitarias.

El impacto económico de los desastres en Guatemala Es necesario tomar en cuenta que para entender el contexto y abordaje de la Gestión para la Reducción del Riesgo a Desastres (GRRD) debe considerarse el establecimiento de una relación integral con los procesos y el enfoque del desarrollo. Tanto el riesgo como el desastre son producto, en gran parte, de procesos de construcción social, determinados y derivados, en su mayoría, por los modos existentes e históricos del desarrollo social y económico.

Para entender entonces de mejor manera dicha integración de elementos que componen el tema de Gestión para la reducción del riesgo a desastre, es necesario tomar en cuenta el impacto económico que los desastres como tal tienen sobre una sociedad determinada, con el fin principal de evidenciar las perdidas que esto puede ocasionar en un momento determinado, pero además para entonces visualizar de manera concreta los retrocesos y estancamientos que esto puede representar para un país.

El análisis abordando en este documento, pretende de manera resumida poder apreciar desde una línea muy general la dinámica del impacto de los desastres en Guatemala, acompañándolo a partir de dos líneas de tiempo y un cuadro que recolecta de manera integral dicha información.

Gráfica 3 Evolución y recurrencia de los desastres en Guatemala

Fuente: Elaboración propia con base a informe de efectos y pérdidas Tormenta Tropical Agatha y Erupción de Volcán de Pacaya, CEPAL, 2010

La presente línea de tiempo nos muestra de manera secuencial los eventos de mayor relevancia en Guatemala, tomando como punto de partida los ocurridos a partir de 1976. De esta manera se nos permite visualizar los diferentes tipos de eventos a los que se es vulnerable dentro del país, y tener un acercamiento mayor a esa realidad, en cuanto a la diversidad de condiciones geográficas bajo las que el territorio guatemalteco se encuentra.

A partir de que es evidenciada la necesidad de considerar elementos sociales y económicos dentro de la dinámica de desastres, se da inicio a un trabajo que permita demostrar y recolectar datos estadísticos en cuanto a pérdidas tanto humanas como económicas dentro de un país. En el caso particular de Guatemala, los esfuerzos de mayor validez surgen a partir del terremoto de 1976.

Bajo esta línea, a continuación se presenta un cuadro que de manera resumida nos permite recolectar datos puntuales en cuanto a cifras específicas de los eventos que representaron mayor daño para el país.

Para abordar el cuadro siguiente es necesario considerar que se toman en cuenta cuatro elementos importantes en cuanto al estudio de perdidas para el país, cantidad de personas damnificadas, personas fallecidas, departamentos afectados (tomando en cuenta que Guatemala se encuentra constituida por 22 departamentos), y daños y pérdidas traducidas en cifras económicas.

Terremoto febrero de 1976 Más de un millón de personas damnificadas Aprox.

23,000 personas fallecidas 20 departamentos afectados Daños y pérdidas Más de 100 millones de dólares

Cuadro 1 Matriz de caracterización de eventos en Guatemala Mitch Stan - octubre Agatha – Pacaya noviembre 1998 2005 – mayo 2010 106,000 personas 475,000 personas 102,639 personas damnificadas damnificadas damnificadas 268 personas 669 personas 165 personas fallecidas fallecidas fallecidas 10 departamentos afectados Daños y pérdidas 748 millones de dólares

15 departamentos afectados Daños y pérdidas 988.3 millones de dólares

21 departamentos afectados Daños y pérdidas 982 millones de dólares

DT-12E – octubre 2011 83,000 personas damnificadas 42 personas fallecidas 20 departamentos afectados Daños y pérdidas Aprox.

75 millones de dólares en el sector agropecuario e infraestructura productiva.

Fuente: Elaboración propia con base a informes de afectación por desastres, CEPAL 1998 – 2011.

Reflexión: Para la mayoría de los guatemaltecos, aún los que no lo vivieron, el terremoto del 76 es un evento trascendental; sin embargo, las pérdidas económicas provocadas por las lluvias, que ahora afectan sin necesidad de formarse en huracanes, son mucho más constantes y cusan desastres de mayor impacto económico. Es decir, Guatemala es vulnerable a un desastre de alto impacto, pero además a constantes eventos continuos.

No obstante los desastres no solo causan daños, sino han permitido, que a través del análisis de las pérdidas tanto humanas como económicas, ampliar la práctica de la GRRD y reestructurar la gestión del desastres a una visión que supera la respuesta y alarma temprana. Pues no es sino hasta el momento de identificar los retrocesos y retrasos que los desastres generan dentro un país para la construcción de un desarrollo integral, que se logra evidenciar cuales son las acciones corregir para mejorar los procesos de desarrollo.

Vulnerabilidad como elemento central para la GRRD

Gráfica 4 Evolución histórica del enfoque de riesgo e institucionalidad involucrada

Académicos de ciencias sociales

Enfoque social

2000

1990

Vulnerabilidad

Amenaza

Estudios científicos, “exposición”, obras ingenieriles Preparativos, mitigación

1980

Comités científicos

prevención,

Sistemas ad hoc.

Desastre Ciclo de los Desastres, Ayuda humanitaria, Emergencia, recuperación

Cruz Roja

1970 Emergencia

Atención a... situaciones de guerra

Ejércitos, fuerzas armadas

1940 Fuente: Elaboración propia en base a experiencia recopiladas en la SE-CONRED.

Desde la perspectiva de las causas y dimensiones sociales del riesgo, es importante tener en consideración el énfasis en las vulnerabilidades desarrolladas por Gustavo Wilches-Chaux, definiéndola como “vulnerabilidad global” y relacionándola con el impacto y la capacidad autónoma de recuperación de las comunidades, es decir, a las vulnerabilidades se contraponen las capacidades humanas y se potencian las oportunidades de los procesos sociales participativos6.

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Aunque el término de vulnerabilidad ha sido históricamente modificado, a partir de diferentes esfuerzos investigativos, partiremos del concepto original presentado en “Los desastres no son naturales”, LA RED, 1993, Compilador Andrew Maskrey: "la incapacidad de una comunidad para absorber, mediante el autoajuste, los efectos de un determinado cambio en su medio ambiente, o sea su inflexibilidad o incapacidad para adaptarse a ese cambio."

En un primer intento, Wilches-Chaux esbozó las siguientes vulnerabilidades: localizacional, económica, social, organizacional, institucional, ecológica, educativa, cultural, estructural y política. Posteriormente, éstas fueron ampliadas con las siguientes: lo social y económico, lo físico y estructural, y lo cultural y político.

La principal importancia de la incorporación del análisis de escenarios incorporando la dimensión de las vulnerabilidades al contexto y comportamiento de colectivos humanos, estriba en el desarrollo de capacidades de las poblaciones y proveer herramientas para la predicción de impactos de eventos futuros, identificando áreas de intervención en prevención y mitigación, pero bajo el supuesto de la necesaria vinculación a los aspectos de la planificación del desarrollo.

En realidad, más que variables diferenciadas, representan un sistema dinámico, un todo con una serie de ángulos interconectados y que se relaciona con las especificidades de una comunidad determinada, con su cotidianeidad y con su historia colectiva.

La vulnerabilidad tiene tres vínculos que conectan el desastre con el desarrollo económico, político y medioambiental: causas de fondo, presiones dinámicas y condiciones inseguras, tal como se ejemplifica a continuación.

Gráfica 4 Progreso de construcción de vulnerabilidad

Fuente: Elaboración propia con base a “Los enfoques teóricos del desastre, y la gestión local del riesgo (construcción crítica del concepto)”, La Paz, Bolivia, junio 2008.

La inversión del proceso anterior, es decir, el trabajo en la dirección opuesta, para evitar la construcción social del riesgo y, por lo tanto, la ocurrencia del desastre, se ejemplifica a continuación.

Gráfica 4 Progresión de la disminución de la vulnerabilidad

Fuente: Elaboración propia con base a “Los enfoques teóricos del desastre, y la gestión local del riesgo (construcción crítica del concepto)”, La Paz, Bolivia, junio 2008.

Actividad sugerida: Realice la lectura del libro “Los Desastres no son Naturales”, capítulo II escrito por Gustavo Eilches-Chaux, centrando la atención en las diez diferentes expresiones de la vulnerabilidad propuestas, como ejercicio complementario se sugiere que para cada una de ellas presente ejemplos concretos identificados en su contexto de vida cotidiana. El documento se encuentra disponible en la biblioteca.