Índice Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13
C apítulo 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19
A)
Sobre el Libro XII del Código alemán de Seguridad Social . . . . . . . . .
19
B)
Sobre el interés comparatista del Libro XII del Código alemán de Seguridad Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
24
Sobre la traducción al español del Libro XII del Código alemán de Seguridad Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
27
C apítulo 2. L a gestión de la asistencia social . . . . . . . . . . . . . . . .
31
C)
A)
El diseño básico de la gestión efectuado por el Libro XII del Código alemán de Seguridad Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
31
Las leyes de los Estados federados sobre gestión de la asistencia social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
36
Los profesionales de la gestión de la asistencia social . . . . . . . . . . . .
40
C apítulo 3. L a financiación de la asistencia social . . . . . . . . . . . .
45
A)
La financiación de la asistencia social por los Estados federados . . . .
45
B)
Los reembolsos de la Federación a los Estados federados en materia de asistencia social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
48
Los estudios técnicos sustentadores de la financiación de la asistencia social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
51
C apítulo 4. Los asegurados por la asistencia social . . . . . . . . . . .
57
A)
57
B) C)
C)
Los ciudadanos alemanes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
Alberto Arufe Varela
B)
Los residentes en Alemania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
61
C)
El impacto de la clase media alemana sobre el régimen jurídico de la asistencia social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
65
C apítulo 5. Los beneficiarios de la asistencia social . . . . . . . . . .
69
A)
Los asegurados en situación de necesidad normal . . . . . . . . . . . . . . .
69
B)
Los asegurados en situación de necesidad incrementada y extraordinaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
73
Las reglas sobre utilización de los ingresos y el patrimonio . . . . . . . .
77
C apítulo 6. C aracteres generales de las prestaciones de la asistencia social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
83
C)
A)
La simetría con las prestaciones de seguridad social contributivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
83
La incompatibilidad con las prestaciones asistenciales de desempleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
87
La subsidiariedad de las prestaciones asistenciales . . . . . . . . . . . . . . .
90
C apítulo 7. El régimen jurídico de la ayuda asistencial de subsistencia , en cuanto que régimen modelo de las prestaciones de la asistencia social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
95
B) C)
A)
El Capítulo Tercero del Libro XII del Código alemán de Seguridad Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
95
B)
Las cuantías de la ayuda asistencial de subsistencia . . . . . . . . . . . . . .
98
C)
Reglas procedimentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
102
C apítulo 8. El régimen jurídico de las ayudas asistenciales de vejez e incapacidad, en cuanto que régimen jurídico más aplicado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
107
A) B) C)
El Capítulo Cuarto del Libro XII del Código alemán de Seguridad Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
107
Las cuantías de la garantía básica de mayores y en caso de disminución de la capacidad laboral . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
111
Las reglas procedimentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
114
10
Índice
C apítulo 9. El régimen jurídico de otras prestaciones de la asistencia social; en especial , la asistencia sanitaria y la dependencia no contributivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A)
119
El parágrafo 8 del Capítulo Segundo del Libro XII del Código alemán de Seguridad Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
119
B)
Las prestaciones no contributivas de asistencia sanitaria . . . . . . . . . . .
124
C)
Las prestaciones no contributivas de dependencia . . . . . . . . . . . . . . . .
128
C apítulo 10. El contencioso judicial de la asistencia social . . . .
133
A)
El Libro XII del Código alemán de Seguridad Social y los contenciosos judiciales alemanes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
133
La Ley de tribunales de seguridad social y el contencioso judicial de la asistencia social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
137
La jurisprudencia del Tribunal Federal de Seguridad Social sobre asistencia social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
140
Índice tópico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
145
Bibliografía citada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
151
B) C)
A nexo T raducción al español del Libro XII del Código alemán de Seguridad Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11
157
Prólogo Aplicar la metodología jurídica comparatista más pura, como ha hecho el profesor ARUFE VARELA en esta monografía, para dar a conocer al lector hispanohablante el Derecho alemán regulador de la asistencia social, implica tener que realizar un ejercicio de dificultad jurídica máxima que no puede pasar doctrinalmente desapercibido, y que merece por ello mismo ser elogiado y jaleado. Esto es lo que yo me propongo hacer redactando el prólogo de dicho dificilísimo libro, tras haber visto a nuestro autor trabajar en él a lo largo de estos últimos cuatro años. Aplicar la concreta metodología jurídica citada exige, por supuesto, conocer a fondo (en cuanto que punto de partida del análisis comparatista) el Derecho español regulador de la asistencia social, el cual está cargado de todo lo contrario, como es lógico, a la aporofobia (su carga la identificaría, consecuentemente, el neologismo aporofilia) de la que estaban cargadas las leyes decimonónicas inglesas «de pobres», para así poder poner en evidencia (una vez consumada la comparación) que nuestros políticos son como son en este importante asunto, sin que pudiésemos apreciar cómo son, en realidad, si careciésemos de un término de comparación del que poder echar mano, como el que nos ha proporcionado este libro. Son supuestamente congruentes con el Estado pluri-autonómico (todavía por definir, después de 45 años de vigencia de la Constitución) que tenemos, habiendo dado lugar esa actitud suya a la distinción entre una asistencia social «interna» y otra «externa» al sistema de seguridad social, ambas financiadas con impuestos pagados por la ciudadanía, con su caótica proliferación de normas estatales y autonómicas. Son también políticos improvisadores, habiéndoles cogido por sorpresa la pandemia, con el resultado de haber descubierto súbitamente que había lagunas de protección en la vieja ley de prestaciones no contributivas de 1990, las cuales había que tapar deprisa y corriendo, mediante una serie caótica de Reales Decretos-leyes, la cual acabó culminando con la promulgación de una Ley de 2021 (extravagante, respecto de nuestra Ley General de la Seguridad Social, y que ha tenido que ser modificada ya por tres veces), por la que se creaba una nueva prestación asistencial estatal inédita (según su preámbulo, «España no cuenta con una presta13
Alberto Arufe Varela
ción que cubra el riesgo general de pobreza»), financiada nuevamente con cargo a impuestos. En fin, son también políticos vehementes, extremosos y adictos, en ocasiones, a la utilización de la brocha gorda jurídica (no al pincel jurídico fino) en el tratamiento del tema, con la consecuencia de que su aporofilia (a la que, en principio, nada cabría objetar) llegase a transformarse incluso en plutofilia (esta última, en cambio, sí cuestionable), evidente cuando se promulgó un Real Decreto-ley de 2018, sobre universalización de la asistencia sanitaria pública y gratuita, siempre financiada con impuestos, por virtud del cual pasaba a incluirse en su universo de personas protegidas, aunque sorprenda, también a los plutócratas y ricos (lo son sin duda, frente a lo que ocurría hasta 2018, los perceptores de rentas de capital superiores a 100.000 euros anuales). Todo esto y mucho más se ve con claridad (e incluso, escandaliza), si se tiene a mano un término de comparación tan cómodo de manejar y tan eficaz como el que ha sabido crear el profesor ARUFE VARELA, traduciendo y comentando con todo rigor y con mucha amenidad la Ley federal reguladora en Alemania del Derecho de la asistencia social (promulgada hace ahora veinte años, en 2003), la cual aparece formalizada en el Libro XII del Código de Seguridad Social vigente en dicho país. Yo empezaría recomendando la lectura conjunta de los Capítulos Segundo y Tercero de la obra, respectivamente relativos a la «gestión» y a la «financiación» de la asistencia social en Alemania. Ponen de relieve, de un lado, que la gestión de la asistencia social no corresponde a la Federación alemana, sino a sus dieciséis Länder (tres de los cuales, irresistiblemente parecidos a nuestras Ciudades Autónomas, son Estados-ciudad federados); y de otro lado, que la asistencia social —a diferencia de la seguridad social contributiva, sustentada en cotizaciones sociales— se financia con impuestos (IRPF, IVA y sociedades). Pero todo esto, según nuestro autor, aparece claramente regulado en el Libro XII del Código de Seguridad Social, mediante normas federales unitarias orientadas a garantizar la igualdad jurídica de la protección asistencial en toda Alemania, y que nadie discute en ninguno de los Estados federados. Nuestro autor relata que la financiación de la asistencia social la asumen, en principio, los Estados federados con cargo a sus propios presupuestos estatales, aunque también pone de relieve que la Federación (la cual, según la Constitución federal, pesa financieramente lo mismo que el conjunto de los dieciséis Estados federados) acabó echándoles una mano, asumiendo progresivamente la financiación de la prestación asistencial más costosa (equivalente a nuestras pensiones no contributivas de jubilación e invalidez), eso sí, sin perjuicio de la gestión de la misma siempre por parte de los Länder. La Federación financia dicha prestación, aunque a cambio de que los Estados federados tengan que justificarle, incluso trimestralmente, cómo han ejecutado los fondos federales que reciben, por así imponerlo el Libro XII del Código de Seguridad Social. En Alemania, todo se mira al céntimo si es que se trata de gastar (como en el caso de las prestaciones de la asistencia social) dinero proveniente de los impuestos pagados por los contribuyentes, con multitud de pruebas inductivas al respecto (por ejemplo, la Sentencia reciente del Tribunal Federal de Seguridad Social, estudiada por nuestro autor, eximiendo 14
Prólogo
a cierta gestora de la asistencia social de tener que reembolsar la cantidad de «71,60» euros a cierta beneficiaria, cuya doctrina acredita que el fuero y el huevo alemanes se ubican exactamente en el mismo plato). Además, se sabe con estadísticas federales oficiales (que el Libro XII obliga a elaborar y publicar anualmente) el detalle de cuánto se gasta en concepto de asistencia social en el conjunto de toda Alemania, afirmando nuestro autor —con base en dichas estadísticas tan precisas— que «sólo el Estado español se gasta casi 11 mil millones de euros en la financiación de prestaciones asistenciales [en 2023, vía presupuestos de la seguridad social], prácticamente el 75 por ciento de lo que toda Alemania (Federación más Estados federados) se gasta en financiar su modélico sistema de asistencia social», debiendo tenerse en cuenta —para poder calibrar dichos cálculos— que «queda fuera del alcance del contribuyente español medio saber cuánto dinero se gastan, a su vez, las Comunidades Autónomas en la financiación de sus peculiares prestaciones de asistencia social». Todo ello, sin perder de vista que sólo somos 47,3 millones de españoles, frente a los 83,2 millones de alemanes (menos dispendiosos, pero también más eficaces gastando, de lo que nosotros somos en España). Y teniendo en cuenta, en fin, como agudamente pone de relieve nuestro autor, que Alemania soporta una presión inmigratoria muy fuerte proveniente de los países del Este y sobre todo de Ucrania, así como de Turquía (por cierto, desde siempre) y de sus vecinos asiáticos. Según el profesor ARUFE VARELA, las prestaciones estelares alemanas de asistencia social son la «ayuda de subsistencia» (equivalente a nuestro ingreso mínimo vital, aunque existente en Alemania desde 2003) y la «garantía básica» en caso de vejez e incapacidad (equivalente a nuestras pensiones no contributivas homónimas, aunque en Alemania se trate de una única prestación asistencial con dos vías de acceso distintas), justificándose en el Capítulo Sexto de la monografía por qué razones el legislador alemán de seguridad social las llamó «ayuda [Hilfe]» y «garantía básica [Grundsicherung]», respectivamente, eludiendo de propósito calificarlas como subsidio y como pensión, pues ambas carecen de certus quando. Aparecen detalladamente reguladas en el Libro XII del Código de Seguridad Social, refiriéndose el detalle regulador (que resultaría inconcebible en nuestra legislación general de seguridad social) hasta a las cuantías asignadas a lo que la norma alemana denomina «necesidad normal», llamando la atención —aunque sin sorprender y, mucho menos, escandalizar— el hecho de que se calculen aparte y caso por caso, mediante la aplicación de reglas siempre muy detalladas, las cantidades a asignar en concepto de necesidad normal de «alojamiento y calefacción». Además, hay reglas —siempre muy precisas— relativas a la cuantificación de necesidades «adicionales» y de necesidades «extraordinarias», debiendo posibilitar el conjunto de prestaciones servidas para cubrir las dos grandes contingencias asistenciales citadas que sus beneficiarios puedan tener una existencia digna, sí, pero que necesariamente tiene que ser también una «forma sencilla de vida» (literalmente, según el crucial parágrafo 28, «eine einfache Lebensweise»). Del estudio del tema efectuado por nuestro autor, en los Capítulos Séptimo y Octavo de su obra, a mí me han sorprendido extraordinariamente la antisismicidad de toda esta regulación legal (no precisada de ningu15
Alberto Arufe Varela
na maraña reglamentaria o complementaria, a que tan acostumbrados estamos en España), a pesar del terremoto provocado en Alemania por la pandemia, pues —con la finalidad de hacer frente al súbito incremento de beneficiarios, sobre todo de la prestación equivalente a nuestro novísimo ingreso mínimo vital— sólo hubo necesidad de efectuar allí retoques en las normas adjetivas reguladoras de su gestión, apareciendo primorosamente estudiadas las «normas procedimentales» no transitorias (la pandemia, también en Alemania, ya es sólo historia) relativas a las dos citadas contingencias asistenciales estelares (con sus correspondientes epígrafes exentos), en los citados Capítulos Séptimo y Octavo de la monografía de nuestro autor. Aparte las prestaciones asistenciales estelares, el profesor ARUFE VARELA también estudia en el Capítulo Noveno de su obra otras prestaciones distintas, a calificar como estrellas prestacionales asistenciales invitadas, cuyo interés comparatista —pensando siempre en la caótica legislación asistencial aporofílica, especialmente autonómica, que tenemos en España— resulta máximo. Es el caso de la regulación de la dependencia no contributiva efectuada por el Libro XII, cuyo paralelismo con la regulación de la dependencia contributiva (contenida en el Libro XI del Código de Seguridad Social) es evidente. También es el caso de la regulación efectuada por el propio Libro XII de la asistencia sanitaria no contributiva, financiada como la dependencia no contributiva con cargo a impuestos pagados por la ciudadanía (en Alemania, como ya insinué antes, resultaría inconcebible que a los grandes rentistas capitalistas tuviese que garantizárseles por los Länder su asistencia sanitaria pública y gratuita, como sucede en España), a contemplar en paralelo con la regulación de la asistencia sanitaria contributiva (contenida ahora en el Libro V del Código de Seguridad Social). E igualmente (last but not the least), el caso de muy diversas prestaciones asistenciales no dinerarias, como la relativa a que las gestoras alemanas de la asistencia social tengan que comportarse como asesores jurídicos de los eventuales beneficiarios, pleiteando incluso en nombre suyo ante los tribunales con la finalidad de reclamar prestaciones a otras entidades gestoras, incluidas las prestaciones contributivas, a que pudiesen tener derecho los beneficiarios necesitados (por ejemplo, una viuda dependiente y aparentemente indigente, pero que podría tener derecho a percibir no sólo su pensión de viudedad contributiva, sino también prestaciones contributivas de dependencia). Animo, especialmente a todos nuestros colegas interesados en cuestiones jurídicas de seguridad social, a que lean un subcapítulo de este libro del profesor ARUFE VARELA, titulado «El impacto de la clase media alemana sobre el régimen jurídico de la asistencia social», donde nuestro autor procede a estudiar lo que el Libro XII del Código de Seguridad Social denomina «Concesión de préstamos [Gewährung von Darlehen]», concluyendo —con una conclusión que honra a nuestros grandes académicos clásicos en materia de asistencia social— que los préstamos en cuestión, dada su reintegrabilidad por parte del beneficiario prestatario, vienen a equivaler a nuestros tradicionales «anticipos reintegrables» (contemplados, también ahora, en nuestra Ley 36/2011, Reguladora de la Jurisdicción Social), los cuales siempre fueron
16
Prólogo
considerados por nuestros grandes maestros como «una forma de asistencia social», al igual que desde siempre ocurre en Alemania. A la hora de abordar el tratamiento de temas jurídicos comparatistas de dificultad máxima (así como de interés comparatista máximo, visto el Derecho positivo vigente que tenemos en España), el profesor ARUFE VARELA es un maestro, cuya absoluta maestría ya había demostrado cumplidamente hace ahora poco más de cuatro años, cuando publicó su libro titulado El seguro social de dependencia en Alemania. Un comentario del Libro XI del Código alemán de Seguridad Social, con su traducción íntegra al castellano (Atelier, 2019). El profesor José Luis MONEREO PÉREZ, ilustre prologuista del mismo, indicaba entonces que «lo que singulariza esta monografía de Alberto Arufe es su aprovechamiento de la traducción, habiéndose animado a realizar un “comentario” a la Ley alemana por él traducida, que desborda por todas partes y desde todos los puntos de vista (cuantitativo y cualitativo) los límites del clásico “estudio preliminar” habitualmente acompañante de las traducciones jurídicas, especialmente de obras doctrinales foráneas», concluyendo que dicho «comentario» tenía «la estructura y resultados (subdivisión en diez capítulos, dotación a los mismos de su correspondiente aparato doctrinal al pie, que abruma, con un índice tópico, relativo a los principales asuntos abordados en dichos diez capítulos, etc.) tan propios de lo que no queda más remedio que calificar como auténtica monografía», a la que asigna «un valor doctrinal altísimo». Suscribo expresamente dicha autorizada opinión doctrinal de entonces y la hago mía, pero para aplicársela ahora al pie de la letra a este nuevo libro del maestro comparatista coruñés. Hay en él gigantesco y paciente (y coherente) trabajo traductor, que comenzó a realizar durante el confinamiento provocado por la pandemia, que todos padecimos. Pero hay en él sobre todo comentario inteligente y perfectamente contextualizado de la norma traducida, en el que la observación de la misma se realiza no sólo telescópicamente (esto es, con lejanía suficiente como para permitir que los árboles dejen ver un bosque de más de centenar y medio de parágrafos), sino también macroscópicamente e, incluso, microscópicamente, allí donde hay detalles (resaltados por la jurisprudencia constitucional u ordinaria alemana, igualmente incorporada a su comentario por nuestro autor) que resultaba preciso esclarecer. Confiemos en que este libro, de vanguardista y fina aporofilia, trascienda la academia y acabe cayendo también en otro tipo de manos. Lo deseaba en 2019 el profesor MONEREO PÉREZ, y yo también me sumo a ese mismo deseo ahora, allí donde afirmaba en su prólogo al citado libro del profesor ARUFE VARELA que la obra de este último «debería invitar a la reflexión académica y, como en el caso de la política, también a la que nada tiene que ver con lo que los profesores venimos haciendo en las Universidades». Jesús Martínez Girón Catedrático de Derecho del Trabajo y Seguridad Social Universidad de A Coruña
17