Índice Título preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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A breviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Finalidad y planteamiento general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Título Primero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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El empleo de las personas mayores y las medidas para garantizar su extensión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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C apítulo 1. El derecho al empleo de las personas mayores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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1. Contextualización del debate en torno a la edad y su marcada influencia en el ámbito socio-laboral . . . . . . . . . . . . . . .
37
2. La consideración de los trabajadores de edad avanzada en el marco de la legislación y las políticas públicas de empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. Factores que influyen en el nivel y la evolución de la tasa de participación laboral de las personas mayores . . . . . . . . . . . 3.1. Precariedad laboral y desempleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. La incidencia del COVID-19 en los planes de carrera de las personas mayores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Perjuicios entorno a la presunta falta de adaptación a las nuevas necesidades de producción . . . . . . . . . . . . . . .
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4. El principio de no discriminación por razón de edad: entre la protección jurídica y la realidad social . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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9
51 54 57
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4.1. El principio de proporcionalidad y la identificación de los bienes jurídicos protegidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. La edad como causa de diferencia de trato ante la persona despedida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
71 74
C apítulo 2. Gestión de la edad en las empresas y medidas para el mantenimiento del empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
77
1. La importancia de garantizar un empleo decente como presupuesto inicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Prácticas empresariales exitosas desde el punto de vista organizativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Medidas de flexibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. El trabajo a distancia como experiencia específica de flexibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Formación y ajustes de planes de carrera . . . . . . . . . . . . . . 3. La óptica de la seguridad social y la salud en el trabajo: prevención de riesgos laborales inclusiva para las personas trabajadoras de edad avanzada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Los mayores como colectivos especialmente sensibles . . . . 3.2. Riesgos psicosociales emergentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
84 85 91 95
100 102 104
C apítulo 3. M edidas dirigidas a facilitar el trabajo de las personas mayores más allá de la edad legal de jubilación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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1. La garantía de la situación de bienestar como presupuesto para la continuidad de la actividad laboral o profesional . . . . .
113
2. El emprendimiento y el autoempleo como alternativa ante una expulsión temprana del tejido productivo . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Breve, pero necesaria, aproximación diferenciadora entre autoempleo y emprendimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Principales obstáculos para emprender: especial atención a Adalucía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
116 118 123
3. Trabajar más allá de la edad de jubilación . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Fomento de la jubilación activa o, la jubilación gradual y la jubilación flexible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Régimen de compatibilidad con el trabajo del pensionista como excepción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. La jubilación parcial y el contrato de relevo . . . . . . . . . . . .
129 131
4. Incentivos a la jubilación demorada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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5. Cambios respecto a la jubilación forzosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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126 127
Índice
TÍTULO SEGUNDO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Una protección social adecuada durante la vejez . . . . . . . . . .
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C apítulo 1. Los sistemas de previsión social como garantía tras el retiro de la actividad productiva . . . . . . . .
1. Aspectos esenciales sobre los antecedentes y la configuración del sistema de Seguridad Social en España . . . . . . 1.1. Los primeros pasos de la historia de la protección social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. El Instituto Nacional de Previsión y los seguros sociales voluntarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. El Retiro Obrero Obligatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. La Ley de Bases de 1963 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El modelo de Seguridad Social en España tras la Constitución de 1978 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. El peso del criterio profesional contributivo . . . . . . . . . . . . 2.2. La influencia del Código de Lovaina o la teoría de los tres pilares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. ¿Dónde queda la herencia del pasado en el presente? . . . . . . . .
153 153 158 164 167 168 170 172 174 177
C apítulo 2. L a pensión de jubilación y la importancia del pacto intergeneracional en la sustitución de rentas . . . .
179
1. Una vez más … el sistema de pensiones a debate . . . . . . . . . .
179
2. La pensión de jubilación como elemento de protección por excelencia en el punto de mira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Planteamiento preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Los requisitos de acceso a la prestación por jubilación, ¿avance o retroceso? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1. Situación de alta o asimilada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2. El cumplimiento de períodos previos de cotización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
186 186 191 192 194
3. El cese de la vinculación laboral como vía de acceso . . . . . . . . . 3.1. La jubilación ordinaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Las jubilaciones anticipadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1. Jubilación anticipada por causa no imputable a la propia voluntad del trabajador . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.2. Jubilación anticipada «voluntaria» . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.3. Jubilación anticipada en razón de la actividad . . . . . . 3.3. Cuantía de la pensión, pobreza y suficiencia . . . . . . . . . . .
205 207 208 210
C apítulo 3. L a brecha pensional de género: principales retos y líneas de actuación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Aproximación general a la situación actual de la cuestión . . . .
217 217
11
198 200 202
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2. Factores que repercuten en el acceso de las mujeres a la pensión en condiciones de igualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. La incidencia de falta de corresponsabilidad en los cuidados en la empleabilidad y en el empleo . . . . . . . . . .
222 223
3. Medidas legislativas para contrarrestar los efectos . . . . . . . . . . . . 3.1. En materia de empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Reconocimiento de cotizaciones ficticias . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Equiparación del cómputo de la vida laboral en el trabajo tanto a tiempo completo como a tiempo parcial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4. El complemento de pensiones contributivas para la retribución de brecha de género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
230 230 232
TÍTULO TERCERO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
237
L a protección social de la dependencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
239
C apítulo 1. Cuestiones Jurídicas y prestacionales en el Sistema de protección para las situaciones de dependencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
243
1. Marco jurídico de la dependencia y la organización del sistema de protección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Régimen jurídico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Aplicación de la Ley de Dependencia y desarrollo del SAAD: especial referencia a Andalucía . . . . . . . . . . . . . 2. Prestaciones del sistema para la autonomía y atención a la dependencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Naturaleza jurídica de la prestación . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Titulares del derecho a la prestación por situación de dependencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
233 234
243 245 248 250 250 251
C apítulo 2. Historia de un procedimiento ineficaz . . . . . . . . .
255
1. Procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Inicio del procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Valoración de la situación de dependencia . . . . . . . . . . . . . 1.3. Reconocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. Impugnación de las resoluciones en vía administrativa . . .
255 255 257 258 259
2. La eficacia administrativa y el principio de buena administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. La eficacia y su escasa vinculación con el procedimiento administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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260 263
Índice
2.2. La simplificación administrativa necesaria para la eficacia administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. La administración electrónica: medida integral de la simplificación administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
264 266
TÍTULO FINAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
269
¿Es suficiente la actuación acometida hasta ahora? . . . . . . . .
271
1. Reflexiones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 1.1. Avancemos hacia una estrategia integral más allá de la retórica política sobre el envejecimiento activo . . . . . . . . . . . . . . . . 271 1.2. Crítica para un mejor planteamiento de la jubilación flexible o activa como fórmula de prolongación de la vida laboral respetuosa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 1.3. Hacia un futuro sostenible también en términos sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 1.4. Perspectivas de futuro para garantizar un papel activo de las personas mayores inclusive en situación de dependencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 2. Conclusiones y propuestas de mejora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
285
Bibliografía citada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
295
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T ítulo preliminar
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A breviaturas AA.VV. Varios autores AIReF Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal Art. Artículo BOE Boletín Oficial del Estado CCAA Comunidades Autónomas CDFUE Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea CE Constitución Española de 1978 CEE Comunidad Económica Europea Coord. Coordinador/a Coords. Coordinadores/as CSE Carta Social Europea Dir. Director/a Dirs. Directores/as ERTE Expediente de Regulación Temporal de Empleo ET Estatuto de los Trabajadores IMSERSO Instituto de Mayores y Servicios Sociales INE Instituto Nacional de Estadística INP Instituto Nacional de Previsión IPC Índice de Precios al Consumo IRP Índice de Revalorización de las Pensiones LAAD Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia LAFE Ley 3/2018, de 8 de mayo, Andaluza de Fomento del Emprendimiento LETA Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del Trabajo Autónomo LOEPSF Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera 17
Raquel Castro Medina
LOI LPAC LPGE LPRL LRJSP MEI OCDE ODS OIT OMS ONU PGE PIA PIB SAAD STC STS TC TIC TRLGSS UE
Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común Ley de Presupuestos Generales del Estado Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público Mecanismo de Equidad Intergeneracional Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos Objetivos de Desarrollo Sostenible Organización Internacional del Trabajo Organización Mundial de la Salud Organización de Naciones Unidas Presupuestos Generales del Estado Programa Individual de Atención Producto Interior Bruto Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal Supremo Tribunal Constitucional Tecnologías de la Información y las Comunicaciones Texto Refundido Ley General de la Seguridad Social Unión Europea
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Introducción Las personas mayores, como colectivo al que se le debe prestar una atención concreta en el contexto de las políticas socio-laborales, presentan unas necesidades específicas que requieren un tratamiento particularizado. En este sentido, tales personas mayores responden a un triple perfil en la dinámica de aquellas políticas en función al factor trabajo: los que pueden trabajar, los que pudieron trabajar y los que no pueden trabajar. Precisamente, esta división en tres grandes grupos es la que justifica la estructura general de la obra que ahora se presenta. De manera que los tres Títulos que componen la misma se va a dedicar a abordar cada uno de los aspectos de las políticas, de naturaleza socio-laboral, se pueden desarrollar respecto a las personas que pueden adscribirse a cada grupo. Esta clasificación, en cualquier caso, no es arbitraria, sino que se desprende de nuestro propio marco constitucional, tomando como referencia el juego conjunto de los arts. 14, 35, 41, 49 y 50 a lo que dedicaremos un especial análisis en los distintos epígrafes que componen la obra. No obstante, con carácter introductorio, sí que se hace un primer acercamiento que permita identificar cuál es el objeto o finalidad de la estructura por la que se ha optado. Al respecto, si partimos del art. 14 CE como punto de inicio, el principio de igualdad y no discriminación incluye como causa específica de discriminación la edad. Lo que, en sus múltiples manifestaciones, se ha venido reconociendo como edadismo. Si proyectamos este principio transversal al resto de preceptos constitucionales citados, es perfectamente deducible que la persona mayor no puede verse discriminada en el empleo (art. 35 CE), en el mantenimiento de unas rentas suficientes que deben garantizarse en el entorno de una adecuada protección social que cubra la vejez (art. 41 y 50) y, por último, un tratamiento que permita desarrollar una vida completa a quienes por razón de la edad —u otros— se encuentren en situación de dependencia (art. 2 Ley 39/2006), ya que, de lo contrario, no se estaría desarrollando una política garantista de la igualdad material para este colectivo concreto (arts. 49 y 50 CE). Y ello es, justamente lo que nos sitúa en el escenario que antes hemos dibujado respecto al factor trabajo, 19
Raquel Castro Medina
pero que ahora desglosamos respecto de las políticas que se vinculan a cada uno de esos parámetros constitucionales (y que constituyen, precisamente, el objeto de estudio de los Títulos I, II y III): — Título I. Los que pueden trabajar. Para que ello sea posible, es necesario articular los instrumentos necesarios de flexibilidad, por una parte, para que puedan acomodarse necesidades y limitaciones de las personas mayores al desempeño de una actividad profesional. Y, muy particularmente a las necesidades empresariales y a la transformación digital que hoy se reconoce también en el marco de las prestaciones de servicio. De otra, aparecen mecanismos que, en función de la prohibición de discriminación por edad, van a permitir la prolongación de la vida activa. Mecanismos que, en el fondo, responden también a otra finalidad concreta: la sostenibilidad del Sistema de Pensiones. — Título II. Los que pudieron trabajar. Se trata, en este caso, de analizar la transición de la vida activa a la situación de jubilación en la que, al mayor hay que seguir garantizándole una vida digna y unas rentas adecuadas y suficientes. Para ello, la prestación de jubilación es la figura central en nuestro sistema de protección social. Ello justifica el estudio y reflexión sobre una institución que, en los últimos años ha sido objeto de un proceso reformista para tratar de garantizar la suficiencia y sostenibilidad. Su conformación actual es, precisamente, resultado de una evolución —que es objeto de análisis— que ha tratado de adaptar el Sistema a los cambios sociales, económicos, tecnológicos y, en los últimos tiempos, de adaptación a una crisis sanitaria sin precedentes. Esta evolución deriva en una conformación actual, en una regulación jurídica, que va a garantizar las rentas al colectivo de mayores —siempre que se asegure la sostenibilidad del propio Sistema— No obstante, se opta por tratar en este Título, de manera única, por la jubilación contributiva (de un modo amplio), en tanto que el planteamiento del que se ha partido es de esa transición del trabajo a la de beneficiario de la prestación, sin que ello no permita, no obstante, hacer alguna referencia a los que no pudieron reunir los requisitos para acceder a la modalidad contributiva. — Título III. Los que no pueden trabajar. Recuérdese, en este sentido, que el art. 2 de la Ley 39/2006, reconoce, entre los sujetos que pueden ser beneficiarios del Sistema de atención a la dependencia, a aquellos que, por razón de la edad, se reconozcan como dependientes. La especial situación de éstos, que le impide acceder a un empleo e incluso a unas condiciones mínimas de vida, genera la obligación de los poderes públicos de formular las políticas necesarias para equiparar, en la medida de lo posible, la situación de este colectivo al del resto de la sociedad. Medidas que encuentra su acomodo en el citado Sistema de Atención a la Dependencia, como objeto de estudio de este tercer título en cuanto herramienta dirigida, entre otras, al colectivo de mayores. 20
Introducción
Con carácter previo, sin embargo, dos son los elementos que condicionan, de manera decisiva, cualquier análisis que se pretenda hacer sobre las personas mayores. De una parte, la edad como criterio delimitador del colectivo y; de otra, la identificación de los caracteres que identifica al colectivo como vulnerable y, por tanto, sensible a determinados riesgos. Este, y solo éste paso preliminar, el del reconocimiento de su naturaleza como colectivo vulnerable, nos permite, del mismo modo, reflexionar sobre la naturaleza jurídica de las instituciones, herramientas o instrumentos que el legislador destina a dar respuesta a las anteriormente citadas necesidades específicas que se predican de este grupo como colectivo social identificable de forma separada a cualquier otro (v.gr. el de jóvenes, con otras necesidades y otras respuestas). Ello justifica que los capítulos iniciales del Título I se destinen, de manera particularizada a estos elementos, enlazando, necesariamente, con la discriminación que puede derivarse, como hemos señalado, del factor edad y, a partir de tales planteamientos, el análisis de las políticas socio-laborales para los que pueden trabajar, los que pudieron trabajar y los que no pueden trabajar. Todo ello se plantea en el contexto de una Red de interdisciplinar de investigación sobre transformación digital y vulnerabilidad sobrevenida del colectivo de mayores, que ha permitido insertar este estudio en el marco del análisis general sobre la incidencia del cambio tecnológico sobre aquel colectivo especialmente sensible ante la brecha digital, ocupándose, esta parte, de la conceptualización, identificación y reflexión sobre las personas mayores con relación al factor trabajo. No trata, por tanto, esta obra, de ser un recorrido exhaustivo de todos y cada uno de los aspectos del conjunto de instituciones que se pueden vincular al fenómeno del envejecimiento en el entorno socio-laboral, sino estructurar una visión, lo más completa posible, de los distintos modos en los que las personas que conforman este colectivo se conectan con el reiterado factor trabajo, sea para mantenerlo, para transitar hasta una fase posterior, o para evitar la exclusión social de los que, de ningún modo, pueden acceder al mismo de un modo pleno. Actúa, como nexo de unión, un derecho que es consustancial a la misma persona humana y que debe actuar como base respecto al resto: la dignidad. Dignidad que, en este caso, nos obliga a reflexionar, prever y diseñar las políticas sociales que tengan por objeto, dentro de un sistema multinivel de garantías, asegurar una vida plena para nuestros mayores.
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