Governo na Web: reflexões teóricas e práticas (Volume 2) by Editora Átomo

GOVERNO na WEB VOLUME 2

REFLEXÕES TEÓRICAS E PRÁTICAS

organizadoras

Maria Cristina Piumbato Innocentini Hayashi Camila Carneiro Dias Rigolin Henrianne Barbosa

DIRETOR GERAL Wilon Mazalla Jr. COORDENAÇÃO EDITORIAL Willian F. Mighton COORDENAÇÃO DE REVISÃO E COPYDESK Alice A. Gomes REVISÃO DE TEXTOS Bruna Oliveira Gonçalves EDITORAÇÃO ELETRÔNICA Fabio Diego da Silva Patrícia Lagoeiro Tatiane de Lima CAPA Paloma Leslie Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Governo na Web: reflexões teóricas e práticas, volume 2 / organizadoras Maria Cristina Piumbato Innocentini Hayashi, Camila Carneiro Dias Rigolin, Henrianne Barbosa. -- 1. ed. -Campinas, SP: Editora Alínea, 2015. Bibliografia 1. Administração pública - Brasil - Recursos de rede de computador 2. Comércio eletrônico 3. Documentos públicos eletrônicos - Brasil 4. Governo eletrônico 5. Internet na administração pública 6. Serviços de informação on-line I. Hayashi, Maria Cristina Piumbato Innocentini. II. Rigolin, Camila Carneiro Dias. III. Barbosa, Henrianne. 15-05738

CDD-352.380285

Grupo Átomo e Alínea Rua Tiradentes, 1053 - Guanabara - Campinas-SP CEP 13023-191 - PABX: (19) 3232.9340 e 3232.0047 www.atomoealinea.com.br Impresso no Brasil

Apoio Cultural

Sumário

Apresentação.................................................................................................................7 PARTE 1 E-Gov no Brasil: passado, presente, futuro............................................................13 Capítulo 1 Internet, Governo Eletrônico e Participação Política: a distância entre a teoria e a realidade empírica no Brasil..........................................15 José Antonio Gomes de Pinho e Fabiano Maury Raupp

Capítulo 2 Histórico, Motivações e Perspectivas para o e-Gov no Brasil....................................35 Eduardo Henrique Diniz

Capítulo 3 De e-Gov a e-Governança: modelo de e-gov voltado à governança pública..........................................................53 Roberto Carlos dos Santos Pacheco, Denilson Sell, José Salm Jr. e José Leomar Todesco

PARTE 2 Democracia Digital e Participação Pública............................................................91 Capítulo 4 Inovação e Democratização na Administração Pública Brasileira: avanços e limites estruturais.......................................................................................93 José Luís Bizelli

Capítulo 5 Tecnologias de Democracia Digital como Novas Ferramentas de Sustentação da Deliberação Pública.....................................111 Danilo Rothberg

Capítulo 6 Informação como Instrumento de Ação e de Reflexão Política................................127 Marcos Costa Lima e Angela do Nascimento

Capítulo 7 Participação Pública e Democracia Eletrônica no Brasil: consultas públicas on-line na área de meio ambiente...............................................151 Camila Carneiro Dias Rigolin, Henrianne Barbosa e Maria Cristina Piumbato Innocentini Hayashi

PARTE 3 Tecnologias da Informação, Gestão Pública e Inclusão Digital..........................163 Capítulo 8 Gestão Pública e Tecnologia de Informação: um panorama contemporâneo...................................................................................165 Ana Cláudia Niedhardt Capella

Capítulo 9 Investimento em Tecnologia da Informação e Eficiência da Justiça Brasileira: uma análise de correlação...................................189 André Andrade e Luiz Antonio Joia

Capítulo 10 Inclusão Digital: dilemas conceituais e outras reflexões......................................................................211 Antonio Ribeiro de Almeida Jr. e Thales Haddad Novaes de Andrade

Capítulo 11 Cidade Digital: o que esperar? Inovação social e novos arranjos institucionais................................223 Maria Teresa Miceli Kerbauy e Oswaldo Gonçalves Junior

Sobre os Autores.......................................................................................................241

Apresentação

As últimas duas décadas foram marcadas pela institucionalização dos dispositivos de governo eletrônico nos processos de construção de políticas públicas no Brasil. Este processo foi acompanhado por estudos e reflexões de natureza teórica e empírica, propostos por autores vinculados a diferentes áreas de conhecimento, resultando na consolidação de uma nova agenda de pesquisa e de uma literatura em que são discutidas desde iniciativas para a extensão das oportunidades democráticas – através de mecanismos de consultas públicas, accountability, acesso à informação etc. – até novas oportunidades para a participação da sociedade civil na esfera pública, a exemplo do ativismo em rede dos novos movimentos sociais. Este livro é resultado dos esforços acadêmicos reunidos em torno do projeto de pesquisa “Consultas públicas online: informação, participação e democracia”, desenvolvido no Programa de Pós-graduação em Ciência, Tecnologia e Sociedade da Universidade Federal de São Carlos (PGCTS/UFSCar), entre 2008 e 2012, e apoiado com recursos do Programa PRODOC/CAPES, a quem agradecemos os recursos para a presente edição. O conjunto de textos foi elaborado por 21 autores, e espelham os diversos eixos temáticos que compõem os estudos sobre democracia digital no Brasil: dos aspectos informacionais e de comunicação, às experiências de gestão – em esfera local e nacional – e de ampliação dos canais de participação pública. A obra está organizada em três seções e 11 capítulos, em que comparecem autores vinculados a diferentes áreas de conhecimento – Administração; Gestão Pública; Ciência Política; Comunicação; Ciência da Informação; Sistemas de Informação e Engenharia do Conhecimento; Ciência, Tecnologia e Sociedade; Educação; e Meio Ambiente – tendo em vista o caráter multidisciplinar e a multidimensionalidade da discussão referente a governo eletrônico, transparência e participação pública no Brasil. A primeira seção, intitulada E-Gov no Brasil: passado, presente, futuro, compreende três capítulos cujo eixo temático é a reflexão sobre a experiência, as convergências e dissonâncias entre teoria e prática e as perspectivas futuras do e-gov no Brasil.

8 Apresentação A proposta do Capítulo 1, de José Antonio Gomes de Pinho e Fabiano Maury Raupp, é a de analisar alguns impactos que as Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC), em particular a Internet, causam na participação política. As vertentes da participação eleitas, uma moeda de duas faces, devem ser olhadas tanto do ponto de vista do Estado como da sociedade, e o governo eletrônico que, como o nome propriamente mostra, diz respeito ao governo (Estado), em relações estabelecidas com a sociedade. De forma teórica, os autores abordam as vertentes da participação política e do governo eletrônico. Na investigação das possibilidades de concretização de uma maior participação política digital através do governo eletrônico na realidade brasileira, baseada em pesquisas desenvolvidas pelo CETIC.br, os resultados mostram avanços na digitabilidade da população brasileira, mas isto não desemboca em um engajamento em atividades políticas na rede. Na visão de ambos, a política nacional sobre esse assunto parece ainda se mover muito mais no território analógico do que digital. Especialmente dirigido para quem está se preparando para entrar nas diversas carreiras associadas à gestão do setor público, o Capítulo 2, de Eduardo Diniz pretende apresentar de maneira didática o conceito de e-gov, explorando suas origens, impactos e dimensões, particularmente no Brasil. Ilustrado com exemplos do caso brasileiro, o autor desenvolve também uma abrangente explicação sobre a consolidação de programas de e-gov em outros países. Com foco no desenvolvimento econômico, social e político do Brasil, por meio do uso de tecnologias na administração pública, o texto é concluído com sugestões sobre aspectos que devem ser considerados na elaboração de um programa integrado de e-gov. Historicamente, governo eletrônico (e-gov) tem sido definido como a aplicação das tecnologias da informação e da comunicação (TIC) em organizações públicas, visando a melhoria contínua de sua performance interna e externa. Essa definição torna as áreas da tecnologia e da administração pública as principais referências em e-gov. Na última década, surgiu uma ampla gama de novas possibilidades e visões, tanto para as TIC como para a gestão pública. Essas novas possibilidades impactam diretamente os projetos de elaboração e desenvolvimento de plataformas e-gov. No Capítulo 3, de autoria de Roberto Carlos dos Santos Pacheco, Denilson Sell, José Salm Jr. e José Leomar Todesco, os autores, além de apresentarem esses principais elementos renovadores e os seus impactos no e-gov, descrevem o modelo e-governança, uma nova proposta de modelo conceitual e tecnológico para a concepção e projeto de arquiteturas e-gov. Esse novo modelo é resultado da concepção e experiência de seu modelo predecessor em diversos projetos e-gov no País, ampliado para atender demandas de organizações governamentais interessadas em melhoria de sua governança pública.

Apresentação

Na segunda seção, intitulada Democracia Digital e Participação Pública, composta por quatro capítulos, os textos debatem aspectos relativos às possibilidades de ampliação da participação e incorporação de novos atores políticos na esfera pública, através dos suportes tecnológicos associados a diferentes dispositivos de governo eletrônico. Na visão de José Luís Bizelli, autor do Capítulo 4, na discussão e incorporação de inovações tecnológicas que venham a impactar a democratização da administração pública brasileira, é preciso entender três momentos estruturantes que desenharam o Brasil do século XXI: a Carta de 1988, que deu os contornos institucionais para o país; o plano Real, que estruturou a estabilidade econômica; e a Emenda Constitucional 19, cuja tarefa foi reformar o aparelho administrativo do Estado. Ao estabelecer esses pressupostos, o autor questiona se a administração pública – particularmente a municipal, agora responsável pela gestão estratégica dos projetos de políticas públicas inclusivas – tem mostrado exemplos de sucesso em incorporar tecnologias de uso que respondam aos desafios gerenciais dos agentes locais, ou se, ao contrário, pela inércia, o município passou a constituir-se enquanto gargalo para o desenvolvimento e para as parcerias entre o setor público e o setor privado, que deveriam sustentar arranjos produtivos locais, regionais e nacionais. Em vista disso, sua proposta de análise está circunscrita à experiência realizada através do projeto “Governança Municipal”, elaborado na Faculdade de Ciências e Letras da Unesp de Araraquara, no início dos anos 2000, que objetivou introduzir nos municípios um novo padrão de gestão local, compatível com o novo ambiente das Cidades Digitais (CDs). Após selecionar dez municípios vulneráveis segundo o Índice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS), localizados no Vale do Paraíba, foram propostas ações ligadas ao oferecimento de um sistema integrado de gestão – um Enterprise Resource Planning (ERP) – e a cursos direcionados a administradores e atores políticos locais. O impacto das novas tecnologias de informação e comunicação sobre a democracia e o exercício da cidadania é o tema do texto de Danilo Rothberg, autor do Capítulo 5. No seu entendimento, as novas tecnologias de informação e comunicação proporcionaram o aumento da disponibilidade de informações sobre políticas públicas e a criação de mecanismos de participação no processo de formulação da decisão política, como em consultas públicas digitais promovidas pelo poder público com cada vez mais frequência e abrangência. O autor sustenta que a teoria democrática deliberativa coloca questões para as quais a democracia digital sugere respostas importantes. Na sua visão, o uso adequado de tecnologias para a deliberação virtual pode ser uma forma de reconectar públicos fortes e públicos fracos, no sentido do aperfeiçoamento democrático. Nas conclusões, o autor indica que as tecnologias têm

10 Apresentação o potencial de facilitar o amadurecimento de perspectivas e a deliberação em torno das melhores políticas públicas, e sustentar a provisão de informação relevante em formato adequado para acesso com economia de recursos de tempo e atenção. Os objetivos principais do Capítulo 6, de autoria de Marcos Costa Lima e Angela do Nascimento, são três: o primeiro é dar conta, mesmo que brevemente, das articulações de poder e hegemonia por parte dos países centrais sobre o núcleo de produção em C&T. O segundo é apresentar um conjunto de gráficos e de estatísticas que expressem o estágio atual das “formações digitais”, tanto em escala mundial quanto regional: uso de PCs, Internet, banda larga e telefonia móvel, para averiguar qual foi a evolução destas novas tecnologias, comparativamente, entre países do centro e da periferia. Finalmente, tratar o conceito de informação enquanto direito, os instrumentos legais de acesso à informação no Brasil e em escala mundial. A participação pública e a democracia digital são focalizadas no Capítulo 7, de Camila Carneiro Dias Rigolin, Henrianne Barbosa e Maria Cristina Piumbato Innocentini Hayashi. As autoras relatam o resultado de uma pesquisa que teve como foco as consultas públicas on-line na área de meio ambiente, tendo em vista a avaliação da natureza e impactos destas ferramentas enquanto canais institucionais associados à possibilidade de alargamento do espaço público. Neste sentido, avaliou-se o escopo das formas oferecidas pelos websites do governo federal brasileiro para permitir a participação nos processos de definição de políticas públicas na área meio ambiente, bem como a qualidade da informação oferecida pelo website do Ministério do Meio Ambiente para subsidiar os processos de consulta pública de leis e regulamentos. Finalmente, a terceira e última seção do livro, Tecnologias da Informação, Gestão Pública e Inclusão Digital, apresenta estudos que analisam a aplicação das tecnologias da informação na gestão pública, em diferentes esferas, bem como debatem conceitos subjacentes a esta prática, tais como a inclusão digital. O estudo de Ana Cláudia Niedhardt Capella, exposto no Capítulo 8, tem como objetivo contribuir para a reflexão sobre as relações entre a tecnologia da informação e a gestão pública contemporânea, apresentando o debate presente na literatura especializada, seus limites e possibilidades. A autora utiliza o termo “Tecnologia da Informação” (TI) para designar os recursos de hardware, software, redes de comunicação digital – incluindo a Internet –, e componentes de gerenciamento de dados, que estão à disposição das organizações e seus usuários. O texto inicia-se com um breve histórico sobre as aplicações da TI na gestão pública, partindo da utilização dos recursos computacionais para automação e controle interno da burocracia pública até o período mais recente, no qual tais aplicações extrapolam a realidade interna das organizações públicas e passam a potencializar

Apresentação

novos padrões de interação entre Estado e sociedade. Em seguida, a autora discute modelos analíticos capazes de analisar a relação entre TI e organizações públicas, destacando explicações que incorporam as recentes mudanças na gestão pública e a TI. A relação entre as burocracias públicas, seu suposto esgotamento e a emergência de novos formatos organizacionais face aos desenvolvimentos da TI, são discutidas na terceira parte do texto que finaliza com uma reflexão sobre alguns dos desafios de ordem estrutural e cultural para a adoção da TI pelas organizações públicas, além de desafios do ponto de vista da sociedade em relação ao uso de serviços e informações governamentais baseados na TI. Na medida em que a informatização do Judiciário Brasileiro se desenvolve, iniciativas de governo eletrônico se colocam como ferramentas importantes para promover políticas públicas de acesso à Justiça. Assim, o Capítulo 9, de autoria de André Andrade e Luiz Antonio Joia apresenta uma análise da correlação entre a eficiência da Justiça Brasileira, medida a partir de dois indicadores – eficiência operacional e eficiência financeira – e os investimentos em tecnologia da informação (TI). Para compreender o fenômeno do investimento em TI e a estrutura deste investimento, os autores apresentam a estrutura organizacional do Poder Judiciário Brasileiro, o próprio investimento em TI e o seu estágio de desenvolvimento. No estudo realizado, os autores perceberam uma correlação alta negativa entre o gasto médio em informática por habitante e o custo médio por processo julgado. Ou seja, quanto maior o gasto em informática por habitante, menor o custo médio por processo julgado. Assim, confirmam a hipótese do estudo de que o investimento em TI tem efeito positivo sobre a eficiência da Justiça Estadual Brasileira. Ao enfocar os dilemas conceituais da inclusão digital, Antonio Ribeiro de Almeida Jr. e Thales Haddad Novaes de Andrade, autores do Capítulo 10, enfocam as contradições da inclusão digital e discutem a inclusão digital como lógica corporativa. Além disso, os autores tecem considerações sobre o dilema da exclusão e finalizam o texto com uma série de indagações suscitadas pelo processo de inclusão social e digital no Brasil, entre elas: “também devemos analisar os interesses que podem atuar nos projetos de inclusão social e digital. Quem os projetos realmente representam? Que valores eles promovem? Tratam-se de projetos mais voltados à inclusão ou mais voltados ao marketing de grandes grupos?” Na visão dos autores, perguntas desta natureza são fundamentais para se entender o que está sendo realizado. Concluem que a Universidade deveria participar não apenas propondo projetos de inclusão, mas também na proposição de projetos que investiguem as ações em curso, seus propósitos, estratégias, parcerias e resultados, o que auxiliaria a orientar as novas ações e promoveria o reconhecimento social daqueles projetos com maior capacidade de, efetivamente, incluir as pessoas.

12 Apresentação O Capítulo 11, de autoria de Maria Teresa Miceli Kerbauy e Oswaldo Gonçalves Junior, aborda as cidades digitais. Os autores problematizam importantes questões decorrentes da aplicação das TICs na gestão de cidades, entre elas se a aplicação prática do termo cidade digital significaria apenas o uso de mais tecnologia e inclusão digital para uma maior parcela da população ou se poderia levar a novos modelos de gestão pública dos espaços urbanos. Além disso, enfocam aspectos como a gestão das cidades frente à revolução digital, a gestão pública em face dos novos arranjos institucionais, e os pontos em comum da cidade digital e do governo eletrônico, além dos obstáculos a vencer. Ao longo do capítulo, os autores mostram como é complexo o real impacto das transformações propiciadas pelas TICs na partilha da gestão do espaço urbano e também perguntam se isso poderia levar a novos formatos institucionais que considerem mais acentuadamente a participação cidadã nas decisões de poder, bem como as possibilidades e desafios para que isso se concretize. Finalmente, admitimos que a proposta de divisão em seções e capítulos aqui apresentada tem finalidade meramente didática, visto que as interfaces e diálogos entre estes são facilmente identificáveis. Dessas conexões, surgem questões que podem e devem nortear novas proposições de pesquisa sobre governo eletrônico e temas correlatos. Multidisciplinar por natureza, a organização e publicação deste livro buscou contribuir para que se fortalecesse o conhecimento empírico e teórico produzido por diferentes disciplinas, neste campo, sem qualquer pretensão de esgotamento da discussão. Boa leitura a todos! As organizadoras