Desenvolvimento em Territórios Rurais: estudos comparados de Brasil e Espanha

DESENVOLVIMENTO EM

TERRITÓRIOS RURAIS estudos comparados de Brasil e Espanha

Antonio César Ortega Eduardo Moyano Estrada organizadores

DIRETOR GERAL Wilon Mazalla Jr. COORDENAÇÃO EDITORIAL Willian F. Mighton COORDENAÇÃO DE REVISÃO E COPYDESK Catarina C. Costa REVISÃO DE TEXTOS Bruna Oliveira Gonçalves EDITORAÇÃO ELETRÔNICA Fabio Diego da Silva Tatiane de Lima CAPA Paloma Leslie Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Desenvolvimento em territórios rurais : estudos comparados de Brasil e Espanha / Antonio César Ortega, Eduardo Moyano Estrada, organizadores. -Campinas, SP : Editora Alínea, 2015.

Vários autores.

Bibliografia.

1. Desenvolvimento rural - Brasil 2. Desenvolvimento rural - Espanha 3. Desenvolvimento territorial - Brasil 4. Desenvolvimento territorial - Espanha 5. Políticas públicas I. Ortega, Antonio César.

II. Estrada, Eduardo Moyano.

15-03978

CDD-338.18

Índices para catálogo sistemático: 1. Territórios rurais no Brasil e na Espanha : Desenvolvimento rural : Economia 338.18 ISBN 978-85-7516-683-3 Todos os direitos reservados ao

Grupo Átomo e Alínea Rua Tiradentes, 1053 - Guanabara - Campinas-SP CEP 13023-191 - PABX: (19) 3232.9340 e 3232.0047 www.atomoealinea.com.br Impresso no Brasil

Apoio Cultural

Sumário Apresentação.................................................................................................................9

Parte I. As Políticas Territoriais Rurais no Brasil e na Europa.........................................25 Capítulo 1 Políticas Públicas Territoriais Rurais no Brasil...........................................................27 Antonio César Ortega

Capítulo 2 A Nova Política Europeia de Desenvolvimento Territorial........................................53 Eduardo Moyano Estrada

Parte II. Território: contribuições teóricas e metodológicas................................................85 Capítulo 3 Inovação Social, Governança e Desenvolvimento Territorial....................................87 Eduardo Moyano Estrada

Capítulo 4 Indicadores de Capital Social e Desenvolvimento Territorial..................................103 Fernando E. Garrido Fernández, José A. Gómez Limón e Esperanza Vera Toscano

Capítulo 5 Território, Inovação e Desenvolvimento...................................................................135 Daniel Lemos Jeziorny

Capítulo 6 Denominações de Origem no Brasil e na Espanha: análise de casos selecionados sob a noção de Terroir...............................................151 Debora Nayar Hoff, Clesio Marcelino de Jesus e Antonio César Ortega

Parte III. Alguns Estudos de Casos........................................................................................177 Capítulo 7 A Implementação Regional da Política Europeia de Desenvolvimento Territorial: o caso da Andaluzia (Espanha).................................................................................179 Eduardo Moyano Estrada

Capítulo 8 Estudo Comparado entre Territórios Rurais Brasil-Espanha....................................201 Clesio Marcelino de Jesus

Capítulo 9 Indicações Geográficas e Difusão de Tecnologia no Mercado de Vinhos Finos: um estudo comparado entre territórios no Brasil e na Espanha................................231 Daniel Lemos Jeziorny

Capítulo 10 Notas sobre os Programas de Desenvolvimento Territorial em Minas Gerais.........255 Eduardo Magalhães Ribeiro, Flávia Maria Galizoni, Camila da Silva Freitas, Viviane Guimarães Pereira, Ana Luiza Caldas e Mariana de Oliveira Santos

Capítulo 11 Desenvolvimento Rural em Minas Gerais: caracterização socioeconômica dos territórios mineiros induzidos por políticas públicas na última década....................................................................277 Antonio César Ortega e Clesio Marcelino de Jesus

Capítulo 12 Desenvolvimento, Territorialidade e Identidade: a experiência do Território do Sisal na Bahia...........................................................309 Filipe Prado Macedo da Silva

Capítulo 13 El Fino ou La Manzanilla? Representações sociais em disputa: o caso das denominações de origem protegidas de vinhos do marco Jerez, Andaluzia, Espanha.............................................................343 Flávio Sacco dos Anjos, Fernanda Novo da Silva e Jimena González Ruíz

Parte IV. Temas Sobre Desenvolvimento Territorial............................................................369 Capítulo 14 Os Disputados Sentidos do Lugar: o esporte na configuração do espaço rural................................................................371 David Moscoso Sanchez

Capítulo 15 Emprego Feminino e Bem-estar Econômico no Meio Rural....................................395 Esperanza Vera-Toscano

Parte V. Um Balanço.............................................................................................................407 Capítulo 16 Territórios Rurais no Brasil e na Espanha: um balanço preliminar..............................................................................................409 Antonio César Ortega

Sobre os Autores.......................................................................................................429

Apresentação Esta coletânea foi organizada no âmbito do projeto “Desenvolvimento Territorial Rural: estudo comparado Brasil-Espanha”, numa colaboração entre o Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlândia (MG, Brasil) e o Instituto de Estudios Sociales Avanzados (IESA-CSIC, Espanha). Esse projeto, financiado pelo CNPq e pelo CSIC, no marco de um acordo da Cooperação Internacional (Convênios Bilaterais), entre Brasil e Espanha1, propiciou um maior estreitamento dos laços de cooperação entre os dois grupos de pesquisa que, há mais de duas décadas, vêm desenvolvendo uma intensa atividade sobre os temas relacionados aos territórios rurais.

No marco dessa cooperação, além dos objetivos estabelecidos naquele projeto, foram realizadas várias pesquisas de doutorado nas quais se procurou analisar, desde uma perspectiva comparada, o desenvolvimento territorial. Nessas pesquisas aproveitou-se, de um lado, a experiência acumulada pelo IESA na área de estudos rurais – e, particularmente, seu conhecimento da realidade europeia sobre o tema do desenvolvimento rural (iniciativa LEADER) – e, de outro lado, a experiência do Instituto de Economia da UFU no estudo do desenvolvimento territorial em várias áreas rurais brasileiras em que as estratégias giram em torno de diversos setores produtivos (café, vinho, sisal etc.). A experiência de ambos os grupos de pesquisa e a sinergia entre seus distintos componentes propiciaram um rico intercâmbio de ideias sobre temas teóricos – governança, capital social, inovação, ação coletiva etc. – e metodológicos – aplicação de sondagens de opinião, analise de redes, focusgroups etc. – que permitiram avançar no conhecimento das dinâmicas presentes nos processos de desenvolvimento territorial.

1. Essa coletânea foi financiada exatamente pela Chamada CNPq nº 19/2011 – Cooperação Internacional – Convênios Bilaterais, Processo nº 490415/2011-3. Além desses recursos, nossa pesquisa pode contar com financiamento do Consejo Superior de Investigaciones Cientificas (CSIC) da Espanha, do PPM-Fapemig e de bolsas de estudos da CAPES, para o financiamento de nossos estudantes. Pudemos, ainda, contar com apoio do Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlândia e do Instituto de Estudios Sociales Avanzados. A todas essas instituições, nossos agradecimentos.

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O enfoque territorial Apesar da polissemia relacionada ao termo, e do modismo de seu uso, que pode levar à banalização, avaliamos ser o enfoque territorial um instrumental teórico interessante para a análise de realidades socioeconômicas rurais e, ainda, um instrumento útil de elaboração das políticas públicas para a construção de processos virtuosos de desenvolvimento.

As possibilidades do enfoque territorial nas análises de desenvolvimento local vêm sendo enaltecidas por cientistas, governos e agências multilaterais. O uso desse enfoque encontra, na análise dos territórios rurais, o reconhecimento de realidades singulares, dotadas de especificidades. Mesmo porque, conforme Harvey (2011), a diversidade geográfica é uma condição necessária, e não uma barreira, para a reprodução do capital (p. 133), e dela, podemos concluir, podem-se extrair vantagens competitivas.

Os processos de desenvolvimento territorial são muito diversos, incidindo neles tanto dinâmicas ascendentes (bottom-up), como descendentes (top-down), de tal modo que, na prática, o desenvolvimento dos territórios acaba sendo o resultado de uma combinação de ambas as dinâmicas. Entretanto, para efeitos analíticos, os processos de desenvolvimento territorial podem ser classificados em duas categorias: 1. os territórios induzidos por políticas públicas, em que predominam as dinâmicas descendentes (top-down); e 2. os territórios constituídos autonomamente, em que predominam as dinâmicas ascendentes (bottom-up) (Ortega, 2012, 2014).

Em ambos os processos busca-se uma dinâmica de interação rural-urbana, tentando superar as clássicas análises dicotômicas desta área. Por isso, cada vez mais se consolida a ideia de que é necessário falar em “território” e de que é preciso superar aquela velha dicotomia, de tal maneira que a perspectiva mais ampla de “desenvolvimento territorial” e não a mais restrita de “desenvolvimento rural” seja o eixo fundamental dos estudos especializados nesta área temática (Foro IESA, 2009).

O avanço do enfoque territorial na agenda política e científica responde a uma mudança de paradigma no modo de abordar o desenvolvimento por parte dos poderes públicos. A partir da crise da década de 1970, do ponto de vista ideológico, o planejamento centralizado entra em crise. São anos em que se começa a questionar a viabilidade do Estado de Bem-estar em virtude da crise fiscal enfrentada. A partir deste momento, observa-se a perda da hegemonia keynesiana e a ascensão de uma

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ideologia neoliberal que propõe a redução do papel do Estado na economia. Surge, dessa maneira, a ideia do “retorno da sociedade civil”, e emergem, como consequência, propostas de descentralização e de indução pelo Estado da constituição de arranjos socioprodutivos territoriais/locais numa perspectiva de construção de estratégias de desenvolvimento autônomo e endógeno.

Nas décadas seguintes, em tempos de globalização, em que a conquista por espaço nos mercados mais dinâmicos – nacionais e internacionais – requer, cada vez mais, esforços de melhoria da competitividade, os arranjos socioprodutivos organizados territorialmente passam a representar uma estratégia para atender às exigências de produção em grande escala e de qualidade. Nesse contexto é que vêm sendo utilizadas as políticas públicas, com o uso do enfoque territorial para, além de dinamizar as economias locais, combater a pobreza e reduzir as disparidades regionais.

Essas recentes políticas públicas de desenvolvimento, que usam o critério territorial em sua implementação, fazem-no a partir do incentivo da constituição de territórios zonas, ou seja, sua aplicação se dá em espaços geográficos contínuos. Nessa perspectiva, os territórios, espaços delimitados em cujo interior se praticam diferentes tipos de intercâmbio (inclusive de poder), assim como com o exterior – outros territórios, localidades, espaços regionais ou nacionais e a economia internacional –, numa perspectiva de competitividade territorial, combinam-se as dimensões econômica, social, ambiental e política (Sepúlveda et al., 2003). Como consequência, utiliza-se a noção de “território” como uma construção territorial, e pressupõe um projeto (de escala regional/territorial) concertado socialmente e detonador do desenvolvimento (Mohar, 2008, p. 25).

Porém, não se pode ignorar que, além das dificuldades intrínsecas ao processo de desenvolvimento local/territorial, a assimetria de poder nos territórios, tanto inter como intraclasses, mantém-se presente nos modelos de governança induzidos pelas políticas públicas e precisa ser contornada para que se construam projetos de desenvolvimento virtuosos. Nesse sentido, a coesão social, construída em situações de concertação que permitem a construção de pactos territoriais, é uma das exigências para o sucesso das experiências territoriais (Ortega, 2008). Conforme afirmamos em outro estudo: Na base desse desenvolvimento territorial estaria, portanto, a identificação ou criação de uma cultura no território centrada na crença em uma perspectiva de desenvolvimento, alicerçada em capacidades e recursos existentes em nível territorial, no aproveitamento de recursos humanos, na mobilização de atitudes e valores, com o objetivo de criar uma trajetória de desenvolvimento (Ortega, 2008, p. 74).

12 Apresentação Nesses espaços locais, na maioria das vezes de caráter rural, é que se deve reconhecer a ação dos atores sociais de natureza coletiva (organizações de caráter econômico ou político). São esses atores que participam da construção de novos arranjos institucionais2 para a formulação e gestão de políticas públicas concertadas, na busca de alternativas para o desenvolvimento territorial no meio rural.

Essa estratégia, entretanto, para que seja bem-sucedida, em nosso julgamento, requer a observância de dois pressupostos básicos: 1. O da compreensão de que o rural é maior que o agropecuário e, portanto, devemos levar em consideração as atividades produtivas, agropecuárias ou não agropecuárias, assim como seu uso como local de moradia (de povos indígenas, quilombolas etc.) ou segundas residências de famílias com atividades urbanas, além de local de preservação ambiental; 2. O da superação da perspectiva em que se analisa de maneira estanque o rural e o urbano, pois, como a demanda sobre o rural, em grande medida, é realizada pelos setores urbano-industriais, não se pode compreender sua dinâmica de maneira independente.

Dessa maneira, compartilhamos a perspectiva que assume que o rural não pode ser tratado como sinônimo de setor econômico, mas sim, como espaço plural, onde se vive, se produz, se preserva e se contempla a natureza. E, nesse sentido, o crescente esvaziamento de sentido do rural como sinônimo de agropecuário e de agrário leva à emergência necessária de uma visão territorial sobre o rural (Favareto; Seifer, 2012).

Para explicar teoricamente a geografia das atividades econômicas, o enfoque territorial do desenvolvimento seguiu dois caminhos paralelos. Uma corrente, de tradição alemã, fundada nos fatores de localização, culminou com a escola da ciência regional nos anos 60 e 70. A segunda corrente, derivada de Marshall (1919), a partir de sua análise dos distritos industriais e, posteriormente, pelo uso das noções de clusters, learning regions e entornos competitivos, ganhou destaque entre economistas: o aporte do enfoque territorial (Schejtman; Berdegué, 2003, p. 22).

Para Benko (2002, p. 51-53), a principal crítica que se pode fazer à tradição alemã da teoria da hierarquia dos lugares centrais é seu pressuposto de que os espaços são homogêneos, ignorando-se, assim, o desenvolvimento desigual de regiões 2. De acordo com Reis (2007): “arranjos institucionais incluem vários modos de coordenação da ação coletiva: mercados e hierarquias empresariais (que exprimem o auto-interesse [sic] e assentam, os primeiros, em formas de poder horizontal e, as segundas, numa forma de poder vertical); comunidades e Estado (que exprimem normas sociais compulsórias, assentando as primeiras em formas de poder horizontal e o Estado em forma de poder vertical); associações e redes (em que se registra uma combinatória de formas de poder e de motivos para ação)” (p. 128).

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e nações. Outra crítica, que também se pode fazer a essa geografia econômica, é que, como destacam Schejtman e Berdegué (2003), ela é filha direta da teoria do equilíbrio walrasiano, e toma o mercado como elemento exógeno. Portanto, como afirma Polanyi (2000), em sua excepcional obra, A grande transformação, deve-se destacar o caráter endógeno e incrustado dos mercados na medida em que estes são construções sociais.

A outra corrente que utiliza o enfoque territorial em suas análises econômicas, derivada da perspectiva dos distritos industriais, recuperou as contribuições marshallianas em Elements of Economics of Industry (1919), e mesmo em outras de suas obras anteriores, ainda que dispersas. Nessa perspectiva, identifica-se que a aglomeração de empresas, em um determinado espaço, gera “economias externas localizadas”, que contribuem para a redução dos custos de produção, com consequente elevação da competitividade. Para Marshall, portanto, as economias externas geradas são resultado da presença de trabalhadores qualificados, do acesso fácil a insumos e serviços e da disseminação de novos conhecimentos de maneira bastante rápida entre os produtores locais. Em síntese, o que se tem é o estabelecimento de uma atmosfera favorável às empresas de um determinado entorno e que lhes confere maior competitividade.

As aglomerações, portanto, provocariam efeitos positivos aos concorrentes, tanto em função dos efeitos de aglomeração interna como externa ao ramo, com trocas informais, emulação e outras interações, que criam, como explicava Marshall (1919), uma certa atmosfera não mensurável, estabelecendo um princípio de organização não mercantil entre as empresas (Benko, 2002, p. 53).

As experiências territoriais bem-sucedidas, contudo, vêm construindo projetos territoriais produtivos que identificam sua produção, adotando, inclusive, selos de qualidade, indicações geográficas de procedência ou denominações de origem.

Conferem, assim, singularidade, associada às particularidades do território, e maior competitividade aos seus produtos (Karpik, 2007). Incorporam-se, dessa maneira, particularidades em sua qualidade não associadas, necessariamente, a características inerentes ao produto, mas, sim, aos atributos de valores reconhecidos pelos consumidores e garantidos pelo selo de qualidade referenciado ao território (Karpik, 2007).

Estabelecem-se, nessas situações, redes de relações sociais continuadas entre indivíduos, organizações, grupos de empresas e instituições, dando lugar aos chamados “nested markets” (Polman et al., 2011). Para o sucesso dessas experiências de construção de projetos coletivos, a participação é importante para a superação dos entraves políticos, ou seja, implica uma concertação que vise à busca de um somatório diferente de zero. O que não significa dizer que todos ganham o mesmo em participar, mas, sim, que todos ganham. Evidentemente, que, nesse processo, que viabiliza

14 Apresentação a construção de um pacto territorial concertado, não eliminam-se os conflitos, mas reconhece-se que eles não assumem um caráter aberto. Não estamos, portanto, dizendo que os conflitos sociais intra e interclasses sejam superados com a construção de estruturas de governança que alcancem a concertação social, mas, sim, que os conflitos, nessas condições, se mantêm fechados (Ortega, 2005; Moyano-Estrada, 2009).

Ressalte-se que, ao fazermos uso do enfoque territorial, não negamos a amplitude das relações hierárquicas que estruturam a economia mundial. Buscamos, sim, compreender as possibilidades de desenvolvimento de economias de dinâmicas territorializadas assentadas na cooperação, na aprendizagem, nos conhecimentos tácitos e culturas técnicas específicas e nas inter-relações sinérgicas (Reis, 2002, p. 116), numa perspectiva em que o local [territorial] e o global são enxergados sob uma mesma lógica (Benko, 2002).

A importância das instituições para esse marco conceitual também se reafirma pelo reconhecimento de uma dimensão que identifica a existência intrínseca de ambientes caracterizados pela presença de incerteza, com a inexistência de mecanismos de pré-conciliação de decisões, de ambientes complexos, delimitações dos agentes relacionadas à sua incapacidade de processar informações e necessidade de mecanismos de administração de conflitos. Nessa perspectiva, as instituições funcionam como uma “camada de proteção” para a estrutura social e, assim, a sociedade se define como um “sistema interinstitucional” (Burlamaqui; Fagundes, 1996, p. 150).

As instituições, ao impactarem decisivamente as operações do sistema econômico, construindo maior previsibilidade, constituir-se-iam no principal mecanismo ou instrumento para o estabelecimento de regularidades ao sistema. Em outras palavras, as instituições dão o pano de fundo sócio-histórico sobre o qual mecanismos de coordenação deverão se instalar e a partir dos quais as regras do jogo estarão postas assegurando o cumprimento dos contratos, estabelecendo os mecanismos de socialização e as diversas modalidades de punições sociais (Belik; Rocha dos Santos, 1997 apud Belik, 2001, p. 12).

Governança e desenvolvimento territorial A análise dos processos de desenvolvimento das áreas rurais vem centrando-se fundamentalmente no tema da mobilização dos recursos endógenos (tanto do capital produtivo como do capital social). Também vem se prestando atenção ao papel das instituições – políticas, econômicas, administrativas, financeiras etc. – como elemento mobilizador, em alguns casos, ou protagonista direto, em outros, das iniciativas de

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desenvolvimento. Mais recentemente, vem se enfatizando a importância que possui a confiança social e a voluntariedade em cooperar com o desenvolvimento territorial.

Não obstante, frequentemente, estes elementos do desenvolvimento têm sido estudados separadamente, sem que se leve em consideração o modo como se inter-relacionam. Assim, a economia vem analisando o capital produtivo de um território e suas capacidades de gerar emprego e renda; as ciências ambientais vêm se interessando pela gestão dos recursos naturais desde uma perspectiva mais ou menos conservacionista; a antropologia vem estudando a cultura e sua importância para a construção da identidade local; a geografia vem se ocupando pelo modo como se articulam os fatores constitutivos do espaço territorial; as ciências da educação vêm prestando atenção à relevância de dispor de uma população bem-instruída; e a sociologia vem centrando sua atenção ao papel dos grupos sociais e das instituições nas dinâmicas de desenvolvimento. É indubitável que este modo de analisar os processos de desenvolvimento tem dado interessantes resultados em cada uma dessas disciplinas, mas, devido à falta de integração multidisciplinar, vêm sendo obtidos resultados pouco satisfatórios para apreender a complexidade de tais processos e explicar as razões pelas quais uns territórios obtêm êxito e outros, pelo contrário, colhem fracassos. Certamente, a existência de bons recursos produtivos e a presença de recursos humanos bem-formados e instruídos, assim como uma rede de grupos e instituições bem-estendida e assentada no território, são fatores necessários para empreender dinâmicas de desenvolvimento, embora a realidade indique que tudo isso não é suficiente. O que marca verdadeiramente a linha entre o êxito e o fracasso dos processos de desenvolvimento em áreas rurais com similares recursos humanos e produtivos é a existência de uma boa interação entre as distintas instituições e os agentes envolvidos, a geração de confiança entre os agentes, a mobilização dos atores sociais (individuais e coletivos) e a facilitação da cooperação entre eles.

Essa articulação entre atores e instituições em um território é o que se denomina “governança” isto é, sem uma boa gestão (governança) dos recursos existentes, sem uma boa canalização das iniciativas públicas e privadas e sem uma adequada integração dos interesses particulares, – capaz de viabilizar um verdadeiro pacto territorial – qualquer programa de desenvolvimento está condenado ao fracasso. Obviamente, isso não quer dizer que sem “governança” não se possam florescer projetos impulsionados individualmente por pessoas empreendedoras com capacidade e capital suficiente para gerar emprego e renda (a realidade do meio rural está cheia de exitosas iniciativas individuais). Mas é razoável pensar que, com um bom sistema de “governança” será mais fácil que estes projetos integrem-se em uma estratégia comum, contribuindo

16 Apresentação com um desenvolvimento mais sustentável do território em termos sociais e econômicos, além de ambientais.

Dessa maneira, transcorridas duas décadas de experiência europeia e brasileira, os programas de desenvolvimento territorial rural – no caso europeu, a iniciativa LEADER e o programa operativo PRODER, e também outras iniciativas como NOW, EQUAL ou INTEREG, no caso brasileiro, os Territórios Rurais do MDA, os Consads do MDS e, mais recentemente, dos Territórios da Cidadania –, se faz necessário abordar seu estudo desde uma perspectiva multidisciplinar, que integre os distintos fatores e ofereça marcos de análises capazes de compreender a complexidade do que ocorre no meio rural na hora de se colocar em prática esses programas.

A perspectiva teórica do “capital social”, assim como o enfoque da “ação coletiva” e do “neo-institucionalismo” – ou institucionalismo numa perspectiva ampla –, permitem analisar as dinâmicas de desenvolvimento nas áreas rurais desde esse ponto de vista, integrando disciplinas como a história, a sociologia, a antropologia, a economia, a geografia, as ciências ambientais etc.

Não obstante, na hora de utilizar, por exemplo, a perspectiva do “capital social”, é preciso distinguir entre suas diversas acepções, já que algumas delas – as que utilizam de forma restrita o conceito de “capital social”, centrando sua atenção no nível micro, quer dizer, nas relações de confiança entre indivíduos – são pouco adequadas para a análise dos processos de desenvolvimento, em geral, e nas áreas rurais, em particular. Nas áreas rurais, a presença de atores coletivos e institucionais é um dos seus traços singulares, ao mesmo tempo em que os processos de desenvolvimento costumam ser resultado da combinação entre enfoques ascendentes e descendentes. Por isso, nos parecem mais apropriadas as acepções amplas de “capital social” que analisam a confiança tanto no nível micro (entre indivíduos e grupos primários), como no macro (entre associações e instituições).

No que diz respeito à análise dos atores presentes nos territórios, é importante distinguir sua natureza diversa: em uns casos, são atores de natureza coletiva (sindicatos, cooperativas,...), mas em outros, são de natureza institucional (entidades de certificação, entes de administração pública, conselhos, consórcios,...). Por isso, é útil o enfoque teórico da ação coletiva, na medida em que nos permite diferenciar os distintos tipos de atores segundo sua lógica de funcionamento (reivindicativa, econômica, corporativa,...).

Além disso, os atores institucionais são um importante grupo de atores do desenvolvimento territorial, cuja lógica deve ser analisada com perspectivas teóricas robustas. É o caso do enfoque neoinstitucionalista, que nos permite distinguir tais atores em função de seu diferente entorno institucional (público, privado, local, terri-

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torial, regional,...). Essas instituições são sistema duráveis de regras sociais estabelecidas e enraizadas que estruturam as interações sociais, e sua durabilidade é resultante da criação de expectativas estáveis (concertadas) sobre o comportamento das pessoas, o que facilita o planejamento e as decisões, e são capazes de impor forma e consistência às atividades humanas (Hodgson, 2001).

A combinação da perspectiva teórica do “capital social” em sua acepção ampla e dos enfoques da ação coletiva e do neoinstitucionalismo, permite analisar os sistemas de “governança” no meio rural, distinguindo entre atores coletivos (associações) e institucionais, e mostrando sua maior ou menor implicação nas dinâmicas de desenvolvimento. Deste modo, estar-se-á em condições de compreender como intervêm tais elementos no bom governo dos territórios rurais e como se torna possível a cooperação entre interesses particulares em pró de um interesse geral.

Evidentemente, não deixamos de reconhecer as dificuldades para a construção de uma coesão territorial que viabilize um pacto territorial, mesmo porque, temos que nos lembrar sempre da existência de assimetrias de poder, tanto inter como intraclasses, uma relação sempre conflitiva, ainda que nem sempre um conflito aberto. Como consequência, a coesão social para uma ação concertada, que permita viabilizar a emergência de um pacto territorial, é fundamental para o êxito das experiências territoriais (Ortega, 2008).

Além disso, reconhecemos, ainda, que os processos de reterritorialização, particularmente em territórios deprimidos, requerem, além da participação de forças locais, ações externas para criar as condições para o desenvolvimento. Nessas realidades, as ações externas só podem vir do Estado, já que pouca atração exercem esses territórios sobre capitais nacionais ou internacionais para mudar aquelas realidades.

Numa primeira fase, estas ações governamentais devem estar dirigidas a investimentos em infraestrutura básica, de comunicação e transporte, energia, educação, saúde etc. como forma de criar melhores condições para a competitividade territorial.

A estrutura da coletânea Esta coletânea foi organizada dividindo-se os dezesseis capítulos em cinco partes. Numa primeira parte reuniram-se os capítulos que visam resgatar historicamente as políticas territoriais rurais no Brasil e na Espanha. No caso brasileiro, resgataram-se as políticas de corte territorial implementadas desde meados da década de 1990 até os nossos dias. Numa primeira etapa, tais políticas eram dirigidas aos municípios, enquanto que, a partir de 2003, elas passaram a induzir arran-

18 Apresentação jos socioprodutivos de caráter intermunicipal. Por sua vez, no caso espanhol, que, desde meados dos anos 1980, vêm experimentando um significativo processo de desenvolvimento, seus territórios rurais foram bastante dinamizados ao inserirem-se na Iniciativa europeia Leader (criada, em 1991, como proposta da DG-Regio da Comissão Europeia). Por isso, no segundo capítulo, antes de abordar o caso espanhol e, particularmente, o andaluz, foi preciso resgatar os mais de vinte anos desse processo de mobilização social a fim de apresentar as transformações da orientação da política territorial na União Europeia para um novo período de programação orçamentária (2014-2020) em que se estabelecem novos desafios ao desenvolvimento de seus territórios rurais.

Na segunda parte dessa coletânea, reunimos quatro capítulos que visam aportar algumas contribuições teóricas e metodológicas para o debate sobre o enfoque territorial. No terceiro capítulo, aborda-se o tema da governança nos espaços territoriais. Para seu autor, sem uma boa gestão (governação) dos recursos existentes, sem uma boa canalização das iniciativas públicas e privadas e sem uma adequada integração dos impulsos individuais em pró de um interesse comum que transcenda o âmbito dos interesses particulares, tudo torna-se mais difícil para o êxito dos territórios rurais. Nesse sentido, sua defesa é de que para uma boa governança do meio rural é necessária a coordenação entre atores coletivos e instituições (públicas e privadas), dificultada pela presença de uma grande variedade de atores coletivos (associações), cujas atividades respondem a lógicas distintas e ocupam posições diferentes no sistema de “governança”.

O capítulo 4 está orientado a um tema caro aos debates sobre o enfoque territorial, o do capital social. De acordo com seus autores, “existe consenso de que o capital social exerce influência significativa sobre a capacidade das comunidades rurais para gerir e responder às pressões econômicas, sociais e ambientais, para garantir o desenvolvimento sustentável”. Mas como mensurar esse bem intangível? É esse o desafio dos autores ao proporem o uso de indicadores que abarquem as diferentes dimensões e subdimensões do capital social, permitindo a criação de um indicador composto ou sintético de capital social acumulado em nível dos agricultores.

O capítulo seguinte, o quinto da coletânea, está alicerçado na convicção do autor de que “os princípios técnicos que orientam os projetos de inovação e apropriação espacial dos territórios são fundamentalmente políticos”. Exatamente por isso, propõe ele, é necessário se analisar a dimensão política da inovação. Nessa perspectiva, pretende-se demonstrar que as inovações não são frutos de atos individuais isolados, mas o resultado de processos de interação social que se alastram no tempo e no espaço. Nestes termos, conclui-se que o sucesso do territorial depende da utilização

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“de um sistema de inovação eficaz” capaz de articular “um mecanismo coletivo que dê algum sentido social aos esforços inovativos”.

Por fim, o último capítulo dessa parte da coletânea, é dedicado ao tema da construção de “marcas” territoriais como estratégia competitiva por meio da garantia do reconhecimento de características intrínsecas e extrínsecas de um produto territorial. Remete-se, dessa maneira, à noção de terroir, que poderá ser protegida por um mecanismo legal que trata das Indicações Geográficas (Indicações de Procedência ou Denominações de Origem). Por meio dessa estratégia, pretende-se incorporar uma possível qualidade ao produto, não associada, necessariamente, às suas características inerentes de produção, mas, sim, aos atributos de valores reconhecidos pelos consumidores e garantidos pelo selo de qualidade obtido pela IG ou a DO. Ao realizar uma comparação entre os estágios de desenvolvimento das indicações geográficas no Brasil e na Espanha, em que reconhece-se a maior disseminação do uso desta estratégia no país europeu, procura-se identificar até que ponto ela permite uma maior inserção dos produtos territoriais em mercados mais dinâmicos, nacional e internacionalmente.

Numa terceira parte, reuniram-se alguns estudos de casos territoriais do Brasil e da Espanha. Num primeiro capítulo, abordam-se as particularidades do caso espanhol e andaluz e seus desafios a partir do “documento de posição” dirigido a Espanha pela Comissão Europeia que, junto com o Programa Nacional de Reforma e o Programa de Convergência com a Estratégia 2020, apresentados pelo governo espanhol ao Conselho da UE de julho de 2012, deve orientar suas ações territoriais rurais nos próximos sete anos. No capítulo 8, realizou-se uma análise comparativa entre alguns territórios dos dois países, dividindo-os em dois grupos: territórios constituídos autonomamente, no caso do Brasil, o Território Café do Cerrado Mineiro e, no caso espanhol, o Território Los Pedroches; e um segundo grupo de territórios, os induzidos por políticas públicas; no caso brasileiro foi analisado o Território Noroeste de Minas e, no caso espanhol, os Territórios Medio Guadalquivir e Guadajoz y Campiña Este de Córdoba. O objetivo desse capítulo foi trazer elementos que possam aprimorar e corrigir rotas da política de desenvolvimento territorial executada, no Brasil, para a promoção do desenvolvimento territorial rural.

Na mesma temática, no capítulo 9, partindo da premissa de que uma indicação geográfica é uma tecnologia de apropriação de espaços essencialmente capitalista, que tem por objetivo a busca de rendas extraordinárias por produtores associados, analisa-se como sua conquista repercute de distintas formas sobre os territórios. Dessa maneira, realizou-se um estudo comparativo entre os territórios do Vale dos Vinhedos no Brasil e de Montilla-Moriles na Espanha, para demonstrar, a partir de uma análise qualitativa, que os efeitos da indicação geográfica podem variar de um territó-

20 Apresentação rio a outro, especialmente em função do grau de difusão das indicações geográficas em cada país, criando singularidades, mas sem que se deixe de reconhecer que são construções sociais abertas, multiescalares, articuladas em múltiplas escalas de poder, sofrendo influências não apenas de sua organização interna, mas, também, de outros territórios, estabelecendo uma verdadeira concorrência territorial.

No mesmo sentido, o capítulo 10 dessa coletânea, recolhe notas de um balanço preliminar dos avanços observados e uma estimativa das dificuldades enfrentadas na caminhada de territórios rurais induzidos por políticas públicas em Minas Gerais, um dos estados brasileiros mais beneficiados pelas políticas governamentais com os territoriais rurais.

No capítulo 11, também tomando o estado de Minas Gerais como objeto de análise, buscou-se verificar se a indução governamental para a constituição de arranjos socioprodutivos em territórios rurais tem sido bem-sucedida no sentido de reduzir as assimetrias regionais e melhoria dos indicadores socioeconômicos, como forma de propiciar o desenvolvimento territorial, com inclusão social e econômica. Para tanto, foram analisadas características dos arranjos socioprodutivos daquele estado, a partir de dados sociais e econômicos, ao longo das últimas duas décadas, como forma de apreender os resultados da implementação das políticas territoriais rurais.

No capítulo seguinte, recolheram-se as contribuições da análise de um território no estado da Bahia, o Território do Sisal. Nesse estado também encontramos forte indução de arranjos socioprodutivos por meio de políticas territoriais rurais do governo federal. Porém, o estado assume outra particularidade, além dos arranjos das políticas públicas do governo federal, o governo estadual também promove a indução de seus arranjos. Assim, a partir de uma análise de seus dados obtidos por uma ampla aplicação de questionários de entrevistas semiestruturados junto a atores territoriais, o autor conclui pela necessidade de uma reconfiguração do recorte inicialmente induzido pelas políticas públicas, uma conclusão que, sem dúvida, merece ser melhor avaliada pelos formuladores e gestores públicos.

No seguinte capítulo dessa terceira parte, o décimo terceiro desta coletânea, encontramos um estudo de caso realizado na Andaluzia abordando outro tema de extrema relevância para os estudos do desenvolvimento territorial rural, o da denominação de origem. Assim, expõem-se as bases gerais que marcam as diferentes posturas sobre a questão das representações sociais dos vinhos do Marco Jerez, que permitiu identificar as antinomias que separam os vinhos El Fino e La Manzanilla, e revelam as dificuldades das estruturas de governança em lidar com as tensões que eclodem dentro e fora do Conselho Regulador da denominação de origem, tema importante em

Apresentação

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face do crescente número de certificações encontradas na realidade territorial espanhola e na brasileira, ainda que em menor proporção.

Na quarta parte dessa coletânea, reunimos dois capítulos de temas não menos importantes para os debates em torno de desenvolvimento territorial rural. No capítulo 14 demonstra-se que o tema dos esportes de natureza e de aventura no contexto territorial ganharam relevância entre os atores territoriais na hora de identificar atividades importantes para o seu desenvolvimento. Nesse processo, demonstra o autor, que o espaço rural, que, historicamente, interessava para a sociedade urbana-industrial como provedor de matérias-primas e alimentos, converteu-se, mais recentemente, em um lugar de enorme atração para o uso lúdico, recreativo e desportivo. Dessa maneira, conhecer o desenvolvimento de novas atividades econômicas e culturais no espaço rural adquire especial interesse na hora de identificar projetos potencialmente bem-sucedidos para o território.

O décimo quinto capítulo dessa coletânea está dirigido a outro tema de grande relevância para o desenvolvimento territorial rural: o papel da mulher nesse contexto.

Sua participação, por exemplo, no mercado de trabalho, vem sofrendo grande incremento nas últimas décadas. Um fenômeno que se deve a vários fatores, como é o caso das transformações ocorridas nas atividades agropecuárias da agricultura familiar, cuja maior mecanização vem dispensando o trabalho feminino. De outro lado, a existência de maiores oportunidades de emprego em outras atividades, como é o caso do setor serviços, as melhorias salariais e as menores barreiras à entrada têm elevado o nível de emprego feminino total. Ademais, não se pode deixar de considerar o maior nível de formação das mulheres e as profundas transformações produzidas nas normas sociais, modificando o comportamento da população com relação ao papel da mulher na sociedade. Tudo isso tem levado a mulher a participar com mais intensidade no mercado de trabalho e deve ser levado em consideração na hora de formular os projetos territoriais.

Concluindo, o décimo sexto capítulo dedica-se, tomando como referência algumas experiências brasileiras e espanholas, a realizar um balanço de algumas das principais conclusões a que se pode chegar a partir dos estudos selecionados nesta coletânea, que procurou identificar as potencialidades e os limites das políticas territoriais rurais. Tomando como referência alguns resultados da pesquisa, Desenvolvimento Territorial Rural. Estudo comparado Brasil-Espanha e da contribuição de outros trabalhos de outras equipes de pesquisa que dedicam-se aos estudos territoriais rurais, esperamos ter contribuído no aprimoramento de algumas ideias e conceitos que viemos utilizando nos últimos anos.

Os organizadores