COMUNICAÇÃO E
Gestão Pública Greiner Costa (org.)
DIRETOR GERAL Wilon Mazalla Jr. COORDENAÇÃO EDITORIAL Marídia R. Lima COORDENAÇÃO DE REVISÃO E COPYDESK Alice A. Gomes REVISÃO DE TEXTOS Bruna Oliveira Gonçalves EDITORAÇÃO ELETRÔNICA Fabio Diego da Silva Tatiane de Lima CAPA Paloma Leslie Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Comunicação e gestão pública / Greiner Costa (org.). -- Campinas, SP : Editora Alínea, 2015. Vários autores. Bibliografia. 1. Administração pública - Brasil 2. Comunicação de massa 3. Comunicação pública 4. Meios de comunicação 5. Opinião pública 6. Políticas públicas I. Costa, Greiner. 15-05525
CDD-351.81
Índices para catálogo sistemático: 1. Brasil : Comunicação na gestão pública : Administração pública 351.81 2. Brasil : Gestão pública e comunicação : Administração pública 351.81 ISBN 978-85-7516-750-2 Todos os direitos reservados ao
Grupo Átomo e Alínea Rua Tiradentes, 1053 - Guanabara - Campinas-SP CEP 13023-191 - PABX: (19) 3232.9340 e 3232.0047 www.atomoealinea.com.br Impresso no Brasil
Sumário Prefácio............................................................................................................. 5 Apresentação .................................................................................................... 9 Capítulo 1 Avaliação Governamental e Opinião Pública................................................. 17 Greiner Costa
Parte 1. Comunicação................................................................................... 41 Capítulo 2 Planejamento de Comunicação: a comunicação como ferramenta essencial da gestão pública e a elaboração do Plano de Comunicação.......................... 43 Celso José de Oliveira Capítulo 3 Por Uma Nova Gramática Comunicacional: Estado, sociedade e políticas públicas............................................................ 63 José Antonio da Costa Fernandes Capítulo 4 Política, Sociedade e Meios de Comunicação de Massa: armadilhas e ilusões........................................................................................ 77 Reginaldo Moraes
Parte 2. Gestão Pública e Comunicação..................................................... 97 Capítulo 5 As Redes Sociais, as Crises e a Governança Pública...................................... 99 Eduardo Luiz Correia Capítulo 6 Gestão de Crises no Setor Público.................................................................111 Greiner Costa Capítulo 7 Gestão de Imagem......................................................................................... 131 Aurea Regina de Sá Capítulo 8 Guia de Sobrevivência: como enfrentar crises de imagem........................... 157 Alessandro Paulo da Silva Capítulo 9 Controle Social da Opinião Púbica na Sociedade do Espetáculo................. 191 Luis Fernando Vitagliano Anexos. Para Saber Mais.............................................................................. 205 Sobre os Autores........................................................................................... 221
Prefácio Neste início do século 21, a continuidade dos êxitos alcançados pelos governos liderados pelo Partido dos Trabalhadores requer – em grande medida – a reorganização do Estado brasileiro. Isso porque, de um lado, prevalece ainda a herança do modo autoritário, burocrático e patrimonialista conferido à gestão pública pela Ditadura Militar (19641985), capaz de constranger avanços da democracia participativa no interior da função pública em, praticamente, todas as esferas governamentais. De outro lado, o espraiamento da cultura gerencialista implantada pelos governos neoliberais dos anos 90 inoculou o sentido privatista no interior da administração pública brasileira. Assim, a prática do planejamento indicativo nas decisões administrativas terminou sendo substituída pela sedução anárquica do ativismo do “curto-prazismo”, responsável pela desestabilização do comportamento de gestão pública consagrado internacionalmente. Resumidamente, o Brasil segue carregando o peso morto de quatro âncoras que aprisionam a administração pública ao atraso. A primeira delas refere-se ao desejo dos ricos de promover o ajuste fiscal permanente, capaz de mobilizar governos na sanha arrecadatória e contenção de gastos estratégicos para a população pobre. Em função disso, governos neoliberais buscaram modernizar o Estado fundamentalmente para torná-lo imbatível na arrecadação de
6 Prefácio impostos, taxa e contribuição, sobretudo na população mais pobre, uma vez que, em relação aos segmentos ricos, mantêm silêncio profundo. A elevação da arrecadação de tributos ocorre, sobretudo, no consumo e renda dos trabalhadores, enquanto prevalece o “corpo mole” dos governos para a tributação sobre a renda da propriedade dos ricos (lucros, juros, aluguéis e renda da terra). A segunda âncora do atraso encontra-se associada à transferência para o setor privado de parte do patrimônio do Estado e da gestão pública. Pela privatização de parcela das funções do setor público estatal, desde os anos 90, ocorre a demissão de funcionários públicos, fazendo avançar, consideravelmente, a plataforma de terceirização da mão de obra convertida no novo precariado brasileiro. Pela terceirização da mão de obra no exercício da função pública têm sido atendidas as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal que compromete gasto de pessoal até de determinado parâmetro. Assim, o Sistema Único de Saúde (SUS) opera nacionalmente, por exemplo, por meio de ampla presença de OS (organizações sociais), fazendo com que a maior parcela dos trabalhadores do SUS seja contratada no regime da terceirização. A terceira âncora, por sua vez, decorre do ultrapassado modelo de relação entre o Estado e o mercado demarcado por profundos vícios licitatórios que desconstituem as regras de isonomia de competição no interior do setor privado. Um bom exemplo disso tem sido a relação dos governos – federal, estadual e municipal – com os meios de comunicação, repassando recursos elevados fundamentalmente para aqueles mais importantes. O sentido correto, do ponto de vista do estabelecimento das condições isonômicas de competição, seria o repasse dos governos de recursos inversamente proporcional ao tamanho dos meios de comunicação. Dessa forma, poder-se-ia promover o enfrentamento de uma mídia extremamente desequilibrada como se assiste no Brasil. Por fim, a quarta âncora se relaciona aos desvios dos recursos públicos para o incremento da política social para os ricos. Para finan-
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ciar a bolsa ao setor privado de alta classe média e rica, o neoliberalismo não apenas avançou na arrecadação sobre os pobres, como também drenou recursos orçamentários da área social por meio da Desvinculação de Recursos da União (DRU) e, ainda, implantou a “canga” do superávit fiscal (economia para pagar juros da dívida interna). A cada ano, a Receita Federal deixa de arrecadar um volume de recursos equivalente ao montante comprometido com o Bolsa Família, isso se somente considerar os abatimentos realizados na declaração do Imposto de Renda pelos gastos privados com saúde, educação e previdência. Ao mesmo tempo, manifestam-se práticas de isentar tributos aos ricos na forma de impostos diretos por parte de governos estaduais e municipais, como nos casos dos grandes proprietários rurais (ITR), da especulação imobiliária e supermansões (IPTU), dos donos de aviões, helicópteros e lanchas (IPVA), entre outros. O atraso na administração pública, portanto, se mostra inequívoco, aprisionando parte importante da administração pública à cultura do descrédito e do apequenamento na eficiência das políticas públicas por recorrente fragmentação. Essa miopia anacrônica do gerencialismo na gestão pública tem sido combatida, a partir de 2003, conforme comprovam iniciativas direcionadas à desoneração fiscal no consumo, à reversão do processo privatista e de extensão da terceirização precarizante, à contenção da bolsa de juros aos ricos e à diminuição da DRU e do superávit fiscal. O êxito da experiência democrática e popular, alcançado desde a última década, requer a sua continuidade por meio do decisivo enfrentamento às três âncoras gestadas pelo neoliberalismo. Isso implica reforçar a democrática concepção estratégica do Estado em sua relação com o mercado, bem como a inovação permanente no interior da gestão pública brasileira. É dentro desta perspectiva que o presente livro procura analisar criticamente as possibilidades identificadas entre a comunicação e a gestão pública. O conjunto de autores escolhidos para compô-lo procura contribuir com uma notável convergência em torno da reflexão
8 Prefácio contemporânea e pertinente dos desafios que progressistas encontram diante da gestão do Estado capitalista eivado de vícios e distante das necessidades democráticas dos brasileiros. Em grande medida, o esforço metodológico e teórico descritivo, produzido pelos autores da publicação, resultou do engajamento no conjunto da programação formativa desencadeada pela Fundação Perseu Abramo desde 2013. Com isso, espera-se mais do que socializar o conhecimento produzido, somar esforços para uma profunda reforma do Estado, bem como a inovação na cultura da gestão pública brasileira. Marcio Pochmann Professor do Instituto de Economia e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho da Universidade Estadual de Campinas
Apresentação Este livro trata das diversas interfaces existentes entre governo e comunicação, problematizando os desafios decorrentes das percepções entre o que as equipes de gestão fazem, ou não fazem, e o que a população percebe, entende e avalia positivamente ou não. Ele foi organizado a partir de textos de apoio didático elaborados originalmente para o Curso de Especialização em Estado e Gestão Pública, 360 horas aula, modalidade semipresencial, realizado em parceria entre a Fundação Perseu Abramo e a Fundação Escola de Sociologia e Política de São Paulo, FESPSP, e para o Curso de Especialização Gestão e Políticas Públicas, 408 horas-aula, modalidade semipresencial, em parceria com a Escola de Extensão da Universidade Estadual de Campinas, Extecamp. Até o final de 2015, teriam sido abertas 5 turmas destes cursos de especialização a Fundação Perseu Abramo, duas com FESP e três com a Extecamp. No total, foram efetivadas, aproximadamente, 1.600 inscrições de interessados com formação prévia em nível superior e, até o momento, foram concluídas as duas primeiras turmas, cerca de 380 concluintes com entrega de trabalho de conclusão de curso e aproveitamento. Podemos destacar ainda a participação nas atividades realizadas nesses cursos de 23 professores, 19 monitores para aprendizagem em ambiente para educação a distância, e um contingente de 28 expositores em atividades presenciais, entre eles ministros, ex-ministros, prefeitos
10 Apresentação e vice-prefeitos, deputados e especialistas em diversas áreas da gestão pública, sempre com um perfil progressista no campo de esquerda. Estes cursos de especialização e, certamente, a iniciativa de elaboração do presente trabalho, adotam uma perspectiva “policy oriented”, destinada a promover a ampliação da capacidade de análise, de formulação e de gestão de políticas públicas que permitam um melhor desempenho de equipes-gestão, resultado geral tão necessário dada a crescente insatisfação da população com seus governantes. A formação proposta é orientada para o desenvolvimento de três tipos de conteúdo: o primeiro refere-se ao repertório analítico-conceitual em Planejamento e em Gestão Pública; o segundo, aos instrumentos necessários para a correta identificação de estratégias de atuação; e o terceiro, à socialização das visões, conhecimentos e experiências entre os participantes, o que tem se revelado crucial para a adequada apreensão e utilização dos dois primeiros tipos de conhecimento, embora tenha sido, em geral, subestimada em atividades de formação no setor público. Os textos incluídos neste trabalho foram elaborados por professores em aulas EaD e palestrantes de aulas presenciais. Para fins de estruturação do livro, agregamos, ainda, dois textos sobre gestão de crises não elaborados especificamente para os cursos de especialização da Fundação Perseu Abramo, completando o livro que se apresenta organizado com um texto de abertura e duas partes. A primeira parte contém três textos sobre comunicação, política, estado e meios de comunicação. A segunda parte contempla 5 textos direcionados a aspectos diversos dos desafios da comunicação na gestão pública. O objetivo deste trabalho é contribuir para disseminar conhecimentos, técnicas, metodologia e experiências de comunicação no campo da gestão pública que possam a ampliar a capacidade de formulação e de implementação de ações de comunicação por técnicos, dirigentes e gestores do campo democrático-popular voltados ao enfrentamento de problemas de nossas cidades, regiões e estados. Para tais quadros governamentais, fazer “boa comunicação” que atinja aos resultados necessários e esperados por suas equipes de governo e, ao mesmo tempo, que
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garanta os direitos de cidadania e de justiça social para a população, mantendo os compromissos e critérios éticos e legais de participação, transparência, acesso e controle público de informação, tem sido um desafio dos mais complexos e difíceis de serem cumpridos. O texto de abertura trata, de forma geral, das relações que podem ser estabelecidas entre a Avaliação Governamental e Opinião Pública. O principal problema destacado pelo autor é o desafio colocado para o gestor público ou para o profissional de comunicação a partir da compreensão de obstáculo estrutural colocado para que a comunicação ocorra nas arenas públicas: as pessoas não têm como ter acesso direto ao que é ou não feito, a todos os problemas, a todas as explicações técnicas, jurídicas e políticas sobre o que ocorre e o porquê de cada ação. A informação que chega a todos, seja ela direcionada ou não, distorcida ou não, passa por filtros que são controlados por profissionais de mídia ou de propaganda. Portanto, existe uma interferência qualificada para o bem ou para o mal das ações de comunicação entre o que uma gestão faz ou não, e a percepção de que atores sociais, lideranças, e a população, de forma geral, vão se construindo passo a passo sobre o que é realizado, sobre a presença política, sobre as omissões e as não ações. São apresentados, então, elementos sobre metodologias de avaliação governamental, de programas e de políticas públicas; problematizados os fatores que interferem na avaliação da população sobre períodos de gestão e; ao final, expostos argumentos para a compreensão de que a opinião pública é um produto dos erros, omissões e qualidade das estratégias de comunicação governamentais, dos meios de comunicação e das ações da oposição. A primeira parte tem como texto inicial um trabalho de Celso José de Oliveira. Ele desenvolve, especificamente e de forma sintética, os principais temas relacionados ao planejamento de comunicação. Como fazer, quando fazer, com que objetivos, quem participa e com que responsabilidades. O autor, ainda, defende que um plano anual de comunicação (institucional) deva prever, integrar e consolidar todos os programas e projetos aprovados pela gestão em um determinado perío-
12 Apresentação do. Para isso, trata dos principais elementos a serem previstos e trabalhados por equipes de comunicação nos governos ou nas equipes de comunicação. O segundo texto, de autoria de José Antonio da Costa Fernandes, aborda conceitualmente, e de forma aprofundada, a percepção de que as mudanças democráticas em processo em escala global, o acesso a informação, as novas tecnologias e mídias vêm desenvolvendo um novo paradigma societal na qual a sociedade procura novos meios de comunicação com o Estado, tanto no atendimento de suas demandas como na própria definição do que vem a ser governo. Com a progressiva ampliação dos direitos de cidadania e a conquista de justiça social, de efetivação de instituição democráticas e de estado de direito, a população de todos os países vem aprendendo a exigir, a cobrar mais das autoridades constituídas e a se rebelar contra regimes de exceção, concretizando um alargamento prático e simbólico do significado de cidadania, com consequências positivas em diversas frentes e desdobramentos. Fechando a seção 1 do livro, a aula presencial do prof. Reginaldo Moraes, proferida durante a abertura de uma das turmas do curso de especialização, aqui transcrita como o texto Política, Sociedade e Meios de Comunicação de Massa: armadilhas e ilusões, discorre essencialmente sobre a concentração de poder nos meios de comunicação no Brasil, caso único nos países de maior porte e mais desenvolvidos. O autor descreve a importância da comunicação no cotidiano das pessoas e as consequências do (mal) uso que os proprietários dos meios de comunicação fazem de seus conglomerados empresariais para interferir na vontade delas, em suas opiniões e julgamentos, e por esse caminho no jogo político, o que foi explicitado, mais uma vez, de forma realmente incrível nas eleições presidenciais de 2014 no Brasil. Chama a atenção a forma como os donos da mídia têm considerado no Brasil a opinião pública como sendo a opinião que eles disseminam a partir de seus meios. Desta forma, se consideram os proprietários não apenas dos meios de comunicação, mas também do que seria a boa opinião
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pública como critério balizador de boa ou má avaliação de governos e governantes. Ao final, são trabalhadas armadilhas e ilusões que ameaçam militantes, dirigentes e governantes do campo da esquerda que não valorizam o tema “comunicação governamental” nem se esforçam por conhecer melhor seus (des)caminhos. A segunda parte do livro, Gestão Pública e Comunicação, traz 5 textos de diferentes autores abordando diversos aspectos da interface entre comunicação e gestão pública, em especial a emergências das redes sociais e da explosão de acesso a informação propiciadas pelas tecnologias e informação e comunicação, com desdobramentos evidentes na ampliação de meios e ferramentas para ataques (fundados ou não), denuncismos, geração artificial de problemas e de crises a serem enfrentadas por gestores públicos. O texto de Eduardo Luiz Correia, por exemplo, As Redes Sociais, as Crises e a Governança Pública, define o tom desta problemática. Ao adotar como ponto de partida uma visão bastante clara sobre a gigantesca crise que assola os meios de comunicação tradicionais, originada “da nova era digital”, o autor discorre sobre os desafios que envolvem a comunicação governamental, pública e democrática, no novo cenário instável trazido pela recente expansão da Internet, o que é qualificado como “um ambiente potencializador das diversas vozes dos agentes sociais e ampliador da participação democrática, mas que também deixa entidades ou organismos mais suscetíveis a constantes crises de imagem”, o que exige uma nova postura das empresas e das instituições públicas. A seguir, Greiner Costa apresenta uma síntese orientada mais por passos operacionais que por tratamento conceitual sobre o tema da gestão de crises no setor público, procedimentos para a formulação de ações estratégicas, de projetos e de ações de governo, para o planejamento de contingências, para a prevenção e antecipação de crises e para os cuidados essenciais envolvidos com planejamento da comunicação institucional. O texto de Aurea Regina de Sá sobre gestão de imagem, amplia a perspectiva dos dois textos anteriores e complementa a percepção geral
14 Apresentação dos desafios envolvidos com a comunicação na gestão pública. A autora trabalha os conceitos fundamentais de imagem, identidade e reputação e critica as formas de manipulação, velada ou mais explícita de informação, utilizadas na formação de imagem, institucional, pessoal ou governamental. São desenvolvidas as linhas de ação indicadas para comunicação interna e externa como meios para a construção ou defesa da imagem no setor público, entre elas, a assessoria de imprensa e a propaganda como estratégias de marketing com os objetivos de divulgar informação positiva, defender a imagem e reduzir o impacto da informação negativa, seja nos meios tradicionais, seja na web. Ao final, a autora trata do papel dos servidores para a construção de imagem, positiva ou negativa, da gestão pública. Especialista em enfrentamento de crises, Alessandro Silva nos brinda com um Guia de Sobrevivência: como enfrentar crises de imagem. Texto originalmente escrito para palestras e exposições apresentadas pelo autor em diversas oportunidades, foi incluído no livro por tratar-se de material correlato aos textos anteriores e por ter uma característica única: refletir o conhecimento, embasamento e experiência prática do autor como servidor público de carreira federal especializado em gestão de crises. Uma das perguntas orientadoras que alinham os assuntos abordados no decorrer do trabalho: “você consegue imaginar o que acontece, de verdade, no comando de uma empresa ou de um órgão público em um momento de crise?” é respondida em detalhe e profundidade conceitual. O autor analisa também os padrões de comportamento, interesses e limitações dos meios de comunicação quando estes atuam em momentos de crise e como esses fatores afetam o relacionamento dos dirigentes e responsáveis pela área de comunicação de órgãos públicos. O excelente guia didático trata ainda de técnicas e check-lists para diferentes propósitos, tais como a preparação de entrevistas, verificar riscos de ocorrência de crises, organizar agendas de trabalho para prevenir e antecipar crises. Elaborado para compor aulas do curso de Difusão do Conhecimento da Fundação Perseu Abramo, o texto Controle Social
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da Opinião Púbica na Sociedade do Espetáculo, de Luís Fernando Vitagliano, trata de forma conceitual dos fenômenos recentes de transformação dos meios de comunicação de massa em uma indústria de entretenimento em que, muitas vezes, o objeto do espetáculo sobre denúncias, crises e problemas na gestão pública, evento potencializado em extremo pelos meios e ferramentas providos pela nova era digital. Ao descrever em números precisos a concentração dos meios de comunicação tradicionais em poder de algumas famílias no Brasil, Luís Fernando analisa como estas empresas estão encontrando dificuldades para trabalhar com as novas mídias sociais e, em especial, os espaços e as possibilidades abertas pelo envio de informação e retorno instantâneo, configurando uma via de duas mãos na comunicação entre as pessoas e as organizações, inexistente em jornais e canais de rádio e TV. Apresentamos, ainda, aos leitores, como um anexo final do livro, um conjunto de temas gerais para reflexão, sugestões de leitura e uma filmografia relacionada à gestão pública, governo e comunicação que consideramos essencial e obrigatória como suporte à problematização e ao equacionamento dos desafios colocados para a efetivação de boa comunicação por equipes de governo. O organizador