Território, Políticas Públicas e Estratégias de Desenvolvimento by Editora Átomo

2ª Edição | Revisada e Ampliada

TERRI TÓRIO , POLÍTICAS PÚBLICAS E E S T R AT É G I A S D E

DESENVOLVIMENTO Antonio César Ortega (org.)

DIRETOR GERAL Wilon Mazalla Jr. COORDENAÇÃO EDITORIAL Marídia R. Lima COORDENAÇÃO DE REVISÃO E COPYDESK Catarina C. Costa REVISÃO DE TEXTOS Bruna Oliveira Gonçalves Juliana Del Tio EDITORAÇÃO ELETRÔNICA Fabio Diego da Silva Patrícia Lagoeiro Tatiane de Lima CAPA Camila Lagoeiro Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Território, políticas públicas e estratégias de desenvolvimento / Antonio César Ortega (organizador). - - Campinas, SP: Editora Alínea, 2015. 2ª Edição Vários autores. Bibliografia. 1. Agricultura familiar 2. Desenvolvimento territorial 3. Políticas públicas (Direito) 4. Segurança alimentar I. Ortega, Antonio César. 07-8644

CDD-333.001

Grupo Átomo e Alínea Rua Tiradentes, 1053 - Guanabara - Campinas-SP CEP 13023-191 - PABX: (19) 3232.9340 e 3232.0047 www.atomoealinea.com.br Impresso no Brasil

CONSELHO EDITORIAL Ciências Econômicas

Antonio César Ortega Universidade Federal de Uberlândia

Carlos José Caetano Bacha Universidade de São Paulo – Esalq

Carlos Eduardo de Freitas Vian Universidade de São Paulo – Esalq

Cláudio César Paiva Universidade Estadual de Campinas

Decio Zylbersztajn Universidade de São Paulo

Paulo de Martino Jannuzzi Escola Nacional de Ciências Estatíticas

Marcos Fava Neves Universidade de São Paulo – Ribeirão Preto

Walter Belik Universidade Estadual de Campinas

Sumário Prefácio à Segunda Edição............................................................................................7 Apresentação.................................................................................................................9 Parte 1 Desenvolvimento Territorial: questões teóricas.....................................................13 Capítulo 1 Território e Mudanças no “Padrão de Sociabilidade” no Brasil.................................15 Carlos Brandão Capítulo 2 Há uma Nova Economia do Desenvolvimento?.........................................................39 Bianca Imbiriba Bonente e Niemeyer Almeida Filho Parte 2 Territórios: estudos de caso......................................................................................57 Capítulo 3 Desenvolvimento Territorial: uma avaliação das políticas governamentais no submédio do Vale do São Francisco...........................................................................59 Antonio César Ortega e Tiago Farias Sobel Capítulo 4 Redes Produtivas Territorializadas em Municípios do Triângulo Mineiro e do Sul de Minas.................................................91 Humberto E. P. Martins

Parte 3 Agricultura Familiar e Desenvolvimento Territorial...........................................113 Capítulo 5 Índice de Desenvolvimento Rural e Políticas Públicas: análise das liberações do PRONAF nas regiões Nordeste e Sul do Brasil...............115 Vanessa Petrelli Corrêa, Fernanda Faria Silva e Henrique Dantas Neder Capítulo 6 Redes Urbanas Territoriais e a Pluriatividade das Famílias Rurais no Nordeste e no Sul do Brasil.......................................................139 Carlos Alves do Nascimento e Soraia Aparecida Cardozo Parte 4 Segurança Alimentar e Desenvolvimento Territorial..........................................169 Capítulo 7 Segurança Alimentar: evolução conceitual e ação das políticas públicas na América Latina......................171 Antonio César Ortega, Carlos Eduardo de Freitas Vian, Ebenézer Pereira Couto, Niemeyer Almeida Filho e Walter Belik Capítulo 8 Segurança Alimentar e Políticas Públicas no Capitalismo Contemporâneo.............203 Ebenézer Pereira Couto Capítulo 9 Impactos dos Programas Sociais sobre a Segurança Alimentar................................225 Henrique Neder, Adir Aparecida Juliano e Rosana Ribeiro Capítulo 10 Pobreza Rural e Políticas Públicas no Brasil: um balanço da primeira década do século XXI........................................................251 Antonio César Ortega Sobre os Autores.......................................................................................................281

Prefácio à Segunda Edição

A segunda edição da coletânea que ora apresentamos tem como tese subjacente a discussão do desenvolvimento rural e a preocupação com as políticas públicas de enfrentamento da pobreza e da insegurança alimentar. Quando publicada, em 2007, os capítulos inicialmente coletados refletiam o momento de intensificação da adoção daquelas políticas. Dessa maneira, nesta segunda edição, incorporamos um novo capítulo à quarta parte da coletânea que visa realizar, ao final da primeira década do século XXI, um balanço dos resultados da adoção de políticas públicas orientadas para alcançar os objetivos de redução da pobreza e da insegurança alimentar. Para tanto, além de analisar um conjunto delimitado de políticas e programas, que buscam incidir sobre as rendas de indivíduos e domicílios, realizou-se uma caracterização dos domicílios rurais a partir de informação estatística obtida das Pesquisas Nacionais por Amostra de Domicílios (PNADs) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas (IBGE). Como conclusão, no capítulo, destaca o autor que há que se reconhecer que a prioridade dada pelos últimos governos para o enfrentamento da pobreza (prima irmã da insegurança alimentar), em muito contribuiu para a obtenção de resultados positivos. Entretanto, é importante reconhecer, também, que as conquistas sociais plasmadas na Carta Constitucional, em 1988, viabilizaram muito da institucionalidade necessária para ações de combate à pobreza. Dessa maneira, a referência constitucional, a continuidade, o aprimoramento das ações e a priorização expressa no volume de recursos orçamentários dos últimos governos são as causas para o sucesso relativo da redução da pobreza no país. Uma tarefa que ainda não encontrou seu final. Em sua primeira edição, esta coletânea contou com o apoio de algumas instituições de fomento à pesquisa, particularmente, da Coordenadoria de Pessoal de Nível Superior (Capes) pelo seu Programa Nacional de Cooperação Acadêmica (Procad). A esta acrescentamos a FAO (Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura) que, por meio de seu Escritório Regional da América Latina e Caribe,

Prefácio à Segunda Edição

financiou a Carta de Acordo FAO/IE-UFU-FAU que viabilizou a elaboração dos dados utilizados no último capítulo desta segunda edição. Renova-se, assim, o desejo de uma boa leitura! Antonio César Ortega

Apresentação

Esta coletânea, organizada pelo Grupo Procad dos Institutos de Economia da Universidade Federal de Uberlândia e da Universidade Estadual de Campinas, recolhe resultados de pesquisas exclusivamente de seus integrantes, professores e alunos de pós-graduação daquelas instituições. Assim como na primeira coletânea, registramos nossos agradecimentos à Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais (Fapemig), nas diferentes formas de financiamentos dos pesquisadores, e à Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) que, por meio de seu Programa Procad,1 vem viabilizando a consolidação do grupo de pesquisadores da Linha de Desenvolvimento do Programa de Pós-graduação do Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlândia, em associação com pesquisadores do Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento Econômico do Instituto de Economia da UNICAMP, mais precisamente da área de concentração de Desenvolvimento, Espaço e Meio Ambiente. Os trabalhos aqui apresentados estão agrupados em quatro partes. Na primeira, reunimos artigos que abordam a questão do desenvolvimento territorial em uma perspectiva mais teórica. No primeiro capítulo, o autor empreende um esforço de síntese das principais mediações históricas necessárias ao entendimento de como o Brasil construiu a unidade nacional de um território continental marcado por heterogeneidades estruturais. Aponta o autor que os principais elementos, responsáveis pela natureza bastante complexa das economias urbanas e rurais, possuem caráter extremamente conservador, terminando por soldar um contrato social produtor de diversas expressões de desigualdades. Enfatiza, ainda, como a expansão e a apropriação territoriais, 1. A CAPES (Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior), por meio do PROCAD (Programa Nacional de Cooperação Acadêmica), vem financiando o Projeto Interinstitucional Desenvolvimento Territorial Sustentável; investigação e avaliação das políticas públicas brasileiras nos anos 2000, que reúne pesquisadores do Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento Econômico do IE/UNICAMP e do Programa de Pós-graduação em Economia do IE/UFU.

10 Apresentação a extensividade e o controle da propriedade, foram funcionais às equações política e econômica em estruturação no país. Dessa maneira, o autor busca ressaltar a dinâmica de ação das facções das classes sociais, identificar e analisar o papel dos sujeitos portadores de decisões transformadoras. Discute, por fim, a necessidade de assunção da conflitualidade inerente e da contenda de interesses múltiplos, assim como os variados loci de possibilidades de concertação – ou não – de projetos em disputa. Em suma, a agenda do desenvolvimento envolve enfrentar questões como a interurbanidade, a intersetorialidade produtiva, a ruralidade e a inter-regionalidade territorial; e ter presente a necessidade de ações nos meios rural e urbano, não apenas como contexto, mas como espaços de inter-relações construídas conflituosamente. No capítulo seguinte, para tentar responder ao questionamento – há Economia do Desenvolvimento – os autores realizam um resgate histórico das origens da disciplina das ciências econômicas de mesmo nome. Concordando com Albert Hirschman, de que foi no período do pós-guerra o nascimento dessa disciplina, os autores enfatizam que, se, por um lado, o desenvolvimento econômico emergiu como uma temática de extremo sucesso no campo da economia, por outro, em um período relativamente curto de tempo, assiste-se ao seu declínio. Entretanto, após alguns anos de ausência, o desenvolvimento econômico volta a ser debatido nos anos 80, incorporando novas temáticas. Nesse sentido, os autores enfatizam que a discussão recente do desenvolvimento econômico ocorre mediante uma transmutação histórica de sua discussão, o que levou à fragmentação do debate. É nesses termos, portanto, que pretendem discutir a existência, ou não, de uma nova economia do desenvolvimento. A segunda parte desta coletânea reúne estudos de caso com enfoque territorial. No capítulo terceiro, os autores apresentam um estudo da região do submédio do Vale do São Francisco, mostrando que, nas últimas cinco décadas, o território vem sendo alvo de investimentos públicos voltados à agricultura irrigada, o que acabou gerando intensos impactos sociais e econômicos nos meios rural e urbano. O objetivo do trabalho é qualificar e questionar em que sentido é possível considerar ter havido sucesso na forma de atuação governamental. De uma forma geral, com base nos resultados obtidos, pode-se concluir que a intervenção ocorrida, de fato, alavancou de forma contundente a economia local. No entanto, isto não significou uma melhoria em idêntica proporção na qualidade de vida de sua população. Mais recentemente, em função da maior capacidade de organização da sociedade local, é que uma nova realidade produtiva vem contribuindo para que o crescimento econômico se potencialize e se transforme, também, em desenvolvimento social. No capítulo quatro, também no contexto da reestruturação produtiva e do debate acerca da concentração regional das atividades produtivas no Brasil, o autor analisa

Apresentação

o processo produtivo em empresas localizadas em dois municípios de Minas Gerais, a saber: Uberlândia, no Triângulo Mineiro, e Pouso Alegre, no sul de Minas. Desses municípios, ligados à região metropolitana de São Paulo por dois grandes eixos rodoviários, foram selecionadas empresas que pertencem aos seus segmentos industriais mais importantes. Depois de caracterizar a estrutura produtiva do Triângulo Mineiro e do Sul de Minas, destacando a composição setorial e a concentração do PIB em alguns dos principais municípios, são abordados, via pesquisa de campo, elementos ligados aos fluxos e redes estabelecidas por essas empresas no âmbito de seu processo de produção: relações de compra e venda no território; origem territorial dos trabalhadores e a importância de fatores de localização para a atividade produtiva. Na terceira parte da coletânea, o tema da agricultura familiar e suas relações com o desenvolvimento territorial são abordados sob duas perspectivas – a do crédito rural e a da pluriatividade – que se completam para uma análise prospectiva. No quinto capítulo, as autoras, por meio de estudos da distribuição regional dos recursos do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) para regiões de importante presença da agricultura familiar, o Nordeste e o Sul do país, procuram identificar a ocorrência de alterações em sua alocação, com o propósito de alcançar agricultores de baixa renda e de estimular o desenvolvimento local. O artigo apresenta como resultado que, mesmo tendo em vista as alterações recentes de sua orientação, o PRONAF continua tendo um caráter concentrador de recursos. Chega-se a esta conclusão calculando o Índice de Desenvolvimento Rural de cada município das regiões Sul e Nordeste efetuando-se, a seguir, as relações entre o resultado encontrado e a distribuição do PRONAF por meio do uso do Coeficiente de Correlação de Pearson e da análise dos histogramas de frequência gerados pelo cruzamento das variáveis selecionadas. No capítulo seguinte, também orientando sua análise para as regiões Nordeste e Sul com base nos dados das PNADs (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios), os autores abordam o tema da pluriatividade das famílias rurais defendendo a tese de que, no Brasil, seu número tende a crescer em regiões pobres (caso do Nordeste), ao contrário do que ocorre em regiões que passaram por processos de modernização tecnológica na agricultura e de industrialização difusa, configurando uma rede urbana territorial mais dinâmica (caso da região Sul). Por essa razão, ao contrário do que se poderia pensar, o crescimento da pluriatividade em áreas rurais de uma determinada região acha-se associado muito mais à presença de entornos rurais pobres do que à existência de entornos rurais com melhores oportunidades de ocupação não agrícola. No Nordeste, a pluriatividade entre as famílias rurais por conta própria não consegue reverter a combinação proletarização com empobrecimento em proletarização com superação do empobrecimento. No Sul, as famílias rurais por conta própria, agrícolas e pluriativas, estão se proletarizando completamente ao se converterem, ano a ano, em

12 Apresentação famílias assalariadas agrícolas ou assalariadas não agrícolas, consolidando polos de desenvolvimento territorial. Na quarta parte desta coletânea, incluímos três contribuições a respeito da temática da segurança alimentar, sempre procurando ressaltar as possibilidades de seu nexo com o desenvolvimento territorial. No sétimo capítulo, os autores realizam, primeiramente, uma revisão da evolução do conceito de segurança alimentar a partir do processo histórico de enfrentamento por parte de governos nacionais e organismos multilaterais das condições de insuficiência alimentar para, depois, realizarem uma síntese da natureza das políticas decorrentes deste processo, destacando diversas experiências recentes adotadas na América Latina. Por fim, com base nessas políticas, realizam uma avaliação de seus principais resultados com vistas à aplicação de políticas de segurança alimentar em uma perspectiva ampla. No oitavo capítulo, o autor procura avançar nessa discussão vinculando as políticas de segurança alimentar à evolução das políticas públicas no capitalismo contemporâneo, dos Welfare States europeus à atualidade, com a assunção do discurso neoliberal. Igualmente, sugere-se a apropriação do alimento nas sociedades capitalistas como uma mercadoria atípica, à semelhança das mercadorias denominadas de fictícias por Polanyi, nomeadamente terra, trabalho e dinheiro, com todas as consequências daí decorrentes. Finalizando a coletânea, por fim, ainda em sua quarta parte, o nono capítulo é destinado à avaliação dos impactos de um conjunto de programas de transferência de renda sobre indicadores de segurança alimentar, a partir dos microdados da PNAD ‑IBGE, referentes ao ano 2004. Para isso, os autores utilizaram o método do propensity score matching, frequentemente empregado nos estudos de avaliação de programas sociais. Os resultados encontrados revelaram uma redução significativa somente para o indicador de fome grave, atribuída aos recentes programas governamentais brasileiros, como o Programa Fome Zero. Este resultado, concluem os autores, se deve aos restritos critérios de seleção de famílias estabelecidos pelo governo federal, baseados em linhas de pobreza e indigência muito reduzidas. Além disso, os programas não reduzem condições mais moderadas de insegurança alimentar. Na análise regional dos impactos verificou-se que somente para os municípios não autorrepresentativos da PNAD – de menor dimensão populacional – ocorre diferença significativa para o indicador de fome grave. Conclui-se, assim, que os efeitos das políticas sociais de transferência de renda não são amplos para todo o território nacional, restringindo-se a áreas com maiores proporções e intensidades de pobreza e indigência. Boa leitura!

O organizador