Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Autoridades del Banco del Estado Verónica Gallardo A. Gerente General

Gonzalo Núñez S. Subgerente General

Patricia Rousseau L. Gerente de División de Asistencia Técnica

Autores Patricia Rousseau, Karla Alvarez, María Elena Bernal Banco del Estado, BdE

Javier Díaz-Cassou, Carlos Carpizo Riva Palacio.

Banco Interamericano de Desarrollo, BID

Equipo de apoyo Miguel Ángel Tulcanaza Aguilar Banco del Estado, BdE

Juan Esteban Mosquera, Elisa Donadi Banco Interamericano de Desarrollo, BID

Subsecretaría de Consistencia Macroeconómica Ministerio Coordinador de Política Económica

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014 ISBN 978-9942-07-911-4 Banco del Estado Quito, Ecuador (2.000 ejemplares) Este material puede ser utilizado como referencia siempre que se cite la fuente.

La presente publicación ha sido editada sobre la base del texto aprobado por el Banco del Estado y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y puede presentar algunas modificaciones debido al proceso de revisión editorial y diagramación para su publicación.

Está prohibido copiar, transmitir, retransmitir, transcribir, almacenar, alterar o reproducir por cualquier medio electrónico o mecánico el contenido de esta publicación sin permiso por escrito por parte del Banco del Estado.

Siglas

BCE

Banco Central del Ecuador

BdE

Banco del Estado

BIESS

CEM

CEPAL

CFDD

CNC

CONADE

CONESUP

COOTAD

COPFP

CV

ECORAE

FMI

FONAPAR

Fondo Nacional de Participaciones

FONEN

Fondo de Emergencias Nacionales

FONVIAL

GAD

GADM

Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales

GADP

Gobiernos Autónomos Descentralizados Provinciales

GLP

Gas Licuado de Petróleo

IED

Inversión Extranjera Directa

IESS

Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social

INEC

Instituto Ecuatoriano de Estadística y Censos

INECEL

Instituto Ecuatoriano de Electrificación

INGALA

Instituto Nacional Galápagos

IP

Ingresos Propios

IT

Ingresos Totales

JUNAPLA

LAC

América Latina y el Caribe

NBI

Necesidades Básicas Insatisfechas

PDOT

PGE

PIB

PNBV

RO

ROS

SENPLADES

SIM

SPNF

SRI

VAB

WEO

Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social Contribución Especial de Mejoras Comisión Económica para América Latina Cuenta de Financiamiento de Derivados Deficitarios Consejo Nacional de Competencias Consejo Nacional de Desarrollo Consejo Nacional de Educación Superior Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas Cartera Vencida Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amazónico Fondo Monetario Internacional

Fondo de Vialidad para la Provincia de Loja Gobiernos Autónomos Descentralizados

Junta Nacional de Planificación y Coordinación Económica

Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial Presupuesto General del Estado Producto Interno Bruto Plan Nacional del Buen Vivir Registro Oficial Registro Oficial Suplemento Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo Sistema de Información Municipal Sector Público No Financiero Servicio de Rentas Internas Valor Agregado Bruto World Economic Outlook Database

Contenido PRESENTACIÓN

VII

PRÓLOGO

IX

CAPÍTULO UNO 1

MARCO NORMATIVO DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS

1

1.1

Contexto normativo histórico

1

1.1.1

El régimen municipal ecuatoriano

1

1.1.2

El régimen provincial ecuatoriano

5

1.1.3

Régimen de juntas parroquiales rurales

6

1.2 Normativa actual

7

CAPÍTULO DOS 2. EL CONTEXTO MACROECONÓMICO

13

CAPÍTULO TRES 3. EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS SUBNACIONALES 3.1 Análisis y perspectivas financieras de los GAD

35 35

3.1.1.

Evolución del gasto

35

3.1.2.

Composición de ingresos y gastos

37

3.1.3.

Resultados fiscales de los GAD

40

3.2 Ingresos de los GAD

42

3.2.1

GAD Municipales

44

3.2.1.1 Evolución de las transferencias del Gobierno Central por estratos

44

3.2.1.2 Evolución de los ingresos propios de los GAD Municipales

47

3.2.1.3 Generación de ingresos propios en los GAD Municipales por estrato

48

3.2.1.4 Ingresos propios vs. transferencias por estrato

54

3.2.2

GAD Provinciales

56

3.2.2.1 Evolución de las transferencias del Gobierno Central a los

GAD Provinciales por región

56

3.2.2.2 Evolución de los ingresos propios de los GAD Provinciales

58

3.2.2.3 Composición de los ingresos propios provinciales por regiones

60

3.3 Gastos e inversión pública en los GAD

62

3.3.1

Gasto público en los GAD Municipales

3.3.1.1 Evolución y composición del gasto público municipal

62 62

3.3.1.2 Evolución del gasto corriente y la inversión pública por estrato

64

3.3.1.3 Composición del gasto y la inversión pública municipal por estratos

66

3.3.1.4 Autosuficiencia operativa en los GAD Municipales

70

3.3.1.5 Resultado fiscal de los GAD Municipales

72 73

3.3.2

Gasto público en los GAD Provinciales

3.3.2.1 Evolución y composición del gasto público provincial

73

3.3.2.2 Evolución del gasto corriente y la inversión pública por regiones

76

3.3.2.3 Composición del gasto y la inversión pública provincial por regiones

78

3.3.2.4 Autosuficiencia operativa en los GAD Provinciales

80

3.3.2.5 Resultado fiscal de los GAD Provinciales

80

3.4 Endeudamiento público en los GAD

81

3.4.1

Endeudamiento público consolidado de los GAD

81

3.4.1.1 Evolución del servicio de la deuda

84

3.4.2

Endeudamiento público en los GAD Municipales

86

3.4.2.1 Evolución y composición del endeudamiento

público a nivel de GAD Municipales

86

3.4.2.2 Evolución del servicio de la deuda en los GAD Municipales

89

3.4.3

Endeudamiento público en los GAD Provinciales

90

3.4.3.1 Evolución del servicio de la deuda en los GAD Provinciales

94

CAPÍTULO CUATRO 4

EL ROL DEL BANCO DEL ESTADO

97

4.1 Financiamiento aprobado

98

4.2 Desembolsos entregados

100

4.3 Subvenciones otorgadas

101

4.4 Cartera del Banco del Estado

103

4.4.1

Cartera Bruta

103

4.4.2

Cartera Neta

104

4.5 Cobertura geográfica

105

4.6 Población beneficiaria

108

4.7 Indicadores de mejoramiento de calidad de vida de población

109

4.8 Programas y servicios de asistencia técnica

110

4.8.1

Programa de Corresponsabilidad Fiscal

4.8.1.1 Corresponsabilidad por Contribución Especial de Mejoras (CEM)

111 111

4.8.1.2 Corresponsabilidad por CEM Vial

115

4.8.1.3 Corresponsabilidad por Cartera Vencida

115

ANEXOS 5 ANEXOS

121

5.1 Anexo 1: Competencias según el nivel de gobierno (COOTAD)

121

5.2 Anexo 2: Modelo de Equidad Territorial (ponderaciones)

122

5.3 Anexo 3: Mapas de Indicadores financieros (2014)

123

5.3.1 Municipales

123

5.3.2 Provinciales

128

NOTA TÉCNICA

134

ÍNDICE DE GRÁFICOS

136

BIBLIOGRAFÍA

138

PRESENTACIÓN

El

presente estudio de las “Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000–2014” constituye un segundo esfuerzo realizado

por el Banco del Estado1 , que analiza la evolución de la gestión finan-

ciera de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) del país.

La serie histórica ha sido seleccionada a partir de uno de los cambios más importantes que se ha suscitado en el país, y que corresponde a la dolarización de la economía, hecho que se dio como resultado de la profunda crisis financiera de la década de los noventa.

Un segundo hito de significativa relevancia es el nuevo marco normativo que rige para los GAD, iniciado con la Constitución de 2008 que define una nueva relación entre el Estado Central y los Gobiernos Autónomos Descentralizados con la conformación del régimen de competencias y el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), que se promulga en el 2010, en el que se regula con extenso detalle todo el funcionamiento de estos niveles de gobierno, sus atribuciones, funciones y recursos.

Este trabajo inicia con una breve revisión histórica de los cambios normativos a nivel subnacional, que van de la mano de los vaivenes en la estructuración institucional del país y de la normativa vigente con énfasis en las regulaciones sobre los aspectos fiscales que constan en el capítulo 1.

Para complementar el contexto, se incluye en el capítulo 2 un análisis macroeconómico que enmarca el comportamiento fiscal del país, basado en los principales indicadores como son el PIB, inflación, resultado fiscal y deuda pública, balanza comercial, balanza de pagos, solidez financiera, pobreza y desigualdad, entre otros, y su comparación con indicadores de países de la región.

En el capítulo 3 se trata propiamente la evolución de las finanzas subnacionales, en primer lugar, el análisis a nivel agregado del gasto público, composición de ingresos y gastos, resultado fiscal y una referencia del Ecuador en el contexto latinoamericano. En este capítulo se analizan también por separado los ingresos, gastos e inversión pública, y el endeudamiento público de los GAD Municipales y de los GAD Provinciales.

Para concluir, en un cuarto capítulo se evidencia el rol del Banco del Estado como principal financiador de la obra pública que ejecutan los GAD, en especial en los sectores de agua potable, saneamiento y vialidad, así como también en la prestación de servicios de asistencia técnica. Se demuestra también el cambio significativo que se produce en su accionar y en la historia del país con la política de impulso al desarrollo territorial por parte del Gobierno actual.

Verónica Gallardo Aguirre

Gerente General del Banco del Estado

vii

1

El BdE publicó en octubre de 2009 el libro “Las Finanzas Subnacionales en el Ecuador 1993-2008”.

PRÓLOGO

En

la última década los sistemas de gobierno de América Latina, y del Ecuador en particular, han realizado reformas importantes para gestionar los bienes

públicos contribuyendo a hacer posible una mayor equidad en su distribución. El concepto y el enfoque de la importancia de lo local-territorial han conllevado una mejor articulación entre lo nacional y subnacional, entre el Gobierno Central y los regímenes provincial, municipal y parroquial.

Los espacios subnacionales integrados en una política pública y en una estrategia de desarrollo dinámicas contribuyen sustancialmente a la democratización del Estado, la sociedad y la ciudadanía; factores clave para despertar procesos colaborativos y de coordinación que permiten la participación de los actores institucionales de los territorios y el escalamiento de los impactos de estas políticas en el ámbito nacional.

En Ecuador, un nuevo marco jurídico inaugurado con la Constitución de 2008, del cual se derivan un conjunto de leyes orgánicas como el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP), el Sistema Nacional de Competencias y el Plan Nacional del Buen Vivir (PNBV) 2013-2017, entre otras, dieron nacimiento a un sistema de articulación entre planificación territorial y el uso eficiente de los recursos a fin de disminuir las inequidades, como se sostiene en los estudios.

Esta publicación analiza, desde la perspectiva de las finanzas públicas, la movilidad de los recursos nacionales, preponderantemente en el período 2007-2014, en un contexto jurídico, institucional y económico favorable a la descentralización, la autonomía y a mayores atribuciones administrativas y financieras de los gobiernos subnacionales; por tanto, permite valorar las tendencias que han condicionado favorablemente la sostenibilidad fiscal en estos años y validar cifras sobre el desempeño del gasto y la inversión. Estos dos últimos aspectos son de crucial importancia para medir cualitativamente la incidencia del Banco del Estado en este proceso de recomposición de las finanzas subnacionales y su optimización en sectores fundamentales para la satisfacción de las necesidades básicas de los ecuatorianos y en renglones en los que la calidad del gasto mejora ostensiblemente en relación a los años anteriores.

Los cuatro capítulos en que se divide esta obra guardan uniformidad y permiten establecer un hilo conductor de las finanzas públicas a partir del marco legal, el contexto macroeconómico, la evolución misma de las finanzas subnacionales y la actuación del Banco del Estado como entidad que juega el rol de articulación de las finanzas sunbnacionales con las políticas públicas nacionales. Esta última constituye el fundamento sobre el que se erige el nuevo tipo de Estado que vio la luz con la Constitución de 2008.

ix

Siguiendo la ruta de la obra es preciso destacar, en este prólogo, información especialmente relevante para comprender por qué resulta importante este compendio y cuál es su contribución al acervo de conocimiento que el país requiere preservar como testimonio de un momento privilegiado de su historia. Primero, el gasto público llegó a niveles nunca antes alcanzados; gasto que en 2014 fue del 44 % del PIB, pero del cual un 35 % constituyó inversión o gastos de capital que se han traducido en infraestructuras, salud, educación, vivienda social, seguridad e inversiones estratégicas que en la actualidad apuntan al cambio de la matriz productiva del Ecuador. Estas cifras ubican al gasto corriente del sector público ecuatoriano en el 15,3 % del PIB, por debajo del 20,8 % que se asigna para el conjunto de América Latina; cifras que como bien señala el análisis macroeconómico, ponen de manifiesto el esfuerzo del Gobierno para modernizar la infraestructura del país. Este gasto que incluye una enorme inversión ha sido posible por el incremento sustancial de los ingresos que, por ejemplo, para 2014 alcanzaron el 38,9 % del PIB y que no se basan exclusivamente en exportaciones petroleras sino en una mejor y más amplia recaudación tributaria y ampliación de la cobertura de afiliación a la seguridad social.

Este auge de ingresos significó un impulso de las finanzas locales: provincias y cantones recibieron transferencias que han permitido obras viales y sanitarias de gran importancia, sobre todo porque han sido mucho más equitativas que en el pasado, beneficiando a cantones otrora marginados de la obra pública. La equidad en la distribución de los recursos dirigidos a los municipios es un aspecto a destacarse y en el cual ha intervenido el Banco del Estado plasmando esta orientación gubernamental por la equidad.

El gasto municipal es indudablemente el más alto del total subnacional con una ejecución del 74 %; sin embargo, a partir de la Constitución de 2008, aumenta el gasto provincial a 24 % en 2014. Porcentajes que revelan una gran movilidad de recursos, sobre todo a nivel municipal, y que es responsable del avance del municipalismo ecuatoriano en términos de obra pública y capacidad de gasto. No obstante, los analistas que presentan sus trabajos mantienen su objetividad al concluir que aún los municipios ubicados en los estratos de menor tamaño y dimensión dependen sustancialmente del Gobierno Central; es decir, aún es preciso generar capacidades para que logren mayor autosuficiencia financiera e impulsen un ambiente favorable a las inversiones públicas y privadas en sus territorios a fin de mejorar su recaudación tributaria. En la actualidad, el gasto subnacional en Ecuador representa el 4,7 % del PIB, cifra relativamente mayor comparada al 2,8 % que representaba en el año 2000; pero como anotan las investigaciones, el Ecuador sigue siendo uno de los países fiscalmente menos descentralizados de la región latinoamericana, y la capacidad de recaudación propia aún es incipiente, pues de cada 100 dólares que gastan los GAD, 78 provienen de transferencias.

Como bien se señala en el capítulo dos, las disparidades regionales y locales constituyen un desafío para la integración y el desarrollo armónico del Ecuador. “La persistencia de

x

los patrones de desigualdad rural-urbana, interprovincial e intercultural, anteriormente descritas, pone de manifiesto la importancia de seguir desplegando en el país instrumentos de política pública que fomenten una mayor equidad territorial, como aquellas desplegadas por el COOTAD y con los instrumentos financieros que el BdE pone a disposición de los GAD ecuatorianos”.

Sin embargo, también el estudio constata una realidad que en este período ha sido difícil superar: que los municipios ubicados en los estratos de menor dimensión incrementen su nivel de inversión. Aún los gastos corrientes constituyen el destino principal de los ingresos que reciben u obtienen, lo que a la postre los vuelve dependientes de las transferencias y asignaciones del Gobierno Central y torna compleja su sostenibilidad financiera, comparada con los municipios de los estratos de mayor dimensión, donde el gasto corriente ha disminuido en beneficio de la inversión.

Con esta comprobación se hace mucho más tangible la importancia de las acciones del Banco del Estado que se expresan en este libro, sobre todo en asistencia técnica para dotar de mayores capacidades a los gobiernos locales en recaudación de tributos y en inversiones que desarrollen o permitan crear un entorno favorable a la economía local; y que de este modo sirva para su diversificación o para potenciar ejes de desarrollo que dinamicen los territorios a fin de hacerlos autosuficientes y sostenibles.

Entre 2007 y 2014, la cartera neta del BdE aumentó 4 veces más, un indicador relevante que demuestra la gran inyección financiera (US$787,4 millones) que las finanzas subnacionales recibieron para rubros preponderantes como vialidad y saneamiento ambiental, los cuales absorbieron el 70 % de estas inversiones.

Desde la perspectiva de los beneficiarios de la labor del BdE, es preciso destacar que el 32 % corresponde a agua potable y un 68 % a proyectos de alcantarillado, lo que demuestra la opción y la tendencia del crédito: beneficiar a poblaciones de escasos recursos económicos o excluidas del desarrollo, particularmente en zonas rurales. Como es lógico suponer, estas obras implican inclusión laboral, que es un beneficio adicional de estas poblaciones.

En este período se generaron 3.655 empleos ocasionales y 3.516 permanentes.

Por último, es importante destacar el Programa de Corresponsabilidad Fiscal, que impulsa el BdE con el objetivo de concienciar a las autoridades de los GAD, acerca de la responsabilidad compartida que tienen junto a la ciudadanía, para fomentar el desarrollo de sus jurisdicciones territoriales.

Sin duda, con este trabajo investigativo, el Banco del Estado cumple con informar a la ciudadanía y nos introduce en el conocimiento de indicadores que son de obligada referencia para entender la articulación social, económica e institucional del Gobierno Central con los gobiernos locales.

xi

CapĂ­tulo

1

1 MARCO NORMATIVO DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS 1.1 Contexto normativo histórico Institucionalmente, el Estado ecuatoriano funciona desde 1830, a partir de lo cual su consolidación política, administrativa, jurídica y económica se va constituyendo paulatinamente, y con muchas contradicciones y disputas entre los diferentes grupos que llegan al poder central y los poderes regionales. El régimen territorial, inicialmente conformado por departamentos, provincias, cantones y parroquias, fue estructurado y reformado en consonancia con esas contradicciones hasta la organización actual de regiones, provincias, cantones, parroquias y regímenes especiales establecidos en la Constitución de 2008.

Al constituirse el Ecuador existían tres departamentos: Guayaquil, Quito y Cuenca, los cuales correspondían a núcleos de poder existentes desde la época colonial articulados en torno a las principales ciudades. En 1835, se eliminaron formalmente los departamentos. La organización territorial y la división políticoadministrativa estableció los niveles que hoy se conocen: provincias, cantones y parroquias. De igual forma, en la Constitución de ese mismo año, el régimen y administración de lo interior quedó supeditado a una “ley especial”, la Ley de Régimen Político. En ella se adoptó, siguiendo el ejemplo ibérico, el modelo parlamentario clásico para la administración de las localidades: consejos provinciales, concejos municipales y juntas parroquiales, y sus respectivos ejecutivos: prefectos, alcaldes y presidentes de junta.

Las provincias que en sí mismas surgen con la Constitución de 1878, su organización real es de 1929, pero se transforman en organismos de régimen seccional con consejos provinciales propios a partir de la Constituyente de 1944. Posteriormente, con las reformas de 1983 a la Constitución Política de 1979, se introdujo la figura de "Distrito Metropolitano" (art. 123), y en la Constitución de 1998 la de las "circunscripciones territoriales indígenas y afroecuatorianas" (art. 22) y la de los "regímenes especiales de administración territorial" (art. 238).2

1.1.1 El régimen municipal ecuatoriano La Constitución de 1830, con la que inicia la era republicana del país, creó los concejos municipales cuya composición, funcionamiento y atribuciones se establecieron en la primera Ley de Régimen Municipal de ese mismo año. Sin embargo, no es sino hasta 1966 que se concreta un cuerpo legal en el que se establece el ordenamiento de la gestión municipal en todos sus aspectos; ley que se expide durante el gobierno de la H. Junta Militar.

1 CAPÍTULO 1

2

Rodríguez J. Lourdes, Barrera G. Augusto, Gallegos R. Franklin. "Ecuador: un modelo para [des]armar."

Editorial Abya Yala, 1999. Pág. 180.

La introducción a esta ley señala: “Es un hecho incuestionable que el municipio ecuatoriano atraviesa una grave crisis, motivada por causas de orden político-financiero y administrativo, que ha contribuido a disminuir la fuerza municipal y que ha motivado que en las diversas esferas gubernamentales se haya creado una conciencia de la necesidad de revisar las normas que rigen la vida de los entes cantonales”.

La ley señala las obligaciones que atañen a la Municipalidad haciendo distinción con las de los otros niveles de gobierno. Sus fines se clasifican en fundamentales y facultativos para que dediquen sus esfuerzos a solucionar los problemas urbanos prioritarios y concurrir de manera complementaria en las competencias con los otros niveles de gobierno, como son los casos de la educación y la salud correspondientes al Gobierno Central.

También se precisa la autonomía municipal prescrita en la Constitución y las garantías para su pleno ejercicio que, entre otras consecuencias, determina que cada municipalidad constituye una persona jurídica de derecho público con patrimonio propio. Prevé también los mecanismos de integración de los planes nacionales y regionales de desarrollo económico con los que deben gestionarse en el nivel cantonal, bajo los principios de cooperación y reciprocidad entre diferentes niveles institucionales canalizados por intermedio de los ministerios de Gobierno y Previsión Social.

De trascendental importancia en esta ley, es la forma de ejercicio del Gobierno Municipal que será conjunta entre el Concejo y el alcalde elegido de entre sus miembros o fuera de estos, cada uno con funciones propias y de cooperación claramente establecidas, así como el principio de representación democrática de los ediles a través del sufragio universal y secreto. De igual forma, la conformación de comisiones permanentes y especiales como medio para administrar los diferentes asuntos edilicios.

Las competencias de la administración municipal se establecen por ramas de actividad, no limitativas, siendo entre otras: planeamiento y urbanismo, obras públicas, servicios públicos, higiene y asistencia social, educación y cultura (complementaria con el Gobierno Central), hacienda municipal, justicia y policía.

Por la relevancia del tema, la ley dedica un título completo al planeamiento, siendo de carácter obligatorio la formulación de planes reguladores de desarrollo físico y de planes reguladores de desarrollo urbano, encaminados a prever, dirigir, ordenar y estimular el desenvolvimiento de las ciudades.

En materia de finanzas la filosofía de la ley se concentra en: • Proveer a las municipalidades de suficientes recursos sin

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

aumentar los impuestos ni la presión tributaria para el contribuyente, y que se destinen para el ejercicio de sus funciones primordiales con criterios de eficiencia y economía.

• Acceso al crédito bajo reglas que promueven su uso, limitan el monto de endeudamiento y prescriben el destino de los fondos.

• Régimen práctico de contribuciones especiales de mejoras.

• Otorgar facultades a las municipalidades para que puedan crear tasas mediante actos legislativos locales.

Los ingresos municipales se componen de los impuestos exclusivos creados por la Constitución o por ley, la participación de los impuestos nacionales, las tasas y contribuciones que creen en los territorios y los empréstitos. Es relevante señalar que esta ley hace uso de la estructura de tablas progresivas de aplicación general para varios impuestos como el predial urbano y rural, alcabalas, impuesto a vehículos en función del cilindraje, patentes, utilidades en la compra venta de casas y terrenos, entre otros.

Con respecto al manejo presupuestario se hacen importantes innovaciones: adopción del presupuesto por programas, lo que obliga a la planificación de todas las actividades de la administración local. Se da relevancia a la programación presupuestaria y su aprobación antes del inicio del ejercicio fiscal y un sistema financiero para empresas municipales basado en principios que prevalecen para las empresas privadas, que incluyen programas de costos de producción, compras, gastos administrativos y programas de inversión.

En octubre de 1971 se expide la Codificación de la Ley de Régimen Municipal que recoge una serie de reformas entre las que se destacan las normas para la gestión de las oficinas de avalúos y catastros, el funcionamiento de las juntas parroquiales, la facultad para que los propios concejos aprueben sus planes y presupuestos, y normas de organización y funcionamiento de la Asociación de Municipalidades.

En materia fiscal destaca la expedición de la Ley de Impuesto a la Plusvalía producida por las obras de infraestructura, cuyo destino se establece así: la generada en el sector urbano corresponde a los municipios y la que se genera en el sector rural pertenece al Estado. Se incorporan también varios ajustes para la aplicación del impuesto predial, alcabalas, espectáculos públicos, vehículos, tasas por servicios, regulación para aplicación de las contribuciones especiales de mejoras, actualización de las tablas progresivas de los impuestos, supresión de las participaciones de otras entidades en las rentas municipales, entre otras.

Mediante la resolución del Congreso Nacional publicada en el Registro Oficial N.° 280 del 8 de marzo de 2001, se otorga a la Ley de Régimen Municipal la categoría de ley orgánica. En septiembre de 2004 se expide la Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de Régimen Municipal

3 CAPÍTULO 1

en un contexto nacional de impulso al proceso de descentralización y que se concentra en fortalecer la autonomía de las municipalidades como instancias más cercanas a la comunidad, concediéndoles principalmente atribuciones en materia tributaria, administrativa y financiera.

Con respecto a las competencias de las municipalidades, se incrementan las relacionadas con la planificación del desarrollo cantonal, el control de los espacios públicos, fomento de actividades productivas y culturales, protección del medio ambiente, planificación, organización y regulación del tránsito y transporte terrestre, entre otras.

Esta reforma cambia el enfoque de la relación de la Municipalidad con el Estado e incorpora la normativa para regular el proceso de descentralización y transferencia de competencias del Gobierno Central a los municipios, que involucra los recursos humanos, materiales y económicos que permitan asumir la competencia. Asimismo, establece los mecanismos para la armonización de los planes de desarrollo cantonales y parroquiales y su articulación con la planificación provincial y nacional. También introduce la posibilidad de formación de mancomunidades para la prestación de servicios públicos entre varios cantones.

Para la administración de los impuestos prediales se incluye la normativa de valoración de las propiedades en sus componentes de suelo y edificación, y la obligación de mantener actualizados los catastros de predios y la base impositiva de estos impuestos.

En la estructura tributaria se produce el cambio más significativo y con alto impacto en las rentas municipales, que se refiere a la eliminación de las tablas impositivas progresivas de aplicación general para todos los municipios, por normas que permiten a cada municipalidad establecer su propia escala tarifaria en los impuestos, en función de porcentajes mínimos y máximos que son los que se establecen en esta reforma. Esto generará más tarde una serie de efectos de desigualdades notorias entre territorios, así como también se convertirá en una herramienta de fuerte negociación político electoral.

Se derogan 27 decretos legislativos y supremos expedidos hasta la fecha, los cuales habían ido creando impuestos adicionales, especialmente a los predios y a las alcabalas, en provincias determinadas y con destinos para otras instituciones u objetos específicos, lo que contribuye a la homogeneización y racionalización de la aplicación tributaria en los cantones.

La codificación de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, expedida en el 2005, procesa alrededor de 23 cuerpos legales que reformaron la codificación de 1971, siendo la reforma más importante la realizada en el 2004. De forma adicional se adaptan disposiciones por efecto de leyes, como la de Régimen del Sector Eléctrico, eliminando la referencia

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

de que ese servicio sea responsabilidad de las municipalidades, la Ley Orgánica de Elecciones que regula los procesos electorales nacionales y seccionales, y la Ley Orgánica de las Juntas Parroquiales Rurales expedida en el 2000, que regula ampliamente el funcionamiento de estas entidades y por lo que se suprime los contenidos relacionados en esta ley.

De forma adicional se eliminan los requisitos de informe y aprobaciones de otras entidades provinciales y nacionales en materia fiscal y de planificación, y se actualizan a dólares los montos que constaban en sucres considerando la relación de la paridad cambiaria del sucre con respecto al dólar en 1971.

1.1.2 El régimen provincial ecuatoriano Sobre la base de la Ley de Régimen Municipal de 1966, en 1969 se expide la Ley de Régimen Provincial, la cual establece la constitución del Consejo Provincial como una institución de derecho público que goza de autonomía y personería jurídica propia, integrada por el prefecto y los consejeros; tales, elegidos por votación popular. Las principales competencias establecidas en el art. 2, se encaminan a prestar servicios públicos de interés provincial directamente o en colaboración con los organismos del Estado y las municipalidades; realizar obras públicas de carácter provincial e interprovincial; promover la explotación y fomento de las fuentes de producción agrícola, pecuaria, industrial y minera; fomentar la educación mediante la creación de escuelas, institutos y otros centros similares; atender y vigilar el estado sanitario de la provincia en acción conjunta con los organismos estatales, los concejos municipales y juntas parroquiales; fomentar el turismo, entre otras.

Es relevante señalar que se otorga a los consejos provinciales atribuciones para conocer y resolver reclamos respecto a la instalación de los concejos cantonales, así como del legal funcionamiento de los mismos y, conocer y dictaminar sobre las resoluciones que expidan las municipalidades para donar inmuebles de su propiedad; asimismo, atender los reclamos sobre la mala administración, negligencia o fraude en la administración cantonal.

Con respecto a sus recursos, el Art. 88 establece que los ingresos de los consejos provinciales provendrán de asignaciones y subvenciones del Estado, tasas por servicios, multas, herencias, legados y donaciones, impuestos creados o que se crearen a su favor, rentas de sus bienes propios y las transferencias que hicieren en su favor otras entidades. En sección separada se regula ampliamente las contribuciones especiales por valorización de obras públicas originadas en el aumento del valor de las propiedades como consecuencia de la construcción, rectificación, ensanche o pavimentación de carreteras o caminos, o construcción de puentes. Se adopta el presupuesto por programas

5 CAPÍTULO 1

que, previo dictamen de la Junta Nacional de Planificación y Coordinación Económica (JUNAPLA), es aprobado por el ministro de Gobierno o el gobernador.

Al igual que es el caso de la Ley de Régimen Municipal en el 2001, la Ley de Régimen Provincial pasa a tener la jerarquía y calidad de ley orgánica y al cierre de ese mismo mes se expide la Codificación de la Ley Orgánica de Régimen Provincial.

Las modificaciones que presenta la codificación, asociadas a los integrantes del Consejo Provincial, tienen que ver con el incremento del número de consejeros provinciales en función de la población provincial, así como también, con el mecanismo de elección de los consejos que comprende una combinación de elección popular directa para la mitad más uno del total de los consejeros, y elección indirecta para el resto de consejeros a través del voto de los Concejos Municipales.

Respecto a las competencias a cargo de los Consejos Provinciales, únicamente se adiciona el efectuar su planificación siguiendo los principios de conservación, desarrollo y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.

Un aspecto diferenciador de la codificación en relación a la ley tiene que ver con la supresión del dictamen que emitía la JUNAPLA a la propuesta de ordenanza del presupuesto, pues esta instancia fue reemplazada en 1979 por el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), el cual no asume la articulación entre los planes de desarrollo provinciales y el plan de desarrollo nacional que tenía a cargo la JUNAPLA, situación que refleja el debilitamiento de la planificación en el Estado.

No es sino hasta la Constitución de 2008 que se rescata el rol de la planificación bajo la consideración del art. 279, el cual señala que un organismo técnico dependiente de la Presidencia de la República, con la participación de los Gobiernos Seccionales autónomos y de las organizaciones sociales, estará a cargo del Sistema Nacional de Planificación.

Este organismo es la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES).

1.1.3 Régimen de juntas parroquiales rurales Durante los años 90, en el Ecuador se da impulso a los procesos de descentralización con la expedición de normativas como la Ley de Modernización del Estado (1993), Ley Especial de Trasferencia del 15% del Presupuesto Nacional para Gobiernos Seccionales (1997), Ley Especial de Descentralización y Participación Social (1997), y estas proponen mecanismos, procedimientos y recursos para materializar la transferencia de competencias desde el Gobierno Central a los gobiernos locales.

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

La Constitución de la República de 1998 fortalece esta visión estimulando a los territorios a ser agentes de su propio desarrollo. En su art.

228, eleva a la Junta Parroquial a la categoría de Gobierno Seccional Autónomo, sobre la base de lo cual se expidió en el 2000 la Ley Orgánica de las Juntas Parroquiales Rurales.

En esta ley se establece la integración, atribuciones, competencias y funciones de este nivel de gobierno, al que se le asigna personería jurídica, autonomía administrativa, económica y financiera para el cumplimiento de sus objetivos.

Destaca el énfasis que se otorga a la necesidad de coordinación de acciones con los consejos provinciales y concejos municipales para la planificación, presupuesto y ejecución de políticas, programas y proyectos de desarrollo de la parroquia. En especial, lo relacionado con el medio ambiente, los recursos naturales, el desarrollo turístico, la cultura popular y los problemas sociales de sus habitantes.3 Los recursos económicos con los que cuenta la Junta Parroquial son los que provengan de la participación en impuestos provinciales, municipales o fiscales, o de la participación de tasas por servicios, asignaciones del presupuesto general del Estado, herencias, legados y donaciones, y cualquier otro que gestione con organismos nacionales o internacionales.

1.2 Normativa actual La Constitución de la República del Ecuador, promulgada en el 2008, plantea un nuevo escenario normativo para los gobiernos provinciales, municipales y parroquiales, el cual rescata el rol de la planificación, potencia el fortalecimiento de competencias a nivel local y promueve una activa participación ciudadana.

Para contextualizar este escenario, primero es necesario conocer la organización territorial4 del Estado, que comprende regiones, provincias, cantones y parroquias, y que a su vez reconoce los regímenes especiales5 y propende a la conformación de mancomunidades.6 A cada nivel de territorio le corresponde un nivel de gobierno, los mismos que en la Constitución de 2008 se denominan Gobiernos Autó-

3

Ley Orgánica de las Juntas Parroquiales Rurales. Art. 4.

4 5

nomos Descentralizados (GAD). El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), expedido en el 2010, integra la normativa para todos niveles de gobierno “con el fin de

través del sistema nacional de competencias”.

7

7 CAPÍTULO 1

Los regímenes especiales se constituirán por razones de conservación ambiental, étnico culturales o de población.

6

Una mancomunidad es la agrupación de dos o más regiones, provincias, cantones o parroquias. Constitución de la República del Ecuador. Art. 243.

garantizar su autonomía política, administrativa y financiera. Además, desarrolla un modelo de descentralización obligatoria y progresiva a

Constitución de la República del Ecuador. Art. 242.

7

COOTAD. Art. 1.

El nuevo marco normativo de los GAD deja atrás prácticas voluntarias de descentralización y propone contribuir a la equidad territorial a través de la gestión eficiente de las competencias8 por parte de los GAD. El Consejo Nacional de Competencias (CNC) es el organismo que estará a cargo de regular la transferencia obligatoria y progresiva de las competencias, además de normar el proceso de fortalecimiento institucional para que los GAD asuman dichas competencias.9 Las competencias se clasifican según su jurisdicción o titularidad: Figura 1.1

Clasificación de Competencias Fuente COOTAD

Exclusivas

Concurrentes

Son aquellas cuya titularidad corresponde a

Son aquellas cuya titularidad corresponde a

un solo nivel de gobierno de acuerdo con la

varios niveles de gobierno en razón del sector

Constitución y la ley, y cuya gestión puede

o materia, por lo tanto, deben gestionarse

realizarse de manera concurrente entre

obligatoriamente de manera concurrente

diferentes niveles de gobierno (art. 114).

(art. 115).

Adicionales

Residuales

Son competencias adicionales aquellas que

Son competencias residuales aquellas que

son parte de los sectores o materias comunes

no están asignadas en la Constitución o en

y que al no estar asignadas expresamente por

la ley a favor de los Gobiernos Autónomos

la Constitución o este Código a los Gobiernos

Descentralizados, y que no forman parte

Autónomos Descentralizados, serán

de los sectores estratégicos, competencias

transferidas en forma progresiva y bajo el

privativas o exclusivas del Gobierno Central

principio de subsidiariedad por el Consejo

(art. 150).

Nacional de Competencias (art. 149).

Esta clasificación tiene por objetivo facilitar el proceso de transferencia de competencias y definir el ámbito de acción de cada GAD. El ejercicio de las competencias implica también contar con recursos para asumirlas, por tanto, según el art. 189 del COOTAD, los GAD recibirán los siguientes recursos por parte del Estado: 1. Transferencias provenientes de ingresos permanentes (21 %) y no permanentes (10 %) para la equidad territorial en la provisión de bienes y servicios públicos correspondientes a las competencias exclusivas (Modelo de Equidad Territorial).

2. Transferencias destinadas a financiar el ejercicio de nuevas competencias.

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

3. Transferencias para compensar a los Gobiernos Autónomos Descentralizados en cuyos territorios se generen, exploten o industrialicen recursos no renovables.

De manera específica, el destino de las transferencias indica que estas podrán financiar hasta un 30 % de gastos permanentes y un mínimo del 70 % de gastos no permanentes, necesarios para el ejercicio de las competencias exclusivas con base en la planificación de cada GAD. Las transferencias provenientes de al menos el 10 % de los ingresos no permanentes financiarán egresos no permanentes, según lo establece el art. 198 del COOTAD. En cuanto a las transferencias por Modelo de Equidad Territorial, estas se efectúan desde el 2011 y están conformadas según el art. 193 del COOTAD por un monto A, que corresponde a los valores recibidos por los GAD en el 2010, y un monto B, que es el excedente entre el total a distribuir cada año menos el monto A. Figura 1.2

Modelo de Equidad Territorial Fuente COOTAD

Monto A

+→

Transferencias por Modelo de Equidad Territorial

Monto B

Según el art. 272 de la Constitución y el art. 192 del COOTAD, la distribución para el monto B comprende 7 criterios: 1. Población.

2. Densidad poblacional.

3. Necesidades básicas insatisfechas jerarquizadas y consideradas en relación con la población residente en el territorio de cada uno de los GAD. 4. Logros en el mejoramiento de los niveles de vida.

5. Esfuerzo fiscal.

8

Las competencias son las capacidades de acción que tiene un nivel de gobierno sobre un sector. COOTAD. Art. 113.

9

6. Esfuerzo administrativo.

7. Cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan de Desarrollo del GAD.

9 CAPÍTULO 1

Ver en Anexo 1, detalle de competencias correspondientes a cada nivel de gobierno.

Cada uno de estos criterios tiene una ponderación diferenciada por el nivel de gobierno. Según el art. 197 del COOTAD, cada cuatro años, después de la modificación efectuada a los dos años de vigencia de este código, el CNC en coordinación con el organismo encargado de la planificación nacional y el ente rector de las finanzas públicas, determinará sobre la base de un estudio técnico que propenda a la equidad territorial, la ponderación de cada uno de los criterios constitucionales para la distribución de las transferencias. Es así que, en el 2013, el CNC emite la Resolución N.° 0003-CNC-2013 con el detalle de las ponderaciones para el período 2014-2017.10 Los ponderadores aprobados por el CNC para el período 2014-2017 tienden a disminuir el peso que tiene el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas y, en contraste, los criterios relacionados con el logro en el mejoramiento de los niveles de vida y de esfuerzo fiscal incrementan. Esta situación refleja que el nuevo marco normativo de los GAD propende la articulación entre la planificación territorial y el uso eficiente de los recursos a fin de disminuir las inequidades territoriales.

Esta articulación se expresa a través del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP), norma expedida en el 2010 y que tiene entre sus principios la sujeción a la planificación territorial y la sostenibilidad fiscal. El COPFP reconoce que el Plan Nacional del Buen Vivir (PNBV) contiene los lineamientos para la ejecución de la política pública de todos los niveles de gobierno y a este debe sujetarse la inversión y la asignación de los recursos públicos. Así también, determina que la sostenibilidad fiscal es la capacidad de generación de ingresos, la ejecución de gastos, el manejo del financiamiento, incluido el endeudamiento, y la adecuada gestión de los activos, pasivos y patrimonios de carácter público que posibilite ejecutar las políticas públicas en el corto, mediano y largo plazo, salvaguardando los intereses de las futuras generaciones.11 A escala local, la planificación de los GAD se refleja en los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial. Según el art. 41 del COPFP, los planes de desarrollo son las directrices principales de los GAD respecto de las decisiones estratégicas de desarrollo en el territorio; en tanto que, los planes de ordenamiento territorial12 buscan ordenar, compatibilizar y armonizar las decisiones estratégicas de desarrollo respecto de los asentamientos humanos, las actividades económico-productivas y el manejo de los recursos naturales en función de las cualidades territoriales.

Estos planes deben construirse en base a los mecanismos de participación ciudadana descritos en la Constitución, la Ley y la normativa promulgada por los GAD, los cuales serán aprobados mediante ordenanza y deben actualizarse al inicio de cada gestión.

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

La armonización entre la planificación y los recursos financieros se visibiliza en tanto los planes operativos, programas, proyectos, instrumentos presupuestarios y demás herramientas de gestión, estén alineados a los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial (PDOT); a la vez debe existir una articulación entre los PDOT a escala de los distintos niveles de gobierno.13

10

deraciones).

Bajo este contexto, los GAD tienen el desafío de optimizar su gestión

11

financiera incrementando su esfuerzo fiscal, mejorando su calidad de

12

gasto, lo mismo que debe contribuir a la materialización de la visión de

13

desarrollo de cada jurisdicción.

11 CAPÍTULO 1

Ver Anexo 2, Modelo de Equidad (pon-

COPFP. Art. 5.

COPFP. Art. 43.

COOTAD. Art. 467.

CapĂ­tulo

2

2 EL CONTEXTO MACROECONÓMICO Como insumo previo al análisis de la situación financiera de los gobiernos subnacionales, este capítulo trata sobre la evolución macroeconómica reciente de Ecuador. Entre 2007 y 2014, la economía ecuatoriana presentó una tasa de crecimiento promedio del 4,27 %, 0,9 puntos porcentuales superior al promedio de América Latina y el Caribe (3,33 %) y 0,7 puntos mayor a la de la economía mundial (3,56 %), aunque inferior a la del conjunto de las economías emergentes y en vías de desarrollo (5,74 %).

Gráfico 2.1

Crecimiento del PIB Fuente BCE y WEO - abril 2015 (FMI)

Crecimiento real del PIB (%) Ecuador vs. América Latina y el Caribe 8 6 4 2 0 -2 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 LAC

2011

Ecuador

Crecimiento promedio del PIB 2007-2014 (%) 6

5,74

5

4,27

4

3,56

3,33

3 2 1,08

1 0 Emergentes y en desarrollo

Ecuador

Mundo

LAC

Desarrollados

13 CAPÍTULO 2

2012

2013

2014

Se aprecia igualmente que entre 2007 y 2014, el crecimiento real del PIB fue ligeramente superior al de los siete años anteriores (4,26 %), a pesar de que este último período coincidió con la recuperación que vivió el país tras una de las peores crisis de su historia: el colapso bancario de 1999, suceso que desembocó en una contracción real del PIB del 4,7 % en dicho año y en la dolarización formal del sistema monetario. Cabe recalcar que entre 2007 y 2014, la economía ecuatoriana sustentó su crecimiento en el dinamismo del sector no petrolero (ver Gráfico 2.2), Gráfico 2.2

PIB petrolero vs. no petrolero15 Fuente BCE

Crecimiento real PIB petrolero vs. PIB no petrolero 40 35 30 25 20 15 10 5 0 -5 -10 2001

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Petrolero

2010

2011

2012

2011

2012

2013

2014

No petrolero

Valor Agregado Bruto (millones de US$ constantes de 2007) 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Petrolero

No Petrolero

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Otros

2013

2014

que es generador de un mayor nivel de empleo. El crecimiento promedio anual de este sector pasó del 3,8 %14 en el período 2000-2006 al 5,1 % entre 2007 y 2014. Desde el 2010 se ubica a un nivel próximo al 5,6 % en promedio.

A pesar de que actualmente el peso del PIB petrolero sobre el total de la economía ecuatoriana no es predominante (10,5 % en 2014),16 el sector sigue siendo clave para el desempeño macroeconómico del país.

Esto se debe a que las ventas de crudo aportan con el 32,7 % de los ingresos del sector público y con el 56 % de las exportaciones de bienes del país (promedio 2007-2014). Lo que sucede en el sector, por tanto, tiene una fuerte influencia sobre la cuenta corriente del país.

Respecto a los cambios en la estructura de la economía ecuatoriana que se han producido durante el período objeto de análisis, el sector que más ha aumentado su participación sobre el total de la economía nacional es el de la construcción, que ha pasado de representar el 8,3 % del valor agregado bruto (VAB) a precios constantes en 2007, al 10,5 % en 2014. Por su parte, el sector de suministro de electricidad y agua, al cual el BdE ha dado un importante impulso, también ha aumentado su peso en el PIB pasando de representar el 1,2 % del VAB en 2007, al 2,4 % en 2014. Tanto en el caso del sector de la construcción como en el de la electricidad y el agua, la expansión arriba reportada ha tendido a concentrarse en los últimos años, lo que se explica en parte por el fuerte crecimiento que ha experimentado la inversión pública durante este

14 15

El PIB no petrolero incluye al VAB no petrolero y otros elementos del PIB.

16

período y por las políticas gubernamentales de fomento del crédito para la construcción y compra de viviendas. Se espera que las políticas que el Gobierno implementa actualmente en el marco de la Estrategia Nacional del Cambio de Matriz Productiva permitan “cambiar la estructura productiva para generar una economía dinámica orientada al conocimiento y la innovación sostenible, diversificada e incluyente para alcanzar el buen vivir” 17 en el mediano plazo.

15 CAPÍTULO 2

Incluye al VAB no petrolero y otros elementos del PIB.

17

De acuerdo al boletín n.° 90 de Cuentas Nacionales Trimestrales, publicado por el Banco Central del Ecuador, en 2014, el valor agregado petrolero ascendió a US$ 7.325 millones, mientras que el PIB a precios constantes se situó en US$ 69.632 millones.

Vicepresidencia de la República de Ecuador. Comité Interinstitucional para el Cambio de la Matriz Productiva, julio 2013.

Gráfico 2.3

Participación por industrias en el VAB (precios constantes de 2007) Fuente BCE

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Administración pública, enseñanza y servicio social y de salud Otros servicios

Manufactura

Comercio

Petróleo, refinación y minas

Construcción

Agricultura, acuicultura y pesca

Electricidad y agua

Otros el PIB

La expansión económica reciente se ha producido en un contexto de estabilidad de precios con pocos precedentes en la historia del país. En efecto, tras varias décadas en las que las espirales inflacionarias fueron recurrentes, desde el año 2003 se registran tasas de inflación promedio anual de un dígito. Según datos del INEC, entre 2007 y 2014 la inflación promedio anual ha sido del 4,4 %, habiéndose ubicado a diciembre de 2014 en un 3,7 %. Durante dicho período, el único episodio en el que se desestabilizó temporalmente la evolución de los precios coincidió con la crisis alimentaria mundial de 2008 que llevó a que la inflación cerrase dicho año en un 8,8 %.

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Gráfico 2.4

Inflación Fuent INEC

Inflación histórico (%) 100 80 60 40 20 0 2014

2012

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

1974

1972

1970

Inflación

Promedio móvil 10 años

Inflación anual mes a mes 25 20 15 10 5 0 -5 Ago 14

Mar 14

Sep 13

Abr 13

Nov 12

Jun 12

Ene 12

Ago 11

Mar 11

Oct 10

May 10

Dic 09

Jul 09

Feb 09

Sep 08

Abr 08

Nov 07

Jun 07

Ene 07

Total

Alimentos

Cabe mencionar igualmente que el Ecuador registra tasas de inflación menores al conjunto de América Latina y el Caribe, que en promedio ascendieron a 6,3 % entre 2007 y 2013. Sin embargo, y a pesar de compartir moneda, el Ecuador presenta tasas de inflación superiores a las de Estados Unidos de América (2,1 % entre 2007 y 2013). Esto implica que a lo largo de los últimos años se ha producido un encarecimiento relativo de los bienes producidos en Ecuador con respecto a los estadounidenses y, por ende, una apreciación del tipo de cambio real con dicho país.18

17 CAPÍTULO 2

18

Mientras que el tipo de cambio nominal mide el precio relativo de dos monedas, el tipo de cambio real mide el precio relativo de las cestas de productos de dos países. Los diferenciales de inflación entre países, por tanto, afectan al tipo de cambio real y no necesariamente al tipo de cambio nominal.

GrĂĄfico 2.5

Gasto corriente y de capital, Sector PĂşblico No Financiero (SPNF) Fuente BCE

En millones de US$ 45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 2009

2010

2011 Gasto corriente

2012

2013

2014

Gasto de capital

En % del PIB 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 2009

2010

2011 Gasto corriente

2012

2013

Gasto de Capital

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

2014

Pasando a revisar el desempeño fiscal del país durante los últimos años, el Gráfico 2.5 permite apreciar la expansión que se produjo en los egresos totales del SPNF entre 2009 y 2014, cuya tasa de crecimiento promedio anual fue del 16,8 % durante este período.19 De este modo, el gasto público total (corriente más inversión) pasó de representar el 33 % del PIB en 2009 a representar el 44,1 % del PIB en 2014. Estos incrementos están asociados a la mejora en sueldos y salarios del sector de educación, salud y seguridad pública, así como a una mayor inversión para la ejecución de proyectos estratégicos, principalmente los hidroeléctricos (que en el mediano plazo incidirán en el cambio de la matriz energética), en la mejora de la infraestructura vial, construcción de puertos y aeropuertos, hospitales, escuelas y proyectos de vivienda.

Cabe mencionar igualmente que durante el período objeto de estudio se ha producido una recomposición del gasto público. En efecto, mientras que en 2009 la inversión representaba un 32,4 % de los egresos totales del SPNF, en 2013 y 2014 aportó el 35,2 % y el 34,6 % de la misma respectivamente. Ello refleja el hecho de que el ritmo de expansión de los gastos de capital haya superado al del gasto corriente en los últimos años: mientras que el primero registró una tasa de crecimiento anual promedio del 18,7 % entre 2009 y 2014, el segundo creció a una tasa promedio anual del 16,1 % durante el mismo período.

19

Esta tendencia en la composición del gasto público ha llevado a que en la actualidad el peso que sobre el PIB representa el gasto de capital en Ecuador sea superior al promedio del conjunto de América Latina y el Caribe, mientras que el del gasto corriente es inferior a los promedios regionales. En efecto, tal y como señala la CEPAL, en 2013 el gasto de capital representó el 12,4 % del PIB, frente al 5,2 % del PIB para el conjunto de la región. En dicho año, el gasto corriente del sector público ecuatoriano se ubicó en un 15,3 % del PIB, frente al 20,8 % para el conjunto de América Latina y el Caribe.20 Estas cifras ponen de manifiesto el esfuerzo del Gobierno para modernizar la infraestructura del país, que tal y como se mencionó anteriormente, ha sido particularmente marcado en el ámbito vial y energético.

19 CAPÍTULO 2

20

Conviene puntualizar que el análisis del desempeño fiscal se inicia en 2009 debido a que en 2008 se produjo una modificación en los criterios contables que rigen las estadísticas fiscales en lo que respecta al registro de los ingresos y los gastos petroleros, por lo que las cifras anteriores a dicho año no son plenamente comparables con las posteriores.

En efecto, en 2008 se creó la Cuenta de Financiamiento de Derivados Deficitarios (CFDD) con el objeto de que el Ministerio de Finanzas asuma el financiamiento que complemente la diferencia entre los ingresos por la venta doméstica de derivados y GLP y el costo de importarlos, lo que explica el quiebre en la serie.

CEPAL, “Estudio Económico de América Latina y el Caribe”, 2014.

Gráfico 2.6

Ingreso petrolero y no petrolero del SPNF Fuente BCE

En millones de US$ 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 2009

2010

2011

2012

2013

2014

Ingresos petroleros Ingresos no petroleros Superávit empresas públicas

En % del PIB 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 2009

2010

2011

2012

Ingresos petroleros Ingresos no petroleros Superávit empresas públicas

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

2013

2014

Por su parte, el aumento promedio anual que viene registrándose en los ingresos anuales del SPNF desde el 2009 (el primer año completo con las nuevas normas de contabilización del CFDD) es del 16,8 % en términos nominales. De este modo, los ingresos del sector público pasaron de representar el 29,4 % del PIB en 2009 a representar el 38,9 % del PIB en 2014. Tal y como puede apreciarse en el Gráfico 2.6, el crecimiento de los ingresos del SPNF anteriormente reportado se explica principalmente por la evolución de los ingresos no petroleros, que en su mayor parte están conformados por tributos y contribuciones a la seguridad social. En efecto, dicho rubro aportó el 54,7 % del aumento total de los ingresos del SPNF obtenido entre 2009 y 2014, mientras que el aporte de los ingresos petroleros a este aumento fue del 27,5 % y el del resultado operacional de las empresas públicas no financieras del 17,8 %.

Se aprecia, por tanto, un aumento importante en el peso de los ingresos no petroleros, los cuales en 2014 alcanzaron el 23,6 % del PIB frente a 19,8 % del PIB en 2009. Uno de los principales factores que ha permitido que se produzca este crecimiento de los ingresos no petroleros es la implementación de las reformas tributarias adoptadas en los últimos años, que han venido acompañadas de una mayor eficiencia en la gestión de la administración tributaria y del fortalecimiento institucional del SRI. De entre los distintos componentes de los ingresos tributarios del Estado ecuatoriano, cabe destacar la evolución de los impuestos directos, que de acuerdo a las estadísticas publicadas por el SRI pasaron de US$2.892,2 millones (4,6 % del PIB) en 2009 a US$6.243,8 millones (6,2 % del PIB) en 2014. Por su parte, la recaudación de impuestos indirectos aumentó desde US$3.879,1 millones (6,2 % del PIB) en 2009 a US$7.373,1 millones (7,3 % del PIB) en 2014. De este modo, durante el período analizado la participación de la recaudación de impuestos directos sobre la recaudación total de impuestos aumentó desde un 42,7 % a un 45,9 %.

Igualmente destacable es la evolución de los ingresos que obtiene el SPNF por concepto de contribuciones a la seguridad social, que entre 2009 y 2014 registraron un crecimiento promedio anual del 19,7 %, pasando de US$2.061 millones (3,3 % del PIB) a US$4.718,2 millones (4,7 % del PIB). A su vez, esta tendencia se explica por el fuerte incremento en el número de afiliados a la seguridad social que se ha producido en dicho período, reflejando el éxito que han tenido las autoridades ecuatorianas en la formalización de la fuerza laboral.21 Por su parte, los ingresos petroleros anuales del SPNF registraron un aumento del 109,3 % entre 2009 y 2014, habiendo llegado a representar el 16,3 % del PIB en 2011, el 13,9 % del PIB en 2012 y el 12,1 % del PIB en 2013. Las oscilaciones que han presentado los ingresos petroleros del SPNF entre 2009 y 2014 están relacionadas principalmente con movimientos en la cotización internacional del crudo, si bien la producción

21 CAPÍTULO 2

21

De acuerdo al IESS, en noviembre de 2014 el número de afiliados era de 3'123.639, cifra que a finales de 2008 se ubicaba en 1'677.399.

Gráfico 2.7

Resultado del SPNF y deuda pública Fuente BCE y Ministerio de Finanzas del Ecuador

Resultado del SPNF (% del PIB) 1% 0% -1% -2% -3% -4% -5% -6% 2009

2010

2011

2012

Resultado primario

2013

2014

Resultado global

Deuda Pública (millones de US$ y % del PIB) 80%

30.000

70% 25.000

60%

20.000

50%

15.000

40% 30%

10.000

20% 5.000

10%

0

0% 2014

2013

2012

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

2011

Deuda externa

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

Deuda interna

Deuda total sobre el PIB

también ha registrado incrementos durante este período. Asimismo, un factor que ha contribuido al aumento de la renta petrolera del Estado está relacionado con la renegociación de los contratos con las empresas privadas que entró en vigencia a partir del año 2011, la cual permitió que el Estado perciba una mayor proporción de los ingresos que genera la actividad hidrocarburífica ecuatoriana.

Tal y como puede apreciarse en el Gráfico 2.7, entre 2009 y 2014 las cuentas públicas han arrojado déficits con la única excepción del 2011, año en el que se obtuvo un superávit primario del 0,5 % del PIB. La principal causa por la que en el 2009 se registró un déficit primario del 3,0 % del PIB y global del 3,6 % del PIB fue la caída del precio del crudo que se produjo en dicho año en el contexto de la crisis financiera internacional. Por su parte, el déficit primario del 3,6 % del PIB y global del 4,6 % del PIB presentado en 2013, refleja el dinamismo del gasto de capital en un momento en el que buena parte de las inversiones emprendidas por el Gobierno estaban llegando a su fase de maduración, especialmente en el ámbito energético. Finalmente, el déficit primario del 4,2 % del PIB y el global del 5,3 % del PIB obtenido en 2014, se explica parcialmente por la caída en los precios del crudo que se produjo en la segunda mitad del pasado ejercicio.

El Gráfico 2.7 evidencia el crecimiento de la deuda pública que se ha producido en los últimos años, que pasó de representar el 16,4 % del PIB en 2009 al 30 % del PIB en diciembre de 2014. Permite igualmente apreciar la caída en el peso del endeudamiento que se produjo en 2009, la cual se explica principalmente por la recompra descontada de Bonos Global 2012 y 2030 que efectuó el Gobierno en dicho año. A pesar de la tendencia anteriormente descrita, el nivel de endeudamiento público en Ecuador está por debajo de los promedios regionales y aún lejos del límite legal de endeudamiento vigente en Ecuador, que es del 40 % del PIB.22 Asimismo, conviene mencionar que al finalizar el 2014, la deuda interna representaba el 12,5 % del PIB, mientras que la deuda externa se situaba en el 17,5 % del PIB.23 Pasando a analizar la evolución reciente del sector externo, puede afir-

22

De acuerdo a datos del FMI (World Economic Outlook) en 2013 la deuda pública de los países de América Latina y el Caribe se situó en un 50,3 % del PIB y la del conjunto de las economías emergentes y en desarrollo en un 35,6 % del PIB.

marse que la economía ecuatoriana es relativamente abierta dado que la suma de sus exportaciones y de sus importaciones representó cerca del 52 % del PIB en 2014 (50,6 % en promedio entre 2003 y 2013) (ver Gráfico 2.8). Sin embargo, las exportaciones ecuatorianas son altamente concentradas, lo que constituye un factor de vulnerabilidad. En efecto, el índice de concentración de Herfindahl-Hirshman por producto principal y por mercado se ubicaba en el entorno de 0,28 y en 0,21 respectivamente en el año 2014.24 Ese patrón de concentración se debe al elevado peso que tienen las exportaciones de petróleo crudo para el país (50,6 % del total en 2014), y a la importancia de determinados mercados como el de los Estados Unidos y la Unión Europea, que en 2014 absorbieron el 55,4 % de las exportaciones del país.

23 CAPÍTULO 2

23

Cabe mencionar igualmente que buena parte de la deuda interna del Estado es con instituciones públicas como el Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social. Esto implica que el endeudamiento público neto ecuatoriano es significativamente inferior al arriba mencionado.

24

Se considera que un mercado con un índice de Herfindahl-Hirshan superior al 0,18 es concentrado. Entre 0,1 y 0,18 se considera moderadamente concentrado, y con menos de 0,1 se considera diversificado.

Gráfico 2.8

Apertura de la economía y composición de exportaciones Fuente BCE

Apertura Comercial: Exportaciones más Importaciones (% PIB) 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Importaciones

2011

2012

2013

2014

Exportaciones

Composición Exportaciones (%) 100% 90% 80%

27,1

70% 60% 50%

21,7

16,5

20,6

32,9

34,8

40% 57,7

30% 20%

50,6

38,1

10% 0% 2003 Petróleo crudo

2008 Otros primarios

2014 Industrializados

Por su parte, tal y como puede apreciarse en el Gráfico 2.8, a lo largo de la última década, Ecuador no ha logrado reducir su dependencia de la exportación de productos primarios, tendencia que motiva la actual estrategia gubernamental para la transformación de la matriz productiva. En efecto, si bien en términos nominales las exportaciones de productos industrializados crecieron a un ritmo promedio anual del 3,8 % entre 2007 y 2014, la participación de dichos productos en las exportaciones totales del país cayó del 25,7 % al 16,5 %. Por su parte, las exportaciones de crudo pasaron de representar el 51,9 % de las exportaciones totales de bienes en 2007 a representar el 50,6 % de las mismas en 2014, mientras que la participación de otros productos primarios, principalmente banano, camarón, y flores, pasó del 22,4 % al 32,9 %.

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

En el Gráfico 2.9 puede apreciarse el comportamiento que ha tenido la balanza comercial ecuatoriana durante la última década. La tendencia más notable es el crecimiento que han registrado tanto los superávits petroleros como los déficits no petroleros, habiendo sido cruciales los primeros para financiar total o parcialmente los segundos. En efecto, entre 2003 y 2008 el peso del déficit comercial no petrolero aumentó desde el 5,9 % al 11,8 % del PIB, habiéndose estabilizado en torno al 10 % del PIB entre 2010 y 2013, y caído a un 7,6 % del PIB en 2014. Por su parte, los superávits petroleros aumentaron del 5,8 % del PIB a un pico del 13,5 % del PIB en 2008, tras lo cual volvieron a caer gradualmente hasta un 6,9 % del PIB en 2014. Esta tendencia explica los superávits comerciales totales obtenidos entre 2004 y 2008, y los déficits que se registran a partir del 2009, que en promedio se han ubicado en un 1,1 % del PIB (0,7 % del PIB en 2014).

Gráfico 2.9

Balanza Comercial Fuente BCE

En millones de US$ 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 -2.000 -4.000 -6.000 -8.000 -10.000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Petrolera

No petrolera

2012 2013 2014 Total

En % del PIB 15% 10%

5,8

5% 0% -5% -10%

-5,9

-15% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Petrolera

No petrolera

2012 2013 2014 Total

25 CAPÍTULO 2

Gráfico 2.10

Componentes de la balanza de pagos Fuente BCE

En millones de US$ 4.000

2.000

0

-2.000

-4.000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

2012 2013 2014

Remesas

Cuenta Capital y Financiera

IED

Cuenta Corriente

En % del PIB 10%

5%

0%

-5%

-10% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

2012 2013 2014

Remesas

Cuenta Capital y Financiera

IED

Cuenta Corriente

Respecto a los componentes de la balanza de pagos, la balanza por cuenta corriente ha pasado de registrar superávits entre 2005 y 2009 (2,4 % del PIB en promedio) a registrar déficits a partir de 2010 (0,9 % del PIB en promedio, 0,6 % del PIB en 2014). Esta transición se debe a varios factores, entre los que cabe destacar la evolución de la balanza comercial anteriormente descrita y la caída en el peso de las remesas de emigrantes que recibe el Ecuador. En efecto, entre 2003 y 2007 dichas remesas pasaron de representar el 5 % del PIB a representar el 6,5 % del PIB, tras lo cual su peso en relación al producto cayó gradualmente hasta un 2,5 % del PIB en 2014. Esta tendencia se explica por la grave crisis económica por la que atraviesan algunos de los países en los que residen la mayor parte de los migrantes ecuatorianos y por el fuerte crecimiento del PIB que se ha producido durante el período objeto de análisis.

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

En lo que respecta a la cuenta de capital y financiera, esta registró déficits entre 2005 y 2009 y superávits posteriormente. Los superávits obtenidos en la misma durante el período 2010 a 2014 se deben principalmente a las operaciones de financiamiento del sector público. Por su parte, la inversión extranjera directa (IED) que recibe el país ha evolucionado de manera estable, manteniéndose en un nivel moderado, aunque creciente en los últimos tres años.

Gráfico 2.11

Profundización financiera Fuente BCE y World Development Indicators

Crédito y Captaciones 35.000

30%

30.000

25%

25.000

20%

20.000

15%

15.000

10%

10.000

5%

5.000

0% -5%

0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

2012 2013 2014

Créditos al sector privado

Depósitos

Variación anual créditos (Y2)

Variación anual depósitos (Y2)

Crédito al Sector Privado 2013 (% del PIB) 80% 70%

70,7

60% 50,3

50%

47

40%

31,4

30%

30,6

20%

28,4 15,7

10% 0% Brasil

Colombia

Bolivia

Perú

México

Ecuador Argentina

En cuanto al desempeño del sector financiero, tal y como puede apreciarse en el Gráfico 2.11, a lo largo de la última década se ha producido un aumento sostenido del crédito al sector privado y del stock de depósitos. En efecto, entre 2003 y 2014 el crecimiento promedio anual experimentado por el stock de depósitos y de crédito al sector privado

27 CAPÍTULO 2

fue del 15,7 %. No obstante, se aprecia una cierta ralentización en la tendencia anteriormente reportada dado que la tasa de crecimiento del crédito al sector privado descendió hasta un 8,7 % y la de los depósitos hasta un 11,4 % (datos correspondientes al 2014).

La evolución del crédito y captaciones han permitido que los índices de profundización financiera aumenten sustancialmente: entre 2003 y 2014 el ratio crédito al sector privado sobre PIB pasó del 17,5 % al 29 %, mientras que durante el mismo período el stock de depósitos pasó de representar el 17,8 % del PIB a representar el 32,6 % del PIB. A pesar de lo anterior, cabe mencionar que Ecuador presenta índices de profundización financiera inferiores a los de la mayor parte de los países de la región: el crédito al sector privado representa cerca del 70 % del PIB en Brasil, en Colombia el 50 % del PIB, en Bolivia el 47 % del PIB, en Perú el 31 % del PIB y en México el 30 % del PIB. Varios indicadores sugieren que el sistema financiero ecuatoriano se encuentra en una situación sólida (ver Gráfico 2.12). En cuanto a la calidad de la cartera de la banca ecuatoriana, el ratio de cartera vencida sobre cartera total de la banca ecuatoriana ha evolucionado de manera estable y se ubicaba en octubre de 2014 en torno al 4,3 % para el conjunto del sistema, un nivel relativamente bajo. Si se analiza únicamente el sistema bancario privado, dicho ratio se ubicaba en aproximadamente un 3,4 %, mientras que si se mira a la banca pública es del 8,6 %.25 La razón por la que la cartera vencida de las instituciones públicas es mayor que el de las instituciones privadas es el perfil de riesgo de las operaciones en las que, por su naturaleza, se concentran las primeras en el marco de las políticas estatales para promover la inclusión financiera y el cambio de la matriz productiva.

Cabe destacar igualmente que la cartera vencida del sistema bancario ecuatoriano está debidamente provisionada. De hecho, el ratio de provisiones sobre cartera vencida se ubicaba a finales de 2014 en torno al 162 %, porcentaje que alcanzaba el 195 % en el caso de la banca privada.

En cuanto a los indicadores de solvencia, el ratio de capital (patrimonio técnico dividido por activos ponderados por riesgo) del sistema en su conjunto supera el 15 %, un nivel significativamente superior al exigido por la ley.

Junto con las políticas sociales implementadas por el Gobierno de la Revolución Ciudadana, el contexto macroeconómico descrito en este capítulo ha permitido que en los últimos años se produzca una importante caída en los niveles de pobreza, indigencia y desigualdad en el Ecuador. En efecto, tal y como puede apreciarse en el Gráfico 2.13, entre diciembre de 2007 y el mismo mes de 2014, la tasa de pobreza medida por ingresos se redujo del 36,7 % al 22,5 %, mientras que la tasa de pobreza extrema disminuyó del 16,5 % al 7,7 %.26 En esta línea, los censos de población y vivienda indican que el Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

porcentaje de la población con necesidades básicas insatisfechas a nivel nacional se contrajo del 71,4 % al 60,1 % entre 2001 y 2010. Por su parte, la desigualdad a nivel nacional, medida por el Índice de Gini,

25

No se incluye al BdE ni al BIESS en el cómputo de este indicador.

decreció del 0,55 en diciembre 2007 al 0,47 en el mismo mes de 2014,

26

Fuente: Encuesta Nacional de Empleo y Desempleo, INEC

evidenciando que el país hoy en día es más igualitario que hace algunos años.

Gráfico 2.12

Indicadores de solidez financiera Fuente Superintendencia de Bancos y Seguros

Cartera vencida / Cartera total (%) 10% 8% 6% 4% 2% 0%

Banca pública (Eje derecho)

Bancos grandes

Total

Sep 14

Jun 14

Mar 14

Dic 13

Sep 13

Jun 13

Mar 13

Dic 12

Sep 12

Jun 12

Mar 12

Dic 11

Sep 11

Jun 11

Mar 11

Dic 10

Sep 10

Jun 10

Mar 10

Dic 09

Banca privada

Índice de solvencia 25%

50%

45% 20% 40% 15% 35%

30%

10%

Total

29 CAPÍTULO 2

Oct 14

Banca pública (Eje derecho)

Bancos grandes

Sep 14

Jun 14

Mar 14

Dic 13

Sep 13

Jun 13

Mar 13

Dic 12

Sep 12

Jun 12

Mar 12

Dic 11

Sep 11

Jun 11

Mar 11

Dic 10

Banca privada

Gráfico 2.13

Pobreza y desigualdad a nivel nacional Fuente INEC

Pobreza por ingresos y desigualdad 0,6

60 50

0,55 40 30

0,5

20 0,45 10 0

0,4 2003

2004

2005

Pobreza

2006

2007

2008

2009

2010

Pobreza extrema

2011

2012

2013

2014

Índice de Gini (Eje derecho)

Una comparación con el resto de la región revela que la incidencia de la pobreza se ubica en un rango medio. Usando a tal efecto un indicador comúnmente utilizado por el Banco Mundial (porcentaje de la población que vive con menos de US$2 al día, medido en paridad del poder adquisitivo), Ecuador presentaba en 2012 una tasa de pobreza del 8,4 %, inferior a la de Bolivia (12,7 %) y Colombia (12 %), comparable a la de la República Dominicana (8,8 %), Perú (8,0 %) y Paraguay (7,7 %), y superior a la de Brasil (6,8 %) y México (4,1 %).

A pesar de las importantes reducciones en los índices de pobreza y desigualdad, aún existen disparidades significativas entre el área urbana y el área rural. De acuerdo a datos del INEC, mientras que en diciembre de 2014 la pobreza por ingresos afectaba al 16,4 % de la población urbana, dicho porcentaje alcanzaba el 35,3 % de la población rural. No obstante, cabe mencionar que recientemente la velocidad a la que se está reduciendo la tasa de pobreza a nivel rural supera a la urbana, lo que está permitiendo que se cierre gradualmente la brecha entre ambos sectores de la población ecuatoriana.

Dado lo anterior, no es sorprendente que el PIB per cápita tienda a ser mayor en las provincias que están más urbanizadas. En efecto, tal y como puede apreciarse en el Mapa 2.1, mientras que las provincias en las que se ubican las mayores ciudades del país (Quito, Guayaquil y Cuenca) tenían en 2010 rentas per cápita superiores a US$4.500, en aquellas provincias con mayor población rural, como es el caso de ciertas provincias amazónicas, algunas en la sierra central (Cañar, Chimborazo, Bolívar) y Manabí en la costa, el PIB per cápita no petrolero no supera los US$3.000.

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Las desigualdades regionales son aún más apreciables si se compara el porcentaje de la población con necesidades básicas insatisfechas (NBI) en los distintos cantones del país. Tal y como puede apreciarse en el Mapa 2.2, los cantones más urbanizados presentan sistemáticamente un porcentaje más bajo de la población con NBI. A modo de ejemplo, mientras que en Quito, Rumiñahui, Cuenca e Ibarra menos del 40 % de la población presenta NBI, en 8 cantones amazónicos, en 27 cantones de la costa y en 9 cantones de la sierra, más del 90 % de la población sigue teniendo NBI. La persistencia de los patrones de desigualdad rural-urbana, interprovincial e intercantonal anteriormente descrita, pone de manifiesto la importancia de seguir desplegando en el país instrumentos de política pública que fomenten una mayor equidad territorial como aquellos dispuestos por el COOTAD y como los instrumentos financieros que el BdE pone a disposición de los GAD ecuatorianos.

31 CAPÍTULO 2

Mapa 2.1

PIB per cápita por provincias (2010) 27 Fuente BCE (Cuentas Nacionales Provinciales)

Carchi

Esmeraldas

Imbabura Sucumbios

Pichincha Santo Domingo

Manabí

Napo

Cotopaxi

Orellana

Tungurahua Los Ríos Guayas Santa Elena

Bolívar

Pastaza

Chimborazo

Cañar

Morona Santiago

Azuay

PIB Per Cápita (no petrolero) <2500

El Oro

2501-3000 3001-3500

Loja

3501-4500 4501-5000

Zamora Chinchipe

>5000 Esmeraldas 50 0

Carchi

50

100 km Imbabura

Pichincha Santo Domingo

Manabí

Galápagos

Cotopaxi

Napo

Tungurahua Los Ríos Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014 Guayas

Santa Elena

Bolívar Chimborazo

Pastaza

Mapa 2.2

Porcentaje de la Población con Necesidades Básicas Insatisfechas por cantones (2010) Fuente INEC (Censo de Población y Vivienda)

Necesidades Básicas Insatisfechas Menor al 40% 41%-50% 51%-60% 61%-70% 71%-80% 81%-90% mayor al 91% 50

0

27

50

100 km

Para efectos de la elaboración de este mapa no se incluyó el PIB petrolero dada la concentración del mismo en las provincias productoras de crudo.

33 CAPÍTULO 2

CapĂ­tulo

3

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

3 EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS SUBNACIONALES 3.1 Análisis y perspectivas financieras de los GAD 3.1.1 Evolución del gasto28 El gasto público ejecutado por los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) 29 ecuatorianos ha experimentado una fuerte expansión durante los últimos años. En efecto, entre 2000 y 2014 el crecimiento acumulado del gasto provincial, municipal y parroquial fue del 1.278 % en términos nominales (363 % en términos reales), habiendo alcanzado un monto de US$4.710 millones en 2014.

28

La Nota Técnica, ubicada al final de la publicación, contiene un glosario con la definición de los conceptos presupuestarios desarrollados a lo largo del presente capítulo, así como el detalle de su construcción a partir de los rubros presupuestarios del ‘Clasificador Presupuestario de Ingresos y Gastos del Sector Público’ del Ministerio de Finanzas.

Históricamente, los municipios han presentado niveles de gasto público sustancialmente más elevados que los gobiernos provinciales, lo que se explica por el mayor número de competencias a su cargo: durante el período objeto de análisis ejecutaron el 76% del gasto subnacional total en el país, frente al 22 % en el caso de las provincias (ver Gráfico 3.1). Sin embargo, tras la aprobación de la Constitución de 2008 se aprecia un aumento en la participación del gasto provincial sobre el gasto total de los GAD, que pasó de un 21,3 % en el promedio de 20002008 a un 24 % en el promedio de 2009-2014.30 Asimismo, el Gráfico 3.1 permite apreciar que el peso de las parroquias rurales en el gasto subnacional total es menor (1,84 % del gasto total entre 2006 y 2014

29

En el presente informe solo se analizan los gobiernos municipales y provinciales, no se ha incluido información financiera de los gobiernos parroquiales.

30

A este salto contribuyen especialmente los datos correspondientes a 2009 y 2010, años en los que la participación del gasto provincial sobre el gasto subnacional total se ubicó por encima del 26 %. Posteriormente, la participación del gasto municipal sobre el gasto total cayó, y en los últimos años ha oscilado en torno al 24 %.

Gráfico 3.1

Gasto público de los GAD, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas, Banco del Estado y Banco Central del Ecuador

5.000 4.500

211

4,87%

4.000

4,33%

3.000

3,38% 2,89%

2.500 2.000

3,63% 3,13%

3,36%

1,87%

1.000

0

3,74%

48 36

1.500

500

4,36%

4,13%

3.500

156

205

178

72 270

551

761

838

2000

2001

2002

2003

23 393

299

279

1.029

1.117

2004

2005 2006

1.336

4,77%

627

44

59

832

790

169 881

4,72%

916

1.614

2.000

2.183

4,92%

1.066

232 4,68%

6% 5%

1.058

4% 3%

459 2.170

226

2.733

3.010

3.354

3.420

2% 1% 0%

Gasto GAD Municipales

2007

2008 2009

Gasto GAD Provinciales

2010

2011

35 CAPÍTULO 3

2013

2014

Gasto GAD parroquiales rurales*

Gasto total GAD (% PIB) (Eje derecho) * Información disponible a partir de 2006

2012

corresponden a este nivel de gobierno), si bien ha aumentado en los últimos años a raíz de una mayor participación de este nivel de gobierno en las transferencias del Gobierno Central, que el COOTAD estableció en un 6 % del total. Así, en 2014 el gasto parroquial representó el 4,92 % del gasto subnacional total.

El gasto subnacional en Ecuador representa actualmente el 4,7 % del PIB (ver Gráfico 3.1), habiendo experimentado un incremento de 2,8 puntos porcentuales del PIB desde el 2000. Este crecimiento en la participación del gasto público subnacional sobre el PIB se concentró entre el 2000 y el 2009, período en el que llegó a representar el 4,9 % de la economía nacional. Desde entonces, se ha producido una moderada caída en el peso del gasto de los GAD sobre el PIB. El Gráfico 3.2 permite analizar cómo ha evolucionado la participación del gasto público subnacional sobre el gasto público total. Se aprecia que dicha participación aumentó durante la primera mitad de la pasada década, alcanzando su nivel más alto entre 2006 y 2007: en dicho período, por cada 4 dólares de gasto público del Gobierno Central se gastaba aproximadamente 1 dólar al nivel de municipios, provincias y parroquias rurales. Desde entonces, se ha producido una disminución relativa de la participación de los GAD en el gasto público total que se explica por el mayor dinamismo que ha presentado el gasto del Gobierno Central. Ello ha llevado a que a finales de 2014 el gasto público ejecutado por los GAD representase el 18 % del gasto del Gobierno Central y el 11 % del gasto público del SPNF. Gráfico 3.2

Gasto Público de los GAD, 2000-2014 (% gasto del Gobierno Central y del Sector Público No Financiero) Fuente Banco del Estado y Banco Central del Ecuador

30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Gasto GAD (% Gasto SPNF)

2011

2012

2013

Gasto GAD (% Gasto Gobierno Central)

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

2014

3.1.2 Composición de ingresos y gastos El Gráfico 3.3 evidencia que, a pesar de los fuertes cambios que se han producido en los valores absolutos de las distintas fuentes de ingresos de los GAD a lo largo de los últimos 15 años, el grado de dependencia financiera que presentan los gobiernos subnacionales de las transferencias del Gobierno Central no ha variado mucho entre el principio y el final del período analizado.31 En efecto, la participación de las transferencias sobre el total de ingresos de los GAD apenas aumentó del 77 % al 78 % entre el 2000 y el 2014. No obstante, se observan oscilaciones significativas durante el período objeto de estudio. Más concretamente, se aprecia que el peso relativo de las transferencias cayó gradualmente entre 2000 y 2007 (hasta representar el 69 % de los ingresos), tras lo cual volvió a aumentar hasta los niveles actuales.

Por su parte, la participación de los ingresos propios sobre el total de ingresos evolucionó de manera inversa, aumentando del 21 % al 29 % entre 2001 y 2005, tras lo cual ha convergido hacia niveles comprendidos entre el 20 % y el 22 %. Cabe mencionar igualmente que si bien las transferencias y donaciones provenientes del sector privado y del sector externo (organismos internacionales y gobiernos extranjeros) tienen actualmente una importancia marginal como fuente de ingresos para los GAD, estas jugaron un papel significativo entre el 2006 y el 2010, y especialmente en el 2009, año en el que llegaron a representar el 9 % de los ingresos totales de los gobiernos subnacionales.

Por el lado del gasto, los datos expuestos en el Gráfico 3.3 evidencian que si bien la inversión pública ha aumentado marcadamente en términos absolutos (desde US$152 millones en 2000 hasta US$1.654 millones en 2014), su participación en el gasto público total de provincias y municipios ha caído desde un 68 % en 2002 hasta un 48 % en 2014.32 Este movimiento se explica por el mayor dinamismo que ha mostrado el gasto corriente durante el período de análisis, que fue particularmente marcado en lo relativo a sueldos y salarios. En efecto, a partir del 2004 se produjo una expansión sostenida del gasto de personal, cuya participación sobre el total de gasto aumentó desde un 19 % a un 32 % en 2010, peso relativo en torno al cual se ha mantenido desde entonces. La participación de los demás componentes que conforman el gasto corriente (compra de bienes y servicios, transferencias, y otros) aumentó igualmente entre 2002 y 2007, tras lo cual se ha mantenido en torno al 18-19 %. Por su parte, el gasto financiero que corresponde a los GAD por concepto de intereses sobre la deuda pública se ha mantenido a un nivel relativamente bajo durante el período estudiado, y todavía representa menos del 2 % del gasto total. Ello sugiere que la carga financiera que supone la deuda pública de los GAD ecuatorianos se ubica todavía a un nivel moderado.

37 CAPÍTULO 3

31

Se excluye de este análisis a las parroquias rurales debido a que sus ingresos están esencialmente compuestos por transferencias y a que existen menos información sobre la composición de su gasto.

32

Los Gastos de Personal comprenden los siguientes rubros presupuestarios: 51 - Gastos en Personal, 61 - Gastos en Personal para Producción, y 71 - Gastos en Personal para Inversión. La Inversión Pública comprende los rubros: 75 - Obras Públicas, 77 - Otros Gastos de Inversión, 78 - Transferencias y Donaciones para Inversión, 84 - Bienes de Larga Duración y 88 - Transferencias y Donaciones de Capital.

Gráfico 3.3

Ingresos y gastos de los GAD, y su composición, 2000-2014 (millones de US$ y % de los ingresos y gastos totales) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

1. Ingresos públicos (millones US$) 5.000 4.500

906

4.000 703

3.500 3.000

554

2.500

518

2.000

440

1.500 1.000 500 0

177 101 344

661

244 762

315

854

376

431 4

1014

1033

151

62 1258

143

2040 1484

615 579

31

824 17

12

15

91

216

2957 2276

3400 3549

2787

1694

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Transferencias gubernamentales

977

2012 2013 2014

Donaciones del sector privado y Ong. Int.

Ingresos propios

2. Ingresos públicos (% de los ingresos totales) 100% 90%

23%

21%

24%

27%

27%

29%

80% 1%

70%

25%

24%

4%

7%

71%

69%

20% 5%

23%

9%

21% 3%

20% 21,7% 1%

21%

21,5%

0,4% 0,4% 0,3%

60% 50% 40%

77%

79%

76%

73%

73%

70%

75%

68%

76%

79% 77,9% 78,6% 78,2%

30% 20% 10% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Transferencias gubernamentales

2012 2013 2014

Donaciones del sector privado y Ong. Int.

Ingresos propios

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

3. Gasto público (millones US$) 3.500

49 44

3.000

35

2.500 27

2.000

30

1.500

22

1.000

0

16

16 152 62 56

354 86 111

517

527

98 147

116 180

22

690

717

131 192

157 221

1093

1208

234 293

390

334

490

407

343 590

411 687

555

506

888

815

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Gasto personal

Otros gastos corrientes

Inversión pública

Intereses de la deuda

1654

1522

1053

846 787

1703

31 1376

28

500

56

640

962

639

1071

2012 2013 2014

4. Gasto público (% de los gastos totales) 100%

2%

1%

2%

2%

2%

1%

1%

1%

1%

1%

1%

2%

63%

67%

64%

59%

52%

55%

56%

48%

50%

51%

51%

48%

20%

16%

19%

19%

18%

19%

19%

24%

27%

32%

30%

30%

29%

31%

90% 80% 70%

56%

64%

68%

60% 50% 40% 30%

21%

16%

13%

14%

13%

14%

23%

20%

19%

21%

19%

20%

17%

21%

20% 10%

22%

25%

0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

2012 2013 2014

Gasto personal

Otros gastos corrientes

Inversión pública

Intereses de la deuda

39 CAPÍTULO 3

3.1.3 Resultados fiscales de los GAD Tal y como puede apreciarse en el Gráfico 3.4, en todos los años comprendidos entre 2000 y 2008 los GAD ecuatorianos obtuvieron superávits que, en términos agregados, representaron el 7,15 % de su gasto total durante ese período. Esta situación se revirtió abruptamente en 2009, único año del período analizado en el que se presentó un déficit de magnitud significativa en las finanzas subnacionales: US$490,1 millones, el equivalente al 0,8 % del PIB y al 16,1 % del gasto público ejecutado por los GAD. Este déficit se explica por la confluencia de dos factores. El primero es la reducción del 9,4% en los ingresos (propios y por transferencias) de los GAD que se produjo en 2009 debido a los efectos que sobre la economía y las finanzas públicas ecuatorianas tuvo la caída de los precios del crudo resultante de la crisis financiera internacional. El segundo es que, a pesar de la crisis, en 2009 no solo no se produjo un ajuste del gasto de los GAD, sino que el mismo aumentó un 13,9 % en términos nominales. El ajuste fiscal subnacional no llegaría hasta el 2010, año en el que el gasto de los GAD cayó un 1 % y se volvió a obtener un superávit. Lo anterior sugiere que los GAD podrían tener una tendencia a ajustar su nivel de gasto a cambios en su nivel de ingresos con un cierto rezago, por lo que en años fiscalmente complejos como lo fue el 2009, las finanzas públicas subnacionales serían particularmente propensas a presentar déficits.

Entre 2011 y 2013 los GAD también presentaron déficits, si bien estos fueron de magnitud moderada (en promedio equivalentes al 2,4 % de Gráfico 3.4

Ingresos, gastos y balance fiscal de los GAD, 2000-2014 (millones US$ y % del gasto total ejecutado) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

6.000,00

4.000,00

40% 30,3%

30% 18,5%

2.000,00

20%

15,1%

0

(2.000,00)

6,0% 4,1%

4,7%

5,3%

10%

5,4% 1,8%

1,6%

-1,9%

0%

2,5%

(4.000,00)

-3,3%

-2,0%

2012

2013

-10%

-16,1%

-20%

(6.000,00) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Ingreso

Gasto

2011

Balance fiscal (% gasto total) (Eje derecho)

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

2014

sus gastos totales). En 2014, en cambio, los gobiernos subnacionales volvieron a obtener un superávit fiscal de US$75,3 millones, el equivalente al 1,6 % de su gasto total. Este resultado se explica por la moderada expansión del gasto público subnacional que se produjo en dicho año (aumento del 1,4 % en términos nominales), y por el aumento del 5,1 % que se produjo en sus ingresos.

Para comparar al modelo ecuatoriano de descentralización con el de otros países de la región, la Tabla 3.1 compara algunos indicadores utilizados habitualmente en la literatura sobre federalismo fiscal. Un primer indicador es el gasto público subnacional como porcentaje del PIB nacional. Se observa que en el contexto latinoamericano, los países con estructuras federales de gobierno (Brasil, Argentina y México) presentan mayores niveles de gasto subnacional, lo que se explica por las responsabilidades de gasto que han asumido los gobiernos locales bajo este tipo de estructuras territoriales. Pese a no contar con un sistema federal de gobierno, los gobiernos locales y regionales en Colombia y Bolivia también ejecutan un monto significativo de gasto público, que se ubica en el entorno del 10 % del PIB. Los GAD ecuatorianos ejecutan niveles de gasto público relativamente bajos (4,68 % del PIB), colocándose únicamente por delante de Chile (2,2 %). Este indicador sugiere, por tanto, que Ecuador es uno de los países fiscalmente menos descentralizados de la región.

Tabla 3.1

Gasto público, ingresos propios y desbalance fiscal vertical de gobiernos subnacionales en América Latina (% PIB), 2009 Fuente Recaudar No Basta, BID (2012) y Base SIM 2000- 2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Nota Los datos de Ecuador corresponden al 2013, mientras que los datos de Argentina y Colombia son de 2012. Las cifras para el resto de los países corresponden al 2009 Ingresos propios gobiernos subnacionales

Desbalance fiscal vertical

% del gasto financiado con ingresos propios

17,1

5,6

11,5

33%

9 departamentos, 112 provincias y 327 municipios

10,2

2,7

7,5

26%

Federal

26 estados, un distrito federal y 5.564 municipios

21,5

13,1

8,4

61%

Chile

Unitario

15 regiones, 54 provincias y 346 municipios

2,2

1,3

0,9

59%

Colombia

Unitario

32 departamentos, 10 distritos y 1.096 municipios

8,7

3,7

5

42%

Ecuador

Unitario

24 provincias y 221 municipios

4,68

0,97

3,71

22%

México

Federal

31 estados, un distrito federal y 2.439 municipios

10,6

2,0

8,6

19%

Perú

Unitario

25 departamentos, 195 provincias y 1.832 municipios

8,0

1,4

6,6

18%

País

Sistema de gobierno

Estructura de gobierno

Argentina

Federal

23 provincias, una ciudad autónoma y 1.301 municipios

Bolivia

Unitario

Brasil

Gasto público gobiernos subnacionales

41 CAPÍTULO 3

Es común que los gobiernos locales no recauden suficientes recursos propios para hacer frente a todas sus responsabilidades de gasto, generándose así un desbalance fiscal vertical, la mayor parte del cual debe ser cubierto por el Gobierno Central a través de transferencias. Bajo esta lógica, la magnitud del desbalance fiscal vertical (gasto público subnacional menos ingresos propios) captura la medida en que las responsabilidades de gasto a cada nivel de gobierno son cubiertas a través de la recaudación de ingresos propios o a través de las transferencias del Gobierno Central y de financiamiento. Mientras más alto sea este desbalance fiscal vertical, mayor es la dependencia que tienen los gobiernos subnacionales de las transferencias que reciben de su Gobierno Central.

Los ingresos propios generados por los GAD ecuatorianos en 2013 ascendieron aproximadamente al 1 % del PIB, cifra que los sitúa en la parte baja de la tabla de los países analizados en esta sección.33 Ello contribuye a explicar que de cada US$100 de gasto público que ejercen los GAD en Ecuador, aproximadamente US$22 sean financiados por ingresos generados a nivel local, y los restantes US$78 provengan de las transferencias del Gobierno Central. Lo anterior evidencia la alta dependencia financiera del Gobierno Central que tienen los GAD en Ecuador, con un nivel similar a la presentada por los gobiernos subnacionales en México y Perú, y lejos de sus contrapartes en Brasil y Chile, países en donde la recaudación local financia alrededor del 60% del gasto público subnacional. A pesar de ello, debido a que el porcentaje del gasto que se ejecuta a nivel subnacional es más bajo, la magnitud en términos absolutos del desbalance fiscal vertical que presenta el país es relativamente reducida (3,48 % del PIB), y se compara favorablemente con el resto de la región.

3.2 Ingresos de los GAD Las transferencias que reciben los GAD del Gobierno Central han presentado una fuerte expansión entre 2000 y 2014, con un crecimiento anual promedio del 21 % en términos nominales durante este período (11 % en términos reales). Tal y como puede apreciarse en el Gráfico 3.5, el monto de las transferencias solamente retrocedió en el 2009 con una caída del 17 %. Con respecto a su destino, las transferencias asignadas a los GAD Municipales representaron el 69 % de las transferencias totales durante el período analizado, mientras que las transferencias entregadas a las provincias y a las parroquias rurales fueron equivalentes al 28 % y al 3 % respectivamente del total asignado a los gobiernos seccionales.

Los ingresos propios generados por los GAD ecuatorianos exhibieron igualmente una fuerte expansión durante el período estudiado, con un crecimiento anual promedio del 19 % en términos nominales (9 % en términos reales) que permitió que pasaran de US$101 millones en 2000 a US$977 millones en 2014. El Gráfico 3.6 permite apreciar que el monto

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Gráfico 3.5

Transferencias del Gobierno Central, 2000-2014 (millones de US$) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

4.000 212

3.500 174

3.000 2.500

94 44

2.000 23

1.000 182

500 0

721

35

1.500

87 257

479

203 559

200 654

285

729

286

747

370 888

982

1319

1158

3% 1075

28%

889

687

537

434

1051

40

819

189

232

1589

1968 2068

2418

69%

2474

Participación en transferencias (promedio 2000-2014)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Municipios

Provincias

Juntas parroquiales

Gráfico 3.6

Ingresos propios, 2000-2014 (millones de US$) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

8%

1.000

63

900

57

800

54

700 600

45

500 400 300 200 100 0

57

12 89

13 164

18 226

13 302

27

348

31

400

54

61

61

33

407

473

500

519

554

650

767

843

920 92% Participación en recaudación local GAD (promedio 2000-2014)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Municipios

Provincias

de recursos propios que generan los GAD Municipales es muy superior al de los gobiernos provinciales, a esto contribuyen las mayores competencias tributarias y de recaudación que la ley les otorga. En efecto, durante el período analizado, la recaudación propia que obtuvieron los municipios representó el 92 % de la recaudación propia de los GAD en su conjunto (ingresos propios municipales más ingresos propios provinciales). Así, en 2014, los ingresos propios de los municipios ascendieron a US$920 millones, mientras que la recaudación provincial totalizó US$57 millones.

43 CAPÍTULO 3

33

Los ingresos propios comprenden los siguientes rubros: Impuestos, Tasas y Contribuciones, Venta de Bienes y Servicios, Rentas y Multas, Venta de Activos no Financieros, y otros.

3.2.1 GAD Municipales 3.2.1.1 Evolución de las transferencias del Gobierno Central por estratos En la presente sección se realiza un análisis desagregado de las transferencias que reciben los GAD Municipales distinguiendo por estratos.

Tal y como puede apreciarse en la Tabla 3.2, la pertenencia de los municipios a cada uno de los seis estratos se determina por el número de habitantes en su territorio, siendo los municipios del estrato 1 aquellos con la menor población (< 10.000 habitantes), y los municipios del estrato 6 aquellos con el mayor número de habitantes (> 1 millón). Con base en esta clasificación, se compara el valor que toma una serie de indicadores en los distintos estratos con el objeto de identificar brechas y pautas comunes en la estructura financiera de los GAD Municipales que puedan estar relacionadas con el tamaño de su población.

Tabla 3.2

Clasificación de municipios según población y porcentaje de la generación de ingresos propios municipales Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Estrato

Delimitación

Cant. municipios*

% población

% de transferencias 2014

% recaudación IP 2014

Estrato 1 Estrato 2

1 - 9.999

50

2%

7%

2%

10.000 - 19.999

47

5%

7%

Estrato 3

3%

20.000 - 49.999

68

15%

19%

9%

Estrato 4

50.000 - 99.999

34

16%

18%

14%

Estrato 5

100.000 - 1'000.000

20

30%

24%

27%

Estrato 6

> 1'000.000

2

32%

25%

45%

*Con base en el Censo de Población y Viviendo 2010, INEC.

El Gráfico 3.7 permite apreciar el fuerte crecimiento que han exhibido las transferencias del Gobierno Central a los GAD Municipales durante el período de análisis, las cuales pasaron de US$257 millones en el 2000 hasta US$2.474 millones en 2014, promediando un crecimiento anual del 19 % en términos nominales y del 10 % en términos reales. Se aprecia igualmente que las transferencias a los municipios no solo han aumentado en valor absoluto, sino que su peso sobre el PIB también ha presentado una trayectoria ascendente, especialmente a partir de la aprobación del COOTAD en 2010.34 El único año en el que dichas transferencias cayeron fue en el 2009 debido al anteriormente mencionado impacto de la crisis financiera internacional sobre los ingresos totales del sector público. Cabe mencionar que el impacto de ese retroceso sobre los municipios del estrato 1 fue proporcionalmente mayor: las transferencias a estos municipios disminuyeron un 17 % en 2009, frente a una caída del 12 % para el conjunto de los GAD Municipales.

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Gráfico 3.7

Transferencias municipales por estrato, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

2,56%

3.000 2.500

1,96%

1,96%

2,02%

1,99%

2.000

1,90%

1,80%

1,40%

2,06%

2,13%

2,28%

2,48%

2,36%

2,46%

3%

1,85%

2%

1.500 1%

1.000 500 0

0% 2000

2001

2002

2003

Estrato 1

2004

2005

2006

2007

Estrato 3

Estrato 2

2008

2009

2010

2011

2012

Estrato 5

Estrato 4

2013

2014

Estrato 6

Transferencias como % de PIB

Gráfico 3.8

Transferencias municipales por estrato (% del total de transferencias) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

7% 8% 17%

8%

9%

8%

9%

20%

16%

18%

24%

23%

7% 8%

2% 5% 32%

16%

18%

21%

17%

18%

23%

16%

23% 29%

28%

2000-2003 Estrato 1

23%

20%

2004-2006

2007-2010

Estrato 2

Estrato 3

27% Participación poblacional (promedio 2000-2004)

2011-2014 Estrato 4

Estrato 5

Estrato 6

El Gráfico 3.8 revela que los municipios de menor tamaño reciben un volumen proporcionalmente más alto de transferencias que los de mayor tamaño. En efecto, entre 2011 y 2014, los municipios de los estratos 1 y 2, que albergaban al 7 % de la población total del país, recibieron el 15 % de las transferencias, mientras que los municipios de los estratos 3 y 4 concentraban al 32% de la población y recibieron el 35 % de las transferencias. En el extremo opuesto, los municipios del estrato 5

45 CAPÍTULO 3

34

Desde la aprobación del COOTAD (2010-2014) las transferencias a los municipios han representado en promedio el 2,4 % del PIB, frente a un promedio de 1,9 % del PIB entre 2000 y 2009.

Gráfico 3.9

Transferencias municipales per cápita por estrato (US$) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

600 500 400 300 200 100 0 2000

2001

2002

2003

2004

2005 2006

2007

2008 2009

2010

Estrato 1

Estrato 2

Estrato 3

Estrato 4

Estrato 5

Estrato 6

2011

2012

2013

2014

percibieron el 23 % de las transferencias a pesar de concentrar al 29 % de la población, y los del estrato 6 recibieron el 27 % de las transferencias con el 32 % de la población. Las cifras anteriormente expuestas evidencian el esfuerzo redistributivo del Gobierno Central, y su afán por destinar volúmenes de recursos proporcionalmente más altos a los municipios de menor tamaño, que tienden a ser aquellos que presentan peores indicadores socioeconómicos.

La misma conclusión puede extraerse del Gráfico 3.9, que muestra la evolución de las transferencias per cápita para los seis estratos a lo largo del período 2000-2014. Se observa que los municipios menos poblados del estrato 1 han recibido históricamente las mayores transferencias en términos per cápita (US$501 en 2014), debido parcialmente a las transferencias adicionales que recibe el 68 % de los municipios pertenecientes a este estrato por la Ley 010 y la Ley 047.35 Con transferencias de US$123 y US$126 por habitante, los municipios más poblados del país (estratos 5 y 6) son los que menos transferencias reciben en términos per cápita, colocándose por detrás de los municipios del estrato 4 (US$163 en transferencias por habitante), y de los municipios del estrato 3 (US$189 en transferencias por habitante). Con respecto a los municipios del estrato 2, las transferencias por habitante son de US$247.

Asimismo, el Gráfico 3.9 permite apreciar que la brecha entre las transferencias per cápita que reciben los municipios de menor tamaño y

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

las que llegan a las mayores ciudades del país se ha ampliado con los años, lo que evidencia la intensificación de la redistribución de recursos públicos que el Gobierno Central instrumenta a través de sus transferencias. Sin embargo, se observa igualmente que desde el 2009 se ha producido un aumento generalizado y significativo en las transferencias per cápita hacia todos los estratos, es el resultado, tanto de las nuevas reglas establecidas por la Constitución de Montecristi y el COOTAD, como del crecimiento de los ingresos totales que el sector público ha percibido durante este período de fuerte expansión económica.

3.2.1.2 Evolución de los ingresos propios de los GAD Municipales Los ingresos propios de los municipios ecuatorianos presentaron un crecimiento anual promedio del 20 % en términos nominales durante el período 2000-2014 (10 % en términos reales). Este comportamiento ha estado impulsado principalmente por el dinamismo de los impuestos y de las tasas y contribuciones, rubros que experimentaron un crecimiento anual promedio nominal del 23,1 % durante dicho período.

Como se observa en el Gráfico 3.10, los ingresos propios municipales representan actualmente el 0,91 % del PIB nacional, situándose aún por debajo del máximo alcanzado en 2005, que fue del 0,96 % del PIB. En el 2000, los ingresos propios que generaban los municipios ecuatorianos tan solo alcanzaron el 0,48 % del PIB. Los impuestos son la principal fuente de recursos propios para los municipios del país. Mientras que en el 2000 estos aportaron el 38 % de

35

En 2008 se realizó la última reforma a la Ley 010, incrementándose el impuesto a cada barril de petróleo de 50 centavos a 1 dólar para el “fondo para el ecodesarrollo de la región amazónica y fortalecimiento de los gobiernos seccionales”, el cual fue implementado para la conservación del medio ambiente de los daños de la extracción petrolera. Este fondo se distribuye del siguiente modo: 58 % para los municipios, 28 % para los consejos provinciales; 9 % para el ECORAE y el 5 % restante para el fondo de Desarrollo Parroquial Amazónico.

Por su parte, la Ley 047 contempla asignaciones equivalentes al 5 % de la facturación por venta de energía proveniente de las centrales hidroeléctricas instaladas en las provincias de Tungurahua, Azuay, Cañar y Morona Santiago.

La distribución para los gobiernos autónomos descentralizados basada en las ventas de energía eléctrica de su territorio se realiza de la siguiente forma: 40 % GAD Provinciales, 40 % GAD cantonales en cuyas jurisdicciones se encuentren fuentes hídricas que nutren a centrales hidroeléctricas, y 20 % para GAD cantonales que no tengan estas fuentes hídricas. Actualmente 24 de los 50 municipios del estrato 1 están ubicados en la región Oriente del país, que comprende las provincias de Napo, Orellana, Sucumbíos, Pastaza, Morona Santiago y Zamora, y reciben por tanto las transferencias contempladas en la Ley 010. Por otro lado, 18 GAD Municipales pertenecientes al estrato 1 están ubicados en las provincias de Azuay, Cañar, Tungurahua y Morona Santiago, siendo así beneficiarias de las transferencias derivadas de la Ley 047. De esta forma, 34 de los 50 municipios (68 %) dentro del estrato 1 reciben transferencias provenientes de la Ley 010, la Ley 047, o ambas.

Gráfico 3.10

Ingresos propios municipales, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

1.000

0,93%

900 0,79%

800

0,95% 0,96% 0,87%

0,81%

700

0,88% 0,83%

0,80%

0,89%

0,90%

0,82%

0,80%

0,67%

600

1,00%

0,91%

0,93%

500 400 300

0,70% 0,48%

0,60%

200

0,50%

100

0,40%

0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

2011

2012

2013

2014

Impuestos

Rentas de inversiones y multas

Venta de bienes y servicios

Tasas y contribuciones

Otros ingresos

Venta de activos no financieros

Ingresos propios como % del PIB

47 CAPÍTULO 3

Gráfico 3.11

Composición de ingresos propios municipales por tipo, 2000 y 2014 Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

7%

2% 7%

11%

3% 3%

3% 38%

2000

2014

52%

17% 32%

25%

Impuestos

Rentas de inversiones y multas

Tasas y contribuciones

Otros ingresos

Venta de bienes y servicios

Venta de activos no financieros

los ingresos propios municipales, en 2014 representaron el 52 % de los mismos (ver Gráfico 3.11). Las tasas y contribuciones son la segunda fuente de ingresos propios municipales más importante. Esta categoría de ingresos, dentro de la que se encuentra el cobro por recolección de basura, las contribuciones de mejoras y el cobro por prestación de servicios, genera actualmente el 32 % de los ingresos propios municipales (25 % en 2000). Las demás fuentes de ingresos propios de los municipios (venta de bienes, rentas de inversiones y multas y venta de activos no financieros) han perdido importancia relativa durante el período estudiado, pasando de aportar el 37 % de los ingresos propios municipales en el 2000 a representar el 16 % de los mismos en 2014.

3.2.1.3 Generación de ingresos propios en los GAD Municipales por estrato Tal y como puede apreciarse en la Tabla 3.2, los 22 municipios pertenecientes a los estratos 5 y 6 generan actualmente el 72 % de los ingresos propios municipales del país. Este porcentaje es superior a la proporción de la población total del país que vive en estos municipios (62 %), e igualmente superior a su aporte al PIB nacional (66 %). En el otro extremo se encuentran los municipios más pequeños (pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3), que en conjunto albergan al 22 % de la población nacional, y generan tan solo el 14 % del total de los ingresos propios municipales.

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Estas cifras evidencian que los municipios grandes tienen una mayor capacidad de generación de ingresos propios per cápita que los pequeños.

Un indicador ampliamente utilizado en el análisis financiero de los gobiernos subnacionales es el ratio de ‘Ingresos Propios sobre Ingresos Totales’ (IP/IT). Dicho indicador refleja el nivel de ‘dependencia’ o ‘independencia’ financiera que tienen los GAD frente a las transferencias que reciben del Gobierno Central. Mientras mayor sea el indicador de IP/IT, mayor será la capacidad de un gobierno local para garantizar el financiamiento de sus operaciones, independientemente del monto de transferencias que recibe del Gobierno Central.

Gráfico 3.12

Participación de ingresos propios dentro de los ingresos totales, 2000-2014 (% de los ingresos totales) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Estrato 1

Estrato 2

Estrato 3

Estrato 4

Estrato 5

Estrato 6

El Gráfico 3.12 presenta la evolución del indicador de ingresos propios como proporción de los ingresos totales, distinguiendo entre los seis estratos de municipios. Se aprecia que existen amplias diferencias entre el peso que tienen los ingresos propios sobre el total de ingresos de los municipios más grandes (estratos 5 y 6) y del resto de municipios (estratos 1, 2, 3 y 4). En la actualidad, dicho indicador se ubica en un 29 % para los municipios del estrato 5 y en un 40 % para los del estrato 6. En cambio, los ingresos propios de los municipios pertenecientes a los estratos 1, 2, 3 y 4 representan el 10 %, 14 %, 15 % y 23 % de sus ingresos totales respectivamente.

49 CAPÍTULO 3

Total municipios

Los municipios más grandes del país, por tanto, tienen una mayor capacidad para generar recursos propios que los municipios de menor tamaño, hecho que se deriva fundamentalmente de los siguientes factores: (i) cuentan con bases tributarias más amplias debido al tamaño de su economía, al número y tamaño de las empresas instaladas en su territorio, y al valor de las propiedades comerciales y residenciales que se ubican en los mismos;36 (ii) su capacidad institucional y operativa para gestionar los procesos recaudatorios propios de cada impuesto, tasa o contribución tiende a ser mayor que en los municipios más pequeños; (iii) la mayor densidad en el territorio de los municipios grandes facilita igualmente la gestión de dichos procesos recaudatorios.

Otra tendencia que cabe mencionar, es la caída en el indicador agregado de IP/IT para el conjunto de los municipios del país (serie punteada en el Gráfico 3.12) que se produjo entre 2005 y 2008 (desde 35 % a 25 %), tras lo cual se estabilizó y aumentó ligeramente hasta alcanzar el 27 % en 2014. Cabe mencionar igualmente que esta caída ha sido más pronunciada para los municipios del estrato 6 y del estrato 5, cuyo IP/IT pasó del 56 % al 40 % y del 34 % al 29 % respectivamente entre 2005 y 2014.37 En cambio, el peso de los ingresos propios sobre los ingresos totales aumentó ligeramente para los estratos 1, 2, 3 y 4 a partir del 2010. La combinación de ambas tendencias ha llevado a que se produzca una cierta convergencia entre el grado de dependencia que tienen de las transferencias del Gobierno Central los municipios pequeños y los grandes. Parecería, por tanto, que durante los últimos años los municipios pequeños han intensificado su esfuerzo fiscal, mientras que los grandes lo han relajado, a pesar de lo cual sigue existiendo diferencias importantes entre la capacidad recaudatoria de ambos grupos de municipios.

Los impuestos constituyen la principal fuente de recursos para los seis estratos, destacándose en este sentido los municipios del estrato 6, que obtienen el 58 % de sus ingresos propios por esta vía (ver Gráfico 3.13). En el otro extremo, la participación de los impuestos sobre el total de los ingresos propios de los municipios del estrato 2 es la menor: 39 % en promedio (dato de 2014). Por su parte, las tasas y contribuciones se sitúan de forma generalizada como la segunda fuente de ingresos más relevante para los municipios del país. Esta fuente de ingresos es particularmente relevante para los municipios de los estratos 3 y 2, que reciben por este concepto un 37 % y 35 % de sus ingresos propios respectivamente.

Cabe mencionar igualmente que la venta de bienes y servicios y la venta de activos no financieros sigue siendo relevante para los municipios de menor tamaño: en conjunto aportan el 16 % de los ingresos propios de los municipios pertenecientes a los estratos 1 y el 14 % de los del estrato 2. A medida que crece el tamaño de los municipios, el peso relativo de esta fuente de ingresos tiende a caer (el 6 % para los municipios del estrato 5, y el 5 % para los del 6). Finalmente, las rentas de inversiones y multas tienen una importancia relativamente homogénea para los

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Gráfico 3.13

Composición de ingresos propios por estrato, 2014 Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

100% 90% 80%

4% 4% 7%

2% 4%

1% 5%

8%

7%

8%

8%

7%

6%

4%

12%

12%

2%

5% 1% 5%

31%

70% 60%

2% 4%

4%

23%

35%

32%

37%

32%

50% 40% 30% 20%

50% 39%

58%

48%

50%

Estrato 4

Estrato 5

43%

10% 0% Estrato 1

Estrato 2

Estrato 3

Estrato 6

Impuestos

Rentas de inversiones y multas

Tasas y contribuciones

Otros ingresos

Venta de bienes y servicios

Venta de activos no financieros

distintos grupos de municipios, con un peso sobre el total de ingresos que oscila entre el 5 % (estrato 6) y el 8 % (estratos 2, 4 y 5).

En resumen, los datos arriba expuestos sugieren que la consolidación de los ingresos propios municipales a través del cobro de impuestos, tasas y contribuciones ha ocurrido principalmente en los municipios más grandes del país (estratos del 3 al 6), mientras que los municipios de menor tamaño (estratos 1 y 2) presentan una mayor dependencia de la venta de bienes y servicios, rentas de inversiones, multas y otros rubros, que en conjunto generan aproximadamente la quinta parte de sus ingresos propios.

Una mirada más detallada al rubro de los impuestos también evidencia

36

la existencia de diferencias sustanciales entre los distintos estratos. El impuesto predial constituye la principal fuente de recaudación tributaria para todos los estratos, con la excepción de los municipios pertenecientes al estrato 1, los cuales recaudan el 15 % de sus tributos por esta vía frente al 28 % para los estratos 2 y 3, el 26 % para el estrato 4, y el 23 % para los estratos 5 y 6. Esta diferencia podría deberse tanto a los desafíos técnicos y operativos que afrontan las administraciones municipales en poblaciones pequeñas para cobrar este impuesto y mantener actualizados los catastros, como al menor valor relativo de las propiedades residenciales en sus territorios.

51 CAPÍTULO 3

37

En efecto, los municipios pertenecientes a los estratos 5 y 6 concentran el 62 % de la población ecuatoriana (ver Tabla 3.2) y generan el 63,26 % del PIB nacional en el 2011.

Esta tendencia se explica fundamentalmente por el gran dinamismo que han tenido las transferencias del Gobierno Central: durante el período 2005-2013 las transferencias recibidas por los municipios del estrato 6 mostraron un crecimiento promedio anual del 18 % en términos nominales, frente al crecimiento promedio anual del 8 % de los ingresos propios de dichos municipios.

Gráfico 3.14

Composición de impuestos por estrato, 2014 Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

15%

8%

11%

39%

5%

22%

Estrato 1 28%

15%

16%

15%

28%

15%

18%

9%

26%

16%

18%

9%

17%

Estrato 2 10%

20%

Estrato 3 11%

13%

16%

Estrato 4 23%

16%

21%

14%

18%

8%

Estrato 5 23%

15%

21%

20%

14%

7%

Estrato 6

Impuesto predial (urbano y rústico)

De alcabalas

Patentes comerciales, industriales y de servicios

A los activos totales

A la utilidad por la venta de predios

Otros impuestos

Dados los reducidos niveles de recaudación del impuesto predial que generan, los municipios del estrato 1 se apoyan principalmente en el impuesto a los activos totales, que en términos relativos es más relevante para estos municipios que para aquellos pertenecientes a los demás estratos (ver Gráfico 3.14). Sin embargo, cabe mencionar que este impuesto también contribuye de manera significativa a la recaudación impositiva de los municipios de mayor tamaño (aportan el 20 % de la recaudación de impuestos en los municipios del estrato 6), mientras que constituye una fuente de ingresos relativamente menor para los municipios intermedios (en promedio, el 12 % para los municipios de los estratos 2, 3, 4 y 5). En cuanto a los municipios del estrato 1, su representación de los ingresos propios es del 39 %.

Por su parte, el peso del impuesto de patentes sobre el total de ingresos tributarios va desde el 11 % para los municipios del estrato 1, hasta el 21 % para los municipios del estrato 5 y estrato 6. Finalmente, se observa que la participación del impuesto de alcabalas es relativamente homogénea, oscilando entre el 15 % (estratos 2, 3 y 6) y el 16 % (estratos 4 y 5) de la recaudación tributaria en los distintos estratos municipales, con la excepción de los municipios pertenecientes al estrato 1, para los que la participación de este impuesto es de tan solo el 8 %.

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Gráfico 3.15

Composición de tasas y contribuciones por estrato, 2014 Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

17%

17%

11%

4%

7%

5%

39%

Estrato 1 12%

19%

5%

8%

4%

19%

33%

Estrato 2 9%

21%

5% 2% 4%

13%

46%

Estrato 3 19%

25%

3% 5%

9%

8%

31%

7%

33%

Estrato 4 25%

21%

8%

5% 1%

Estrato 5 29%

29%

9%

6%

4% 4%

19%

Estrato 6

Contribuciones de mejoras

Recolección de basura

Prestaciones de servicios

Permisos, licencia y patentes

Aprobación planos e inspección

Acceso y ocupación de lugares públicos

de construcciones

Otras tasas

Tal y como puede apreciarse en el Gráfico 3.15, la composición de las tasas y contribuciones es más heterogénea que la de los impuestos. En este sentido, una primera observación es que los municipios de mayor tamaño concentran su recaudación de tasas en un menor número de categorías, concentración que tiende a decrecer conforme el tamaño del municipio disminuye.

Se aprecia igualmente que el potencial recaudatorio de las contribuciones de mejoras tiende a aumentar con el tamaño de los municipios, llegando a representar el 25 % de los ingresos por tasas y contribuciones para los que pertenecen al estrato 5, y el 29 % para los que se agrupan en el estrato 6, frente a tan solo un 9 % para los del estrato 3 y un 12 % para los del estrato 2.38 La participación de las tasas por recolección de basura también tiende a aumentar con el tamaño de los municipios, llegando a aportar el 29 % de las tasas y contribuciones percibidas por los dos municipios más grandes del país. Los datos muestran igualmente que las tasas por acceso y ocupación de lugares públicos tienen un peso importante en los municipios de los estratos 2 y 3, donde representan en promedio el 19 % y el 13 % respectivamente de la recaudación tasas y contribuciones. En cambio, el peso de esta fuente de ingresos es relativamente menor para los demás estratos de municipios.

53 CAPÍTULO 3

38

En esta categoría se han incluido los rubros presupuestarios: 1) Apertura, pavimentación, ensanche y construcción de vías, 2) Repavimentación urbana, 3) Aceras, bordillos y cercas, 4) Obras de alcantarillado, 5) Obras de alumbrado público, 6) Obras de sistemas de agua potable, 7) Obras de regeneración urbana, y 8) Otras contribuciones.

3.2.1.4 Ingresos propios vs. transferencias por estrato Este apartado cierra el análisis de los ingresos de los GAD Municipales comparando la evolución de las transferencias del Gobierno Central con la de los ingresos propios estudiados en las anteriores subsecciones. Para facilitar la identificación de tendencias durante los últimos 14 años, se han computado las tasas anuales promedio de crecimiento en términos reales de transferencias e ingresos propios durante los siguientes subperíodos: del 2000 al 2003; del 2004 al 2006; del 2007 al 2010, del 2011 al 2014. A partir de este análisis, se observa la medida en que los aumentos de las transferencias del Gobierno Central anteriormente descritos podrían haber desincentivado la generación de ingresos propios al nivel de los municipios ecuatorianos.

En términos generales, los datos expuestos en el Gráfico 3.16 sugieren la existencia de una correlación positiva entre la evolución de ambas fuentes de ingresos, lo que tendería a invalidar la hipótesis de que las transferencias del Gobierno Central desincentivan a los municipios a generar sus propios ingresos. No obstante, en algunas de las observaciones reportadas en el Gráfico 3.16, sí que puede observarse una cierta desconexión entre el ritmo de expansión de las transferencias del Gobierno Central y los ingresos propios generados por los GAD Municipales. Esta desconexión fue particularmente marcada durante el período 2004 a 2010, en el cual el ritmo de crecimiento de las transferencias fue claramente superior al de los ingresos propios en la totalidad de los estratos objeto de análisis. Entre 2011 y 2014, en cambio, se produjo una cierta convergencia entre el ritmo de expansión de ambas fuentes de ingresos, lo que podría sugerir que el sistema de descentralización ecuatoriano ha reforzado gradualmente los incentivos para que los municipios intensifiquen su esfuerzo recaudatorio a pesar de recibir mayores transferencias del Gobierno Central.

Cabe destacar igualmente que entre 2011 y 2014 la tasa de crecimiento de las transferencias ha superado a la de los ingresos propios en los municipios pertenecientes a los estratos 5 y 6, mientras que se observa la tendencia opuesta en el resto de los estratos. Ello sugiere que, en caso de existir, el desincentivo que pudieran haber generado las transferencias a la recaudación de ingresos propios se habría concentrado en los municipios grandes durante los últimos años, y no tanto en aquéllos con un menor tamaño poblacional.

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Gráfico 3.16

Evolución ingresos propios vs. transferencias (tasa promedio anual de crecimiento real por período) Fuente Base SIM 2000- 2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Estrato 1 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

9%

12%

Estrato 2 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

8% 2%

2000-2003

2004-2006

2007-2010

2011-2014

14%

9%

4%

2000-2003

Estrato 3 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

6%

7%

7%

2004-2006

2007-2010

2011-2014

2000-2003

8% 3% 2004-2006

2007-2010

2011-2014

Estrato 6

8%

2004-2006

2011-2014

10%

2000-2003

45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 5%

21%

3%

2007-2010

23%

Estrato 5 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

2004-2006

Estrato 4

21%

2000-2003

9%

2007-2010

12%

2011-2014

12% 10% 0% -1% 2000-2003

Transferencias del Gobierno Central

2004-2006

Ingresos propios

55 CAPÍTULO 3

2007-2010

2011-2014

3.2.2 GAD Provinciales Tal y como se mencionó anteriormente, la capacidad de generación de ingresos propios de los GAD Provinciales es mucho menor que la de los GAD Municipales. En efecto, los GAD Provinciales contribuyen con tan solo el 8 % de la recaudación total de ingresos propios de los GAD en su conjunto y, por tanto, presentan una dependencia mucho mayor de las transferencias del Gobierno Central (ver Gráfico 3.6).

3.2.2.1 Evolución de las transferencias del Gobierno Central a los GAD Provinciales por región Al igual que sus contrapartes municipales, los GAD Provinciales han experimentado un fuerte aumento en las transferencias que reciben del Gobierno Central, que han pasado de tan solo US$86 millones en el 2000 hasta un monto de US$1.075 millones en 2014 (crecimiento anual promedio del 25 % en términos nominales y del 13 % en términos reales).

Tal y como se aprecia en el Gráfico 3.17, las transferencias cayeron un 24 % en 2009, reducción que fue particularmente significativa en las provincias de la Costa (31 %) y del Oriente (26 %).

Gráfico 3.17

Transferencias provinciales por región, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

1.200 1,15%

1.000 0,84%

800 0,74% 0,70%

600

1,03% 0,99%

1.04%

1,07%

1,01%

0,80%

0,68%

0,61%

1,20% 1,00%

0,85%

0,78%

0,77%

1,40%

0,47%

0,60%

400

0,40%

200

0,20%

0

0,00% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Sierra

Costa

Oriente

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

2011

% de PIB

2012 2013 2014

Gráfico 3.18

Transferencias provinciales por región (% del total) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

5% 39%

42%

40%

42% 45%

21%

21%

22%

19% 50%

40%

37%

38%

Participación poblacional (promedio 2000-2014)

39%

Costa

2000-2003

2004-2006

2007-2010

Oriente

2011-2014

El Gráfico 3.18 evidencia que se han producido oscilaciones moderadas en la participación de las provincias de las tres regiones del país en las transferencias totales. Las provincias de la región Costa son aquellas que reciben una mayor proporción de las transferencias (entre el 39% y el 42 % del total), seguidas de las de la Sierra (entre el 37% y el 40 %) y de las del Oriente (entre el 19% y el 22 %). Sin embargo, el Gráfico 3.19 muestra que en términos per cápita son las provincias amazónicas las que reciben más recursos (aproximadamente US$210 en 2014),

Gráfico 3.19

Transferencias provinciales per cápita por región (US$) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

300 250 200 150 100 50 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Sierra

Costa

2011

Oriente

57 CAPÍTULO 3

2012

2013

2014

Sierra

mientras que las de la Costa y la Sierra perciben un nivel similar de transferencias (aproximadamente entre US$58 y US$60 respectivamente por habitante en 2014). En línea con lo observado para los GAD Municipales, esta diferencia se explica principalmente por las transferencias que reciben por las leyes 010 y 047 las provincias del Oriente.

3.2.2.2 Evolución de los ingresos propios de los GAD Provinciales Los ingresos propios provinciales presentaron un crecimiento anual promedio del 14 % en términos nominales durante el período 20002014 (7 % en términos reales), habiendo alcanzado US$57 millones en 2014. Este aumento se debe fundamentalmente al crecimiento del rubro de tasas y contribuciones, el cual fue particularmente marcado a partir del 2003. Como se observa en el Gráfico 3.20, la recaudación de ingresos propios de las provincias representa actualmente cerca del 0,06 % del PIB nacional, todavía por debajo del máximo alcanzado en 2009, que fue del 0,1 % del PIB. De hecho, se observa un estancamiento en la evolución de los ingresos propios de las provincias a partir del 2009, año desde el cual cayeron un 5,2 % al 2014.

Gráfico 3.20

Ingresos propios provinciales, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

70

0,12% 0,10%

60

0,09% 0,09% 0,07% 0,07%

50 0,07%

40 30

0,09%

0,07%

0,10%

0,07%

0,06% 0,06%

0,08%

0,07% 0,07%

0,06%

0,04%

0,06%

0,04%

20 10

0,02%

0

0,00% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

2011

2012

2013

Impuestos

Rentas de inversiones y multas

Venta de bienes y servicios

Venta de activos no financieros

Otros ingresos

Tasas y contribuciones

Ingresos propios como % del PIB

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

2014

Tal y como se mencionó anteriormente, una de las principales tendencias que se aprecian en el Gráfico 3.20 es el fuerte crecimiento que han experimentado las tasas y contribuciones, las cuales pasaron de representar el 1 % de los ingresos propios en 2000, a representar el 70 % de los mismos en 2014. Así, este rubro se ha consolidado como la principal fuente de ingresos propios para los GAD Provinciales. Por su parte, las rentas de inversiones y multas ocupan el segundo lugar en cuanto a su participación dentro de los ingresos propios provinciales.

En contraste con lo observado para los GAD Municipales, los impuestos apenas representan el 10 % de los ingresos propios a nivel provincial en 2014, explicado por las menores atribuciones y competencias que tienen las provincias en materia tributaria (ver Gráfico 3.21).

Gráfico 3.21

Participación de ingresos propios dentro de los ingresos totales, 2000-2014 (% de los ingresos totales) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

25%

20%

15%

10%

5%

0% 2000

2001

2002

2003 Sierra

2004

2005

2006

Costa

2007

2008

2009

Oriente

El Gráfico 3.21 muestra la evolución de la participación de los ingresos propios como proporción de sus ingresos totales (IP/IT) para las provincias, distinguiendo entre las tres regiones del país. Se observa, en primer lugar, que a lo largo de los últimos años este ratio ha caído sustancialmente, pasando del 9,6 % en 2009, al 5 % en 2014. Por tanto, la dependencia que tienen las provincias de las transferencias del Gobierno Central, que ya era alta con anterioridad, ha tendido a aumentar desde la aprobación de la Constitución de Montecristi y del COOTAD. Asimismo, se aprecia que las provincias de la región Sierra registran niveles más altos de ingresos propios sobre ingresos totales (9 % en 2014) que las provincias de las regiones Costa y Oriente (2 % y 1 % respectivamente). Este resultado sugiere que las provincias ubicadas en la Sierra hacen un uso más activo de las facultades de generación de ingresos propios previstas en el COOTAD que las provincias en las regiones

59 CAPÍTULO 3

2010

2011

2012

Total provincias

2013

2014

Costa y Oriente. Tal y como se verá más adelante, ello se debe en buena medida a la importancia que tienen los peajes obtenidos de algunas de las vías provinciales ubicadas en la Sierra, fuente de ingresos de la que carecen por completo las provincias amazónicas, y que son menos relevantes para las provincias de la Costa. Por último, una de las razones que explica el bajo nivel del ratio IP/IT que presentan las provincias del Oriente está relacionado con el elevado monto de transferencias que reciben de parte del Gobierno Central (US$210 per cápita en 2014), un valor muy por encima del correspondiente a las demás provincias.

Gráfico 3.22

Composición de ingresos propios provinciales por tipo, 2000 y 2014 Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

5%

1%

1% 11%

5%

10%

4%

37% 3%

2000

2014 52%

71%

Impuestos

Renta de inversiones y multas

Tasas y contribuciones

Otros ingresos

Venta de bienes y servicios

Venta de activos no financieros

3.2.2.3 Composición de los ingresos propios provinciales por regiones Existen diferencias significativas entre el peso que tienen los distintos componentes que conforman los ingresos propios en las provincias de las distintas regiones del país (ver Gráfico 3.23). Mientras que para las provincias de la región Sierra y de la región Costa, las tasas y contribuciones representan el 77 % y el 58 % de los ingresos propios respectivamente, para las provincias orientales este rubro aporta tan solo el 12 % de la generación de recursos propios. Con respecto a la recaudación de impuestos, los datos muestran que estos representan actualmente el 13 % de los ingresos propios en las provincias de la Sierra39, mientas que para las provincias ubicadas en el Oriente y en la Costa apenas alcanza el 2 % y 1 % de los ingresos propios respectivamente.

39

Los datos señalan que la recaudación de impuestos provinciales en los últimos tres años ha recaído casi exclusivamente en el impuesto de alcabalas, cuya recaudación ascendió a US$5,9 millones al cierre del 2014.

El Gráfico 3.24 presenta la descomposición del rubro de tasas y contribuciones por región. Los datos reflejan la importancia que ha adquirido el cobro de peajes para las provincias ubicadas en las regiones Sierra

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Gráfico 3.23

Composición de ingresos propios por región, 2014 Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

100%

2%

3% 3%

2%

26%

80% 7%

66%

8%

60% 77%

40% 58%

15%

20%

5% 12%

13%

1%

0% Sierra

2%

Costa

Oriente

Impuestos

Tasas y contribuciones

Venta de bienes y servicios

Renta de inversiones y multas

Otros ingresos

Venta de activos financieros

Gráfico 3.24

Composición de las tasas y contribuciones por región, 2014 Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Oriente

5%

5%

8%

82%

2%

Sierra

72%

11%

2%

Costa 10%

34%

20%

30%

40%

50%

3% 2%

2%

32%

0%

10%

30%

60%

70%

80%

Peaje

Rodaje de vehículos

Especies fiscales

Apertura, pavimentación y construcción

Fiscalización de obras

Otras tasas y contribuciones

61 CAPÍTULO 3

90%

100%

y Costa (72 % y 32 % del total de tasas y contribuciones respectivamente).40 En cambio, al no contar con carreteras de peaje, las provincias del Oriente no perciben ningún ingreso por este concepto. Cabe destacar igualmente que la principal fuente de financiamiento propio para las provincias orientales es el cobro de tasas por fiscalización de obras (82 % de otras tasas y contribuciones en 2014), rubro que es relativamente marginal para las provincias ubicadas en la Sierra y en la Costa (7 % y 1 % de los ingresos por tasas y contribuciones respectivamente).

3.3 Gastos e inversión pública en los GAD 3.3.1 Gasto público en los GAD Municipales 3.3.1.1 Evolución y composición del gasto público municipal El gasto público municipal en Ecuador ha experimentado una fuerte expansión durante el período objeto de análisis, promediando un crecimiento anual del 22 % en términos nominales entre 2000 y 2014 (12 % en términos reales), y pasando de representar el 1,47 % del PIB en el 2000 a representar el 3,4 % del PIB a finales de 2014 (ver Gráfico 3.25).

Los municipios en su conjunto destinan hoy en día cerca del 48 % de su gasto a inversión, y el 52 % restante a gasto corriente (ver Gráfico 3.26).41 Dentro de los gastos corrientes, la categoría con mayor participación en los egresos de los municipios son los gastos de personal, los cuales ascienden a casi una tercera parte del gasto a este nivel de gobierno (31 %). Cabe destacar el incremento de 8 puntos porcentuales que Gráfico 3.25

Gasto público municipal, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

4000 3500 3000 2,25%

2500 2000

2,67% 2,58%

2,81%

2,85%

3,16%

3,24%

3,47% 3,14%

3,45%

3,44% 3,55%

4,00% 3,40%

3,00%

2,69%

2,00%

1,47%

1500 1,00%

1000 500 0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Gasto en personal

Otros gastos corrientes

Interés deuda

Gasto total % del PIB

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

2011

2012

2013

Inversión pública

2014

0,00%

ha experimentado la participación de este rubro en el gasto municipal desde el 2000, en el que los sueldos y salarios representaban el 23 % del gasto municipal.

Gráfico 3.26

Composición del gasto público municipal total, 2000 y 2014 Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

21%

19%

23%

31% 2%

2000

2014

56% Gastos en personal

48% Inversión pública

Interés deuda

Otros gastos corrientes

La Tabla 3.3 introduce una dimensión poblacional al análisis del gasto municipal, revelando algunos patrones de comportamiento que merecen ser analizados. Por una parte, se aprecia que los municipios pequeños (estratos 1 y 2) y los de mayor tamaño (estrato 6) ejecutan una proporción del gasto municipal total superior al porcentaje de la población nacional que habita en los mismos. Por su parte, los municipios

40

intermedios (estratos 3 y 4) ejecutan una proporción del gasto total pareja al porcentaje de la población que albergan. En cambio, los 20 municipios ecuatorianos, con una población comprendida entre 100 mil y un millón de habitantes, ejecutan un 23 % del gasto municipal a

Estos peajes corresponden al pago por el uso de las redes de carreteras cuyo mantenimiento y construcción se encuentran a cargo de las distintas provincias.

41

Ver nota técnica para la definición de Inversión Pública y Gasto Corriente utilizada en el presente capítulo.

pesar de que albergan al 30 % de la población ecuatoriana.

Tabla 3.3

Gasto público municipal por habitante en 2014 Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Estrato

Número de municipios

% de la población nacional*

% del gasto municipal 2014

Gasto público por habitante (US$ 2014)

Gasto corriente por habitante (US$ 2014)

Inversión pública por habitante (US$ 2014)

Estrato 1

50

2%

5%

539

340

200 119

Estrato 2

47

5%

7%

295

176

Estrato 3

68

15%

15%

208

123

85

Estrato 4

34

16%

16%

208

115

94

Estrato 5

20

30%

23%

162

83

79

Estrato 6

2

32%

34%

223

92

131

*Con base en el Censo de Población y Vivienda 2010, INEC.

63 CAPÍTULO 3

Con gran diferencia, son los municipios del estrato 1 los que, per cápita, ejecutan un mayor nivel de gasto: US$539 por habitante. Con US$295 por habitante, le siguen los municipios pertenecientes al estrato 2, mientras que, en promedio, las dos ciudades más importantes del país (estrato 6) gastan US$223 por habitante. Finalmente, las ciudades intermedias (estratos 3 y 4) gastan US$208 por habitante, y las del estrato 5 gastan US$162 per cápita. Las cifras anteriormente expuestas ponen de manifiesto la existencia de disparidades importantes en el gasto público por habitante entre los distintos estratos que tiende a favorecer a los municipios más pequeños, lo que se justifica desde una perspectiva de equidad interterritorial. Sin embargo, el hecho de que las dos ciudades más grandes del país (estrato 6) gasten por habitante un 38 % más que los municipios del estrato 5, y un 7 % más que las ciudades de los estratos 3 y 4, podría estar amplificando las desigualdades que existen entre los municipios ecuatorianos de más de 20.000 habitantes.

Otra pauta interesante es la relativa al gasto corriente per cápita. Se aprecia en la Tabla 3.3 que existe una correlación negativa entre el tamaño de los municipios y el nivel de gasto corriente per cápita. En efecto, mientras que el gasto corriente per cápita de los municipios de menos de 10.000 habitantes es de US$340, en los dos municipios del estrato 6 esta cifra decrece a US$92, y en los del estrato 5 a US$83. Comparando estas cifras con el gasto de capital per cápita, ello implica que mientras que en los municipios más pequeños por cada dólar de gasto corriente se invierte 0,59 dólares, en los municipios más grandes por cada dólar de gasto corriente se invierte entre 0,96 dólares (estrato 5) y 1,43 dólares (estrato 6). Lo anterior podría estar evidenciando la existencia de economías de escala y que los municipios de mayor tamaño son más eficientes a la hora de gestionar el gasto debido a su mayor capacidad institucional. Sin embargo, también podría reflejar el hecho de que en los municipios de menor tamaño hay menos opciones de empleo formal que en los grandes, llevando a que los primeros tiendan a priorizar la generación de puestos de trabajo público en detrimento de la inversión.

3.3.1.2 Evolución del gasto corriente y la inversión pública por estrato El siguiente apartado analiza la evolución dinámica del gasto corriente y del gasto de inversión a lo largo de los últimos años. Para ello, los Gráficos 3.27 y 3.28 presentan las tasas promedio de crecimiento real anual que han registrado ambos componentes del gasto en 4 subperíodos de análisis.

En el Gráfico 3.27 puede apreciarse que, con la excepción de los municipios que pertenecen al estrato 6, el crecimiento real del gasto corriente ha tendido a concentrarse en dos períodos: de 2000 a 2003 y de 2007 a 2010. En cambio, entre 2004 y 2006, y especialmente entre 2011 y 2014, el ritmo de expansión que presentó el gasto corriente de los municipios del estrato 1 al 5 fue menor. Llama la atención el hecho de que el

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Gráfico 3.27

Evolución del gasto corriente por estrato (tasa promedio anual de crecimiento real por período) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% -5% Estrato 1

Estrato 2

2000-2003

Estrato 3

Estrato 4

Estrato 5

2007-2010

2004-2006

Estrato 6 2011-2014

Gráfico 3.28

Evolución de la inversión pública por estrato (tasa promedio anual de crecimiento real por período) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% -5% -10% Estrato 1 2000-2003

Estrato 2

Estrato 3

Estrato 4

Estrato 5

2007-2010

2004-2006

65 CAPÍTULO 3

Estrato 6 2011-2014

comportamiento de los dos municipios más grandes del país (estrato 6) haya sido el opuesto al de los demás municipios ecuatorianos. En efecto, los períodos en los que el gasto corriente creció a un ritmo mayor en dichas municipalidades fueron entre 2004 a 2006, y en menor medida, entre 2011 y 2014, precisamente los períodos en los que menos creció el gasto corriente en el resto de las municipalidades ecuatorianas.

Por el lado de la inversión pública se observan mayores discrepancias entre estratos. En primer lugar, se aprecia que la inversión pública en los estratos 1, 2, y 3 ha experimentado una fuerte desaceleración en los subperíodos 2007-2010 y 2011-2014 con respecto a las tasas de crecimiento observadas en los primeros dos subperíodos (2000 a 2007). Tal y como se verá en detalle más adelante, ello ha llevado a una disminución del peso relativo de la inversión pública dentro del gasto público en los municipios de menos de 50.000 habitantes.

De forma contraria, los datos muestran que los municipios más poblados (estratos 4, 5 y 6) han acelerado el ritmo de crecimiento de su inversión pública en el período 2011-2014, incluso superando a la del gasto corriente, lo que ha resultado en un incremento del peso relativo de la inversión dentro del gasto público total en los estratos señalados.

3.3.1.3 Composición del gasto y la inversión pública municipal por estratos Las divergencias en el ritmo de expansión del gasto corriente y de inversión de los GAD Municipales han llevado a que durante el período analizado se produzca una recomposición del gasto público ejecutado a este nivel de gobierno. El Gráfico 3.29 muestra la evolución a lo largo de los cuatro subperíodos de la composición del gasto municipal (participación relativa del gasto corriente y de inversión pública sobre gasto total) para cada estrato de municipios.

Los municipios de menor tamaño (estratos 1, 2, 3 y 4) han modificado sustancialmente el perfil de su gasto público con un aumento significativo en la participación del gasto corriente y una disminución de la inversión pública relativa a lo largo de los cuatro subperíodos. Destaca, en este sentido, la recomposición del gasto público de los municipios del estrato 1, en los que la participación del gasto corriente aumentó desde un 35 % del gasto total en el período 2000-2003 hasta un 59 % del mismo en 2011-2014, con lo que el peso de la inversión cayó desde un 65 % a un 41 %.

Al principio del período analizado, los municipios de los estratos 5 y 6 experimentaron un proceso similar de aumento en la participación del gasto corriente, el cual alcanzó su mayor peso relativo entre 2007 y 2010, con un 51 % y un 43 % del gasto total respectivamente. Sin embargo, más recientemente estos municipios lograron reducir la participación del

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

gasto corriente, que entre 2011 y 2014 cayó al 50 % y el 41 % respectivamente. Los municipios del estrato 6 registran actualmente la mayor participación de la inversión dentro de su gasto público (promedio del 59 % en 2011-2014), lo que se explica por el fuerte crecimiento que registró este rubro en los últimos tres años (promedio anual de 16 %, ver Gráfico 3.28), por encima del crecimiento del gasto corriente (promedio anual de 11 %, ver Gráfico 3.27). En segundo lugar se ubican los municipios del estrato 5, con una participación de la inversión pública del 50 % del gasto total.

En resumen, existe una aparente divergencia entre el comportamiento reciente que ha exhibido el peso relativo de inversión y el gasto corriente en los municipios del país: mientras que las ciudades grandes están dando un mayor protagonismo a la inversión, en las pequeñas el gasto corriente muestra un mayor dinamismo. En este contexto, la pregunta que se plantea es la medida en que la tendencia anteriormente descrita podría estar contribuyendo a alimentar las desigualdades que persisten entre los municipios del país, lo que restaría impacto a las políticas redistributivas que se han impulsado desde el Gobierno Central.

Otro rubro de gasto cuyo peso relativo aumenta con el tamaño de los municipios es el correspondiente al pago de intereses sobre la deuda, que representa el 1 % del gasto total para los municipios de menos de 100.000 habitantes, el 3 % del gasto para los municipios con una población de entre 100.000 y 1 millón de habitantes, y el 2 % del gasto para los dos municipios más grandes del país. Lo anterior es una consecuencia lógica del mayor acceso al crédito que históricamente han tenido los municipios más grandes, que se traduce en un gasto mayor por concepto de intereses en la actualidad.

Gráfico 3.29

Evolución de la composición del gasto público por estrato (% del gasto total) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

35%

Estrato 2

Estrato 3

Estrato 4

Inversión pública

Gasto corriente

67 CAPÍTULO 3

65%

49% 50%

Estrato 5

41%

57% 59%

Estrato 6

2 0 1 1 -2 0 1 4

70%

43%

2 0 07-2 0 1 0

2 0 07-2 0 1 0

2004-2006

2000-2003

2 0 1 1 -2 0 1 4

2 0 07-2 0 1 0

41%

45%

50%

2004-2006

50%

55% 59%

30% 35% 51%

2000-2003

62%

41%

2 0 1 1 -2 0 1 4

56%

55%

45%

2 0 07-2 0 1 0

50%

59%

54%

41%

38%

2004-2006

44%

2000-2003

59%

2 0 1 1 -2 0 1 4

2 0 07-2 0 1 0

2004-2006

46%

60% 65% 52%

41%

35%

2 0 1 1 -2 0 1 4

40%

63% 66%

2 0 1 1 -2 0 1 4

2 0 07-2 0 1 0

2000-2003

2004-2006

Estrato 1

48%

59%

65% 68% 52%

34%

2004-2006

37%

2000-2003

48%

2000-2003

32%

De forma inversa, el Gráfico 3.30 evidencia que el peso que tienen los gastos de personal sobre el gasto total cae conforme aumenta el tamaño de los municipios. Así, mientras que los municipios del estrato 1 destinan el 43 % de su gasto al pago de salarios (más de lo que destinan a inversión), los municipios del estrato 6 tan solo destinan el 19 % de su gasto a este rubro. Varias hipótesis podrían explicar esta tendencia.

Primero, es probable que los municipios más grandes puedan explotar economías de escala en la prestación de sus servicios, requiriendo un número proporcionalmente más bajo de empleados para operar. Una segunda hipótesis en línea con lo que ya se expuso anteriormente es que, al existir menos oportunidades de empleo formal en los municipios pequeños que en los grandes, los primeros otorgan una mayor importancia a la generación de puestos de trabajo público que los municipios de mayor tamaño.

Por otra parte, el peso relativo de ‘otros gastos corrientes’, donde se ubican los gastos en bienes y servicios y las transferencias y subsidios, no presenta variaciones tan marcadas como la inversión y el gasto de personal, representando entre el 15 % y el 21 % del gasto público municipal, sin una correlación clara con el tamaño de las poblaciones.

El Gráfico 3.31 descompone entre los distintos componentes que conforman la inversión pública municipal en Ecuador. Puede apreciarse que más del 80 % de la inversión de los municipios con menos de 1 millón de habitantes se destina a ‘obras públicas’, porcentaje que cae al 24 % para los municipios pertenecientes al estrato 6. En cambio, los dos municipios con más de 1 millón de habitantes destinaron en 2014 el 69 % de su inversión a ‘transferencias y donaciones para inversión’.

Gráfico 3.30

Composición del gasto público municipal por estrato, 2014 Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

19%

19%

19%

1%

1%

15%

18% 1%

3%

1% 34%

40%

40%

36%

37%

40%

40%

45%

48%

Estrato 1

Estrato 2

Estrato 3

Estrato 4

Estrato 5

43%

Inversión pública

Gasto en personal

Interés deuda

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

21% 2% 19%

58%

Estrato 6

Otros gastos corrientes

Gráfico 3.31

Composición de la inversión pública municipal por estrato, 2014 Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Estrato 1

83%

Estrato 2

6%

86%

10%

5%

1%

8%

1%

8%

1%

Estrato 3

82%

Estrato 4

85,62%

6,31% 7,73%

0,34%

Estrato 5

83,2%

9,2%

0,18%

Estrato 6

9%

24%

7,42%

69%

6%

Obras públicas

Bienes de larga duración

Transferencias y donaciones para inversión

Otros gastos de inversión

1%

Estas diferencias tienen que ver con el hecho de que la presencia de empresas públicas es más frecuente en las principales ciudades del Ecuador que en otras municipalidades más pequeñas, en las cuales la administración local tiende a invertir y prestar servicios directamente al público. Lo anterior implica que las diferencias que expone el Gráfico 3.31 no tienen tanto que ver con la composición de la inversión en sí, sino más bien con las distintas modalidades con las que se ejecuta la inversión en las dos ciudades más grandes del país.

El Gráfico 3.32 presenta la composición del rubro de ‘obras públicas’ en el 2014 para los seis estratos municipales. Cabe destacar la gran Gráfico 3.32

Composición de la obra pública municipal por estrato, 2014 Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

1%

Estrato 1

19%

38%

29%

7%

6%

0,16%

Estrato 2

44,10%

16,66%

12,19%

22,03%

4,86%

0,01%

Estrato 3

42,05%

Estrato 4

39%

Estrato 5

29%

Estrato 6

28%

14,09%

18,37%

19%

14%

19%

29% 70%

14,52%

10,96%

21%

7%

12%

11% 2%

Agua potable y Alcantarillado

Urbanización y embellecimiento

Construcciones y edificaciones

Riego y manejo de Aguas

Obras públicas de transporte y vías

Otras obras de infraestructura

69 CAPÍTULO 3

diferencia que existe entre el peso que tienen las obras en agua y saneamiento para los municipios del estrato 6 y para los demás municipios del país. En efecto, mientras que los dos municipios más grandes del país apenas ejecutan directamente obras en agua y saneamiento, este rubro constituye el principal destino de la obra pública municipal para el resto de las ciudades, y especialmente para los municipios de menos de 100.000 habitantes. De nuevo, estas cifras no necesariamente reflejan la importancia que otorgan los distintos municipios del país al servicio de agua y saneamiento, sino el hecho de que las ciudades más grandes del país cuentan con empresas públicas que están a cargo de la inversión pública en el sector. Asimismo, el que varias ciudades de entre 100.000 y 1 millón de habitantes también cuenten con empresas públicas contribuye a explicar por qué el peso que tiene la obra pública en agua y saneamiento sea proporcionalmente menor que en los municipios de menor tamaño.

Otro ámbito en el que existen diferencias muy marcadas es en la importancia relativa de las obras en vialidad. Para los dos municipios más grandes del país, la vialidad absorbe el 70 % de la obra pública, porcentaje que cae gradualmente hasta representar tan solo el 7 % de la obra pública de los municipios del estrato 1. Esta divergencia entre los montos destinados a inversión en transporte y vías pone de manifiesto el hecho de que los problemas de congestión vehicular son mucho más agudos para las dos principales ciudades del país que para el resto de los municipios ecuatorianos. Conforme aumenta el tamaño de los municipios también aumenta el peso de las inversiones en urbanización y embellecimiento, tendencia que refleja la intensificación de los retos urbanísticos asociados a este tipo de inversiones a medida que crecen las ciudades.

En cambio, las inversiones en construcciones y edificaciones son mucho más relevantes para los municipios pequeños y medianos (el 29 % de la inversión para el estrato 1, y el 22 % para los del estrato 2), que para los más grandes (el 12 % de la inversión para el estrato 5 y tan solo el 2 % para los del estrato 6). El resto de los componentes de la inversión pública municipal tienen un peso más parejo para los municipios pertenecientes a los distintos estratos, si bien llama la atención que la inversión en riego y manejo de aguas tenga un peso mayor para las dos grandes urbes del país que para los municipios más pequeños a pesar que, presumiblemente, el peso relativo de la actividad agropecuaria tiende a ser mayor en los municipios más rurales.

3.3.1.4 Autosuficiencia operativa en los GAD Municipales Un indicador comúnmente utilizado para analizar la autonomía y flexibilidad financiera a nivel subnacional es la ‘autosuficiencia operativa’.

Este indicador captura la capacidad que tienen las entidades públicas para financiar sus gastos corrientes con recursos propios.42 En este

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

sentido, también captura el grado de dependencia que tienen los gobiernos subnacionales de las transferencias del Gobierno Central para financiar el pago de salarios y sus demás gastos operativos.

Si el indicador de autosuficiencia operativa (ingresos propios/gastos corrientes) es mayor o igual a 1, el GAD puede financiar la totalidad de sus gastos corrientes con recursos propios, e incluso destinar parte de sus ingresos propios a la inversión pública. De manera opuesta, cuando este indicador es menor a 1, el GAD no genera ingresos propios suficientes para financiar su operación, recurriendo a las transferencias del Gobierno Central para financiar una parte de sus gastos corrientes. En este caso, el GAD presenta una dependencia mayor frente a las transferencias del Gobierno Central, lo que le obligaría a realizar ajustes en el gasto corriente ante la eventualidad de un recorte en el monto que recibe del Gobierno Central.43 Adicionalmente, para complementar el análisis resulta relevante calcular el indicador de autosuficiencia para el componente de gastos de personal dentro de los gastos corrientes, el cual mide la capacidad de los gobiernos municipales para financiar el pago de salarios mediante recursos propios.

Los indicadores de autosuficiencia operativa calculados para los distintos estratos revelan que los GAD Municipales, independientemente de su tamaño, no tienen capacidad para hacer frente a la totalidad de sus gastos corrientes a través de sus ingresos propios (ver Gráfico 3.33).

42

Ver nota técnica para la definición de Gastos Corrientes utilizada en el presente capítulo, y su correspondencia con los rubros presupuestarios del ‘Clasificador Presupuestario de Ingresos y Gastos del Sector Público’ del Ministerio de Finanzas (Versión abril 2014).

43

Los ajustes por el lado del gasto corriente son generalmente difíciles de adoptar por los gobiernos subnacionales debido al impacto sobre la población, los empleados públicos, y la resistencia al cambio dentro de las administraciones públicas locales. Algunas medidas de ajuste pueden implicar: 1) disminución en sus gastos de personal (despidos de funcionarios o congelamiento de salarios), 2) eliminación o disminución de servicios públicos, 3) disminución en subsidios o transferencias otorgados a la población, y 4) medidas de eficiencia operativa para generar ahorros que generalmente toman tiempo en dar resultados.

Gráfico 3.33

Índices de autosuficiencia operativa, 2014

Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

2,00 1,80 1,60 1,40 1,20

Autosuficiencia

1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00

Estrato 1

Estrato 2

Estrato 3

Estrato 4

Ingresos propios / Gastos corrientes

Estrato 5

Estrato 6

Ingresos Propios / Gastos personal

71 CAPÍTULO 3

Sin embargo, se observa que este indicador se incrementa conforme aumenta el tamaño de la población de los municipios, pasando de 0,17 en promedio para los municipios del estrato 1, hasta un 0,89 para aquellos pertenecientes al estrato 6. Esta diferencia entre estratos refleja, por un lado, la mayor capacidad que tienen los municipios grandes para generar ingresos propios (ver Tabla 3.2), y por otro lado, la menor participación que tiene el gasto corriente dentro del gasto total en los municipios con mayor población (ver Tabla 3.3).

Con respecto al indicador de autosuficiencia para el componente de gastos de personal, los datos revelan que los municipios pertenecientes al estrato 6 son los únicos cuyos ingresos propios son mayores al monto destinado al pago de salarios y remuneraciones de funcionarios públicos (ingresos propios/gastos de personal = 1,87). Ello implica que estos municipios tienen capacidad para hacer frente a sus gastos de personal a través de sus recursos propios. De hecho, una vez descontado el pago de salarios, los dos municipios más grandes del país generan un excedente que podría utilizarse para financiar el resto de su operación. Los municipios del estrato 5 presentan en promedio una cifra de 0,90; y por tanto, generan recursos propios por un monto relativamente próximo a su gasto por concepto de salarios. Por su parte los municipios del estrato 4 alcanzan una cifra del 0,63.

El índice de autosuficiencia en el pago de salarios para los municipios de menor tamaño (estratos 1, 2 y 3) se encuentra muy por debajo del umbral de la autosuficiencia (índice = 1), evidenciando la alta dependencia de las transferencias del Gobierno Central que tienen estos municipios. El estrato 1 tiene el índice de autosuficiencia en el pago de salarios más bajo (0,25), indicando que en promedio los ingresos propios de estos municipios cubren tan solo 1 de cada 4 dólares que se destinan al pago de salarios. Lo anterior pone en evidencia la alta vulnerabilidad presupuestaria de estos municipios ante eventuales disminuciones en el monto de las transferencias del Gobierno Central, lo que podría obligarles a reducir personal para seguir operando.

3.3.1.5 Resultado fiscal de los GAD Municipales La dinámica de ingresos y egresos descrita en las secciones anteriores llevó a que los GAD Municipales obtuvieran superávits fiscales entre 2000 y 2007, tras lo cual han obtenido déficits en todos los años con la excepción de 2010 (superávit equivalente al 2 % del gasto total) y el 2014 (resultado fiscal próximo al equilibrio). Sin embargo, el único año en el que el déficit alcanzó una magnitud importante fue en el 2009 (cerca del 13 % del gasto total), lo que se debió al ya mencionado choque que supuso la caída en los precios del crudo para las finanzas públicas ecuatorianas.

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Gráfico 3.34

Ingresos, gastos y balance fiscal de los GAD Municipales, 2000-2014 (millones US$ y % del gasto total ejecutado) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

4.000,00 3.000,00 2.000,00

35% 28%

30% 25% 17%

20%

14%

1.000,00 0

15% 10%

5% 3%

(1.000,00)

2%

4%

-0,43%

3%

(2.000,00)

-3%

-2%

(3.000,00) (4.000,00)

5%

2%

-5%

-2%

-13%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Ingreso

Gasto

Balance fiscal (% gasto Total) (Eje derecho)

El comportamiento de ingresos, gastos y el resultado fiscal municipal que se produjo en torno al 2009 sugiere que ante choques de ingresos los GAD Municipales tienden a ajustar su nivel de gasto con un cierto rezago, lo que resulta en una ampliación de su déficit en el año del choque que tiende a corregirse en el año subsiguiente. Esta pauta de comportamiento es relevante en la coyuntura actual dado que la caída en la cotización internacional del crudo que se ha producido desde mediados de 2014 constituye un choque a las finanzas públicas ecuatorianas, el cual guarda semejanzas con la situación vivida en 2009. De repetirse el patrón de comportamiento de ingresos y gastos subnacionales que se produjo en dicho año, la reciente caída en los precios del crudo llevaría a una ampliación sustancial del déficit de los GAD Municipales en 2015 que tendería a corregirse a partir del 2016.

3.3.2 Gasto público en los GAD Provinciales 3.3.2.1 Evolución y composición del gasto público provincial En línea con lo observado para los GAD Municipales, el gasto público provincial ha experimentado una fuerte expansión durante el período estudiado, habiéndose multiplicado casi por 15 entre 2000 y 2014 (crecimiento promedio anual del 15 % en términos reales). Esta dinámica se explica principalmente por el aumento que han registrado las transferencias del Gobierno Central en dicho período (crecimiento anual

73 CAPÍTULO 3

0% -5% -10% -15%

promedio del 23 %), y en menor medida por la generación de ingresos propios (crecimiento anual promedio del 14 %). Se aprecia igualmente que el crecimiento del gasto agregado de los GAD Provinciales fue particularmente marcado entre 2006 y 2009 (expansión anual promedio del 32 % entre dichos años), tras lo cual se estabilizó (tasas de crecimiento promedio del 5,2 % en entre 2010 y 2014). De hecho, en 2014 se produjo una ligera contracción del gasto público provincial (caída del 0,7 %).

La relevancia económica del gasto público provincial también ha crecido durante el período estudiado, pasando de representar el 0,4 % del PIB en el 2000 hasta un 1,05 % del PIB a finales de 2014. Sin embargo, cabe resaltar que a consecuencia de la dinámica arriba descrita, en el 2009 el gasto provincial alcanzó un máximo histórico (1,3 % del PIB), tras lo cual su peso sobre el PIB ha tendido a caer (ver Gráfico 3.35).

Gráfico 3.35

Gasto público provincial, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

1,33%

1.200 1,02%

1.000 800 0,64%

600 400

0,84%

0,82% 0,72% 0,55%

1,14%

1,40%

1,13% 1,11%

1,20%

1,05%

1,05%

0,90%

0,67%

1,80% 1,60%

0,39%

1,40%

200 0

1,00%

1,20% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Gastos en personal

Inversión pública

Interés deuda

Gasto total % del PIB

2011

2012

2013

2014

0,00%

Otros gastos corrientes

Los GAD Provinciales en su conjunto destinan actualmente el 53 % de su gasto a inversión pública (ver Gráfico 3.36), una proporción ligeramente superior a la de los municipios del país (48 %). Se aprecia durante el período analizado una caída en el peso relativo de la inversión pública, la cual llegó a representar el 74 % del gasto provincial total en el 2002. Tal y como se observa en el Gráfico 3.35, los gastos en personal absorben la mayor parte del gasto corriente de las provincias, con una participación del 25 % sobre el gasto total, porcentaje similar al que este rubro de gasto representaba al inicio del período estudiado. Le siguen otros gastos corrientes, que en 2014 representaban el 20% del gasto provincial, frente al 15 % en el 2000. Cabe mencionar igualmente que el pago de intereses de la deuda representa en la actualidad cerca del 2 % del gasto público provincial, casi el doble de lo que este rubro de gasto representa para los GAD Municipales en su conjunto.

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Gráfico 3.36

Composición del gasto público provincial total, 2000 y 2014 Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

15%

20%

25%

25%

2%

2000

2014

60% 53% Gastos en personal

Inversión pública

Interés deuda

Otros gastos Corrientes

La Tabla 3.4 permite apreciar que las provincias del Oriente ejecutan un porcentaje del gasto público provincial proporcionalmente superior a la población que albergan: 17 % del gasto total frente al 5 % de la población nacional. Como contrapartida, el porcentaje del gasto público provincial ejecutado por las provincias de la Sierra es algo inferior a la proporción de la población que vive en dicha región (41 % del gasto frente al 45 % de la población), mientras que esta brecha es particularmente marcada en el caso de las provincias de la Costa (50 % de la población frente al 42 % del gasto provincial). Ello genera diferencias sustanciales entre el gasto provincial per cápita en las tres regiones: 212 dólares en la región Oriente, 62 dólares en la Sierra y 55 dólares en la Costa. Estas diferencias se explican principalmente por la participación de las provincias amazónicas en la renta petrolera del país (leyes 010 y 047), la cual lleva a que el monto de las transferencias que estas reciben sea proporcionalmente más elevado que su población (ver Gráfico 3.19).

Tabla 3.4

Gasto público provincial por habitante en 2014 Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

Región

Número de provincias

% de la población nacional*

% del gasto provincial 2014

Gasto público por habitante (US$ 2014)

Gasto corriente por habitante (US$ 2014)

Inversión pública por habitante (US$ 2014)

Sierra

11

45%

41%

62

29

32

Costa

6

50%

42%

55

24

30

Oriente

6

5%

17%

212

102

106

*Con base en las proyecciones poblacionales 2010-2020 basadas en el Censo de Población y Vivienda 2010, INEC. Nota: No hay información disponible para la región insular en el período 2011-2014.

75 CAPÍTULO 3

En línea con lo ya mencionado anteriormente, la mayor parte del gasto público provincial se destina a la inversión pública, alcanzando los US$106 por habitante en el Oriente, US$32 por habitante en las provincias de la Sierra, y US$30 per cápita para aquellas ubicadas en la Costa.

Estos niveles de gasto e inversión pública por habitante son claramente inferiores a los de los GAD Municipales, reflejando la menor cantidad de competencias y funciones que ejercen las provincias de acuerdo a lo previsto por el COOTAD. Por último, cabe mencionar que mientras las provincias de la Sierra y la Costa invierten entre 1,11 y 1,25 por cada dólar de gasto corriente, en el Oriente esta proporción llega al 1,04.

Parecería, por tanto, que existe una correlación negativa entre el gasto público per cápita y el peso relativo de la inversión en dicho gasto, de tal manera que son las provincias que gastan menos por habitante las que destinan una mayor proporción de dicho gasto a inversión.

3.3.2.2 Evolución del gasto corriente y la inversión pública por regiones En línea con el análisis realizado para los GAD Municipales, la presente sección analiza las dinámicas de crecimiento del gasto corriente y de la inversión pública provincial a lo largo de los últimos 14 años distinguiendo entre cuatro subperíodos. Este análisis confirma que a lo largo de los últimos años se ha producido una desaceleración sustantiva del gasto público provincial que ha sido mayor para la inversión que para el gasto corriente.

Se aprecia en el Gráfico 3.37 que la expansión del gasto corriente provincial fue particularmente intensa entre 2007 y 2010, período durante el cual dicha categoría de gasto creció a tasas del 19 % en el Oriente, el 26 % en la Sierra y el 37 % en la Costa. Más recientemente se ha producido una notable desaceleración del gasto corriente en las tres regiones, y especialmente en la Sierra, donde el crecimiento promedio de dicha categoría del gasto fue del 6 % entre 2011 y 2014, frente al 10 % en el Oriente y el 10 % en la Costa.

Tal y como se mencionaba en párrafos anteriores, la desaceleración del gasto provincial observada en los últimos años ha sido más marcada en el caso de la inversión pública, particularmente en las provincias de la Costa, donde esta categoría de gasto pasó de crecer a ritmos anuales del 44 % entre 2004 y 2006, a crecer a un ritmo del 1 % entre 2011 y 2014. Cabe destacar igualmente que entre 2011 y 2014 la inversión pública provincial se contrajo en el Oriente (3 % en promedio), y apenas se movió en la Sierra.

Otra tendencia que cabe destacar, es el comportamiento diferencial del gasto corriente y de la inversión pública ante el choque fiscal que supuso la caída en los precios del crudo en 2009. En el año de la crisis se produjo una desaceleración del gasto corriente en las tres regiones, si bien este tan solo llegó a contraerse en las provincias del Oriente

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Gráfico 3.37

Evolución del gasto corriente y la inversión pública por regiones (tasa promedio anual de crecimiento real por período) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

1. Gasto Corriente 50%

40%

30%

20%

10%

0%

-10%

-20% 2000-2003

2004-2006 Sierra

2007-2010 Costa

2011-2014 Oriente

2. Inversión Pública 50%

40%

30%

20%

10%

0%

-10% 2000-2003

2004-2006 Sierra

2007-2010 Costa

2011-2014 Oriente

77 CAPÍTULO 3

(caída del 2 % en 2009). Por su parte, en el año del choque el gasto de inversión siguió creciendo con fuerza en todo el país: 82 % en las provincias de la Sierra, 55 % en las de la Costa, y 38 % en el Oriente. En 2010, en cambio, se aceleró la expansión del gasto corriente tanto en la Sierra como en el Oriente, al tiempo que se producía un ajuste importante en la inversión pública provincial, la cual cayó un 24 % en la Sierra y un 43 % en la Costa.44 Lo anterior apoya la tesis de que los ajustes a choques en sus ingresos tienden a producirse con un cierto rezago en los gobiernos subnacionales ecuatorianos. Asimismo, sugiere que en el ámbito provincial la variable de ajuste ante un choque fiscal tiende a ser principalmente la inversión pública y no tanto el gasto corriente.

3.3.2.3 Composición del gasto y la inversión pública provincial por regiones Tal y como puede apreciarse en el Gráfico 3.38, la composición del gasto público es relativamente homogénea entre las provincias de las tres regiones del país. En el 2014 la inversión constituyó el principal destino del gasto provincial, absorbiendo el 50 % del mismo en el Oriente, el 52 % en la Sierra, y el 55 % en la Costa. En segundo lugar se encuentran los gastos de personal, cuya participación sobre el gasto total osciló entre el 23 % en la Costa, el 26 % en la Sierra y el 28 % en el Oriente. Finalmente, el rubro de otros gastos corrientes representó entre el 20 % y el 21 % del gasto total en las tres regiones, mientras que los intereses absorbieron entre el 1 % y el 2 % del gasto provincial.

De forma similar a lo observado en los GAD Municipales, los datos muestran que la mayor parte de la inversión pública en las tres regiones Gráfico 3.38

Composición del gasto público provincial por región, 2014 Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

2%

1%

1%

20%

21%

21%

52%

55%

26%

23%

Sierra

Costa

50%

28%

Oriente

Gasto en personal

Otros gastos corrientes

Inversión pública

Interés deuda

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

se destina a obras públicas (ver Gráfico 3.39). En el ámbito provincial también se ejecuta una cierta proporción de la inversión a través de empresas públicas (‘transferencias y donaciones para inversión’), que alcanza el 19 % en el Oriente y el 15 % en la Sierra. En cambio, las provincias de la Costa apenas canalizan el 5 % de su inversión a través de transferencias y donaciones a este tipo de instituciones.

Gráfico 3.39

Composición de la inversión pública provincial por región, 2014 Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

2% 64%

Oriente

19%

15%

85%

Costa

5%

10%

1% 74%

Sierra

15%

10%

Obras públicas

Otros gastos de inversión

Transferencias y donaciones para la inversión

Bienes de larga duración

Finalmente, el Gráfico 3.40 muestra la composición del rubro de ‘obras públicas’ en el 2014 para las provincias agrupadas en las tres regiones del país. Se aprecia que las provincias de las tres regiones destinan la mayor parte del gasto en obra pública a proyectos de transporte y vialidad (82 % del total en las provincias de la Costa, 74 % del total en el Oriente, y 64 % del total en la Sierra). Cabe destacar igualmente el peso diferenciado que tienen las inversiones en riego y manejo de agua en las provincias de la Sierra (27 % de la inversión total) y las de la Costa (9 % de la inversión total). Presumiblemente, esta diferencia tiene que ver con las características climáticas y de los cultivos de las tres regiones, y con la mayor o menor importancia que esas características otorgan

44

Por último, llama la atención que el ajuste en las provincias de la Costa haya sido menos intenso que en el resto del país. En efecto, a diferencia de sus pares de la Sierra y el Oriente, la inversión pública no llegó a caer en las provincias de la Costa ni en 2009 ni en 2010.

al riego para la actividad agropecuaria.

Gráfico 3.40

Composición de la obra pública provincial por región, 2014 Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

1%

1%

Oriente

74%

13%

11%

2%

Costa

82%

9%

5%

2%

3% 3%

2%

1%

Sierra

64%

27% Riego y manejo de aguas

Alcantarillado y agua potable

Obras públicas y transporte y vías

Construcciones y edificaciones

Habilitamiento y protección del suelo, subsuelo y áreas ecológicas

Otras obras e infraestructura

79 CAPÍTULO 3

3.3.2.4 Autosuficiencia operativa en los GAD Provinciales La reducida capacidad de generación de ingresos propios que caracteriza a los GAD Provinciales ecuatorianos explica los bajos índices de autosuficiencia operativa que evidencia el Gráfico 3.41. En efecto, los ingresos propios del conjunto de los GAD Provinciales apenas alcanzan a cubrir el 11,90 % de sus gastos corrientes y el 21,6 % de sus gastos de personal. No obstante, se aprecian diferencias significativas entre las tres regiones. Así, mientras que las provincias de la Sierra llegan a cubrir el 21,09 % de su gasto corriente y el 37,4 % de su gasto de personal con ingresos propios, estos porcentajes son de tan solo el 2,85 % y el 4,9 % en el Oriente y el 6,08 % y el 11,6 % en la Costa. En buena medida, estas diferencias se explican por los ingresos que por concepto de peajes obtienen algunas de las provincias de la Sierra. Tal y como se mencionó en líneas anteriores, esta fuente de ingresos es menos relevante para las provincias de la Costa, y es inexistente en el caso de las del Oriente.

Gráfico 3.41

Índices de autosuficiencia operativa, 2014 Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas y Banco del Estado

1,20 Autosuficiencia

1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0 Sierra

Costa

Ingresos propios / Gastos corrientes

Oriente Ingresos Propios / Gastos personal

3.3.2.5 Resultado fiscal de los GAD Provinciales Los GAD Provinciales en su conjunto han obtenido mejores resultados fiscales que sus contrapartes municipales entre 2000 y 2014, obteniendo durante este período un superávit agregado equivalente al 3,1 % de su gasto agregado (déficit del 0,5 % para los municipios). Dichos superávits se concentraron principalmente entre 2000 y 2008. Cabe mencionar igualmente que, en línea con lo observado en los GAD Municipales, la fuerte disminución de los ingresos públicos que se produjo en el 2009 dio lugar a la aparición de un importante déficit en las finanzas públicas provinciales, el cual alcanzó el 26 % del gasto público total.

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Dicho déficit fue producto del anteriormente mencionado rezago con el que los GAD Provinciales ajustaron su gasto ante el choque fiscal que supuso la crisis de 2009.

Por último, tras el choque de 2009, se observa una tendencia positiva en la evolución del resultado fiscal de las provincias. De hecho, y a pesar de haber registrado déficits en varios años, en términos agregados las provincias obtuvieron un superávit equivalente al 1,5 % de su gasto entre 2010 y 2014. Este superávit fue particularmente abultado en 2014, habiendo alcanzado en dicho año un monto de US$83,3 millones, casi el 8 % del gasto provincial total.

Gráfico 3.42

Ingresos, gastos y balance fiscal de los GAD Provinciales, 2000-2014 (millones US$ y % del gasto total ejecutado) Fuente Base SIM 2000-2014, Ministerio de Finanzas Banco del Estado

1.500,00

50% 38%

40%

1.000,00

27%

24%

30%

12%

5.000,00

19%

13%

20%

6% 4%

(500,00)

-5%

4%

-0,01%

10%

4% 8%

0%

-1%

-10% (1.000,00)

-20%

(1.500,00)

-30%

-26%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Ingreso

Gasto

2011

2012

2013

Balance fiscal (% gasto Total) (eje der.)

3.4 Endeudamiento público en los GAD 3.4.1 Endeudamiento público consolidado de los GAD En los últimos ocho años el endeudamiento de los GAD Municipales y Provinciales ha presentado una tendencia creciente, pasando de US$512 millones en 2007 (1 % del PIB) a US$ 1.502 millones en 2014 (1,49 % del PIB).

Durante este período, el crecimiento anual promedio de las obligaciones financieras de los GAD se ubicó en un 17 % en términos nominales.

81 CAPÍTULO 3

2014

Los municipios concentran en la actualidad cerca del 79 % de la deuda pública subnacional, correspondiendo el 21 % restante a los GAD Provinciales. Esta distribución del endeudamiento entre tipos de GAD es consistente con las competencias y atribuciones a su cargo, y guarda relación con el porcentaje del gasto público subnacional que es ejecutado por los municipios frente a las provincias (75 % vs. 25 %). Asimismo, refleja la mayor capacidad de repago que tienen los municipios debido al volumen de transferencias que reciben del Gobierno Central y a su superior capacidad para generar ingresos propios.

Gráfico 3.43

Evolución de la deuda pública de los GAD, 2007-2014 (millones de US$ y % del PIB) Fuente Base SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas

1.600 1,30%

1.400 1.200 1.000

1,21% 1,00%

400 200

84 428

1,49% 314

1,20%

112 512

600

197

651

229

723

1,40%

1,00%

260 160

1,60%

1,20%

274

1,01%

800 600

1,22%

1,41%

0,80% 883

1059

1188

0,60% 0,40% 0,20% 0,00%

0 2007

2008 Municipios

2009

2010 Provincias

2011

2012

2013

2014

Deuda pública/PIB

El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP) incluye una regla fiscal que limita el endeudamiento de los GAD. Dicha regla se articula a través de los siguientes criterios: (i) el stock de deuda no puede superar el 200 % de los ingresos totales sin financiamiento; (ii) el servicio de la deuda no puede superar el 25 % de los ingresos totales sin fuentes de financiamiento. El Gráfico 3.44 muestra la evolución del ratio entre el stock de deuda y los ingresos totales de los GAD. En el mismo puede apreciarse que dicho ratio se ubicaba al cierre de 2014 en un 33,02 %. A nivel agregado, por tanto, los GAD ecuatorianos tienen un margen significativo para seguir aumentando su nivel de endeudamiento sin toparse con el primero de los dos límites que establece el COPFP. Tal y como puede apreciarse en el Gráfico 3.45, durante el período analizado se ha producido un cambio en la composición de la deuda de los GAD Municipales y Provinciales por tipo de acreedor. En el 2007 el 48 % de las obligaciones financieras de los GAD correspondía a acreedores externos, principalmente organismos internacionales y banca

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Gráfico 3.44

Evolución de los indicadores stock de deuda de los GAD, 2007-2014 (% de ingresos totales) Fuente Base SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas

35%

33,02% 29,88%

30,02%

30%

30,73%

28,26% 26,89%

25%

23,34% 22,45%

20% 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Stock deuda / Ingresos totales

multilateral. Por su parte, el Banco del Estado era el segundo acreedor en importancia (31 % del endeudamiento total de los GAD). A 2014, en cambio, el Banco del Estado se ha convertido en el principal acreedor de los GAD ecuatorianos (50 % de la deuda subnacional), mientras que los acreedores externos ocupan el segundo lugar con el 33 % de dichas obligaciones. Esta recomposición de la deuda subnacional se debe en parte a que en los últimos años varios organismos multilaterales han canalizado sus operaciones con los GAD a través del Banco del Estado en vez de otorgarles directamente el crédito.

Gráfico 3.45

Composición de la deuda pública de los GAD por tipo de acreedor, 2007-2014 (% del saldo total de deuda) Fuente Base SIM 2007-2013, Banco del Estado, Ministerio de Finanzas

100% 90%

2%

2%

1%

1%

1%

2%

2%

1%

19%

21%

23%

24%

23%

18%

17%

16%

48%

50%

33%

33%

2013

2014

80% 70% 60%

31%

34%

50%

43%

54%

50%

54%

25%

22%

26%

2010

2011

2012

40% 30% 20%

48%

43%

10%

33%

0% 2007

2008

Acreedores externos

2009

Banco del Estado

Otros acreedores

83 CAPÍTULO 3

Bancos privados

Asimismo, se observa que el peso relativo de las obligaciones con otros acreedores, de entre las que se encuentra la deuda con proveedores, ha evolucionado de manera relativamente estable, y en 2014 constituía el 16 % de la deuda pública subnacional (19 % en 2007). Finalmente, la deuda con instituciones financieras privadas sigue siendo marginal, y en 2014 apenas representaba el 1 % del endeudamiento de los GAD. En promedio, entre 2007 y 2014 el crecimiento de las obligaciones con el Banco del Estado fue del 26 %, el correspondiente a los acreedores externos del 13 %, el de los bancos privados del 21 % y el de otros acreedores del 15 %.

3.4.1.1 Evolución del servicio de la deuda El servicio de la deuda (pago de intereses más capital) de los GAD registró una tasa anual de crecimiento promedio del 19 % entre 2007 y 2014.

Tal y como se aprecia en el Gráfico 3.46, dicho aumento fue particularmente marcado en 2009 y 2010, años en los que el servicio de la deuda presentó crecimientos anuales de 38 % debido a una concentración de amortizaciones. Desde entonces, el ritmo de expansión del servicio de la deuda se ha desacelerado, llegando a 2,7 % en 2014.

Gráfico 3.46

Evolución del servicio de la deuda de los GAD, 2007-2014 (millones de US$) Fuente Base SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas

250

45,0% 38,4%

38,1%

40,0%

200

35,0% 23,9%

150

50

73

76

30,0% 25,0%

45

100

69

9,0% 12 50

56

11,4%

12,8%

31

127

17 53

66

20,0%

89

110

129

15,0% 10,0%

118 6,5%

2,7%

0

5,0% 0%

2007

2008

2009 Municipios

2010 Provincias

2011

2012

2013

Crecimiento nominal

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

2014

El Gráfico 3.47 reporta la evolución de dos indicadores comúnmente utilizados para analizar el peso que representa el servicio de la deuda en las finanzas de los gobiernos subnacionales. El primer indicador es el ratio entre el servicio de la deuda pública subnacional y los ingresos propios de los GAD. En promedio, los gobiernos subnacionales ecuatorianos destinaron el 18,8 % de sus ingresos propios al servicio de la deuda. Dicho ratio presentó un aumento significativo entre 2007 y 2011, pasando del 12,1 % hasta un 23,3 %. No obstante, en los últimos dos años se produjo una caída en este indicador, que en 2014 se ubicó en un 20,9 %. El segundo indicador utilizado en esta sección es el ratio entre el servicio de la deuda de los GAD y sus ingresos totales sin financiamiento, el cual ha pasado del 2,9 % en 2007 al 4,5 % en 2014. Este indicador también presentó una caída en 2014, evidenciando que el peso del servicio de la deuda de los GAD es menor ahora que hace un año. Tal y como se mencionó anteriormente, el COPFP establece que el servicio de la deuda no podrá superar el 25 % de los ingresos totales sin financiamiento, confirmando que existe todavía un margen significativo para que a nivel agregado los GAD sigan endeudándose sin toparse con los límites que establece la ley.

Gráfico 3.47

Evolución del servicio de la deuda/ingresos propios y totales de los GAD, 2007-2014 (% de los ingresos propios y totales) Fuente Base SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas

25,0%

20,0%

15,0%

23,28%

21,27%

22,47%

21,78%

20,85%

15,91% 12,50% 12,13%

10,0%

5,0%

2,86%

2,52%

2007

2008

3,81%

4,46%

4,68%

4,91%

2010

2011

2012

4,59%

4,49%

2013

2014

0% 2009

Servicio deuda / Ingresos propios

Servicio deuda / Ingresos totales

85 CAPÍTULO 3

3.4.2 Endeudamiento público en los GAD Municipales 3.4.2.1 Evolución y composición del endeudamiento público a nivel de GAD Municipales El saldo de la deuda pública de los municipios ecuatorianos creció a una tasa promedio anual del 16 % entre 2007 y 2014, explicando el 76,4 % del aumento de las obligaciones financieras de los GAD en su conjunto durante este período. Así, la deuda municipal pasó de US$428 millones (0,8 % del PIB) en 2007 a US$1.188 millones (1,2 % del PIB) en 2014 (ver Gráfico 3.48). Por su parte, el ratio entre deuda e ingresos totales de los GAD Municipales aumentó desde un 25,6 % en 2007 a un 34,9 % en 2014, un nivel todavía alejado del límite legal que marca el COPFP. (ver Gráfico 3.49).

Pasando a revisar la composición de estas obligaciones financieras, a lo largo de los últimos años, el Banco del Estado ha pasado a convertirse en el principal acreedor de los municipios, superando así a los acreedores externos (banca multilateral y organismos internacionales), quienes en 2007 constituían la principal fuente de financiamiento para estos GAD (ver Gráfico 3.50). En efecto, durante el período analizado las obligaciones de los municipios con el Banco del Estado pasaron de representar el 26 % de su endeudamiento a representar el 45 % del mismo. En cambio, las obligaciones con acreedores externos pasaron de representar el 52 % de la deuda a representar el 37 % de la misma (ver Gráfico 3.50). Cabe mencionar igualmente que durante el período Gráfico 3.48

Evolución de la deuda pública de los GAD Municipales, 2007-2014 (millones de US$ y % del PIB) Fuente Base SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas

1400

1,40% 1,12%

1.200 0,96%

1.000

0,84%

1,18%

1,20%

1,01% 0,94%

0,83%

0,91%

1,00%

800

0,80%

600

1.188 1.059 883

400 200 0

428

2007

512

2008

600

651

0,60% 0,40%

723

0,20%

2009

2010

Deuda Pública

2011

2012

Deuda Pública / PIB

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

2013

2014

0,00%

analizado únicamente 8 de los 221 GAD Municipales accedieron a créditos otorgados por la banca multilateral. Estos 8 municipios pertenecen a los estratos 5 y 6, y por tanto forman parte de las ciudades ecuatorianas de mayor tamaño poblacional. Por su parte, las obligaciones con otros acreedores representaban en 2014 el 17 % de la deuda municipal (20 % en 2007), mientras que las obligaciones con la banca privada ascendían al 1 % de la misma (2 % en 2007).

Gráfico 3.49

Deuda de los GAD Municipales como % de los ingresos totales, 2007-2014 Fuente Base SIM 2007-2013, Banco del Estado, Ministerio de Finanzas

40% 34,86% 32,28%

35%

31,52%

30,91% 28,98%

30%

25,58%

26,01%

2007

2008

27,22%

25%

20%

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Stock deuda / Ingresos totales

Gráfico 3.50

Composición de la deuda pública de GAD Municipales por tipo de acreedor, 2007-2014 (% del saldo total) Fuente Base SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas

100% 90%

2%

2%

1%

1%

2%

20%

24%

26%

27%

27%

80% 70% 60%

26%

26%

50%

34%

41%

45%

3%

2%

1%

20%

18%

17%

43%

45%

37%

37%

2013

2014

47%

40% 30% 20%

52%

48%

39%

10% 0%

2007

2008

Acreedores externos

2009

31%

26%

30%

2010

2011

2012

Banco del Estado

Otros acreedores

87 CAPÍTULO 3

Bancos privados

El Gráfico 3.51 permite apreciar la disparidad que caracteriza al acceso al crédito de los municipios ecuatorianos. Los dos municipios pertenecientes al estrato 6 concentran aproximadamente el 44 % del endeudamiento público municipal a pesar de albergar al 32 % de la población del país. Se observa igualmente que la participación de estas dos ciudades en el endeudamiento ha aumentado a lo largo de los últimos años, toda vez que en 2011 sus obligaciones financieras representaban tan solo el 37 % del total. Por su parte, los municipios del estrato 5 concentran el 31 % del endeudamiento en promedio, la misma proporción de la población ecuatoriana que habita en los mismos. En cambio, los municipios con menos de 100.000 habitantes (del estrato 1 al 4) concentran el 27 % de la deuda municipal, y cuentan con el 39 % de la población ecuatoriana. En términos per cápita, los municipios del estrato 3 son los menos endeudados (US$49 para 2014), mientras que los del estrato 6 y el estrato 1 son los más endeudados (US$106,5 y US$88,8 respectivamente). Finalmente, el endeudamiento per cápita en los municipios del estrato 5 era de US$69 en 2014, cifra que en los municipios del estrato 2 y 4 ascendía a US$52,8 y US$49,6 respectivamente.

Gráfico 3.51

Composición de la deuda pública de los GAD Municipales por estrato, 2007-2014 (% del saldo total) Fuente Base SIM 2007-2013, Banco del Estado, Ministerio de Finanzas

44%

34%

9%

10%

7%

9% 3% 3%

2007 Estrato 1

10% 10% 3% 2%

2008

12%

13%

11%

12%

4% 3%

2009 Estrato 2

41%

31%

30%

31%

32%

37%

40%

42%

44%

4% 3%

2010 Estrato 3

46%

45%

28%

28%

10%

11%

9%

10%

31%

11% 11% 4% 3%

2011

3% 3%

2012

Estrato 4

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

4% 3%

2013 Estrato 5

3% 3%

2014 Estrato 6

En resumen, los datos aquí analizados evidencian que a lo largo de los últimos años se ha producido un aumento significativo del endeudamiento municipal, y que con la única excepción de los municipios del estrato 1, el tamaño de los municipios ha favorecido su acceso al crédito. Este resultado responde a que la capacidad de repago de los municipios de mayor tamaño supera a la de los más pequeños debido, entre otros factores, a sus mejores prácticas en gestión financiera, al tamaño de sus economías locales y a la magnitud de los ingresos fiscales que generan. Sin embargo, cabe preguntarse si este acceso diferencial al crédito alimenta inequidades interregionales, en cuyo caso sería necesario articular políticas públicas que contribuyan a contrarrestar este efecto.

3.4.2.2 Evolución del servicio de la deuda en los GAD Municipales El servicio anual de la deuda de los GAD Municipales ha registrado un aumento del 156 % en los últimos 8 años, pasando de US$50,4 millones en 2007 a US$128,9 millones en 2014. Tal y como se aprecia en el Gráfico 3.52, este crecimiento fue particularmente marcado entre 2008 y 2011 (crecimiento promedio del 22 %), tras lo cual se moderó.

Gráfico 3.52

Evolución del servicio de la deuda de los GAD Municipales, 2007-2014 (millones de US$) Fuente Base SIM 2007-2013, Banco del Estado, Ministerio de Finanzas

40% 140,00 24,79%

120,00

35%

23,95%

34,88%

30% 25%

100,00 80,00 109,77

60,00 40,00

8,80%

20,00

50,41

88,56

52,62

118,35

126,55

128,87

20% 15%

7,81%

10%

6,93%

65,66

1,83%

4,37%

0

5% 0%

2007

2008

2009

2010

2011

Servicio deuda

2012

Tasa de variación

89 CAPÍTULO 3

2013

2014

La tendencia anteriormente reportada llevó a que el ratio entre el servicio de la deuda y los ingresos propios aumentase entre 2008 y 2011 (desde el 10,4 % hasta el 16,7 %), tras lo cual se estabilizó, cayendo en 2014 hasta un nivel inferior al que tenía al principio del período analizado (ver Gráfico 3.53). En la misma línea, el ratio entre el servicio de la deuda y los ingresos totales también aumentó desde un 3 % en 2007 hasta casi un 4 % en 2011 y 2012, cayendo posteriormente hasta un 3,8 % en 2014. El servicio de la deuda, por tanto, consume un porcentaje menor de los ingresos de los GAD Municipales que de las GAD en su conjunto (ver Gráfico 3.47). Ello sugiere que el margen para asumir más endeudamiento es más holgado a nivel municipal que a nivel provincial.

Gráfico 3.53

Evolución del servicio de la deuda/ingresos propios y totales de los GAD Municipales, 2007-2014 (% de ingresos propios y totales) Fuente Base SIM 2007-2013, Banco del Estado, Ministerio de Finanzas

18% 15,63%

16%

15,30%

14,95% 13,97%

14% 12%

16,74%

12,44% 10,65%

10,41%

10% 8% 6% 4%

3,01%

2,67%

2007

2008

3,45%

3,94%

4,13%

4,14%

2010

2011

2012

3,86%

3,78%

2013

2014

2% 0% 2009

Servicio deuda / Ingresos propios

Servicio deuda / Ingresos totales

3.4.3 Endeudamiento público en los GAD Provinciales El saldo de la deuda pública de los GAD Provinciales ha registrado un crecimiento anual promedio del 21 % en los últimos ocho años, pasando de US$84 millones (0,16 % del PIB) en 2007 a US$314 millones (0,31 % del PIB) en 2014. El Gráfico 3.54 permite apreciar igualmente que este aumento en el endeudamiento provincial se concentró entre 2008 y 2009, tras lo cual se ha estabilizado.

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Gráfico 3.54

Evolución de la deuda pública de los GAD Provinciales, 2007-2014 (millones de US$ y % del PIB) Fuente Base SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas

350 0,29%

0,28%

300

0,31%

0,30%

0,35%

0,29%

0,30%

0,26%

0,25%

250 0,18%

200

0,16%

0,20% 314

150 260

229

100

274

0,15%

0,10%

197 160

50

84

112

0,05%

0

0,00% 2007

2008

2009

2010

2011

Deuda pública

2012

2013

2014

Deuda pública/PIB

Gráfico 3.55

Deuda de los GAD Provinciales como % de los ingresos totales, 2007-2014 Fuente Base SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas

30% 25,00%

26,12%

25,90%

2010

2011

27,34%

27,51% 25,91%

25%

20% 16,14%

15% 13,81%

10%

2007

2008

2009

Stock deuda / Ingresos totales

91 CAPÍTULO 3

2012

2013

2014

Tal y como muestra el Gráfico 3.56, el Banco del Estado ha sido históricamente la principal fuente de financiamiento para los GAD Provinciales. En el 2014, los préstamos del Banco del Estado representaban el 67 % de las obligaciones financieras de las provincias, porcentaje que llegó a ubicarse en el 81 % en 2011. La banca multilateral y los organismos internacionales constituyen el segundo acreedor de las provincias en importancia (18 % de la deuda provincial en 2014).

Gráfico 3.56

Composición de la deuda pública de los GAD Provinciales por tipo de acreedor, 2007-2014 (% del saldo total) Fuente Base SIM 2007-2013, Banco del Estado, Ministerio de Finanzas

100% 90%

3% 12%

1% 9%

1%

1%

13%

14%

77%

78%

9%

2009

0,17%

2%

9,68%

12%

15%

13%

80,57%

76%

66%

67%

9,58%

12%

19%

18%

7%

2010

2011

2012

2013

2014

80% 70% 60%

56%

50%

74%

40% 30% 20% 10% 0%

29% 16%

2007

2008

Acreedores externos

Banco del Estado

Otros acreedores

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Bancos privados

El Gráfico 3.57 revela que a lo largo de los últimos años ha aumentado la proporción de la deuda provincial que corresponde a la región Sierra (de 38 % en 2007 a 52 % en 2014), mientras que la correspondiente a las provincias de la Costa ha caído (del 51 % al 35 %) y la de las provincias orientales ha evolucionado de manera relativamente estable (de 11 % en 2007 a 13 % en 2014). A pesar de que la deuda de las provincias orientales es la que menos peso relativo tiene, en términos per cápita es la mayor: US$48,4 por habitante, frente a US$22,8 por habitante en la Sierra y US$13,8 por habitante en la Costa. Cabe mencionar igualmente que a lo largo de los últimos 8 años, el endeudamiento per cápita aumentó un 340% en la Sierra, un 226% en el Oriente y un 121% en la Costa.

Gráfico 3.57

Composición de la deuda pública de los GAD Provinciales por Región, período 2007-2014 Fuente Base SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas

11%

18%

19%

20%

17%

16%

34% 51%

44%

38%

38%

2007

2008

37%

37%

43%

44%

2009

2010 Sierra

13%

13%

31%

35%

38%

50%

56%

52%

45%

2011 Costa

2012 Oriente

93 CAPÍTULO 3

2013

2014

3.4.3.1 Evolución del servicio de la deuda en los GAD Provinciales El gasto por servicio de la deuda de los GAD Provinciales aumentó desde US$12,4 millones en 2007 a US$75,5 millones en 2014 (ver Gráfico 3.58). Estos movimientos han llevado a que entre 2012 y 2014 el servicio de la deuda llegue a superar a los ingresos propios de las provincias (ver Gráfico 3.59). Sin embargo, este rubro de gasto sigue siendo relativamente bajo si se le compara con los ingresos totales de los GAD Provinciales. En efecto, en 2014 las provincias ecuatorianas tan solo destinaron el 7 % de sus ingresos totales al pago de amortizaciones e intereses sobre su deuda. Este valor está todavía lejos del límite que marca la regla fiscal vigente, el cual es del 25 %. El alto valor del primero de los ratios analizados, por tanto, refleja la ya mencionada escasa capacidad de generar recursos propios que caracteriza a las provincias ecuatorianas, y no tanto un elevado nivel de endeudamiento o un servicio de la deuda difícilmente asumible.

Gráfico 3.58

Evolución del servicio de la deuda de los GAD Provinciales, período 2007-2014 (millones de US$) Fuente Base SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas

80,00

90%

70,00

80% 79,43%

60,00

70% 60%

50,00

45,01%

50%

39,78%

40,00

68,63

30,00 20,00

75,52

56,01

31,19

23,86%

17,38

20% 22,53%

5,67%

2012

2013

12,43

2007

40% 30%

45,22 9,78%

10,00 0

72,52

4,14%

10% 0%

2008

2009

2010

Servicio deuda

2011

Tasa de variación

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

2014

Grรกfico 3.59

Evoluciรณn del servicio de la deuda/ingresos propios y totales de los GAD Provinciales, 2007-2014 (% de ingresos propios y totales) Fuente Base SIM 2007-2014, Banco del Estado y Ministerio de Finanzas

140%

131,41% 117,00%

120%

107,58%

99,18%

100% 72,39%

80% 60% 40%

38,61% 27,78%

31,99%

20% 0%

2,39%

2,15%

2007

2008

4,87%

2009

5,98%

2010

Servicio deuda / Ingresos propios

6,34%

7,20%

6,86%

6,61%

2011

2012

2013

2014

Servicio deuda / Ingresos totales

95 CAPร TULO 3

CapĂ­tulo

4

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

4 EL ROL DEL BANCO DEL ESTADO El Banco tiene como misión impulsar, acorde a las políticas de Estado, el desarrollo sostenible con equidad social y regional promoviendo la competitividad territorial, mediante la oferta de soluciones financieras y servicios de asistencia técnica, y de esta manera, mejorar la calidad de vida de la población.

Actualmente el Banco del Estado es el principal financiador de la obra pública en todas las provincias y cantones del país, y cumple un papel preponderante como ente articulador de la política pública nacional expresada en los objetivos del Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017, el régimen de competencias de los distintos niveles de gobierno establecidas en la Constitución de la República, y la planificación y ordenamiento territorial, los cuales orientan el accionar de los GAD para asumir y gestionar dichas competencias en el marco de las disposiciones del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, COOTAD.

Figura 4.1

Articulación con la política pública nacional

Mejoramiento de la calidad de vida de la población

Inversión pública en bienes y servicios esenciales

Redistribución social y territorial de los beneficios del desarrollo

GAD a nivel nacional Clientes

Sistema de competencias de los distintos niveles de GAD

PNBV

BdE principal financiador de la obra pública subnacional

Promotores inmobiliarios (VIS)

Desarrollo de programas y proyectos

Planificación y ordenamiento territorial

COOTAD

97 CAPÍTULO 4

Dentro de los objetivos del PNBV, hacia los cuales el Banco del Estado contribuye con su accionar, están: • Objetivo 2

Auspiciar la igualdad, la cohesión, la inclusión y la equidad social y territorial en la diversidad

El Banco del Estado contribuye a la redistribución solidaria y equitativa de la riqueza, dado que fomenta la capacidad de gestión y normativa de los gobiernos locales para fortalecer la eficiencia del sistema tributario, incidiendo en la consolidación de una cultura tributaria inclusiva basada en mecanismos de difusión del uso e impacto del gasto público.

• Objetivo 3

Mejorar la calidad de vida de la población

El Banco del Estado, a través del financiamiento de proyectos prioritarios de agua potable y saneamiento, aporta al mejoramiento de la calidad de vida de la población. Además, mediante la asistencia técnica que brinda, apoya al fortalecimiento progresivo de las capacidades de los GAD para mejorar la calidad en la prestación de estos servicios públicos.

• Objetivo 8

Consolidar el sistema económico, social y solidario de forma sostenible

La asistencia técnica del Banco del Estado fomenta el manejo sostenible de las finanzas públicas a través del fortalecimiento de capacidades de los GAD para que éstos puedan ejercer sus competencias de manera integral, contemplando también el mejoramiento de su capacidad fiscal.

• Objetivo 10

Impulsar la transformación de la matriz productiva

A través de la ampliación de cobertura y mejoramiento de servicios básicos, así como la dotación de infraestructura (vías, sistemas de riego, equipamiento urbano y comercial, entre otros), los territorios tienen mayores oportunidades para dinamizar su economía, por lo tanto, los proyectos financiados por el Banco del Estado inciden en el incremento de la competitividad territorial.

4.1 Financiamiento aprobado Las aprobaciones realizadas durante el período 2007-2014 fueron de US$4.230 millones, casi cinco veces lo aprobado en el período 20002006. Durante el 2014, se aprobaron créditos por un total de US$813 millones, un 36 % más que el año anterior.

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Durante el período 2000-2006 el 32 % de las aprobaciones fue dirigido a GAD Municipales, 13 % a GAD Provinciales y el 55 % a otros organismos.

Sin embargo, en el período 2007-2014 este panorama cambió, beneficiando a los 221 municipios durante todo el período actual, de esta manera, el 60 % de los aprobaciones fue dirigido a GAD Municipales, 23 % a GAD Provinciales, 1 % a GAD Parroquiales Rurales y apenas el 15 % a otras entidades.

En el 2014 con un crecimiento del 36 % respecto al año anterior, el 60 % de las aprobaciones correspondió a gobiernos municipales equivalente a un monto de US$311 millones, el 27 % a gobiernos provinciales con US$161 millones y el 13 % a otras entidades. A nivel del sector económico, la mayor cantidad de créditos aprobados se destinó a proyectos de saneamiento ambiental por un monto de US$417 millones. El sector de vialidad es el segundo en importancia con el 33% de créditos aprobados por un monto de US$266 millones.

Gráfico 4.1

Comparativo de aprobaciones por período 2000-2006 y 2007-2014 (millones de US$) Fuente Banco del Estado

4,6 veces

4.230

913

2000-2006

2007-2014

Gráfico 4.2

Aprobaciones por tipo de cliente, período 2014 (porcentaje) Fuente Banco del Estado

1% 2% 2% GAD Municipales

7%

GAD Provinciales

1%

Organismos de desarrollo regional Sector privado

27%

Otros organismos estatales GAD Parroquiales Rurales 60%

Organismos estatales

99 CAPÍTULO 4

Gráfico 4.3

Comparativo de desembolsos por período 2000-2006 y 2007-2014 (millones US$) Fuente Banco del Estado

3.642

6 veces

591

2000-2006

2007-2014

4.2 Desembolsos entregados Los desembolsos realizados en el presente período (2007-2014) son seis veces más grandes que lo realizado en gobiernos anteriores (2000– 2006). En 2014 los desembolsos ascendieron a US$600 millones, los cuales incrementaron en un 15 % con respecto al período anterior.

Durante el período 2000-2006 el 42 % de los desembolsos fue dirigido a GAD Municipales, el 12 % a GAD Provinciales y el 46 % a otros organismos. Sin embargo, en el período 2007-2014 este panorama cambió, se destinó el 49 % de los desembolsos a GAD Municipales, el 25 % a GAD Provinciales, el 2 % a GAD Parroquiales Rurales y el 25 % a otras entidades.

Gráfico 4.4

Desembolsos por tipo de cliente, período 2014 (porcentaje) Fuente Banco del Estado

2%

14%

2% 2% 1%

52%

GAD Municipales GAD Provinciales Organismos de desarrollo regional Sector privado Otros organismos estatales GAD Parroquiales Rurales

27%

Organismos estatales

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

En el 2014, los GAD Municipales recibieron el 52 % del total de desembolsos del período, por un monto aproximado de US$311 millones; los GAD Provinciales recibieron desembolsos por US$161 millones, los cuales representaron el 27 % del total, el 2 % a GAD Parroquiales Rurales y el 19 % a otras entidades.

En este mismo año, el sector de saneamiento ambiental ha sido el principal destino de los recursos desembolsados del Banco, por un monto de US$257 millones, lo cual implicó un 43 % del total, seguido por los proyectos de vialidad que representaron el 33 % de los desembolsos del período.

4.3 Subvenciones otorgadas Se entiende por subvenciones las asignaciones no reembolsables canalizadas a través del Banco del Estado; estos recursos son administrados por la institución y provienen principalmente del Estado Central.

Existen también recursos propios del Banco, tales como utilidades. Todos estos recursos son destinados a financiar proyectos y pueden ser utilizados como contraparte de los programas de créditos que financia la institución. Estos se asignan de acuerdo a las políticas, requerimientos y condiciones financieras específicas para cada caso y no constan como crédito para los prestatarios, por lo que no generan deuda.

El monto otorgado a través del Banco del Estado en subvenciones durante el período 2007-2014 creció en un 2,7 %, pasando de US$65 millones en el período 2000-2006 a US$1.836 millones en el período actual.

De este total, el 20 % fue otorgado durante 2014.

Gráfico 4.5

Comparativo créditos y subvenciones entregadas por período 2000-2006 y 2007-2014 (millones US$)

Fuente Banco del Estado

Total 4.230

1.836

Total 913

65

2.394

Subvención

848

2000-2006

Crédito

2007-2014

101 CAPÍTULO 4

En el período 2000-2006, el monto promedio entregado por concepto de subvención fue de US$9,3 millones, mientras que en el período 20072014 el promedio ascendió a US$229,5 millones, es decir, 25 veces más.

Gráfico 4.6

Créditos y subvenciones entregadas, período 2000-2014 (millones US$) Fuente Banco del Estado

444 395

237

332 378 270

34

110

140

24

9

26

9

3

256

225 4

59 4

10

349 82

257

278

336

56

40

184

222

369

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Subvención

Crédito

En 2014, más del 95 % de subvenciones fue entregado a los GAD Municipales y Provinciales del país. Al igual que en años anteriores, la mayor cantidad de subvenciones fue destinada a los proyectos de saneamiento ambiental, los cuales representan casi el 70 % del monto total subvencionado. Este es un importante indicador que demuestra el compromiso del Banco para mejorar la calidad de vida de la población, dotando a los territorios de servicios básicos de calidad.

Gráfico 4.7

Subvenciones por tipo de prestatario, período 2014 (porcentaje) Fuente Banco del Estado

3% 1%

25% 0% GAD Municipales GAD Provinciales Organismos de desarrollo regional Sector privado GAD Parroquiales Rurales 71%

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

4.4 Cartera del Banco del Estado 4.4.1 Cartera Bruta La cartera bruta en el período 2000-2006, con corte al 31 de diciembre de cada año, representa en promedio US$242,5 millones; mientras que en el período 2007-2014 asciende a US$800,7 millones; esto, se debe al incremento en los créditos entregados a cada entidad en el último período analizado.

Gráfico 4.8

Cartera bruta de crédito, período 2000-2006 (millones US$) Fuente Banco del Estado

226

260

248

2002

2003

2004

333

321

2005

2006

168

141

2000

2001

La cartera bruta de créditos del Banco del Estado en el período 20072014 presenta un crecimiento constante frente a años anteriores. Al 31 de diciembre de 2014, la cartera bruta asciende a US$1.089 millones45, lo cual representa un crecimiento del 8 % frente al mismo período en 2013.

El sector económico que abarca la mayor proporción de la cartera bruta de crédito es el de vialidad, con el 42 % del total. Este es seguido por el sector de saneamiento ambiental con el 28 %. Ambos, en conjunto,

45

Incluye la cartera de vivienda, perteneciente a la categoría Matriz.

representan el 70 % de la cartera total del Banco.

Gráfico 4.9

Cartera bruta de crédito, período 2007-2014 (millones US$) Fuente Banco del Estado

740 334

2007

885

927

976

2010

2011

2012

1.005

1.089

450

2008

2009

2013

2014

103 CAPÍTULO 4

4.4.2 Cartera Neta Durante el período 2000-2006 la cartera neta muestra una tendencia creciente a excepción del 2004, presentando, al 31 de diciembre de cada año un promedio de US$231 millones. Sin embargo, el incremento respecto al período 2007-2014 corresponde alrededor de 4 veces más, generando una cartera neta de US$787,4 millones en promedio.

Gráfico 4.10

Cartera neta de crédito, período 2000-2006 (millones US$) Fuente Banco del Estado

229

233

231

2002

2003

2004

318

306

2005

2006

168

133

2000

2001

A diciembre de 2006 la cartera neta totalizó un valor de US$306 millones mientras que a diciembre de 2014 llegó a US$1.063 millones, superior en un 7 % frente al año anterior (2013).

Gráfico 4.11

Cartera neta de crédito, período 2007-2014 (millones US$) Fuente Superintendencia de Bancos del Ecuador

729 321

2007

915

965

2011

2012

995

1.063

873

438

2008

2009

2010

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

2013

2014

4.5 Cobertura geográfica En cuanto a los créditos aprobados, se observa que en el período 20072014 ha habido un incremento en el número de cantones que reciben créditos por encima de los US$10 millones (ver Mapa 4.1). Adicionalmente, el monto de créditos aprobados se ha incrementado a más de tres veces con respecto al período 2000-2006 (ver Mapa 4.2).

Mapa 4.1

Aprobaciones por cantón, período 2000–2006 Fuente Sistema de Consultas Gerenciales Elaboración Gerencia de Planificación

Aprobaciones 2000-2006 (USD) 0 - 5’000.000 5’000.001 - 10’000.000 Más de 10’000.000

50

0

50

100 km

105 CAPÍTULO 4

Mapa 4.2

Aprobaciones por cantón, período 2007-2014 Fuente Sistema de Consultas Gerenciales Elaboración Gerencia de Planificación

Aprobaciones 2007-2014 (USD) 0 - 5’000.000 5’000.001 - 10’000.000 Más de 10’000.000

50

0

50

100 km

Entre 2000 y 2006, la mayor cantidad de desembolsos por cantón no superaba los US$80 millones. Además, muchas jurisdicciones cantonales estuvieron al margen de la colocación de estos desembolsos (ver Mapa 4.3). Por el contrario, los recursos desembolsados durante el presente gobierno superan en más de seis veces lo realizado en períodos anteriores y han tenido cobertura en todos los cantones del país (ver Mapa 4.4).

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Mapa 4.3

Desembolsos por cantón, período 2000–2006 Fuente Sistema de Consultas Gerenciales Elaboración Gerencia de Planificación

De 1 a 5 millones De 5 a 10 millones Más de 10 millones

50

0

50

100 km

Mapa 4.4

Desembolsos por cantón, período 2007–2014 Fuente Sistema de Consultas Gerenciales Elaboración Gerencia de Planificación

De 1 a 5 millones De 5 a 10 millones Más de 10 millones

50

0

50

100 km

107 CAPÍTULO 4

4.6 Población beneficiaria Para el análisis de beneficiarios se toman en cuenta todos los desembolsos y aprobaciones realizados a nivel cantonal. En este ámbito se consideran los GAD Provinciales, Municipales, Parroquiales, el sector privado y otros.46 No se considera lo desembolsado o aprobado a nivel provincial o nacional, dado que no existe una forma adecuada de distribuir esos recursos a nivel de rango de población. La información se presenta como desembolsos y aprobaciones por persona debido a que esta variable representa de una manera más precisa la distribución de los recursos.

En 2014, la mayor cantidad de desembolsos per cápita se concentró en los municipios con menor población.

Tabla 4.1

Desembolsos por rango de población, 2014 (dólares por persona) 47 Rango de población

N.° de municipios*

Desembolsos por persona (USD)

Desembolsos (USD)

% de desembolsos frente al total

1-9.999

45

90,49

26’461.413

6%

10.000-19.999

36

50,71

29’152.379

7%

20.000-49.999

62

43,46

93’088.324

21%

50.000-99.999

31

42,09

94’641.776

21%

100.000-1’000.000

18

31,98

137’075.579

31%

Más de 1’000.000 Total

1

13,05

59’905.538

14%

193

29,37

440’325.010**

100%

* El número de municipios corresponde a los que recibieron desembolsos durante el 2014. ** No se consideran 158’176.934 desembolsados a nivel provincial y 1’585.860 desembolsados a nivel nacional.

De igual manera, la aprobación per cápita se concentra en los GAD Municipales más pequeños. No obstante, en el monto total, más del 60 % de créditos aprobados corresponden a los municipios con una mayor cantidad de población relativa.

Tabla 4.2

Aprobaciones por rango de población, 2014 (dólares por persona) 48 Rango de población

N.° de municipios*

Aprobaciones por persona (USD)

Aprobaciones (USD)

1-9.999

29

123,52

22’347.345

4%

10.000-19.999

24

86,64

31’133.449

6%

20.000-49.999

49

65,58

108’894.700

21%

50.000-99.999

27

60,25

114’339.047

22%

100.000-1’000.000

19

45,49

189’490.143

37%

Más de 1’000.000 Total

% de aprobaciones frente al total

2

10,44

47’900.032

9%

150

40,00

514’104.716**

100%

* El número de municipios corresponde a los que recibieron aprobaciones durante el 2014. ** No se considera 298’638.773 millones aprobados a nivel provincial.

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

4.7 Indicadores de mejoramiento de calidad de vida de población A continuación se presentan algunos indicadores de resultado de los dos sectores más importantes en términos de colocación y desembolso de recursos.

En 2014, se benefició a 4’236.280 personas con el financiamiento de 351.163 conexiones nuevas. El 32 % de beneficiarios corresponde a proyectos de agua potable y el 68 % a proyectos de alcantarillado.

Tabla 4.3

Beneficiarios de agua potable y alcantarillado, 2014 Fuente Sistema de consulta, archivo electrónico y normatividad Elaboración Gerencia de Planificación

Unidad

Agua potable

Alcantarillado

Población beneficiaria inicial

hab.

936.110

2’472.423

Población beneficiaria final

hab.

1’352.047

2’884.233

Número de conexiones nuevas

u

221.202

129.961

Estudios de factibilidad y diseños financiados

u

19

18

Proyectos de inversión financiados

u

31

45

En cuanto a los proyectos de vialidad, en 2014 se benefició a 1’145.659

46

En la categoría de ‘otros’ constan entidades financieras, organismos de desarrollo regional, organismos estatales y otros organismos estatales.

personas con el financiamiento de 1.057 km de vías. El 88 % corresponde a vías de asfaltado o concreto, el 7 % a vías de lastrado y el 5 % a empedrado o adoquinado. Adicionalmente, a partir de los proyectos

47

financiados, se han generado 3.655 empleos ocasionales y 3.516 em-

Se cuenta a los municipios que recibieron créditos del BdE en el 2014.

48

pleos permanentes. Finalmente, se ha financiado la construcción de 6

Se cuenta a los municipios que recibieron créditos del BdE en el 2014.

puentes a nivel nacional.

Tabla 4.4

Beneficiarios vialidad, 2014 Fuente Sistema de consulta, archivo electrónico y normatividad Elaboración Gerencia de Planificación

Vialidad Longitud Vías

Unid.

Asfaltado/Concreto

Empedrado/Adoquinado

Lastrado

km

933

53

71

Número de Puentes

u

6

Empleos Ocasionales

u

3.253

959

257

Empleos Permanentes

u

2.447

1.291

101

Beneficiarios

u

1’078.424

48.728

18.507

109 CAPÍTULO 4

4.8 Programas y servicios de asistencia técnica La Asistencia Técnica que provee el Banco del Estado tiene como misión fortalecer la gestión institucional de sus clientes mediante el diseño e implementación de programas, proyectos e instrumentos técnicos que fomenten el ejercicio más eficiente de sus competencias a nivel territorial o sectorial.

De forma desconcentrada, a través de sus Sucursales Regionales, el Banco oferta asistencia técnica a los GAD, garantizando la presencia permanente de equipos técnicos y atención especializada en el territorio. Además, para ampliar la cobertura de acción, el Banco mantiene alianzas estratégicas con universidades e instituciones públicas y privadas, con quienes conforma redes interinstitucionales y de cooperación.

A continuación se presentan los ámbitos de acción desarrollados por Asistencia Técnica para el fortalecimiento institucional de los GAD con los respectivos programas o productos:

Figura 4.2

Ámbitos de acción de Asistencia Técnica Fuente Banco del Estado Elaboración Gerencia División de Asistencia Técnica

Gestión Financiera

Orientada al fortalecimiento financiero de los GAD mediante el incremento de ingresos propios

Gestión de Servicios

Enfocada a la sostenibilidad financiera en la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado.

Gestión Catastral

Concibe el catastro como una herramienta multifinalitaria que posibilita mejorar el ordenamiento territorial, la planificación y las finanzas de los GAD.

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Programa de Corresponsabilidad Fiscal

Programa de Gestión de Servicios (PATGES)

Producto de Asistencia Técnica para Actualización Catastral

En el marco de este trabajo, el siguiente apartado aborda lo concerniente al Programa de Corresponsabilidad Fiscal.

4.8.1 Programa de Corresponsabilidad Fiscal Este programa, amparado en el principio de Corresponsabilidad que de acuerdo al art. 4 de la Ley de Participación Ciudadana y Control Social y que es de compromiso legal y ético asumido por las ciudadanas y los ciudadanos, el Estado y las instituciones de la sociedad civil, de manera compartida, en la gestión de lo público, promueve el fortalecimiento de las finanzas subnacionales de los GAD, a través de la implementación de los siguientes productos: • Corresponsabilidad por Contribución Especial de Mejoras (CEM).

• Corresponsabilidad por CEM Vial.

• Corresponsabilidad por Cartera Vencida (CV).

4.8.1.1 Corresponsabilidad por Contribución Especial de Mejoras (CEM) De acuerdo al art. 569 del COOTAD, el objeto de la Contribución Especial de Mejoras es el beneficio real o presuntivo que reciben las propiedades e inmuebles urbanos por la construcción de la obra pública.

De ahí que el Banco promueva la aplicación de este instrumento de financiamiento urbano en los GAD y, que de esta manera, recuperen la inversión empleada en la obra pública, fortaleciendo de esta manera sus finanzas y contando con mayores ingresos que pueden orientarse a la ejecución de más obras.

La Asistencia Técnica que brinda el Banco en este producto tiene entre sus principales objetivos: • Institucionalizar el cobro de la CEM en los GAD. • Mejorar la eficiencia recaudatoria en los GAD,

potenciando a nivel territorial la cultura tributaria.

• Incrementar la recuperación de la inversión pública.

La metodología para implementar este producto comprende: Figura 4.3

Metodología para la aplicación de la CEM Fuente Banco del Estado Elaboración Gerencia División de Asistencia Técnica

1

Diagnóstico cualitativo y cuantitativo de los GAD

2

3

Asistencia técnica para el fortalecimiento institucional a los GAD

4

Plan de Acción y Metas Plurianuales

5

Evaluación y Gestión del Conocimiento

Seguimiento para el cumplimiento del Plan de Acción y Metas

111 CAPÍTULO 4

La aplicación de este producto inició en el 2011 en 42 entidades, en los años subsiguientes la cobertura incrementó significativamente49. Tal es así que al cierre del 2014, 167 GAD Municipales (GADM) recibieron asistencia técnica en Corresponsabilidad por CEM, cifra que equivale a una cobertura del 76 % de GADM a nivel país.

Gráfico 4.12

Evolución de número de GAD Municipales que aplican la Corresponsabilidad por CEM, período 2011-2014 Fuente Banco del Estado Elaboración Gerencia División de Asistencia Técnica

2014

167

2013

145

2012

74

2011

42

En el siguiente gráfico se presenta la recaudación correspondiente al número de entidades que aplicó este producto cada año.

Gráfico 4.13

Evolución de recaudación en producto de Corresponsabilidad por CEM, período 2011-2014 (millones US$) Fuente Banco del Estado Elaboración Gerencia División de Asistencia Técnica

38,70 23,00

24,52

16,30 7,50

36,40 21,07

8,20

2011

2012 Meta año

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

2013 CEM recaudado

2014

Si bien en el 2014 el número de GAD Municipales (167) que implementó la Corresponsabilidad por CEM creció respecto al año anterior (145), la recaudación presenta un decrecimiento debido, en parte, a las elecciones que tuvieron lugar durante ese año y que implicaron el cambio de autoridades y funcionarios en varios GAD Municipales. He ahí la importancia de institucionalizar la aplicación de la CEM para que los GAD, de manera sostenida, generen mayores ingresos propios.

Por otro lado, al analizar la participación de los GAD de acuerdo al estrato se observa que en el período 2011-2014, en promedio, el 43 % de los GAD Municipales que implementaron la Corresponsabilidad por CEM pertenecían al estrato 3, el 25 % al estrato 4, el 14 % al estrato 5, el 11 % al estrato 1, el 8 % al estrato 2, y tan solo una entidad correspondía al estrato 6.

Gráfico 4.14

N.° de GAD Municipales por estratos que aplican la Corresponsabilidad por CEM, período 2011-2014 Fuente Banco del Estado Elaboración Gerencia División de Asistencia Técnica

2014

26

35

2013

58

17

29

55

28

27

17

19

1

0 Estrato 1 Estrato 2

2012

37

1

22

12

0

Estrato 3

2 Estrato 4

2011

0

20

14

Estrato 5

7 0

Estrato 6

1

De manera específica en el 2014, el 71 % de los GAD Municipales que recibieron asistencia técnica en este producto se ubicaban en los 3 primeros estratos, es decir, en cantones con menos de 50.000 habitantes.

Sin embargo, la participación de sus recaudaciones totalizaron el 11 % del total registrado al cierre de dicho año (US$36,4 millones). Mientras que más de la mitad de la recaudación (58 %) registrada se concentró en

49

En principio la Corresponsabilidad por CEM se aplicó a los GADM pertenecientes a los estratos 3, 4, 5 y 6. Sin embargo, a partir del 2013 este producto se aplica en todos los estratos.

los GAD Municipales de estrato 5.

113 CAPÍTULO 4

Gráfico 4.15

Participación por estratos en la recaudación de CEM, período 2014 Fuente Banco del Estado Elaboración Gerencia División de Asistencia Técnica

2%

10%

3% 6%

21% Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 58%

Estrato 6

Finalmente, al examinar la sostenibilidad en la implementación de este producto, se observa que 25 GAD Municipales han participado en la implementación de la Corresponsabilidad por CEM durante todo el período (2011-2014), 38 desde el 2012 al 2014, 76 del 2013 al 2014 y 22 nuevas entidades aplican este producto en el 2014.

Gráfico 4.16

Sostenibilidad en la aplicación de la Corresponsabilidad por CEM, período 2011-2014 (número de GADM) Fuente Banco del Estado Elaboración Gerencia División de Asistencia Técnica

28 Estrato 1 20

19

Estrato 2 Estrato 3

15 12

Estrato 4

10 8

7

6

Estrato 5

6

4 0

1

Estrato 6 0

1

1

1

0

2011-2014

2012-2014

2013-2014

(25 GADM)

(38 GADM)

(76 GADM)

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

4.8.1.2 Corresponsabilidad por CEM Vial En el caso de los GAD Provinciales (GADP), se aplica la Corresponsabilidad por CEM Vial desde el 2012, año en el que implementaron este producto 5 entidades, 8 GADP lo hicieron en el 2013; y en el 2014 la CEM Vial fue empleada por 9 GADP. La comparación entre regiones pone en manifiesto que en el 2014 la mayor proporción (54 %) de provincias que aplicó este producto, se encuentran en la Sierra, situación que guarda relación con lo señalado en el capítulo de ingresos, donde se indicó que la generación de ingresos propios es mayor en esta región respecto a lo que ocurre en la Costa (31 %) y Oriente (15 %).

Gráfico 4.17

Evolución de recaudación en producto de CEM Vial, período 2012-2014 (millones US$) Fuente Banco del Estado Elaboración Gerencia División de Asistencia Técnica

5,09 4,30

4,03

1,50

2,12

0,38 2012

2014

2013 Meta año

CEMV recaudado

4.8.1.3 Corresponsabilidad por Cartera Vencida Al analizar el poco esfuerzo fiscal que existe a nivel local y la débil gestión de cobro por parte de los GAD —situación que se evidencia en altas carteras vencidas que registran las entidades—, el Banco, a través de Asistencia Técnica, desarrolló el producto de Corresponsabilidad por Cartera Vencida (CV).

La implementación de la Corresponsabilidad por CV tiene como propósito: • Institucionalizar la gestión de CV en los GAD. • Administrar la CV mediante una adecuada depuración

y gestión de cobro.

• Recuperar la CV como fuente de financiamiento del GAD.

115 CAPÍTULO 4

Metodológicamente este producto comprende: Figura 4.4

Proceso de recuperación de Cartera Vencida Fuente Banco del Estado Elaboración Gerencia División de Asistencia Técnica

Diagnóstico CV: Nivel básico, medio o avanzado

Consolidación y depuración de la base de datos CV

Fortalecimiento institucional para la gestión de la cartera

Priorización de la cartera gestionable

Acordar metas plurianuales de reducción de CV

Campañas de concientización ciudadana

Mecanismos de recuperación persuasivos y coactivos

La cobertura de este producto al igual que ocurre con CEM, registra un fuerte crecimiento50, pasando de 35 GAD Municipales en el 2012 a 97 en el 2013 y 193 en el 2014, cifra que equivale al 87 % de municipalidades a nivel país.

Gráfico 4.18

Evolución de número de GAD Municipales que aplican la Corresponsabilidad por CV, período 2012-2014

2014

193

2013

2012

97

35

En el período analizado el porcentaje promedio de reducción de CV fue del 37 %, 37 % y 31 % respectivamente.

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Gráfico 4.19

Evolución de reducción de Cartera Vencida, período 2012-2014 (millones US$) Fuente Banco del Estado Elaboración Gerencia División de Asistencia Técnica

2012

37% 79 50

Cartera vencida inicial a

Saldo de cartera inicial a

enero 2012

diciembre 2012

2013

150

37% 95,40

Cartera vencida inicial a

Saldo de cartera inicial

enero 2013

a diciembre 2013

2014

224

31% 154

Cartera vencida inicial a

Saldo de cartera inicial

enero 2014

a diciembre 2014

Respecto al análisis por estratos, se observa que en el período de análisis los GAD Municipales que han participado en la implementación de este producto corresponden, en promedio, un 21 % al estrato 1, un 18 % al estrato 2, un 32% al estrato 3, un 17% al estrato 4 y un 11% al estrato 5.

50

A partir del 2013 este producto se aplica en todos los estratos.

117 CAPÍTULO 4

Gráfico 4.20

N.° de GAD Municipales por estratos que aplican la Corresponsabilidad por CV, período 2012-2014 Fuente Banco del Estado

Elaboración Gerencia División de Asistencia Técnica

46

2014

35

61

30

20

1

Estrato 1 13

2013

17

33

18

15

1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4

2012

1 6

13

9 6 0

Estrato 5 Estrato 6

Al examinar el comportamiento en el 2014, se observa que el 74 % de los GAD Municipales que aplicaron la Corresponsabilidad por CV pertenecían a los estratos 1, 2 y 3, con un participación dentro de la reducción total del 17 % respectivamente, en tanto que la mayor proporción de reducción (49 %) fue registrada por los GAD Municipales pertenecientes al estrato 5.

Gráfico 4.21

Participación por estratos en la Reducción de CV, período 2014 Fuente Banco del Estado

Elaboración Gerencia División de Asistencia Técnica

2% 3%

5% Estrato 1 17%

Estrato 2 Estrato 3

49% Estrato 4 Estrato 5 24%

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Estrato 6

Finalmente, el análisis de sostenibilidad refleja que 27 GAD Municipales han participado en la implementación de la Corresponsabilidad por CV durante el período (2012-2014), 69 del 2013 al 2014 y 91 GAD Municipales se integran a la aplicación de este producto en el 2014.

Gráfico 4.22

Sostenibilidad en la aplicación de la Corresponsabilidad por CV, período 2012-2014 (número de GADM) Fuente Banco del Estado Elaboración Gerencia División de Asistencia Técnica

26

Estrato 1 Estrato 2 12 8

13

Estrato 3

9

9

7

Estrato 4

8

Estrato 5

3

Estrato 6 1

0 2012-2014

2013-2014

(27 GADM)

(69 GADM)

Mediante la aplicación del Programa de Corresponsabilidad Fiscal, los GAD tienen la oportunidad de ampliar los conocimientos y capacidades de su talento humano, mejorar sus procesos de gestión y promover la participación ciudadana sobre las bases de una administración transparente, la cual rinde cuentas e involucra a la población como verdadera gestora del desarrollo de sus jurisdicciones.

En definitiva, en su rol de banca de desarrollo, el BdE, a través de Asistencia Técnica, contribuye al manejo sostenible de las finanzas de los GAD, potenciando sus capacidades para fortalecer su gestión fiscal bajo un enfoque de equidad social que aporta al desarrollo territorial.

119 CAPÍTULO 4

Anexos

5 ANEXOS 5.1 Anexo 1: Competencias según el nivel de gobierno (COOTAD) Art. 32. Competencias exclusivas del gobierno autónomo descentralizado regional. a) Planificar, con otras instituciones del sector público y actores de la sociedad, el desarrollo regional y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, provincial, cantonal y parroquial en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el respeto a la diversidad; b) Gestionar el ordenamiento de cuencas hidrográficas y propiciar la creación de consejos de cuencas hidrográficas, de acuerdo con la ley; c) Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte terrestre regional y cantonal en tanto no lo asuman las municipalidades; d) Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito regional; e) Otorgar personalidad jurídica, registrar y controlar a las organizaciones sociales de carácter regional; f) Determinar las políticas de investigación e innovación del conocimiento, desarrollo y transferencia de tecnologías necesarias para el desarrollo regional, en el marco de la planificación nacional; g) Fomentar las actividades productivas regionales; h) Fomentar la seguridad alimentaria regional; y, i ) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.

Art. 42. Competencias exclusivas del gobierno autónomo descentralizado provincial a) Planificar, junto con otras instituciones del sector público y actores de la sociedad, el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, en el ámbito de sus competencias, de manera articulada con la planificación nacional, regional, cantonal y parroquial, en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el respeto a la diversidad; b) Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito provincial, que no incluya las zonas urbanas; c) Ejecutar, en coordinación con el gobierno regional y los demás gobiernos autónomos descentralizados, obras en cuencas y micro cuencas; d) La gestión ambiental provincial; e) Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego de acuerdo con la Constitución y la ley; f) Fomentar las actividades productivas provinciales, especialmente las agropecuarias; y, g) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.

Art. 55. Competencias exclusivas del gobierno autónomo descentralizado municipal a) Planificar, junto con otras instituciones del sector público y actores de la sociedad, el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural, en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el respeto a la diversidad; b) Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón; c) Planificar, construir y mantener la vialidad urbana; d) Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establezca la ley; e) Crear, modificar, exonerar o suprimir mediante ordenanzas, tasas, tarifas y contribuciones especiales de mejoras; f) Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte terrestre dentro de su circunscripción cantonal; g) Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos de salud y educación, así como los espacios públicos destinados al desarrollo social, cultural y deportivo, de acuerdo con la ley; h) Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural del cantón y construir los espacios públicos para estos fines; i ) Elaborar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales; j ) Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la ley; k) Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar, riberas de ríos, lagos y lagunas; l ) Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos, que se encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras; m) Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de incendios; y, n) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.

121 Anexos

Art. 65.- Competencias exclusivas del gobierno autónomo descentralizado parroquial rural a) Planificar junto con otras instituciones del sector público y actores de la sociedad el desarrollo parroquial y su correspondiente ordenamiento territorial, en coordinación con el gobierno cantonal y provincial en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el respeto a la diversidad; b) Planificar, construir y mantener la infraestructura física, los equipamientos y los espacios públicos de la parroquia, contenidos en los planes de desarrollo e incluidos en los presupuestos participativos anuales; c) Planificar y mantener, en coordinación con los gobiernos provinciales, la vialidad parroquial rural; d) Incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias la preservación de la biodiversidad y la protección del ambiente; e) Gestionar, coordinar y administrar los servicios públicos que le sean delegados o descentralizados por otros niveles de gobierno; f) Promover la organización de los ciudadanos de las comunas, recintos y demás asentamientos rurales con el carácter de organizaciones territoriales de base; g) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias; y, h) Vigilar la ejecución de obras y la calidad de los servicios públicos.

5.2 Anexo 2: Modelo de Equidad Territorial (ponderaciones) 2011-2013 Nivel de Gobierno

Población

Densidad Poblacional

Necesidades Básicas Insatisfechas

Logros en el mejoramiento en los niveles de vida

Esfuerzo Fiscal

Esfuerzo Administrativo

Cumplimiento de metas

Provincia

10%

14%

53%

5%

2%

6%

10%

Cantón

10%

13%

50%

5%

6%

6%

10%

Parroquia

15%

15%

50%

5%

0%

5%

10%

Nivel de Gobierno

Población

Densidad Poblacional

Necesidades Básicas Insatisfechas

Logros en el mejoramiento en los niveles de vida

Esfuerzo Fiscal

Esfuerzo Administrativo

Cumplimiento de metas

Provincia

10%

14%

46%

10%

4%

6%

10%

Cantón

10%

13%

44%

10%

7%

6%

10%

Parroquia

15%

15%

45%

10%

0%

5%

10%

Nivel de Gobierno

Población

Densidad Poblacional

Necesidades Básicas Insatisfechas

Logros en el mejoramiento en los niveles de vida

Esfuerzo Fiscal

Esfuerzo Administrativo

Cumplimiento de metas

Provincia

10%

14%

39%

15%

6%

6%

10%

Cantón

10%

13%

38%

15%

8%

6%

10%

Parroquia

15%

15%

40%

15%

0%

5%

10%

Fuente COOTAD

2014

Fuente CNC 2013

2015

Fuente CNC 2013

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Año 2016 Nivel de Gobierno

Población

Densidad Poblacional

Necesidades Básicas Insatisfechas

Logros en el mejoramiento en los niveles de vida

Esfuerzo Fiscal

Esfuerzo Administrativo

Cumplimiento de metas

Provincia

10%

14%

32%

20%

8%

6%

10%

Cantón

10%

13%

32%

20%

9%

6%

10%

Parroquia

15%

15%

35%

20%

0%

5%

10%

Nivel de Gobierno

Población

Densidad Poblacional

Necesidades Básicas Insatisfechas

Logros en el mejoramiento en los niveles de vida

Esfuerzo Fiscal

Esfuerzo Administrativo

Cumplimiento de metas

Provincia

10%

14%

25%

25%

10%

6%

10%

Cantón

10%

13%

26%

25%

10%

6%

10%

Parroquia

15%

15%

30%

30%

0%

5%

10%

Fuente: CNC 2013

Año 2017

Fuente: CNC 2013

5.3 Anexo 3: Mapas de Indicadores Financieros (2014) 5.3.1 Municipales Autosuficiencia Operativa (Ingresos propios / Gastos operativos) (%) Cantones

0 - 0,20 0,20 - 0,40 0,40 - 0,60 0,60 -0,80 0,80 - 1,00 Mayor a 1

50

0

50

100 km

123 Anexos

Autosuficiencia MĂ­nima (Ingresos propios / Gastos en personal) (%) Cantones

0 - 0,20 0,20 - 0,40 0,40 - 0,60 0,60 - 0,80 0,80 - 1,00 Mayor a 1

50

0

50

100 km

Gastos corrientes per cĂĄpita 2014 (USD) Cantones

Menor a 50 50 - 100 100 - 150 150 - 200 200 o mayor

50

0

50

100 km

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Gastos totales per cápita 2014 (USD) Cantones

Menor a 50 50 - 100 100 - 150 150 - 200 200 o mayor

50

0

50

100 km

Inversión pública per cápita 2014 (USD) Cantones

Menor a 50 50 - 100 100 - 150 150 - 200 Mayor a 200

50

0

50

100 km

125 Anexos

Ingresos propios per cรกpita 2014 (USD) Cantones

Menor a 150 150 - 250 250 - 350 350 - 450 450 o mayor

50

0

50

100 km

Ingresos totales per cรกpita 2014 (USD) Cantones

Menor a 150 150 - 250 250 - 350 350 - 450 450 o mayor

50

0

50

100 km

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Incidencia de la Inversión Pública (Inversión Pública / Gastos Totales) (%) Cantones

0 - 0,15 0,15 - 0,30 0,30 - 0,45 0,45 - 0,60 0,60 o mayor

50

0

50

100 km

Autonomía Financiera (Ingresos Propios / Ingresos Totales) (%) Cantones

0 - 0,15 0,15 - 0,30 0,30 - 0,45 0,45 - 0,60 0,60 o mayor

50

0

50

100 km

127 Anexos

Transferencias per cápita 2014 (USD) Cantones

Menor a 100 100 - 200 200 - 300 300 - 400 400 o mayor

50

0

50

100 km

5.3.2 Provinciales Autosuficiencia Operativa (Ingresos propios / Gastos operativos) (%) Provincias

Carchi

Esmeraldas

Imbabura Pichincha

Sucumbios

Santo Domingo

Manabí

Napo

Cotopaxi

Orellana

Tungurahua Los Ríos Guayas Santa Elena

0 - 0,01

Bolívar

Pastaza

Chimborazo

Cañar

Morona Santiago

0,01 - 0,03 0,03 - 0,05

Azuay

0,05 - 0,1 0,1 - 0,15

El Oro

Mayor a 0,15 Loja

Zamora Chinchipe

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

0

25 50

1:4’000.000 100 km

Autosuficiencia Mínima (Ingresos propios / Gastos en personal) (%) Provincias

Carchi

Esmeraldas

Imbabura Pichincha

Sucumbios

Santo Domingo

Manabí

Napo

Cotopaxi

Orellana

Tungurahua Los Ríos

Bolívar

Guayas

Pastaza

Chimborazo

Santa Elena

Cañar

0 - 0,02 0,02 - 0,06

Morona Santiago

Azuay

0,06 - 0,1 0,1 - 0,2

El Oro

0,2 - 0,4 Mayor a 0,4

0

Zamora Chinchipe

Loja

25 50

1:4’000.000 100 km

Gastos corrientes per cápita 2014 (USD) Provincias

Carchi

Esmeraldas

Imbabura Pichincha

Sucumbios

Santo Domingo

Manabí

Napo

Cotopaxi

Orellana

Tungurahua Los Ríos Guayas

Bolívar

Santa Elena

Cañar

Menor a 30 30 - 60

Pastaza

Chimborazo

Morona Santiago

Azuay

60 - 90 90 - 120

El Oro

120 o mayor Zamora Chinchipe

Loja

129 Anexos

0

25 50

1:4’000.000 100 km

Gastos totales per cápita 2014 (USD) Provincias

Carchi

Esmeraldas

Imbabura Pichincha

Sucumbios

Santo Domingo

Manabí

Napo

Cotopaxi

Orellana

Tungurahua Los Ríos

Bolívar

Guayas

Pastaza

Chimborazo

Santa Elena

Cañar

Menor a 50 50 - 100

Morona Santiago

Azuay

100 - 150 150 - 200

El Oro

200 o mayor

0

Zamora Chinchipe

Loja

25 50

1:4’000.000 100 km

Inversión pública per cápita 2014 (USD) Provincias

Carchi

Esmeraldas

Imbabura Pichincha

Sucumbios

Santo Domingo

Manabí

Napo

Cotopaxi

Orellana

Tungurahua Los Ríos Guayas Santa Elena

Bolívar

Cañar

Menor a 30 30 -60

Pastaza

Chimborazo

Morona Santiago

Azuay

60 - 90 90 - 120

El Oro

120 o mayor Loja

Zamora Chinchipe

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

0

25 50

1:4’000.000 100 km

Inversión totales per cápita 2014 (USD) Provincias

Carchi

Esmeraldas

Imbabura Pichincha

Sucumbios

Santo Domingo

Manabí

Napo

Cotopaxi

Orellana

Tungurahua Los Ríos

Bolívar

Guayas

Pastaza

Chimborazo

Santa Elena

Cañar

Menor a 50 50 - 100

Morona Santiago

Azuay

100 - 150 150 - 200

El Oro

200 o mayor

0

Zamora Chinchipe

Loja

25 50

1:4’000.000 100 km

Incidencia de la Inversión Pública (Inversión pública / Gastos totales) (%) Provincias

Carchi

Esmeraldas

Imbabura Pichincha

Sucumbios

Santo Domingo

Manabí

Napo

Cotopaxi

Orellana

Tungurahua Los Ríos Guayas

Bolívar

Santa Elena

Cañar

0 - 0,3 0,3 - 0,4

Pastaza

Chimborazo

Morona Santiago

Azuay

0,4 - 0,5 0,5 - 0,6

El Oro

0,6 o mayor Zamora Chinchipe

Loja

131 Anexos

0

25 50

1:4’000.000 100 km

Autonomía Financiera (Ingresos propios / Ingresos totales) (%) Provincias

Carchi

Esmeraldas

Imbabura Pichincha

Sucumbios

Santo Domingo

Manabí

Napo

Cotopaxi

Orellana

Tungurahua Los Ríos

Bolívar

Guayas

Pastaza

Chimborazo

Santa Elena

Cañar

0 - 0,01 0,01 - 0,03

Morona Santiago

Azuay

0,03 - 0,06 0,06 - 0,1

El Oro

0,1 o mayor

0

Zamora Chinchipe

Loja

25 50

1:4’000.000 100 km

Transferencias per cápita 2014 (USD) Provincias

Carchi

Esmeraldas

Imbabura Pichincha

Sucumbios

Santo Domingo

Manabí

Napo

Cotopaxi

Orellana

Tungurahua Los Ríos Guayas Santa Elena

Bolívar

Cañar

Menor a 50 50 - 100

Pastaza

Chimborazo

Morona Santiago

Azuay

100 - 150 150 - 200 200 o mayor

El Oro

Loja

Zamora Chinchipe

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

0

25 50

1:4’000.000 100 km

Ingresos propios per cápita 2014 (USD) Provincias

Carchi

Esmeraldas

Imbabura Pichincha

Sucumbios

Santo Domingo

Napo

Manabí

Orellana

Cotopaxi Tungurahua Los Ríos

Bolívar

Guayas

Pastaza

Chimborazo

Santa Elena

Cañar

Menor a 1,5 1,5 - 3

Morona Santiago

Azuay

3 - 4,5 4,5 - 6

El Oro

Mayor a 6 Zamora Chinchipe

Loja

133 Anexos

0

25 50

1:4’000.000 100 km

Nota Técnica Glosario de Términos para el Análisis de las Finanzas Públicas de los GAD El presente anexo tiene como objetivo proporcionar una definición de los conceptos utilizados para el análisis de las finanzas públicas de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) del capítulo 3. La nota presenta una breve explicación de cada concepto, así como los rubros presupuestarios que lo integran con base en el ‘Clasificador Presupuestario de Ingresos y Gastos del Sector Público’ del Ministerio de Finanzas (versión Abril 2014).

Ingresos Ingresos Públicos Comprenden la totalidad de ingresos presupuestarios que perciben los GAD de forma anual; ingresos propios, transferencias del Gobierno Central y donaciones del sector privado y organismos internacionales. Se excluyen los ingresos por financiamiento, así como los ingresos no presupuestarios como la recuperación de inversiones, los saldos disponibles, y las cuentas por cobrar.

Ingresos Propios (IP) + Transferencias del Gobierno Central + Donaciones del Sector privado y organismos internacionales Ingresos Propios Comprenden todos los impuestos, tasas o derechos de cobro sobre los cuales los GAD ejercen autonomía con respecto a su administración y cobro.

11. Impuestos + 13. Tasas y Contribuciones + 14. Venta de bienes y servicios + 17. Rentas de inversiones y multas + 19. Otros Ingresos + 24. Venta de activos no financieros Transferencias del Gobierno Central Comprenden la totalidad de recursos que reciben los GAD por parte del Gobierno Central.

Estas incluyen las transferencias provenientes del Presupuesto General del Estado (PGE), aquellas relacionadas al financiamiento de nuevas competencias y las transferencias por explotación de recursos naturales en determinados territorios (Ley 010 y Ley 047). En este concepto se han agrupado tanto las transferencias corrientes como las transferencias de capital e inversión.

18. Transferencias y Donaciones Corrientes + 28. Transferencias y Donaciones de Capital e Inversión-Donaciones del Sector Privado y Organismos Internacionales Donaciones del Sector Privado y Organismos Internacionales Corresponde a los recursos no reembolsables que el sector privado y los organismos internacionales transfieren a los GAD. Este concepto no incluye transferencias que impliquen una obligación de repago (o pago de intereses) por parte de los GAD. 1802. Donaciones Corrientes del Sector Privado Interno + 1803. Donaciones Corrientes del Sector Privado Externo + 2802. Donaciones de Capital del Sector Privado Interno + 2803. Donaciones de Capital del Sector Privado Externo Gastos Gastos Públicos Comprenden la totalidad de gastos presupuestarios que ejecutan los GAD de forma anual y se dividen en gastos corrientes e inversión pública. Se excluye la amortización de la deuda pública, así como los gastos no presupuestarios como las inversiones financieras, el pago del pasivo circulante y de cuentas por cobrar.

Gastos corrientes + Inversión Pública

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Gastos Corrientes Son aquellos asociados a los costos de operación de los GAD, su administración y la provisión de servicios a la población. Aquí se incluyen los gastos de personal, el costo financiero (intereses) del endeudamiento público, la compra de bienes y servicios y la transferencia de recursos destinada a otras entidades públicas, instituciones, o la población en general.

51. Gastos en Personal + 61. Gastos en personal para producción + 71. Gastos en personal para inversión + 53. Bienes y servicios de consumo + 63. Bienes y servicios para producción + 73. Bienes y servicios para inversión + 57. Otros Gastos Corrientes + 67. Otros gastos de producción + 58. Transferencias y donaciones Corrientes Gastos de Personal Corresponde al pago de salarios y remuneraciones de los funcionarios empleados por los GAD y sus empresas públicas.

51. Gastos en Personal + 61. Gastos en Personal para Producción + 71. Gastos en Personal para Inversión Intereses de la deuda Corresponde al monto de intereses pagados por deuda pendiente dentro de un período presupuestario.

56. Gastos Financieros Inversión Pública Aquellos gastos destinados al desarrollo de infraestructura física en el territorio, la adquisición de activos fijos, así como la construcción y/o adquisición de bienes muebles e inmuebles. Se incluyen aquellos gastos que agreguen valor o prolonguen la vida útil de estos activos.

75. Obras Públicas + 77. Otros Gastos de Inversión + 78. Transferencias y donaciones para inversión + 84. Bienes de larga duración + 88. Transferencias y donaciones de Capital Términos generales Gobierno General Se define como la suma del Gobierno Central y los GAD, y las distintas entidades públicas que los conforman. Para fines de computar el gasto total del Gobierno General, se suma el gasto total ejecutado por el Gobierno Central más el gasto total realizado por los GAD, substrayendo las transferencias que realiza el Gobierno Central a los GAD para evitar la doble contabilización de estos recursos. En esta publicación se excluye el gasto ejecutado por los GAD Parroquiales.

Sector Público No Financiero Son instituciones públicas que reciben recursos de parte del Gobierno Central para ofrecer bienes y servicios a la ciudadanía. Se define como la suma del Gobierno General y las Empresas Públicas no Financieras.

135

Índice de gráficos pág. 8

Figura 1.1

Clasificación de Competencias

9

Figura 1.2

Modelo de Equidad Territorial

13 Gráfico 2.1

Crecimiento del PIB

14 Gráfico 2.2

PIB petrolero vs. no petrolero

43 Gráfico 3.5

60 Gráfico 3.22

43 Gráfico 3.6

61 Gráfico 3.23

44 Tabla 3.2

61 Gráfico 3.24

16 Gráfico 2.3

Participación por industrias en el VAB (precios constantes de 2007)

17 Gráfico 2.4 18 Gráfico 2.5

Gasto corriente y de capital, Sector Público No Financiero (SPNF)

20 Gráfico 2.6

Ingreso petrolero y no petrolero del SPNF

22 Gráfico 2.7

Apertura de la economía y composición de exportaciones Balanza Comercial Componentes de la balanza de pagos Profundización financiera

Indicadores de solidez financiera

Porcentaje de la Población con Necesidades Básicas Insatisfechas por cantones (2010)

Gasto público de los GAD, 20002014 (millones US$ y % del PIB)

36 Gráfico 3.2

Composición de impuestos por estrato, 2014

Gasto Público de los GAD, 20002014 (% gasto del Gobierno Central y del Sector Público No Financiero)

Composición de tasas y contribuciones por estrato, 2014

55 Gráfico 3.16

35 Gráfico 3.1

Composición de ingresos propios por estrato, 2014

53 Gráfico 3.15

PIB per cápita por provincias (2010)

33 Mapa 2.2

Participación de ingresos propios dentro de los ingresos totales, 2000-2014 (% de los ingresos totales)

52 Gráfico 3.14

Pobreza y desigualdad a nivel nacional

32 Mapa 2.1

Composición de ingresos propios municipales por tipo, 2000 y 2014

51 Gráfico 3.13

30 Gráfico 2.13

Ingresos propios municipales, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB)

49 Gráfico 3.12

29 Gráfico 2.12

Transferencias municipales per cápita por estrato (US$)

Evolución ingresos propios vs. transferencias (tasa promedio anual de crecimiento real por período)

56 Gráfico 3.17

Transferencias provinciales por región, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB)

Composición de ingresos propios provinciales por tipo, 2000 y 2014 Composición de ingresos propios por región, 2014 Composición de las tasas y contribuciones por región, 2014

62 Gráfico 3.25

Gasto público municipal, 20002014 (millones US$ y % del PIB)

63 Gráfico 3.26

Composición del gasto público municipal total, 2000 y 2014

63 Tabla 3.3

Gasto público municipal por habitante en 2014

65 Gráfico 3.27

Evolución del gasto corriente por estrato (tasa promedio anual de crecimiento real por período)

65 Gráfico 3.28

48 Gráfico 3.11

27 Gráfico 2.11

Transferencias municipales por estrato (% del total de transferencias)

46 Gráfico 3.9

26 Gráfico 2.10

Transferencias municipales por estrato, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB)

47 Gráfico 3.10

Resultado del SPNF y deuda pública

25 Gráfico 2.9

Clasificación de municipios según población y porcentaje de la generación de ingresos propios municipales

45 Gráfico 3.8

24 Gráfico 2.8

Ingresos propios, 2000-2014 (millones de US$)

45 Gráfico 3.7

Inflación

Transferencias del Gobierno Central, 2000-2014 (millones de US$)

Evolución de la inversión pública por estrato (tasa promedio anual de crecimiento real por período)

67 Gráfico 3.29

Evolución de la composición del gasto público por estrato (% del gasto total)

68 Gráfico 3.30

Composición del gasto público municipal por estrato, 2014

69 Gráfico 3.31

Composición de la inversión pública municipal por estrato, 2014

69 Gráfico 3.32

Composición de la obra pública municipal por estrato, 2014

71 Gráfico 3.33

Índices de autosuficiencia operativa, 2014

73 Gráfico 3.34

Ingresos, gastos y balance fiscal de los GAD Municipales, 2000-2014 (millones US$ y % del gasto total ejecutado)

74 Gráfico 3.35

Gasto público provincial, 20002014 (millones US$ y % del PIB)

57 Gráfico 3.18

75 Gráfico 3.36

57 Gráfico 3.19

75 Tabla 3.4

40 Gráfico 3.4

58 Gráfico 3.20

77 Gráfico 3.37

41 Tabla 3.1

59 Gráfico 3.21

38 Gráfico 3.3

Ingresos y gastos de los GAD, y su composición, 2000-2014 (millones de US$ y % de los ingresos y gastos totales) Ingresos, gastos y balance fiscal de los GAD, 2000-2014 (millones US$ y % del gasto total ejecutado)

Gasto público, ingresos propios y desbalance fiscal vertical de gobiernos subnacionales en América Latina (% PIB), 2009

Transferencias provinciales por región (% del total) Transferencias provinciales per cápita por región (US$) Ingresos propios provinciales, 2000-2014 (millones US$ y % del PIB) Participación de ingresos propios dentro de los ingresos totales, 2000-2014 (% de los ingresos totales)

Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

Composición del gasto público provincial total, 2000 y 2014 Gasto público provincial por habitante en 2014 Evolución del gasto corriente y la inversión pública por regiones (tasa promedio anual de crecimiento real por período)

78 Gráfico 3.38

Composición del gasto público provincial por región, 2014

pág. 79 Gráfico 3.39

Composición de la inversión pública provincial por región, 2014

92 Gráfico 3.56

79 Gráfico 3.40

Composición de la obra pública provincial por región, 2014

80 Gráfico 3.41

Índices de autosuficiencia operativa, 2014

81 Gráfico 3.42

Ingresos, gastos y balance fiscal de los GAD Provinciales, 2000-2014 (millones US$ y % del gasto total ejecutado)

82 Gráfico 3.43

Evolución de la deuda pública de los GAD, 2007-2014 (millones de US$ y % del PIB)

83 Gráfico 3.44

Evolución de los indicadores stock de deuda de los GAD, 2007-2014 (% de ingresos totales)

83 Gráfico 3.45

Composición de la deuda pública de los GAD por tipo de acreedor, 20072014 (% del saldo total de deuda)

84 Gráfico 3.46

Evolución del servicio de la deuda de los GAD, 2007-2014 (millones de US$)

85 Gráfico 3.47

Evolución del servicio de la deuda/ ingresos propios y totales de los GAD, 2007-2014 (% de los ingresos propios y totales)

86 Gráfico 3.48

Evolución de la deuda pública de los GAD Municipales, 2007-2014 (millones de US$ y % del PIB)

87 Gráfico 3.49

Deuda de los GAD Municipales como % de los ingresos totales, 2007-2014

87 Gráfico 3.50

Composición de la deuda pública de GAD Municipales por tipo de acreedor, 2007-2014 (% del saldo total)

88 Gráfico 3.51

Composición de la deuda pública de los GAD Municipales por estrato, 2007-2014 (% del saldo total)

89 Gráfico 3.52

Evolución del servicio de la deuda de los GAD Municipales, 2007-2014 (millones de US$)

90 Gráfico 3.53

Evolución del servicio de la deuda/ ingresos propios y totales de los GAD Municipales, 2007-2014 (% de ingresos propios y totales)

91 Gráfico 3.54

Evolución de la deuda pública de los GAD Provinciales, 2007-2014 (millones de US$ y % del PIB)

91 Gráfico 3.55

Deuda de los GAD Provinciales como % de los ingresos totales, 2007-2014

Composición de la deuda pública de los GAD Provinciales por tipo de acreedor, 2007-2014 (% del saldo total)

93 Gráfico 3.57

Composición de la deuda pública de los GAD Provinciales por Región, período, 2007-2014

94 Gráfico 3.58

Evolución del servicio de la deuda de los GAD Provinciales, período 20072014 (millones de US$)

95 Gráfico 3.59

Evolución del servicio de la deuda/ ingresos propios y totales de los GAD Provinciales, 2007-2014 (% de ingresos propios y totales)

107 Mapa 4.4

Desembolsos por cantón, período 2007–2014

108 Tabla 4.1

Desembolsos por rango de población, 2014 (dólares por persona)

108 Tabla 4.2

Aprobaciones por rango de población, 2014 (dólares por persona)

109 Tabla 4.3

Beneficiarios de agua potable y alcantarillado, 2014

109 Tabla 4.4

Beneficiarios vialidad, 2014

110 Figura 4.2

Ámbitos de acción de Asistencia Técnica

97 Figura 4.1

111 Figura 4.3

99 Gráfico 4.1

112 Gráfico 4.12

99 Gráfico 4.2

112 Gráfico 4.13

Articulación con la política pública nacional Comparativo de aprobaciones por período 2000-2006 y 2007-2014 (millones de US$) Aprobaciones por tipo de cliente, período 2014 (porcentaje)

100 Gráfico 4.3

Comparativo de desembolsos por período 2000-2006 y 2007-2014 (millones US$)

100 Gráfico 4.4

Desembolsos por tipo de cliente, período 2014 (porcentaje)

101 Gráfico 4.5

Comparativo créditos y subvenciones entregadas por período 20002006 y 2007-2014 (millones US$) Créditos y subvenciones entregadas, período 2000-2014 (millones US$)

102 Gráfico 4.7

Subvenciones por tipo de prestatario, período 2014 (porcentaje)

Evolución de número de GAD Municipales que aplican la Corresponsabilidad por CEM, período 2011-2014 Evolución de recaudación en producto de Corresponsabilidad por CEM, período 2011-2014 (millones US$)

113 Gráfico 4.14

N.° de GAD Municipales por estratos que aplican la Corresponsabilidad por CEM, período 2011-2014

114 Gráfico 4.15

Participación por estratos en la recaudación de CEM, período 2014

114 Gráfico 4.16

102 Gráfico 4.6

Metodología para la aplicación de la CEM

Sostenibilidad en la aplicación de la Corresponsabilidad por CEM, período 2011-2014 (número de GADM)

115 Gráfico 4.17

Evolución de recaudación en producto de CEM Vial, período 20122014 (millones US$)

103 Gráfico 4.8

116 Figura 4.4

103 Gráfico 4.9

116 Gráfico 4.18

Cartera bruta de crédito, período 2000-2006 (millones US$) Cartera bruta de crédito, período 2007-2014 (millones US$)

104 Gráfico 4.10

Cartera neta de crédito, período 2000-2006 (millones US$)

Cartera neta de crédito, período 2007-2014 (millones US$)

105 Mapa 4.1

Aprobaciones por cantón, período 2000–2006

106 Mapa 4.2

Aprobaciones por cantón, período 2007-2014

107 Mapa 4.3

Desembolsos por cantón, período 2000–2006

137

Evolución de número de GAD Municipales que aplican la Corresponsabilidad por CV, período 2012-2014

117 Gráfico 4.19

104 Gráfico 4.11

Proceso de recuperación de Cartera Vencida

Evolución de reducción de Cartera Vencida, período 2012-2014 (millones US$)

118 Gráfico 4.20

N.° de GAD Municipales por estratos que aplican la Corresponsabilidad por CV, período 2012-2014

118 Gráfico 4.21

Participación por estratos en la Reducción de CV, período 2014

119 Gráfico 4.22

Sostenibilidad en la aplicación de la Corresponsabilidad por CV, período 2012-2014 (número de GADM)

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Finanzas Subnacionales en el Ecuador 2000-2014

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139

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