Tab. 3: Ergebnisse für die TOP-20-Spurenstoffe im Untersuchungsgebiet

16 Mecoprop 17 Nonylphenol (4-Nonylphenol) 18 Diflufenican

0,1 10,00 28,09 281 0,33 % 0,3 3,33 82,90 276 0,32 % 0,009 111,11 1,79 199 0,23 %

19 17-α Ethinylöstradiol

0,000035 28.571,43 0,01 196 0,23 % 20 Erythromycin 0,2 5,00 36,61 183 0,21 %

Zwischensumme 98,51 %

Tab. 3: Ergebnisse für die TOP-20-Spurenstoffe im Untersuchungsgebiet Quelle: Oelmann, Mark und Christoph Czichy (2019), S. 36.

Die Gesamtanzahl aller Schadeinheiten bildet i. V. m. den Gesamtkosten die Grundlage zur Ermittlung des Fonds-Beitrags pro Schadeinheit (siehe Kapitel 3.3). Die relative Schädlichkeit eines Spurenstoffs spiegelt

den Finanzierungsanteil seiner Inverkehrbringer an den Gesamtkosten wider (siehe Kapitel 3.4).

Die Ergebnisse in Tab. 3 verdeutlichen, dass auf wenige der 151 untersuchten Spurenstoffe eine hohe kumulierte relative Schädlichkeit entfällt. Tatsächlich sind die TOP-10-Spurenstoffe für mehr als 95 % der relativen

Schädlichkeit verantwortlich. Gleichzeitig befinden sich außerhalb der TOP-20-Liste viele im Hinblick auf die

relative Schädlichkeit nahezu vernachlässigbare Spurenstoffe. Deshalb ist neben der oben beschriebenen Er-

weiterung der Stoffliste auch darüber zu diskutieren, welche Spurenstoffe im Rahmen der Fonds-Lösung zu

bepreisen wären und für welche sinnhafterweise eine De-minimis-Regel gelten könnte.

Weshalb eignet sich eine Grenzwertüberschreitung als Ansatz zur Bepreisung?

Bei der Bepreisung der Inverkehrbringer von Spurenstoffen über das Fonds-Modell bietet sich

ein Ansatz an, der auf die Grenzwertüberschreitungen von Stoffen in Gewässern abstellt. Durch

eine Grenzwertüberschreitung ist ein potenzieller adverser Effekt auf die aquatische Umwelt

wahrscheinlich. Durch die Verwendung von offiziellen Grenzwerten wie beispielsweise UQN, die ebenfalls als Grundlage für Maßnahmen und Sanktionen von der EU und ihren Mitgliedslän-

dern dienen, scheint Rechtssicherheit gegeben. Insbesondere im Vergleich mit pauschalen An-

sätzen (z. B. einer Abgabe auf alle Arzneimittel) hat der Nachweis einer Grenzwertüberschrei-

tung den Vorteil, dass durch die Produktion oder Verwendung eines Stoffes eine ernsthafte Be-

lastung eines Gewässers und der aquatischen Umwelt aufgetreten ist.

Alternativ könnte auch über eine Wassernutzungsgebühr nachgedacht werden, die hier gleich-

wohl nicht weiterverfolgt wird. Diese würde bedeuten, dass alle im Gewässer detektierten

Stoffe, ausgewertet werden und ihre relative Schädlichkeit zu berechnen wäre. Hierbei werden

auch Konzentrationen unterhalb von Grenzwerten berücksichtigt, da sie das Gewässer belasten.

Seite 31 von 64

Im Hinblick auf das Ansinnen der Fonds-Lösung, eine verursachergerechte Finanzierung der 4.

Reinigungsstufe sicherzustellen, wäre eine Wassernutzungsgebühr gleichwohl nicht unproblematisch, weil dabei vor allem auch Spurenstoffe berücksichtigt würden, die diffus eingetragen

werden. Deren Inverkehrbringer würden somit zur Finanzierung der 4. Reinigungsstufe beitra-

gen, obwohl diese keinen direkten Beitrag zu deren Elimination leistet.

Vergleichbare Sachverhalte in anderen Bereichen/Branchen

Die Hereinnahme einer Vielzahl von Stoffen ist aufgrund der zu erwartenden Lenkungswirkung

zu empfehlen. Fees und Seeliger (2013, Abschnitt 6.6.4) tragen etwa für den Clear Air Act Stu-

dien zusammen, die die Kostenersparnis des Zertifikatesystems gegenüber einer (hypothetischen) Auflagenlösung ermitteln. Sie begründen die insb. zu Anfang geringen Preise und Han-

delsvolumina, die sich einstellten, mit überschätzten Grenzvermeidungskosten. Die Verursa-

cher konnten Umweltverbesserungen nicht selten sehr viel leichter und kostengünstiger errei-

chen, als dies im Vorfeld zu erwarten war und seitens der betroffenen Branchen im Vorfeld

kolportiert wurde. Anreize zu setzen, damit Ingenieure „frei und innovativ denken können“,

hat das Potential, effiziente Umweltverbesserungen freizusetzen.

Dem Wunsch, viele Stoffe und damit Branchen zur Finanzierung heranzuziehen, stehen etwa-

ige hohe Transaktionskosten gegenüber. Es ist – wie etwa im Treibhausgas-Emissionshandels-

gesetz (§27 TEHG) – denkbar, einzelnen Kleinemittenten Erleichterungen einzuräumen.

Ebenso lassen sich wie in der Netzentgeltregulierung Strom oder Gas vereinfachte Verfahren

für regulierte Strom- und Gasnetzbetreiber einräumen. De-Minimis-Regeln sind ebenfalls ein Mittel der Wahl, wenn sich in der Anwendung des Standardkostenmodells32 relativ zu hohe

Bürokratiekosten abzeichnen sollten.

In der Abwägung einer Hereinnahme relativ vieler versus relativ weniger Stoffe lässt sich auch

der kluge Weg des Brennstoffemissionshandelsgesetzes wählen. Bei diesem erst im Dezember

2019 verabschiedeten Gesetz ist ein Evaluierungsbericht zunächst alle zwei Jahre und später

alle vier Jahre vorgesehen (§23 BEHG). Erfahrungen in der konkreten Implementierung führen

32 Das sog. Standardkosten-Modell zerlegt Arbeitsschritte, die innerhalb eines Unternehmens zur Erfüllung einer Informationspflicht anfallen, in Standardaktivitäten. Mit Hilfe des Modells wird eine systematische Erfassung von Bürokratiekosten ermöglicht (Vgl. Seeliger et al., 2019, S. 60).

Seite 32 von 64

so schnell zu sinnhaften Anpassungen auch vor dem Hintergrund des Strebens nach möglichst

geringen Transaktionskosten.

Auf welche Weise entfaltet sich die Lenkungswirkung des Fonds-Modells?

Die Aufnahme eines Spurenstoffs in die Liste der zu bepreisenden Stoffe soll in Kombination mit der verursachergerechten Heranziehung zur Finanzierung der vierten Reinigungsstufe eine Len-

kungswirkung entfalten. Hierbei besteht ein Zielkonflikt zwischen der Absicht, eine möglichst

weitreichende Lenkungswirkung durch Berücksichtigung vieler Spurenstoffe zu erzielen und

dem Wunsch, die Transaktionskosten gering zu halten. Abhängig von der relativen Schädlichkeit

eines Spurenstoffs (siehe Tab. 3) ist daher eine Abwägung im Hinblick auf diesen Zielkonflikt zu

treffen, d. h. die Grenze für eine etwaige De-Minimis-Regel mit Augenmaß festzulegen. Die Len-

kungswirkung kann sich in verschiedener Weise darstellen:

I. Der zu entrichtende Fonds-Beitrag führt zu einem (ggf. hohen) Anstieg des Endkunden-

preises eines spurenstoffbelasteten Produkts, der die Nachfrage (ggf. signifikant) sinken

lässt. Im äußersten Fall mag sich der Inverkehrbringer dazu entscheiden, das Produkt angesichts eines nicht wettbewerbsfähigen Preises (der aufgrund des Fonds-Beitrags

die Umweltkosten der Spurenstoffproblematik beinhaltet) vom Markt zu nehmen.

II. Gleichwohl mag die Beitragszahlung den Herstellern auch einen Anreiz bieten, durch

veränderte oder innovative Produktionsverfahren den Einsatz des betreffenden Spurenstoffs zu reduzieren.33

III. Ebenso ist denkbar, dass Produktveränderungen – wo grundsätzlich möglich – dazu füh-

ren, dass Hersteller auf andere, weniger gewässerschädigende Stoffe ausweichen.

33 Im ersten Gutachten wurde das Beispiel der Farbherstellung herangezogen (Vgl. Oelmann, Mark und Christoph Czichy [2019], S. 28f.). Moderne Farben nutzen Wasser als Lösemittel, was den Einsatz von Topf-Konservierungsmitteln (z. B. Isothiazolinone) im Produktionsprozess erfordert. Deren Menge hängt gleichwohl von dem Ausmaß der Betriebshygiene des Herstellers ab: Je „sauberer“ Inhaltsstoffe, Verpackungen und Anlagen sind, desto geringer kann der Konservierungsmittel-Einsatz und damit die Spurenstoffemission ausfallen. Verbesserte betriebliche Abläufe sind folglich ein Beispiel dafür, wie die Lenkungswirkung zu einem Einsparen gewässerschädigender Stoffe beiträgt.

Seite 33 von 64

IV. Zuletzt ist denkbar, dass Hersteller ihre Kunden nachhaltiger darauf hinweisen, wie

diese die Produkte gewässerschonender nutzen und entsorgen können. Dies würde zu weniger Einträgen in Gewässer und damit geringeren Fonds-Beiträgen führen.34

Bei einem Ausweichen gemäß III. werden im besten Fall gewässerunbedenkliche Stoffe genutzt.

Es ist jedoch nicht auszuschließen, dass Hersteller auf andere potentiell gewässerschädigende

Spurenstoffe ausweichen, die noch nicht in die Liste der zu bepreisenden Stoffe aufgenommen wurden. Bei der Weiterentwicklung dieser Stoffliste ist es daher empfehlenswert, die Substitute

der Hersteller im Blick zu behalten, um etwaige ungewollte Ausweichreaktionen zu verhindern.

Vergleichbare Sachverhalte in anderen Bereichen/Branchen

Der hier vorgestellte Grundgedanke liegt jeglicher Art von Zertifikatelösungen und (nicht-pauschalen) Steuer-/Abgabelösungen zu Grunde. Der Verschmutzer analysiert seine individuellen

Grenzvermeidungskosten. Liegen diese niedriger als eine zu leistende Zahlung vermeidet er. Andernfalls leistet er die Zahlung und vermeidet nicht. Eine Steuer-/Abgabenlösung unter-

stützt entsprechend dezentral bei den einzelnen Unternehmen ein effizientes Vermeiden. Der

Charme einer Zertifikatelösung ist überdies, dass über die Vorgabe der Gesamtmenge, die Zertifikate verbriefen, auch die effektive Zielerreichung bei ausreichendem Monitoring gewähr-

leistet ist. Zertifikatelösungen sind dabei auch im Gewässerschutzbereich alles andere als neu.35

Wie ist die Veränderung eines Produkts durch Ausweichen auf andere Spurenstoffe im Rahmen des Fonds-Modells einzuschätzen?

Im Weiteren soll diskutiert werden, welchen Einfluss die Substitution eines schädlichen Stoffes

mit einem unbekannten Stoff auf den Fondsmodell-Ansatz hat.

Es ist bekannt, dass manche Stoffproduzenten bei Regulierung eines Stoffes neue, verwandte Stoffe durch kleine chemische Änderungen gegenüber dem Ausgangsstoff entwickeln. Dadurch

34 Aus ökonomischer Sicht ist es befremdlich, dass sich Abwasserentsorger mit der Frage tragen müssen, wie etwa Bürger dazu ermutigt werden können, abgelaufene Arzneimittel nicht in der Toilette zu entsorgen (s. etwa Projekt „Den Spurenstoffen auf der Spur in Dülmen“ oder kurz „DSADS“, getragen vom Land NRW, der Stadt Dülmen und dem Lippeverband [https://www.dsads.de/wer-sind-wir/]). Eine Belastung der Hersteller gewässerschädigender Arzneimittel würde möglicherweise die Lenkungswirkung kreieren, dass diese Endnutzer sehr viel erfolgreicher sensibilisieren. 35 Vgl. hierzu etwa Keudel, Marianne und Mark Oelmann (2005) oder Grompe, Mathias und Bernd Hansjürgens (2011).

Seite 34 von 64

kann ein Stoff eine ähnliche Wirksamkeit erzeugen, ohne dass er unter die vorhandene Regu-

lierung fällt. Die ökotoxikologische Risikobewertung dieses neuen Stoffes ist oftmals zeitaufwendig und kann mehrere Jahre andauern. Gleiches gilt für eine mögliche Regulierung dieses

Stoffes basierend auf der ökotoxikologischen Risikobewertung sowie dem Auftreten in der

aquatischen Umwelt. Hierbei muss zudem bedacht werden, dass labortechnische Verfahren zur

Detektion des neuen Stoffes im Gewässer entwickelt werden müssen, wobei die notwendigen

stoffspezifischen Standards häufig fehlen. Generell ist die Substitution durch schädliche Stoffe

und damit die Lenkungswirkung des Fondsmodells positiv zu bewerten. Hierbei sollte darauf geachtet werden, dass bekannte und harmlose Stoffe in der Substitution eingesetzt werden. Z.

B. könnte Diclofenac durch weniger schädliche Analgetika wie Acetaminophen (bei gleicher Indikation/Wirkung) ersetzt werden. Falls tatsächlich neue Stoffe verwendet werden, für die

keine Grenzwerte (UQNs, PNECs, etc.) vorliegen, sollte das mit der Stoffbewertung verantwor-

tete Gremium (s.o.) eine adhoc-Bewertung durchführen. Dazu können aus der Strukturformel

eines Stoffes anhand QSAR Aussagen zu Persistenz, Mobilität und Toxizität abgeleitet werden.

Vergleichbare Sachverhalte in anderen Bereichen/Branchen

Grundsätzlich ist der Versuch eines Ausweichens von einer Zahllast nie auszuschließen. Gleich-

zeitig machen aber neue umweltregulatorische Vorgaben Mut, dass sich diese Versuche

schnell aufspüren lassen. Das Kreislaufwirtschaftsgesetz beschreibt die unterschiedlichen Op-

tionen, Unternehmen in ihrem Verhalten zu überwachen und zur Auskunftserteilung anzuhal-

ten (§§47ff KrWG). Die REACH-Verordnung der Europäischen Union (Verordnung (EG) 1907/2006) weist den Unternehmen die Beweislast zu, Risiken der in der EU hergestellten und

in Verkehr gebrachten Stoffe zu identifizieren und zu beherrschen.

Der bisher beschriebene Ansatz der Fonds-Lösung fußt auf einer Vielzahl von Daten, die teilweise bereits an

verschiedenen Stellen erhoben werden und teilweise den Aufbau zusätzlicher Messstationen erfordern.

Welche Messdaten sind für die Umsetzung des Fonds-Modells erforderlich?

Zur Diskussion steht, ob die Datengrundlage zu Spurenstoffen bzw. ihren Frachten in Deutsch-

land ausreichend ist, um das Fondsmodell rechtssicher durchzusetzen. Um die notwendigen

Konzentrationen und Frachten von Spurenstoffen zu erheben, sieht das Fonds-Modell folgende

Seite 35 von 64

Messdatenerhebung vor: An den Gebietsauslässen der sechs größeren deutschen Einzugsge-

biete erster Ordnung können bestehende Pegel mit Abflussdaten verwendet werden. Zusätzlich

sind hier automatische Probenehmer zu installieren. Die hier genommenen Proben wären in

Laboren der Landesämter oder der Privatwirtschaft auf die in der bundeseinheitlichen Liste auf-

geführten Spurenstoffe hin zu untersuchen (Target- oder Suspect-Screening). Alternativ könnte

auch mittels Non-Target Technologie auf die Stoffinhalte einer Probe rückgeschlossen werden.

Bei wochentäglichen Messungen wäre hierbei pro Pegel mit ca. 300.000 €/a zu rechnen. Alter-

nativ könnten auch Wochenmischproben entnommen werden, so dass die Kosten auf etwa 75.000 €/a sinken würden. Falls ein Fließgewässer nicht in Deutschland entspringt, sollte ein

weiterer Pegel in der Nähe des Grenzübergangs verwendet werden. Dadurch können die aus

dem Ausland kommenden Stofffrachten aus der Stoffbilanz innerhalb des deutschen Einzugs-

gebietsanteils subtrahiert werden. Der Vorteil dieses Ansatzes ist die hohe Vergleichbarkeit der Proben. Allerdings führen Gewässer am Gebietsauslass meist den höchsten Abfluss, so dass mit einer hohen Verdünnung gerechnet werden muss, was die Wahrscheinlichkeit einer Über-

schreitung eines Grenzwerts verringert. Vor diesem Hintergrund mögen ggf. Messungen in Ge-

wässern 2. Ordnung relevant werden. Die Zwischenergebnisse eines derzeit an der Niers durch-

geführten Forschungsprojekts mit arbeitstäglichen Probennahmen und einer Analytik an meh-

reren Messstellen inkl. Abflussmessung sind sehr vielversprechend und können den Messansatz

der Fonds-Lösung grundsätzlich bestätigen.

Falls erforderlich, können zur Verifizierung bereits verfügbare Messdaten von Behörden, Lan-

desämtern, Wasserverbänden verwendet werden. Auf europäischer Ebene wurde von NORMAN36 eine Datenbank für Spurenstoffe etabliert, auf die bei Bedarf zurückgegriffen werden

kann. Falls hierbei nicht komplementäre hydrologische Datensätze zur Bestimmung der jeweiligen Fracht zur Verfügung stehen, könnte der mittlere Abfluss verwendet werden.

Vergleichbare Sachverhalte in anderen Bereichen/Branchen

Bei der Abwasserabgabe werden die Kontrollen ebenfalls behördlich vorgenommen. Der Auf-

wand aus Sach- und Personalkosten wird aus dem Ertrag der Abwasserabgabe entnommen –

36 “Network of reference laboratories, research centres and related organisations for monitoring of emerging environmental substances”, abrufbar unter: https://www.norman-network.net/

Seite 36 von 64

die übrigbleibenden Mittel nach Abzug des Verwaltungsaufwandes werden ausgeschüttet.

Auch für die Festlegung der Abwasserabgabe werden lediglich die Messungen an Nieder-

schlagsfreien Tagen herangezogen und dann auf das gesamte Jahr extrapoliert.

Wie sind die dynamische Ausgestaltung des Fonds-Modells und der Wunsch nach Planungssicherheit miteinander vereinbar?

Die Berücksichtigung unterschiedlicher Parameter mit dem Ziel einer dynamischen Ausgestaltung des Fonds-Modells führt im Umkehrschluss zu einer geringeren Planungssicherheit als bei

einem statischen Modell mit einer fixen Abgabe für eine klar definierte Anzahl an Spurenstof-

fen. Gleichwohl stellt diese inhärente Dynamik einen großen Vorteil gegenüber anderen Ansät-

zen dar, weil Entwicklungen (z. B. Kostenveränderungen durch Etablierung neuer Reinigungsverfahren, die Reduzierung von Spurenstoffemissionen als Folge der Lenkungswirkung, das Auf-

treten neuer Inverkehrbringer von Spurenstoffen, die Aufnahme neuer Spurenstoffe in die

Stoffliste etc.) automatisch berücksichtigt werden, ohne dass neue Abgaberegeln eingeführt

werden müssen. Um dennoch Planungssicherheit zu gewährleisten, sieht das Fonds-Modell ei-

nen nachvollziehbaren und stringenten Rahmen vor (z. B. im Hinblick auf die Entscheidung zur

Ertüchtigung von Kläranlagen, die Berechnung des Fonds-Beitrags pro Schadeinheit, die Weiter-

entwicklung der Stoffliste etc.). Darüber hinaus ließe sich die Planungssicherheit weiter erhöhen, indem gewisse Parameter für eine vorgegebene Regelungsperiode festgeschrieben wer-

den (z. B. der Fonds-Beitrag pro Schadeinheit) und Anpassungen für die nächste Periode mit

einer definierten Vorlaufzeit anzukündigen sind (z. B. die Aufnahme neuer Spurenstoffe in die

Stoffliste oder die Veränderung von Grenzwerten bestehender Stoffe).

Vor diesem Hintergrund wäre zu prüfen, wie lange eine Regelungsperiode sinnvollerweise sein

sollte und welche Parameterfixierung als geeignet erscheinen, um Planungssicherheit für die

verschiedenen Akteure zu gewährleisten, ohne gleichzeitig die gewünschte Dynamik des Mo-

dells zu gefährden.

Vergleichbare Sachverhalte in anderen Bereichen/Branchen

Damit die Lenkungsfunktion der Preise Anreize entwickeln kann, ist eine gewisse Berechen-

barkeit der Schwankungen eigener potentieller Zahllasten förderlich. Gleichzeitig aber zeigen

etwa die Schwankungen der CO2-Preise, dass sich Unternehmen in den vergangenen Jahren

Seite 37 von 64