Position | AUSSENWIRTSCHAFT
EU-Mandatsentwürfe für Abkommen mit den USA über Industriegüter und Konformitätsbewertungen März 2019 Hintergrund Am 18. Januar 2019 hat die EU-Kommission die Entwürfe für zwei Verhandlungsmandate für Verhandlungen mit den USA veröffentlicht: Zudem erschien am 30. Januar 2019 ein Interimsbericht der gemeinsamen Arbeitsgruppe (Executive Working Group“), der zusätzliche Erläuterungen enthält.1 Ein Mandat würde es der Kommission ermöglichen, mit den USA über ein Industriegüterabkommen zu verhandeln. Das zweite autorisiert die EU-Kommission für Verhandlungen über ein Abkommen zu Konformitätsbewertungen. Beide Mandate werden nur erteilt, wenn die EU-Mitgliedstaaten zugestimmt haben. Die BDI-Bewertung der EU-Mandatsentwürfe ist als Ergänzung zum BDI-Positionspapier „Verhandlungen mit den USA über ein transatlantisches Handelsabkommen“ vom 9. Januar 2019 zu lesen.2
Mandatsentwurf Industriegüterabkommen Zusammenfassung ▪
Die EU-Kommission würde Verhandlungen aussetzen („shall suspend negotiations“), sollten die USA – entgegen der Vereinbarungen vom 25. Juli 2018 – neue Zölle unter Section 232 (bspw. auf Automobile oder Komponenten) gegen die EU verhängen. Sie würde auch in Erwägung ziehen Verhandlungen auszusetzen („may also suspend negotiations“), sollten die USA Handelsrestriktionen unter Section 301 (oder unter einem ähnlichen Gesetz) gegen die EU verhängen. Das Abkommen mit den USA soll laut dem Annex des Mandatsentwurfs eine Klausel enthalten, die es der EU erlaubt, unilateral gleichwertige Konzessionen oder Verpflichtungen gegenüber den USA auszusetzen, sollten die USA Maßnahmen gegen die EU unter Section 232, 301 oder einem ähnlichen US-Gesetz erlassen.
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Die EU-Kommission macht für den Abschluss der Verhandlungen zur Bedingung, dass die USA die 232-Maßnahmen für Stahl und Aluminium gegenüber der EU aufheben.
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Note for the TPC/INTA. EU-US Relations: Interim Report on the Work of the Executive Working Group, 30.1.2019, <http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2019/january/tradoc_157651.pdf>. 2 BDI, Verhandlungen mit den USA über ein transatlantisches Handelsabkommen, 9.1.2019, <https://bdi.eu/media/publikationen/#/publikation/news/verhandlungen-mit-den-usa-ueber-ein-transatlantisches-handelsabkommen/>.
Dr. Stormy-Annika Mildner, Julia Howald, Valerie Ross | Außenwirtschaftspolitik | www.bdi.eu
EU-Mandatsentwürfe für Abkommen mit den USA über Industriegüter und Konformitätsbewertungen
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Verhandlungsziel ist der Abbau aller Industriegüterzölle auf beiden Seiten bei möglichst weitreichender Eliminierung der Zölle bereits zum Inkrafttreten und kurzen „Phase out“-Perioden.
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Bestimmte Sensibilitäten bei einzelnen Produkten könnten beachtet werden – insbesondere sei die EU bereit, US-Sensibilitäten bei bestimmten Automobilprodukten zu berücksichtigen.
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Der Abbau der Industriegüterzölle würde beiden Seiten in etwa gleichem Ausmaß zugutekommen – laut interner Analyse würden die EU-Exporte in die USA um 10 Prozent steigen, die US-Exporte in die EU um 13 Prozent.
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Kleine und mittlere Unternehmen (KMU) sollen besonders profitieren.
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Ziel im Hinblick auf Ursprungsregeln soll es sein, die Ansätze von EU und USA so in Einklang zu bringen, dass der Handel für beide Seiten erleichtert wird. Auch sollten die jüngsten Entwicklungen im Hinblick auf präferenzielle Ursprungsregeln der EU berücksichtigt werden.
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Die EU-Kommission betont, dass die Verhandlungen mit den USA eine besondere Situation und Ausnahme darstellen. Es solle keinesfalls so gedeutet werden, als wolle die EU-Kommission von einer umfassenden Handels- und Investitionspolitik, wie sie in der „Trade for All“-Strategie beschrieben ist, abweichen.
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Der Entwurf enthält keinen Hinweis darauf, dass neue Stakeholderkonsultationen geplant sind. Es wird lediglich darauf hingewiesen, dass seit 2012 zahlreiche Stakeholderbefragungen durchgeführt wurden.
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Um schnell Verhandlungen aufnehmen zu können, wird auf ein Impact Assessment verzichtet.
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Eine institutionelle Struktur soll die Implementierung des Abkommens überwachen.
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Es soll ein Streitschlichtungsmechanismus vereinbart werden.
Bewertung ▪
US-Importe von Stahl, Aluminium sowie Autos und Komponenten aus der EU gefährden nicht die nationale Sicherheit der USA. Der BDI fordert daher, dass die USA die im Sommer 2018 eingeführten Zölle auf Stahl und Aluminium zügig und ohne Gegenleistung abschaffen. Zudem sollten sie auf die Einführung von zusätzlichen Zöllen auf Autos und Komponenten verzichten.
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Bis US-Präsident Trump über die tatsächlichen Maßnahmen auf Automobilimporte unter Section 232 entschieden hat, ist es schwer, eine Basis für vertrauensvolle Gespräche zwischen der EU und den USA über ein transatlantisches Handelsabkommen zu finden. Es sollte dennoch versucht werden, Vertrauen und Verlässlichkeit wiederherzustellen. Die deutsche Industrie hält grundsätzlich am Ziel fest, konstruktive Verhandlungen über ein WTO-konformes Handelsabkommen mit den USA zu führen, das alle Industriegüter umfasst. Sollte US-Präsident Trump entscheiden, tatsächlich zusätzliche Zölle auf Produkte der Automobilindustrie aus der EU zu verhängen, unterstützt der BDI die Prüfung von Kompensationszöllen (rebalancing). Zudem sollte die EU gegebenenfalls in Kooperation mit weiteren betroffenen Partnern eine Klage analog zu den Stahl- und Aluminiumzöllen bei der WTO prüfen. Sollten die Konsultationen mit den USA ohne Ergebnis enden, kann die EU die Einrichtung eines Streitschlichtungspanels beantragen.
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Der BDI unterstützt den Abbau aller Industriegüterzölle. Ein transatlantisches Industriegüterabkommen sollte den WTO-Vorgaben entsprechen und daher annähernd den gesamten Handel („substantially all the trade“) liberalisieren. Besondere Regelungen für sensible Produkte, wie sie laut Mandatsentwurf möglich wären, dürfen nicht dazu führen, dass diese Vorgaben nicht erfüllt werden. Ein Industriegüterabkommen, das den Handel mit Produkten der Automobilindustrie ausschließt, wäre aus Sicht des BDI nicht WTO-konform, damit nicht umsetzbar und auch nicht 2
EU-Mandatsentwürfe für Abkommen mit den USA über Industriegüter und Konformitätsbewertungen
wünschenswert. Übergangsphasen sollten – wo nötig – kurz sein, wie es auch im Mandatsentwurf angestrebt wird. ▪
Der Mandatsentwurf bleibt im Hinblick auf Ursprungsregeln noch sehr vage. Handelsabkommen müssen für die Wirtschaft nutzbar sein. Sehr strenge und komplizierte Ursprungsregeln haben geringe Nutzungsraten zur Folge. Deswegen empfiehlt der BDI einfache und liberale Ursprungsregeln sowie eine Rückkehr zur Ursprungserbringung über den ermächtigten Ausführer. Aus Sicht des BDI ist eine industrieübergreifende Regel ein zentraler Weg, um die Nutzungsrate von Freihandelsabkommen zu erhöhen und den Marktzugang, insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen, zu vereinfachen. Sektorspezifische Regeln werden durch einen solchen Ansatz nicht ausgeschlossen. Mit dem Hinweis, dass die jüngsten Entwicklungen im Hinblick auf präferenzielle Ursprungsregeln der EU berücksichtigt werden sollen, verweist die EU-Kommission auf die Umstellung hin zum System registrierter Exporteure, wie sie zuvor im Allgemeinen Präferenzsystem (APS/GSP) vorgesehen gewesen ist. Auch in einem möglichen Abkommen mit den USA würde dann der zollrechtliche Ursprungsnachweis europäischer Exporte durch die Importeure bei den ortsansässigen Behörden geleistet. Die deutsche Industrie lehnt jegliche Form der extraterritorialen Verifizierung ab und verwahrt sich gegen den Austausch sensibler Informationen im Rahmen von Nachprüfungsersuchen. Die gegenseitige Anerkennung – also vertrauensvolle Zusammenarbeit auf Augenhöhe zwischen den Zollbehörden in den USA und der EU – ist der einzige gangbare Weg, um tatsächliche Handelsliberalisierung zu erreichen.
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Der BDI unterstützt das Ziel der EU, umfassende Handelsabkommen abzuschließen. Das aktuelle Vorhaben, mit den USA ein begrenztes Industriegüterabkommen zu verhandeln und andere Themen zumindest derzeit nicht zu behandeln, sollte dieses grundsätzliche Ziel nicht in Frage stellen. Der Anspruch muss bleiben, umfassende Handelsabkommen mit Drittstaaten abzuschließen.
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Der BDI unterstützt die Überwachung der Implementierung durch eine „institutionelle Struktur“ und die Einrichtung eines Streitschlichtungsmechanismus.
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Die beiden EU-Mandate sollten den Weg zu Verhandlungen ebnen, die die ersten Stufen in Richtung einer Reihe umfassenderer Handelsabkommen bilden. Hierbei könnte ein modularer Ansatz zum Interessenausgleich auf Basis weiterer Mandate denkbar sein. Ziel sollte eine tiefe EU-USWirtschaftspartnerschaft sein.
Mandatsentwurf Konformitätsbewertungen Zusammenfassung ▪
Unternehmen auf beiden Seiten des Atlantiks würden laut Mandatsentwurf stark vom Abbau doppelter Produkttests, Inspektionen und Zertifizierungsanforderungen profitieren. Dieser Abbau würde die Kosten für Unternehmen senken.
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EU und USA haben ihre jeweiligen Vorschriften, um festzustellen, dass ein Produkt auf dem Markt die nötigen Anforderungen erfüllt. Im Fall der Konformitätsbewertung durch Dritte („third party conformity assessment“), die in den USA in ca. 70 Prozent der Fälle angewandt werde, kann der Handel erleichtert werden, indem es Unternehmen ermöglicht wird, Produkte im exportierenden Land zu zertifizieren und die Einhaltung der Regeln im importierenden Land nachzuweisen. Derzeit existiert diese Möglichkeit nur für bestimmte Sektoren und unter dem Abkommen über gegenseitige Anerkennung (MRA), das EU und USA 1998 geschlossen haben. Dieses funktioniere aber nicht für alle Sektoren gut. Insbesondere bei Maschinen und Anlagen können die Kosten für EUExporteure für den Konformitätsnachweis hoch sein. 3
EU-Mandatsentwürfe für Abkommen mit den USA über Industriegüter und Konformitätsbewertungen
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Kleine und mittlere Unternehmen (KMU) leiden besonders unter den Anforderungen und könnten besonders stark von Kostenreduzierungen profitieren.
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Daher will die EU mit den USA in Verhandlungen treten, um die Kosten für Konformitätsnachweise für beide Seiten zu reduzieren. Ziel ist die Anerkennung von Ergebnissen der Konformitätsbewertungsstellen im exportierenden Land durch das importierende Land. Dafür sollen entsprechende Anforderungen entwickelt werden. Auch für einzelne Sektoren, in denen es derzeit Hürden gibt, sollen verbesserte Maßnahmen und Ansätze vereinbart werden. Hervorgehoben werden der Maschinenbau und die Elektrotechnik („electrical and electronics sectors“).
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Das Abkommen soll hauptsächlich Sektoren abdecken, in denen das importierende Land eine Konformitätsbewertung durch Dritte fordert. Voraussetzung ist, dass EU und USA sich zu einer effektiven behördlichen Überwachung der Konformitätsbewertungsstellen in ihrem Territorium verpflichten.
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Das Abkommen soll gegebenenfalls sein Verhältnis zu den bestehenden MRAs zwischen EU und USA klarstellen.
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Es soll sichergestellt werden, dass das hohe Schutzniveau vollständig gewahrt wird.
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Seit 2012 haben viele Stakeholderbefragungen stattgefunden. Bald soll eine neue Runde von Konsultationen gestartet werden, in deren Rahmen auch eine Roadmap für eine Stakeholderbefragungsstrategie veröffentlicht werden soll. Ergebnis soll ein kurzer zusammenfassender Bericht sein. Die Befragung soll nicht auf Konformitätsbewertungen beschränkt sein, sondern auch mögliche Initiativen identifizieren (wobei die existierenden Schutzniveaus gehalten oder erhöht werden sollen).
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Um schnell agieren zu können, wird auf ein Impact Assessment verzichtet. Es wird aber auf den Stakeholderprozess als geeigneteren Ansatz verwiesen, um mögliche Folgen abschätzen zu können.
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Eine institutionelle Struktur soll die Implementierung des Abkommens überwachen.
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Das Abkommen soll Klauseln zur Beendigung oder (teilweisen) Aussetzung des Abkommens enthalten.
Bewertung ▪
Im transatlantischen Verhältnis ist nicht nur eine Abschaffung aller Zölle geboten, sondern auch eine Harmonisierung der technischen Regularien, insbesondere hinsichtlich der Prüfung von Produkten. Dies würde, wie auch die EU-Kommission betont, den kleinen und mittelständischen Unternehmen besonders zugutekommen, für die unterschiedliche Anforderungen eine große Hürde darstellen.
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Dabei legt der BDI Wert auf die Feststellung, dass die Harmonisierung technischer Standards und Regularien teilweise nicht die Aufgabe der EU-Kommission und auch nicht der US-Regierung ist, sondern Aufgabe der internationalen Normungsgremien wie der International Organization for Standardization (ISO) und der International Electrotechnical Commission (IEC).3
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Der BDI begrüßt ausdrücklich, dass Regulierungskooperation Teil einer transatlantischen Liberalisierungsagenda sein soll und dass die EU-Kommission hierzu ein Verhandlungsmandat einholen möchte. Dies trägt zur Verbindlichkeit der Verhandlungen über Regulierungskooperation zwischen
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Für weitere Details zur Elektroindustrie konsultieren Sie: ZVEI, Die deutsche Elektroindustrie: Neukonzeption zur Überwindung aktueller Handelskonflikte, Juli 2018, <https://www.zvei.org/presse-medien/publikationen/die-deutsche-elektroindustrieneukonzeption-zur-ueberwindung-aktueller-handelskonflikte/> . 4
EU-Mandatsentwürfe für Abkommen mit den USA über Industriegüter und Konformitätsbewertungen
EU und USA bei. Wie im Mandatsentwurf angedacht, sollte die Implementierung eines Abkommens überwacht und somit sichergestellt werden. Denn auch die Regulierungskooperation benötigt einen institutionellen Rahmen sowie eine klare Agenda und einen festen Zeitplan. Sonst besteht die Gefahr, dass die Regulierungszusammenarbeit, ähnlich wie unter dem Transatlantischen Wirtschaftsrat (Transatlantic Economic Council, TEC), keine zufriedenstellenden Ergebnisse liefert. ▪
Der BDI unterstützt die bilaterale gegenseitige Anerkennung von Prüfverfahren und Zertifikaten bei identischen Anforderungen. Wichtig ist aber auch die strukturelle Angleichung der Regulierungssysteme, sodass zusammen mit der Harmonisierung technischer Normen die Anerkennung von Konformitätsbewertungen aus dem jeweils anderen Marktgebiet möglich wird. Zudem sollte die gegenseitige Anerkennung von Test- und Prüfungsergebnissen der Prüfstellen, die jeweils für denselben Wirtschaftsraum tätig sind, klar geregelt sein. Beispielsweise sollten sich Prüfstellen, die für den US-Markt prüfen, innerhalb der Lieferkette gegenseitig anerkennen, um monopolartige Stellungen aufzubrechen.
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Das Mandat zu „conformity assessments“ sollte – neben dem Industriezollabkommen – nur ein weiteres Element zur Gestaltung der EU-US-Handelsbeziehungen sein. In einer späteren Phase eines mehrstufigen Prozesses sollten auch bilaterale Vereinbarungen zu weiteren Handlungsfeldern der regulatorischen Kooperation geschlossen werden, wie es die Kommission in ihrem Interimsbericht auch in Aussicht stellt, zum Beispiel für die Chemieindustrie oder auch die Automobilindustrie.
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Auch sollten die EU und die USA nicht außer Acht lassen, bei der Erarbeitung neuer Standards, beispielsweise für autonome Fahrzeuge und Serviceroboter oder auch bei der Entwicklung global relevanter Standards für die Cybersicherheit, Möglichkeiten der Kooperation zu suchen – auch wenn dies nicht Bestandteil des Verhandlungsmandats ist.
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Ziel der regulatorischen Kooperation darf auch aus BDI-Sicht nicht die Absenkung von Standards sein, sondern die Reduktion von Verfahrensaufwand bei Erhalt der Schutzniveaus.
Weitere Anmerkungen und Forderungen zu den beiden Mandatsentwürfen ▪
In Bezug auf ein Industriegüterabkommen sind keine Stakeholderbefragungen geplant, für ein Abkommen zu Konformitätsbewertungen sollen noch Stakeholderkonsultationen stattfinden. Grundsätzlich ist – auch vor dem Hintergrund der TTIP-Kritik in Deutschland und anderen europäischen Staaten – wichtig, von Beginn an den Austausch mit der Zivilgesellschaft über die Abkommen sicherzustellen. Auch wenn die Mandate sehr viel enger gefasst sind als das TTIP-Mandat kann nur so vermieden werden, dass Missverständnisse und falsche Annahmen in der Zivilgesellschaft entstehen. Dies ist auch deshalb wichtig, weil die US-Verhandlungsziele deutlich mehr Verhandlungsthemen umfassen. Es ist positiv zu bewerten, dass die EU-Kommission bereits die Mandatsentwürfe öffentlich zugänglich gemacht hat.
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Auch muss die EU-Kommission die Unterstützung in allen Mitgliedstaaten sicherstellen. Gerade Frankreich scheint öffentlichen Berichten zufolge Verhandlungen kritisch gegenüberzustehen. Grund sei die Sorge, dass Proteste gegen die Regierung erneut angeheizt werden könnten. Auch besteht die Sorge, dass die USA, entgegen der Kommissionspläne, Verhandlungen über die Liberalisierung des Agrarmarktes durchsetzen könnten. Bei dem Thema ist Frankreich neben Polen besonders defensiv.
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Im Vergleich mit den US-Verhandlungszielen fällt auf, dass diese deutlich breiter gefasst sind als die beiden Mandatsentwürfe der EU. Zu allen in modernen Freihandelsabkommen (FTAs) gängigen Kapiteln und Themen finden sich Forderungen in den US-Verhandlungszielen, auch wenn 5
EU-Mandatsentwürfe für Abkommen mit den USA über Industriegüter und Konformitätsbewertungen
diese teilweise nicht sehr weitreichend sind (beispielsweise im Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe) und hinter den üblichen EU-Positionen zurückbleiben. ▪
Es ist grundsätzlich im Interesse des BDI, dass über weitere Bereiche wie öffentliche Auftragsvergabe verhandelt wird. Sollte trotz des französischen Widerstands über eine Öffnung des europäischen Agrarmarktes gesprochen werden, dann sollte die EU-Kommission die Öffnung des US-amerikanischen Öffentlichen Auftragswesen (inklusive Gleichstellung bei den „buy American rules“ etc.) fordern. Angesichts der aktuell schwierigen Lage können wir jedoch nachvollziehen, dass die EU-Kommission in die Verhandlungen zu einem schlanken Handelsabkommen mit den USA eintreten will. Der BDI fordert angesichts der Differenzen zwischen den EU-Mandatsentwürfen und den US-Verhandlungszielen, dass EU und USA ihren Austausch hinsichtlich der unterschiedlichen Ziele intensivieren und einen Zeitplan für weitere Verhandlungen aufstellen. Die USVerhandlungsziele erlauben ein schrittweises Vorgehen in den Verhandlungen, allerdings nur in enger Abstimmung mit dem Kongress („We may seek to pursue negotiations with the EU in stages, as appropriate, but we will only do so based on consultations with Congress.“). Dies könnte ein Weg sein, die derzeit sehr unterschiedlichen Ansätze miteinander zu vereinbaren. Die EUKommission könnte dazu weitere Verhandlungsmandate abstimmen.
Impressum Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. (BDI) Breite Straße 29, 10178 Berlin www.bdi.eu T: +49 30 2028-0 Redaktion Dr. Stormy-Annika Mildner T: +49 30 2028-1562 s.mildner@bdi.eu Julia Howald T: +49 30 2028-1483 j.howald@bdi.eu Valerie Ross T: +49 30 2028-1623 v.ross@bdi.eu Stand: März 2019 BDI-Dokumentennummer: D 1033
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