Stärkung der umwelt- und klimafreundlichen Beschaffung

POSITION | WETTBEWERBSPOLITIK | ÖFFENTLICHE AUFTRÄGE

Stärkung der umwelt- und klimafreundlichen Beschaffung Anregungen der deutschen Industrie

Januar 2024 Vorbemerkung Die ökologische Transformation wird allerorten thematisiert. Sie ist geknüpft an die aktuelle Debatte zum Bundeshaushalt und zum Klima- und Transformationsfonds (KTF) nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts sowie an Konjunktur fördernde Maßnahmen. Sie ist daher auch Gegenstand der öffentlichen Beschaffung und der Vergabetransformation.

Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung enthält hierzu konkrete Zielvorgaben. So sollen die öffentliche Beschaffung und die Vergabe u. a. ökologisch ausgerichtet und die Verbindlichkeit gestärkt werden, ohne dabei die Rechtssicherheit von Vergabeentscheidungen zu gefährden oder die Zugangshürden für den Mittelstand zu erhöhen. Zudem sollen sichere Absatzmärkte für klimafreundliche Produkte durch Mindestquoten in der öffentlichen Beschaffung geschaffen werden. Ferner beabsichtigt die Bundesregierung, Quoten für grünen Wasserstoff in der öffentlichen Beschaffung einzuführen, um Leitmärkte zu schaffen.

Der BDI teilt die Ziele des Umwelt- und Klimaschutzes und unterstützt seit langem die Förderung einer nachhaltigen öffentlichen Beschaffung durch eine stärkere Berücksichtigung auftragsbezogener Umwelt- und Klimaaspekte. Die Ziele sind bei konjunkturfördernden Maßnahmen und Investitionen in den Standort Deutschland mitzudenken. Zwingend notwendig ist es, die Anschlussfähigkeit der Beschaffungsregeln an die Schaffung grüner Leitmärkte sowie an die Ansätze für near-zero-emissions Standards herzustellen. Ressourcenschonung ist ein wichtiges Ziel und kann für Unternehmen international ein Wettbewerbsvorteil sein.

Die Berücksichtigung von Umwelt- und Klimaaspekten ist bereits auf Basis des bisherigen Rechts möglich, soweit ein Bezug zum Auftragsgegenstand besteht. Oft wird aber in der Praxis weiterhin nur nach dem günstigsten Preis vergeben. Um hier gegenzusteuern, ist einerseits eine Sensibilisierung derjenigen erforderlich, die für die öffentliche Beschaffung zuständig sind. Zudem ist die Aus- und Fortbildung der Beschaffungsstellen und genügend qualifiziertes Personal mit Blick auf eine stärker nachhaltige öffentliche Beschaffung essenziell und der richtige Weg. Das Positionspapier zeigt darüber

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Stärkung der umwelt- und klimafreundlichen Beschaffung

hinaus Potenziale auf, wie das bestehende Recht zur Stärkung einer umwelt- und klimafreundlichen Beschaffung besser genutzt werden kann und wo rechtlich Nachbesserungen erfolgen können.1

1 Der BDE vertritt teilweise abweichende Positionen.

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Stärkung der umwelt- und klimafreundlichen Beschaffung

Inhaltsverzeichnis Vorbemerkung ..................................................................................................................................... 1 A.

Relevanz für Branchen und Leistungen ................................................................................... 4

B.

Von bisheriger Praxis profitieren............................................................................................... 4

1.

Erfahrungen teilen ......................................................................................................................... 4

2.

Wissen vermitteln .......................................................................................................................... 4

C.

Potenziale nutzen ........................................................................................................................ 4

1.

Umwelt- und klimabezogene Aspekte verbindlich beachten ......................................................... 4

2.

Bedarfsermittlung entscheidend .................................................................................................... 5

3.

Leistungsbeschreibung wichtige Stufe des Vergabeverfahrens ................................................... 5

4.

Funktionale Leistungsbeschreibung nutzen .................................................................................. 5

5.

Professionalisierung der Beschaffung essenziell .......................................................................... 5

6.

Wiederverwendbarkeit einbeziehen .............................................................................................. 6

7.

Ausschluss von Recyclingmaterial stoppen .................................................................................. 6

8.

Kreislaufwirtschaft verlässlich nachweisen ................................................................................... 6

9.

Einheitlichen Standard setzen; Wirtschaft einbeziehen ................................................................ 6

10. Mindestquoten differenziert betrachten ......................................................................................... 7 11. Zuschlagskriterium mit Wertungsvorteil vorsehen ......................................................................... 7 12. Einfache Umwelt- und Klimakriterien nutzen ................................................................................. 7 13. Begründungspflicht einführen ........................................................................................................ 7 Impressum ........................................................................................................................................... 8

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Stärkung der umwelt- und klimafreundlichen Beschaffung

A. Relevanz für Branchen und Leistungen Bestimmte kreislaufwirtschaftsrelevante Branchen, wie z. B. Bau, Entsorgung, Textil, Verkehr und IT, aber auch bestimmte Leistungen bieten besondere Chancen für die umwelt- und klimafreundliche Beschaffung. Grundsätzlich steigt die Relevanz mit dem Ressourcen- und Energieverbrauch eines Produktes oder einer Leistung während des gesamten Lebenszyklus. Weniger Relevanz dürften daher z. B. geistige Leistungen besitzen. Grundsätzlich ist in jedem Einzelfall zu prüfen, welche Anforderungen in der konkreten Ausschreibung sinnvoll und notwendig sind. Wichtig ist dabei, dass die Berücksichtigung von Klima- und Umweltaspekten dem ebenso wichtigen Ziel der Beschleunigung und Vereinfachung von Vergabeverfahren nicht zuwiderläuft.

B. Von bisheriger Praxis profitieren 1. Erfahrungen teilen Wichtig sind einheitliche Grundlagen sowie praktische Anleitungen, wie Umwelt- und Klimaaspekte vergaberechtskonform einbezogen werden können, z. B. zur Berechnung und Bewertung von Lebenszykluskosten, etwa für CO2-Emissionen im Wege von Ökobilanzen. Erfolgreiche Beispiele („best practices“) aus Bund, Ländern, Kommunen (wie bspw. aus den Stadtstaaten Hamburg und Berlin) und aus der Wirtschaft sind zu begrüßen. Sie sollten auf einem zentralen Medium möglichst weit verbreitet werden und allen Interessierten offenstehen. Einfließen sollten auch die Erfahrungen aus EU-Nachbarstaaten. Beispielsweise bewerten Dänemark und die Niederlande im Baubereich die CO2-Emissionen durch Ökobilanzen und nutzen die deutsche ÖKOBAUDAT als Datengrundlage. Auch innovative Ansätze, wie z. B. ein CO2-Schattenpreis (vgl. in Baden-Württemberg § 8 KSG BW), sollten weiter ausgeleuchtet werden.

2. Wissen vermitteln Gleichfalls hilfreich sind Beratungs- und Schulungsangebote für Auftraggeber und Unternehmen. Die Kompetenzstelle für nachhaltige Beschaffung beim Beschaffungsamt des Bundesministeriums des Innern (KNB) unterstützt z. B. nur öffentliche Auftraggeber bei der Berücksichtigung von Nachhaltigkeitskriterien bei Beschaffungsvorhaben. Hier wäre eine Erweiterung sowohl auf die Beratung der Auftragnehmerseite als auch auf die Beratung von anderen vergaberechtlich gebundenen Auftraggebern wünschenswert. Wichtig wäre ein weiterer Ausbau und auch die Einbeziehung der Expertise der Auftragnehmerseite.

C. Potenziale nutzen 1. Umwelt- und klimabezogene Aspekte verbindlich beachten Im Rahmen der Vergabetransformation wird derzeit diskutiert, umwelt- und klimabezogene Aspekte verbindlicher zu berücksichtigen. Aus unserer Sicht ist die Frage des „Ob“ bereits geklärt, insbesondere durch das Bundes-Klimaschutzgesetz (§ 15) und das Kreislaufwirtschaftsgesetz (§ 45). Auch das Bundesverfassungsgericht und der Bundesrechnungshof haben sich klar und unmissverständlich zum verbindlichen Charakter des Klimaschutzes für die öffentliche Hand geäußert. Den Wettbewerb mit diesem verbindlichen Ziel wirksam und wirtschaftlich klug zu gestalten und den Aufwand für Auftraggeber und Unternehmen möglichst gering zu halten, ist jetzt von entscheidender Bedeutung. An dieser zentralen Aufgabe wird auch der BDI gern weiter mitwirken.

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Stärkung der umwelt- und klimafreundlichen Beschaffung

2. Bedarfsermittlung entscheidend Bevor ausgeschrieben wird, muss eine Bedarfsermittlung klären, was beschafft werden soll. Hierbei ist es bereits wichtig zu überlegen, wie ressourcenschonende und klimafreundliche Aspekte einbezogen werden können. Es ist abzuwägen, ob anstelle eines Kaufs auch Reparatur eines vorhandenen Produktes, der Kauf eines gebrauchten Produktes oder z. B. Miete bzw. Leasing als klima- und umweltfreundlicheres Mittel der Beschaffung in Betracht kommen.

3. Leistungsbeschreibung wichtige Stufe des Vergabeverfahrens Rechtlich möglich ist es, umwelt- und klimafreundliche Aspekte auf allen Stufen des Vergabeverfahrens – in der Leistungsbeschreibung, als Eignungskriterium, Zuschlagskriterium oder Ausführungsbedingung – zu berücksichtigen. Die Entscheidung hängt von Bedarf und Auftragsgegenstand ab. Die Industrie hält die Leistungsbeschreibung für besonders bedeutsam, weil sie Bezugspunkt für die unmittelbaren Produkt-/Leistungseigenschaften ist. Wichtig ist aber in jedem Fall, entsprechende Überlegungen bereits zum frühestmöglichen Zeitpunkt, d. h. bei der Bedarfsermittlung, einzubeziehen und den Vergabeprozess möglichst unkompliziert zu gestalten. Eine große Steuerungswirkung haben zudem Zuschlagskriterien, denen z. B. mit einem intelligent ausgestalteten Punktesystem eine strategische Bedeutung zukommen kann.

4. Funktionale Leistungsbeschreibung nutzen Um im Vergabeverfahren eine optimale Lösung finden zu können, sind Flexibilität für unterschiedliche Lösungswege sowie klare Zielvorgaben erforderlich. Kein Auftraggeber ist „allwissend“ und kann von vornherein für jedes Vorhaben die innovativste, klimafreundlichste und ressourcenschonendste Lösung kennen. Wird die Leistung funktional beschrieben, erlaubt dies neben ergebnisorientierten und innovativen Lösungen auch umwelt- und klimagerechte Angebote auf Basis von Ideen, die Unternehmen aus ihren Erfahrungen einbringen können, einschließlich technischer Ausstattung sowie umweltund klimaverträglicher Materialien. Eine funktionale Leistungsbeschreibung kann damit den größtmöglichen Nutzen mit Blick auf umwelt- und klimagerechte Angebote bieten.

5. Professionalisierung der Beschaffung essenziell Klimaschutz ist ein berechtigtes Interesse der Allgemeinheit. Er ist in der Verfassung verankert und als gesetzliche Verpflichtung (§ 13 Bundes-Klimaschutzgesetz) von Bund, Bundesländern und Kommunen neben der Wirtschaftlichkeit (§ 7 Bundeshaushaltsordnung) in der öffentlichen Beschaffung zu beachten. Als wichtiger Nachfrager von umwelt- und klimafreundlichen Bau-, Liefer- und Dienstleistungen kommt der öffentlichen Hand eine Vorbildfunktion und Vorreiterrolle zu.

Dazu ist essenziell, die Beschaffenden entsprechend aus- und fortzubilden, um das bestehende umfangreiche vergaberechtliche Instrumentarium, das bereits nach derzeitigem Stand die Berücksichtigung von umwelt- oder klimabezogenen Aspekten mit entsprechendem Auftragsbezug in der Leistungsbeschreibung oder als Eignungskriterium, Zuschlagskriterium oder besondere Ausführungsbedingung zulässt, konsequent anzuwenden. Kompetenzen, insbesondere in der CO2-Bilanzierung und im nachhaltigen Ressourceneinsatz, sind von essenzieller Bedeutung für die öffentliche Beschaffung der Zukunft. Voraussetzung ist aber auch, dass die Auftraggeber in Bund, Ländern und Kommunen mit einer hinreichenden Personalressource ausgestattet sind.

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Stärkung der umwelt- und klimafreundlichen Beschaffung

6. Wiederverwendbarkeit einbeziehen Bisher spielt die Kreislaufwirtschaft bei der Beschaffung von Material und Produkten noch eine untergeordnete Rolle. Hier sollte das Bewusstsein für bestehende Möglichkeiten auf Seiten der öffentlichen Einkäufer geschärft werden und die Wiederverwendbarkeit, die Reparierbarkeit und die Recyclingfähigkeit von Materialien und Produkten im Sinne einer nachhaltigen Beschaffung stärker berücksichtigt werden.

7. Ausschluss von Recyclingmaterial stoppen Es kommt vor, dass Ausschreibungen von vornherein Recyclingmaterial oder Nebenprodukte ausschließen, obwohl hierfür kein sachlicher Grund vorliegt. Zur Ressourcenschonung und aus Klimaschutzgründen ist in diesen Fällen darauf hinzuwirken, dass Recyclingmaterial und Nebenprodukte grundsätzlich zugelassen werden. In der Regel ist ihre Klimabilanz deutlich besser als die von Primärrohstoffen, die durch Rezyklate substituiert werden.

Schon heute ist der Einsatz von Recyclingmaterial und Nebenprodukten regelmäßig möglich. Für Bauwerke beispielsweise müssen Auftragnehmer zwar „ungebrauchtes“ Material verwenden; wiederaufbereitetes (Recycling-)Material gilt aber als ungebraucht. Entscheidend ist, dass es für den jeweiligen Verwendungszweck geeignet und aufeinander abgestimmt ist (VOB/C, DIN 18299, Abschnitt 2.3.1).

8. Kreislaufwirtschaft verlässlich nachweisen Damit Beschaffungsstellen die bevorzugt zu beschaffenden Produkte auch als solche erkennen können, ist ein verlässlicher Nachweis erforderlich, der Auskunft über den Rezyklateanteil (Recyclingmaterial und Nebenprodukte) sowie die Recyclingfähigkeit eines Produktes gibt.

Das Vergaberecht erlaubt, zur Leistungsbeschreibung in geeigneten Fällen die Anforderungen von Gütezeichen zu nutzen. Als Alternative in Betracht kommen technische Mindestanforderungen in der Leistungsbeschreibung, zu denen die Teilnehmer des Vergabeverfahrens einschlägige Erklärungen der Hersteller vorlegen. Während bereits heute für Bauprodukte der Anteil wiederverwerteten Materials über die Umweltprodukterklärungen (EPD) dargestellt werden kann, bietet sich für alle weiteren Produkte künftig der digitale Produktausweis („Digital Product Passport – DPP“) der europäischen Regelungen zum Ökodesign an.

Abgesehen davon sieht die Bundesregierung im Koalitionsvertrag die Schaffung eines Recyclinglabels vor.

9. Einheitlichen Standard setzen; Wirtschaft einbeziehen Für Unternehmen ist ein einheitlicher Standard sehr wichtig, der von allen öffentlichen Beschaffern anerkannt wird, etwa die CO2-Emissionen eines Produkts bezogen auf dessen Lebenszyklus und eine transparente wirtschaftliche Bewertung, beispielsweise anhand eines vom Auftraggeber bestimmten „Preises“. Bedeutsam ist eine Vergleichbarkeit der Angebote und deshalb eine Orientierung an Umweltstandards, die sich bereits etabliert haben. Eine Verständigung auf geeignete Standards bzw. die Ausarbeitung entsprechender Handlungsempfehlungen sollten in Zusammenarbeit mit den Anbietern von Produkten und Dienstleistungen für den öffentlichen Sektor erfolgen.

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10. Mindestquoten differenziert betrachten Die Vorgabe von Mindestquoten für den Einsatz bestimmter Stoffe kann sinnvoll sein, um ressourcenschonende und klimafreundliche Produkte in der öffentlichen Beschaffung zu fördern. Dabei muss jedoch mit Augenmaß vorgegangen werden. Mindestquoten eignen sich nicht für alle Produkte und Märkte, sondern müssen branchen- und produktspezifisch betrachtet werden. So wäre beispielsweise eine feste Quote für Massenmetalle wie Stahl und Aluminium in einer Gesamtbilanz für die Kreislaufwirtschaft nicht pragmatisch. Ebenso wäre eine feste Quote für wiederverwendete Baustoffe („Recycling“-Baustoffquote) aus Klimaschutzgründen kontraproduktiv, falls geeignetes Material nicht an Ort und Stelle verfügbar ist, sondern über große Entfernungen mit schlechter Klimabilanz transportiert werden müsste. Wichtig ist darauf zu achten, dass Mindestquoten nicht zu einer unbeabsichtigten Marktverengung und weniger Wettbewerb führen.

11. Zuschlagskriterium mit Wertungsvorteil vorsehen Gegebenenfalls ist es sinnvoll, Mindestanforderungen in der Leistungsbeschreibung zu formulieren und mit einem Zuschlagskriterium mit Wertungsvorteil zu verbinden, soweit ein Angebot die Mindestanforderungen der Leistungsbeschreibung übererfüllt. Alternativ käme auch hier in Betracht, ausschließlich klar bestimmte Wertungsvorteile für diejenigen Unternehmen zu bestimmen, die wiederverwendete Stoffe und Nebenprodukte anbieten.

12. Einfache Umwelt- und Klimakriterien nutzen Verwendet werden sollten einfach zu überprüfende Umwelt- und Klimakriterien für die zu beschaffenden Waren, Bau- oder Dienstleistungen. Hinsichtlich etwaiger Mindestanteile der jeweiligen wiederverwendeten Produkte oder Stoffe gelten die Ausführungen zu 9. und 10.

13. Begründungspflicht einführen Um zu unterstützen, dass öffentliche Beschaffer umwelt- und klimabezogene Aspekte bei der Wahl des Ausschreibungsgegenstandes und der Ausgestaltung des Vergabeverfahrens beachten, sollte eine detaillierte Begründungspflicht für den Fall vorgesehen werden, dass diese Aspekte im konkreten Vergabeverfahren keine Berücksichtigung gefunden haben.

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Impressum Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. (BDI) Breite Straße 29, 10178 Berlin www.bdi.eu T: +49 30 2028-0 Lobbyregisternummer: R000534

Redaktion Anja Mundt Stellvertretende Abteilungsleiterin Recht, Wettbewerb und Verbraucherpolitik T: +49 30 2028-1512 a.mundt@bdi.eu

BDI Dokumentennummer: D 1847

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