HATÁSTANULMÁNY AZ ALAPVETŐ ÉLELMISZER ÁGAZATBAN TAPASZTALHATÓ ÁFACSALÁS KÖLTSÉGVETÉSSEMLEGES FELSZÁMOLÁSÁRÓL
Az alapvető élelmiszerek áfakulcs csökkentésének, valamint a belföldi fordított adózás bevezetésének várható költségvetési hatásai
Vezetői összefoglaló
►
Az alapvető élelmiszerek körében elkövetett áfacsalások mértéke (konzervatív) számítás szerint jelenleg éves szinten 128 milliárd Ft-ot tesz ki.
►
Az áfacsalást főként az motiválja, hogy az alapvető élelmiszerek körében az EU-ban Magyarországon a legmagasabb (túlnyomórészt 27%) az áfakulcs, amely a csalóknak magas jövedelmezőséget biztosít.
►
Az adócsalás miatt az alapvető élelmiszer ágazatban Magyarország versenyképessége forog kockán: § Magyarország adóbevételektől esik el (áfa, társasági adó, helyi iparűzési adó, személyi jövedelemadó, társadalombiztosítási járulékok); § Magyarország befektetéseket és munkahelyeket veszít el a szomszédos országok javára; § a munkanélküliséggel kapcsolatos állami kiadások emelkednek.
►
A tanulmányban két, a költségvetés szintjén semleges megoldást mutatunk be az alapvető élelmiszer ágazatban tapasztalható áfacsalások felszámolására.
►
A végleges megoldást az alapvető élelmiszerek körében egy 5-10%-os kedvezményes áfakulcs bevezetése jelentené. § Az 5%-os kulcs alkalmazása 67 milliárd forintos költségvetési hiányt eredményezne. § Konzervatív számításaink szerint egy 10%-os áfakulcs járna költségvetési szinten semleges hatással (kevésbé konzervatív megközelítésben már akár egy 9%-os kulcs is semleges hatású lehet). § A költségvetés-semleges hatás eléréséhez a jelenleg 5%-os kulccsal adózó termékek adókulcsának 10%-ra (illetve 9%-ra) emelése is szükségessé válhat, vagy szükség lehet más költségvetési intézkedések megtételére.
►
Az áfakulcs csökkentésének főbb előnyei: § az áfacsalás azonnali csökkenése (B2B és B2C relációban egyaránt), § már rövid távon is magasabb adóbevételek, § a munkahelyek és a beruházások megőrzése, § megfékezett élelmiszerárak és infláció.
►
Ha az azonnali áfakulcs csökkentés nem volna kivitelezhető, átmeneti megoldásként javasoljuk a fordított adózás bevezetését az alapvető élelmiszer termékek körében (EU derogáció függvényében). § A belföldi fordított adózás azonnal megszüntetné a széles körben alkalmazott, szervezett B2B áfacsalást, és időt biztosítana a mélyrehatóbb változtatások előkészítéséhez. § A termelők szintjén a fordított adózás cash flow problémákhoz vezethet, ezért indokolt lehet a főbb input anyagok (pl. takarmány) fordított adóztatása is.
►
A tanulmány középpontjában az áfakulcs csökkentés és a fordított adózás áll, ugyanakkor az áfacsalás elleni küzdelemben további adminisztratív eljárások bevezetése és célzott adóellenőrzések megvalósítása is indokolt lehet az áfacsalás visszaszorítása érdekében.
2
1. A koncepció összefoglalása A “Fórum az Alapvető Élelmiszerek Áfájának Csökkentéséért” (a továbbiakban: Fórum) (melynek tagjai a tej-, a sütő- és malom-, a hús-, a baromfi- és az étolajipar, valamint a zöldség és gyümölcs, a kávé és cukor ágazat képviselői) felkérte az Ernst & Young-ot, hogy készítsen egy tanulmányt az alapvető élelmiszerek áfakulcsa csökkentésének költségvetési hatásairól. Első lépésként minden egyes élelmiszerágazatra készítettünk egy külön tanulmányt a kategória tényleges volumenének, valamint az adócsalás természetének és mértékének meghatározása céljából. Ezt követően az egyes tanulmányok összesítésével a jelen tanulmányban meghatároztuk az áfakulcs csökkentésének a költségvetési bevételekre gyakorolt teljes hatását. A költségvetésből kieső áfabevétel összegét a piac jelenlegi mérete és a bevallott ügyletek alapján állapítottuk meg, de a jövőre nézve az ágazatok “kifehérítésétől” várható áfa-megtakarítás összegét is számszerűsítettük. Tekintettel arra, hogy az alapvető élelmiszerek ágazatában jogszerűen tevékenykedő termelő- vagy kereskedő vállalkozások a csalásban érintett társaságok miatt folyamatosan veszítenek piaci részesedésükből és súlyos veszteségeket könyvelnek el, a költségvetés az áfán kívül más adóbevételektől is elesik (a közvetlen adóbevételeket vettük figyelembe, de tekintve, hogy magyar munkahelyek forognak a kockán, a jövedelmet terhelő adókkal is számoltunk). Munkánk során arra a megállapításra jutottunk, hogy az iparág és a statisztikai hivatal adatai alapján az alapvető élelmiszerek ágazatában az áfacsalás jelenleg éves szinten mintegy 128 milliárd Ft-ra rúg. Ez egy konzervatív becslés, mivel nem tükrözi a teljes élelmiszer ágazatban elkövetett áfacsalás tényleges méretét, tanulmányunk ugyanis kizárólag az alapvető élelmiszerek kategóriáját vizsgálta. (Felhívjuk a figyelmet, hogy a kalkuláció során azt feltételeztük, hogy egy áru esetében mindössze egy alkalommal követnek el áfacsalást, miközben a valóságban a körhinta csalást többször is elkövetik, hogy a lehető legnagyobb összeget nyerjék ki a költségvetésből. Ezen túlmenően, a számla nélküli kereskedelem méretével kapcsolatos számítások során is konzervatívan jártunk el.) Mivel a kieső áfabevétel döntő részéért a körhinta csalás a felelős, javasoljuk annak mérlegelését, hogy első lépésként a belföldi fordított adózási mechanizmus kerüljön bevezetésre a B2B ügyletek vonatkozásában (adóalanyok között), és ezt követően csökkentsék az alapvető élelmiszerek áfakulcsát (amennyiben az azonnali áfakulcs csökkentés nem kivitelezhető). Számításaink szerint az érintett alapvető élelmiszer kategóriák áfakulcsának 5%-ra való mérséklése 67 milliárd Ft-os költségvetési kiesést okozna (a költségvetés mintegy 0,46%-a). Amennyiben az alapvető élelmiszerek áfakulcsát 8%-ra csökkentik, az a költségvetés számára mintegy 45 milliárd Ft-os kiesést jelentene. A 10%-os kulcs bevezetése miatt 30 milliárd Ft kiesés jelentkezne (a 2012. évi költségvetés mintegy 0,2%-a). Itt is felhívjuk a figyelmet, hogy ez egy konzervatív felülbecslés, a fenti szám a kedvezményes kulcs teljes ágazatra való kiterjesztését feltételezi. Ha bizonyos élelmiszer kategóriákat nem sorolnánk a kedvezményes kulcs alá, kisebb mértékű lenne a költségvetési hatás. Tekintettel arra, hogy az adócsalás visszaesésének pozitív hatásai, valamint az egyéb adóbevételek teljes mértékben nem ellensúlyozzák az alapvető élelmiszerek áfakulcsának 3
csökkentése miatt “kieső” áfát (továbbá, mivel Magyarországon csak két kedvezményes áfakulcs lehet, vagyis nincs lehetőség egy újabb, pl. 8%-os kulcs bevezetésére), a Fórum felkérésére az Ernst & Young figyelembe vette a jelenlegi 5%-os áfakulcs párhuzamos megemelésének hatását is. Az áfacsalás helyzetképének részletes leírását, valamint a számításokat a következő fejezetekben mutatjuk be. 1.1.
Áfacsalás
A körhinta csalás egész Európában, így Magyarországon is jelen van. A Nemzetközi Valutaalap tanulmánya1 szerint a körhinta csalás a bevallott áfabevételek 2,5-3,9%-ának megfelelő költségvetési bevételkiesést okoz. Az EU becslései szerint Magyarországon az így kiesett áfa összege eléri az 5 milliárd eurót. Az ágazatban rendkívül elterjedt körhinta csalás mellett a számla nélküli kereskedelem is csökkenti a beszedett áfa (és egyéb adónemek) összegét. (A különböző csalási módszereket a tanulmány későbbi fejezeteiben részletesen bemutatjuk.) Az adócsalást megvalósító ügyletek léte és az ügyletek növekvő száma többféle módon is igazolható. Egyrészt közvetett, statisztikai úton, másrészt a szabályosan működő élelmiszeripari szereplők is jelentős mennyiségű közvetlen bizonyítékot gyűjtöttek össze. Jelen tanulmánynak nem célja közvetlen bizonyítékok bemutatása (az ágazati szereplők már eddig is a NAV rendelkezésére bocsájtottak ilyen bizonyítékokat, és a jövőben is készek így tenni). A közvetett bizonyítékok egy részét azonban röviden bemutatjuk annak demonstrálására, hogy adott élelmiszerágazatban milyen módszerekkel lehet meghatározni az adócsalás volumenét. Az adócsalásnak sokféle negatív hatása van. A súlyos költségvetési bevételkiesésen túl a széles körben elterjedt adócsalás rombolja a magyar gazdaságot. Noha a tanulmány elsősorban az áfacsalás költségvetési bevételi hatásait vizsgálja, a hatástanulmányban azt is figyelembe kell vennünk, hogy a nyereségnek a csalásban érintett szereplők felé történő átcsoportosítása milyen káros hatást gyakorol – beruházások, foglalkoztatás és regionális versenyképesség vonatkozásában - az élelmiszeripar egészére. A növekvő adócsalás elsődleges oka egyértelműen a magas általános áfakulcs. Magyarországon a legtöbb alapvető élelmiszer esetében (bizonyos tej- és sütőipari termékek kivételével) 27% az áfa, ami az Európai Unióban a legmagasabb. A magas áfakulcs mindig erős ösztönző az adókijátszásra, és az alapvető élelmiszerek ágazatában sincs ez másképp. Ezért gondoljuk úgy, hogy végső soron az adócsalás megoldása is az áfarendszeren belül keresendő. Fontos megjegyezni, hogy számos alapvető élelmiszer termék olyan jellemzőkkel bír, amelyek miatt az élelmiszeripar különösen kiszolgáltatott az adócsalásnak. A nagy, homogén tömegben forgalmazott, ezért tételesen nem azonosítható áruféleségek (mint a cukor, a 1
A Nemzetközi Valutaalap áfacsalásokról és azok elkerüléséről szóló tanulmánya: mit teszünk most, és mit tehetnénk?; Michael és Stephen Smith, Nemzetközi Valutaalap 2007; WO/07/31 4
liszt, a kávé, az olaj, a tej) különösen alkalmasak adócsalás elkövetésére. Mivel jellemzően valamennyi élelmiszerágazatban vannak ilyen áruféleségek, az ágazat-specifikus csalás elleni intézkedések nyilvánvalóan nem lehetnek sikeresek, hiszen a csalásban érintett vállalkozás viszonylag könnyen áttérhet egy másik áruféleségre. Ezért az élelmiszerágazat egészére kiterjedő koncepciót dolgoztunk ki. 1.2.
A költségvetés szempontjából semleges csalás elleni intézkedések
Bár a tanulmány szerzői tisztában vannak a hatékony jogérvényesítés kiemelkedő fontosságával és bizonyos adminisztratív csalás elleni intézkedések hasznosságával (pl. termék címkézés, belföldi összesítő jelentés), jelen hatástanulmány magán az áfarendszeren belül megvalósítható csalás elleni intézkedéseket vizsgálja. A tanulmány célja, hogy javaslatot tegyen két csalás elleni intézkedésre: az egyik rövid távon, átmenetileg, a másik végleges jelleggel eredményezne változást, miközben mindkettő legalább semleges hatást eredményezne a költségvetés teljes adóbevételére. Cél volt továbbá, hogy a javasolt módszerek semleges hatása egyazon adóéven belül jelentkezzen, elkerülendő az áthúzódó tételek okozta költségvetési feszültséget és bizonytalanságot. 1.3.
Belföldi fordított adózás
Első módszerként a belföldi fordított adózás azonnali bevezetését javasoljuk az alapvető élelmiszerek széles körében. Hangsúlyozni kívánjuk, hogy csak abban az esetben javasoljuk ezt az átmeneti megoldást, ha az azonnali áfakulcs csökkentés politikailag nem kivitelezhető. A fordított adózás alapvető élelmiszerekre történő kiterjesztése - különösen a tervezett gyors reagálási mechanizmusnak köszönhetően - gyors megoldást jelentene a körhinta csalásra, hiszen így B2B relációban nem volna lehetőség áfacsalásra. Tisztában vagyunk azzal, hogy ez nem lehet végleges megoldás az ágazatban tapasztalható áfacsalásra; részben az ilyen derogációk alkalmazásának időbeli megkötései, részben pedig a fordított adózási rendszerrel együtt járó hiányosságok miatt. Mivel kiskereskedelmi szinten továbbra is a 27%-os áfakulcs volna érvényben, a számla nélküli kereskedelem így is rendkívül ’jövedelmező’ lenne a csalók számára. Ennek megfelelően a fordított adózás bevezetése kiskereskedelmi szinten és a számla nélküli kereskedelem vonatkozásában sem eredményezne „kifehérítést”. Álláspontunk szerint azonban a belföldi fordított adózás rövid távon döntő fontosságú lenne, mivel a nagy volumenű, szervezett áfacsalást, a körhinta csalást azonnal felszámolná és önmagában hatalmas könnyebbséget jelentene a szabályosan eljáró gazdasági szereplők számára. Ily módon a fordított adózással időt lehetne nyerni a hosszú távú megoldás (az alapvető élelmiszereket terhelő áfakulcs csökkentésének) előkészítéséhez. Fontos megjegyezni ugyanakkor, hogy a termelők szintjén a fordított adózás bevezetése áfa finanszírozási problémákat okozhat, amennyiben az input anyagokat (pl. takarmány, műtrágya) továbbra is áfásan szerzik be, de az értékesítéseik tekintetében fizetési kötelezettség (náluk) nem keletkezik. Ezért indokolt lehet a fordított adózás kiterjesztése a főbb input anyagokra is. 5
A költségvetési összbevétel szempontjából a fordított adózás bevezetése általában semleges. Természetesen tisztában vagyunk azzal, hogy egy ilyen változásnak lenne egy egyszeri negatív pénzforgalmi hatása, mert így költségvetési szinten megszűnne az áfa befizetések és visszaigénylések időpontja közötti finanszírozási intervallum. Véleményünk szerint azonban a fordított adózási mechanizmus bevezetésével az adócsalás visszaesése (és a növekvő adóbevétel) az év során bőven ellensúlyozná ezt a finanszírozási hátrányt. Ezen túlmenően a román példa alapján (ahol a gabona ágazatot érintő adócsalás 90%-a megszűnt a belföldi fordított adózásnak köszönhetően) arra lehet számítani, hogy már önmagában a bevezetés híre megindítaná a kifehérítést, így pl. a javaslat elfogadását követően az adócsalás várhatóan még a hatályba lépés előtt visszaesne. Hasonló pozitív költségvetési hatással számol a Kormány a Széll Kálmán Terv 2.0-ban, a gabonafélékre 2012 júliusában bevezetett fordított adózási mechanizmus kapcsán (a Kormány az egyszeri negatív cash flow hatás ellenére már 2012-re is többlet adóbevétellel számol). Természetesen a belföldi fordított adózás késztermékekre (nem pedig csak a jellemzően B2B relációban forgalmazott alapanyagokra) vonatkozó bevezetésének lehetősége nagymértékben függ az Európai Bizottság ezzel összefüggésben kialakított álláspontjától. Az intézkedés ilyen vonatkozását a tanulmány későbbi fejezeteiben vizsgáljuk. Jelen tanulmánynak nem célja ugyanakkor a fordított adózási rendszer alapvető élelmiszer termékek körében történő bevezetésétől várható költségvetési hatások részletes bemutatása. 1.4.
Az áfakulcs csökkentése
Véleményünk szerint az adócsalás felszámolására – illetve minimális szintre való visszaszorítására – a végleges megoldást az jelentené, ha az alapvető élelmiszer termékek körében alkalmazott áfakulcsot 10%-ra, vagy az alá csökkentenék. Minden szóba jöhető áfakulcsra végeztünk számításokat, ideértve a 18%-os és az 5 és 10% közötti kulcsokat is. Nagyon konzervatív számításaink alapján arra a következtetésre jutottunk, hogy a 10%-os kulcs volna az a legalacsonyabb áfakulcs, amely mellett az 5%-os termékek kulcsának megemeléséből és az adócsalás felszámolásából származó, valamint az egyéb adónemek (közvetlen adók, jövedelmet terhelő adók) terén várható többlet adóbevétel ellensúlyozná az alapvető élelmiszerek áfakulcs csökkentése miatt kieső áfabevételt. Kevésbé konzervatív megközelítésben akár egy 9%-os kedvezményes áfakulcs is eredményezhet költségvetési szempontból semleges hatást. Következtetésünket valamennyi érintett élelmiszer-iparág - a tej-, a zöldség- és gyümölcs-, a sütőipari- és malomipari-, a hús-, az étolaj-, a baromfi-, a kávé és a cukor termékek vonatkozásában elvégzett részletes számításainkra alapozzuk2. Az ágazati tanulmányokban kiszámítottuk: 2 Az adókulcs csökkentéséből adódó tényleges áfakiesés a végső fogyasztás szintjén jelentkezik. Sok esetben azonban az alapvető élelmiszer nem feldolgozatlan formában kerül megvásárlásra, fogyasztásra, hanem pl. a vendéglátóipar használja fel, amire nem vonatkozna az új, kedvezményes áfakulcs. Ezt a hatást figyelembe vettük.
6
► ► ► ►
a jelenlegi áfabevétel; az adócsalás miatt jelenleg kieső áfabevétel; a áfakulcs leszállításától várható áfabevétel csökkenés; és az adott ágazatban az adócsalás visszaszorításától várható többlet áfabevétel becsült összegét.
Ezúton is felhívjuk a figyelmet, hogy a számításaink során három főbb szempontból (és egyébiránt, a munka részletei tekintetében is) rendkívül konzervatív megközelítést alkalmaztunk:
►
A kalkuláció során minden esetben az egyes fenti élelmiszer ágazatok összméretét vettük figyelembe, miközben a gyakorlatban a termékeknek csak egy korlátozott köre lenne átsorolva a 10%-os kulcs hatálya alá (pl. bizonyos tejtermékek változatlanul a 27%-os kulccsal adóznának, mivel azokat általában nem tekintjük az alapvető élelmiszerek kosárba tartozónak). A bemutatott áfabevétel csökkenés tehát egy elméleti maximum érték.
►
A kalkuláció során egyetlen esetben sem csökkentettük az adócsalás arányát 10% alá, mivel arra számítunk, hogy a kialakult adócsalási struktúrák működésének tehetetlenségéből fakadóan fenn fog maradni egy bizonyos szintű adócsalás, (miközben az is indokolható lenne, hogy ilyen alacsony áfakulcs mellett még nagyobb mértékben jelentkezne a csalás visszaesése).
►
Az áfakulcs csökkentésének kizárólag azonnali hatásait vizsgáltuk, nem vettünk figyelembe olyan bizonytalan előnyöket, amelyek hosszabb távon a hazai élelmiszer ágazat talpra állásától és fejlődésétől várhatóak.
A fenti négy tényezőt alapul véve számításaink szerint a következő költségvetési áfabevétel kiesésre lehetne számítani az alapvető élelmiszerek áfakulcsának 5% - 10%-os szintre való csökkentése esetén (a kifehérítési hatást is figyelembe véve): Áfabevétel csökkenés (millió Ft)
10%
9%
8%
7%
5%
Étolaj
-1 341
-1 517
-1 693
-1 869
-2 221
Cukor
-1 142
-1 416
-1 691
-1 965
-2 515
Malom- és sütőipar Húsipar
-442
-962
-1 482
-2 002
-3 042
-13 420
-15 407
-17 394
-19 381
-23 355
Kávé
-3 594
-4 060
-4 526
-4 992
-5 924
Baromfi
-11 999
-12 807
-13 616
-14 425
-16 043
Tejtermék
-11 089
-12 989
-14 889
-16 789
-20 589
Zöldség és gyümölcs
-3 754
-5 698
-7 642
-9 587
-13 475
-46 779
-54 856
-62 933
-71 010
-87 163
Összesen
Az áfabevétel csökkenésként feltüntetett összeg tehát egy szélső érték. Mégis ezt a módszert követtük, mert ez biztosítja, hogy ha a számítások szerint az áfabevétel ilyen
7
nagymértékű csökkenése ellensúlyozható, akkor a költségvetési hatás legalábbis semleges lesz a módszer gyakorlati alkalmazása esetén is. Amint azt már említettük, az érintett élelmiszer termékek pontos köre a későbbiekben kerül meghatározásra. A tervek szerint a termékek végleges listáját az EU-s gyakorlat és a hazai létminimum fogyasztási statisztikák alapján fogják összeállítani. Lényeges eleme azonban az alkalmazott koncepciónak, hogy az áfakulcs csökkentést általános hatállyal kell az alapvető élelmiszerekre bevezetni annak elkerülése érdekében, hogy az adócsalást egyszerűen áthelyezzék más, továbbra is magas kulccsal adózó alapvető élelmiszer termékekre. Véleményünk szerint az áfakulcs csökkentésének korlátozott körben való bevezetése esetén ezzel a hatással számolni kell. 1.5.
A jelenlegi 5%-os áfakulcs megemelése
A semleges költségvetési hatás elérése céljából (illetve mivel az Irányelv szerint csak két kedvezményes kulcsot lehet bevezetni) meg kell szüntetni az 5%-os áfakulcsot (kivéve ha a Kormány kész más forrásból finanszírozni az alapvető élelmiszereken kieső áfát). Ebben az esetben a jelenleg 5%-kal adózó termékek az új kategóriába kerülnének át (5 és 10% között). Tekintettel arra, hogy az 5%-kal adózó termékek és szolgáltatások becsült nettó áfabevétele mintegy 33 milliárd Ft3 volt 2011-ben, a kulcs 10%-ra való emelése részben ellensúlyozná azt az áfabevétel kiesést, amit az alapvető élelmiszerek áfakulcsának csökkentése okozna. Mivel az 5%-os áfakulcs alá eső termékek és szolgáltatások árrugalmassága viszonylag alacsony (az árváltozás nem mutat közvetlen összefüggést a fogyasztással), egy kismértékű áremelkedés várhatóan nem fog kereslet csökkenést okozni. Az áfakulcs fentiek szerinti emeléséből származó többlet áfabevétel a normál áfakulcs csökkentése miatti kieséssel összehasonlítva a következőképpen alakulna (külön számítást végeztünk minden, az 5 és 10% közé eső kulcs tekintetében): Az áfabevétel csökkenésének egyenlege (millió Ft) Áfabevétel csökkenés (nettó) Többlet áfabevétel az 5%-os kulcsú tételek körében Költségvetési hatás: (csak áfa)
10%
9%
8%
7%
5%
-46 779
-54 856
-62 933
-71 010
-87 163
33 000
26 400
19 800
13 200
-13 779
-28 456
-43 133
-57 810
-87 163
Noha tisztában vagyunk azzal, hogy ezen koncepciónak számottevő politikai aspektusa is van, a következő érv hozható fel a koncepció mellett. A létminimumon élők fogyasztására vonatkozó legfrissebb hazai statisztikai jelentés szerint ez a csoport átlagosan jövedelme 31,4%-át fordítja alapvető élelmiszerekre, és ennél lényegesen kevesebbet gyógyszerekre és távhő szolgáltatásra. Az összes egészségügyi kiadás aránya 7,1%, a kulturális kiadásoké 3,6% és a háztartási energiáé 18%, de ezeknek a kategóriáknak csak egy töredéke esik a jelenlegi 5%-os kulcs hatálya alá. 3
Nem tartalmazza azt az addicionális áfabevételt, amit a támogatott gyógyszerek kapcsán várhatóan az OEP fog finanszírozni. 8
A Fórum következtetése tehát az, hogy az alapvető élelmiszerek ágazatában tapasztalható adócsalás gyakorlatilag felszámolható közel változatlan költségvetési bevételszint mellett, ha 5%-kal (vagy egy kevésbé konzervatív számítás szerint 4%-kal) emeljük az áfakulcsot lényegében a gyógyszerek, a könyvek és a távhő szolgáltatás tekintetében. Mivel a költségvetési egyensúlyt nem lehet kizárólag az áfa területén belül elérni (konzervatív kalkulációnk mellett), az egyéb adónemekben jelentkező többlet bevételt is fontos számba venni az áfakulcs csökkentés valamennyi költségvetési következményének meghatározásához. 1.6.
Teljes becsült adóhatás
Amint azt már kifejtettük, a tanulmány célja az alapvető élelmiszerek körében az áfakulcs csökkentés várható áfa-következményeinek számszerűsítése azzal egyidejűleg, hogy a jelenleg 5%-kal adózó termékek és szolgáltatások áfakulcsát megemelik az alapvető élelmiszerek kategóriájának szintjére. Amint arra már rámutattunk, az alapvető élelmiszerek áfakulcsának csökkentésével jelentős mennyiségű áfabevétel „megtakarítás” érhető el a csalás visszaesésének következtében az élelmiszerágazat egészében. Minden egyes alapvető élelmiszer kategóriára részletes kalkulációt készítettünk a kifehérítésről az ágazati tanulmányokban. Jelen dokumentumban csak a kalkulációk eredményeinek összefoglalását mutatjuk be. A külön számítások az ágazati tanulmányokban találhatók. Összefoglalónkban az alapvető élelmiszerek áfakulcsára vonatkozó csökkentésnek csak a teljes adóhatását részletezzük. Ahhoz, hogy számba vehessük az áfakulcs csökkentés adóbevételre gyakorolt hatásának teljességét, a fent részletezett áfabevételi hatásokon túlmenően bizonyos külső tényezőket is figyelembe kell vennünk. Ilyen külső tényezők az egyéb adónemek – a társasági adó, a helyi iparűzési adó, az innovációs járulék és a jövedelmet terhelő adók – terén várható adóbevétel növekmény (vagy megtakarítás). Az alábbi két táblázat összefoglalja a bevétel növekményeket, míg az utolsó táblázat az áfakulcs csökkentés teljes becsült adóhatásának végleges értékeit összesíti. Egyéb közvetlen adók (millió Ft)
10%
9%
8%
7%
5%
Étolaj
220
240
259
279
318
Cukor
284
300
316
332
363
Malom- és sütőipar
315
333
352
371
408
Húsipar
664
674
684
694
713
Kávé
293
323
354
385
446
Baromfi
778
783
787
791
800
Tejtermék
554
562
570
578
594
Zöldség és gyümölcs Összesen
9
864
908
951
994
1 081
3 973
4 123
4 273
4 423
4 722
Jövedelmet terhelő adók (millió Ft)
10%
9%
8%
7%
5%
Étolaj
110
116
122
128
140
Cukor
272
288
304
320
352
Malom- és sütőipar
280
334
334
334
370
Húsipar
2 716
2 876
3 036
3 196
3 515
Kávé
1 118
1 184
1 250
1 315
1 447
Baromfi
2 382
2 523
2 663
2 803
3 084
Tejtermék
173
184
194
205
226
5 100
5 400
5 700
6 000
6 600
12 151
12 904
13 602
14 301
15 734
Zöldség és gyümölcs Összesen
Az áfabevétel csökkenésének egyenlege (millió Ft) Áfabevétel csökkenés (nettó) Többlet áfabevétel az 5%-os kulcsú tételek körében Többlet adóbevétel (egyéb adónemek) Teljes költségvetési hatás: (+többlet/kiesés)
10%
9%
8%
7%
5%
-46 779
-54 856
-62 933
-71 010
-87 163
33 000
26 400
19 800
13 200
16 124
17 027
17 875
18 723
20 456
2 345
-11 429
-25 258
-39 087
-66 707
Látható, hogy az adóbevételek szintjén semleges eredmény csak egy új, kedvezményes 10%os kulcs alkalmazásával érhető el konzervatív számításaink szerint. Egy kevésbé konzervatív megközelítésben lehetséges, hogy már egy 9%-os kulcs is semleges hatást biztosítana a költségvetés szintjén.
10
2. Jogi háttér Az élelmiszer termékek áfakulcs csökkentésének gazdasági-, pénzügyiés adókövetkezményeinek elemzéséhez át kell tekinteni az alkalmazott áfakulcsokra vonatkozó szabályozást. A Magyarországon alkalmazott áfakulcsokat az általános forgalmi adóról szóló 2007. évi CXXXVII. törvény (a továbbiakban: Áfa törvény) határozza meg. Az általánosan alkalmazott áfakulcs 27%, a két alkalmazott kedvezményes kulcs pedig 5% illetve 18%. Az Áfa törvény melléklete tartalmazza azon termékek listáját, amelyekre a kedvezményes áfakulcsok vonatkoznak. A 18%-os kedvezményes áfakulcs – többek között – az alábbi élelmiszer termékekre alkalmazandó:
►
tej és tejtermékek
►
ízesített tejtermékek
►
gabona, liszt vagy keményítő felhasználásával készült termékek.
Mivel Magyarország az Európai Unió tagja, a közösségi szinten alkalmazott általános és kedvezményes áfakulcsokra vonatkozó szabályokat is meg kell vizsgálni. A Tanács 2006/112/EK irányelve a közös hozzáadottértékadó-rendszerről (a továbbiakban: Irányelv) részletes szabályokat tartalmaz a kedvezményes áfakulcsok alkalmazhatósága tekintetében. Az Irányelv alapján a tagországok bizonyos feltételek megléte esetén egy vagy két kedvezményes – azonban 5%-nál nem alacsonyabb – áfakulcsot alkalmazhatnak. Az Irányelv meghatározza azokat a termékértékesítéseket, amelyek esetében kedvezményes áfakulcsok alkalmazhatóak, ilyenek, többek között, az élelmiszerek4. Mindazonáltal a Közösségi jogszabályok nem szűkítik le a kedvezményes áfakulcsok használatának lehetőségét csupán a jelenleg az Áfa törvényben felsorolt élelmiszerekre. Ezért a hazai jogalkotók dönthetnek úgy, hogy felvesznek további élelmiszereket a csökkentett áfakulccsal érintett termékek közé. A fentiek fényében fontos megvizsgálnunk az egyes tagállamokban alkalmazott különböző kedvezményes áfakulcsokat és a kedvezményes áfakulcsok alá tartozó termékkategóriákat, különösen az élelmiszereket. 2.1.
Élelmiszer áfakulcsok az Európai Unióban
Az Irányelv lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy nemzeti jogszabályban rögzítsék, mely termékek tartoznak a kedvezményes áfakulcs hatálya alá. Az alábbi táblázat a
4
Emberi és állati fogyasztásra alkalmas élelmiszer (beleértve az italokat, de ide nem értve az alkoholos italokat); az élelmiszer előállítás során általában felhasznált élőállatok, magvak, növények és egyéb összetevők; táplálék kiegészítők vagy élelmiszerek helyettesítésére használt termékek. 11
tagállamok által az élelmiszeripari termékek vonatkozásában alkalmazott kedvezményes áfakulcsokat mutatja be5. Ország
Áfakulcs
BE
BG
CY
CZ
DK
DE
EE
EL
ES
FI
FR
IE
IT
LT
LV LU
HU
MT
NL
6
20
5
14
25
7
20
13
4
13
5,9
0
4
21
22
18
0
6
7
4,8/13.5
10
20
23
12 21
19
8
17
3
12
AT PT 10
27
6
PL
RO
SE
SI
SK
UK
5
24
12
8,5
20
0
10
20
13
8
23
23
25
A táblázatból látható, hogy az élelmiszerek többségét tekintve az Európai Unióban Magyarországon a legmagasabb az áfakulcs. 21 országban 15%-nál alacsonyabb kulcsot használnak bizonyos élelmiszerek körében. Tíz országban 15%-os vagy alacsonyabb kulcsot alkalmaznak minden élelmiszer típus esetében. Az alábbi táblázat példákat mutat arra vonatkozóan, hogy néhány fontosabb tagállamban mely alapvető élelmiszer kategóriákra terjed ki a kedvezményes áfakulcs: Ország
Ausztria Franciaország
Áfakulcs
Hollandia
Írország
Lengyelország
Németország
Olaszország
Spanyolország
10%
5,5%
6%
0%, 13,5%
5%, 8%
7%
4%, 10%
4%, 8%
Tejtermékek
X
X
X
X
X
X
X
X
Zsírok és olajok
X
X
X
X
X
X
X
X
Zöldség, gyümölcs
X
X
X
X
X
X
X
X
Cukrászsütemények
X
X
X
X
X
X
X
Cereáliák
X
X
X
X
X
X
X
Hús
X
X
X
X
X
X
Hal
X
X
X
X
X
X
Tojás
X
X
X
X
X
X
X
X
Édesítők
X
X
X
X
X
X
X
Só, fűszerek
X
X
Alkoholmentes üdítők Kávé, tea Snack
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X X
Fentiekkel ellentétben Magyarországon a 18%-os kedvezményes kulcs csak néhány élelmiszer termékre vonatkozik és a tényleges áfakulcs az élelmiszerek esetében 27%.
5
Az Európai Biztosság tanulmánya az EU tagországaiban alkalmazott áfakulcsokról; taxud.c.1(2012)134284 - EN
12
3. Áfacsalás a magyar élelmiszeriparban 3.1.
Körhinta csalás – import módszer
A körhinta csalás esetében az árut általában több közvetítőn keresztül értékesítik, majd végül tiszta papírokkal értékesítik a kiskereskedőnek. Az adóhatósági vizsgálatok általában a nagy összegű áfát visszaigénylő társaságoknál indulnak. Mivel az áfacsalási módszerek nem eredményeznek tényleges visszaigénylést, így a csalást hosszú időn keresztül lehet folytatni az adóhatóság figyelmének felkeltése nélkül. Az alábbi ábra szemlélteti ezen csalási módszert:
Látható, hogy ezen módszer esetében a termékeket külföldön gyártják, majd onnan szállítják őket Magyarországra. Az árumozgással összefüggésben a közösségen belüli beszerzéseket a Csalással érintett társaság bonyolítja le és vallja be (a fordított adózás következtében az elszámolandó áfa nulla lesz). A csalás így EU szinten láthatatlan marad, mivel nem lesz eltérés az egyes összesítő nyilatkozatokban. Ezt követően belföldi értékesítésre kerül sor, ahol a csalással érintett társaság nem vall be és nem is fizet áfát, de belföldi értékesítésről áfás számlát állít ki és áthárítja az áfát a vevőjére, a HU társaságra. A vevő ezek után levonásba helyezi az áfát a Csalással érintett társaságtól kapott belföldi számla alapján. Ez lesz az elcsalt áfa. (A Csalással érintett társaság csak ügyletei egy részére alkalmazza ezt a csalási gyakorlatot, így mindig fizető pozícióban lesz áfa szempontból, aminek köszönhetően az adóhatóság figyelmének hatókörén kívül marad.) 13
A HU társaság megfelelő dokumentumokkal (számlák, fuvarlevelek stb.) rendelkezik az áfa levonásához és nehéz annak a bizonyítása, hogy a csalásban részt vesz (ugyanakkor ezek a társaságok jellemzően kapcsolódhatnak a Csalással érintett társasághoz). Megjegyezzük továbbá, hogy ezek a társaságok is fizetendő pozícióban vannak áfa szempontból, így szintén az adóhatóság figyelmén kívül maradnak. A lánc további szereplői (pl. kiskereskedők) általában nem vesznek rész a csalásban és tiszta dokumentumokkal rendelkeznek. Ezen a szinten csak a piaci ár alatti ár árulkodik a korábbi áfacsalásról. Ezek után a kiskereskedő bevallja és levonja a magyar társaság által áthárított áfát. Megjegyezzük, hogy a kiskereskedő (pl. egy szupermarket) a belföldi eladásai miatt általában fizetendő áfa pozícióban van, így sem áfa visszaigénylésre, sem adóhatósági ellenőrzésre nem kerül sor. Tekintettel arra, hogy az utóbbi időben a kiskereskedők körültekintőbben járnak el a szállítók kiválasztásakor, ezért a HU társaság odafigyel arra, hogy az általa áthárított áfa bevallásra és befizetésre kerüljön az adóhatóságnak. Mindazonáltal, ahogy korábban bemutattuk, a HU társaság által levont áfát a csalással érintett társaság sosem vallotta be és nem is fizette meg. A csalás zárásaképpen a Csalással érintett társaságot felszámolják / kiürítik és egy új csalással érintett társaságot alapítanak. 3.2.
Körhinta csalás – export módszer
A termékeket Magyarországon gyártják / esetleg korábban Magyarországra importálták / Közösségen belülről vagy kívülről. A csalással érintett társaság színlelt Közösségen belüli értékesítést jelent egy olyan külföldi vállalkozásnak, amely általában szintén érintett a csalásban (a szállítást dokumentálják). A Közösségen belüli tranzakciót mindkét oldalon a törvényeknek megfelelően bevallják, a termékek viszont végig Magyarországon maradnak. Mivel a bevallásokban és az összesítő nyilatkozatokban szereplő adatok között nincs eltérés, ezért az adóhatóság nem kezdeményez vizsgálatot. Papíron ezek a termékek már nincsenek Magyarországon, így a csalással érintett társaság a kérdéses terméket szabadon használhatja fel a további csalásokhoz (akár egy újabb import csaláshoz a későbbiekben). Ezt követően a csalással érintett társaság eladja a termékeket egy magyar vevőnek és az import módszernél bemutatott áfacsalást követi el (csalással érintett társaság nem fizet be áfát, de a magyar társaság visszaigényel). A színlelt Közösségen belüli értékesítés következtében a csalással érintett társaság által belföldön értékesített termékek könyvelésre kerülnek (mint értékesített termékek) és a
14
belföldi értékesítés esetén a számlák hiánya nem tűnik fel senkinek, többek között az adóhatóságnak sem.
3.3.
Kumulatív hatás
A fenti esetekben a csalásban csak egy eladó és egy vevő érintett az értékesítési láncban, mindazonáltal a gyakorlatban sokszor többszörös csalást követnek el és más csalási módszereket is alkalmaznak. 3.4.
Számla nélküli kereskedelem
A számla nélküli kereskedelem (amikor az értékesítésről nem állítanak ki számlát és az értékesítésnek nincs nyoma az értékesítő könyveiben sem) bizonyos fokig mindig jelen volt az élelmiszer termékek terén. Mindazonáltal a számla nélküli kereskedelem volumene korábban hosszú éveken át változatlan volt, majd 2008-tól kezdődően gyors növekedésnek indult. A számla nélküli kereskedelmet természetesen nem csak az áfa-, hanem a közvetlen adó fizetési kötelezettségek elkerülése is ösztönzi. Felhívjuk a figyelmet, hogy míg a körhinta csalás esetében a nagykereskedelmi szinten valósul meg az áfa csalás, a számla nélküli kereskedelem miatt az ellátási lánc egészében kiesik az áfabevétel, az áfakiesés tehát a kiskereskedelmi szinten jelentkezik.
15
4. Az áfacsalás bizonyítása a gyakorlatban – szemléltető példák 4.1.
A számla nélküli kereskedelem bizonyítéka
A kávé iparágban 2007-hez vagy 2008-hoz képest éves szinten körülbelül további mintegy 4 000 tonna kávéterméket értékesítenek számla nélkül6. Ez a volumen nem jelenik meg a hivatalos kereskedelmi statisztikákban. Amint azt az alábbi táblázat mutatja, az elmúlt néhány évben folyamatos csökkenés volt tapasztalható a bejelentett, számlás (tehát adózott) kereskedelemben. A csökkenés hátterében azonban nem a kávétermékek fogyasztásának csökkenése áll, hanem az, hogy a vevők egyre nagyobb számban a számla nélküli kereskedelemből szerzik be a termékeket.
Teljes értékesített mennyiség (tonna)
2007
2008
2009
2010
2011
26 699
26 255
25 278
24 237
22 351
A számlázott kereskedelmi volumen csökkenését, illetve hogy ezt a csökkenést nem a kávétermékek fogyasztásának párhuzamos csökkenése okozta, az alábbi táblázat igazolja. A táblázat az adott naptári évben kávéterméket fogyasztó vevők százalékos arányát mutatja. Látható, hogy ez a százalékos arány számottevően nem változott az elmúlt néhány évben. Ezzel szemben, amint azt fent bemutattuk, a bevallott kereskedelemben nagymértékű visszaesés történt. Véleményünk szerint ez a tény is azt igazolja, hogy a kávétermékek számla nélküli kereskedelmének volumene az elmúlt években nőtt. A PIACI TELÍTETTSÉG SZINTJE (%)
4.2.
2007
2008
2009
2010
2011
91,6
91,4
91,9
93,0
91,0
Az export módszer bizonyítéka
Magyarország cukorimportőr. Magyarországon a hazai termelés 105 ezer tonna, az átlagos éves fogyasztás mintegy 300 ezer tonna. A táblázat az import cukor éves mennyiségét mutatja.
Import cukor mennyisége (tonna)
2008
2009
2010
2011
259 447
227 434
244 067
273 806
A következő táblázat azt mutatja be, hogy feltételezhetően mekkora cukor volumen cirkulál csalárd úton a magyar piacon. A számítás menete a következő volt: összeadtuk az import és a hazai termelésű cukor volumeneket, majd ebből kivontuk a hazai cukorfogyasztást, és végül a fennmaradó mennyiséget kivontuk a hivatalos (KSH) statisztikákban található cukorexport volumenből. Ez alapján megállapítható, hogy évente legalább 100 ezer tonna ismeretlen eredetű cukor került állítólagosan kivitelre úgy, hogy ez a mennyiség a hivatalos statisztikák szerint nem 6
Iparági információk szerint.
16
létezik. Feltételezhető tehát, hogy ezt a kétes eredetű többlet exportot fiktív ügyletek eredményezik.
Fiktív export volumen (tonna)
4.3.
2008
2009
2010
2011
150 553
117 566
214 933
103 194
Az import módszer bizonyítéka
Az étolaj ágazatban az import módszer könnyen igazolható egy saját márkás (vagy Bmárkás) termék esetében, az alkalmazott árak és az “irracionális” kereskedelmi csatornák alapján (a példában ugyanazt az étolaj típust forgalmazzák a bolt saját neve alatt az érintett kiskereskedelmi láncban, az egész régióban). Az érintett FMCG lánc valamennyi kiskereskedelmi üzlete közvetlenül a magyar gyártótól vásárolja az étolajat. Ez alól csak a magyarországi üzletek képeznek kivételt, annak ellenére, hogy a közvetlen helyi beszerzés volna gazdaságilag indokolt. A magyarországi üzleteket viszont egy külföldi (általában szlovákiai) nagykereskedő látja el. A “strukturált” beszerzésnek köszönhetően a magyarországi üzletek az érintett standard étolajat a szomszédos országoknál sokkal alacsonyabb áron vásárolják, ami egyértelműen áfacsalásra utal.
17
5. Az áfabevétel jelenlegi szintje 5.1.
Az alapvető élelmiszerek ágazatából származó áfabevétel
Az ágazati hatástanulmányokban vizsgált egyik szempont, amit jelen tanulmányban összefoglalunk, az egyes alapvető élelmiszer ágazatokból származó nettó áfabevétel jelenlegi szintjének becslése az ágazat mérete alapján. Felhívjuk a figyelmet, hogy ezt a piacméretet kell a jelenleg elcsalt áfa mértékének kalkulációjakor alapul venni. Teljes áfabevétel jelenleg
millió Ft
Étolaj
7 259
Cukor
14 792
Malom- és sütőipar
57 318
Húsipar
47 452
Kávé
13 366
Baromfi
38 113
Tejtermék
45 000
Zöldség és gyümölcs
158 529
Összesen
381 830
A következő táblázat az alapvető élelmiszerek közvetlen értékesítéséből kiskereskedelmi szinten befolyt nettó áfabevétel becsült értékét mutatja. Ezek az összegek már nem tartalmazzák azt a mennyiséget, amit egyéb, normál kulccsal (vagy egyéb, az alapvető élelmiszerek áfakulcsának csökkentésével nem érintett áfakulccsal, pl. éttermi szolgáltatás vagy gyorséttermi élelmiszerek) adózó termékhez vagy szolgáltatáshoz használnak fel. Ezt a táblázatot kell tehát figyelembe venni az alapvető élelmiszerek áfakulcs csökkentésének eredményeképpen kieső költségvetési áfabevétel kiszámításakor. Nettó áfabevétel jelenleg Étolaj
5 807
Cukor
10 354
Malom- és sütőipar
23 991
Húsipar
34 330
Kávé
12 029
Baromfi
26 493
Tejtermék
33 750
Zöldség és gyümölcs Összesen
5.2.
millió Ft
60 681 207 437
Az adócsalás miatt kieső áfabevétel
Az áfakulcs csökkentésének tényleges költsége kiszámításához számszerűsíteni kell az áfacsalás mértékét. Magyarországon számos eleme és módszere létezik az áfacsalásnak, melyek közül bizonyos élelmiszer ágazatokban egyszerre több is jelen van.
18
Az iparági információk szerint az egyes alapvető élelmiszer kategóriákban az adócsalás mérete jelenleg az alábbiak szerint alakul: Az adócsalás miatt jelenleg kieső áfabevétel Étolaj
millió Ft 3 331
Cukor
6 960
Malom- és sütőipar
16 893
Húsipar
22 238
Kávé
5 580
Baromfi
11 862
Tejtermék
11 047
Zöldség és gyümölcs
50 478
Összesen
128 389
Az adócsalás kategóriák szerinti méretének meghatározását követően számszerűsíteni lehet a tisztulás hatását az adott kategóriák jellemzőinek figyelembevételével. Az alábbi táblázat összefoglalja az áfakulcs 5 – 10%-os mértékre csökkentésétől várható tisztulás hatását. Az áfakulcs csökkentése miatt várható többlet áfabevétel (millió Ft) Étolaj Cukor
10%
9%
8%
7%
5%
2 316
2 355
2 394
2 433
2 511
5 377
5 486
5 595
5 704
5 922
11 592
12 267
12 943
13 619
14 971
Húsipar
5 556
5 369
5 181
4 993
4 618
Kávé
3 981
3 960
3 939
3 919
3 878
Baromfi
4 682
4 855
5 027
5 199
5 544
Tejtermék
8 911
9 511
10 111
10 711
11 911
Zöldség és gyümölcs
34 453
34 756
35 059
35 363
35 969
Összesen
76 868
78 559
80 250
81 941
85 323
Malom- és sütőipar
Tehát a költségvetés áfakulcs csökkentés miatti áfakiesésének számításakor figyelembe kell venni a fenti tisztulási hatást. 5.2.1. Körhinta csalás miatti áfakiesés (jogszerűtlen visszaigénylés) A körhinta csalás miatt kieső áfabevétel oka az, hogy az ügyletben legalább az egyik értékesítő nem fizeti be az eladott élelmiszer termékek utáni áfát (vevője ugyanakkor ezt az áfát visszaigényli az államtól). Mivel a körhinta csalás esetében a kiskereskedelmi szintet már tiszta papírokkal érik el az élelmiszer termékek, az áfacsalás a nagykereskedelmi szinten jelentkezik (és ott kell figyelembe venni). (Ehhez az áfakieséshez még hozzáadódik a számla nélküli kereskedelem miatti áfabevétel kiesés, amit kiskereskedelmi szinten kell számolni.) Számításokat készítettünk arra vonatkozóan, hogy mekkora lehet a kieső áfabevétel az egyes alapvető élelmiszer ágazatokban tapasztalható áfacsalás miatt. 19
A számítások során a nagykereskedelmi és a kiskereskedelmi szint között egy átlagos árrést vettünk figyelembe, ahol csak kiskereskedelmi forgalmi adatok álltak rendelkezésre. A teljes értékesítési volumenen belül megbízható iparági információk alapján határoztuk meg a körhinta csalás becsült arányát. Felhívjuk a figyelmet, hogy az áfakiesés így kapott összege csak egy becsült alsó határérték, tekintettel arra, hogy a csalás többször is megismételhető, a kiesett áfa ennek sokszorosa is lehet. 5.2.2. Számla nélküli kereskedelem miatti áfakiesés Az érintett iparágakban a számla nélküli kereskedelem miatt kieső áfabevételt a számla nélküli kereskedelem becsült volumene és a kalkulált átlagos nettó kiskereskedelmi árak alapján számítottuk ki (számla nélküli kereskedelem esetén az áfakiesés a kiskereskedelmi szinten jelentkezik). Ez a kieső – ténylegesen be nem fizetett és jogtalanul vissza sem igényelt - áfaösszeg azonban a tényleges jelenlegi költségvetési pozíció számításakor nem releváns. Ezt az összeget (annak egy részét) azonban az alapvető élelmiszerek alacsonyabb áfakulcsa miatt befolyó többlet áfabevétel részeként figyelembe vettük. 5.2.3. Árnyomás miatti áfakiesés A körhinta csalásnak érezhető árhatása van az élelmiszer ágazatban. A jogtalanul tevékenykedő társaságok az elcsalt áfa egy részét arra használják, hogy mesterséges árkedvezményeket nyújtsanak, ami tisztességtelen árversenyt generál és leszorítja a jogszerűen működő társaságok árrését. A körhinta csalás ily módon a kiskereskedelmi szinten is negatívan befolyásolja az áfabevételt. A kiskereskedők általában tisztában vannak azzal, hogy az általuk megvásárolt élelmiszer termék csalásban érintett lehet. Ugyanakkor, mivel a közvetítők a piaci ár alatt értékesítik számukra a termékeket, a kiskereskedők elfogadják az olcsó ajánlatokat, hogy ők is alacsonyan tarthassák az áraikat, és így növelni tudják forgalmukat. Ennek következtében az alacsonyabb kiskereskedelmi árak áfa bevételkiesést (és alacsonyabb egyéb, árbevétel alapú adóbevételt) jelentenek az állami költségvetés részére. Az alacsony árak nem csak az állami adóbevételeket érintik. A piacon törvényesen működő társaságoknak is alacsonyan kell tartaniuk haszonkulcsukat, hogy felvehessék a versenyt az olcsó, csalással érintett termékkel. A jogszerűen működő társaságok piaci részesedése azonban így is súlyos visszaesést mutat. Iparági becslések szerint egy áfacsalásoktól mentes iparágban a törvényesen működő társaságok a szokásos piaci ár közeli szintre emelhetnék áraikat, a törvényellenesen működő társaságok pedig nem tudnának árengedményeket nyújtani, ezért az ő áraik is hasonlóan megemelkednének. Az alacsonyabb kiskereskedelmi árak miatt kieső áfabevétel – mivel ez nem ténylegesen be nem fizetett vagy jogtalanul visszaigényelt összeg – szintén nem releváns a költségvetés tényleges jelenlegi pozíciójának számításához. Ezt az összeget (annak egy részét) is
20
figyelembe vettük azonban az alapvető élelmiszerek alacsonyabb áfakulcsa miatt befolyó többlet áfabevétel részeként. 5.3.
Egyéb adózási következmények
Az alacsonyabb nettó átlagárak (és az eltűnő árrés) következményeként egyéb, a nettó értékesítési árbevétellel összefüggő adók is érintettek lehetnek a csalással (például a társasági adó, helyi iparűzési adó). Továbbá a lecsökkent piaci részesedés és árrés miatt a törvényes keretek között működő gyártóknak és kereskedőknek csökkenteniük kell befektetéseik összegét, illetve a foglalkoztatás területén is csökkenteniük kell a költségeiket (leépítésre kényszerülnek). Mindez a foglalkoztatások kapcsán befolyó adóbevételek csökkenését, és végső soron a munkanélküliséggel összefüggő kiadások emelkedését is maga után vonhatja.
21
6. Lehetséges rövid távú megoldás: a fordított adózás Az áfacsalás elleni harc egyik rövid távú alternatívájaként érdemes megvizsgálni a belföldi fordított adózás különféle alapvető élelmiszer kategóriák esetében történő bevezetésének lehetőségét. A belföldi fordított adózás hatályát 2012. július 1-jei hatállyal kiterjesztették egyes gabonafélékre és olajos magvakra is Magyarországon. E tekintetben a belföldi fordított adózás alá tartozó termékek köre megegyezik a Romániában bevezetettel. A Bizottság azonban az alapvető élelmiszerfajtákra (azaz feldolgozott árukra) vonatkozó belföldi fordított adózás bevezetésével kapcsolatos korábbi álláspontjára hivatkozva kifejtette, hogy nem támogatná a fordított adózás kiterjesztését olyan termékekre, amelyek ugyanolyan formában juthatnak el a végső fogyasztókhoz, mint ahogy a gazdasági szereplők között forgalmazzák őket. Úgy tűnik tehát, hogy a csalás megelőzése érdekében korlátozott a lehetőség a fordított adózás kiterjesztésére. A korlátozás hátterében a Bizottság fordított adózás kiterjesztésére vonatkozó 2008-ban végzett elemzése állhat. Ebben az elemzésben a Bizottság arra a megállapításra jutott, hogy a fordított adózás általános bevezetését nem lehet teljesen kizárni, mindazonáltal nem vezethető be anélkül, hogy hatással lenne a közös piac működésére. A fordított adózás megszüntetné az áfa egyik nagy előnyét, miszerint az értékesítési lánc valamennyi fázisában, megosztva kell az adót befizetni. Emiatt további biztosítékokra és a riportolási kötelezettség kiterjesztésére volna szükség, hogy a csalás ne kerülhessen át a kiskereskedelmi szintre. Mindazonáltal a fordított adózás a közeljövőben hatékony csalásellenes eszközzé válhat. Jelenleg, ha egy tagállam a közösségi áfa szabályozás által nem biztosított eszközzel kívánja felvenni az áfacsalás elleni küzdelmet, hivatalos úton derogációt kell kérnie rá. Ehhez a Bizottság (pozitív tartalmú) javaslatára van szükség, amely egy akár 8 hónapig is eltartó bonyolult engedélyezési eljárás eredményeként születik meg; és elfogadásához a Tanács egyhangú döntése szükséges. Ez ugyancsak további késedelmet okozhat. A Bizottság 2012. július 31-én elfogadott egy javaslatot a gyorsreagálási mechanizmusról (Quick Reaction Mechanism), amely lehetővé tenné, hogy a tagállamok gyorsabban és hatékonyabban válaszolhassanak az áfacsalásokra. A gyorsreagálási mechanizmus alapján a hirtelen, nagymértékű áfacsalással szembesülő tagállamok hatékonyabban vezethetnének be bizonyos intézkedéseket a csalás megakadályozására. A javaslat szerint a tagállamok egy hónap alatt bevezethetnék a fordított adózást, hogy a csalás gyorsan változó formáit megakadályozhassák. (A tervek között szerepel, hogy a későbbiekben más csalás elleni intézkedéseket is engedélyezzenek és elfogadjanak a gyorsreagálási mechanizmus keretein belül.) A derogáció egy éves időtartamra lenne érvényes. A fentiek alapján a fordított adózás alkalmazásának bevezetése – eljárási szempontból – láthatóan gyorsabbá és egyszerűbbé válhat a jövőben. Tekintettel arra, hogy a javaslat csak konkrét és egyedi esetekben teremt jogalapot az azonnali intézkedések megtételére, bizonytalan, hogy a Bizottság meg fogja-e változtatni 22
általános, megszorító jellegű megközelítését, és hozzájárul-e a belföldi fordított adózás alapvető élelmiszerfajták tágabb körére (továbbá az egyes főbb inputanyagokra) való kiterjesztéséhez. Azonban ha a Tanács elfogadja a javaslatot, indokolt lehet ezen lehetőség megvizsgálása is az áfacsalás elleni küzdelem egyik eszközeként. Mindazonáltal a fordított adózási rendszer azonnali bevezetésének pozitív hatásai miatt véleményünk szerint érdemes volna lépéseket tenni a rendszer alapvető élelmiszerek ágazatában (továbbá az egyes főbb inputanyagok tekintetében) történő bevezetésének elfogadtatása céljából (kivéve azt az esetet, ha az alapvető élelmiszerek áfakulcsának csökkentése ennél lényegesen gyorsabban megoldható).
23
7. A végleges megoldás: az áfakulcs csökkentése Általános szabályként megállapíthatjuk, hogy a magas áfakulcsok növelik a csalásra való ösztönzést. Amennyiben bizonyos termékek vagy szolgáltatások áfakulcsa magas, a csalás elkövetése vonzóbbá válik. Az egyes iparágakban előforduló áfacsalások elleni küzdelem egyik Európa-szerte alkalmazott módjaként több ország is bizonyos termékek áfakulcsának csökkentését választotta. Az áfakulcs csökkentés mérlegelésekor nem csak adózási szempontokat kell figyelembe venni. Hiszen például bizonyos termék- vagy szolgáltatástípusok áfakulcsának csökkentése növelheti az adott termékek vagy szolgáltatások iránti keresletet, növelve ezáltal az alacsonyan képzett munkaerő iránti igényt, és az érintett béreket. Az áfacsalás elleni küzdelem bizonyos iparágakban alacsonyabb árakat, magasabb keresletet és az alacsonyan képzett munkaerő körében alacsonyabb strukturális munkanélküliséget eredményezhet. A továbbiakban elemezzük a magyarországi áfakulcs csökkentésének következményeit. 7.1.
Az áfakulcs csökkentésének főbb hatásai
Természetesen az élelmiszer termékek áfakulcsának 5 - 10%-ra való mérséklése azonnali következményeként az élelmiszer kereskedelemből származó áfabevétel csökkenne. Az új áfakulcs melletti áfabevétel kiszámításához azonban további szempontokat is figyelembe kell venni (a nettó értékesítési árak emelkedése, a számla nélküli kereskedelem csökkenése, stb.). Az áfabevétel csökkenésének hatását tehát a hatástanulmány egészének kontextusában kell vizsgálni. Az élelmiszer ágazat áfakulcsa csökkentésének pozitív gazdasági következményeit az alábbiak szerint lehet összefoglalni:
24
►
Megszűnnének a mesterséges árkedvezmények, csökkenne az árnyomás
►
Az árrés növekedne a tisztességtelen verseny megszűnésének köszönhetően
►
A bruttó eladási árak csökkennének, a kereslet növekedne
►
Kevésbé ösztönözne áfacsalás elkövetésére
►
Magyarországon tartaná az élelmiszergyártást
►
Kisebb mértékű lenne a határ menti vásárlás
►
Az árbevételhez kapcsolódó adóbevételek növekednének (társasági adó, helyi iparűzési adó, innovációs járulék)
►
Megőrizné a magyar munkahelyeket és a költségvetés kapcsolódó, jövedelmet terhelő adóbevételeit, csökkentené a munkanélküliséggel kapcsolatos állami kiadásokat
A javasolt áfakulcs csökkentés miatti adóbevétel-változást a fenti hatások összevont eredményeként lehet értékelni. 7.1.1. A mesterséges árkedvezmények megszűnése A kiskereskedők általában tisztában vannak azzal, hogy a beszerzett termékeket áfacsalással érintettek lehetnek. Mindazonáltal, mivel az áfát az értékesítési lánc egy korábbi szakaszában nem fizették be, a kereskedők kedvezményes áron tudják termékeiket ajánlani. Amennyiben az áfakulcsot jelentősen csökkentenék, megszűnne a legfontosabb ösztönző erő, azaz a közvetlenül érintett társaságok nem tudnának irreális kedvezményeket ajánlani vásárlóiknak. Csupán megbecsülni tudjuk, hogy a teljes élelmiszeripar hogyan reagálna egy áfakulcs csökkentésre. Azonban azt feltételezzük, hogy az élelmiszeriparban tevékenykedő társaságoknak csupán egy jelentősen kisebb része venne részt továbbra is az áfacsalásokban. Mindenesetre a hazai vásárlóknak nyújtott összkedvezmény mértéke, és a kapcsolódó áfacsalások száma mindenképpen számottevően csökkenne. 7.1.2. Növekvő árrések Feltéve, hogy a csalást elkövető társaságok nem, vagy csak korlátozott árkedvezményt tudnának nyújtani, az átlagos nettó árak a csalással nem érintett termékek esetében is magasabbak lennének. A törvényesen forgalmazott termékek árainak növekedését az indokolja, hogy a társaságoknak (mind a kiskereskedelmi-, mind a nagykereskedelmi szinten) nem kellene továbbra is a minimum szinten tartaniuk áraikat és haszonkulcsaikat csupán azért, hogy felvegyék a versenyt a csalással érintett termékek áraival. 7.1.3. Csökkenő bruttó eladási árak és növekvő kereslet Az áfakulcs csökkentése várhatóan mérsékelné a kiskereskedelemben a bruttó értékesítési árakat, de nem azonos mértékben. Ez a verseny miatt természetesen ágazatonként és termékenként eltérően fog alakulni. Álláspontunk szerint azonban gondos monitoring tevékenységgel megakadályozható, hogy az élelmiszer láncban tevékenykedő társaságok egészében “feléljék” az áfakulcs csökkentést. Csak egy nagyon szerény mértékű csökkenéssel számoltunk az élelmiszer termékek bruttó kiskereskedelmi árában. Ehhez kapcsolódóan a kereslet várható növekedését is számszerűsítettük a különféle termékek árrugalmassága alapján. Egy, az Európai Bizottság Adózás- és Vámunióügyi Főigazgatósága által publikált, a kedvezményes áfakulcsok alkalmazásával foglalkozó tanulmány szerint7 ugyanakkor az élelmiszerek esetében a
7
A tanulmányt a “Copenhagen Economics” készítette. Copenhagen Economics: Tanulmány az Európai Unió tagállamaiban a termékekre és szolgáltatásokra alkalmazandó kedvezményes áfakulcsokról; végleges jelentés, 2007. június 21. 25
kedvezményes áfakulcsok alkalmazása nem növeli jelentősen a fogyasztás mértékét. Ez tehát szintén egy mérsékelt hatás. 7.1.4. Kevesebb ösztönző erő áfacsalás elkövetésére A kedvezményes áfakulcsok bevezetésének az adóbevételekre gyakorolt pozitív hatása azon a feltevésen alapul, hogy a kedvezményes áfakulcs alkalmazásával az áfacsalások száma csökkeni fog. Mivel a kedvezményes áfakulcsok bevezetése esetén a csalások csak alacsony hasznot hoznának, az érintett társaságoknak nem áll majd érdekében részt venni az áfacsalásokban az alacsony kockázat/nyereség arány miatt. Mind a körhinta csalás, mind a számla nélküli kereskedelem terén arra lehet számítani, hogy a jogszerűtlenül visszaigényelt/be nem fizetett áfa összege jelentősen csökkenne. A körhinta csalás csökkenését az áfabevételek kisebb hiányában, a számla nélküli kereskedelem visszaesése pedig a többlet áfabevételben tükröződne. Az áfacsalás visszaszorulását ágazatonként külön becsültük meg. Következtetéseinket részletesen bemutatjuk az egyes tanulmányokban. Amint azt már jeleztük, a csökkenő hatást konzervatív becslések alapján határoztuk meg, mivel feltételezzük, hogy továbbra is lennének olyan társaságok, amelyek kialakult kereskedelmi kapcsolataik miatt folytatnák az áfa elkerülést. 7.1.5. A hazai termelésre gyakorolt pozitív hatás A jelenlegi áfacsalási rendszerben a külföldről behozott termékek árszintje alacsonyabb, mint a hazai előállítású termékeké. Ezért, amint azt fent már bemutattuk, a hazai termékeket az áfacsalások miatt csak nyomott áron lehet értékesíteni a piacon. Mivel adott élelmiszer termék gyártási költségei közel azonosak egész Európában, az import termékek eladásának fő gazdasági mozgatórugója az az előny, amelyet a körhinta csalás eredményeként kialakult alacsony nettó árak miatt lehet elérni. Amennyiben a körhinta csalások száma csökkenthető vagy akár megszüntethető lenne, a külföldi vállalatok számára kevésbé lenne nyereséges (sokszor rosszabb minőségű) termékeik magyarországi forgalmazása, hiszen a mesterséges árelőny megszűnne. Figyelembe véve a szállítási költségeket és a magasabb értékesítési árat, ez a tevékenység már nem lenne olyan „nyereséges” üzlet, mint jelenleg. Ezáltal Magyarországon maradhatna a termelés és megmaradnának a jelenleg meglévő munkahelyek. 7.1.6. Kisebb mértékű határ menti vásárlás Véleményünk szerint a hazai bruttó értékesítési árak csökkenése esetén a magyar fogyasztók kevesebbet költenének határ menti vásárlásra. Ez kis mértékben növelné a hazai értékesítést. Ezt a tényezőt azonban számításaink során nem vettük figyelembe.
26
7.1.7. Növekvő egyéb adóbevételek Az élelmiszer termékek átlagos nettó kiskereskedelmi árai emelkedésének köszönhetően a termelők és a kiskereskedők értékesítési árbevétele is emelkedne, ami a költségvetés számára magasabb társasági adó bevételt eredményezne. Ezen túlmenően, amint azt már említettük, a számla nélküli kereskedelem mennyiségének csökkenése ezzel egy időben növelné a jogszerűen működő társaságok által értékesített élelmiszer termékek volumenét, ami a társasági adó szempontjából adóbevételt eredményező árbevételt is növelné. A társasági adó mellett további adóbevételek keletkeznek mind a helyi iparűzési adó, mind az innovációs járulék terén. Mivel az önkormányzatok eltérő helyi iparűzési adókulcsokat alkalmaznak, bonyolult lenne kiszámítani a pontos adóbevétel növekedést (ezenfelül a többletbevétel nagymértékben függ az értékesítési láncban alkalmazott árréstől is). Ezért számításaink során erre vonatkozóan megközelítőleges, de konzervatív becsléseket használtunk. A társasági adóhoz hasonlóan a számla nélküli kereskedelem csökkenése a helyi iparűzési adóból és az innovációs járulékból származó bevételt is növelni fogja.8 7.1.8. Magyar munkahelyek és a jövedelmet terhelő adóbevételek megőrzése Amennyiben az élelmiszer termékek árára továbbra is ekkora nyomás nehezedik, a jogszerűen tevékenykedő hazai gyártók továbbra is versenyhátrányt szenvednek amiatt, hogy betartják az adójogszabályokat és befizetik az előírt adókat. Ez szükségessé teheti az élelmiszer ágazat egészében foglalkoztatott munkaerő számának csökkentését. Ennek eredményeképpen a jövedelmet terhelő adóbevétel jelentős mértékben csökkenne már a 2012/2013-as évben. Az élelmiszer termékek áfakulcsának csökkentése lehetővé tenné, hogy a jogszerűen működő hazai élelmiszergyártók megtartsák, vagy akár javítsák piaci pozíciójukat. Ez szükséges ahhoz, hogy megőrizzék a ma meglévő munkahelyeket (és megelőzzék a munkahelyek szomszédos országba történő áthelyezését), és így megtartsák a költségvetés alapvető élelmiszer iparágból származó, jövedelmet terhelő adóbevételeit (és megelőzzék a munkanélküliséggel kapcsolatos állami kiadások növekedését).
8
A különadót 2010-ben vezették be Magyarországon és ezzel egy további adóterhet vetettek ki a magyar kiskereskedelmi szektorra. Mivel az adóalapot a társaságok nettó árbevételei alapján számítjuk, az áfakulcs csökkentéséből adódó keresleti és árváltozás közvetlenül korrelálna a különadó bevétellel. Tekintettel azonban arra, hogy a tervek szerint a különadót 2013-tól megszüntetik, ebben az adónemben nem számoltunk többlet árbevétellel. 27
Tartalomjegyzék Vezetői összefoglaló ....................................................................................................... 2 1. A koncepció összefoglalása....................................................................................... 3 1.1. Áfacsalás ................................................................................................................. 4 1.2. A költségvetés szempontjából semleges csalás elleni intézkedések ........................... 5 1.3. Belföldi fordított adózás ........................................................................................... 5 1.4. Az áfakulcs csökkentése ........................................................................................... 6 1.5. A jelenlegi 5%-os áfakulcs megemelése ..................................................................... 8 1.6. Teljes becsült adóhatás ............................................................................................ 9 2. Jogi háttér ............................................................................................................. 11 2.1. Élelmiszer áfakulcsok az Európai Unióban ............................................................... 11 3. Áfacsalás a magyar élelmiszeriparban..................................................................... 13 3.1. Körhinta csalás – import módszer ........................................................................... 13 3.2. Körhinta csalás – export módszer............................................................................ 14 3.3. Kumulatív hatás...................................................................................................... 15 3.4. Számla nélküli kereskedelem .................................................................................. 15 4. Az áfacsalás bizonyítása a gyakorlatban – szemléltető példák ................................. 16 4.1. A számla nélküli kereskedelem bizonyítéka ............................................................. 16 4.2. Az export módszer bizonyítéka ............................................................................... 16 4.3. Az import módszer bizonyítéka ............................................................................... 17 5. Az áfabevétel jelenlegi szintje ................................................................................. 18 5.1. Az alapvető élelmiszerek ágazatából származó áfabevétel ...................................... 18 5.2. Az adócsalás miatt kieső áfabevétel........................................................................ 18 5.2.1.
Körhinta csalás miatti áfakiesés (jogszerűtlen visszaigénylés) .......................... 19
5.2.2.
Számla nélküli kereskedelem miatti áfakiesés................................................... 20
5.2.3.
Árnyomás miatti áfakiesés ............................................................................... 20
5.3. Egyéb adózási következmények .............................................................................. 21 6. Lehetséges rövid távú megoldás: a fordított adózás ................................................ 22 7. A végleges megoldás: az áfakulcs csökkentése ....................................................... 24 7.1. Az áfakulcs csökkentésének főbb hatásai ................................................................ 24 7.1.1.
A mesterséges árkedvezmények megszűnése .................................................. 25
7.1.2.
Növekvő árrések .............................................................................................. 25
7.1.3.
Csökkenő bruttó eladási árak és növekvő kereslet ............................................ 25
7.1.4.
Kevesebb ösztönző erő áfacsalás elkövetésére ................................................ 26
7.1.5.
A hazai termelésre gyakorolt pozitív hatás ....................................................... 26
28
7.1.6.
Kisebb mértékű határ menti vásárlás ............................................................... 26
7.1.7.
Növekvő egyéb adóbevételek ........................................................................... 27
7.1.8.
Magyar munkahelyek és a jövedelmet terhelő adóbevételek megőrzése ............ 27
29