atlatszo.hu 2013.04.07. 1. oldal
Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság
Ügyszám: NAIH-4956-4/2012/V. Dr. Gáli Csaba János ügyvéd és Mong Attila részére
Budapest
Tisztelt Ügyvéd Úr! On Mong Attila ( képviseletében eljárva a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) állásfoglalását és intézkedését kérte, mivel álláspontja szerint a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium (a továbbiakban: NFM) Kommunikációs Főosztálya jogellenesen tagadta meg Mong Attila 2012. június 3-i közérdekű adatigénylését, amely a miniszteri titkárság 2012. májusi hivatalos látogatóinak listájának (név, küldő szervezet, dátum) megismerésére irányult. Az NFM Kommunikációs Főosztálya a Hatóság megkeresésére küldött levelében arról tájékoztatott, hogy arra hivatkozva tagadta meg az adatigénylés teljesítését, hogy a tárgyalópartnerek és a látogatók névsora döntés-előkészítő adatnak minősül, így azok a keletkezésüktől számított tíz évig nem nyilvánosak. A vizsgálat eredményéről az alábbiakban tájékoztatom. I.
Jogszabályi háttér és mérlegelendő szempontok
1. Jogszabályi háttér Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 3. § 2. pontja értelmében személyes adat „az érintettel kapcsolatba hozható adat különösen az érintett neve, azonosító jele, valamint egy vagy több fizikai, fiziológiai, mentális, gazdasági, kulturális vagy szociális azonosságára jellemző ismeret - valamint az adatból levonható, az érintettre vonatkozó következtetés". Az Infotv. 3. § 10. pontja értelmében adatkezelésnek minősül „az alkalmazott eljárástól függetlenül az adatokon végzett bármely művelet vagy a műveletek összessége, így különösen gyűjtése, felvétele, rögzítése, rendszerezése, tárolása, megváltoztatása, felhasználása, lekérdezése, továbbítása, nyilvánosságra hozatala, összehangolása vagy összekapcsolása, zárolása, törlése és megsemmisítése, valamint az adatok további felhasználásának megakadályozása, fénykép-, hang- vagy képfelvétel készítése, valamint a személy azonosítására alkalmas fizikai jellemzők (pl. ujj- vagy tenyémyomat, DNS-minta, íriszkép) rögzítése". A személyes adatok kezelésének általános és elengedhetetlen feltétele, hogy az adatkezelés az Infotv.-nek megfelelően, jogalappal rendelkezzen, így személyes adat akkor kezelhető, ha ahhoz az érintett hozzájárul, vagy azt törvény vagy - törvény felhatalmazása alapján, az abban meghatározott körben - helyi önkormányzat rendelete közérdeken alapuló célból elrendeli [Infotv. 5. § (1) bekezdés]. Az adatkezelés jogszerűségének további elemi feltétele a célhoz kötöttség elve, amely szerint az adatkezelő személyes
1125 Budapest, Szilágyi Erzsébet fasor 22/C.
Tel: Fax:
+36 1 391-1400 +36 1 391-1410
ugyfebzolgslaI@naih.liu www.naih.hu
atlatszo.hu 2013.04.07. 2. oldal
adatot kizárólag meghatározott céibóí, jog gyakorlása és kötelezettség teljesítése érdekében kezelhet, az adatkezelésnek minden szakaszában meg kell felelnie az adatkezelés céljának, az adatok felvételének és kezelésének tisztességesnek és törvényesnek kell lennie. A célhoz kötöttség elve és a készletező adatkezelés tilalma értelmében továbbá csak olyan személyes adat kezelhető, amely az adatkezelés céljának megvalósulásához elengedhetetlen, a céi elérésére alkalmas. A személyes adat csak a cél megvalósulásához szükséges mértékben és ideig kezelhető [Infotv. 4. § (1) és (2) bekezdés]. Az Infotv. 3. § 6. pontja értelmében közérdekből nyilvános adat a közérdekű adat fogalma alá nem tartozó minden olyan adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát, megismerhetőségét vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli. Az Infotv. 26. § (2) bekezdése szerint a közfeladatot ellátó szerv feladat- és hatáskörében eljáró személy neve, feladatköre, munkaköre, vezetői megbízása, a közfeladat ellátásával összefüggő egyéb személyes adata, valamint azok a személyes adatai, amelyek megismerhetőségét törvény előírja. 2. Mérlegelendő szempontok Annak megítéléséhez, hogy a látogatók neve személyes adatnak vagy közérdekből nyilvános személyes adatnak minősül-e, különbséget kell tenni a látogatás célja és a látogató személye alapján. 2.a. A személyes célú látogatások soránfeljegyzettnevek, egyéb személyes adatok - attól eltekintve, hogy a közfeladatot ellátó szerv kezelésében vannak - nem minősülnek közérdekből nyilvános adatnak, ha nem közfeladatot ellátó személy volt a látogató, tehát a személyes adatok megismeréséhez, nyilvánosságra hozatalához az érintettek hozzájárulása szükséges az Infotv. 5. § a) pontja alapján. 2.b. A hivatalos cél meglétét nem feltétlenül a találkozó esetleges elnevezése határozza meg, hanem annak lényegi mivolta, így például egy jogszabály-tervezettel összefüggő egyeztetés nyilvánvalóan hivatalos célnak minősül. 2.b.1. A hivatalos célú - így például jogalkotással összefüggő - egyeztetések, megbeszélések céljából a miniszterhez látogató személyek közül azon látogatók neve, beosztása illetve az őket delegáló szerv neve, akik közfeladatot ellátó szerv feladat- és hatáskörében eljáró személyek, közérdekből nyilvános adatnak minősülnek, így azok bárki számára megismerhetőek és a közérdekű adatigénylésre vonatkozó szabályok alkalmazandóak ezen kérelmekre is [Infotv. 28. § (1) bekezdés]. 2.D.2. Ahogy azt az Európai Közösségek Bírósága (Európai Unió Bírósága) a Bavarian Láger Co. Ltd. kontra
Európai Közösségek Bizottsága (C-28/08. R) ügybe beavatkozó Európai Adatvédelmi Biztos az érvelésében kifejtette „optimális egyensúlyt kell teremteni egyrészt a személyes adatok védelme, másrészt az európai polgárok ahhoz való alapvető joga között, hogy hozzáférjenek az intézmények dokumentumaihoz". Az információs önrendelkezési jog és a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való alapjog azonos szintű jelentősége miatt a két jog esetleges koilíziója esetén, annak feloldása érdekében az egyes ütközéseket esetről-esetre kell elbírálni úgy, hogy a személyes adatok védelmére hivatkozva ne lehessen az információszabadságot aránytalanul korlátozni. Azon látogatók neve tehát, akik nem közfeladatot ellátó személyek, de a miniszternél hivatalos célból tettek látogatást, személyes adatnak minősül. Tekintettel azonban arra, hogy ezen személyek nem magánszemélyként vettek részt a találkozón, hanem egy cég, szervezet képviseletében folytattak tárgyalásokat a miniszterrel, a személyes adatok védelmén keresztüli magánélet sérthetetlenségéhez való alapvető jog korlátozása a közhatalom gyakorlásának átláthatósága, annak demokratikus működésének ellenőrizhetősége érdekében szükséges és arányos.
2
atlatszo.hu 2013.04.07. 3. oldal
3. Az adatok döntés-előkészítő jellege mint a nyilvánosság korlátja A NFM szóvivője arra hivatkozott az adatigénylés megtagadásának jogalapjaként, hogy a látogatók névsora döntés-előkészítő adat. A döntés megalapozását szolgáló adatok nyilvánosságával kapcsolatban a 34/1994. (VI. 24.) AB határozat utal arra, hogy „az Európa Tanács tagállamaiban az aktanyilvánosság általában nem vonatkozik az ún. munkadokumentumokra. [...] Éppenséggel garanciális intézménye a köztisztviselői munka színvonalának és hatékonyságának, hogy a köztisztviselők döntés-előkészítése szabadon, informálisan és a nyilvánosság nyomásától mentesen folyik. Ezért az aktanyilvánosság a közbülső munkaanyagokra nem, hanem csak a végeredményre vonatkozik." A 32/1992. (V. 29.) AB határozatban az Alkotmánybíróság rávilágít továbbá arra is, hogy az ország életét befolyásoló fontos politikai és gazdasági döntések későbbi végrehajtását gyakran lehetetlenné tenné, ha a tervezett lépések, bizonyos döntés-előkészítő dokumentumok a döntéshozatal előtt nyilvánosságot kapnának. Annak is lehet méltányolható indoka, ha a kormány, önkormányzat egy korábbi ülésén elfogadott döntés nyilvánosságra hozatalát későbbi időpontra halasztja, elkerülendő, hogy a tervezett intézkedések bevezetése előtt meghiúsuljon a kormányzati, önkormányzati politika végrehajtása. A hatályos jogszabályok szerint tehát a közszféra kezelésében lévő és tevékenységére vonatkozó minden nem személyes - adat közérdekű, függetlenül attól, hogy nyilvánosságuk korlátozott-e. Más szóval: nem minden közérdekű adat nyilvános. Az egyes dokumentumok vonatkozásában ugyanis nem az iratelv, hanem az adatelv érvényesül. Ez azt jelenti, hogy nem maga a dokumentum minősül döntést előkészítőnek, hanem az abban szereplő adatok. Egy-egy dokumentumon belül számos különböző adatfajta előfordulhat. A nyilvánosság alóli kivételt általában a dokumentum azon része jelentheti, amely üzleti titoknak minősül, vagy amely a szerzői jogi törvény alapján szerzői jogi védelem alatt áll. A közérdekű adatok megismerésére irányuló kérelmet továbbá olyan információk esetében tagadhatja meg jogszerűen az adatkezelő, amely törvény szerint nem nyilvános, így példának okáért a minősített adatok, valamint a döntés-előkészítéssel kapcsolatos adatok tekintetében. Ezzel kapcsolatban azonban megjegyzem, hogy jelen esetben nem feltétlenül klasszikus értelemben vett munkaanyagokról van szó (tervezetekről, vázlatokról, levélváltásokról), hanem azokról készült listáról, akik látogatást tettek a miniszternél. A döntés-előkészítő adatok nyilvánosságának korlátozása nem irányulhat a döntés-előkészítés átláthatatlanná tételére, hanem az a célja, a közfeladatot ellátó szerv belső döntés-előkészítő tevékenységét illetéktelen befolyástól mentesen láthassa el. A döntés-előkészítő adatok nyilvánosság-korlátozásával összefüggésben mindenképpen mérlegelendő az is, hogy a döntés, amely miatt az egyeztetés, látogatás szükséges volt, megszületett-e már, mivel a döntés meghozatalát követően csak abban az esetben zárható ki a nyilvánosság, ha az adat megismerése a közfeladatot ellátó szerv törvényes működési rendjét vagy feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes ellátását, így különösen az adatot keletkeztető álláspontjának a döntések előkészítése során történő szabad kifejtését veszélyeztetné [Infotv. 27. § (6) bekezdés]. A döntés-előkészítő adatra való hivatkozás esetén az adatkezelő véleményem szerint akkor jár el jogszerűen, ha részletes indokolást, felvilágosítást ad az állampolgárok részére, hogy a dokumentum mely részét és milyen okból kívánja elzárni a megismerés elől. A 12/2004. (IV. 7.) AB határozat is kimondta, hogy a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozása csak
3
atlatszo.hu 2013.04.07. 4. oldal
akkor alkotmányos, ha az nem csupán formális szempontokon nyugszik, hanem a korlátozással szemben tartalmi követelmények is érvényesülnek, s a korlátozás addig marad fenn, amíg azt a tartalmi követelmények indokolják. Tartalmi követelmény, hogy az információszabadság korlátozásának kényszeritő oka legyen, és a korlátozás mértéke az elérendő céllal arányban álljon. A szükségtelen, elkerülhető és a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan korlátozás alkotmányosan megengedhetetlen, ezért alkotmányellenes. II.
Avizsgálat megállapításai
A fentiek alapján tehát a lista egésze nem minősíthető döntés-előkészítő iratnak, csak az abban szereplő egyes adatok. A dokumentumokban szerepelhetnek olyan adatok is, amelyek esetében az átmeneti nyilvánosságkorlátozás sem elfogadható. így például azon személyek neve, akik hivatalos látogatást tettek a miniszternél, különösen, ha egy jogszabály előkészítésével összefüggésben egyeztettek a miniszterrel, nyilvános kell, hogy legyen, Összességében tehát megállapítható, hogy a hivatalos látogatók neve bárki számára megismerhető a döntés meghozatalát követően, hiszen egy tárgyalópartner nevének nyilvánosságra hozatala nem veszélyeztetheti a közfeladatot ellátó szerv külső befolyástól mentes ellátását, illetve ezen közérdekű információk megismerhetősége is garantálja a közügyek intézésének áttekinthetőségét. A lista kiadásának és nyilvánosságra hozatalának kérdésében a fenti szempontok alapján kell a NFM-nek döntenie, tekintettel arra is, hogy a bíróság előtt a megtagadás jogszerűségét és a megtagadás indokainak megalapozottságát neki kell bizonyítania. A fentiek alapján tehát megállapítható, hogy az Onc.< bejelentése megalapozott, ezért az Infotv. 56. § (1) bekezdése alapján a Hatóság felszólította a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumot, hogy 8 napon belül küldje meg Önöknek a 2012. május havi hivatalos látogatóinak listájáról azon neveket, akik olyan egyeztetésre, tárgyalásra érkeztek a miniszterhez, amelyekben a döntés már megszületett. E kötelezés a személyes célú látogatásokra nem vonatkozik. Tájékoztatom, hogy az Infotv. 56. § (2) bekezdése szerint „az adatkezelő - egyetértése esetén haladéktalanul megteszi az (1) bekezdés szerinti felszólításban megjelölt szükséges intézkedéseket, és a megtett intézkedéseiről, illetve - egyet nem értése esetén - álláspontjáról a felszólítás kézhezvételétől számított harminc napon belül írásban tájékoztatja a Hatóságot. A személyes adatok védelmét és a közérdekű adatok nyilvánosságát érintő ügyben forduljon a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatósághoz továbbra is bizalommal. Budapest, 2012. december P^„
Üdvözlettel:
4