NAIH KEHI döntés

atlatszo.hu 2016.09.16.

1

Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság

Ügyiratszám: NAIH/2016/4754/3/V. Bodoky Tamás ügyvezető részére atlatszo.hu nonprofit kft. bodokv(a)atlatszo.hu

Tisztelt Ügyvezető Úr!

Az atatszo.hu képviseletében bejelentéssel fordult a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatósághoz (a továbbiakban: Hatóság), mivel a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (a továbbiakban: KEHI) nem teljesítette 2016. június 6-i adatigénylését, amelyet a KiMitTud adatigénylő rendszeren keresztül küldött meg a kehi@kehi.aov.hu email címre.

1

A Hatóság az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 38. § (3) bekezdés a) pontja alapján vizsgálatot indított, és megállapította, hogy a KEHI jogellenesen figyelmen kívül hagyta az adatigénylést, amely az általa is elérhetőségi címként megadott e-mail címre érkezett.

2

A Hatóság következetes álláspontja az KEHI-jelentések nyilvánosságával kapcsolatban: Magyarország Alaptörvényének VI. cikk (2) bekezdése kimondja, hogy mindenkinek joga van a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez. Az információszabadság elsődleges rendeltetése az állam átláthatóságának biztosítása. Az Alkotmánybíróság a 32/1992. (V. 29.)

AB határozata értelmében ezen alapjog „lehetővé teszi a választott népképviseleti testületek, a végrehajtó hatalom, a közigazgatás jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzését, serkenti azok demokratikus működését". A közhatalmi döntéshozatalra gyakorolt ellenőrzés ugyanis csak akkor lehet sikeres és hatékony, amennyiben az állampolgárok megismerhetik a szükséges információkat.

A közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog másrészt gyakran előkérdése és kiindulópontja egy másik alapjog, a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorlásának (34/1994. (VI. 24.) AB határozat). A közéletben való részvétel, vagyis a közügyekkel, az állami és önkormányzati szervek működésével, illetve hatékonyságával kapcsolatos vélemény kialakítása és kinyilvánítása ugyanis elképzelhetetlen lenne akkor, ha az érintett szervek eltitkolhatnák, vagy a saját belátásuk szerint tehetnék hozzáférhetővé a közérdekű adatokat. „A nyílt, áttetsző és ellenőrizhető közhatalmi tevékenység, általában az állami szervek és a végrehajtó hatalom nyilvánosság előtti működése a demokratizmus egyik alapköve, a jogállami államberendezkedés garanciája."

Az Alaptörvény 38. cikke értelmében az állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon. Vagyon alatt értendőek többek között az állam és a helyi önkormányzatok

http://kimittud.atlatszo.hu/request/egyes_vizsgalatiJelentesek_szov kehi.kormany.hu/download/1/3a/60000/KEHI_elerhetoseg.pdf

1 2

1125 Budapest, Szilágyi Erzsébet fasor 2 2 / C .

Tel.: +36 1 391-1400 Fax: +36 1 391-1410

ugyf elszolgalat@naih. h u www.naih.hu

atlatszo.hu 2016.09.16.

2

t u l a j d o n á b a n lévő dolgok, p é n z ü g y i eszközök, vagyoni értékkel r e n d e l k e z ő jogok, társasági r é s z e s e d é s e k . A z állam és a helyi ö n k o r m á n y z a t o k t u l a j d o n á b a n álló g a z d á l k o d ó s z e r v e z e t e k t ö r v é n y b e n m e g h a t á r o z o t t m ó d o n , önállóan és f e l e l ő s e n g a z d á l k o d n a k a t ö r v é n y e s s é g , a c é l s z e r ű s é g és a z e r e d m é n y e s s é g k ö v e t e l m é n y e i szerint.

A z A l a p t ö r v é n y említett c i k k e a közpénzekkel való g a z d á l k o d á s átláthatóságának k ö v e t e l m é n y é t , a 3 9 . cikk (2) b e k e z d é s e pedig a k ö z p é n z e k r e é s a n e m z e t i v a g y o n r a v o n a t k o z ó adatok k ö z é r d e k ű adattá minősítését a l k o t m á n y o s r a n g r a e m e l t e . E s z e r i n t Ja] közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet köteles a nyilvánosság előtt elszámolni a közpénzekre vonatkozó gazdálkodásával.

A közpénzeket és a nemzeti vagyont az átláthatóság és a közélet tisztaságának elve szerint kell kezelni. A közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok."

A z A l k o t m á n y b í r ó s á g a 2 1 / 2 0 1 3 . ( V I I . 19.) A B határozatban kifejtette, hogy a k ö z p é n z e k r e é s a nemzeti v a g y o n r a v o n a t k o z ó információk k ö z é r d e k ű a d a t k é n t t ö r t é n ő alaptörvényi m i n ő s í t é s é n e k célja a z átláthatóság és a közélet tisztasága e l v é n e k biztosítása. „Ez az elva Nemzeti hitvallásban foglaltakat figyelembe véve - nem csak a közpénzek és a nemzeti vagyonra vonatkozó, hanem általában véve a közfeladatok ellátásával összefüggő adatok kezelése szempontjából is irányadó."

A z átláthatóság és a k ö z é l e t t i s z t a s á g a u g y a n i s a polgárait szolgáló d e m o k r a t i k u s állam m ű k ö d é s é n e k e g é s z é v e l , á l t a l á n o s s á g b a n a közfeladatok ellátásával k a p c s o l a t o s alaptörvényi követelmény, amelynek érvényre juttatására - t ö b b e k között - a közérdekű adatok m e g i s m e r é s é h e z és t e r j e s z t é s é h e z való alapvető jog hivatott.

A z a d a t n y i l v á n o s s á g g a l ö s s z e f ü g g é s b e n a z o n b a n a z A l k o t m á n y b í r ó s á g n e m elégedett m e g pusztán a z A l a p t ö r v é n y s z ö v e g é n e k szigorú é r t e l m e z é s é v e l . A 3 0 2 6 / 2 0 1 5 . ( I I . 9.) A B határozatban u g y a n i s a testület megállapította, hogy Ja]z Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdéséből - különösen annak utolsó mondatából -[...] egyértelműen következik, hogy a közérdekű adatszolgáltatás kötelezettsége nem függvénye annak, hogy közérdekű adatot birtokló szervezet milyen szervtípusba tartozik, milyen tulajdonban van, milyen tevékenységet folytat, a közérdekű adatszolgáltatásra irányuló kötelezettséget önmagában megteremti az a tény, hogy a szervezet közérdekű adatot birtokol."

A k ö z é r d e k ű és k ö z é r d e k b ő l nyilvános adatok m e g i s m e r h e t ő s é g e t e k i n t e t é b e n a z Infotv. 2 6 . § (1) b e k e z d é s e általános tájékoztatási kötelezettséget határoz m e g a n o r m á k címzettjeinek.

E s z e r i n t Ja]z állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szervnek vagy személynek (a továbbiakban együtt: közfeladatot ellátó szerv) lehetővé kell tennie, hogy a kezelésében lévő közérdekű adatot és közérdekből nyilvános adatot - az e törvényben meghatározott kivételekkel - erre irányuló igény alapján bárki megismerhesse".

Hasonló kötelezettséget f o g a l m a z m e g a proaktív közzététellel ö s s z e f ü g g é s b e n a z Infotv.

32. §-a. A v o n a t k o z ó r e n d e l k e z é s értelmében Ja] közfeladatot ellátó szerv a feladatkörébe tartozó ügyekben - így különösen az állami és önkormányzati költségvetésre és annak végrehajtására, az állami és önkormányzati vagyon kezelésére, a közpénzek felhasználására és az erre kötött szerződésekre, a piaci szereplők, a magánszervezetek és személyek részére különleges vagy kizárólagos jogok biztosítására vonatkozóan köteles elősegíteni és biztosítani a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását".

2

atlatszo.hu 2016.09.16.

3

Az Infotv. idézett rendelkezéseiből megállapítható, hogy az információszabadsággal kapcsolatos kötelezettségek címzettjei, az Infotv. által egységes elnevezéssel illetett „közfeladatot ellátó szervek".

A KEHI a Kormányzati Ellenőrzési Hivatalról szóló 355/2011. (XII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 35. § (1) bekezdése alapján „a Hivatal által készített jelentés nyilvánosságára az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló törvény, valamint az egyes titokfajtákra vonatkozó törvények rendelkezései irányadóak" Az Infotv. 3. § 5. pontja szerinti közérdekű adatok tekintetében a Hatóság gyakorlatában a „közfeladatot ellátó szerv kezelésében lévő" fordulat kizárólag azt jelenti, hogy a kért adatokat tartalmazó dokumentumok az adott szerv adatbázisában, illetve nyilvántartásában fizikailag rendelkezésre állnak. A közérdekű adatigénylések teljesítése kapcsán a közfeladatot ellátó szerv adatkezelői minősége nem függ az Infotv. 3. § 9. pontja szerinti feltételek teljesítésétől, nem szükséges tehát, hogy az adott szerv döntsön az adatok sorsáról, illetve meghatározza az adatkezelés célját.

A közfeladatot ellátó szerv számára rendelkezésre álló, birtokában lévő közérdekű adatok tekintetében tehát a szerv az adatokat kezelő közfeladatot ellátó szervnek minősül, tehát az Infotv. 26. § (1) bekezdés kötelezettjének tekintendő akkor is, ha az adott dokumentum megalkotására, illetve az annak alapjául szolgáló eljárás lefolytatására más szerv vagy személy adott utasítást.

Adatkezelő- és adatfeldolgozó viszonyról az információszabadság érvényesülése tekintetében általánosságban nem beszélhetünk, utóbbi relációt kizárólag az Infotv. 3. § 2. pontja szerinti személyes adatok kezelése, illetve feldolgozása tekintetében kell megkülönböztetni, az Infotv. is csak utóbbi vonatkozásban tartalmaz eltérő rendelkezéseket az előbbi két funkciót betöltő személyekre nézve. Az adatkezelő- és az adatfeldolgozó közötti különbségtétel a személyes adatokkal összefüggésben végzett adatkezelés alapfogalmai közé tartozik. Utóbbi megkülönböztetés azért sem érvényesülhet a közérdekű adatok vonatkozásában, mert az adatkezelés alapelveihez (pl. a célhoz kötöttség követelménye), az adatkezelés jogalapjához, illetve az érintett jogainak (pl. tájékoztatáshoz való jog) érvényesítéséhez hasonlóan szorosan a személyes adatokon végzett adatkezeléshez kapcsolható fogalmakról beszélhetünk.

A fentiek alapján a KEHI akkor is az adatokat kezelő közfeladatot ellátó szervnek minősül a kezelésében lévő (fizikailag rendelkezésére álló, nyilvántartásában bármilyen formában fellelhető) ellenőrzési jelentésekben szereplő közérdekű adatok tekintetében, ha az ellenőrzés lefolytatásáról más szerv vagy személy döntött, illetve adott erre nézve utasítást, és a KEHI a kormányzati döntés meghozatalára nem jogosult.

A Korm. rendelet 5. §-a alapján „a kormányzati ellenőrzés az ellenőrzött szerv szervezetétől függetlenül működő, elsősorban a közpénzek felhasználását, a nemzeti vagyonnal való gazdálkodást, annak megóvását, a közfeladatok hatékony, gazdaságos és eredményes ellátását vizsgáló tárgyilagos, tényfeltáró, következtetéseket levonó és javaslatokat megfogalmazó ellenőrzési vagy tanácsadó tevékenység."

Az Alkotmánybíróság a 6/2016. (111.11.) határozatában többek között azt vizsgálta, hogy összhangban áll-e az Alaptörvénnyel, a közérdekű adatok megismeréséhez való jog garantálásával az a jogértelmezés, amely szerint a KEHI a Jelentés tekintetében nem 3

atlatszo.hu 2016.09.16.

4

minősül - az Infotv. 3. § 9. pontja szerinti - adatkezelőnek, s ezért nem volt köteles az adatigénylést teljesíteni, a Jelentésben foglalt közérdekű adatok megismerését biztosítani.

A Fővárosi ítélőtábla alkotmányjogi panasszal támadott 8.Pf.20.594/2014/6. számú ítéletében a következőképpen foglalt állást: „[ajlappal hivatkozott arra is az alperes a fellebbezésében, hogy az általa készített jelentés tekintetében nem minősül adatkezelőnek, mert a kiadni kért jelentés elkészítését az alperes nem saját hatáskörben rendelte el, célját sem ő határozta meg, hanem a Kormány utasítása alapján cselekedett. A Kormány döntési kompetenciájába tartozó adatok tekintetében az alperes az Infotv. 2. §-ának [helyesen: 3. §ának] 9. pontja szerinti adatkezelőnek nem tekinthető, ezért az általa lefolytatott ellenőrzés eredményeként létrejött közérdekű adat kiadására ez okból sem kötelezhető."

Az Alkotmánybíróság azonban megállapította, hogy az Infotv. 26. § (1) bekezdése „a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó szabályok elején egy alapvető, az információszabadság érvényesülését biztosító, speciális előírást rögzít. Ennek értelmében a közfeladatot ellátó szervnek lehetővé kell tennie azt, hogy a kezelésében lévő közérdekű és közérdekből nyilvános adatot - az e tőrvényben meghatározott kivételekkel - erre irányuló igény alapján bárki megismerhesse. E szabály általánosan kötelezővé teszi azt, hogy az általa kezelt közérdekű adatokhoz minden közfeladatot ellátó szerv biztosítson hozzáférést.

A kötelezettség szempontjából csak az számít, hogy az adott szerv közérdekű adatot kezel, s önmagában ennél fogva terheli - a közérdekű adatok megismeréséhez való jog érvényesülése érdekében - az adatigény teljesítésére vonatkozó kötelezettség. E z az általános érvényű kötelezettség nem korlátozható a címzettek körének szűkítésével, hogy az ne eredményezné egyúttal a közérdekű adatok megismeréséhez való jog korlátozását."

Az Alkotmánybíróság végső soron megállapította, hogy az Infotv. 26. § (1) bekezdésének, ezen általános érvényű kötelezettségnek a megszorítóan értelmezése, amely szerint az Infotv. 26. § (1) bekezdése szerinti címzettek (közérdekű adatot kezelő közfeladatot ellátó szervek) körét az Infotv. 3. § 9. pontja szerinti - a jogalkotó által a személyes adatok kezelésére koncentráltan definiált, az adat kezelésének célját meghatározó - adatkezelőkre korlátozza, a közérdekű adatok kezelésére nem vonatkozó törvényi feltétel szükségtelen kitágításával indokolatlanul korlátozza a közérdekű adatok megismerését. E z a közérdekű adatok megismeréséhez való jog szükségtelen korlátozását eredményezi, mely alaptörvény­ ellenes.

Az Infotv. 27. § (5) bekezdése alapján „a közfeladatot ellátó szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, a döntés megalapozását szolgáló adat a keletkezésétől számított tíz évig nem nyilvános. Ezen adatok megismerését - az adat megismeréséhez és a megismerhetőség kizárásához fűződő közérdek súlyának mérlegelésével - az azt kezelő szerv vezetője engedélyezheti."

Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az információszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni. „Egy demokratikus társadalomban tehát a közérdekű adatok nyilvánossága a főszabály; ehhez képest a közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozását kivételnek kell te/c/nte/7/'."[12/2004. (IV.7.) AB határozat, ABH 2004, 217. 221.]

A KEHI eljárásában — a fenti szűk értelmezésnek megfelelően — kizárólag azok az adatok minősülhetnek döntés megalapozását szolgáló adatoknak, amelyek a KEHI ellenőrzésének lefolytatása során a KEHI készít vagy rögzít, és amelyeket a KEHI alkalmazottainak befolyástól mentes köztisztviselői munkájának ellátásához szükségesek. Utóbbival 4

atlatszo.hu 2016.09.16.

5

kapcsolatban megjegyzem, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlatában az adat „belső használatra szánt" jellege elválaszthatatlan annak döntés-előkészítéssel kapcsolatos voltától. „A belső használatra szánt munkaanyagok, emlékeztetők, tervezetek, vázlatok, javaslatok, a szervezeten belül váltott levelek, általában a döntés-előkészítés körében alkotott iratok, amelyek nyilvánosságra hozatala jelentősen hátráltathatja a köztisztviselőket feladataik teljesítésében, rendszerint mentesek a nyilvánosság alól." [34/1994. (VI. 24.) AB határozat] A jogosult szerv részére a Korm. rendelet 35. § (1) bekezdése alapján felterjesztett ellenőrzési jelentés már az eljárás produktuma, eredménye, amelynek adatai már nem minősülhetnek döntés megalapozását szolgáló adatoknak arra hivatkozva, hogy a jelentés egy további szerv döntését alapozhatja meg. Miután az ellenőrzési jelentés tervezetének a Korm. rendelet 33. §-ában foglaltak szerinti egyeztetése lezárult, és a jelentést felterjesztették az ellenőrzést elrendelő szerv vagy személy részére, a KEHI eljárása lezártnak tekinthető, amelyet követően kizárólag olyan adatok esetében beszélhetünk döntés megalapozását szolgáló adatokról, amelyek utóbbi dokumentum megszületését segítették elő, annak alapjául szolgáltak, de a felterjesztett jelentésben nem szerepelnek. (Utóbbi adatok esetében sem mellőzhető azonban a dokumentumok tartalmi vizsgálata, csupán formális szempontokra hivatkozva az információszabadság nem korlátozható.)

Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a szó szoros értelmében nem is beszélhetünk a KEHI eljárása és ellenőrzési jelentése tekintetében döntéshozatali eljárásról sem. Az ellenőrzési jelentés a Korm. Rendelet 32. § (1) bekezdés i) pontja alapján „ellenőrzési megállapításokat és javaslatokat' tartalmaz, az ellenőrzés lefolytatásának célja tehát nem „döntés meghozatala", hanem az ellenőrzés tapasztalatainak, megállapításainak rögzítése, illetve javaslatok megfogalmazása.

Fontos kiemelni továbbá, hogy a KEHI a közpénzek felhasználását, illetve a nemzeti vagyonnal való gazdálkodást ellenőrzi, ezért a KEHI ellenőrzéseivel kapcsolatban fokozottan felmerül az információszabadság igénye. A közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alapvető jog egyik legfontosabb indoka ugyanis a közpénzek felhasználása átláthatóságának a biztosítása. Az állampolgároknak nem áll módjában a közpénzzel gazdálkodó szervezeteket folyamatosan ellenőrizni. A szakszerű és rendszeres ellenőrzés az állam megfelelő szerveinek feladata, melyek egyben az állampolgárok tájékozódását is segítheti. A pénzügyi vizsgálati jelentések eltitkolásával lehetetlenné válna a közfeladatot ellátó szervek, ezen belül pedig az ellenőrök ellenőrzése.

Az Infotv. 27. § (5) bekezdésének alkalmazásakor közfeladatot ellátó szerv részletesen indokolni köteles, hogy pontosan milyen folyamatban lévő eljárásban meghozandó döntés megalapozását szolgálja a kiadni kívánt közérdekű adat, másrészt azt is, hogy a közérdekű adat kiadása mennyiben befolyásolja a szóban forgó döntés meghozatalát, vagyis, hogy az meghiúsítaná-e a döntés hatékony végrehajtását vagy ellehetetlenítené-e az illetéktelen befolyástól mentes, független, hatékony köztisztviselői munkát [12/2004. (IV. 7.) AB határozat, ABH 2004, 217, 226-227.].

A Hatóság álláspontja szerint nem fogadható el a jelentések egészének eltitkolása azon alkotmánybírósági értelmezés alapján sem, amely szerint „a dokumentum egésze - a tartalmától függetlenül - nem minősíthető döntést megalapozó adatnak [21/2013. (VII. 19.)

AB határozat]. Az államszervezet részeként működő közfeladatot ellátó szerv tevékenysége átláthatatlanná válik azáltal, hogy még a 10 év letelte után sem hozzák nyilvánosságra a 5

atlatszo.hu 2016.09.16.

6

jelentéseket. A K E H I jelenlegi honlapján kizárólag egy j e l e n t é s é r h e t ő e l , a m e l y közvetlenül a döntés m e g h o z a t a l á t k ö v e t ő e n került f e l .

3

Tekintettel a r r a , hogy a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal a z információszabadság alapjogának kötelezettje, valamint a r r a , hogy a z adatigénylést t e l j e s m é r t é k b e n figyelmen kívül h a g y t a , a z Infotv. 5 6 . § ( 1 ) b e k e z d é s e alapján a H a t ó s á g felszólította a Kormányzati Ellenőrzési Hivatalt, hogy haladéktalanul tegyen eleget a z i n f o r m á c i ó s z a b a d s á g alapjogából eredő kötelezettségeiknek, és küldjék meg a KiMitTud adatigénylő r e n d s z e r e n keresztül a z adatigényléssel érintett j e l e n t é s e k e t .

Budapest, 2016. augusztus

„54» Üdvözlettel:

3

http;//kehi.kormanv.hu/download/a/51/cQQQ0/NCTA ielentes.pdf 6