SIRECA, Sistemas de Respuesta a Emergencias en Carretera y Autopista by Guia Buenas Practicas Motocicletas

SIRECA Sistemas de Respuesta a Emergencias en Carretera y Autopista BEULAH D’SOUZA MARÇAL MOLINS JORGE ROVIRA FREDERIC SABRIÀ

Octubre 2006

Sistemas de Respuesta a Emergencias en Carretera y Autopista

Resumen Ejecutivo……………………………………………………………….…………………………1 1

INTRODUCCIÓN ........................................................................... 6

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 2

CONCEPTOS BÁSICOS EN LA GESTIÓN DE INCIDENTES VIALES ........ 16

2.1 2.2 2.3 3

Principales diferencias ............................................................................ 21 Descripción: estructura, recursos, operaciones, indicadores de rendimiento .......................................................................................... 24

MODELOS DE GESTIÓN DE EMERGENCIAS EN ESPAÑA..................... 35

4.1 4.2 4.3 4.4 5

Sucesión de acontecimientos en el accidente de tráfico .......... 16 Organizaciones involucradas en la gestión del incidente ......... 18 Siniestralidad en accidentes de tráfico ............................................ 19

MODELOS DE GESTIÓN DE EMERGENCIAS EN OTROS PAÍSES........... 21

3.1 3.2

Marco del estudio ....................................................................................... 6 Antecedentes ............................................................................................. 11 Objetivos ..................................................................................................... 11 Alcance ......................................................................................................... 12 Metodología ................................................................................................ 12 Estructura del informe ........................................................................... 15

CENTROS 112 ............................................................................................ 36 SERVICIOS SANITARIOS ...................................................................... 43 SERVICIOS DE EXTINCIÓN Y RESCATE .......................................... 49 FUERZAS DE SEGURIDAD .................................................................... 53

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE ACTUACIÓN ................... 57

5.1

Recomendaciones de actuación ......................................................... 58

REFERENCIAS…………………………………………………………………......…69 AGRADECIMIENTOS……………………………………………………………..….71 ANNEXOS

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Resumen Ejecutivo Objeto del estudio El objeto del estudio es alcanzar un buen conocimiento sobre la gestión de accidentes1 en carreteras y autopistas por parte de las organizaciones involucradas, tanto en España como en algunos otros países, a fin de poder realizar algunas recomendaciones generales al respecto.

Marco del estudio Una buena gestión de la respuesta a los incidentes2 en carretera es un objetivo prioritario para cualquiera que esté involucrado en la gestión de la red vial. Se estima que los incidentes, en general, son responsables del 25% de la congestión en autopistas y vías principales. La congestión provocada por los incidentes tiene efectos muy negativos en la seguridad vial (incidentes secundarios), la economía y el medio ambiente. En España, la Dirección General de Tráfico muestra una gran preocupación en reducir el número de muertes provocadas por accidentes de tráfico y, actualmente, muestra un gran interés en la implantación de medidas preventivas (carnet por puntos) así como medidas de gestión de servicios de respuesta a la emergencia.

Metodología La metodología empleada es de naturaleza básicamente cualitativa y consta de tres actividades principales: la recogida de datos e información a partir de entrevistas en las 17 Comunidades Autónomas españolas, entrevistas adicionales en otros países y el análisis de los datos en vistas a la comprensión de los modelos de gestión en España y en el resto de países analizados, a fin de identificar las principales diferencias, así como realizar recomendaciones para la mejora de operaciones.

Conclusiones 1. Los modelos de organización implantados en cada zona responden a condicionantes históricos y a unas mejoras acumuladas a lo largo de años basadas en criterios esencialmente empíricos, a partir de las experiencias propias de cada uno de los agentes involucrados. 2. Normalmente, no existe un propietario del proceso global que constituye la gestión de emergencias en carretera; cada agente permanece como responsable y gestor de sus propios recursos, compartiendo más o menos información con los demás agentes en función de cada caso. El escaso peso de los accidentes de tráfico en la

Los accidentes se definen como incidentes que suponen daño en algún vehículo. Los incidentes incluyen accidentes, vehículos inoperativos o abandonados, restos de vehículos sobre la vía, etc. En los Estados Unidos alrededor de un 10% del total de incidentes son accidentes y un 20% del total de incidentes son secundarios por su naturaleza (dentro de este 20%, 15% son accidentes, otros son vehículos que se han quedado sin combustible o con un sobrecalentamiento en condiciones de tráfico lento). 2

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actividad global de cada agente (5-10%) puede tener un peso importante en esta forma de organización. 3. El accidente de tráfico puede abordarse desde una doble perspectiva: por un lado, y obviamente de la máxima importancia, debe responderse a la emergencia médica que supone para las víctimas del mismo, pero, por otro, puede afrontarse como un incidente en la vía que reduce la capacidad de circulación de la misma y que debe restituirse a la mayor brevedad posible. Esta afectación a la vía tiene dos tipos de consecuencias: económicas (en términos de horas perdidas por los usuarios de la vía) y de seguridad (debido a los posibles incidentes secundarios, que algunas estimaciones cifran en hasta un 25% del total incidentes). En España, se afronta el accidente de tráfico sobre todo desde la perspectiva de la emergencia médica, mientras que en otros países, sin olvidar la resolución de la emergencia médica, abordan la resolución del incidente prestando una muy especial atención a la afectación de la capacidad de la vía. 4. En algunos de los países visitados, se da un papel importante al agente gestor del tráfico y la infraestructura en la gestión de las emergencias en carreteras y autopistas. 5. A nivel financiero, las decisiones en materia del modelo operativo adoptado (vehículos, recursos humanos, tecnología) no siempre son soportadas en base a estudios de coste, lo que permitiría garantizar la máxima eficiencia de las operaciones. El papel de las compañías de seguros en sufragar los costes puede aumentar. 6. Existe la posibilidad de aprovechar las sinergias en materia de tecnología empleada, entre agentes homólogos de diferentes Comunidades Autónomas y entre diferentes agentes dentro de una misma Comunidad Autónoma. Los agentes involucrados están resolviendo el mismo problema por separado. 7. La medición de indicadores de rendimiento en las operaciones está mucho más extendida en los países visitados que en España, en general.

Recomendaciones Recomendación 1 – Enfoque desde la perspectiva de la capacidad vial El accidente de tráfico, además de una emergencia médica para las personas involucradas, constituye un incidente en la red vial que supone una reducción de su capacidad. Esta reducción puede generar una situación de congestión mayor o menor, con un doble impacto: por un lado, supone una pérdida de horas para los usuarios de la vía con un elevado coste económico, y, por otro, y mucho más importante, puede generar accidentes de tráfico secundarios, que en países en los que se han realizado estudios en la materia (como Estados Unidos) se estiman en alrededor de un 25% del total de las incidencias.

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Recomendación 2 – Priorización de la eficacia operativa por encima de competencias administrativas Prestar el mejor servicio al ciudadano en situación de emergencia debe ser la meta de todo Servicio de Emergencias, por encima de divisiones administrativas geográficas o competenciales. En el caso de incidentes de tráfico normales, la movilización de recursos responde siempre a criterios de áreas de actuación y disponibilidad de recursos dentro del área, y esta práctica lleva a que no siempre se movilice el recurso cuyo tiempo de respuesta sea menor. Recomendación 3 - Integración de equipos humanos Por muy precisa que sea la descripción de los procedimientos operativos y por muy avanzada que esté la implantación tecnológica, en la resolución de la emergencia el factor humano se muestra clave en todos los modelos analizados. Es por ello que en muchas organizaciones se han dado cuenta de la importancia de potenciar las relaciones entre los equipos que habitualmente participan en la gestión de las mismas emergencias. Por ejemplo, en tener una representación de todos los agentes en el mismo edificio. Recomendación 4 - Integración de sistemas de información La transmisión de la información entre todos los Servicios de Emergencias involucrados en un incidente determinado debe realizarse con la máxima transparencia y velocidad. Para ello es necesaria la máxima compatibilidad entre los sistemas de información que gestionan las aplicaciones de los diferentes agentes involucrados. Recomendación 5 - Tecnología de gestión de flotas La tecnología de gestión de flotas en base a aplicaciones basadas en Sistemas de Información Geográfica (GIS) con posicionamiento de los vehículos en tiempo real con GPS está bastante extendida en otros sectores como el del transporte por carretera y el del taxi. Su uso puede ser muy útil en el ámbito de la gestión de las emergencias. Recomendación 6 - Visión transversal única Consiste en disponer la posibilidad de ver en tiempo real la actuación de los diversos agentes involucrados en la atención de una emergencia, a fin de disponer de la información global para la toma de las mejores decisiones. Recomendación 7 - Mayor involucración del gestor del tráfico en la emergencia En algunos de los países visitados se ha observado un papel más activo en las operaciones relativas a la gestión de los accidentes de tráfico por parte del organismo responsable del tráfico. En general, este organismo depende del Ministerio de Obras Públicas, que es responsable de la construcción y mantenimiento de la red vial, además de la gestión del tráfico. Esta experiencia proporciona resultados muy satisfactorios por parte de todos los agentes en aquellos países en los que está funcionando.

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Recomendación 8 - Políticas de medición y seguimiento de resultados Existe una gran laguna en la definición de unos indicadores de rendimiento de los diferentes Servicios de Emergencias que sean comunes a todos ellos y, por tanto, útiles para poder evaluar los resultados obtenidos y plantear y medir los resultados de posibles propuestas de mejora. Recomendación 9 – Programas incidentes de carreteras

formación/Guias

Nacionales

para

Programas de formación comunes a todos los agentes involucrados en los servicios de emergencia para que conozcan tanto sus tareas como las de los demás agentes involucrados. Establecer guías nacionales para programas de formación y gestión de incidentes.

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1 INTRODUCCIÓN 1.1 MARCO DEL ESTUDIO El entorno social actual en relación a la seguridad vial se caracteriza por ser uno de los principales temas de preocupación. El seguimiento mediático de los accidentes en carretera es de primer orden, con atención especial a las cifras de siniestralidad. Esta preocupación está justificada por las cifras alcanzadas y por posicionar a la carretera como una de las principales causas de mortalidad en determinados segmentos de población. En 2005, se registraron 2.875 accidentes mortales, en los cuales perdieron la vida 3.329 personas (a 24 horas), la mayoría entre 15-24 años de edad3. A nivel europeo, el número de muertos por accidente de tráfico es de 43.000 al año (2004, incluyendo los 25 Estados miembros). El coste económico total se estima en unos 180.000 millones de euros, lo que supone un 2% del Producto Nacional Bruto total4. Ante esta situación, la Unión Europea entra con fuerza en la lucha contra la siniestralidad en el año 2001 con la aprobación del Libro Blanco titulado “La política europea del transportes de cara al 2010: la hora de verdad” cuyo capitulo III se dedica a seguridad vial y lanza el ambicioso objetivo de reducir en un 50% el numero de victimas mortales en el horizonte 2010 respecto al año 20005. Se conocen perfectamente las principales causas de los accidentes o de las lesiones6: • • • • • • •

Velocidad excesiva o inadecuada en relación con la vía o con las condiciones meteorológicas Consumo de alcohol y drogas y presencia de fatiga No utilización de los sistemas de retención o del casco de protección Protección insuficiente ofrecida por los vehículos en caso de colisión Existencia en la vía de tramos con alto riesgo de accidente Inobservancia de los períodos de conducción y descanso en el transporte profesional No respeto de las distancias de seguridad y maniobras antirreglamentarias

Ministerio del Interior, Durante 2005 se han producido 182 muertos menos que en 2004, obtenido de http://www.mir.es/DGRIS/Notas_Prensa/Trafico/2006/np010205.htm el 23 de agosto, 2006 4 European Transport Safety Council (ETSC) Briefing, Third Road Safety Action Programme – Mid-Term Review, February 2006, obtenido de www.etsc.be el 23 de agosto, 2006. 5 Union Europea, Europe Road Safety Action Programme obtenido de http://ec.europa.eu/transport/road/roadsafety/rsap/index_en.htm el día 23 de agosto, 2006. 6 Un buen artículo en esta materia puede leerse en World Health Organization, World Report on Road Traffic Injury Prevention en Castellano obtenido de http://www.opsoms.org/Spanish/DD/PUB/capitulo3_PC_599.pdf#search=%22Eu%20mortal%20road%20accidents%20 2010%22 el día 23 de agosto, 2006.

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Fuente: CARE7

GRÁFICO 1.1: EVOLUCIÓN DE HABITANTES UE-15, 1994-2003

FALLECIDOS

POR

MILLÓN

Para alcanzar dicho objetivo, la mayoría de países de la Unión Europea han puesto en práctica diversos programas para reducir la mortalidad con diferentes resultados, pero marcando una tendencia general a la baja ciertamente esperanzadora8. Destacan, en este sentido, los resultados de algunos países: •

Francia o Control de velocidad totalmente automatizado mediante radares fijos y móviles: las infracciones por velocidad disminuyeron un 10% entre 2002 y 2003 o Carnet por puntos: el número de muertes y heridos disminuyeron alrededor de un 20% entre 2002 y 2003.

DGT, 2006. Obtenido de http://www.dgt.es/dgt_informa/observatorio_seguridad_vial/plan_estrategico_seguridad_vial.htm en página 16 el día 8 de agosto, 2006 8 ETSC, 2006. “A Methodological approach to National Road Safety Policies, Examples of best practices,” pgs. 30-39. Brussels.

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•

Bélgica o Controles de alcoholemia: el número de infractores ha disminuido a un 5% respecto el 10% que había en 1987 Austria o Radares en túneles: las velocidades medias se redujeron en más de 10 km/h y sólo un 2% superan el límite de velocidad, reduciéndose los accidentes con heridos en un 31%.

En cualquier caso, la evolución en el numero de fallecidos en accidente de circulación debe considerarse dentro de un marco que contemple el fuerte incremento de movilidad que, en la última década se ha producido en la UE, por lo que hay que fijarse también en la evolución de los ratios de accidentabilidad, observándose un descenso de un 40% en el ratio muertos por accidentes en carretera por millón de habitantes entre los años 1991 y 2004 en UE (Gráfico 1.1). En este contexto generalizado de descenso de la mortalidad, las tendencias de mortalidad varían sensiblemente entre países, siendo imprescindible un enfoque nacional a la hora de definir políticas de seguridad vial.

Fuente: CARE9

GRÁFICO 1.2: FALLECIDOS POR MILLÓN DE HABITANTES UE-25, AÑOS 2000 Y 2003

Ibid, página 17.

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Fuente: CARE, Sastre 3 Eurostat10

GRÁFICO 1.3: FALLECIDOS EN AUTOMÓVIL POR 1.000 MILLONES DE AUTOMÓVILES-KM (2002)

En el caso de España, la competencia en Seguridad Vial es de la Dirección General de Tráfico, salvo en las Comunidades Autónomas de Cataluña y País Vasco en donde es una competencia autonómica. En 1991 se pone en marcha un plan nacional estratégico de tráfico con el objeto de abordar la seguridad vial y, en especial, las muertes en accidentes de tráfico11. Desde entonces, los resultados obtenidos comienzan a marcar una tendencia en la buena dirección (gráfico 1.4): el número de muertos en accidentes de tráfico en carretera se ha reducido en un 22% entre los años 2000 y 2005, pasando de 4.295 a 3.32912. Aún así, existe un camino por recorrer hasta alcanzar los objetivos de la UE (Figuras 1.2 y 1.3).

10 ETSC, 2006. “Road Accident Data in the enlarged European Union,” pg. 4 obtenido de http://www.etsc.be/documents/Road_accident_data_in_the_Enlarged_European_Union.pdf el día 8 de agosto, 2006. 11 ETSC (Monclus, Jesús), Ibid, pg. 26. , A Methodological approach to National Road Safety Policies, Evaluation of Road Safety Policies in Spain, pg. 26. 12 DGT Dirección General de Tráfico. (2005), “Plan Estratégico de Seguridad Vial (2005 -2008),” obtenido de http://www.dgt.es/dgt_informa/observatorio_seguridad_vial/plan_estrategico_seguridad_vial.htm el día 4 de agosto, 2006.

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Fuente: www.dgt.es GRÁFICO 1.4: Nº VÍCTIMAS MORTALES EN CARRETERA EN ESPAÑA A 24 HORAS

Por eso, desde el año 2004, la DGT ha puesto en marcha el Plan Estratégico de Seguridad Vial (2005-2008)13 con 10 grandes áreas estratégicas con el fin de cumplir los objetivos marcados a nivel europeo. El objetivo general que persigue este Plan es la reducción del 40% de la cifra de fallecidos en el período de su vigencia, tomando como referencia los datos del año 2003, alineado con el objetivo europeo de la reducción de un 50% en las víctimas mortales en el horizonte del año 2010 (año base: 2000). De la misma manera, el Plan Estratégico plantea una visión de futuro basada en la continua disminución tanto de los accidentes de tráfico como de la gravedad de los mismos. Entre estas medidas destacan: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Educación y formación vial Concienciación de seguridad vial Vigilancia y control Seguridad de los vehículos Infraestructuras y gestión/información de trafico Seguridad vial laboral y en el transporte Atención a las víctimas y sus familias – proyecto de tiempos de atención sanitaria inicial al accidentado de tráfico, potenciación y promoción del uso de 112, fomento de programas formativos sobre comportamiento en caso de accidente de tráfico y soporte vital básico para los conductores. Investigación y análisis de seguridad vial

13 Plan Estratégico de Seguridad Vial (2005 -2008) obtenido de http://www.dgt.es/dgt_informa/observatorio_seguridad_vial/plan_estrategico_seguridad_vial.htm el día 4 de agosto, 2006.

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9. Participación de la seguridad civil 10. Coordinación entre administraciones Además de estas medidas de largo plazo, España ha implantado recientemente (julio, 2006) el carnet por puntos. Con este sistema, se proporciona a todos los conductores un número de puntos que se van perdiendo en función de la gravedad de las infracciones cometidas. Cuando se han perdido todos los puntos, el conductor debe superar un examen de recapacitación para la conducción. Aún es pronto para evaluar los resultados a largo plazo de esta medida, pero los resultados obtenidos hasta la fecha son muy esperanzadores. En los meses de julio y agosto de 2006 el número de víctimas mortales en carretera disminuyó en un 20,8% (de 667 a 528) respecto el mismo periodo del año anterior14. Existen dos tipos de medidas para reducir la mortalidad: por un lado, medidas preventivas y, por otro, la gestión rápida y efectiva de accidentes y víctimas, que es el objeto de este estudio. España está desarrollando una labor importante también en el estudio y comprensión de medidas básicas de prevención, como la educación, así como la gestión de servicios de emergencia.

1.2 ANTECEDENTES La realización de este estudio responde a una iniciativa de la Fundación Abertis en el marco de su programa de colaboración con la universidad. Asimismo, en el marco de su misión en la disminución de la siniestralidad en accidentes de tráfico, la Dirección General de Tráfico, desde el Observatorio de Seguridad Vial, ha adoptado un papel proactivo en la realización de este estudio, mostrando un interés muy especial en el seguimiento desde el inicio de la marcha del mismo, y marcando ciertas guías que han sido de gran utilidad para su desarrollo. No se tiene conocimiento de la realización de ningún estudio extensivo de estas características en España. Es de especial interés puesto que cada Comunidad Autónoma ha organizado su propio modelo de gestión de emergencias de acuerdo con sus necesidades. Un estudio de estas características ha de permitir descubrir la riqueza de la variedad de modelos operativos en España. Asimismo, se aprovecha para poner en perspectiva la experiencia española a través de un análisis de las prácticas internacionales.

1.3 OBJETIVOS El objetivo principal de este estudio es obtener un buen conocimiento de los modelos actuales de gestión de emergencias en carretera en las diferentes Comunidad Autónomas españolas, a nivel de organización, operaciones y tecnología, y comparar los mismos con los modelos implantados en algunos países de nuestro entorno. A partir de este análisis se extraen las conclusiones pertinentes y se proponen algunas recomendaciones de 14

Obtenido de www.dgt.es el día 1 de septiembre, 2006.

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actuación que puedan haberse mostrado eficaces en algunos de los modelos analizados.

1.4 ALCANCE El alcance del estudio es, en líneas generales, más extensivo que intensivo. Se ha pretendido analizar el máximo de experiencias posibles, comprendiendo todos los modelos de gestión de las 17 Comunidades Autónomas españolas, los de 4 países europeos (Alemania, Holanda, Reino Unido y Francia) y 3 estados de los Estados Unidos (Nueva York, Maryland y Florida). No se ha pretendido llegar al detalle de las operaciones de cada agente involucrado, sino comprender bien el modelo en cada caso y, sobre todo, apuntar aquellas prácticas y experiencias que se han mostrado especialmente efectivas para resolver problemas específicos. El estudio se ha estructurado en 3 etapas: •

La gestión de emergencias en carretera en las Comunidades Autónomas españolas: Estudio del funcionamiento de los sistemas actuales tanto a nivel operativo, táctico, como estratégico, abarcando sus medios físicos, los flujos de información, así como su constitución en términos organizativos para las diferentes Comunidades Autónomas españolas

•

Best practices internacionales: Estudio de la existencia de mejores prácticas fuera de España que puedan proporcionar indicaciones de posibles mejoras a implantar.

•

Definición de modelo de referencia y recomendaciones de actuación: Definición de un modelo de referencia del que se desprendan las oportunas recomendaciones para la posible mejora de los sistemas actuales.

Los campos que se ha pretendido abarcar en el análisis de los diferentes modelos han sido: • • • • •

Estructura (legislativa, institucional, organizativa, financiera) Medios (físicos, recursos humanos, tecnológicos y sistemas comunicación) Operaciones (coordinación, protocolos de actuación) Medición de resultados Mejoras potenciales y recomendaciones

1.5 METODOLOGÍA La naturaleza del estudio es de carácter básicamente cualitativo y se describe en el gráfico adjunto (gráfico 1.5):

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Revisión bibliográfica

Consultas con expertos del sector

• Definición de objetivos • Project outline • Cuestionario preliminar

Primeras entrevistas (Madrid 112 y SEM-Cataluña)

• Ajuste del cuestionario • Selección de entidades a entrevistar

Entrevistas en España

Búsqueda bibliográfica internet

• Informes modelos en España • Selección de países/organizaciones a visitar

Entrevistas internacionales • Informes modelos internacionales • Conclusiones y recomendaciones

Elaboración del informe

GRÁFICO 1.5: METODOLOGÍA El primer paso ha consistido en la revisión bibliográfica sobre la materia a partir de diversas fuentes: biblioteca, Internet, compaginándose esta actividad con diversas consultas con expertos del sector de las emergencias para enfocar correctamente el proyecto de investigación. A raíz de estas primeras actividades se procede a la definición de los objetivos del estudio, tarea muy importante para enfocar las futuras actividades, dada la amplitud del campo abarcado por la gestión de emergencias en general. Esta focalización permite la elaboración de un cuestionario preliminar para realizar a los agentes involucrados en las diferentes Comunidades Autónomas. La siguiente fase consiste en mantener sendas reuniones con los responsables del Centro 112 de Madrid y del Sistema d’Emergències Mèdiques de Cataluña. Estas reuniones permiten mantener un intercambio de impresiones sobre el enfoque del estudio, identificar los interlocutores a entrevistar y perfeccionar el cuestionario preliminar. Se decide contactar con los diferentes servicios de emergencias de las Comunidades Autónomas a través de los centros 112 de cada una de ellas, puesto que es el agente que, a priori, mantiene un mayor nivel de interacción con todos los demás.

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Se conciertan todas las entrevistas posibles con los servicios de emergencias con la estrecha colaboración de los responsables de los centros 112 y se procede a llevarlas a cabo viajando a cada una de las Comunidades Autónomas. Se han llevado a cabo dos tipos de entrevistas diferentes, con resultados igualmente satisfactorios: en algunos casos, se ha optado por mantener una reunión conjunta con todos o la mayor parte de los agentes involucrados en la gestión de emergencias en carretera, de forma que la discusión abierta sobre el modelo ha permitido contrastar diferentes puntos de vista simultáneamente; en otros casos, las entrevistas se han mantenido separadamente con cada uno de los agentes involucrados, pudiendo entonces profundizar más en la actividad específica de cada uno de ellos15. En paralelo a esta actividad sigue la revisión bibliográfica, incluyendo Internet, dado que interesan referencias internacionales recientes. Como resultado de esta búsqueda se identifican los países, organizaciones y contactos dentro de cada organización más adecuados de acuerdo con los objetivos marcados. Con la experiencia proporcionada por las entrevistas mantenidas en España y los informes elaborados para cada Comunidad Autónoma, se está en disposición de abordar la labor de campo internacional. En las visitas internacionales europeas ha sido de gran ayuda para la identificación de los responsables de las agencias involucradas el estudio realizado el año 2005 por un grupo de profesionales estadounidenses del sector en gira por Europa. En una de las entrevistas, mantenida con organizaciones de Holanda y Reino Unido16 en Delft, acompañan al equipo de investigación varios representantes de diversos servicios de emergencia españoles (Centro 112 de Madrid, Bomberos de Navarra, Servicio de Salud del País Vasco, Dirección General de Tráfico) a fin de mejorar el nivel de intercambio de conocimientos entre los expertos presentes. Las visitas realizadas en los diferentes estados de los Estados Unidos han comprendido una explicación detallada de la participación de los diversos agentes completada con una visita al respectivo centro de control en cada caso. Tras la realización de todas las entrevistas internacionales comienza el trabajo de gabinete consistente en la extracción de las principales conclusiones sobre la gestión de emergencias en carretera y autopista a partir de los modelos analizados, así como la elaboración de las recomendaciones de actuación pertinentes, siendo la última etapa la redacción del presente informe. 15 No siempre ha sido posible entrevistar a todos los agentes involucrados en todas las Comunidades Autónomas, por lo que, en algunos casos ha sido necesario reconstruir la labor de alguno de los agentes a partir de la información proporcionado por los demás.

El equipo inglés ha dirigido su propio estudio sobre los diferentes enfoques frente a accidentes de tráfico graves. El informe final se puede solicitar a la Highways Agency.

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1.6 ESTRUCTURA DEL INFORME El informe se estructura en 9 partes: o o o o o

Resumen Ejecutivo 5 capítulos Referencias Anexos Agradecimientos

El siguiente capítulo proporciona la información básica para la comprensión de las acciones y actores involucrados en la gestión de un accidente de tráfico. El capítulo 3, incluye las claves de la investigación internacional, comprendiendo, en primer lugar, las diferencias principales con los modelos españoles y, en segundo lugar, el enfoque de la gestión de los incidentes de tráfico desde el punto de vista de la estructura, operativo, de recursos e indicadores de rendimiento. Cada aspecto se describe y se completa mediante ejemplos seleccionados especialmente. El capítulo 4 describe las prácticas en España utilizando el mismo formato de estructura, operaciones, recursos e indicadores de rendimiento. En cada área se procura incluir algún ejemplo para destacar las diferencias entre Comunidades. En el capítulo, 5 se incluyen las recomendaciones finales del estudio en base al análisis realizado. A continuación se incluyen las referencias completas consultadas en la elaboración del estudio. Los anexos comprenden la descripción detallada de los modelos de los países visitados y cada Comunidad Autónoma. Finalmente, se incorporan los agradecimientos a las personas generosamente han contribuido a la realización de este estudio.

que

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2 Conceptos básicos en la gestión de incidentes viales El punto de partida para cualquier interpretación de lo que realmente ocurre durante la gestión de emergencias de tráfico es un buen conocimiento de la sucesión general de acontecimientos y los roles de los agentes involucrados. En este capítulo se persigue: o o o

Proporcionar un breve resumen de las actividades acontecidas en un incidente de tráfico. Describir los roles de los agentes involucrados. Algunos detalles sobre las causas de mortalidad en los accidentes de tráfico.

2.1 SUCESIÓN DE ACONTECIMIENTOS EN EL ACCIDENTE DE TRÁFICO Se describen las fases de un gran accidente genérico, si bien los detalles en cada caso pueden variar dependiendo de circunstancias locales: Detección y verificación es el proceso por el que los servicios de emergencia tienen conocimiento del incidente en la red vial. Respuesta es el mecanismo por el que los servicios de emergencia son activados. Gestión in situ es la gestión de equipos en el escenario del incidente de la forma más efectiva posible. La evaluación inicial de un incidente puede ser difícil y estresante y requiere experiencia y formación adecuada. En particular, en algunos países, las Fuerzas de Seguridad suelen ser las responsables de crear una microinfraestructura temporal y un marco de comunicaciones en el escenario del incidente. Gestión del tráfico consiste en la puesta en marcha de las medidas de control de tráfico pertinentes para garantizar la seguridad de los agentes intervinientes así como de los usuarios de la vía, pudiendo proporcionar rutas de tráfico alternativas. Despeje del lugar del incidente es la retirada de vehículos y otros elementos que pueden constituir una restricción de la capacidad de la vía, así como su limpieza, antes de ser abierta. Información a conductores consiste en la comunicación del incidente a los usuarios de la vía, recomendando rutas alternativas si es necesario. El esquema general en la sucesión de acontecimientos que conforman la intervención de emergencia en caso de accidente de tráfico puede resumirse en el caso de España en el gráfico adjunto. En otros países no existe un centro 112 como ente coordinador y los servicios de emergencia se ponen en contacto entre sí.

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Alerta • Alertante particular • Agente policía en servicio • Cámaras • Llamada a un teléfono de emergencia diferente del 112

Alerta 112 112

Activación servicios emergencia

Servicios sanitarios

Atención médica

Servicios rescate (bomberos)

Fuerzas de Seguridad

Otros

Excarcelación heridos (rescate)

Accidente Seguridad servicios emergencia y usuarios vía

Retirada vehículos y limpieza calzada

Restablecimiento de la capacidad de la vía

GRÁFICO 2.1: SUCESIÓN DE ACONTECIMIENTOS EN EL ACCIDENTE DE TRÁFICO Desde el instante en que sucede el accidente, es de vital importancia el tiempo que transcurre hasta que alguna persona lo detecta y se pone en contacto con algún servicio de emergencias. Esta persona puede ser alguien involucrado en el propio accidente, alguien que ha presenciado el accidente o los vehículos accidentados, un agente de la Guardia Civil o policía en servicio o, en algunos casos, se puede identificar desde la observación a través de cámaras de control de la vía. Una vez que el alertante avisa a los servicios de emergencia, puede optar por hacerlo directamente al 112 o bien a algún servicio de emergencias específico, como servicios sanitarios, bomberos o policía o Guardia Civil. Si se alerta a alguno de estos servicios, éstos informarán al centro 112 para que active a los demás servicios de emergencia que pueda requerirse en función de la tipología de accidente. En algunos de los países visitados, el 112 es un número de teléfono atendido por algún servicio de emergencias específico y, en estos casos, los servicios se ponen en contacto entre sí sin la mediación de un coordinador como es el centro 112 en el caso de España. Una vez en el lugar del accidente, cada servicio de emergencia asume su propio rol, sin la necesidad, salvo casos de extrema gravedad o magnitud del accidente, de establecer un mando único.

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Una vez finalizada la intervención de cada agente de emergencias, los servicios de retirada de vehículos y limpieza de la calzada actúan a fin de dejar la vía en las mejores condiciones posibles para el restablecimiento de la circulación con las medidas de seguridad garantizadas. Es la Guardia Civil o la policía con las competencias pertinentes la responsable de abrir de nuevo la vía a la circulación si estuviera interrumpida. Existen algunos conceptos básicos que son comunes a todos los modelos analizados y que conviene concretar desde el inicio. En primer lugar, subrayar que, a diferencia de otras emergencias que son monosectoriales, la emergencia de carretera se caracteriza por ser multisectorial. Esto quiere decir que en la resolución de la emergencia intervienen agentes de diferentes organizaciones, con funciones diferentes, por lo que es necesaria una coordinación entre ellos.

2.2 ORGANIZACIONES INVOLUCRADAS EN LA GESTIÓN DEL INCIDENTE Los principales agentes involucrados y sus funciones son: •

•

Receptor de la alerta (Centros 112 en España; en otros países realiza la función alguna de los agentes siguientes): recepción, tipificación y localización de la emergencia a partir de la llamada telefónica de un alertante y comunicación de la necesidad de intervención (activación) a los diferentes cuerpos involucrados. Sus tareas de coordinación están más o menos desarrolladas en función de la definición de su papel en cada modelo. Fuerzas de Seguridad: A menudo son los primeros en recibir la alerta bien telefónicamente o bien directamente a través de una patrulla de tráfico. Tienen la función de gestionar el tráfico, facilitando a los demás agentes la realización de sus tareas con las adecuadas condiciones de seguridad y restablecer las condiciones óptimas de circulación en el menor tiempo posible. Dirigen las investigaciones posteriores cuando se han producido heridos o muertos o ha habido un daño material importante. Bomberos: con una doble función: la extinción del incendio en caso de que se produzca o exista riesgo de que se produzca y la extracción de atrapados dentro de los vehículos accidentados. En caso de presencia de materiales peligrosos se activan especialistas. Agente sanitario: Su función es la atención a las víctimas del accidente y su traslado al centro sanitario más adecuado en función del diagnóstico emitido. Otros agentes involucrados: existen otros agentes que tienen también un papel mayor o menor en función del modelo operativo y de las circunstancias propias del accidente: • Agencias responsables de la gestión del tráfico: Incluyen departamentos de transporte y otras agencias dependientes con la función de mantenimiento y gestión del tráfico. Estas agencias

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• •

•

proporcionan apoyo en la gestión del tráfico, divulgación de información relativa al incidente, equipos especiales en función del tipo de incidente, señalización especial, etc. En España este papel no está desarrollado. Servicios de limpieza de materiales peligrosos: prestados por empresas especializadas. Empresas de remolque y retirada de vehículos: Servicios subcontratados para la retirada de los vehículos accidentados. En algunos casos, sus servicios están contratados por la alguna de las agencias involucradas en los servicios de emergencia, mientras que en otras ocasiones es el propietario del vehículo accidentado el que la contrata o dispone de un seguro al efecto. La retirada de vehículos pesados suele contratarse a una empresa especializada. Proveedores de información públicos o privados: recogen, procesan y transmiten información sobre datos de tráfico para beneficiar a los usuarios de la vía, a través de radio, televisión, Internet o mensajes a telefonía móvil.

2.3 SINIESTRALIDAD EN ACCIDENTES DE TRÁFICO Cuando ocurre un accidente, existe dos preocupaciones fundamentales: la seguridad de las víctimas y el impacto en la capacidad de la vía afectada. Entre los factores clave de éxito para la buena resolución de la emergencia destacan: Desde el punto de vista de la atención a las víctimas, la rápida llegada de los servicios sanitarios y su correcta derivación al centro más adecuado es fundamental. Desde el punto de vista de la gestión de la capacidad de la vía, la adecuada colocación de los vehículos de los diferentes agentes y la ocupación mínima de la vía, así como una correcta gestión del tráfico es de suma importancia para minimizar congestiones y el riego de accidentes secundarios. Los buenos modelos de gestión de emergencias inciden tanto en la rápida llegada de los servicios sanitarios y de rescate, como en la prevención de accidentes secundarios. Los siguientes párrafos de la ETSC17 nos proporcionan un mejor conocimiento de cuando sobreviene la muerte a las víctimas de accidentes de tráfico. En accidentes con heridos graves, la ayuda comienza con (1) la acción efectuada por las propias víctimas o, más a menudo, por testigos del accidente. Los siguientes eslabones de la cadena son (2) acceso a los sistemas de emergencias médicas, (3) la ayuda proporcionada por los rescatadores de emergencias, (4) la prestación de cuidados médicos antes 17 ETSC, 1999. “Reducing the severity of road injuries through post impact care,” página 7 obtenido de http://www.etsc.be/oldsite/care.pdf#search=%22reducing%20the%20severity%20post%20impact%20 care%22 el día 8 de agosto, 2006.

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de la llegada al hospital, (5) cuidados por la unidad hospitalaria de trauma y (6) cuidados de rehabilitación psicológica. La fortaleza de la cadena es la de su eslabón más débil. Los presentes en el escenario del accidente juegan un papel crucial puesto que pueden actuar de forma inmediata: utilizando un extintor si el vehículo está en llamas, reconociendo síntomas básicos (conciencia, respiración, etc.), abriendo vías respiratorias en heridos inconscientes, proporcionando información a los servicios de emergencia. Una buena activación y tiempo de respuesta de los recursos es necesaria para la más pronta atención especialista y, por último, la adecuación del centro hospitalario asignado. El estudio muestra que en Europa, la mayor parte de las víctimas mortales ocurren en la primera hora del accidente y después a los 1-2 días del impacto. Es decir, que sobre un 50% de las muertes en accidentes de tráfico ocurren en los primeros minutos en el propio escenario del accidente o antes de la llegada al hospital. Los pacientes que ingresan con vida en el hospital presentan una distribución probabilística de fallecimiento en la que la mayor parte de las muertes ocurren después de las 35 horas de ingreso (35%).

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3 MODELOS DE GESTIÓN DE EMERGENCIAS EN OTROS PAÍSES Los modelos de gestión de emergencias en los países analizados son prácticamente tantos como organismos con competencias en la materia dentro de cada uno de los países. Sin embargo, existen algunos rasgos comunes que caracterizan a buena parte de ellos y que es importante subrayar. Se muestra también en este apartado cómo se desarrolla la gestión de emergencias en los países visitados, de acuerdo con la estructura definida en el apartado 1.3.

3.1 PRINCIPALES DIFERENCIAS La principal diferencia reside en el nivel de coordinación entre las agencias involucradas en rehabilitar la capacidad de la vía. Para ello, la organización, los recursos y sus operaciones deben estar bien alineados. Entre estos aspectos destacan: •

El teléfono de emergencias no está asociado a una organización determinada

El número universal de atención de las emergencias, ya sea el 112 (en la mayor parte de Europa), el 911 (en Estados Unidos) o cualquier otro, no está vinculado con una organización cuya única misión es la atención de estas llamadas, sino que es un número direccionado, en función del lugar geográfico en que se produce la llamada, a una u otra agencia de emergencias (sanitarios, policía, bomberos). Esta estructura organizativa es bastante habitual en los diferentes modelos estudiados, presentando, obviamente, sus ventajas e inconvenientes. •

Enfoque del accidente desde una perspectiva de la gestión de la vía

En las experiencias en los países analizados se ha detectado que, a la hora de afrontar la resolución de una incidencia o emergencia viaria, en el enfoque del problema tiene un peso muy importante la gestión de la capacidad vial. Por este motivo, han creado enlaces institucionalmente entre las organizaciones involucradas para trabajar mejor juntos. Obviamente, la atención de las posibles personas accidentadas es de la máxima prioridad (buscar la forma más rápida para que los agentes puedan acceder al lugar del siniestro), pero en los protocolos definidos se tiene en cuenta en todos los pasos el impacto de cualquier actuación sobre la capacidad vial, y estas actuaciones se establecen con el objetivo de minimizar el impacto en la reducción de esta capacidad. El motivo de este enfoque es doble: Por un lado, el impacto de los incidentes viales en la congestión es de gran importancia (se estima que entre un 25% y un 50% de la congestión total

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se debe a incidentes viales, incluidos los accidentes de tráfico18), con la repercusión económica que esto supone, en términos de horas perdidas y consumo extra de combustible. Por otro lado, y de mayor importancia si cabe, está la seguridad vial. En Estados Unidos se han realizado estimaciones sobre los incidentes secundarios, y las cifras que se manejan reflejan que alrededor de un 25% del total de incidentes de tráfico son secundarios. Los incidentes secundarios son los que se producen en la vía como consecuencia de un incidente anterior, ya sea por alcance de un vehículo a otro en la cola producida por la congestión, ya por el a veces llamado “efecto mirón” causante de distracciones entre los conductores que circulan en sentido contrario. Este hecho obliga a los responsables de la seguridad vial a tomar todas las medidas posibles para reducir al máximo la congestión provocada por un incidente y, especialmente, por la gestión del incidente por parte de los agentes involucrados. •

El agente responsable de la gestión del tráfico y el mantenimiento de la infraestructura tiene un mayor papel en la gestión de emergencias viarias

En buena parte de los países analizados, la estructura organizativa en cuanto a las competencias en materia de infraestructuras viales y gestión del tráfico presenta algunas diferencias respecto al caso español. Así, en general, el Ministerio de Obras Públicas correspondiente suele ser el responsable de la construcción, mantenimiento y gestión del tráfico vial. En el caso español, la diferencia está en que la responsabilidad sobre el tráfico recae en la Dirección General de Tráfico, dependiente del Ministerio del Interior, o un organismo equivalente autonómico (casos de Cataluña y País Vasco). Por otro lado, y en parte debido a esta estructura organizativa, se ha observado una tendencia bastante generalizada en la involucración de agentes del ámbito de la gestión de la infraestructura en la resolución de emergencias viales. En varios países se han creado unos cuerpos específicos para apoyar la gestión de los incidentes viales (Highways Agency Traffic Officers en el Reino Unido, y un cuerpo equivalente en Holanda). Estos cuerpos no pertenecen a ninguno de los cuerpos de emergencias tradicionales (policía, bomberos, sanitarios) y su función es apoyar a estos agentes en la resolución de la emergencia, creando un entorno seguro, tanto para los agentes que trabajan sobre el escenario del incidente y los propios accidentados, como, sobre todo, para el resto de usuarios de la vía. Es un papel similar al que realizan en autopistas españolas en concesión los equipos de apoyo de la propia concesionaria. Estos cuerpos de apoyo suelen dotarse de vehículos equipados con material de señalización específico y otros medios de apoyo logístico (iluminación, etc.) y comprenden, a veces, dispositivos de retirada urgente de vehículos 18

En los Estados Unidos, los incidentes comprenden vehículos abandonados o averiados, restos abandonados en la vía, etc. Sólo el 10% de los incidentes son accidentes.

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(grúas) incluso para vehículos pesados. En determinadas áreas metropolitanas (p. ej. en el estado de Maryland, entorno de Colonia, autopistas de Inglaterra, carreteras de Holanda) se establecen durante las horas punta unos retenes distribuidos a lo largo de la red vial, que se encuentran en alerta pendientes de acudir de forma inmediata a cualquier incidente que requiera su atención. Los resultados de estas políticas se han mostrado plenamente satisfactorios en los lugares en que se han establecido (Cuadro 3.1). Road Rangers en Florida19 Con una flota de 111 vehículos que sirven a una red de 1025 millas y servicio prestado a 9.000 conductores al mes en relación a: o o o o o o o o o

Retirar el vehículo fuera de las vías de circulación a la zona segura más cercana Servir de ojos y oídos a las condiciones viales e incidentes. Pequeñas reparaciones en vehículos (hasta 15 minutos de tiempo estimado) Asegurar el escenario de un incidente y habilitar una zona segura para vehículos de emergencia Informar a los usuarios de la vía de la situación del incidente Retirar objetos de la vía Apoyo a los conductores en situaciones de desalojo por huracán. Informar de los incidentes al Centro de Gestión del Transporte de Florida Retirar los vehículos de la vía en un tiempo máximo de 90 minutos si es posible

H.E.L.P. en el Estado de Nueva York20 El Programa del Hudson Valley dispone actualmente de 25 vehículos sobre una red de 205 millas de autopista, con el objetivo de alcanzar conductores con problemas dentro de los 10 primeros minutos del incidente. Las encuestas sobre usuarios reflejan que este objetivo se cumple en el 80% de los casos. Anualmente se realizan unos 65.000 servicios que atienden unos 33.000 incidentes.

CUADRO 3.1: PATRULLAS DE CARRETERA EN FLORIDA Y NUEVA CORK •

Indicadores de rendimiento

Existen diversas experiencias de programas de medida de la gestión de indicadores de rendimiento en Estados Unidos, Inglaterra y Holanda. Varias universidades e instituciones públicas y privadas de investigación suelen contratarse para llevarlos a cabo. Como resultado se consigue obtener un buen conocimiento, no sólo de la eficiencia de los programas en términos de coste, sino también a nivel organizacional y de formación. De la misma 19

Road Ranger program obtenido de http://www.dot.state.fl.us/TrafficOperations/Traf_Incident/rrangers/rdranger.htm el día 1 de septiembre, 2006 20 H.E.L.P. Program status report, October 2002 obtenido de http://www.dot.state.ny.us/traffic/its/help.pdf#search=%22service%20patrols%20help%20hudson%20 valley%22 el día 23 de agosto, 2006

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forma existen indicadores de rendimiento para los servicios médicos de emergencia, de rescate, etc.

3.2 DESCRIPCIÓN: ESTRUCTURA, RECURSOS, OPERACIONES, INDICADORES DE RENDIMIENTO En cuanto a la definición de los modelos de gestión de emergencias se describen a continuación los rasgos generales que caracterizan los casos analizados. 3.2.1 Estructura 3.2.1.1

INSTITUCIONAL

Los modelos de gestión de emergencias están constituidos, en general, por sanitarios, bomberos y fuerzas de seguridad, si bien también juegan un papel secundario importante los servicios de retirada de vehículos, lo de información a los usuarios y otros. En muchos casos, juega también un papel importante la figura del organismo responsable de la gestión del tráfico. En la mayor parte de los casos se trata de trabajadores públicos (p. ej. MES forma parte del Ministerio de Salud, los agentes de policía dependen del Ministerio de Interior, etc.). No obstante, en algunos países, estos servicios se subcontratan a empresas privadas (MES en Alemania, Estados Unidos, Holanda y Reino Unido o la patrulla vial en Estados Unidos, Holanda y Reino Unido). En Alemania suelen optar a la prestación de los servicios médicos de emergencia Organizaciones No Gubernamentales, mientras que las patrullas de autopistas en horas punta suelen realizarlas agentes del ADAC (club automovilístico), lo mismo que el RAC en el Reino Unido. Institucionalmente, los agentes sanitarios dependen del Ministerio de Sanidad, si bien, en algunos casos su función la realizan organizaciones subcontratadas, como se ha visto; las fuerzas de seguridad suelen depender del Ministerio de Interior, mientras que los bomberos presentan gran variedad de estructuras institucionales, siendo frecuentemente una responsabilidad de nivel municipal o local de pequeña escala, con un papel importante de los voluntarios (en Alemania hay 1,1 millones de bomberos voluntarios). El organismo responsable de la gestión del tráfico suele depender del Ministerio de Obras Públicas, a diferencia del caso español, en que depende del Ministerio o Consejería de Interior. En algunos casos, el papel del agente sanitario está asumido por el cuerpo de bomberos, dotado de personal con formación paramédica (caso francés, Norte de Alemania), reduciéndose la intervención de los médicos a casos de especial gravedad y a posibles consultas telefónicas o por radio por parte del personal paramédico.

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3.2.1.2

LEGISLATIVA

El marco legislativo a nivel estatal suele ser un marco amplio en el que, a un nivel institucional inferior, se desarrolla la legislación correspondiente que regula la actuación de los diferentes cuerpos. En muchos casos se opta por establecer acuerdos o convenciones a nivel local entre los distintos organismos involucrados con un resultado operativo muy satisfactorio. Mención especial merece el caso de Alemania, en el que se establece por ley (cada länder) el tiempo máximo de respuesta ante un caso de accidente de tráfico en un porcentaje mínimo de casos, diferenciando entre zonas rurales y urbanas. Los tiempos de respuesta se sitúan en torno a 8 minutos en zonas urbanas y metropolitanas y 15 en zonas rurales. Esta limitación se debe cumplir en un rango entre el 80% y el 95%. En los Estados Unidos, los tiempos de respuesta se establecen a nivel local. En el Reino Unido, se promulgó una ley en el año 200421 (Traffic Management Act) que capacita a la Highways Agency para realizar algunas funciones de gestión de tráfico en autopistas y vías principales, funciones que hasta la fecha solo habían sido competencia de la policía. Básicamente se trata de funciones de ordenación y gestión de tráfico, mientras la policía se concentra en las áreas de investigación y prevención. La legislación en Holanda regula mediante una directiva nacional cómo tiene que actuar cada agente en el escenario de un incidente (colocación de vehículos, medidas de seguridad, etc.). Además, existe un instituto específico que proporciona formación a los “highway traffic officers” y otros agentes mediante clases teóricas y prácticas a través de programas simuladores de incidentes reales. La competencia en la gestión de emergencias suele corresponder a una entidad inferior a la estatal. Así, en Alemania es a nivel de estado federal (länder), en Francia a nivel de Departamento y en Estados Unidos a nivel de condado, si bien sobre una legislación común del estado pertinente. En general, sería un marco institucional y legislativo similar al de las Comunidades Autónomas españolas en este sentido. A nivel legislativo es interesante una experiencia en el estado de Florida en Estados Unidos, en donde se especifica por ley el papel del propio usuario en caso de un incidente en la vía. Se trata del programa MOVE IT, por el que los conductores tienen que hacer todo lo posible por mover su vehículo averiado fuera de la carretera principal o autopista. Otra iniciativa en tres condados de este mismo estado (Tri-County Roads Policy) establece que la vía debe quedar abierta al tráfico en 90 minutos desde que llega el primer Servicio de Emergencia. Otra iniciativa legal en 8 estados de los Estados Unidos permite el uso de fotogrametría para medir, dibujar y recrear el lugar del incidente a través

Resumen de la Ley de Gestión de Tráfico del Reino Unido obtenido de http://international.fhwa.dot.gov/tir_eu06/tir_eu06_d.htm el día 4 de agosto, 2006.

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de fotos y, de esta forma, reducir sensiblemente el tiempo empleado en la investigación sobre las causas del accidente. En muchos casos se alcanzan acuerdos o convenios entre organizaciones que van más allá de la legislación aprobada, para facilitar sus operaciones. 3.2.1.3

FINANCIERA

La financiación de la respuesta ante un incidente de tráfico suele ser siempre pública, si bien, las compañías de seguros asumen parte de los costes en mayor o menor medida, aunque su aportación en el coste real suele ser testimonial. La financiación puede ser a través del mantenimiento de cuerpos propios de la administración (como en el caso francés) o bien a través del abono por servicio a una organización subcontratada (caso alemán, Holanda, EEUU). En EEUU, el gobierno federal apoya financieramente programas que sean multiagencia y que potencien la interoperabilidad y, de esta forma, cada estado, condado, etc., puede definir sus propias soluciones pero con ayuda financiera federal siempre que se priorice la colaboración entre los agentes involucrados. A modo de ejemplo, en el ejercicio del 2004, el informe de evaluación de gestión de incidentes de CHART muestra una reducción de retrasos en conductores del orden de 32 millones de vehículos-hora, más de 5,4 millones de galones de combustible y una prevención estimada de más de 460 incidentes secundarios. 3.2.1.4

ORGANIZATIVA

En general, no existe una organización específica para la gestión de las emergencias, sino que se establecen unos protocolos de actuación y coordinación para cada emergencia multisectorial entre los agentes involucrados, desde la recepción de la llamada hasta la actuación operativa de cada uno. El incidente de tráfico es una emergencia más de tipo multisectorial, en la que cada agente conoce su papel en el proceso de resolución de la misma. En los Estados Unidos, así como en otros de los países visitados, el Departamento Federal de Transporte reconoce la importancia del trabajo en equipo de los diferentes agentes involucrados, financiando programas multiagencia e interoperativos. En este sentido, se han construido Centros de Gestión de Tráfico compartidos. En los Estados Unidos, la tendencia actual es implantar el modelo organizativo de un Centro de Gestión de Tráfico (Traffic Management Center) en el que se instalen todos los agentes involucrados en la gestión de emergencias. Este modelo está especialmente extendido entre la policía, las agencias responsables del tráfico y el 911, y los demás agentes se van incorporando. Este modelo permite un intercambio de información muy fluido, puesto que todo el centro está dotado de tecnología informática diseñada para el intercambio de información entre los diferentes cuerpos.

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De esta forma, aunque cada agencia disponga de dependencias distintas dentro del mismo edificio, el intercambio de información es sencillo y, sobre todo, permite una muy rápida movilización y coordinación de recursos en emergencias más graves. De una u otra forma, todos los países visitados tienden a este modelo también. Así, en Holanda, existe un programa para el establecimiento de centros de control en edificios compartidos por diferentes agencias. En Alemania, las agencias no suelen establecerse en el mismo edificio pero disponen de protocolos que requieren comunicación y rebajo en equipo. En el Reino Unido, se ha establecido un Centro Nacional de Tráfico que trabaja con siete Centros Regionales de Tráfico, con el fin de proporcionar: o o o o

Estado de las condiciones de tráfico en tiempo real Estadísticas de tráfico relacionadas con la operación de la red. Indicadores de rendimiento Información para el desarrollo y actualización de modelos de tráfico

Una experiencia interesante en materia de retirada de vehículos de la vía es la que se ha puesto en marcha en Holanda, donde existen dos cuerpos especializados en la recuperación de vehículos ligeros y pesados (CMI y CMV, respectivamente). Estos recursos están gestionados por las compañías de seguros de automóviles y camiones. Además, están integrados en la gestión global de incidencias, trabajando conjuntamente con la policía y el Centro de Tráfico, a fin de asegurar la rápida retirada de los vehículos de la vía. En materia de retirada de vehículos de la vía hay que destacar el papel de los clubes automovilísticos, como el RAC en el Reino Unido y ADAC y ANWB en Alemania (homólogos del RACC y RACE en España), ampliamente extendidos por el país y con muy buenos recursos y tiempos de respuesta. Esta figura del club automovilístico no está extendida en los Estados Unidos. 3.2.2 Medios 3.2.2.1

MEDIOS FÍSICOS

Los medios físicos de los cuerpos intervinientes están formados básicamente por los vehículos (con o sin capacidad para el desplazamiento de heridos) y por su equipamiento. Los vehículos utilizados por los equipos sanitarios pueden ser de Soporte Vital Básico o Avanzado (UVI móvil) en función del equipamiento del que estén dotados. Según el modelo definido puede disponerse de una atención en dos etapas, en el que el médico o personal paramédico se desplaza en un vehículo diferente del herido, o en una etapa, en el que el médico o paramédico se desplaza en el propio vehículo. El papel de los helicópteros en el traslado de heridos es, en general, poco representativo, salvo en el caso de Alemania, en el que la estricta legislación en materia de tiempos de respuesta lleva a la disposición de un helicóptero para cada área de un radio de unos 50 km. En los demás casos,

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suele prescribirse únicamente en casos de distancias muy largas hasta el centro más adecuado para el tratamiento del herido (como en el caso de quemados o zonas rurales de muy baja densidad) o de mucha urgencia (como en los casos de traumatismo craneoencefálico agudo). Los helicópteros conllevan una serie de inconvenientes que se deben resolver previamente: muchos están limitados a operar de orto a ocaso, para la navegación nocturna se requiere de unas características y un equipamiento especial, hay que habilitar una red de helipuertos que hoy no está operativa, en caso de aterrizaje en la vía se debe cortar completamente la circulación de toda la calzada con el riesgo que implica de incidentes secundarios. No obstante, sí es muy conveniente disponer de algún helicóptero para aquellos casos para los que están indicados (Ver Cuadro 3.2 abajo). El uso de helicópteros está muy extendido en Europa. Parece que la opinión más generalizada es que, la efectividad de estos helicópteros en términos de tiempo de respuesta y ratios de supervivencia de las víctimas no está muy clara. Numerosos estudios realizados en Estados Unidos y Europa muestran que son efectivos en la mejora del tiempo de evacuación de la escena al hospital sólo en casos de difícil acceso, desplazando a las víctimas a hospitales apropiados a sus heridas (no tiene por qué ser el más cercano), y mejorando el rendimiento del sistema sanitario de emergencias dándole una mayor flexibilidad. En otras palabras, es un buen recurso como elemento secundario ya sea a petición del personal de emergencias en la escena del incidente o bien en el hospital receptor de los heridos2223. Las principales desventajas son su coste (0,5-1,5 millones de euros anuales)24, su incapacidad de aterrizaje en muchas autopistas y vías de circulación y, por último, el alto grado de accidentes mortales asociados al rescate con helicóptero. En Estados Unidos, durante los 80, hubo 4,7 accidentes mortales y 11,7 accidentes en total, por cada 100.000 horas de vuelo (Rhee, Holmes et al., 1990). Este ratio dobla el de las operaciones con helicópteros comerciales (Low, Dunner et al., 1991). En Alemania, la experiencia de accidentes es similar y, en Noruega, lo es aún mayor (1 accidente por cada 5.000 misiones). En Inglaterra, la mayoría de las compañías de helicópteros de emergencia son de fundaciones excepto los de la ciudad de Londres que reciben una parte de sus ingresos del gobierno. En Alemania, los helicópteros puede ser del automóvil club alemán (ADAC), de la policía o del ejército. En algunos estados de EEUU, los helicópteros son propiedad de compañías privadas o de consorcios de hospitales. Dependiendo de la gravedad, un doctor y un enfermero pueden viajar en el helicóptero. En San Antonio, Tejas, se utiliza la telemática para mantener un video-conferencia con el helicóptero/ambulancia para conocer el estado del paciente y, en caso necesario, dar indicaciones al paramédico a bordo.

European Transport Safety Council, 1999., “Reducing the Severity of Road Injuries Through Post Impact Care,” pg. 9, Brussels extraído de http://www.etsc.be/oldsite/care.pdf#search=%22etsc%20reducing%20severity%20road%22 el 27 de Agosto de 2006., pg. 9 and 22, Brussels extraído de http://www.etsc.be/oldsite/care.pdf#search=%22etsc%20reducing%20severity%20road%22 el 27 de Agosto de 2006. 23 Cocanour, CS, Fisher RP, Ursie CM, (1997). Are scene flights for penetrating trauma justified? Journal of Trauma Jul;43(1):83-6. discussion 86-8. 24 Ibid, pg. 23

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CUADRO 3.2: HELICÓPTEROS DE EMERGENCIAS

Los cuerpos de bomberos suelen utilizar un vehículo bomba, para el caso de que exista riesgo de incendio, y un vehículo de rescate para el desencarcelamiento de los posibles heridos. En casos especiales en donde se han accidentado vehículos con mercancías peligrosas acuden equipos especiales con la formación adecuada. Las fuerzas de seguridad utilizan los vehículos de patrulla convencionales que estan equipada con tecnologías avanzadas, por ejemplo, videos, grabadores, GPS (EEUU). En los casos en los que intervienen los agentes responsables del tráfico (Highway Agency traffic officers en Reino Unido y Holanda) como apoyo a la gestión de la incidencia, suelen utilizar vehículos dotados de señales luminosas de señalización, para advertir a los usuarios de la vía y con equipamiento logístico (iluminación, etc.) y de señalización (conos, señales de tráfico, etc.). 3.2.2.2

RECURSOS HUMANOS

Existen diversos modelos de gestión de los recursos humanos sin ser un factor que se haya observado que condicione los resultados obtenidos en uno u otro sentido. Así, existen modelos con el personal propio, integrado en la estructura de la Administración, como es el caso general de las Fuerzas de Seguridad en todos los países, pero también hay modelos de subcontratación de determinadas funciones, como es el caso de los servicios sanitarios de emergencia alemanes, EEUU y Holanda que se subcontratan a organizaciones privadas y en caso de Alemania a organizaciones sin ánimo de lucro que optan a prestar el servicio a través de un concurso y que perciben sus ingresos por cada emergencia atendida. Hay que destacar el papel de los voluntarios en algunos de los modelos de gestión de emergencias dentro de los agentes sanitarios y, especialmente, en los cuerpos de bomberos. El mayor o menor papel de los voluntarios depende, básicamente, de la herencia histórica en la creación de los cuerpos de emergencias en cada país. Así, en los Estados Unidos, tradicionalmente, las emergencias eran responsabilidad de los propios habitantes de cada localidad, hecho que ha generado una tradición de voluntariado muy arraigada a todo lo largo del país. En el caso de los cuerpos de bomberos es muy frecuente un modelo mixto, en el que conviven personal profesional y voluntarios, que en algunos casos, como en el modelo francés, intervienen incluso en emergencias de tráfico y no sólo en la extinción de incendios. En líneas generales existen dos modelos de organización de los recursos humanos de la emergencia: el modelo anglosajón y el alemán. En el modelo anglosajón (Reino Unido, Holanda y Estados Unidos), el personal que se

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desplaza al lugar del accidente es personal paramédico25, y su misión es estabilizar a los heridos y desplazarlos en el menor tiempo posible al centro hospitalario indicado. En el modelo alemán (Alemania, España, y Francia en algunos casos), el personal que se desplaza al lugar del accidente incluye a algún médico que con atribuciones de intervención sobre el herido más amplias en el propio lugar del accidente. Se trata de dos organizaciones diferentes, pero los resultados obtenidos con uno u otro modelo no son sensiblemente diferentes. Un caso especial es el modelo francés, en el que se puede enviar un médico al lugar del accidente si es necesario, pero, en general, es el cuerpo de bomberos y rescate el que acude, teniendo su personal formación paramédica o incluso médicos en su propia plantilla. En algunos de los países analizados son habituales las prácticas conjuntas entre miembros de los cuerpos sanitarios y de rescate (Estados Unidos, Holanda). Es importante destacar que existen diversos centros de formación en los países visitados que están enfocados en preparar a trabajadores de los servicios de emergencias. En Delft (Holanda) el Centro de Investigación del Transporte ha preparado cursos que incluyen simulación por video de accidentes reales. Este programa de formación virtual, conocido como ADMS (Advanced Disaster Management Simulator), se desarrolló para cubrir las necesidades de formación de los equipos de respuesta inmediata, comprobando y validando los procesos de respuesta a la emergencia definidos. 3.2.2.3

TECNOLOGÍA Y SISTEMAS DE INFORMACIÓN

La tecnología en la gestión de emergencias está presente en el ámbito de la atención de la llamada, la gestión de los recursos y las comunicaciones. A nivel de la atención de la llamada, los centros suelen disponer de una aplicación que guía al operador en el proceso de localización y tipificación de la emergencia antes de activar los recursos pertinentes. El nivel de desarrollo de estas aplicaciones en los centros de control de los países visitados presentan un abanico muy amplio que va desde un árbol de preguntas, basado en los protocolos, que se van desplegando en función de las respuestas obtenidas y que identifican a los actores que deben intervenir en el incidente, como en el caso del centro de Pau, en Francia, hasta sistemas más desarrollados que identifican la localización geográfica de la llamada, incluso desde teléfono móvil, y tienen capacidad para agrupar de forma automática llamadas de diferentes alertantes de un mismo incidente en función de la localización y descripción del mismo (como en el caso de la aplicación en el condado de Montgomery en Maryland, USA, Inglaterra). La gestión de los recursos requiere de una aplicación de seguimiento de su localización y su estatus. El nivel de desarrollo de estas aplicaciones en los países visitados no es demasiado elevado, en el sentido de que, en general, se limitan a unas tablas de seguimiento de los estatus de cada uno de los vehículos de la zona, asignándose un incidente a un vehículo si está 25

En general, en los países anglosajones, tanto paramédicos como enfermeros reciben más formación que en otros países europeos antes de obtener su certificado de capacitación.

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disponible y siguiendo su estatus respecto a la resolución del incidente, pudiendo a lo sumo añadirse algún comentario sobre el desarrollo del mismo. Existe un potencial más elevado en cuanto a la gestión de flotas con sistemas GIS (Sistemas de Información Geográfica), que requieren disponer de la flota equipada con equipos de GPS y transmisión automática de información. Así como de una aplicación de gestión de toda esta información más sofisticada, que puede llegar a permitir la asignación de vehículos en función de la proximidad de los mismos al lugar del accidente en tiempo real y no desde la base. Este tipo de aplicación, se llama sistema de activación de recursos CAD (Computer Aided Dispatching) (Ver Cuadro 3.3). Esto es especialmente útil cuando los vehículos realizan un número importante de servicios diariamente y se encuentran fuera de la base con mucha frecuencia. Existen proyectos piloto de este sistema que están operativos en la región de Salt Lake City, Utah y Seattle, estado de Washington, EEUU, tal como se expone en el Cuadro 3.3.

Los Sistemas de Seguimiento de Vehículos en tiempo real mediante GPS proporcionan a los servicios de emergencia la capacidad de utilizar una red inalámbrica para recibir información y para conocer en tiempo real la localización de los vehículos. Otras características adicionales son alertas zonales, alertas de llegada del vehículo, alertas de velocidad y la capacidad de localizar el vehículo más próximo a una posición determinada. En los estados de Utah y Washington, en los Estados Unidos, el sistema GPS forma parte del sistema de activación de recursos apoyado por sistemas informáticos, que permite tanto a los gestores de los recursos como a las unidades móviles la activación automática de vehículos de emergencia. Esta información se brinda a todas las organizaciones de emergencia, lo que permite a las agencias de transporte el uso de información en tiempo real para poder gestionar aspectos de la emergencia relacionados con el tráfico de una forma más eficiente. El sistema CAD (Computer Aided Dispatching)/ITS (Intelligent Traffic System) de Utah comprende 4 componentes principales: •

Funcionalidad de envío de mensajes de datos, mediante la que la agencia generadora del mensaje puede seleccionar qué agencias deben recibir los mensajes compartidos. Se pueden crear o actualizar registros de incidentes automáticamente utilizando la información compartida.

•

Localización automática de la posición de vehículos para poder realizar el seguimiento de las unidades móviles de respuesta.

•

Sistema de Información Geográfica con capacidad para proporcionar información en tiempo real a las agencias de activación de recursos para selección de rutas, tiempos estimados de llegada e identificación de las unidades de respuesta más próximas a la localización requerida.

•

Infraestructura CAD-to-CAD y CAD-to-ATMS para el intercambio de mensajes y actualizaciones de status del incidente con el simple clic del ratón. Esta operación automática elimina la necesidad de reentrar información. Todos los usuarios tienen acceso a una mayor información relativa al incidente..

El estado de Washington dispone de un sistema basado en Internet que emplea Extensive Markup Language (o XML) para el intercambio inmediato de la

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información apropiada entre todas las agencias involucradas.

CUADRO 3.3: GPS Y CAD/ITS26

A nivel de comunicaciones, conviven diversas tecnologías. Existe un claro predominio de la radio analógica. Si bien el trunking digital se reconoce como la tecnología más completa, su elevado coste lleva a que en muchas agencias de intervención todavía no se haya implantado. Destaca en los Estados Unidos el uso de los teléfonos móviles, pero con un sistema de funcionamiento de punto a punto, como si se tratara de un walkie-talkie llamado Push to Talk y que es un servicio de las compañías telefónicas. Esta tecnología permite unas comunicaciones eficaces a un coste muy bajo. En Estados Unidos está disponible para todos los usuarios, mientras que en el Reino Unido se ha negociado con el operador O2 la implantación de la misma por parte de los cuerpos de emergencias y se llama AirWave (Cuadro 3.4). No nos consta que esté operativa en ninguno de los demás países visitados.

Airwave es una red de comunicaciones nacional de radio digital, dedicada exclusivamente a los diferentes servicios de emergencias y a agentes autorizados de seguridad pública de Inglaterra, Escocia y Gales. Esta red está basada en la tecnología TETRA, utilizada en todo el mundo. El servicio es ofrecido por la compañía de telecomunicaciones O2. El servicio Airwave ha sido creado para satisfacer los 5 servicios operacionales críticos: Cobertura: la cobertura está garantizada en todo el territorio nacional, incluyendo las zonas rurales. La red cuenta con 3.300 torres de comunicación que ofrecen zonas de cobertura superpuestas para evitar fallos de cobertura en situaciones de fallo de una torre. Reacción: tiempo de respuesta garantizado, con comunicaciones instantáneas (push-to-talk). El servicio ofrece comunicaciones de voz y datos inmediatas de extremo a extremo. Resistencia: se consigue mediante la duplicidad de las rutas y los factores clave de las comunicaciones, para evitar cortes en el servicio. En los puntos claves de la red, no se depende nunca de un único punto, ofreciendo servicio cuando uno de estos puntos falla. Seguridad: toda la red trabaja con datos encriptados. De este modo se evita que existan escuchas maliciosas de las comunicaciones de los servicios de emergencia. Interoperabilidad: mediante la creación dinámica de grupos en los que todos los servicios se puedan comunicar entre ellos si así lo desean (por ejemplo, el cuerpo de policía con el cuerpo de bomberos). De este modo, Airwave permite diferentes funciones a los cuerpos de emergencias: Posicionamiento exacto de los efectivos mediante la funcionalidad GPS de los terminales. El GPS también permite, mediante la activación del sistema de

Craig Allred, 2003. CAD and ITS Working in Concert, obtenido de www.tfhrc.gov/pubrds/03nov/04.htm, el día 12 de septiembre, 2006.

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navegación, la rápida orientación de los efectivos en territorios no conocidos. Comunicaciones de voz y datos entre los terminales y el centro de control, que permite una actualización constante del status de los recursos movilizados, así como el envío y la recepción de datos relacionados con el incidente y sus afectados (por ejemplo, el historial medico de los implicados en el incidente) Comunicación con los efectivos de otros servicios de emergencia, para los incidentes que impliquen a varios cuerpos. Actualmente, el servicio Airwave es utilizado por los cuerpos de extinción y salvamento, policía y emergencias sanitarias. Fuente: http://www.airwaveservice.co.uk/

CUADRO 3.4: AIRWAVE EN EL REINO UNIDO En el ámbito de las comunicaciones cabe destacar el equipamiento de los vehículos de algunos cuerpos con terminales portátiles conectados con el sistema central, lo que permite el acceso a toda la información necesaria para la resolución de cualquier incidencia; es el caso, por ejemplo, de la policía en el condado de Westchester, en Nueva York. Esta tecnología extendida a todos los agentes involucrados en una emergencia determinada, permitiría una transparencia y un nivel de información muy importante sobre la gestión global de la misma. Hay que destacar que en EEUU, Reino Unido, Holanda y Alemania existe una fuerte conciencia de la necesidad de compartir información entre el gestor de tráfico y la policía como primera meta, y después con el resto de las agencias. La estructura institucional y organizativa refleja claramente estas prioridades. En esta política es de especial trascendencia la integración de los sistemas de información. Cuando ocurre un incidente y hay una cámara disponible en la autopista, en algunos casos, la imagen se comparte inmediatamente con todos los agentes involucrados; en Holanda, las imágenes pueden enviarse incluso a teléfonos móviles. A modo de resumen es necesario subrayar que la tecnología constituye un apoyo importante a las tareas operativas pero un modelo bien gestionado, aún con deficiencias tecnológicas, puede proporcionar buenos resultados. 3.2.3 Operaciones 3.2.3.1

COORDINACIÓN

Es uno de los aspectos más cuidados entre las diferentes agencias en los países visitados. En el caso de los Estados Unidos, se potencia el compartir el mismo edificio por todos los agentes, mientras que en el Reino Unido, Holanda y Alemania, la coordinación se potencia en base a protocolos. Destaca el esfuerzo que en este sentido se está realizando a lo largo de los Estados Unidos mediante políticas tendentes a potenciar al máximo este aspecto. En los diferentes estados se están poniendo en marcha programas de potenciación de la interacción entre los diferentes cuerpos que pueden estar involucrados en la gestión de cualquier emergencia. Estos programas

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consisten básicamente en el establecimiento de edificios compartidos y programas de entrenamiento conjuntos, si bien lo más importante es el cambio de mentalidad, pasando de un enfoque individualista de cada cuerpo a un enfoque de equipo. Estas políticas son potenciadas en todos los países visitados, pero especialmente en los Estados Unidos, incluso con fondos federales. Un buen ejemplo de colaboración entre diferentes cuerpos se da en el estado de Florida, donde el departamento de policía adquirió el hardware y el de tráfico el software, compartiendo los recursos y garantizando la interoperabilidad simultáneamente. 3.2.3.2

PROTOCOLOS DE ACTUACIÓN

Los protocolos de actuación se encuentran siempre formalmente establecidos y constituyen el guión fundamental en la actuación de cualquier agente ante cualquier emergencia. En general, se han ido estableciendo y mejorando a lo largo de los años, de acuerdo con la experiencia que se ha ido acumulando. En las áreas que competen a varios intervinientes los protocolos son consensuados entre ellos y después formalizados. Las aplicaciones de ayuda a la gestión de los recursos incorporan estos protocolos en todo lo referente a cuerpos a activar y vehículos a movilizar. Se establecen a dos niveles: protocolos de activación de recursos y protocolos de actuación sobre el escenario del incidente. Su objetivo último, de acuerdo con lo que recomiendan los estudios realizados, es estabilizar y desplazar los antes posible al herido a un centro hospitalario indicado de acuerdo con el tipo de heridas producidas (traumatología, quemados, etc.) 3.2.4 Medición 3.2.4.1

MEDICIÓN DE RESULTADOS

Otra área importante de especial trascendencia es la medida de indicadores de rendimiento. En los Estados Unidos, se recogen datos regularmente de los servicios de emergencias27. La disponibilidad de datos permite realizar una amplia gama de medidas que se pueden contrastar con los objetivos. Ver anexos 2.6 y 5.4.

US Department of Transportation, “Operations Performance Measurement,” obtenido de http://www.ops.fhwa.dot.gov/perf_measurement/index.htm el día 27 de agosto, 2006.

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4 MODELOS DE GESTIÓN DE EMERGENCIAS EN ESPAÑA En España, la competencia sobre la gestión de emergencias está transferida a las Comunidades Autónomas desde el año 1997 (Real Decreto 903/1997, de 16 de junio). Esta transferencia de competencias se realiza con el fin dar respuesta a la directiva europea de 1991 (Decisión del Consejo de las Comunidades Europeas 396/1991, 29 de julio) que regula el establecimiento de un número único de atención a la emergencia en todo el territorio europeo: el 112. Una vez transferida la competencia, cada Comunidad Autónoma establece su propia legislación en la materia. Si bien el Real Decreto de 1997 es muy genérico en cuanto a la forma en que debe establecerse el servicio de atención de llamadas 112, todas las Comunidades optan por crear una estructura específica de atención a la llamada de emergencia, en algunos casos basándose en el existente 061 (como Canarias, entre otros) y en otros muchos partiendo desde cero. Como consecuencia de todo esto, conviven en España tantos modelos como Comunidades Autónomas, puesto que las particularidades en diferentes aspectos convierten a cada uno de los modelos en casos únicos. No obstante, y con el fin de poder sistematizar la labor de análisis realizada y, especialmente, la presentación de resultados, se ha optado por exponer el funcionamiento de cada uno de los principales agentes involucrados: • • • •

112 Servicios Sanitarios Servicios de Extinción y Rescate Fuerzas de Seguridad

Y se han definido unas áreas genéricas que conforman la esencia de cada modelo: • • • •

Estructura (Institucional, Legislativa, Financiera, Organizativa) Medios (Medios físicos, Recursos humanos, Tecnología y Sistemas de Información) Operaciones (Coordinación, Protocolos de actuación) Medición de resultados

En este capítulo se expone cuál es la tendencia general en cada uno de estos aspectos y se comentan las particularidades más relevantes que pueden darse en algunas Comunidades. Para un análisis más detallado del modelo de cada Comunidad Autónoma se debe revisar el anexo pertinente. No obstante, existen otros agentes involucrados como personal de DGT, especialistas de medio ambiente, servicio de información de tráfico, servicios de retirada de los vehículos y limpieza de la calzada. Los servicios

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de todos estos agentes se activan a través de los centros de 112 y de las fuerzas de seguridad.

4.1 CENTROS 112 4.1.1 Estructura 4.1.1.1

INSTITUCIONAL

En todas la Comunidades el Centro 112 tiene carácter público pero su forma jurídica varía dependiendo del caso. Así, se pueden constituir como organismo público, entidad pública, servicio público o empresa pública con los matices propios de cada caso. En la práctica se trata de un formalismo jurídico que puede tener cierta trascendencia, sobre todo en lo referente a la mayor o menor flexibilidad en materia laboral. Pero no se ha detectado que el adoptar una u otra forma jurídica tenga ningún impacto funcional operativo, más bien consigue una buena adaptación local a estructura administrativa. En cuanto a la Consejería a la que se encuentra adscrito el servicio, suele enmarcarse en el ámbito de Interior y Protección Civil, y, en algunos casos, directamente de la Consejería de Presidencia o Gobernación. Este aspecto tiene una cierta trascendencia en el sentido de que, en general, las relaciones y la cooperación entre cuerpos que pertenecen a una misma Consejería suelen ser algo más fluidas que cuando pertenecen a Consejerías diferentes. En este sentido, y en relación a los demás cuerpos involucrados, las Consejerías en las que se enmarca el 112 suelen coincidir con las de los Bomberos, lo que facilita, en general, las relaciones entre ambos agentes. No obstante, existen buenos ejemplos de colaboración total entre centros 112 y otros agentes en el ámbito de otras Consejerías, como Sanidad. Una singularidad remarcable la constituye la Comunidad Canaria en donde el 112 y la coordinación de emergencias sanitarias constituyen una misma organización (empresa pública) que depende simultáneamente de 2 Consejerías: Presidencia y Sanidad. Esta empresa se llama Gestión de Servicios para la Salud y Seguridad en Canarias (GSC). 4.1.1.2

LEGISLATIVA

Tal como se comenta en la introducción de este mismo capítulo, desde un punto de vista legal, la competencia sobre la gestión de emergencias está transferida a las Comunidades Autónomas desde el año 1997 (Real Decreto 903/1997, de 16 de junio). Cuadro 4.1

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•

Real Decreto 903/1997, de 16 de junio. 1. "La introducción de un número único de llamada de todos los países de la Unión Europea permitirá a los bien en su propio país o en otro estado miembro, mayor facilidad, mediante el servicio telefónico a los urgencia....."

urgencia en ciudadanos, acceder con servicios de

2. "El número telefónico 112 podrá utilizarse por los ciudadanos para requerir, en casos de urgente necesidad, la asistencia de los servicios públicos competentes en materia de atención de urgencias sanitarias, de extinción de incendios y salvamento, de seguridad ciudadana y, por la posible necesidad de coordinar los anteriores...." 3. "El servicio de llamadas 112 será compatible con otros servicios de telecomunicaciones que sean utilizados en el ámbito de las diferentes Administraciones Públicas para la atención de las llamadas de urgencias de los ciudadanos" 4. "....., las entidades prestatarias del servicio de atención de llamadas de urgencia 112 adoptarán las medidas necesarias en relación con los servicios de urgencia de su dependencia y establecerán los acuerdos o convenios de colaboración que sean precisos cuando tales servicios no sean de su titularidad". 5. "La prestación del servicio de atención de llamadas de urgencia 112 se llevará a cabo por las Comunidades Autónomas que establecerán los correspondientes centros de recepción de llamadas de urgencia y las redes que, en su caso, fuera necesario instalar....." CUADRO 4.1: Resumen del Real Decreto 903/1997, de 16 de junio Esta legislación estatal responde a la directiva europea de 1991 (Decisión del Consejo de las Comunidades Europeas 396/1991, 29 de julio) que regula el establecimiento de un número único de atención a la emergencia en todo el territorio europeo: el 112.

•

Decisión del Consejo de las Comunidades Europeas 396/1991, 29 de julio. 1. ."....Conveniencia de crear un número de llamada de urgencia único suplementario para toda la Comunidad" 2. "..........paralelamente a los actuales de llamada de urgencia , sí fuera necesario" 3. "Los Estados miembros velarán para que se introduzca el

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112........." 4. "Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que las llamadas al número de urgencia único europeo reciban la respuesta y la atención apropiadas....". CUADRO 4.1: Resumen de la Decisión del Comunidades Europeas 396/1991, 29 de julio

Consejo

las

Es dentro de este marco legislativo en el que cada Comunidad Autónoma establece su propia legislación y reglamentación para la implantación efectiva de los medios pertinentes. 4.1.1.3

FINANCIERA

La financiación del servicio prestado por los Centros 112 es totalmente pública. La llamada es gratuita, a diferencia de otros números de emergencia, por lo que el usuario no contribuye de forma directa a su financiación y las compañías de seguros de los vehículos accidentados no cubren en ningún caso este servicio. Existen algunos casos singulares, como Cantabria, teleoperadores pertenecen a una ONG (Grupo ONCE).

donde

los

En general, la partida correspondiente se incluye en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma dentro de la Consejería pertinente. 4.1.1.4

ORGANIZATIVA

El núcleo de los Centros 112 es la sala de operaciones. La estructura general se basa en un Director General responsable de varias áreas entre la que destaca la de Operaciones a los efectos de este estudio. En esta área ocupan un papel destacado el coordinador de sala, máximo responsable de los operadores de demanda. Es de gran importancia a nivel de organización, la relación entre estos operadores y los operadores de recursos responsables de activar los medios convenientes en función de los protocolos establecidos. Los operadores de demanda dependen del propio centro 112 independientemente de que sean personal propio o subcontratado, mientras que los operadores de recursos dependen de cada agencia cuyos recursos están gestionando. Una excepción destacable en este sentido es el caso de Asturias, la Rioja, y Navarra, en el que los operadores de demanda están habilitados para activar recursos de los bomberos, según un acuerdo firmado entre ambas partes y de acuerdo con los protocolos establecidos. En varias Comunidades Autónomas, los operadores de demanda y de recursos se localizan en la misma sala o en salas adyacentes, compartiendo o no la misma aplicación de gestión. Este modelo está mucho más extendido que en los países visitados y está totalmente alineado con la estrategia que en estos momentos tratan de implantar en los Estados Unidos.

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Cuando los operadores de recursos no se encuentran en la sala del centro 112, pueden estar conectados con la aplicación del centro o recibir información de forma remota, de forma que tengan capacidad de recibir datos, o bien disponer de una aplicación completamente independiente y recibir la información únicamente por voz. Estos aspectos se analizan con más detalle en los apartados de operaciones y tecnología. Por lo general, se dispone de una sala que sirve a toda la Comunidad Autónoma, salvo en Andalucía, donde se dispone de 2 centros regionales y 8 centros provinciales, en Cataluña donde se prevé la concentración de dos centros en uno, en el País Vasco donde disponen de 3 centros regionales (dependientes del Gobierno Vasco) y en Canarias, donde existen 2 centros de coordinación (Gran Canaria y Tenerife). La principal razón de esa estructura suele ser histórica y pueden servir como un back-up en caso necesario. 4.1.2 Medios 4.1.2.1

MEDIOS FÍSICOS

El principal medio físico con el que cuenta el Centro 112 es la propia sala de operaciones y las dependencias contiguas (oficinas, salas de crisis, etc.). En la actualidad, muchos centros 112 de España disponen de unas buenas instalaciones muy nuevas o bien tienen previsto trasladarse en breve. Existen algunos centros que por su infraestructura y equipamiento destacan a nivel internacional, como es el caso del Centro 112 de la Comunidad de Madrid. En algunos casos se dispone de vehículos rodados para desplazar personal de coordinación y seguimiento en caso de emergencias graves o, incluso algún helicóptero. En algunas Comunidades, todos los vehículos de emergencia (bomberos y ambulancias) están rotulados con el número 112 como en Aragón, La Rioja, Canarias, Navarra. 4.1.2.2

RECURSOS HUMANOS

En general, el director y jefes de departamento suelen ser funcionarios, pero la mayoría de los trabajadores son teleoperadores que suelen pertenecer a una empresa subcontratada especializada que realiza el servicio. En cualquier caso, siempre se trata de personal cualificado especialmente entrenado para este tipo de labor, incluso en aspectos psicológicos y de superación de situaciones de stress. Una excepción a la subcontratación de operadores son las Comunidades de Madrid, Asturias y Navarra, pero este hecho responde a condicionantes de tipo político o estratégico sin afectar para nada al resultado funcional.

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4.1.2.3

TECNOLOGÍA Y SISTEMAS DE INFORMACIÓN

En los diversos centros existe un variado nivel de desarrollo tecnológico, pero bastante alto en general para los estándares internacionales. La tecnología en un Centro 112 abarca básicamente: •

Aplicación de gestión de las llamadas

Es la herramienta clave del Centro 112. Las funcionalidades que puede contemplar son: • • • •

árbol de preguntas para el apoyo a la tipificación del incidente, identificación automática de llamadas correspondientes incidentes ya abiertos, localización geográfica automática de la llamada, GIS (Sistema de Información Geográfica).

El árbol de preguntas guiadas para tipificar el incidente es la funcionalidad más básica y está disponible por parte de todos los centros. La asociación automática de llamadas a incidentes en base a la localización del alertante y datos proporcionados es una funcionalidad más sofisticada que no disponen todos los centros; en caso de no estar disponible sí suele ser factible la asignación manual de la llamada a un incidente ya abierto. En cuanto a la localización geográfica de la llamada, si se realiza desde teléfono fijo las compañías proporcionan automáticamente los datos del abonado, incluyendo la dirección; si se realiza desde un móvil, en algunas Comunidades Autónomas se ha alcanzado un acuerdo con los operadores de telefonía móvil para disponer de la localización aproximada por triangulación desde 3 antenas de telefonía. El máximo rendimiento para la localización de la llamada se obtiene cuando se dispone de un GIS con la cartografía definida con suficiente nivel de detalle. En los sistemas más sofisticados se dispone de información sobre elementos relevantes próximos al lugar señalizado, como gasolineras, árboles y elementos geográficos destacados. •

Aplicación de seguimiento de la emergencia

Con mayor o menor nivel de sofisticación todos los centros disponen de la funcionalidad para el seguimiento de la emergencia. Además, los datos que se introducen en la aplicación son registrados, puesto que en caso de reclamaciones posteriores el Juzgado podría solicitarlos. En estas bases de datos se registran los tiempos en que se han ido produciendo las acciones sucesivas que van conformando la resolución de la emergencia: instante de activación, momento de partida del vehículo, momento de llegada al lugar del incidente, partida hacia el centro hospitalario, llegada al centro hospitalario. No todos los agentes involucrados proporcionan estos datos al centro 112, pero constituye una buena herramienta para el seguimiento de la emergencia. Una situación ideal sería aquella en la que tanto el centro 112 como los agentes involucrados tuvieran una visión en tiempo real de la posición y

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estado de todos los vehículos involucrados en la emergencia en cuestión. Sin embargo, esta situación, que requiere la implantación de un sistema de seguimiento por GPS de todos los vehículos, no está operativa en ninguna Comunidad al 100%, aunque tampoco lo está en ninguno de los países visitados. •

Sistema de comunicaciones

Los centros 112 tienen siempre capacidad para comunicarse con los gestores de recursos correspondientes de cada cuerpo de emergencia involucrado, pero existen varios sistemas de comunicación en función de la tecnología empleada. Los sistemas más habituales son: o o o

Telefonía Radio Integración informática

Los sistemas de radio y teléfono están disponibles en todos los casos, pero si no van acompañados de algún sistema de transmisión de datos, presentan una limitación importante. Algunas CCAA (Cataluña, Canarias, La Rioja, Madrid, Murcia, Navarra, País Vasco) tiene un sistema que permite una vez que el operador telefónico ha introducido toda la información para la localización y tipificación de la emergencia en la aplicación, ésta envía todos los datos de forma automática a los gestores de recursos implicados y, además, tiene capacidad de pasar la llamada de voz del alertante a algún gestor de recursos (generalmente el médico) para completar la información lo más posible. En Galicia se están usando PDAs con móviles e internet para compartir información simultáneamente. En casi todas las Comunidades, existen planes para cambiar o mejorar sus sistemas de información para poder ser compatibles con los demás agentes. En el mismo sentido, también existen planes para incorporar sistemas de radio digital. •

Equipos de seguridad de los sistemas de información

Es de gran importancia disponer de sistemas de seguridad que protejan los datos manejados por el sistema, pero también que garanticen el funcionamiento continuo del mismo y eviten la pérdida de información. 4.1.3 Operaciones Los Centros 112 son el núcleo de la coordinación entre todos los agentes involucrados. El papel de coordinación del Centro 112 ante un incidente ordinario comprende la toma de información y la transmisión de la misma a los servicios pertinentes de acuerdo con los protocolos establecidos previamente, así como la supervisión del incidente hasta su completa finalización. En algunas Comunidades es el número único de emergencias (como Navarra) mientras que en otras conviven con otros teléfonos propios de servicios de emergencia concretos. En los Centros que disponen de localización geográfica automática de la llamada, antes de que dé comienzo la conversación, el operador puede

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visualizar el número de teléfono desde el que se está llamando y su situación geográfica. La ventaja de esta función es que, aunque la llamada se interrumpa, se le puede enviar ayuda a la localización identificada. Las funciones del Centro 112 son en todos los casos: •

Localización y Tipificación

La localización consiste en situar geográficamente el lugar del incidente con la mayor precisión posible. La tipificación consiste en clasificar en función de su tipología el incidente usando una “carta de llamada” a través de un árbol de preguntas. •

Priorización y Propuesta

Depende de la información recibida, da una prioridad a la llamada. De acuerdo con la gravedad estimada el operador dispondrá de una recomendación de despacho a los organismos que deberán participar en la resolución de la emergencia. Para ello avanzará con la carta de llamada hasta que tenga la información suficiente para el despacho correspondiente. •

Despacho a los Servicios de Emergencia

Cuando ya está claro qué Servicios de Emergencia deben acudir al lugar del incidente se procede a su despacho. Normalmente, las aplicaciones de los centros 112 tienen la capacidad de transmitir la llamada a algún especialista (p. ej. médico) para mejorar el nivel de información sobre el incidente; pero esto suele hacerse con los equipos de emergencia ya alertados. En algunos casos, el médico escucha la conversación e indica al operador de recursos qué preguntas debe ir haciendo. También se pueden dar consejos sobre las medidas preliminares a adoptar con posibles heridos. En general, el operador del 112 no toma decisiones sobre movilización de recursos concretos, sino que es un operador de los recursos de cada agente involucrado. Existe alguna excepción, como es el caso de los Servicios de Extinción y Rescate del Principado de Asturias y La Rioja, que por delegación de esta facultad son alertados directamente por el operador del Centro 112. El operador informa los teleoperadores de Bomberos, Sanidad, Fuerzas de Seguridad u otro organismo para activar sus recursos y normalmente esta pendiente para recibir una respuesta sobre la salida de los vehículos. Cuando para un mismo incidente se han generado distintas llamadas alerta, es necesario asociar estas llamadas dentro de un mismo código incidente. Las diversas llamadas producidas permiten enriquecer información que se tiene sobre el incidente a medida que los equipos emergencia se van desplazando hacia el lugar del siniestro con sanidad. •

de de la de

Seguimiento y Cierre

El incidente queda abierto hasta que todos los equipos involucrados comunican que han finalizado su actuación. El sistema de comunicación del

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status de cada uno es diferente en función de la Comunidad Autónoma y del organismo pertinente, desde sistemas puramente manuales en base a llamadas por radio o telefónicas, hasta sistemas más sofisticados con transmisión automática de datos de posicionamiento de vehículos. Los protocolos de actuación son consensuados por los diversos Servicios de Emergencias y aprobados, generalmente, por una autoridad del nivel del máximo responsable de la Consejería del que depende el servicio de emergencias en la Comunidad correspondiente. Estos protocolos son tenidos en cuenta en el desarrollo de las aplicaciones informáticas de ayuda a la gestión. 4.1.4 Medición de resultados Los Centros 112 registran los tiempos de atención de la llamada y los tiempos de despacho. En general, estos tiempos presentan buenos resultados salvo en casos de emergencias excepcionales. Si bien los Centros 112, dentro de su actividad de seguimiento de la incidencia, registran los datos sobre diversas actuaciones y tiempos de los diferentes agentes intervinientes, no es competencia suya el analizar estos datos ni tomar decisión alguna en materia de posibles mejoras de estos tiempos. El peso de los accidentes de tráfico en el total de incidencias atendidas por los Centros 112 suele estar entorno al 10% del total.

4.2 SERVICIOS SANITARIOS 4.2.1 Estructura 4.2.1.1

INSTITUCIONAL

En casi todas las Comunidades Autónomas, los Servicios Sanitarios de Emergencia dependen de la Consejería de Salud. No obstante, existen otros agentes que también realizan servicios de emergencias médicas en coordinación con los cuerpos autonómicos a través de un reparto de competencias. Es el caso de organizaciones como Cruz Roja y DYA. Mención especial por su peso en la atención de emergencias médicas merece el SAMUR del Ayuntamiento de Madrid, que tiene la competencia en todas las emergencias sanitarias que se produzcan en el dominio público del término municipal. Su forma jurídica varía, pero constituyendo siempre una organización de carácter público, ya sea a través de la figura de un organismo público o entidad pública, ya sea con una estructura integrada en la propia Administración o bien mediante la creación de una empresa pública. En el caso de Galicia destaca el establecimiento de una fundación que proporciona mucha agilidad en la tomada decisiones.

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4.2.1.2

LEGISLATIVA

Cada Comunidad dispone de su propia legislación que regula la creación de un organismo de atención de emergencias médicas, diferenciando, en general, entre el transporte programado y las emergencias. 4.2.1.3

FINANCIERA

La financiación del servicio de emergencias médicas es con cargo a los presupuestos generales de cada Comunidad Autónoma, siendo un servicio totalmente gratuito para el usuario. No obstante, en el caso de los accidentes de tráfico, en algunas Comunidades se reclama a la compañía aseguradora del vehículo o vehículos parte del coste del servicio. Estos costes sufragados suelen estar pactados con la asociación de compañías aseguradoras, UNESPA, en base a unas tarifas acordadas anualmente y cubren una parte simbólica del coste real de la intervención. 4.2.1.4

ORGANIZATIVA

En general, cada Comunidad Autónoma dispone de un servicio autonómico de emergencias sanitarias, responsable de la actuación en caso de accidentes de tráfico, entre otras funciones. No obstante, existen algunas excepciones que presentan una estructura organizativa diferente. Destacan: Andalucía En Andalucía existe una única organización de atención a la emergencia sanitaria (EPES), que se organiza en 8 servicios provinciales, de forma que en cada provincia existe un Centro Coordinador de Urgencias que recibe llamadas directamente a través del 061, o bien a través del 112. Desde estos centros se coordina además los recursos del Servicio Andaluz de Salud. Madrid En la ciudad de Madrid conviven dos organizaciones sanitarias de emergencias: el SAMUR (del Ayuntamiento de Madrid) y el SUMMA112 (de la Comunidad Autónoma). El SAMUR tiene la competencia de la atención de la emergencia sanitaria en los espacios públicos, mientras que el SUMMA112 tiene la competencia de la atención sanitaria de urgencia domiciliaria, además de todas las emergencias sanitarias en el resto de la Comunidad Autónoma de Madrid. Las operaciones se coordinan desde una sala de control, que en algunos casos se ubica en el propio centro 112 como en Madrid, País Vasco, La Rioja, Navarra, Canarias, Castilla la Mancha, Murcia. 4.2.2 Medios 4.2.2.1

MEDIOS FÍSICOS

Los medios físicos principales los constituyen los vehículos de transporte de heridos, es decir, las ambulancias. Estos vehículos suelen ser de dos tipos principales:

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• •

SVB (Soporte Vital Básico) SVA/UVI (Soporte Vital Avanzado)

La diferenciación entre uno y otro tipo viene marcada por el equipamiento del vehículo, sin existir una definición única para todas las Comunidades de lo que es un vehículo de uno u otro tipo. En los accidentes de tráfico suele ser más habitual movilizar un vehículo de SVA, a no ser que esté muy claro que los heridos son leves. Otro tipo de vehículos disponible en algunas Comunidades son los Vehículos de Intervención Rápida (VIR), que se caracterizan porque no tienen capacidad de transportar heridos, pero desplazan al médico y el equipamiento necesario. En algunas ocasiones pueden convertir un vehículo SVB en el equivalente a SVA gracias al equipamiento suplementario que disponen. En casi todas las Comunidades se dispone de uno o más helicópteros sanitarios, ya sean de uso médico exclusivo, ya de uso compartido con tareas de rescate. Algunas Comunidades como Castilla la Mancha y Castilla y León tienen planes para aumentar el uso de helicópteros. Las bases en las que se ubican los vehículos se establecen con criterios de cobertura del territorio y de la población, empleando el método del cálculo de isócronas. Suelen utilizarse como bases hospitales, Centros de Asistencia Primaria y, en ocasiones, parques de bomberos. 4.2.2.2

RECURSOS HUMANOS

El equipo humano para la atención de emergencias sanitarias se compone básicamente del personal dedicado a la gestión de los recursos en la sala de coordinación y el personal de atención en el escenario del accidente. Entre el personal de sala se diferencian dos tipos de puestos, en general: • Operadores de recursos: son profesionales cualificados para la atención de llamadas telefónicas de los acertantes; su función consiste en obtener la máxima información posible del alertante para movilizar el recurso más adecuado en función de la prioridad de la emergencia. En caso de que sea requerido consejo médico especialista puede pasar la llamada al supervisor. • Especialistas supervisores: son profesionales médicos normalmente; en el caso de accidentes de tráfico, y en el caso de que el operador de demanda haya pasado la llamada al operador de recursos, su labor suele consistir en escuchar la conversación entre el alertante y el operador de recursos e ir indicándole las preguntas a hacer. En alguna ocasión puede intervenir directamente en la conversación, especialmente para indicar consejos de actuación en relación con los heridos. El personal de atención en el escenario de la emergencia puede comprender:

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• Conductor: es el responsable de la conducción del vehículo. Requiere de un carnet de conducir cualificado. Habitualmente es también un asistente médico sanitario. • Técnico en Emergencias Sanitarias: no es una nomenclatura oficial; cada organismo se refiere a este profesional con diferente nomenclatura. Su nivel de formación no está homologado a nivel de todo el Estado, pero su función es prestar apoyo al médico y enfermero y dispone de preparación en primeros auxilios y atenciones básicas al herido. • Enfermero: responde en ocasiones a las siglas ATS/DUE. Su función es el apoyo al médico responsable. No siempre los vehículos van dotados de enfermero; depende de la configuración del equipo adoptada por cada organismo. En muchas ocasiones el equipo lo componen médico y técnico en emergencias sanitarias. • Médico: En los diferentes modelos de las Comunidades Autónomas españolas se ha optado por disponer de atención por un médico en el lugar del accidente. Es un modelo de atención como el alemán, y diferente del implantado en el Reino Unido o los Estados Unidos, donde es un paramédico el que acude al lugar del accidente. Es el máximo responsable en la atención médica al herido en el lugar del accidente. La vinculación laboral del personal con la organización puede ser de diversos tipos, variando entre Comunidades Autónomas y entre categorías dentro de una misma organización. Así, encontramos personal estatutario, personal con contrato laboral e, incluso, personal voluntario (p. ej. el SAMUR de Madrid dispone de 2.000 voluntarios y 600 profesionales). 4.2.2.3

TECNOLOGÍA Y SISTEMAS DE INFORMACIÓN

La tecnología tiene un papel especialmente importante en dos áreas específicas: aplicación de gestión de recursos y sistemas de comunicación. • Aplicación de gestión de recursos: La funcionalidad más básica consiste en disponer de un listado de los vehículos de cada base con su status en tiempo real. A partir de ahí, las aplicaciones incorporan diferentes funcionalidades con un potencial y un nivel de sofisticación creciente: localización geográfica de las unidades en tiempo real mediante GPS, transmisión automática del status en función de ubicación geográfica, asignación de vehículos en función de su status y proximidad al lugar del accidente en tiempo real. Hay que destacar por su ambición en este sentido en este sentido el proyecto llevado a cabo por el SEM en Cataluña, que se encuentra actualmente en fase de implantación. Es muy importante la conectividad entre la aplicación de gestión de recursos sanitarios y la del 112, a fin de poder disponer de la máxima información recabada por los operadores del 112 de forma inmediata. En este sentido, existen desde organismos que emplean la misma aplicación, por lo que se garantiza una integración total (ej: Canarias,

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Castilla y León), organismos que tienen las aplicaciones intercomunicadas y disponen de la información requerida (ej: País Vasco) y organismos con aplicaciones incompatibles que requieren la introducción de nuevo de toda la información relativa al incidente (ej: Cantabria). • Sistemas de comunicación: La comunicación desde el centro de coordinación con la base y los vehículos se realiza por radio y/o telefonía móvil. Todos los organismos disponen de comunicación por radio analógica como mínimo, y muchos disponen o tienen en marcha un proyecto para disponer en breve de un sistema de radio digital. Cuando no se dispone de un sistema de localización geográfica por GPS es necesario que desde el vehículo se vaya comunicando el status del mismo: alertado, de camino hacia el siniestro, atendiendo en el lugar del siniestro, de camino hacia el hospital, de vuelta a la base. Esta comunicación puede hacerse a través de un botón que transmite la información a la base sin voz, o bien por radio personalmente. Cuando la transmisión es por radio personalmente, los tiempos de cada estado no tienen la misma fiabilidad que en un sistema automático, porque la urgencia de la atención médica puede retrasar la comunicación de algún estado. • Otros recursos tecnológicos: Existen otros recursos tecnológicos que pueden resultar de ayuda a la gestión de la emergencia en algún aspecto. Así, en algunas redes de ambulancias se dispone de GPS pero no se utiliza como posicionador automático del vehículo, sino como navegador. Es especialmente útil en ámbitos que abarcan muchos municipios en emergencias urbanas. Otro dispositivo tecnológico es de la telefonía móvil por satélite para cubrir zonas de montaña con baja cobertura (existe un proyecto en este sentido de los servicios sanitarios del Principado de Asturias). 4.2.3 Operaciones El aviso de emergencia puede proceder del centro 112 o bien de algún teléfono de emergencia médica, como el 061. Si procede del 112, hay que tener en cuenta que ya existe una carta de llamada y que el alertante ya ha proporcionado, en principio, la información suficiente para la localización y tipificación del incidente. Si la aplicación lo permite, esta información es transmitida directamente al operador de recursos de la emergencia sanitaria a través de la propia aplicación. En algunas ocasiones no es necesario trasladar la llamada de voz del alertante que ha llamado al 112 al operador de recursos sanitarios; si es necesario, la llamada de voz se traspasa y el médico regulador escucha la conversación o participa en ella. En los casos en los que las aplicaciones no están conectadas, el operador del 112 llama al operador sanitario y, si es necesario, le traslada la llamada del alertante. En estos casos existe el inconveniente de que al alertante se le realizan algunas preguntas repetidas.

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Si la llamada entra a través de un número 061, es posible que el protocolo indique al final de la misma que se alerte al 112 por si tuvieran que intervenir otros servicios de emergencias. En algunas Comunidades el teléfono 061 está operativo, pero desviado al 112. Una vez se dispone de toda la información necesaria se moviliza el recurso más adecuado en función de la disponibilidad, pero, si es posible, el operador sigue realizando preguntas al alertante dirigido por el médico regulador a fin de obtener toda la información adicional posible por si hubiera que reforzar el recurso enviado o modificar la decisión tomada. Una vez en el lugar del accidente, los servicios sanitarios asumen la máxima responsabilidad en la atención médica. Generalmente, no es necesario establecer ningún mando único específico, sino que cada agente se limita a desempeñar su función en coordinación con los demás servicios de emergencia presentes (rescate y fuerzas de seguridad). Es importante en materia de coordinación in situ, las prácticas conjuntas que realizan en muchas Comunidades los servicios sanitarios y de rescate (bomberos), prácticas que no se suelen realizar conjuntamente con las fuerzas de seguridad, aunque, de hacerse, seguro que redundaría en una mejor coordinación global. En este sentido, es de destacar el Campeonato Nacional de Rescate en Accidentes de Tráfico que organiza la asociación APRAT (Asociación Profesional de Rescate en Accidentes de Tráfico), cuya última edición se realizó en Pamplona. En este campeonato anual se potencia la coordinación entre equipos médicos y de rescate y se incentiva el aprendizaje de técnicas de rescate en base a compartir las experiencias mutuas. Los protocolos de actuación de los servicios médicos de emergencias están plasmados por escrito y son de obligado cumplimiento. Existe una parte de los protocolos que debe establecerse de común acuerdo con los demás servicios de emergencia involucrados en los accidentes de tráfico, puesto que se trata de actividades que interactúan en el proceso de rescate. Los protocolos constituyen un documento estable que se revisa esporádicamente para la incorporación de posibles mejoras de actuación. Hay que diferenciar entre los protocolos de movilización de recursos y seguimiento de incidentes y los propios de la actuación in situ. 4.2.4 Medición de resultados En la emergencia médica existen dos parámetros críticos: • •

el tiempo de respuesta la adecuación de la derivación al centro sanitario más adecuado

En relación con el tiempo de respuesta, se suelen medir los tiempos intermedios y el total de las acciones que conforman la gestión de la emergencia médica. No obstante, la forma de registrar estos tiempos no siempre garantiza su fiabilidad: es el caso en el que los tiempos en que se

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cambia de estado (en camino, en el lugar, camino al hospital, etc.) son proporcionados por el personal de la ambulancia por voz. En general, no se han identificado programas periódicos de revisión y análisis de estos tiempos para la toma de decisiones que mejoren los resultados operativos. En este sentido, no ha sido posible disponer de análisis de tiempos de respuesta diferenciados por tipos de incidente, que parece la forma correcta de analizarlos, puesto que no requiere el mismo tiempo de respuesta una fractura de una mano, que un traumatismo craneoencefálico agudo o un infarto. No ha sido posible obtener estudios sobre la adecuación en la derivación del herido al centro hospitalario más adecuado por parte de los servicios de emergencias médicas. Aunque puedan existir estos estudios a otro nivel, no existen criterios consensuados sobre cómo deben medirse los resultados. El primer paso para obtener el máximo aprovechamiento de la información sobre los resultados operativos de los servicios de emergencias médicas es la definición consensuada de aquellos parámetros que son clave en el resultado del proceso y que es necesario medir todos de la misma forma. Existe en marcha un proyecto promovido por la Dirección General de Tráfico juntamente con el Ministerio de Sanidad en este sentido, aunque a la finalización del presente informe se encontraba en sus inicios y sin resultados todavía.

4.3 SERVICIOS DE EXTINCIÓN Y RESCATE 4.3.1 Estructura 4.3.1.1

INSTITUCIONAL

Los servicios de extinción de incendios y rescate presentan una gran diversidad de formas jurídicas y ámbitos de competencias geográficas, desde cuerpos con competencias municipales, hasta cuerpos a nivel de Comunidad Autónoma, concretándose a través de muchos tipos de Consorcios (provinciales, autonómicos o mixtos entre el gobierno autonómico y los municipios, como en el caso de Murcia). En los casos de cuerpos de nivel autonómico, la figura adoptada suele ser de ente público o de organismo público. Singularmente, en Galicia los servicios de extinción de incendios y rescate están subcontratados. 4.3.1.2

LEGISLATIVA

Los Servicios de Extinción de Incendios son una competencia municipal, tal como lo establece la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local. En su artículo 26 establece: “1. Los municipios por sí o asociados deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes: …

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c. En los municipios con población superior a 20.000 habitantesequivalentes, además: protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.” Sin embargo, la ley prevé que los municipios puedan asociarse para prestar este servicio, y es lo que da origen a los numerosos Consorcios existentes. Es frecuente la figura del Consorcio a nivel provincial, aunque también existen servicios autonómicos (Asturias, Baleares, Cataluña, Madrid, Navarra). 4.3.1.3

FINANCIERA

Los recursos de los servicios de rescate proceden de fondos públicos, de acuerdo con el presupuesto general de la Administración de que dependan, y con las aportaciones pactadas entre los diferentes miembros del Consorcio, en su caso. En algunos casos, las compañías de seguros se hacen cargo del servicio de acuerdo con unas tasas pactadas, pero que no reflejan el coste real del mismo. 4.3.1.4

ORGANIZATIVA

Cuando en la misma Comunidad conviven Servicios de Extinción y Rescate de nivel autonómico o provincial con otros municipales, es necesario establecer las competencias respectivas, generalmente determinando áreas geográficas de actuación. Una visibilidad conjunta de los recursos disponibles permitiría en estos casos una más efectiva movilización de vehículos si se pudieran superar condicionantes competenciales. La dificultad política de la implantación de estas prácticas es obvia, pero también es evidente que redundaría en un mejor servicio al ciudadano. Un caso particular interesante es el de Navarra y Zaragoza, en donde los Servicios de Extinción y Rescate tienen competencias médicas y disponen de unas ambulancias en los parques que, además del equipamiento médico, disponen de material de excarcelación. Es un modelo similar al francés, en el que todos los bomberos tienen formación paramédica. 4.3.2 Medios 4.3.2.1

MEDIOS FÍSICOS

Los principales medios físicos de los Servicios de Extinción de Incendios y Rescate son los propios vehículos y su equipamiento. La función de estos equipos en un accidente de tráfico es tanto el control de un posible incendio, como la liberación de personas atrapadas en el vehículo (excarcelación). Por este motivo, suelen desplazar al lugar del accidente un coche autobomba y otro vehículo más ligero con material de excarcelación (puede ser un VIR). Casi todos los cuerpos de bomberos disponen de helicóptero, ya sea de uso exclusivo o compartido con otros servicios, pero es un vehículo utilizado

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para el rescate en montaña básicamente y prácticamente nunca en accidentes de tráfico. La ubicación de los parques responde, en general, a motivos históricos y se va desarrollando a medida que crece la población. El problema de este modelo es que una vez abierto un parque es muy difícil de cerrar, en caso de requerirse una reubicación, por la presión de la población local en donde está ubicado. La ubicación de nuevos parques responde a la cobertura por isócronas del territorio de influencia de acuerdo con el desarrollo de la red vial. El Centro de Control y Seguimiento de los Recursos puede estar ubicado en el propio Centro 112 o en algún parque importante de la red. 4.3.2.2

RECURSOS HUMANOS

Los Servicios de Extinción y Rescate suelen estar formados por personal funcionario y, en algunos casos personal fijo con contrato laboral (salvo subcontrata en Galicia). Existe una cierta participación del voluntariado, pero, en general, se dedican exclusivamente a la extinción de incendios en verano. Existen programas de formación regularmente que suelen incluir prácticas conjuntas con los servicios sanitarios como mínimo una vez al año. 4.3.2.3

TECNOLOGÍA Y SISTEMAS DE INFORMACIÓN

La tecnología está presente en los Servicios de Extinción y Rescate en la aplicación de gestión de recursos y seguimiento de la flota, así como en los sistemas de comunicación. Las aplicaciones de gestión de recursos no suelen ser herramientas muy sofisticadas porque el número de intervenciones de los vehículos son escasas, en general. En algunos casos la aplicación de gestión es la misma que la del Centro 112. Algunos vehículos incorporan GPS como en Galicia, Navarra y La Rioja, sin embargo, no hay implantado ningún sistema de gestión de flotas mediante GIS. En algunos organismos se están instalando terminales portátiles para leer acceso a la intranet de la organización desde los vehículos (Bomberos de Asturias). Con este sistema y un GIS podría llegar a tenerse información sobre la posición de otros vehículos, particularmente interesante en casos de incendios por la amplitud de la zona del siniestro. Las comunicaciones en la mayoría de las CCAA son por radio analógica o digital y, en algunos casos, por telefonía móvil o PDA.

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4.3.3 Operaciones 4.3.3.1

COORDINACIÓN

El aviso de activación suele llegar a través del Centro 112, salvo en aquellos casos en que se mantiene un número de teléfono propio, en los que la llamada puede entrar directamente en el Centro de Coordinación de los Servicios de Extinción y Salvamento. Una vez recibido el aviso, el responsable de la gestión de los recursos moviliza el parque más adecuado con criterios de tiempo de llegada al lugar del siniestro. Si la llamada entra directamente, es necesario alertar al 112 por si hubiera que activar otros servicios de emergencias. En algunos casos los bomberos disponen de personal propio en el Centro 112 que es el encargado de la gestión de los recursos. Un caso especial lo constituye el Principado de Asturias y la Rioja, en que los propios operadores de demanda del 112 son los responsables de activar los recursos de uno u otro parque. Esta función pueden desarrollarla después de acordar con los responsables de los Servicios de Extinción lo protocolos de actuación en la movilización de recursos. Otro caso especial es el de los Bomberos de Navarra (ciudad de Zaragoza), que tienen funciones sanitarias y disponen de ambulancias con material de excarcelación en los parques de bomberos, siendo las primeras en ser movilizadas en los accidentes de tráfico. Con los demás servicios de emergencias, la coordinación es muy buena, en general, con los sanitarios, realizando prácticas conjuntas con cierta regularidad. 4.3.3.2

PROTOCOLOS DE ACTUACIÓN

Los protocolos de actuación se establecen en dos ámbitos: • •

Activación de recursos Métodos de actuación en la intervención

Los protocolos de activación de recursos se establecen con criterios de mínimo tiempo de respuesta y en función de las necesidades identificadas: riesgo de incendio, atrapados, mercancías peligrosas. Los métodos de actuación en la intervención se van perfeccionando con la experiencia. Es muy importante en este sentido la necesidad de actualización constante por las nuevas características de los vehículos que se incorporan al parque móvil, especialmente en materia de seguridad pasiva, como los airbags, o en materia de combustible de propulsión (gasolina, gasoil, gas, etc.). Es especialmente interesante en este sentido el proyecto e-rescate, llevado a cabo por la Fundación FITSA.

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4.3.3.3

MEDICIÓN DE RESULTADOS

Los datos registrados son, en general, escasos y se utilizan poco a nivel de detalle. Sí sirven para identificar áreas con cobertura más dificultosa para el posible establecimiento de nuevos parques, pero estos estudios se suelen realizar más bien en base a isócronas sobre la red de carreteras que sobre resultados reales de tiempos de respuesta. En algunas Comunidades, como Galicia y Castilla y León se están realizando estudios para agrupar y resituar los parques para poder mejorar los tiempos de respuesta.

4.4 FUERZAS DE SEGURIDAD 4.4.1 Estructura 4.4.1.1

INSTITUCIONAL

El organismo responsable en materia de seguridad sobre el tráfico en caso de un incidente en la vía es, en la mayor parte del Estado, la Guardia Civil de Tráfico. La Guardia Civil es un Instituto Armado de naturaleza militar que forma parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. La Constitución le fija la misión primordial de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades de los españoles y garantizar la seguridad ciudadana. Tiene una doble dependencia: del Ministerio del Interior en cuanto a servicios, retribuciones, destinos y medios, y del Ministerio de Defensa en cuanto a ascensos y misiones de carácter militar. Algunas Comunidades tienen esta competencia traspasada, como es el caso de Cataluña (Mossos d’Esquadra) y País Vasco (Ertzaintza). En Navarra, conviven en el mismo ámbito geográfico la Policía Foral y la Guardia Civil con competencias superpuestas en esta materia. Los Mossos d’Esquadra, en Cataluña, y la Ertzaintza, en el País Vasco, dependen del Departamento de Interior de los respectivos Gobiernos autonómicos. En el caso de la Policía Foral de Navarra, su origen se remonta al Cuerpo de Policías de Carreteras (1928), creado por la Diputación Foral, por lo que la misión de vigilancia y seguridad del tráfico estaba presente desde sus orígenes. Actualmente depende del Departamento de Presidencia, Justicia e Interior. 4.4.1.2

LEGISLATIVA

La Ley Orgánica 2786, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad define las competencias funcionales y territoriales de los diferentes Cuerpos de Seguridad del Estado, y en especial las de la Guardia Civil. El Real Decreto 367/1.997, de 14 de Marzo, de organización periférica de la Guardia Civil, siguiendo criterios de simplificación y racionalización

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administrativa, establece la plena adecuación de la estructura territorial del Cuerpo a la realidad autonómica del Estado, haciendo coincidir la demarcación de cada Zona con el territorio de una sola Comunidad Autónoma, con la finalidad de mejorar la coordinación de los servicios y la colaboración con los Gobiernos autonómicos. Así mismo, a consecuencia de este Real Decreto se ha procedido a la reorganización de las Jefaturas de Zona mediante la Orden General 23/1.998, de 11 de Septiembre, ajustando la orgánica de las mismas al nuevo despliegue. 4.4.1.3

FINANCIERA

La financiación de las Fuerzas de Seguridad corresponde al Estado en el caso de la Guardia Civil y a cada Comunidad Autónoma en los casos de las policías autonómicas. Las compañías de seguros no sufragan ningún gasto de la intervención de las Fuerzas de Seguridad en caso de accidente. 4.4.1.4

ORGANIZATIVA

La Guardia Civil, dentro de la Subdirección de Operaciones, dispone de una unidad funcional específica en materia de tráfico, la Agrupación de Tráfico, cuya misión es la vigilancia, regulación, auxilio y control del tráfico y del transporte y la seguridad vial en el ámbito de las vías interurbanas. Los miembros de la Agrupación de Tráfico sólo pueden asumir cometidos o misiones diferentes de los asignados a la Unidad en caso de urgencia o por graves razones de orden público o seguridad, por lo que, en general, sus miembros desarrollan funciones exclusivas en materia de tráfico. En el caso de las policías autonómicas, los miembros que las componen comparten diferentes funciones, entre ellas la de la seguridad y ordenación del tráfico; si bien existen unidades de tráfico, los miembros de las demás unidades pueden desarrollar funciones de tráfico si es necesario y están preparados para ello. 4.4.2 Medios 4.4.2.1

MEDIOS FÍSICOS

Los principales medios empleados en el desarrollo de las funciones de tráfico son las unidades rodadas, ya sean motocicletas o automóviles. El equipamiento de estos vehículos en materia de seguridad en un accidente de tráfico es, en general, escaso para la señalización de la zona del siniestro. Los automóviles suelen ir dotados de algún cono y poco más en cuanto a material de señalización, debido a que el espacio en los vehículos es limitado y compartido con otras funciones (como la vigilancia). La coordinación de los recursos se realiza desde centros de mando propios de la Guardia Civil. Las policías autonómicas también disponen de sus propios centros de gestión de recursos.

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4.4.2.2

RECURSOS HUMANOS

La Guardia Civil tiene la particularidad de ser un Cuerpo de naturaleza militar, por lo que sus miembros se rigen por su régimen militar. Los integrantes de las policías autonómicas son civiles, que acceden al cuerpo por oposición. Todos los integrantes de los Cuerpos de Seguridad estatales o autonómicos son profesionales. 4.4.2.3

TECNOLOGÍA Y SISTEMAS DE INFORMACIÓN

La tecnología está presente en la aplicación de gestión de los recursos móviles y en las comunicaciones. Cada Cuerpo dispone de su propia aplicación de gestión del parque móvil y patrullas. En el caso de la Policía Foral de Navarra emplean la misma aplicación de gestión que el centro 112, pero desde el 112 no es visible la localización de las patrullas. El aviso en el centro de coordinación de la Policía Foral se recibe mediante la transmisión de una carta de llamada directamente desde la aplicación del 112. Los vehículos, en general, no están dotados de GPS para su localización. Una excepción la constituye la Policía Foral de Navarra, que sí dispone de GPS en toda su flota y controla su localización a través de un GIS. Las comunicaciones son por radio. 4.4.3 Operaciones Los avisos de accidentes de tráfico pueden llegar a través del Centro 112 de cada Comunidad Autónoma, o bien a través del número propio de atención de emergencias en los casos de la Guardia Civil (092) o los Mossos d’Esquadra (088), o bien ser una patrulla en servicio la que detecta el accidente en la vía y alerta a su Central de Mando. Si el primer aviso lo reciben las fuerzas de seguridad, deben alertar al 112 por si hubiera que activar otros servicios de emergencias. Las fuerzas de seguridad deben avisar al Centro 112 cuando ha finalizado su intervención, que, en caso de accidente, suele ser la última en retirarse del lugar cuando el tráfico ha sido reestablecido con normalidad. Las funciones de las fuerzas de seguridad en el lugar del accidente son garantizar la seguridad de los agentes de otros cuerpos que están trabajando en la resolución de la emergencia y restablecer el tráfico con las máximas garantías de seguridad para agentes y usuarios. Normalmente, cada servicio de emergencia conoce perfectamente su cometido y no es necesario someterse al mando de ningún otro, pero el agente de la autoridad está representado por la Guardia Civil o la policía autonómica pertinente. En general, trabajan estrechamente con los servicios de tráfico de la DGT, y los respectivos servicios de gestión de tráfico en Cataluña, País Vasco y

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Navarra, para proporcionar información pertinente sobre el accidente, especialmente cuando se trata de un accidente grave que ha provocado mucha congestión. Los protocolos de actuación se establecen en referencia a la patrulla a movilizar (con criterios de proximidad al lugar del accidente) y a la actuación en el lugar del accidente. 4.4.3.1

MEDICIÓN DE RESULTADOS

La medición de tiempos de respuesta a los avisos es de carácter interno y no existe una sistemática de registro de estos datos dentro de la actuación global de todos los organismos involucrados en cada incidente. Este hecho impide un análisis de la adecuación de los tiempos de respuesta a las necesidades generadas por el propio accidente.

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5 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE ACTUACIÓN Tras la revisión del amplio número de organizaciones de gestión de emergencias que ha ocupado este estudio, la primera y más destacable conclusión es que existen, prácticamente, tantos modelos como organizaciones diferentes. La evolución histórica en el proceso de implantación de los modelos es un condicionante muy importante en la configuración de la estructura (institucional, legal, organizativa y financiera) y del propio modelo de operaciones. En el caso de España, los modelos desarrollados por las diferentes Comunidades Autónomas se encuentran en diferentes estadios de su proceso de implantación. En general, encontramos modelos bien definidos, y con un desarrollo tecnológico bastante bueno en relación a los modelos de los otros países visitados, e incluso se puede hablar de tecnología puntera a nivel internacional en algún caso concreto (como el 112 de Madrid o la aplicación en desarrollo del SEM en Cataluña). Sin embargo, del análisis realizado se extraen una serie de recomendaciones, basadas sobre todo en la experiencia de algunos modelos españoles y de otros países, cuya aplicación en todas las Comunidades Autónomas permitiría sin duda ciertas mejoras que redundarían en un mejor nivel de servicio global. Aspectos institucionales • Visión transversal • Integración entre agentes • Involucración del gestor del tráfico • Medición de resultados

Aspectos tecnológicos

Aspectos operativos

• Integración sistemas de información • Sistemas de comunicación voz + datos • Sistemas de Información Geográfica • Aplicaciones de gestión de flotas en tiempo real

• Formación • Enfoque en la capacidad vial: – Rápido restablecimiento circulación – Información vial • Sinergias entre actores

GRÁFICO: 5.1 – ESQUEMA DEL PROCESO DE MEJORAS El proceso de mejora en los modelos implantados debe responder a una progresión continua en la que se sucedan factores de tipo institucional, operativo y tecnológico, que se retroalimentan entre sí y permiten avanzar

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de forma global. El esquema del gráfico 5.1 muestra de forma gráfica este proceso. Cada recomendación, comprende su descripción, el objetivo perseguido, algunas experiencias relevantes y una serie de acciones concretas recomendadas. La lectura de las recomendaciones muestra de forma clara el proceso de retroalimentación de las mejoras, tal como se pretende esquematizar en el gráfico 5.1.

5.1 RECOMENDACIONES DE ACTUACIÓN 5.1.1 Enfoque desde la perspectiva de la capacidad vial El accidente de tráfico, además de una emergencia médica para las personas involucradas, constituye un incidente en la red vial que supone una reducción de su capacidad. Esta reducción de capacidad, en función del volumen de circulación de la vía, puede generar una situación de congestión mayor o menor, con un doble impacto: por un lado, supone una pérdida de horas para los usuarios de la vía con un elevado coste económico, y, por otro, y mucho más importante, puede generar accidentes de tráfico secundarios, que en países en los que se han realizado estudios en la materia (como Estados Unidos) se estiman en alrededor de un 25% del total de las incidencias. Objetivo Abordar la respuesta a las emergencias de tráfico desde el punto de vista de la gestión de la capacidad vial con una doble finalidad: reducir incidentes secundarios y minimizar costes de la congestión. Experiencias relevantes o En Holanda, EEUU e Inglaterra se dispone de estudios muy exhaustivos sobre el coste de la congestión que suponen los incidentes de tráfico en los que se evalúan las horas perdidas por los usuarios de la vía afectada. o El Department of Transportation de los Estados Unidos dispone de estudios en materia de incidentes secundarios en un abanico muy amplio del país y estima la cifra de incidencias secundarios en alrededor de un 25% del total de incidencias. Acciones recomendadas o Revisar las políticas operativas en materia de colocación de los vehículos de los Servicios de Emergencia en el lugar del incidente, de forma que se minimice el impacto sobre la capacidad de la vía dentro de las condiciones de máxima seguridad para los agentes intervinientes en la propia emergencia. o Integrar de alguna forma al responsable de la gestión del tráfico en el equipo de gestión de emergencias, de forma que pueda apoyar a los equipos de rescate realizando tareas logísticas y de señalización del lugar del incidente

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o Gestionar la información a transmitir a los usuarios de la vía: paneles informativos, mensajes de radio, etc. 5.1.2 Priorización de la eficacia competencias administrativas

operativa

por

encima

Prestar el mejor servicio al ciudadano en situación de emergencia debe ser la meta de todo Servicio de Emergencias, por encima de divisiones administrativas geográficas o competenciales. En el caso de incidentes de tráfico normales, la movilización de recursos responde siempre a criterios de áreas de actuación y disponibilidad de recursos dentro del área, y esta práctica lleva a que no siempre se movilice el recurso cuyo tiempo de respuesta sea menor. La propia estructura organizativa del sistema en su conjunto impide o complica, en muchas ocasiones, la toma de decisiones más eficientes. Objetivo Establecer los protocolos de activación de recursos en función del mejor resultado operativo posible, superando competencias administrativas preestablecidas. Experiencias relevantes o En caso de emergencias de dimensiones excepcionales, por el número de efectivos que requieren, se movilizan equipos de áreas colindantes, que se desplazan fuera de su área habitual de actuación. Este tipo de colaboraciones se da incluso entre Comunidades Autónomas diferentes si la magnitud del caso lo justifica. Sin embargo, los procesos de movilización de recursos en estos casos no son tan eficientes como en los procesos de movilización de recursos propios, porque tienen que establecerse los contactos entre responsables de organizaciones diferentes. Se repite abajo o En incidentes de tráfico, los modelos de activación de recursos suelen ser rígidos en función de áreas geográficas y competenciales de actuación predeterminadas. Las mayores posibilidades de ineficiencia se producen en aquellos ámbitos en que conviven en un espacio reducido diferentes servicios con funciones análogas y limitaciones territoriales próximas. o En casos excepcionales, los servicios de emergencias pueden solicitar apoyo a los servicios de otros cuerpos colindantes con su ámbito geográfico, ya sea dentro de la propia Comunidad Autónoma o en Comunidades Autónomas limítrofes. Sin embargo, esta medida sólo es excepcional, cuando los servicios propios se encuentran desbordados. Acciones recomendadas o Potenciar la visión global de todo el sistema de respuesta a las emergencias frente a la visión local de cada agente. o Redefinir el papel de organizaciones con competencias superpuestas en un mismo ámbito geográfico, o bien dotar al sistema

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de la suficiente transparencia como para movilizar recursos de una u otra organización bajo criterios exclusivos de nivel de servicio. Ejemplos: Policía Foral y Guardia Civil en Navarra o SAMUR y SUMMA en Madrid. o Establecer sistemas de activación de recursos de diferentes organizaciones en tiempo real en función de tiempo de respuesta (ej: bomberos de Comunidad Autónoma y bomberos municipales) superando barreras geográficas. En tiempo real implica conocer la disponibilidad de recursos de diferentes organizaciones en un momento dado: puede ocurrir que el recurso cuya base está más próxima al incidente esté ocupado con otro servicio y que sea más rápido movilizar un recurso de una organización colindante antes que otro recurso de la organización responsable del área de actuación. 5.1.3 Integración de equipos humanos entre organizaciones Por muy precisa que sea la descripción de los procedimientos operativos y por muy avanzada que esté la implantación tecnológica, en la resolución de la emergencia el factor humano se muestra un aspecto clave en todos los modelos analizados. Es por ello que en muchas organizaciones se han dado cuenta de la importancia de potenciar las relaciones entre los equipos que habitualmente participan en la gestión de las mismas emergencias. Objetivo Potenciar al máximo el entendimiento entre los agentes coparticipantes en la gestión de la emergencia de tráfico, a fin de: o o o o

Compartir información y datos disponibles Identificar nuevas oportunidades de financiación Centralización de las operaciones Mejorar tiempos de respuesta globales

Experiencias relevantes o En Estados Unidos, los diferentes estados están potenciando el alojamiento de los coordinadores de los diferentes Servicios de Emergencias en un edificio único, aunque estén en salas diferentes, para facilitar el contacto entre los miembros de los diferentes equipos. Existe un programa del Gobierno Federal que proporciona fondos para sufragar programas de los diferentes estados únicamente en el caso de que se trate de programas que potencien la integración de los diferentes equipos humanos. o En Orlando, en el Estado de Florida, la rigidez en la asignación presupuestaria de los Servicios de Emergencias ha llevado a la puesta en marcha de un programa de colaboración entre agencias para el desarrollo de una aplicación de gestión de recursos entre todos ellos, permitiendo un ahorro sensible en los costes globales de implantación.

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o En el País Vasco, el servicio de tráfico comparte el mismo edificio que el centro 112, lo que se ha valorado dentro de la organización como una experiencia muy satisfactoria. Acciones recomendadas o Compartir edificio de gestión de recursos por parte de agentes de la misma Comunidad Autónoma, ya que, además del ahorro financiero que esto supone, permite la interacción entre los miembros de los diferentes Servicios de Emergencias. o Tratar de ubicar a los miembros de coordinación de los diferentes Servicios de Emergencia en instalaciones comunes que faciliten la relación entre sus miembros. Existen numerosas Comunidades Autónomas donde esto ya ocurre en el edifico del Centro 112. 5.1.4 Integración de sistemas de información La transmisión de la información entre todos los Servicios de Emergencias involucrados en un incidente determinado debe realizarse con la máxima transparencia y velocidad. Para ello es necesaria la máxima compatibilidad entre los sistemas de información que gestionan las aplicaciones de los diferentes agentes involucrados. Objetivo Facilitar la transmisión de información entre los agentes involucrados a fin de dotar al sistema global de emergencia de la máxima transparencia y minimizar los tiempos invertidos en alertar y movilizar recursos. Experiencias relevantes o Existen varias Comunidades Autónomas en las que parte o todos los Servicios de Emergencias disponen de aplicaciones totalmente compatibles entre sí y, especialmente con el Centro 112. En algunos casos la aplicación utilizada es la misma, como es el caso de Canarias, Navarra y País Vasco, mientras que en otros se dispone de aplicaciones integradas mediante interfaz. o Varios Centros de Gestión de Tráfico en los Estados Unidos han sido concebidos bajo la premisa de operar en ellos las diferentes agencias involucradas. En estos centros los Servicios de Emergencias disponen de aplicaciones de gestión totalmente integradas entre sí. Es el caso de las instalaciones en el Westchester County (Nueve York) y Montgomery County (Maryland). o Compartir la aplicación de gestión de recursos y desarrollar mejoras conjuntamente por parte de agentes de la misma Comunidad Autónoma o Servicios de Emergencias homólogos de diferentes Comunidades Autónomas. o En Galicia se facilita información sobre el desarrollo de la emergencia en tiempo real a través de Internet, PDAs y telefonía móvil.

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Acciones recomendadas o Siempre que sea posible se recomienda disponer de una aplicación común a los diferentes agentes involucrados en las mismas emergencias. De no ser posible, establecer las conexiones pertinentes para alcanzar la máxima integración entre aplicaciones informáticas, de forma que la transmisión de información por voz quede reducida al mínimo imprescindible. o El nivel de integración debe ser especialmente efectivo en las operaciones en tiempo real, cuando los tiempos de comunicación son críticos. o En el ámbito de las comunicaciones, en muchas Comunidades Autónomas se ha optado por la radio digital, estando operativa en algunas y en fase de implantación en muchas otras. El coste de su implantación y la cobertura actual disponible pueden ser un freno a estas iniciativas. Se recomienda estudiar la posibilidad de implantar la utilización de tecnologías de comunicación por voz más básicas y económicas, como el Airwave, cuando no sea viable la implantación de la radio digital. 5.1.5 Tecnología de gestión de flotas La tecnología de gestión de flotas en base a aplicaciones basadas en Sistemas de Información Geográfica (GIS) con posicionamiento de los vehículos en tiempo real con GPS está bastante extendida en otros sectores como el del transporte por carretera y el del taxi. Sin embargo, se ha observado que existen pocas experiencias en el ámbito de la gestión de las emergencias, tanto a nivel español como fuera de España, salvo contadas excepciones (Navarra y otras) y aún en estos casos dista mucho de extraerse el máximo potencial de estas aplicaciones. Objetivo Obtener el máximo rendimiento de la flota operativa en base a la aplicación de tecnologías de identificación de los recursos más adecuados en tiempo real. Experiencias relevantes o El estado de Utah, en EEUU, dispone de un sistema CAD (Computer Aided Dispatching) que permite activar todos los recursos de emergencia automáticamente mediante la aplicación informática, pudiendo también visualizar la localización de los vehículos en tiempo real y compartir esta información con todos los agentes y organizaciones involucrados. El estado de Washington tiene un sistema parecido que funciona a traves de internet. o El RACC dispone de una aplicación de gestión de la flota de grúas y vehículos de asistencia mediante localización por GPS, que permite la asignación automática de servicios a determinados recursos en función de su posicionamiento en tiempo real. Aparte de reducciones en los tiempos de asistencia que son difíciles de evaluar

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por el incremento de flota simultáneo a la puesta en marcha de la aplicación, uno de los principales ahorros de la aplicación está en los operadores de gestión de recursos. o El servicio Radio Taxi en Barcelona dispone de una aplicación de gestión de flota por posicionamiento que está operativa desde hace 5 años. El nivel de satisfacción alcanzado con esta experiencia es muy alto, tanto en términos de nivel de servicio, como de ahorros en la gestión (operadores de recursos). Una de las ventajas de la aplicación es la posibilidad de registrar de forma automática una gran cantidad de datos, que analizados de la forma adecuada permiten obtener mucha información útil para la toma de decisiones posterior (posicionamiento de la flota, identificación de horas punta, etc.) o El SEM (Servei d’Emergencies Mèdiques) en Cataluña tiene en marcha un proyecto muy ambicioso de desarrollo de una nueva aplicación de gestión de los recursos, que incluirá una función de gestión de la flota por posicionamiento en tiempo real que se prevé vaya a facilitar mucho la labor de los operadores de recursos, además de optimizar la asignación de vehículos a incidentes concretos. Acciones recomendadas o Analizar las ventajas de la implantación de una aplicación de gestión de flotas en base a un GIS. o Tratar de desarrollar la aplicación conjuntamente con otros agentes involucrados, para facilitar posteriormente el intercambio de información, y permitir una sensible reducción en los costes de implantación y mantenimiento. 5.1.6 Visión transversal única Consiste en disponer de la posibilidad de ver en tiempo real la actuación de los diversos agentes involucrados en la atención de una emergencia, a fin de disponer de la información global para la toma de las mejores decisiones. 112

Accidentes tráfico (5-10%)

Fuerzas Sanitarios

Bomberos

Otros

Seguridad

GRAFICO: 5.2 – TRANSVERSALIDAD DEL PROCESO

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Tal como se puede observar en el gráfico 5.2, los accidentes de tráfico sólo representan entre un 5% y un 10% del total de servicios de las organizaciones de emergencias, lo que explica en parte la dificultad en establecer un único propietario de todo el proceso, dado que la mayor parte de los recursos de estas organizaciones deben dedicarse a otro tipo de emergencias. Objetivo Alinear las acciones de todos los agentes involucrados en una misma estrategia y operativa focalizada en resultados globales. La optimización de las partes no es necesariamente igual a la optimización del sistema conjunto, por lo que esta visión global ha de permitir la toma de decisiones mejores. De esta forma, se podría conocer la idoneidad de los recursos globales, la distribución de costes. Experiencias relevantes o No se ha identificado ningún modelo de gestión de emergencias en donde exista un actor que desarrolle plenamente este papel de coordinador global de recursos con capacidad de toma de decisiones. La tónica general, tanto en España como fuera, es que cada Servicio de Emergencias tiene plena potestad sobre la toma de sus propias decisiones. En algunas Comunidades Autónomas el Centro 112 dispone de una visión bastante buena de la operación realizada por los diversos agentes, aunque no siempre en tiempo real, y dispone de un registro de los tiempos de respuesta proporcionados; sin embargo, no dispone de ninguna capacidad de decisión sobre la actuación de los diversos agentes. Acciones recomendadas o Sondear la posible viabilidad de dotar a algún agente de una mayor capacidad de decisión sobre las operaciones que son responsabilidad de otros Servicios de Emergencias, especialmente en materia de movilización de recursos. o De no ser posible, o bien en una fase transitoria, suplir esta figura con la máxima transparencia posible en las operaciones llevadas a cabo por los diferentes agentes, de forma que cada agente involucrado en una emergencia determinada disponga de la máxima información sobre la actuación de los demás (qué vehículos han sido movilizados, posición de los vehículos movilizados, tiempo estimado de llegada, etc.) 5.1.7 Mayor involucración del gestor del tráfico en la emergencia En algunos de los países visitados se ha observado un papel más activo en las operaciones relativas a la gestión de los incidentes de tráfico por parte del organismo responsable del tráfico. En general, este organismo depende del Ministerio de Obras Públicas, que es responsable de la construcción y mantenimiento de la red vial, además de la gestión del tráfico. Tal vez esta estructura institucional facilita la involucración del gestor del tráfico en la

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resolución de incidencias viales, puesto que las reparaciones posteriores son responsabilidad del propio Ministerio de Obras Públicas. En cualquier caso, se ha observado que esta experiencia proporciona resultados muy satisfactorios por parte de todos los agentes en aquellos países en los que está funcionando. Objetivo o Mejorar la seguridad del tráfico en caso de incidente y el rápido restablecimiento de capacidad de la vía, potenciando el papel operativo sobre el terreno del responsable de la gestión del tráfico (Dirección General de Tráfico y organismos equivalentes en Cataluña y País Vasco). Experiencias relevantes o En el Estado de Nueva York, en el Hudson Valley, el programa H.E.L.P (Highway Emergency Local Patrol) está operativo durante las horas punta de los días laborables y su misión es prestar ayuda de forma gratuita a los usuarios que han sufrido algún incidente menor en la vía. o En el Estado de Maryland está operativo el programa CHART (Coordinated Highways Action Response Team), que aúna los esfuerzos del Maryland Department of Transportation, Maryland Transportation Authority y la Policía Estatal de Maryland, en colaboración con otras agencias federales, estatales y locales. Su misión es reducir la congestión no recurrente de la red vial debida a distintos tipos de incidentes, entre ellos los accidentes de tráfico. Sus resultados son muy satisfactorios. Una acción particular de este programa de especial interés es la activación durante las horas punta de un servicio de retirada de vehículos con una alta capacidad de respuesta, incluyendo grúas para la retirada de vehículos pesados en la red metropolitana. o En el Reino Unido se ha creado recientemente el cuerpo de los Highways Agency Traffic Officers que asume ciertas funciones de gestión del tráfico en la red vial principal en estrecha colaboración con la Policía. Se trata de un cuerpo civil con unas funciones y potestades muy restringidas al control y gestión del tráfico. Suponen una ayuda importante en los casos de incidentes de tráfico. o En Holanda se ha creado un servicio con capacidad para asistir a vehículos averiados y para tomar las medidas pertinentes para aislar el incidente en la vía, proporcionando incluso unos primeros auxilios a las víctimas antes de que hayan llegado los servicios de emergencias médicas. Acciones recomendadas o Puesta en marcha de un equipo móvil de apoyo logístico (iluminación nocturna, gestión con compañías en caso de posible afectación a infraestructuras de suministro, etc.), y señalización del incidente (conos, señales luminosas, etc.)

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o Crear o contratar equipos de retirada rápida de vehículos en zonas metropolitanas durante las horas punta, incluyendo capacidad para la retirada de vehículos pesados. o Estudiar por parte de los organismos responsables del tráfico (DGT y servicios autonómicos) la posibilidad de implantar programas para la gestión operativa de incidentes de tráfico. 5.1.8 Políticas de medición y seguimiento de resultados Existe una gran laguna en la definición de unos indicadores de rendimiento de los diferentes Servicios de Emergencias que sean comunes a todos ellos y, por tanto, útiles para poder evaluar los resultados obtenidos y plantear y medir los resultados de posibles propuestas de mejora. La tónica general es que cada organismo define sus propios parámetros, con diferentes criterios y con diferente nivel de precisión y exhaustividad en la medida de los mismos. Los parámetros que todos miden son los que se registran normalmente en los sistemas del Centro 112 en materia de tiempos de respuesta para poder reproducir a posteriori una intervención determinada en caso de posibles reclamaciones futuras; pero aún así, la tecnología empleada en la propia medición no siempre garantiza una recogida de la información precisa y consistente. Objetivo Mejorar la gestión en base al seguimiento de resultados, estableciendo para ello unos indicadores de rendimiento y unos criterios de medición de los mismos aptos para su implantación y comunes a los diferentes agentes en todas las Comunidades Autónomas. Definir claramente los objetivos de rendimiento para cada servicio de emergencia. Experiencias relevantes o En Alemania, la legislación establece los tiempos máximos de respuesta en caso de emergencia desde que se alerta al teléfono de emergencias. Este hecho obliga a definir de forma precisa qué parámetros hay que medir y el porcentaje mínimo de cumplimiento de los tiempos establecidos en cada caso. o Existe un programa en marcha promovido por la Dirección General de Tráfico en colaboración con el Ministerio de Sanidad, cuyo objetivo es la definición de los parámetros de medida adecuados en la gestión de las emergencias de tráfico. o En el Reino Unido28 los servicios de sanidad disponen de un sistema de medición de resultados de rendimiento que es público y accesible por internet. Los indicadores adoptados son muy completos y permiten las comparaciones entre distintos centros fácilmente. o El estado de Washington, EEUU, es el estado que ha ido más lejos en la medición de resultados. Periódicamente se publica el “Grey Notebook” que medir todos los operaciones del departamento de 28

NHS: Star Ratings obtenido de http://www.nhs.uk/England/aboutTheNHS/starRatings/default.cmsx el 4 de agosto de 2006.

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carretera incluyendo lo de responder a los incidentes29. Además, existe otros organismos a nivel nacional que han promover indicies para medir sus resultados (ver apartado de medición de resultados en sección de EEUU) Acciones recomendadas o Establecer parámetros de seguimiento de resultados, que contemplen el tipo de emergencia, que sean fáciles de medir y, sobre todo, consensuados, de forma que la comparación de resultados de diferentes actores permita identificar las políticas de mejora adecuadas. 5.1.9 programas de FORMACIÓN/ Guías nacionales Objetivo Disponer de unas guías comunes y generales para la formación del personal de emergencias y para la gestión de las incidencias y accidentes del tráfico. Así, cada Comunidad Autónoma podría emplear estas guías como una base para sus propios programas regionales. Experiencias relevantes o En Holanda, existen centros de formación para todos los agentes involucrados en la gestión de emergencias, independientemente del cuerpo al que pertenezcan. Una directiva nacional especifica que todos los agentes de emergencias deben conocer perfectamente los roles y procesos operativos de los demás servicios. Este hecho permite a cada servicio centrarse más en su propio objetivo, al conocer cómo se cubren las demás necesidades de la emergencia. o Las prácticas conjuntas de Servicios de Extinción y Rescate y de Sanitarios son habituales en muchas Comunidades Autónomas con una frecuencia mínima anual. Estas prácticas permiten, además de mejorar las técnicas de rescate, conocerse entre sí a los integrantes habituales de los equipos de los dos Servicios de Emergencias. o Una experiencia singular es la que constituye el Campeonato Nacional de Rescate en Accidente de Tráfico promovido por la asociación APRAT (Asociación de Profesionales del Rescate en Accidentes de Tráfico), en el que durante unas jornadas participan equipos de rescate (bomberos y sanitarios) de diferentes puntos de España. A parte del aprendizaje que supone el evento para todos los equipos por el hecho de observar las técnicas de los demás equipos, en la fase de preparación entre bomberos y sanitarios se fomenta de forma muy importante la coordinación entre equipos que trabajan juntos en el día a día. o En EEUU, existen unas Guías Nacionales que describen los procedimientos, modos de comunicación, acuerdos institucionales y servicios a activar dependieno de la naturaleza del incidente. 29

Grey Notebook obtenido de http://www.wsdot.wa.gov/accountability/ el 4 de agosto de 2006.

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Acciones recomendadas o Definir una Guías Nacionales para la fomación y gestión incidentes en carretera. o Potenciar las políticas de formación conjunta entre diferentes cuerpos que constituyen los Servicios de Emergencia una misma Comunidad. o Incorporar en las prácticas conjuntas a las Fuerzas Seguridad en su papel de velar por la seguridad de agentes emergencia y usuarios de la vía.

de los de de de

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REFERENCIAS Balke, Kevin, et. al. “Incident Management Performance Measures,” obtenido de http://ops.fhwa.dot.gov/incidentmgmt/docs/incident-mgmtperf/section1.htm el día 9 de junio de 2006. Dirección General de Tráfico. (2005), “Plan Estratégico de Seguridad Vial (2005 -2008),” obtenido de http://www.dgt.es/dgt_informa/observatorio_seguridad_vial/plan_estrategi co_seguridad_vial.htm el día 4 de agosto de 2006. Directorate General Energy and Transport obtenido de http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/figures/pocketbook/2005_en.ht m el día 23 de agosto, 2006. European Transport Safety Council (ETSC) Briefing. February, (2006), “Third Road Safety Action Programme – Mid-Term Review,” obtenido de www.etsc.be el 23 de agosto, 2006. European Transport Safety Council (ETSC). (2006), “A Methodological approach to National Road Safety Policies, Examples of best practices,” pgs. 30-39. Brussels European Transport Safety Council (ETSC). 2006,”Road Accident Data in the Enlarged European Union: Learning from each other,” pg. 6. Brussels. European Transport Safety Council (ETSC). 1999. “Reducing the severity of road injuries through post impact care obtenido de http://www.etsc.be/oldsite/care.pdf#search=%22reducing%20the%20seve rity%20post%20impact%20care%22 el día 8 de agosto, 2006. Farradyne, P. B. (November 2000), “Traffic Incident Management Handbook,” Prepared for Federal Highway Administration, Office of Travel Management. USA. Obtenido de (http://www.itsdocs.fhwa.dot.gov/jpodocs/rept_mis/@9201!.pdf) el día 27 de agosto, 2006. Federal Highway Administration. Transportation Performance Measures Web Page, obtenido de http://www.ops.fhwa.dot.gov/Travel/Deployment_Task_Force/perf_measur es.htmon el 27 de agosto 2006. Ministerio del Interior. (2006), “Durante 2005 se han producido 182 muertos menos que en 2004,” obtenido de http://www.mir.es/DGRIS/Notas_Prensa/Trafico/2006/np010205.htm el 23 de agosto, 2006 Monclus, Jesús, European Transport Safety Council (ETSC). (2006), “A Methodological approach to National Road Safety Policies, Examples of best practices,” pg. 26

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Agradecimientos Desde aquí deseamos agradecer la colaboración prestada por un gran número de profesionales del emergencias, tanto en España como en el resto visitados, sin cuya participación este estudio no realizarse.

desinteresada sector de las de los países habría podido

En España: Adrià Puigpelat Marín, Jefe de Servicio de Seguridad Vial, Barcelona Alberto Otamendi, SOS Navarra, Pamplona Angel Largatxa Cerro, Diputación Foral de Bizkaia, Bilbao Anna Miró, 112 Catalunya, Barcelona Antonio Álvarez, SESCAM-Servicio de Salud de Castilla la Mancha, Toledo Antonio Zubiaur, Servicio de Urgencias Extrahospitalarias, Pamplona Brazilio Teja, Servicio Sanitario de La Rioja, Logroño Carlos Barberán, Bomberos de la Comunidad de Madrid, Madrid César Álvarez, Centro 112, Asturias Cesareo Rey Noya, Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento de Excmo. Ayuntamiento de Santiago, Santiago de Compestola Daniel Cornudella, RACC, Barcelona David Rotger, Bomberos de Mallorca, Mallorca Diego del Rey, Centro de Coordinación de Emergencias de la Región de Murcia, Murcia Dolores Riart, 061 ib-salut, Mallorca Domingo Sobrion, Autopistas Vasco-Aragonesas Dominique Cherel des Roys du Roure, Traductora e intérprete, Barcelona Ernesto Armañanzas, Agència Valenciana de Salut, Valencia Fernando Pastor, SOS Aragón, Zaragoza Francisco Bonilla, EPES-Empresa Pública de Emergencias Sanitarias, Sevilla Francisco Román, Emergencias 112 Andalucía, Sevilla Francisco Valido, CECOES 112- Centro Coordinador de Emergencias y Seguridad, Gran Canaria Germán Lizondo, Mossos d’Esquadra, Barcelona Gonzalo Alcalde, Autopistas Vasco-Aragonesas Idoia Revilla, Servicio Vasco de Salud, Bilbao Ignasi Lamarca, Consultor, Barcelona Javier Pinedo, Servicio de Atención de Urgencias 112 de Castilla la Mancha, Toledo Javier Quiroga, SAMUR-Servicio de Atención Médica de Urgencia, Madrid Javier Sanchez Martin, Jefe de Servicio de Centro de Emergencias 112 SOS-Galicia, Santiago de Compostela Jesús Abrisqueta, Gerencia de Emergencias 061, Murcia Jon Aizpurua, Centro de Gestión de Trafico, Bilbao José Ángel Galán, Bomberos de Castilla la Mancha, Toledo

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José Arroyo, Servicio de Atención de Urgencias 112 de Castilla la Mancha, Toledo José Franco Arroyo, Servicio Cántabro de Salud, Santander José Ignacion Trancho, Responsable del Servicio SOS-Deiak, Bilbao José Javier Boulandier, Consorcio de Bomberos de Navarra, Pamplona José María Ongay, Policía Foral de Navarra, Pamplona Jose Mayol, Asistencia Primaria Madrid José Rodríguez-Maimón, SOS Rioja, Logroño Juan Carlos González, Dirección General de Tráfico, Madrid Juan Carlos Pérez, CECOES 112- Centro Coordinador de Emergencias y Seguridad, Gran Canaria Julián Martinez, Servicio Sanidad 061, Valladolid Julián Prudencio Almida, CEIS Rioja, Zaragoza Luis González, Consorcio de Extinción de Incendios y Salvamento de la Región de Murcia, Murcia Luis Medina, SPEI Zaragoza, Zaragoza Manuel Fraile del Rio, 112 de Castilla y León, Valladolid Manuel López, Bomberos del Principado de Asturias, Asturias María Cegarra García, Fundación Pública Urxencias Sanitarias de Galicia061, Santiago de Compostela María Jesús Pérez, Coordinadora 112, SOS Cantabria 112, Santander María José Villanueva, SAMU-Servicio de Asistencia Médica de Urgencias, Asturias Miguel Ángel Aguirre, DGT de La Rioja, Logroño Miguel Ángel Ruiz, Centro de Atención de Urgencias y Emergencias de Extremadura 112, Mérida Miguel Ángel Tena, Destacamento de Tráfico de Zaragoza, Zaragoza Natalia Rivera, Servicio Sanitario de Aragon, Zaragoza Pedro Martínez, SUMMA-112-Servicio de Urgencias Médicas de Madrid, Madrid Rafael Martinez, Consorcio Provincial de Bomberos de Valencia, Valencia Raimundo Herraiz, Servicio 112, Madrid Ricard Armengol, SEMSA, Sistemes d’Emergències Mèdiques, SA, Barcelona Ricard Maxenchs, Abertis, Barcelona Txema Unanue Munduate, Servicio vasco de Salud, Bilbao Vicenç Gasulla Fernández, Divisió Central de Trànsit, Mossos d’Esquadra, Barcelona Vicente Soria, 112 Baleares, Mallorca

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En el resto de países: Alastair Maxwell, TRL, Inglaterra Bernard Duwez, SDIS64-Service Départamental d'Incendie et de Secours, Pau, Francia Brian Stoneman, TRL, Inglaterra Christine Kellermann, BAST, Cologne, Alemania Claudia Kaminski, Malteser Hilsdienst, Alemania David L. Helman, Federal Highway Administration, Washington, D.C., EEUU Eric Ledoux, SDIS64-Service Départamental d'Incendie et de Secours, Pau, Francia Francis Carlyle, Highways Agency, UK Henry DeVries, New York State Department of Transportation, Westchester, EEUU Ira S. Promisel, New York State Police, Hudson Valley Transportation Management Center, Hawthorne, EEUU Jennifer D. Heller, Florida State Department of Transportation, Deland, EEUU John Cobrin, Wisconsin Department of Transportation, Madison, Wisconsin, EEUU Joseph Conn, ATI, Arlington, Virginia, EEUU Laufens, Malteser Hilsdienst, Alemania Major Steven Williams, Florida Highway Patrol, Tallahassee, EEUU Martin Mönninghoff, Police Director, Polizei-Führungsakademie, Münster, Alemania Michael J. Zezeski, Maryland Department of Transportation, Hanover, Maryland, EEUU Michelle Vie, Ministerio Interior, Francia Paul Brennan, Lawrence General Hospital, Massachusetts, EEUU Paul L. Clark, State Department of Transportation, Tallahassee, EEUU Rene van Zutphen, ICT, Amersfoort, Holanda Rob Snelleman, Police, Waddinxveen, Holanda Robert L. Freeman, Montgomery County,Rockville, Maryland, EEUU Stefan Kowal, Police Liaison Officer, Highways Agency, Manchester, UK Tamara Kellogg, Lawrence General Hospital, Massachusetts, EEUU Ulrike Pohl, University of Applied Sciences Cologne, Cologne, Alemania Volker Ruster, Bomberos de Cologne, Cologne, Alemania Willem Jan, Delft, Holanda