Campaña de incidencia sobre las municipalidades rurales en el Perú

LA CAMPAÑA DE INCIDENCIA SOBRE LOS MUNICIPALIDADES RURALES EN EL PERÚ Sistematización de la Experiencia Índice Breve presentación I.

LA EXPERIENCIA 1. La Propuesta Inicial de Incidencia 1.1. Lo que entendemos por incidencia 1.2. Justificación de la campaña 1.3. La propuesta inicial de incidencia política Objetivos Condiciones necesarias Articulación y organización de actores Las Estrategias Generales de Intervención 1.4. Los hitos de la campaña

II. LA PUESTA EN MARCHA DE LA CAMPAÑA 2.1. El contexto Condiciones favorables del contexto político Condiciones favorables en lo público Condiciones desfavorables 2.2. Desarrollo de las estrategias principales a) Construcción de alianzas b) Elaboración de propuestas técnicas La propuesta normativa inicial Instrumentos utilizados c) Influencia en actores políticos d) Influencia en la opinión pública III. EVALUACIÓN DE LA EXPERIENCIA 3.1. Los resultados 3.2. Las limitaciones y acciones alternativas 3.3. Las herramientas más importantes 3.4. La relación con los medios de comunicación 3.5. La institución responsable IV. LECCIONES APRENDIDAS V. RECOMENDACIONES 5.1. Sobre las Entidades Públicas 5.2. Sobre los actores sociales 5.3. Sobre las estrategias para la incidencia Anexos 1

LA CAMPAÑA DE INCIDENCIA SOBRE LOS MUNICIPALIDADES RURALES EN EL PERÚ Sistematización de la Experiencia Breve presentación El presente documento presenta los aspectos fundamentales de la evaluación y sistematización de la campaña de incidencia política orientada a que la Ley Orgánica de Municipalidades en el Perú, apruebe un conjunto de normas con relación a las Municipalidades Rurales. Esta campaña estuvo coordinada por la ONG Calandria, en el marco del proyecto “Rol del Periodismo e Incidencia Política para una Educación Ciudadana Inclusiva y de Calidad”, auspiciado por DFID. Esta sistematización se ha realizado considerando los pasos siguientes: revisión de la propuesta metodológica y objetivos iniciales de incidencia política, análisis de las propuestas y estrategias elaboradas para la incidencia, análisis de la estrategia de comunicación implementada, identificación de los resultados. Para tal efecto se realizaron entrevistas a Congresistas de la República, asesores parlamentarios, alcaldes de Municipalidades Rurales, representantes de instituciones integrantes del Colectivo de Municipios Rurales y/ o participantes en la campaña, reuniones de reflexión y discusión a cargo del equipo de Calandria responsable del proyecto.

La publicación de la sistematización se orienta a facilitar un conjunto de pautas organizativas, metodológicas y estratégicas para organizaciones de la sociedad civil, que necesitan influir sobre las entidades que ejercen el poder y que tienen competencias en definir políticas y aprobar normas sobre los diversos aspectos que integran la vida nacional, con el fin de ampliar la vigencia y / o el respeto de los derechos ciudadanos

2

I. LA EXPERIENCIA 1. La Propuesta Inicial de Incidencia 1.1. Lo que entendemos por incidencia La propuesta consideró la incidencia política, como el conjunto de acciones y procesos abiertos y públicos orientados a influir sobre el Congreso de la República para que la nueva Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) norme lo necesario con la finalidad que las Municipalidades Rurales comiencen a superar su situación de precariedad y debilidad económica, técnico-administrativa, política e institucional; situación que les impide cumplir aceptablemente con su carácter de órganos de gobierno promotores del desarrollo local. Implicaba aceptar el reto de pasar de la tradicional queja o lamentación ante la situación a cumplir un rol propositivo de alternativas de desarrollo.

Muchas decisiones, particularmente las de naturaleza política, no son simples actos únicos sino resultado de procesos largos y graduales de construcción, en las que intervienen numerosos actores de jerarquía diversa, tanto públicos como privados. En consecuencia, una campaña de incidencia debe hacerse con la participación de actores claves involucrados en el tema seleccionado, trabajando en red y levantando y organizando la información necesaria, pero también desarrollando capacidades de elaboración y de concertación de propuestas normativas y operativas, capacidades para construir nuevas formas de relación entre las entidades públicas y la sociedad civil y de influencia en la opinión pública, así como fortaleciendo las organizaciones participantes.

Hacer incidencia requiere de la construcción de relaciones con los medios de comunicación, con otras organizaciones y redes y, por supuesto, con los actores políticos directos y sus asesores. Además, conceptuamos que una campaña de incidencia implica necesariamente un proceso de ínter aprendizaje y negociación entre los actores participantes, en torno a las decisiones sobre la que se necesita influir.

Las acciones de incidencia son recursos utilizados por actores de la sociedad civil y también por actores políticos que no cuentan con suficiente poder, como las Municipalidades Rurales en el país, para lograr la definición de normas, políticas públicas e instrumentos, en beneficio de intereses legítimos y transparentes.

A la luz de la experiencia, para asegurar un mayor impacto sobre los decisores políticos, articulamos dos dimensiones transversales a toda la campaña de incidencia: La dimensión política, en la articulamos las acciones de advocacy y lobby orientadas a influenciar sobre políticas que favorezcan el desarrollo de Municipalidades Rurales; y, la dimensión comunicativa, que articulaba las acciones orientadas a construir una opinión pública que favorezca el proceso de influencia política.

3

1.2. Justificación de la campaña El Perú, en su actual etapa de transición democrática, se encuentra protagonizando un nuevo intento de descentralización a partir del año 2002. A diferencia de experiencias previas, la de hoy tiene a su favor un mayor consenso político y social sobre su carácter gradual y por etapas, sobre las dos vías por las que discurren la regionalización y la municipalización, una mayor claridad sobre los alcances y límites de esta reforma política y de su directa articulación con los enfoques de desarrollo sostenible. Con el impulso a la descentralización se pretende pagar una antigua deuda interna, que ha generado una acumulación de problemas e inequidades en perjuicios de la mayoría de la población de regiones, especialmente de provincias y distritos del interior del país.

En efecto, se considera que la descentralización como reforma política del Estado se orienta a transferir competencias, recursos económicos y una cierta cuota de poder político hacia los gobiernos subnacionales, regionales y locales. Estas transferencias responden a la necesidad de contribuir a una gestión pública no sólo más eficiente y eficaz, sino también más transparente; a crear mejores condiciones para el desarrollo sostenible y, en ese marco, facilitar el desarrollo de la ciudadanía en lo económico, social, político, cultural y ambiental; y, finalmente, para fortalecer la democracia y la gobernabilidad del país. Los retos son inmensos y por eso se estima, desde enfoques realistas, que los cambios positivos e irreversibles a través de la descentralización se lograrán después de muchos años de vigencia del proceso.

No obstante estos objetivos, no se puede pensar y esperar que únicamente de la descentralización dependa todo el desarrollo integral del país, en sus escalas nacional, regionales y locales. Para avanzar hacia el desarrollo, además de la descentralización necesitamos de la modernización del Estado, incluyendo la reforma del Poder Ejecutivo, la reforma de la carrera pública y, por supuesto, ajustes significativos en las políticas públicas económicas, sociales y ambientales.

Estimamos que en buena medida las políticas de Estado del Acuerdo Nacional, se orientan en la perspectiva correcta.

Así, la descentralización debe ser un medio efectivo para enfrentar con posibilidades de éxito a tres de los más serios problemas que padecemos como país y a los que no se puede ni se debe dar tregua: pobreza y exclusión social, desempleo y degradación y deterioro de los recursos naturales y del ambiente.

Pero para avanzar razonable y alentadoramente en estos retos, es indispensable volver la mirada a los municipios rurales, es decir, a los territorios donde predominan las actividades económicas rurales y que además tienen una diversidad de rasgos característicos, cuyas poblaciones son pobres en más de un 60% y donde sus municipalidades tienen enormes dificultades para cumplir con sus roles, competencias y funciones.

4

En efecto, las Municipalidades Rurales constituyen más del 60% del total de municipalidades del país y padecen una precariedad integral para cumplir con sus roles de representación de los ciudadanos, la promoción del bienestar de todos, la prestación y/o regulación de los servicios públicos locales, y el fomento de la planificación y gestión del desarrollo local. Ciertamente esta precariedad tiene su raíz fundamentalmente en el centralismo económico, político y administrativo del Estado. Por su baja concentración de población, la tercera parte del total del país, captan una pequeña parte del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN), carecen de recursos humanos calificados y cuentan con pocos contribuyentes, debido a la alta concentración de la pobreza y la débil conciencia tributaria existente. Esta situación de por sí grave, se complica con la incapacidad municipal para recaudar los tributos que les corresponde, para planificar y ordenar adecuadamente sus prioridades y para articularse con los nuevos enfoques y paradigmas del desarrollo.

En este panorama, sin embargo, se viene dando un creciente número de experiencias positivas de gestión municipal rural, sobre la base de liderazgos democráticos de los alcaldes, creación de espacios de concertación, incorporación del presupuesto participativo como herramientas de gestión democratizadora, así como prestando atención a nuevos temas como la promoción del desarrollo económico rural y la protección del medio ambiente. A esto se puede agregar el impulso de nuevas formas de asociacionismo municipal por cuencas y corredores económicos, para trabajar objetivos de interés compartido. Estas experiencias exitosas no son sino señales de que si en escenarios tan difíciles como los que enfrentan hoy las municipalidades es posible hacer cosas positivas, es grande la perspectiva de que éstas no sean excepciones sino prácticas más generalizadas si se les dota de mejores condiciones para el desempeño de sus roles, aprovechando tanto de la reforma descentralista del Estado como de su impostergable modernización.

Por estas consideraciones es que canalizando una exigencia varias veces planteada por las autoridades rurales y organizaciones especializadas, se toma la iniciativa de promover que la nueva Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) aborde el tema de las Municipalidades Rurales, en sus diversas implicancias.

1.3. La propuesta inicial de incidencia política Esta comprendió lo siguiente: Objetivos o Lograr la visibilidad pública de las problemáticas que afectan la gestión de los gobiernos locales de las zonas rurales andinas. o Realizar una campaña de Incidencia política para la formulación de normas y políticas públicas que promuevan el mejoramiento de las condiciones de gestión de los gobiernos locales rurales.

5

Condiciones necesarias La propuesta de incidencia priorizó como condiciones necesarias para la realización de la campaña las siguientes: identificar y definir el problema, focalizar y precisar los objetivos con claridad, determinar el blanco de las acciones, analizar el escenario político ubicando los actores con poder de decisión, crear espacios de reflexión y debate, conocer la dinámica de funcionamiento del Congreso de la República (procedimientos formales y no formales), desarrollar una estrategia de influencia sobre los actores con poder de decisión y elaborar un plan de actividades.

Para generar estas condiciones nos planteamos trabajar articuladamente dos dimensiones transversales: la incidencia política propiamente tal y la dimensión comunicacional orientada a facilitar la visibilidad pública del tema, actores y procesos a generar.

Articulación y organización de actores Grupo de Iniciativa1: equipo que se constituyó en motor de las acciones de incidencia a) Un equipo técnico, conformado por cinco personas (dos sociólogas, una comunicadora y dos asesores) y personal de apoyo. Se distribuyeron responsabilidades individuales por líneas de trabajo y una coordinación centralizada para el manejo de tiempo y recursos.

El diseño de estrategia y acciones para la incidencia se realizó sobre la base de la experiencia de las/los miembros del equipo, coordinándose estrechamente en la planificación, ejecución y evaluación de las actividades. b) Un espacio mayor, el “Colectivo Municipios Rurales” (CMR), conformado por un conjunto de profesionales procedentes de instituciones con las cuales se formó una alianza directa para las acciones de incidencia. La pericia temática y experiencia de estos profesionales permitió fortalecer la propuesta técnica y enriquecer la información sobre el proceso político. En el caso de REMURPE, significó el aporte con las opiniones y el apoyo de los propios actores municipales rurales.

1 En el Anexo Nº 1 presentamos el listado de participantes en el Equipo Técnico y en el Colectivo Municipios Rurales, los Congresistas de la República y asesores como los que más se trabajó, así como las personas entrevistadas para recoger sus opiniones respecto al desarrollo y resultados de la experiencia.

En el anexo Nº 7 se presenta el listado de las personas entrevistadas para recoger sus opiniones respecto al desarrollo y resultados de la experiencia.

6

Las Estrategias Generales de Intervención Por el contexto existente y la naturaleza del tema, la campaña priorizó cuatro estrategias principales: a) La construcción de alianzas entre actores institucionales claves. b) La elaboración de propuestas técnicas sobre las Municipalidades Rurales. c) La influencia en actores políticos decisores. d) La influencia en la opinión pública.

Con estas cuatro estrategias, la campaña trataba de abarcar la mayor cantidad de factores que directa o indirectamente influyen en los decisores, entre ellos la necesidad de presentar actores plurales y relativamente fuertes, la oportunidad de ser innovadores y creativos frente a viejos problemas, la urgencia de ofrecer alternativas técnicas, la evidencia de los posibles beneficios que se lograrían con los objetivos planteados, y la creación de opinión pública favorable como actor cada vez más decisivo.

1.4. Los hitos de la campaña A la luz de la experiencia podemos decir que existió un conjunto de hechos que influenciaron en la puesta en marcha de las estrategias diseñadas y que contribuyeron a los logros de la campaña, siendo los siguientes los más importantes: Interés de Actores Sociales y Políticos Es importante señalar que para el éxito de los objetivos de incidencia un elemento central fue el interés encontrado en los diferentes actores con los cuales nos relacionamos a lo largo del proceso; interés que nos sirvió como punto de partida y sustento para poner en marcha, evaluar y afinar las estrategias de incidencia política y pública. Referencia especial merece el interés encontrado en decisores políticos y periodistas.

En esta perspectiva encontramos interés sobre la problemática de las zonas rurales, así como en las oportunidades que para el desarrollo local se abren desde gobiernos locales fortalecidos y eficientes en el desempeño de sus roles.

Constitución del Colectivo Municipios Rurales La decisión de constituir una red cuya apuesta central se basa en el desarrollo de las municipalidades ubicadas en zonas rurales, permitió enriquecer la información, el conocimiento y la capacidad de propuesta en el proceso de incidencia política.

El colectivo, además de afianzar alianzas en torno a las actividades de intervención, posibilitó constituir un equipo de trabajo que impulsara conjuntamente la interlocución en los medios de comunicación y con los decisores políticos.

7

Las Acciones Comunicativas Siendo una estrategia permanente para el trabajo público–político, podemos destacar la producción informativa, en especial la elaboración y distribución de la hoja informativa “Municipios Rurales” como el mecanismo que permitió llamar la atención de periodistas y políticos sobre los ejes de la campaña.

De otro lado, el trabajo con los medios de comunicación significó tener conocimiento de la rutina, identificar aliados y mantener una relación permanente de vinculación para asegurar la colocación de notas referidas a la campaña.

Título XI de la Ley Orgánica de Municipalidades y Formulación de Programa de Desarrollo Municipalidades Rurales La consecuencia de la campaña de incidencia política y la sustentación directa en la Comisión de Gobiernos Locales, posibilitó la inclusión de un título especial referido a la promoción de municipalidades distritales y provinciales ubicadas en áreas rurales. Sin embargo, en el proceso de construcción de las propuestas técnicas para la influencia legislativa, el debate y el análisis empleados nos propuso la necesidad de abordar el planteamiento de forma más integral. Ello explica la formulación del Programa de Desarrollo Rural como una apuesta por discutir los sentidos y enfoques del desarrollo rural sostenible, y para facilitar el convencimiento de que no se trataba solamente de incluir uno o más artículos. En el mismo caso está el Programa de Promoción de las Municipalidades Rurales que plantea un conjunto de acciones para su fortalecimiento institucional.

Generación de acuerdos y alianzas con actores sociales La estrategia de generar alianzas fue permanente y posibilitó que la incidencia política en torno a la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) centrada en la promoción de las Municipalidades Rurales, también construyera opinión en torno a la coherencia e implicancia de temas como participación ciudadana, competencias y funciones de los gobiernos locales, que también afectaban transversalmente nuestra apuesta política. De esta forma nuestra interlocución política pasó por dos etapas: la primera referida a las normas exclusivas a las Municipalidades Rurales; la segunda, sobre los enfoques y contenidos de toda la norma.

Otra ventaja de la estrategia de construcción de acuerdos y alianzas fue el acercamiento con otros actores sociales y políticos. En esta perspectiva el Seminario Taller “Por una Nueva Ley Promotora del Desarrollo Local” que fue diseñado como una actividad de varias redes que incidían sobre la LOM posibilitó la participación de los propios alcaldes provinciales y distritales electos de varias regiones del país (Cajamarca, Amazonas, Ancash, La Libertad, Piura, Ayacucho, Huancavelica, Apurímac, Cusco, Puno entre otros) quienes debatieron y alcanzaron propuestas para mejorar la norma en discusión.

Asociación con REMURPE

8

La articulación con REMURPE contribuyó a dar sustento y representatividad a la campaña de incidencia y contar con alcaldes rurales, cumpliendo el papel de voceros e interlocutores de las propuestas trabajadas, así como promoviendo la toma de conciencia sobre los posibles beneficios del Título XI en los alcaldes, regidores y funcionarios municipales de las zonas rurales.

II. LA PUESTA EN MARCHA DE LA CAMPAÑA 2.1. El contexto Condiciones favorables del contexto político El análisis de la experiencia nos permite precisar que al momento de diseñar y realizar la campaña, destacaban como condiciones favorables, las siguientes: •

El antecedente de haberse trabajado algunas iniciativas sobre Municipalidades Rurales desde los años 1996 y 1997, bajo el impulso de la dirección de AMPE de esos años, y la consiguiente existencia de un creciente consenso implícito o explícito sobre la situación y perspectivas de las Municipalidades Rurales del país, situación que involucra a más del 60% de las municipalidades provinciales y distritales. Cabe recordar también que en el año 2001 se intentó incorporar el tema de las Municipalidades Rurales, pero desde el enfoque de la pobreza de las Municipalidades Rurales para transferir más recursos a éstas y no desde las perspectivas de las Municipalidades Rurales como actores efectivos del desarrollo.

•

La presencia de parlamentarios identificados en líneas generales con las propuestas de descentralización y, más específicamente, con los temas municipales y el desarrollo local, que previamente fueron alcaldes provinciales y distritales en sus lugares de procedencia y que desde su experiencia acumulada y formación política se muestran sensiblemente favorables a estas propuestas. La procedencia de la mayoría de parlamentarios de las regiones y provincias, vía elección mediante distrito electoral múltiple, y algunos de ellos procedentes de regiones eminentemente rurales, resulta ser también una condición favorable.

•

El proceso de descentralización en curso, que como reforma del Estado se orienta a transferir competencias, recursos y una cierta cuota del poder político, fortaleciendo a los gobiernos subnacionales, vale decir, a gobiernos regionales y municipales. Y en este marco general, la referencia a los Centros Poblados, básicamente rurales, en la ley que reforma el capítulo de Descentralización de la Constitución de 1993, la presencia de la nueva LOM en la agenda legislativa del Congreso de la República, como parte

9

importante de los compromisos pendientes con relación al proceso de descentralización.

•

Los acuerdos de gobernabilidad suscritos en el 2002 por los candidatos a presidentes regionales en más de 20 regiones, y los candidatos a alcaldes en 170 municipalidades entre provinciales y distritales, a través de los cuales se comprometen a la reforma y modernización de la gestión pública y a la democratización en la toma de decisiones relacionadas con el desarrollo regional y local, incluyendo el desarrollo rural en muchos de los casos, como Huarmey, Huancané y Melgar, en la Región Puno.

•

La existencia de sectores políticos dispuestos a incorporar nuevos enfoques en la gestión parlamentaria, así como voluntad para coordinar y trabajar en alianzas interinstitucionales, en el marco de visiones de largo plazo. Esto se apreció nítidamente en la Comisión de Descentralización, que abrió espacios de diálogo, “recibiendo y escuchando a todo tipo de institución, grande o pequeña, con o sin experiencia, con muchos o pocos planteamientos”.

Condiciones favorables en lo público •

La presencia de ONGs como SER, Bartolomé de las Casas y la Vicaría de Juli, entre otras, que vienen trabajado el tema rural desde años atrás, con importante experiencia acumulada y dispuestas a involucrarse con los objetivos y estrategias de la propuesta de incidencia; adicionalmente del Grupo Propuesta Ciudadana y de la Mesa de Democracia y Desarrollo Local de CONADES con un significativo posicionamiento en el debate sobre descentralización y la problemática municipal; así como CARE y la RED PERÚ de iniciativas de concertación para el desarrollo local que integra un creciente número de experiencias concertadas para el desarrollo local sobre todo en las zonas rurales. A esto se suma la creciente credibilidad y el prestigio de las propuestas que surgen desde la sociedad civil y que adquieren posibilidades de viabilidad precisamente por su solvencia técnica.

•

La existencia de la Red de Municipalidades Rurales (REMURPE), que viene desarrollando un proceso de consolidación y que desde los intereses y prioridades de los alcaldes rurales, venía levantando un conjunto de reivindicaciones adecuadas a la situación de dichas municipalidades.

Adicionalmente, la identificación y difusión de buenas experiencias de desarrollo local lideradas por Municipalidades Rurales como la de Limatambo en el Cusco, Santo Domingo en Piura y otras, cuya difusión oportuna pudo sensibilizar a los decisores políticos.

•

La vinculación y participación en la experiencia de algunas personalidades con una larga trayectoria municipal, desde la reflexión y la formulación

10

programática como desde la práctica misma, y su actual relación con los procesos de desarrollo local, y que por ello mismo, cuentan con significativa credibilidad en estos temas.

•

Finalmente, la presencia de agencias de cooperación como DFID, dispuestas a apoyar las iniciativas relacionadas con los municipios y Municipalidades Rurales, por la dramática situación que padecen y como parte de sus apuestas destinadas a crear mejores condiciones para enfrentar la pobreza y la exclusión social, particularmente en las regiones y localidades más pobres del país.

Condiciones desfavorables •

En el contexto en que se desarrolla la experiencia de incidencia, septiembre 2002-abril 2003, la prioridad política en el Congreso de la República la tuvo, en buena medida, la discusión y los debates sobre la reforma constitucional y en la agenda relacionada con la regionalización; por meses se prestó mayor atención a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, relegándose el debate y aprobación de la nueva LOM.

•

De otro lado, la coyuntura electoral para elegir autoridades regionales (presidentes y consejeros regionales) y municipales (alcaldes y regidores) puso como centro de la agenda política las campañas de proselitismo de los candidatos a través de sus ofertas electorales, y no el debate de la nueva Ley de Municipalidades. En este marco, incluso los alcaldes líderes de las Municipalidades Rurales tuvieron que priorizar la agenda electoral.

•

Otro factor que generó dificultades fue la decisión de la Comisión de Gobiernos Locales de acelerar la formulación y aprobación del dictamen sobre la nueva LOM, bajo la consideración de que ya se habían realizado audiencias descentralizadas de consulta en el periodo precedente (Agosto 2001-Julio 2002) para recoger la opinión y sugerencias de autoridades municipales y representantes de las organizaciones de la sociedad civil.

•

La existencia de mecanismos y espacios insuficientes para promover el debate público limitó la construcción de consensos más amplios en torno al debate y aprobación de la LOM, restringiendo la posibilidad de enriquecer el proyecto de ley desde la perspectiva de los propios actores locales, quienes además de ser nuevas autoridades se enteraron de la discusión legislativa casi al final de la misma.

2.2. Desarrollo de las estrategias principales Las cuatro estrategias previstas se desarrollaron en los términos siguientes.

11

a) Construcción de alianzas Esta estrategia fue trabajada permanentemente mediante la coordinación interinstitucional y la información necesaria. Por su naturaleza e importancia, implicó una buena parte del esfuerzo del equipo técnico, particularmente en las acciones de comunicación.

En la búsqueda de acciones comunes para una mayor efectividad del proceso de incidencia, se construyó tres tipos diferentes de vinculación interinstitucional: o Informativa, realizada vía correo electrónico y la hoja informativa. A las instituciones participantes (aproximadamente 30), se les proporcionaba información sobre las propuestas técnicas y acciones de incidencia, así como sobre el estado del debate parlamentario sobre la nueva LOM. o Coordinación de actividades específicas. Se estructuraba sobre la base de actividades específicas, buscando un mayor impacto en la convocatoria de actores políticos, líderes locales o mayor difusión de las acciones de incidencia. o Coordinación permanente en torno acciones de incidencia, difusión de propuestas técnicas, organización de actividades comunicativas y educativas. Esta alianza facilitó que se contara con un grupo de iniciativa interinstitucional que fortaleció el impacto de las acciones proyectadas.

A través de este tipo de vinculaciones, la alianza interinstitucional se tejió a través de modalidades presenciales de contacto directo, y también a través del internet o a la distancia. La alianza interinstitucional resultó muy importante. Por un lado por permitir la socialización de la información, el análisis de coyuntura, el seguimiento y evaluación de las acciones de la campaña, los ajustes en respuesta al dinamismo de los contextos políticos en el país; y, por otro, por facilitar la afirmación del sentido y de los objetivos de la propuesta.

La construcción de alianzas se trabajó con las instituciones contrapartes del Proyecto DFID y con otras redes e instituciones. Se dio así origen al Colectivo Municipios Rurales, con la participación de la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE), Red Perú de Iniciativas de Concertación Local, Grupo Propuesta Ciudadana, Mesa de Democracia y Desarrollo Local y CARE Perú.

En el proceso de construcción de alianzas se tuvo dos momentos. Primero, convocatoria amplia a los posibles aliados, buscando articular acciones en torno a intereses compartidos y a través del correo electrónico y la comunicación telefónica. El centro de la preocupación era levantar información y formular las primeras propuestas. Luego, la constitución del Colectivo Municipios Rurales (CMR), para la gestión compartida del proceso de incidencia. El propósito del CMR era potenciar y diversificar las posibilidades de la presión pública.

12

b) Elaboración de propuestas técnicas La formulación de propuestas técnicas respondió a la necesidad de precisar y focalizar la problemática rural, avanzando las sugerencias normativas y sus fundamentos técnicos, así como aquellas iniciativas orientadas a operativizar las normas y políticas públicas que se lograran aprobar. Pasar del simple pedido para que se aborde el tema de las Municipalidades Rurales a la propuesta de alternativas de solución o de respuesta a los problemas, fue la premisa de la que se partió en el equipo técnico.

Desde el inicio se optó por una dinámica participativa, para construir propuestas más consistentes y que reflejen los consensos de los diversos actores involucrados.

La ruta de elaboración comprendía cuatro pasos: o o o o

Propuesta preliminar elaborada por el consultor.

Convocatoria al debate y aportes de los miembros del colectivo.

Nueva formulación de la propuesta a nivel del equipo.

Socialización de la misma para nutrir y retroalimentar el proceso de incidencia política.

Una Ley Orgánica de Municipalidades no es la simple suma de planteamientos técnicos, sino traduce también una visión futura sobre el desarrollo local y determinadas opciones políticas. En tal sentido, la presentación del tema de Municipalidades Rurales como parte de la estrategia general de lucha contra la pobreza, la generación de empleo y la reversión de la degradación ambiental, tres cuestiones fundamentales desde los enfoques de desarrollo sostenible, constituyeron un acierto en un momento en que desde diversos ángulos se busca reforzar la lucha contra la pobreza social y todas sus implicancias negativas, a través ya no de programas de alivio sino de programas de erradicación de la pobreza, mediante el crecimiento económico, es decir, de producción de más riqueza y, por cierto, su justa redistribución.

La propuesta normativa inicial La campaña de incidencia, sobre la base del borrador de dictamen de fecha 30 de septiembre del 2002, trabajó y presentó su propuesta inicial de normas para un capitulo de Municipalidades Rurales, parte a su vez del Título de Regímenes Especiales. La propuesta fue la siguiente: Artículo. Definición de Municipalidades Rurales Las Municipalidades rurales, provinciales y distritales, son aquellas cuyas poblaciones dependen principalmente de las actividades económicas relacionadas con la agricultura y ganadería, cuentan con altos niveles de 13

pobreza, exclusión social y desempleo; y que, además, presentan una severa precariedad institucional para la gestión del desarrollo. Mediante Decreto Supremo propuesto por el Consejo Nacional de Descentralización, y sobre la base de la información técnica pertinente, se precisará el listado de Municipalidades Rurales.

Artículo. Competencias adicionales Las Municipalidades Rurales, además de las competencias básicas, tienen a su cargo aquellas relacionadas con la gestión sostenible de los recursos naturales: agua, suelo, flora, fauna, biodiversidad, con la finalidad de integrar la lucha contra la degradación ambiental con la lucha contra la pobreza y la generación de empleo.

Artículo. Acceso al Programa Municipalidades Rurales

Nacional

de

Desarrollo

de

Las Municipalidades Rurales, además de los servicios del INFOM, accederán al Plan Nacional de Desarrollo de las Municipalidades Rurales (PNDMR), que establecerá el Consejo Nacional de Descentralización, con la finalidad de promover el desarrollo integral de los municipios rurales. El referido Plan coordina los programas sectoriales y concerta con las Municipalidades Rurales, comunidades campesinas y otras organizaciones, así como con las organizaciones de la sociedad civil involucradas en la promoción del desarrollo rural y la lucha contra la pobreza y contará con un fondo específico.

Artículo. Componentes del PNDMR El PNDMR comprende los componentes siguientes: 1. El fortalecimiento de las Municipalidades Rurales y de las organizaciones sociales de la circunscripción.

2. La capacitación, la promoción del empleo y el fomento productivo asociado al uso sostenible de la biodiversidad, fomentando la agricultura ecológica.

3. El fomento de la infraestructura económica y social: caminos, agua y alcantarillado, electrificación rural.

4. La reversión de la degradación ambiental.

5. La mejora de los servicios básicos.

6. Campañas de mejoramiento de la salud, educación y de las acciones de lucha contra el analfabetismo.

7. El desarrollo de un programa de vivienda rural.

8. Incentivar la integración de dos o más Municipalidades Rurales o la asociación de ellas para una mejor gestión.

Disposición complementaria 14

En el plazo de 120 días calendario, se reformarán las normas del FONCOMUN, del canon minero y otras, estableciendo criterios de distribución apropiados para asignar proporcionalmente más recursos a las Municipalidades Rurales, con incrementos anuales.

Fuente: Sugerencias para la Ley Orgánica de Municipalidades. Lima, 10 de octubre del 2002.

Como ocurre en las acciones de incidencia, los contenidos y alcances a esta propuesta inicial fueron ajustándose y madurando a lo largo del proceso.

Instrumentos utilizados Para la formulación de las propuestas técnicas se utilizaron tres instrumentos: Recopilación de datos En vista de la ausencia o dispersión de datos sobre las Municipalidades Rurales, debido al sectorialismo en la toma de decisiones relacionadas con el desarrollo rural y la gestión pública en general, se realizó un trabajo intenso de búsqueda de datos estadísticos producidos y también de iniciativas exitosas. Esta recopilación a cargo del equipo técnico, facilitó la elaboración del documento “Diez ideas Fuerza sobre las Municipalidades Rurales”. Ver Anexo Nº 2.

Encuestas Se diseñó y trató de aplicar dos tipos de encuestas. Una dirigida a instituciones, con relación a la problemática y a iniciativas exitosas de las Municipalidades Rurales. Otra dirigida a líderes de las zonas rurales, para recabar opiniones sobre la problemática rural. En el primer caso se recibieron 3 encuestas y en el segundo 60, es decir, este mecanismo no aportó en el grado que se esperaba, motivo por el cual se promovieron otros.

Conversatorios Estos fueron de dos tipos: con profesionales y expertos, y con los actores directos.

Con los profesionales se organizaron tres conversatorios: o “Hacia un Programa Nacional de Desarrollo Rural Sostenible” (11 de noviembre 2002). Participaron equipos técnicos de instituciones integrantes del Colectivo Municipios Rurales y en calidad de invitados otras instituciones que trabajan en zonas rurales como CEDEP; Centro IDEAS e INICAM. o “Nueva Ley Orgánica de Municipalidades: Retos e Implicancias” (9 diciembre 2002). Esta actividad se centró en el análisis de la LOM aprobada 15

en primera votación, incluyendo el Título XI sobre las Municipalidades Rurales. Se concluyó realizar iniciativas para mejorar sustantivamente aspectos centrales de la referida Ley, especialmente con relación a la estructura de gobierno, distribución de competencias y funciones y la participación ciudadana. o “Pobreza y Exclusión en las Zonas Rurales, retos de las Municipalidades” (11 de marzo 2003). Se recogieron aportes de María Isabel Remy (IEP), Héctor Béjar (CEDEP) y Enver Figueroa (CEPES), al comentar las propuestas sobre desarrollo rural sostenible y programa de desarrollo de las Municipalidades Rurales.

Los conversatorios con los actores fueron los siguientes: o En Puno (28 de febrero 2003), donde se expusieron los alcances de las propuestas sobre desarrollo rural sostenible y del programa de promoción de las Municipalidades Rurales. Esta actividad se realizó en el marco del Taller con Periodistas, organizado por Calandria. Se inició la relación con la Coordinadora Rural, involucrada desde muchos años con el desarrollo rural en el país e interesada en apoyar las iniciativas sobre el desarrollo de las Municipalidades Rurales. o Reunión con el Consejo Directivo de la Coordinadora Rural (Lima, 6 de marzo 2003). Se presentaron las dos propuestas y el trabajo de incidencia política que venía realizando el Colectivo Municipios Rurales, recogiéndose valiosas informaciones y aportes. o Conversatorio en Cusco (14 de marzo 2003), coorganizado con el Centro Bartolomé de las Casas del Cusco, en el marco de otro taller con Periodistas regionales, convocado por Calandria. Se recogieron también valiosas informaciones y aportes. o Conversatorio en Piura (abril, 2003), organizado por REMURPE, evento en el que participó también el Alcalde de Ate, Don Oscar Benavides representante de los alcaldes distritales en el Consejo Nacional de Descentralización. Evento básicamente de difusión de los avances logrados hasta esa fecha.

Productos elaborados Los productos elaborados de manera gradual se sintetizan en la tabla siguiente: Áreas de elaboración

Productos

Para la Ley Orgánica de Propuesta Inicial de Sugerencias para el Dictamen de 16

Gobiernos Regionales

la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

Fundamenta la necesidad de un tratamiento especial para las Municipalidades Rurales y el desarrollo rural sostenible desde los Gobiernos regionales. Octubre 2002.

Sugerencias del CMR para la LOGR. Propuesta articulada al dictamen sobre la referida ley durante la discusión en el Pleno del Congreso. Insiste en la inclusión de competencias y atribuciones regionales para las zonas rurales. Octubre 2002.

Para la Ley Orgánica de Solicitud sustentatoria de un capítulo sobre Municipalidades Municipalidades Rurales en la Ley Orgánica de Municipalidades. Se presenta fundamentación para el tratamiento especial de las Municipalidades Rurales, sobre la base de datos cuantitativos e información cualitativa de la realidad rural y de las Municipalidades Rurales. Octubre 2002.

Propuestas para el Título de Regímenes EspecialesPromoción del Desarrollo Municipal en las Zonas Rurales. Elaborado como producto del Taller sobre LOM organizado por las Redes (Grupo Propuesta, Red Perú, Mesa de Democracia y Desarrollo Local y CMR).

Octubre 2002.

Propuestas para el Dictamen sobre el proyecto de LOM. Sustentada en la sesión de la Comisión de Gobiernos Locales, por Julio Díaz Palacios, a nombre del CMR. Se obtuvo la aprobación de ocho de los diez artículos propuestos. Octubre 2002 (Ver Anexo 3).

Reflexiones y Propuestas en Torno al Dictamen del Proyecto de LOM: Sugerencias para enriquecer el dictamen. Elaborado como documento de trabajo para el Seminario-Taller “Por una Nueva LOM Promotora del desarrollo Local”. Se presenta un balance de los aspectos positivos y negativos del dictamen aprobado por la Comisión de Gobiernos locales. 9 de diciembre 2002 .

Modificatoria a la 3ra y 9na Disposición Complementaria. Se sustenta modificaciones a estas dos disposiciones complementarias para incluir plazos y procedimientos concretos para la ejecución de lo normado en materia de transferencias y la definición 17

de Municipalidades Rurales. Enero, 2003.

Observaciones a la LOM aprobada por el CRP el 7 de enero del 2003. Se elaboró un documento a manera de balance sobre contenido y alcances de la nueva LOM. Este material fue presentado y discutido en un conversatorio sobre LOM, organizado por el Colectivo Municipios Rurales. 20 de enero.

Observaciones a la LOM aprobada el 30 de enero del 2003. Este documento presenta propuestas de modificatorias a la ley aprobada el 30 de enero, sobre la estructura de gobierno local, las competencias y funciones, y la participación ciudadana. Fue elaborado, como resultado del conversatorio del 20 de enero.

Sobre el Desarrollo Rural Sostenible y la Promoción de las Municipalidades Rurales

Bases para el Programa Nacional de Desarrollo Rural Sostenible. Se aborda los principios, objetivos, estrategias y los enfoques y propuestas de desarrollo rural sostenible, su relación con la pobreza social, situación de las Municipalidades Rurales y el rol de la descentralización frente a las inequidades sociales.

Programa de Promoción de las Municipalidades Rurales.

Se plantean seis componentes: fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades, fomento del desarrollo económico rural, promoción del desarrollo social, recuperación de agro, ecosistemas degradados, equipamiento municipal y fondos de financiamiento.

c) Influencia en actores políticos Para la influencia de los actores políticos, el trabajo de incidencia se desarrolló articulando las orientaciones siguientes: o o o o o

Identificación de actores claves para la incidencia.

Identificación de niveles de decisión.

Búsqueda de aliados políticos.

Interlocución sobre la base de la propuesta técnica.

Construcción de opinión pública.

Los actores clave identificados fueron en el Congreso de la República los integrantes de las Comisiones de Gobiernos Locales y de Descentralización y Regionalización; en el Poder Ejecutivo, el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social 18

(MIMDES) por su vinculación con las políticas y programas sociales relacionadas con la pobreza social y el Consejo Nacional de Descentralización por su responsabilidad de instancia conductora del proceso de descentralización en curso en el país.

Los niveles de decisión identificados para trabajar, presentar y discutir las propuestas en el Congreso de la República, fueron dos: los asesores técnicos de las dos comisiones mencionadas, así como de algunos de los parlamentarios miembros de las mismas o de otras comisiones, interesados en la temática rural; y, por supuesto, los parlamentarios, especialmente de las presidencias de las Comisiones en vista de que éstas, en buena medida, determinan la estructura, los contenidos normativos y los ritmos del debate en las comisiones y la aprobación de los dictámenes en el propio pleno parlamentario.

En cuanto a la relación con las presidencias de comisiones, es necesario precisar que nos encontramos con dos estilos políticos bastante diferenciados. En la Comisión de Gobiernos Locales, las posibilidades de diálogo y de sustentación de las propuestas con la presidenta Rosa Florián fueron limitadas, así como la disposición a participar en espacios de debate a través de los medios de comunicación o en talleres especializados, bajo la consideración de que ya se había consultado a los interesados y la propuesta estaba definida. Estamos convencidos que de haberse consultado de forma más amplia la nueva LOM a las autoridades municipales elegidas para el periodo 2003-2006, el balance global de la ley hubiese sido más positivo. En el caso de la Comisión de Descentralización y Regionalización, la actitud de Walter Alejos fue más abierta y participó en numerosos espacios de discusión que contaron con la presencia de los alcaldes rurales en torno a los alcances de la nueva LOM y del Título XI sobre Municipalidades Rurales.

Referencia especial merece el trabajo realizado con los asesores parlamentarios, especialmente con la Comisión de Gobiernos Locales con quienes se tuvo varias reuniones de trabajo para la presentación y discusión del tema de las Municipalidades Rurales. Convencidos de la solidez técnica de la propuesta, se identificaron con la misma, cooperando en enriquecer la sustentación de la propuesta. De igual forma se trabajó con los asesores de la Comisión de Descentralización, quienes de manera coherente con la actitud política de la presidencia compartieron muchas reuniones de trabajo fuera del Congreso de la República, facilitando así la coordinación y las acciones de incidencia política.

En el Congreso de la República, la estrategia aplicada siguió la ruta del proceso de elaboración del predictamen y proyecto de dictamen, discusión y aprobación del dictamen de la LOM y, finalmente, en el debate del pleno parlamentario. Por lo tanto, esto implicó determinados énfasis en las relaciones con los asesores parlamentarios o los parlamentarios mismos, conforme evolucionaba el proceso de formulación de la Ley, en un escenario tan dinámico y aparentemente caótico en la formulación, debate y aprobación de las leyes.

19

La estrategia caracterizada más por la persuasión que por la confrontación con los decisores políticos, fue un aspecto relevante de la experiencia. Ello permitió una acción de influencia positiva en el momento de la elaboración del predictamen, del dictamen y del debate del mismo. Esta estrategia fue favorecida por la diversidad de espacios abiertos y concurrentes en sus objetivos: desayunos de trabajo, talleres, seminarios, entrevistas. La presencia y participación, aunque limitada inicialmente de alcaldes, más de las zonas rurales costeñas que de las zonas andinas, en algunas de las actividades de la campaña, contribuyó a reforzar la pertinencia de las propuestas trabajadas.

Identificar y trabajar con algunos de los líderes políticos del Congreso de la República, representantes de diversas bancadas políticas y coordinar y trabajar determinados énfasis con sus equipos asesores, fue un aspecto complementario de la incidencia política. La articulación en la etapa final de la promoción del Título de Municipalidades Rurales, con las propuestas sobre competencias y funciones y aquellas otras relacionadas con la participación ciudadana, como parte de los compromisos entre redes, fue otro elemento que ayudó a la incidencia. d) Influencia en la opinión pública Para generar una corriente de opinión favorable al trabajo de incidencia, se utilizaron varios mecanismos orientados a llamar la atención y concitar el interés de los periodistas en el tema. Para este efecto, se aprovechó la experiencia de Calandria en la construcción de agendas públicas, empleándose para la coordinación directa con los periodistas de algunos medios de comunicación de cobertura nacional, instrumentos como la hoja informativa, notas de prensa y los comunicados emitidos en los momentos oportunos.

La estrategia de influir en la opinión pública se trabajó sobre la base de dos líneas de acción: la producción institucional de contenidos y la presencia en medios de comunicación. El eje principal fue la producción de información, utilizándose datos estadísticos, experiencias innovadoras en el ámbito rural y opiniones de actores involucrados en la gestión de Municipalidades Rurales, con la finalidad de informar y sensibilizar.

Productos elaborados Producto Hoja informativa

Precisiones En total 5. Estuvo dirigida a periodistas, decisores políticos e instituciones de la sociedad civil.

Notas de prensa

En total 7. Destinadas a colocar el tema en los medios de comunicación.

20

Comunicados

En total 2. Orientados a “presionar o influir” sobre los decisores en los momentos críticos del proceso: Ante la falta de voluntad concertadora de la Comisión de Gobiernos Locales y requiriendo que el Presidente de la República observe la LOM, por no recoger adecuadamente la participación ciudadana y defectos en la asignación de competencias y funciones.

Cabe destacar que ante la falta de información actualizada y sistematizada sobre la problemática municipal de las zonas rurales, esta producción de información fue extensamente aprovechada por periodistas de medios de comunicación en la realización de entrevistas, artículos de opinión y reportajes sobre el tema. El análisis de contenidos sobre cómo trataron el tema los medios se puede apreciar en el Anexo Nº 6.

De otro lado, la organización y desarrollo de talleres de sensibilización, de legitimación y apropiación de las propuestas en Puno, Cusco, Piura, involucrando a alcaldes y otros actores, también contribuyó a forjar opinión pública, pues ello permite la difusión, la “alianza de saberes”, intereses y la apropiación de las propuestas.

III. EVALUACIÓN DE LA EXPERIENCIA El análisis de la dinámica de la experiencia de incidencia nos permite señalar que ésta ha comprendido básicamente cuatro fases importantes: a) b) c) d)

Levantamiento de información y definición de plan de actividades.

La organización del Colectivo Municipios Rurales y socialización del plan La elaboración de propuestas normativas.

La elaboración de propuestas sobre el desarrollo rural sostenible y del programa de promoción de las Municipalidades Rurales.

3.1. Los resultados Al finalizar la campaña, se tiene como resultados más relevantes los siguientes: a) Se logró incorporar la problemática de las municipalidades de las zonas rurales en la agenda política del Congreso de la República y en los medios de comunicación, facilitando información y conocimiento sobre la realidad de dichas municipalidades y la impostergable necesidad de promover el desarrollo rural.

21

b) En la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales se logró incidir en los aspectos siguientes: o Considerar los ámbitos rurales y comunidades campesinas y nativas en el desarrollo de políticas y acciones integrales de gobierno para promover la inclusión económica, social, política y cultural (Principio de inclusión, Artículo 8.4). o El plan de desarrollo regional concertado, busca la articulación entre zonas urbanas y rurales (Artículo 15). o Los planes y políticas en materia agraria, recogen las propuestas de promoción del desarrollo rural de parte de las Municipalidades Rurales (Artículo 51 a). c) El Título XI de la nueva LOM y tres disposiciones complementarias, normas que se relacionan con contenidos de políticas públicas de promoción, nuevos enfoques de desarrollo, criterios de distribución de recursos económicos, simplificación de procedimientos. Este avance es muy apreciado por los líderes de los alcaldes rurales, al recogerse en parte la necesidad de reconocer la diversidad de las municipalidades en el país. En el Anexo Nº 3 presentamos el Título XI, contrastándolo con la propuesta final del CMR sobre el Título referido. d) Aporte a los Títulos VII y VIII referidos a la participación ciudadana en los planes de desarrollo y la incorporación de los Consejos de Coordinación Provincial y Distrital como órganos de coordinación y concertación municipal, y que entre otras responsabilidades tiene la de formular los planes concertados de desarrollo y los presupuestos participativos, así como una serie de sugerencias respecto a los espacios y mecanismos de participación y control ciudadano. Este punto fue trabajado con los otros actores del Colectivo Municipios Rurales. e) Una propuesta de bases para el Programa Nacional de Desarrollo de las Municipalidades de las Zonas Rurales. Ver Anexo Nº 4. f) Una aproximación general sobre los enfoques, principios, objetivos y estrategias del desarrollo rural sostenible. Ver Anexo Nº 5. g) Se logró fomentar el interés de parlamentarios, autoridades municipales y especialistas en el tema de las Municipalidades Rurales y el desarrollo rural. h) El Colectivo de Municipios Rurales ganó reconocimiento y eficacia. Calandria actúa como su principal fuerza motriz. Se ha valorado positivamente el aporte comunicacional, de incidencia política y el trabajo en redes. i) Se contribuyó a la reactivación del interés en la promoción de las Municipalidades Rurales y en ese marco se aportó al fortalecimiento institucional

22

de REMURPE, hecho importante por perfilarse como un factor de seguimiento y de cumplimiento de lo avanzado.

3.2. Las limitaciones y acciones alternativas En la construcción de alianzas o Se inició el trabajo bajo el supuesto de que las instituciones contrapartes del proyecto DFID se integrarían activamente a todas las actividades del proceso, pero esto no ocurrió así, debido a otras prioridades institucionales.

Esto restó posibilidades a una cobertura territorial de la campaña. Debido a ello, se planearon alianzas en torno a actividades específicas de participación en talleres o difusión de las propuestas.

En la elaboración de propuestas técnicas o El primer problema que encontramos fue la ausencia de datos actualizados y creíbles sobre la realidad de las Municipalidades Rurales, así como de sistematización de las experiencias municipales innovadoras en el mundo rural, que podrían ser de mucha utilidad para promover la comprensión de los problemas, pero también de las potencialidades de las municipalidades en las zonas rurales. En vista de ello, se realizó un trabajo intenso de recopilación de datos para construir un diagnóstico y formular las propuestas técnicas, visitando centros de documentación, adquiriendo publicaciones, visitando instituciones públicas (Agricultura, Educación, Salud), entrevistando a expertos, identificando información en el internet.

Influencia en los actores políticos o La campaña tiene lugar en un momento en que, como consecuencia del debate y la polarización en torno a la participación de las organizaciones de la sociedad civil en el Consejo de Coordinación Regional, en algunos sectores políticos del Congreso de la República prevalecen ciertos prejuicios contrarios a las iniciativas promovidas por organizaciones de la sociedad civil e incluso sobre la pertinencia de la participación de éstas en los consejos de coordinación regional; y también sobre lo que algunos miembros de esta comisión consideraban criterios “políticos y no técnicos”.

Esto motivó que la interlocución se hiciera inicialmente en función de las propuestas técnicas y se buscara involucrar en el tema a parlamentarios libre de tales prejuicios, por haber trabajado previamente con las organizaciones de la sociedad civil. o Las características del debate en las sesiones de la Comisión de Gobiernos Locales, donde la discusión y la aprobación del proyecto de ley se realizaba con una escasa participación cuantitativa de sus integrantes. Frente a este problema, se decidió buscar alianzas con parlamentarios de otras

23

comisiones y con trayectoria municipal, por haber sido alcaldes en periodos anteriores, para el momento del debate en el pleno del Congreso. o La insuficiente participación e interés de actores municipales para la discusión y aprobación de las normas referidas al desarrollo de las Municipalidades Rurales, en especial a lo largo de la campaña electoral municipal, entre agosto y noviembre del 2002. Los alcaldes en ejercicio priorizaron sus campañas electorales, descuidando hacerse parte del proceso de formulación de la nueva LOM. Esto dificultó descentralizar la formulación de propuestas y los debates necesarios, recogiendo los enfoques de los actores directos. Por ello, el trabajo de incidencia se desarrolló básicamente a partir del interés y compromisos de organizaciones de la sociedad civil (ONGs y Redes público-privadas) y de REMURPE, que en su etapa actual representa sólo a parte de las Municipalidades Rurales.

Influencia en la opinión pública o La agenda pública no prestó mayor atención al debate de la nueva LOM, en parte por el bajo perfil de la comisión de gobiernos locales y porque se prestó mayor interés a los temas vinculados con los gobiernos regionales.

Como respuesta se buscó relevar la problemática de las zonas rurales, aprovechando las potencialidades de las Municipalidades Rurales para promover el desarrollo rural.

3.3. Las herramientas más importantes Las herramientas que contribuyeron sustantivamente al avance de la propuesta de incidencia fueron: a) La creación del Colectivo Municipios Rurales, como espacio de reflexión, concertación y de promoción de la incidencia política, bajo la iniciativa, liderazgo y responsabilidad de Calandria. En general, el CMR integró aportes institucionales y personales que le dieron credibilidad, reputación y confianza. b) El trabajo en equipo, que permitió elaborar adecuadamente la información relevante de manera atractiva, y una propuesta normativa con consistencia técnica, lo que contribuyó a su adecuada valoración por los asesores técnicos, los decisores políticos y los medios de comunicación. c) Los espacios de reflexión y discusión programados y cumplidos como conversatorios y talleres permitieron la relación directa de los congresistas interesados en el tema con autoridades rurales y ONGs especializadas, destacando el evento de diciembre del 2002. d) La construcción de relaciones con los asesores de las comisiones parlamentarias, factor muy importante, pues no sólo suministran información, sino 24

elaboran y aportan las orientaciones generales, estructuran la ley, afinan los énfasis, se encargan de incluir y excluir, sobre la base de los avances en el debate y la construcción de consensos. e) Los pronunciamientos de los alcaldes rurales promovidos por REMURPE, que aportaron fortaleza a la pertinencia del Título XI y un mayor grado de legitimación al tema, una vez incorporado éste al texto de la Ley de Municipalidades. f) Los comunicados de la sociedad civil orientados a que en el marco de la descentralización, se promulgue una LOM con clara asignación de competencias y funciones, incorpore los consejos de concertación local, rescate las mejores expresiones de la participación ciudadana en el Perú y se refuerce lo avanzado en normatividad sobre Municipalidades Rurales. g) La gestión de la comunicación como una dimensión clave de la campaña de incidencia. Y, adicionalmente, el uso del internet no sólo en la relación de las redes e interesados sino sobre los decisores políticos, haciéndoles llegar mensajes periódicamente, pero también como medio de coordinación interinstitucional.

En conjunto estas herramientas contribuyeron a la concertación de propuestas, su mayor coherencia y, por supuesto, a su viabilidad política.

3.4. La relación con los medios de comunicación Desde el inicio se consideró como un elemento clave de la campaña de incidencia política y desde una orientación concertadora, una estrategia de comunicación basada en acciones orientadas a facilitar la información, el diálogo y la relación, tanto con los actores de la incidencia como con los periodistas de algunos medios de comunicación que se convirtieron en aliados estratégicos. De esta manera se dejaba de lado la visión utilitaria de los medios y se daba paso a una consideración como un “actor” más, pero con sus especificidades.

A partir de este enfoque, el trabajo con los medios de comunicación y especialmente con algunos periodistas, fue un aspecto fundamental de la incidencia, algo así como la otra cara de la medalla que influyó en la ruta más política de la campaña. Esto tiene que ver con el hecho de que los medios de comunicación se han convertido en un escenario cotidiano y muy dinámico de nuestra sociedad, formando parte de ella y un lugar central de la cotidianeidad tan diversa y cambiante. Además, constituyen un factor importante de legitimación social y política de temas, actores, principios y valores.

En el marco general de la campaña de incidencia política se diseñó y realizó una campaña de comunicación con los siguientes objetivos comunicacionales:

25

o Colocar en la agenda pública el tema de los municipios rurales, en especial sus condiciones desfavorables y la necesidad de revertirlas a través de propuestas de solución. o Colocar en los medios de comunicación las propuestas de la sociedad civil sobre la normatividad municipal en elaboración y discusión. o Generar alianzas con medios de comunicación y/o periodistas para la incorporación del desarrollo rural en la perspectiva de la descentralización en curso.

Para trabajar tales objetivos, se priorizaron dos líneas de acción comunicativas: a) Producción informativa, destacando los materiales siguientes: Hoja informativa, notas de prensa, comunicados. b) Trabajo con los medios de comunicación: Directorio de medios, lobby con periodistas, remisión de materiales de prensa, comunicación permanente.

La manera en que estas dos líneas de acción fueron desarrolladas se presenta en detalle en el Anexo Nº 5.

Para efectos de esta sistematización se han analizado 31 registros o apariciones del tema en diversos medios de comunicación: 3 en televisión, 14 en diarios y 14 en radios. De ese total, 22 casos fueron resultado de la campaña de comunicación de Calandria como parte del Colectivo Municipios Rurales.

Es pertinente señalar que el análisis del tratamiento informativo sobre los municipios rurales, pone en evidencia una televisión alejada del tema y una radio y prensa escrita más abiertas a colocar el tema en sus agendas. Por su carácter de medio más plural, la radio ofreció esa posibilidad, con la enorme ventaja de su presencia nacional y su movilidad. Radio Programas del Perú (RPP) fue quien otorgó más cobertura al tema. Por su parte, la prensa escrita que colocó el tema tiene gran credibilidad como El Comercio y La República, que son medios consumidos por los actores políticos.

En general, el tema de municipios rurales fue nuevo para los medios de comunicación. En su tratamiento, en el periodo septiembre 2002-abril 2003, se puede apreciar diferentes maneras y momentos: ingreso del tema desde las iniciativas de la sociedad civil; posición del tema desde los actores políticos y el tema se mezcla con otros, particularmente los relacionados con la participación ciudadana y la asignación de competencias y funciones entre municipalidades provinciales y rurales.

3.5. La institución responsable Conforme a la opinión de los entrevistados, Calandria, entidad responsable del Proyecto y Coordinadora del Colectivo Municipios Rurales (CMR) ha cumplido un rol muy importante, promoviendo la generación de información, elaboración de propuestas, debate y los consensos necesarios.

26

Ciertamente esta experiencia de incidencia política ha sido un proceso de aprendizaje en sí mismo, que planteó el reto inicial de constituir un equipo apropiado para los objetivos planteados inicialmente en el proyecto. Por su complejidad y los retos planteados en el propio contexto político, se constituyó un equipo base con experiencia en procesos de incidencia a nivel local, sumándose dos asesores: uno institucional para reforzar el trabajo comunicativo y un asesor externo con un amplio conocimiento en la temática de gobernabilidad local y experiencia parlamentaria.

En el trabajo cotidiano un elemento que potenció las acciones fue la forma como se estructuró la labor de equipo donde se complementaban roles y responsabilidades, lo cual permitió conocer procedimientos, reglas de juego internos, acciones, propuestas e información actualizada en base a diferentes fuentes. Esta forma de trabajo posibilitó, por ejemplo, identificar oportunidades del contexto y de la relación con actores sociales y políticos. Además, de tomar decisiones rápida y oportunamente, en base al consenso del equipo.

La participación de Calandria se basó en la capitalización de sus aprendizajes y experiencias previas, aportando como valor agregado la articulación de diversos espacios para la elaboración, discusión y difusión de las propuestas técnicas.

Calandria es una institución referente en políticas y proyectos de comunicación en el país, lo que le ha permitido dotarse de un importante capital relacional para trabajar por objetivos compartidos. Gracias a su larga trayectoria y posicionamiento positivo en los medios, Calandria tiene una sólida imagen de credibilidad, seriedad y eficacia.

La dinámica y características del debate legislativo implicó que la puesta en marcha de las acciones de incidencia política se abordaran desde diferentes estrategias que focalizarían los énfasis de los objetivos específicos propuestos, en especial el trabajo para la influencia en la opinión pública y la influencia con decisores políticos. Un reto permanente fue construir y mantener la credibilidad del equipo en base a la propuesta técnica, una actitud que concitara consensos para generar alianzas en torno a los objetivos de incidencia.

Por estas razones, creemos que un factor de éxito de la campaña fue el rol articulador desarrollado como institución responsable, lo que implicó un esfuerzo constante por: o Elaborar mensajes didácticos, ligeros, digeribles tanto para la prensa como para los decisores políticos, construir una red de medios interesados. o Convocatoria permanente de la red, seguimiento, coordinación. o Mantener una relación fluida con los decisores. o Es destacable también el rol coordinador y concertador, generando escenarios favorables, ganándose la confianza de las instituciones del Colectivo Municipios Rurales.

27

Es una apuesta institucional concebir y abordar los medios de comunicación no sólo como vehículos de difusión, sino como una dimensión importante para la gestión, como actores vivos, construyendo opinión pública. Por lo tanto decidimos articular como eje central de la influencia, la estrategia público-política que posibilitó colocar el tema “Municipios Rurales” en la agenda de los medios de comunicación y en la agenda de los decisores políticos, reforzando en la práctica un aprendizaje previo, la importancia de lo comunicativo en lo político y viceversa.

Otro aprendizaje importante fue la utilidad del constante seguimiento y acompañamiento, no sólo a los actores políticos, sino a las instituciones integrantes del CMR, alcanzando aportes puntuales y globales con bastante prontitud luego de las acciones programadas y cumplidas, estableciendo así una permanente relación entre la planificación, ejecución y evaluación de actividades, para mejorar o afinar las estrategias de incidencia política.

IV. LECCIONES APRENDIDAS Es evidente que en el periodo septiembre 2002-abril 2003, se ha realizado en el Perú una experiencia de incidencia política exitosa, incorporando un cuerpo normativo importante para promocionar el desarrollo de las Municipalidades Rurales, en la Nueva Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972. El Título XI de la nueva LOM, que recoge parte de viejas reivindicaciones de las Municipalidades Rurales del país, se orienta a convertir a los débiles gobiernos locales rurales de hoy, en efectivos gobiernos locales promotores del desarrollo rural sostenible, mañana. Lo avanzado con el Título XI constituye un paso importante para la promoción de las Municipalidades Rurales y el impulso de experiencias de desarrollo rural sostenible. Ciertamente este Título no constituye la solución a los complejos problemas de las Municipalidades Rurales, más bien puede convertirse en la base o uno de los factores para esa solución.

Sobre la base de las normas conseguidas, deben definirse las políticas públicas o de Estado para su adecuado cumplimiento, mediante un programa nacional descentralizado.

El análisis de esta experiencia y sus resultados, nos permite identificar algunas lecciones aprendidas que queremos compartir con otros actores de la sociedad civil, con las autoridades y funcionarios de las Municipalidades Rurales y de los propios poderes del Estado. a) El éxito de la campaña de incidencia política se ha debido a que acertó en combinar la identificación de problemas, generación de información, comunicación y sensibilización, acciones de coordinación, elaboración de propuestas e incidencia sobre los decisores políticos, bajo la gestión del Colectivo Municipios 28

Rurales (CMR), promovido por Calandria. En el contexto se ha contado con factores políticos y públicos favorables para la incidencia en este tema. La promoción de las normas sobre Municipalidades Rurales como parte de las estrategias de lucha contra la pobreza y exclusión social, la generación de empleo y la recuperación de los ecosistemas degradados, fue un acierto de la campaña realizada. b) De la propuesta normativa final quedaron de lado dos normas importantes: la orientada a otorgar potestades ejecutivas a los regidores municipales en determinadas condiciones, como respuesta necesaria a la debilidad administrativa de estas Municipalidades Rurales; y la destinada a crear un Fondo Económico para el desarrollo de estas municipalidades, al igual que el que se propone para las municipalidades de fronteras, normado por el artículo 138 de la nueva LOM. Este hecho pone en evidencia que una campaña de incidencia no necesariamente implica la aceptación de todas las propuestas. Tampoco significa que los decisores acepten literalmente las propuestas, sino que ellos tienen la posibilidad de ampliarlas, reducirlas, integrarlas, reglas de juego que deben conocerse bien para ajustar las estrategias de incidencia. c) Una propuesta de incidencia política sobre el Congreso de la República, debe basarse en y tener plena claridad de los momentos clave en la elaboración de una Ley. Estos son la elaboración de la iniciativa legislativa, el predictamen, la elaboración del dictamen y su discusión y aprobación en la comisión, el debate en el pleno del Congreso para la aprobación de la Ley, así como la eventual observación de la misma por el Poder Ejecutivo (como ocurrió en esta oportunidad) y, finalmente, en el debate y aprobación final de la insistencia o las modificatorias a la ley observada. d) La presente experiencia de incidencia se ha desarrollado como un proceso intenso de elaboración de aproximaciones al conocimiento del problema y formulación de alternativas de solución. Destacan en este sentido los informes sobre la problemática de las Municipalidades Rurales, las propuestas de normas para la ley y el sustento técnico del caso, la sistematización preliminar de los enfoques y estrategias sobre el Desarrollo Rural Sostenible y la formulación de un documento de bases para un futuro Programa Nacional de Desarrollo de las Municipalidades Rurales. Estos dos últimos productos, sin lugar a dudas, contribuyeron a sensibilizar favorablemente sobre la pertinencia del Título XI. e) La organización y conducción de procesos de incidencia, requieren del conocimiento del contexto y de la capacidad propositiva, combinando factores diversos: conocimiento de la problemática, habilidades y destrezas diversas, voluntad para trabajar en alianzas interinstitucionales y fomentar su construcción. f) La experiencia analizada y sistematizada demuestra que es posible avanzar más en las acciones de incidencia sobre la base de: o El conocimiento de la realidad y del tema.

29

o Las actividades de información y comunicación articuladas con las estrategias políticas de incidencia. o La formulación de propuestas técnicas iniciales para provocar el debate y su enriquecimiento y consistencia. o La combinación de espacios diversos de reflexión, debate y enriquecimiento de las propuestas técnicas. o La concertación y búsqueda de la mayor articulación posible con instituciones y redes afines, sobre la base de propuestas coherentes y realistas, complementada con la discrepancia pública, cuando es necesario. o La importancia de trabajar en equipo, sobre la base de objetivos compartidos, el convencimiento en las propuestas que se van elaborando y la voluntad de plasmarlas. Este trabajo en equipo debe respetar la autonomía de los actores involucrados para desarrollar otras acciones propias de sus agendas institucionales. o Contribuye también a avanzar la focalización de los temas, en el marco de visiones de conjunto, en este caso sobre la nueva ley Orgánica de Municipalidades, así como la identificación y difusión de experiencias positivas. g) La incidencia tiene en la comunicación uno de sus componentes importantes.

La comunicación no sólo puede servir de vehículo de difusión y socialización de determinados mensajes, sino como medios de construcción y legitimación de propuestas. h) La incidencia es un trabajo serio, pues requiere conocimiento del tema, capacidad programática y capacidad de llegar a los medios; no sólo contactos, sino concepción de cómo llegar y cómo convertir un problema en tema de agenda de la institución sobre la que se pretende incidir, sobre la base del conocimiento y manejo de los procedimientos, momentos y dinámicas políticas, formales y no formales. Es necesario un trabajo planificado y organizado, el seguimiento sistemático, el “trabajo de hormiga” de relación con los parlamentarios y sus asesores, pero también con medios de comunicación, los actores de la sociedad civil involucrados, la permanente comunicación, la celeridad en el cumplimiento de las tareas asignadas, así como sobre la base de los acuerdos construidos. i) El análisis de la experiencia nos indica que la incidencia bien organizada y conducida es un proceso de interaprendizaje y de negociación entre los actores involucrados. La incidencia no implica elaborar una propuesta y tratar de conseguir su aprobación en su 100%, sino especialmente en sus aspectos fundamentales. Si bien por diversas razones, cada proceso de incidencia es diferente a otros, la participación en él permite ganar experiencia y la posibilidad de mejorar metodológicamente propuestas futuras. j) Es necesario ver la incidencia no como un acto sino como un proceso, con hitos importantes en determinados momentos en que se busca ciertos logros para pasar luego a su cumplimiento. Hay que dar tiempo a los logros para que éstos prueben su utilidad práctica, validando lo mejor de las normas, y luego introducir los 30

correctivos o perfeccionamientos apropiados. Adicionalmente, es pertinente no perder de vista que la incidencia busca influir sobre los decisores políticos, pero que al final son ellos quienes toman las decisiones y que no siempre recogerán aspectos que la sociedad civil, u otros actores públicos, estimen como fundamentales. Los procesos de incidencia deben considerar que lo que salió hoy incompleto o imperfecto puede ser subsanado con nuevas normas y acciones en el futuro, cuando los contextos políticos y públicos sean más favorables y que la necesidad de la incidencia seguirá vigente mientras existan organizaciones o sectores excluidos de la toma de decisiones. k) Como en otras experiencias positivas, la alianza de la cooperación internacional con organizaciones nacionales, públicas y privadas, para financiar y hacer viable propuestas innovadoras, sigue siendo una práctica necesaria e importante en el Perú. i) A la luz de la experiencia realizada, podemos afirmar que entre las características que deben presentar los actores que participan directamente en acciones de incidencia, destacan: o Conocer el tema, en el sentido de identificar las causas y sus efectos; tener capacidad propositiva sobre las alternativas de solución a los problemas detectados o de superación a las situaciones negativas; y, al mismo tiempo, capacidad de utilización eficiente de la comunicación. o Capacidad para mantener una línea de continuidad en las relaciones entre actores públicos y privados y los objetivos de la incidencia, así como habilidades y destrezas para movilizarse en varios planos, y mostrar flexibilidad en las acciones y estrategias de relacionamiento con los decisores. o Capacidad de conformar y trabajar en equipos de acción, en función de capacidades diferenciadas pero concurrentes. o Capacidad de organización y de convocatoria, de articulación de actores e intereses y de entusiasmo y convicción en el impulso de los objetivos trazados. Mucho mejor si se tiene voluntad y posibilidades de trabajar descentralizadamente.

V. RECOMENDACIONES Para que la normatividad ganada mediante el Título XI de la nueva LOM no se convierta en una conquista en el papel, se hace necesario formular un conjunto de recomendaciones para asegurar su cumplimiento.

5.1. Sobre las Entidades Públicas a) Corresponde al Estado, en el marco de sus competencias con relación a la descentralización, establecer de manera concertada las políticas públicas 31

necesarias para promover que las Municipalidades Rurales sean gobiernos democráticos, solidarios, eficientes, que hagan viable el desarrollo de sus respectivas circunscripciones. Como parte de sus responsabilidades, sería conveniente que tanto el Estado como las organizaciones de la sociedad civil, difundan de manera didáctica y simplificada los contenidos y alcances del Título XI, para conocimiento y apropiación por las municipalidades y actores sociales del mundo rural y para que gestionen su cumplimiento. b) Es imprescindible el cumplimiento de las disposiciones complementarias aprobadas en la LOM: la aprobación del listado de Municipalidades Rurales por decreto supremo (Novena disposición complementaria), la asignación prioritaria y compensatoria de los recursos económicos (considerando los artículos 140 y 144 y la 6ta disposición complementaria). El decreto supremo que apruebe el listado de Municipalidades Rurales, debería también aprobar el programa nacional de desarrollo de las mismas. c) La demanda de programas de capacitación para las autoridades, funcionarios y líderes sociales, formuladas por los alcaldes en general y especialmente de los alcaldes rurales, es una buena señal que debe ser tramitada favorablemente. Al Consejo Nacional de Descentralización corresponde esta responsabilidad, que puede canalizarse mediante convenios de cooperación con las asociaciones de municipalidades, organizaciones y redes de la sociedad civil, para mejorar las capacidades en planificación y gestión del desarrollo rural sostenible. d) Se hace indispensable que las Comisiones del Congreso de la República organicen adecuadamente sus relaciones con las sociedad civil. Las iniciativas ciudadanas en la formulación de propuestas de ley no pueden ser ignoradas. Es conveniente que se establezcan mecanismos para analizar y procesar estas iniciativas y de todos modos responder a ellas, explicando sobre todo por qué son desestimadas tales o cuales propuestas.

5.2. Sobre los actores sociales a) Los actores rurales relacionados con las esferas económicas, sociales, ambientales, culturales, especialmente las comunidades campesinas, deben cohesionar sus iniciativas y propuestas para promover junto con las autoridades municipales la operativización del Título XI, tanto a nivel nacional como local. c) Es impostergable proseguir en el esfuerzo de identificar, sistematizar y difundir las mejores experiencias de desarrollo local, promovidas desde las Municipalidades Rurales, caracterizada por la planificación concertada del desarrollo, el presupuesto participativo, la innovación en los espacios y mecanismos de toma de decisiones, etc. d) Es indispensable el fortalecimiento institucional y programático de las asociaciones y/o gremios municipales para promover el cumplimiento y desarrollo del Título XI de la nueva LOM. Las normas son parte de la solución, no son la 32

solución misma. Los documentos que sintetizan los enfoques sobre el Desarrollo Rural Sostenible y las propuestas para un Programa Nacional de Desarrollo de la Municipalidades Rurales, son una base importante para ello. Una de las cuestiones que debe evaluarse en este marco, es la posibilidad de una Ley sobre el Desarrollo Rural Sostenible. La transformación de las Municipalidades Rurales en efectivos gobiernos locales democráticos, participativos, eficientes y transparentes, promotores del desarrollo rural, requiere del mejor aprovechamiento del Título XI de la nueva LOM, así como de los otros contenidos de esta norma. e) Sería importante para fortalecer los logros de la incidencia política a favor de las Municipalidades Rurales, que las autoridades municipales a través de sus gremios participen, en lo inmediato, a través de comisiones mixtas en la formulación de las normas especiales que deben aprobarse mediante decreto supremo ( disposición complementaria). f) Es indispensable que las autoridades de las Municipalidades Rurales, en el marco de la autonomía municipal y utilizando sus atribuciones, definan acciones locales coherentes con las normas del Título XI, mediante ordenanzas municipales y fortaleciendo las redes y el asociacionismo municipal por cuencas, corredores económicos, corredores turísticos, etc. g) A las organizaciones de la sociedad civil corresponde, responsablemente, tomar las iniciativas para la plena implementación de los consejos de coordinación local, tanto en el ámbito provincial como distrital, el derecho de vigilancia ciudadana para que este cuerpo normativo se cumpla a plenitud, así como otras normas orientadas a fortalecer el desempeño de las Municipalidades Rurales. h) Es pertinente que las organizaciones que conformaron el Colectivo Municipios Rurales prosigan vinculados con el tema y refuercen su articulación con los procesos más amplios orientados a consolidar el proceso de descentralización y de modernización del Estado. i) Es recomendable que todas las organizaciones sociales que promueven o apoyan a las Municipalidades Rurales, coordinen orientaciones generales para evitar la duplicidad o el paralelismo y más bien aportar a procesos acumulativos de desarrollo, como lo demandan los propios actores rurales.

5.3. Sobre las estrategias para la incidencia a) Sobre la construcción de alianzas El Colectivo Municipios Rurales, fruto de la estrategia de alianzas interinstitucionales, forma parte del tejido institucional y del capital social aportado por la experiencia de incidencia que no debe desactivarse. En tal sentido, se recomienda a sus integrantes que evalúen la continuidad del mismo, para aportar en la etapa de cumplimiento del cuerpo normativo del Título XI. 33

b) Sobre la elaboración de propuestas Para la elaboración de propuestas es fundamental conocer la realidad y la visión de futuro a la que se pretende llegar. En tal sentido es conveniente tener una base de datos actualizada, que sirva de sustento no sólo para el cumplimiento de las normas alcanzadas, sino de la profundización de las mismas. c) Sobre la incidencia de los actores políticos Es recomendable que, en la medida de lo posible, las relaciones positivas construidas con algunos de los decisores políticos no sólo se mantengan sino se profundicen en beneficio de nuevas experiencias relacionadas con la elaboración, discusión y aprobación del listado de Municipalidades Rurales y las normas especiales sobre los sistemas administrativos: administración, presupuesto, control.

Sin perjuicio de la participación de las organizaciones de la sociedad civil interesadas en esta temática, es indispensable la participación directa de las Municipalidades Rurales en las acciones de incidencia que deberán hacerse en el futuro para el pleno aprovechamiento de la legislación alcanzada. d) Sobre la construcción de opinión pública Para futuras campañas, el uso de los medios de comunicación debe diversificarse más, combinando prensa escrita y televisada, pero especialmente la prensa radial en el mundo rural, pues la población rural se informa básicamente a través de este medio.

Lima, junio del 2003.

34

Anexo Nº 1 Integrantes del equipo técnico Equipo Calandria: Elizabeth Vargas Machuca G. (Coordinadora) Tatiana Acurio Cáceres Elizabeth Quiroz Barco Equipo Asesor Marisol Castañeda M. Julio Díaz Palacios

(Asesora Institucional) (Asesor Externo)

Apoyo Técnico Paul Pilco

Integrantes del Colectivo Municipios Rurales Equipo de Profesionales Eduardo Barzola Javier Torres Moisés Palomino Gino Huerta Jorge Luis Sáenz Luis Machuca

REMURPE SER SER Red Perú Red Perú Grupo Propuesta Ciudadana

Profesionales Expertos Luis Chirinos Julio Díaz Palacios Instituciones Participantes Asociación de Comunicadores Sociales Calandria Asociación SER ADEAS Qullana Centro Bartolomé de las Casas Grupo Propuesta Ciudadana Red Perú Red de Municipalidades Rurales del Perú Instituto de Investigación y Promoción de Desarrollo y Paz en Ayacucho CEDAP – Ayacucho 35

CADEP Servicios Educativos Promoción y Apoyo Rural URCOS – Cusco Vicaría de Solidaridad – Prelatura de Ayaviri Vicaría de Puno Vicaría de Juli

36

Anexo Nº 2 DIEZ IDEAS FUNDAMENTALES SOBRE LAS MUNICIPALIDADES RURALES Para contribuir con el análisis y debate del Dictamen de la Ley Orgánica de Municipalidades, presentamos el siguiente listado de ideas fundamentales sobre el tema de las Municipalidades Rurales.

Primera.- Una antigua limitación y cuestionamiento de la ley de municipalidades La ley de municipalidades vigente desde 1984 presenta como una de sus limitaciones el hecho que no considera la gran heterogeneidad de las localidades y de las municipalidades del país. Por eso, desde un inicio ha sido cuestionada por ser una ley más para las ciudades y menos para las zonas rurales del país.

Segunda.- La dramática precariedad de las Municipalidades Rurales Las municipalidades del país son más del 50% del total de municipalidades, especialmente de las distritales y se caracterizan por su extrema precariedad. En lo administrativo, tienen 3- 4 trabajadores y no cuentan con una estructura adecuada para atender las necesidades de la población; en lo económico, viven o sobreviven básicamente de las transferencias del tesoro público; en lo técnico carecen de capacidades para planificar y gestionar el desarrollo local; y en lo político en la práctica las municipalidades y los alcaldes rurales están imposibilitados de gobernar y fundamentalmente se dedican a cumplir el rol de tramitadores.

Tercera.- La precariedad como base de la vulnerabilidad política de estas municipalidades Esta precariedad integral de las Municipalidades Rurales destruye toda posibilidad de autonomía política, económica y administrativa y las hace muy vulnerables ante la manipulación desde el gobierno y los partidos gobernantes de turno, como ocurrió la década pasada en que estas municipalidades fueron subordinadas a través de los programas sociales y especialmente los Ministerios de la Presidencia y de Agricultura.

Cuarta.- Grandes presiones e ineficiencia de las Municipalidades Rurales Las Municipalidades Rurales en ese contexto de precariedad y de vulnerabilidad viven bajo la presión de las demandas de una población afectada por la pobreza, pobreza extrema y exclusión social; por el creciente desempleo, las migraciones y el envejecimiento de su población; y por la degradación ambiental ante el vertiginoso proceso de destrucción o contaminación de los ecosistemas naturales como son el suelo, el agua, la flora, la biodiversidad, etc.; procesos ante los cuales muestran una casi total inoperancia e impotencia.

Quinta.- Marcos normativos municipales y de la administración pública inadecuados Pero además, estas municipalidades enfrentan los problemas derivados de normas nacionales sobre la formulación y gestión del presupuesto, adquisición de bienes y servicios, de administración del personal, de control, etc. completamente inadecuadas para las realidades rurales. Ante esta situación y dada la baja calificación de su personal y no pocas veces de las propias autoridades municipales, incurren en irregularidades y

37

deficiencias y no pocas veces violan la ley de municipalidades, por ejemplo, al asumir los Regidores tareas ejecutivas.

Sexta.- La situación de casi marginalidad de las Municipalidades Rurales y la urgencia de revertirla En estas condiciones, las Municipalidades Rurales se dedican a administrar registros y precarios servicios públicos en beneficio de la población de los centros poblados, mas no de la población rural dispersa. Predominan las municipalidades no articuladas a procesos de promoción del desarrollo rural, muchas veces a pesar de la voluntad e intenciones de sus autoridades. Esta situación, obviamente debe ser revertida para beneficio del desarrollo del país.

Séptima.- Sin embargo, existen experiencias alentadoras que nos trazan el camino Sin embargo, es cada vez mayor el número de experiencias de Municipalidades Rurales como las de Limatambo en el Cusco y Santo Domingo en Piura, que a través de la planificación estratégica del desarrollo, el desarrollo de capacidades, la puesta en marcha de espacios de participación y concertación, los presupuestos participativos, la rendición de cuentas, vigilancia ciudadana, la capacitación y asistencia técnica, etc. vienen realizando muy valiosas experiencias de gestión municipal, a pesar de las dificultades de una normatividad no apropiada para las zonas rurales. En estas experiencias la vinculación de las municipalidades con la promoción del desarrollo rural es directa, ubicándose las municipalidades como efectivos órganos de gobierno local y promotores del enfoque de municipio productivo y del desarrollo sostenible. Con toda seguridad, los resultados serían mejores de contarse con una ley de municipalidades que reconozca las particularidades de estas municipalidades y lo que hoy es excepción podría convertirse en procesos generalizados.

Octava.- La necesidad de articular la descentralización y el indispensable fortalecimiento municipal rural Si la descentralización como proceso busca transformar al Estado para lograr una gestión pública más eficiente, eficaz y transparente, para afirmar la democracia, combinando la democracia representativa con la participativa; para generar mejores condiciones para el impulso del desarrollo sostenible, para promover el desarrollo de una ciudadanía más activa y propositiva y para aportar a la gobernabilidad del país, es fundamental que la ley de municipalidades comprenda la normatividad necesaria para el fortalecimiento institucional de las Municipalidades Rurales con la finalidad de que puedan cumplir cabalmente su rol de representar a los ciudadanos, promover el bienestar de todos, brindar o regular los servicios públicos locales y, sobre todo, promover la planificación y gestión del desarrollo, con criterios de integralidad y de sostenibilidad.

Novena.- El imperativo de abordar la situación y perspectivas de las Municipalidades Rurales como parte de los regímenes especiales Para que las Municipalidades Rurales, en el proceso de descentralización ya iniciado, jueguen el rol que les corresponde en la lucha contra la pobreza social, el desempleo y la degradación ambiental, necesitan no de un régimen de privilegio, sino del reconocimiento de la situación de precariedad y de vulnerabilidad en que se encuentran y de las perspectivas limitantes y de continuidad de la ineficiencia que ella encierra para su misión.

En este sentido, la ley de municipalidades como vehículo de cambio y desarrollo, debe normar lo que el sentido común y la visión política aconseja, en el marco de los regímenes especiales.

38

Décima.- Los alcances del Título XI del dictamen de la ley de municipalidades Por todo lo dicho, el Titulo XI del dictamen de la ley orgánica de municipalidades, se orienta a reconocer la existencia de las Municipalidades Rurales y el rol de estas como promotoras del desarrollo rural sostenible, es decir su rol de promoción del desarrollo económico, social, cultural y ambiental; su competencia para articular la gestión de los recursos naturales con las políticas y programas de lucha contra la pobreza, por el empleo y la recuperación de los ecosistemas naturales; para esto se disponen normas específicas sobre la estructura administrativa, el control interno, la participación, la seguridad ciudadana, la distribución de los recursos del FONCOMUN y por extensión de otras fuentes de ingresos.

Ciertamente, la aprobación de este Título, además de ubicar al Perú como pionero en la necesidad de que sus leyes respondan a la heterogeneidad de su realidad, estimulará a que se definan a la brevedad, políticas públicas y programas nacionales descentralizados de promoción del desarrollo rural sostenible, sobre la base del fortalecimiento de las municipalidades, del fortalecimiento de los actores sociales rurales y de las condiciones para que ambos planifiquen y gestiones el desarrollo rural, capitalizando las experiencias positivas nacionales e internacionales, al servicio de los objetivos de un país más descentralizado, democrático, equitativo y solidario. Estas políticas públicas y programas deberán articular en gran medida lo que hoy se hace de manera dispersa y fragmentada Lima, 10 de diciembre del 2002.

39

Anexo Nº 3 Propuesta Final de la Campaña y Propuesta Aprobada Propuesta Final del CMR *

Propuesta aprobada en la Ley 27972

CAPÍTULO VI MUNICIPALIDADES RURALES

TÍTULO XI LA PROMOCION DEL DESARROLLO MUNICIPAL EN LAS ZONAS RURALES

DEFINICIÓN, COMPETENCIAS Y ACCESO AL PROGRAMA DE DESARROLLO DE MUNICIPALIDADES RURALES Artículo. Definición Las Municipalidades Rurales son las que funcionan en capitales de provincia o distrito cuya población urbana es no mayor al cuarenta por ciento de su población total.

Tienen a su cargo la promoción del desarrollo integral, particularmente el desarrollo rural sostenible.

Artículo... Régimen especial A propuesta del Alcalde y por acuerdo de 2/3 de miembros del Concejo Municipal, los Regidores de las Municipalidades Rurales podrán asumir competencias ejecutivas.

CAPÍTULO UNICO DEFINICIÓN, COMPETENCIAS Y DESARROLLO DE LAS MUNICIPALIDADES RURALES Artículo 137.- Definición Las municipalidades ubicadas en zonas rurales son las que funcionan en capitales de provincia o distrito, cuya población urbana no es mayor que el 50% de su población total. Tiene a su cargo la promoción del desarrollo integral, particularmente el desarrollo rural sostenible.

Artículo 138.Competencias y transferencias Corresponde a las municipalidades ubicadas en las zonas rurales, en lo que les es aplicable, las competencias, atribuciones, funciones, responsabilidades, derechos, deberes y obligaciones que conforme a esta ley corresponde a las municipalidades provinciales y distritales, según el caso, además de las condiciones especiales que establece el presente título.

Las Municipalidades Rurales tendrán como tope en la remuneración del alcalde una (1) Unidad Impositiva Tributaria y adecuarán la estructura administrativa mínima contemplada en esta ley a su capacidad presupuestal y a la naturaleza de sus La condición de municipalidad ubicada en zona rural es considerada para efecto de la actividades. distribución del FONCOMUN, canon u otras Las Municipalidades Rurales en las que transferencias de recursos a favor de ellas. más del 50% de su población se halle en situación de pobreza serán priorizadas en el Artículo 139.- Competencias adicionales otorgamiento de los recursos de Las municipalidades ubicadas en zonas FONCOMUN y se les autorizará, previa rurales, además de las competencias solicitud sustentada del Concejo Municipal, básicas, tienen a su cargo aquellas a destinar el 35% de los recursos del relacionadas con la promoción de la gestión mencionado Fondo al pago de gastos sostenible de los recursos naturales: suelo, agua, flora, fauna, biodiversidad, con la corrientes. finalidad de integrar la lucha contra la

40

Artículo. Competencias adicionales Las Municipalidades Rurales, además de las competencias básicas, tienen a su cargo aquellas relacionadas con la promoción de la gestión sostenible de los recursos naturales: agua, suelo, flora, fauna, biodiversidad, con la finalidad de integrar la lucha contra la degradación ambiental con la lucha contra la pobreza y la generación de empleo, en el marco de los planes de desarrollo concertados.

Artículo.

Participación de las comunidades indígenas En las Municipalidades Rurales con población mayoritariamente indígena, se convocará a dos representantes de las organizaciones indígenas a las sesiones de concejo municipal, bajo responsabilidad.

Los representantes de la población indígena tendrán derecho a voz en las sesiones. a) La denominación de organización indígena es poco clara: ¿en el caso de los Andes es la comunidad campesina(CC)? ¿Por qué un club de madres formado por mujeres quechuahablantes no podría ser considerado “Organización indígena”? ¿Qué sucede en los casos donde no existen CC? b) La ley debería considerar de manera explicita que las sesiones de concejo son públicas, que la agenda de cada sesión debe ser informada con anterioridad y que todo ciudadano tiene derecho de asistir. c) En el capítulo sobre participación ciudadana debe considerarse la participación en los organismos de concertación distrital (organismo que en la proyecto de ley es muy débil – la llamada junta vecinal), de las comunidades campesinas y nativas.

En conclusión, artículo.

debe

retirarse

degradación ambiental con la lucha contra la pobreza y la generación de empleo, en el marco de los planes de desarrollo concertado.

Artículo 140.- Estructura administrativa Las municipalidades ubicadas en zonas rurales no están obligadas a adoptar la estructura administrativa básica que señala la presente ley, sin que ello suponga que no se deban ejercer las funciones previstas.

Artículo 141.- Organo de control interno Las municipalidades ubicadas en las zonas rurales que no cuenten con órganos de control interno para el control gubernamental, deberán sujetarse a las disposiciones especificas que para tal efecto emita la Contraloría General de la República.

Artículo 142.- Participación vecinal Para efectos de la participación vecinal, las municipalidades ubicadas en las zonas rurales deben promover y apoyar a las organizaciones sociales de base, vecinales o comunales, y a las comunidades nativas y afroperuanas, respetando su autonomía y evitando cualquier injerencia que pudiera influir en sus decisiones, en el marco del respeto a los derechos humanos; deben así mismo asesorar a los vecinos, sus organizaciones sociales y las comunidades campesinas en los asuntos de interés público, incluyendo la educación y ejercicio de los derechos humanos.

Las municipalidades garantizarán la convocatoria a las comunidades nativas y afroperuanas para las sesiones del concejo municipal, bajo responsabilidad.

Articulo 143.- Seguridad ciudadana Para la elaboración del sistema de seguridad ciudadana se convocará y concertará con las organizaciones sociales, vecinales o comunales, las rondas urbanas este y campesinas, los comités de autodefensa y la comunidades campesinas, nativas y afroperuanas.

Artículo . Estructura administrativa En la medida que una municipalidad distrital Artículo 144.- Asignación prioritaria y

41

no se halle en condiciones de adoptar la estructura administrativa básica que señala la presente ley, ésta tendrá el derecho de solicitar la cooperación de la municipalidad provincial, del gobierno regional de la circunscripción de la que forma parte y/o del Consejo Nacional de la Descentralización, para el fortalecimiento de las capacidades institucionales requeridas para el cumplimiento de las funciones previstas.

compensatoria de FONCOMUN Las municipalidades ubicadas en las zonas rurales tienen asignación prioritaria y compensatoria de los recursos del Fondo de Compensación Municipal.

Artículo 145.- Publicación de Normas Municipales Para efecto de la exigencia de publicidad de las normas emitidas por las municipalidades ubicadas en las zonas rurales se podrá cumplir con tal requisito a través de carteles, emisoras radiales u otros medios similares, siempre que se pueda probar que se cumplió con la publicidad y la fecha o fechas en que se produjo.

Artículo. Órgano de control interno Las municipalidades distritales rurales no están obligadas a contar con un órgano de control interno, sin embargo los órganos de control interno de las municipalidades provinciales dentro de su jurisdicción, deberán extender sus funciones a las Disposiciones Complementarias Municipalidades Rurales que no cuenten con dicho órgano de control.

Tercera.- El Poder Ejecutivo, a propuesta de la Contaduría de la Nación, la Les son aplicables las normas de Contraloría General de la República, así simplificación del sistema nacional de como el Ministerio de Justicia, mediante control especiales 2 para dichas decreto supremo, dictará las normas especiales acordes a la realidad de las municipalidades.

Municipalidades Rurales que no cuenten con los recursos humanos y económicos Artículo. Participación ciudadana Para efectos de la participación ciudadana para aplicar las normas vigentes. las Municipalidades Rurales deben promover y apoyar a las organizaciones Novena.- Mediante decreto supremo, con el sociales de base, vecinales o comunales y a voto aprobatorio del Consejo de Ministros, aprobará el listado de las los pueblos indígenas, respetando su se autonomía y evitando cualquier injerencia Municipalidades Rurales. que pudiera influir en sus decisiones, en el marco del respeto a los derechos humanos; así como, asesorar a los vecinos, sus organizaciones sociales y las comunidades indígenas en los asuntos de interés público, incluyendo la educación y ejercicio de los derechos humanos.

Artículo. Seguridad ciudadana Para efecto de la elaboración del sistema de seguridad ciudadana se convocará y concertará con las organizaciones sociales o comunales, rondas campesinas y los pueblos indígenas.

Artículo. Arbitrios y otros tributos Los arbitrios y otros tributos destinados al mantenimiento de los servicios públicos en

42

los distritos con municipalidad rural pueden ser redimidos por los usuarios mediante aportes en bienes o servicios personales.

Articulo.. Acceso al Programa Nacional de Promociรณn Estas municipalidades participan de las actividades y recursos del Programa Nacional de Desarrollo de las Municipalidades Rurales, que para tal efecto crearรก el Gobierno Nacional.

* Esta propuesta fue sustentada directamente ante la comisiรณn de Gobiernos Locales, 16 de octubre del 2002.

43

Anexo Nº 4 PROGRAMA DE PROMOCION DEL DESARROLLO MUNICIPAL EN ZONAS RURALES Resumen La realidad del Perú de hoy está configurada por la concentración poblacional, económico-productiva y del gasto público. En efecto, la población se ubica en un 73% en zonas urbanas y en el 27% en zonas rurales y 5 de sus 24 departamentos (hoy denominados regiones) concentran el 72% del PBI, 9 utilizan el 71% y 15 deben distribuirse apenas el 29% del presupuesto nacional.

Desde hace más de cuatro décadas, el Perú se encuentra en un proceso de desruralización que reproduce la pobreza y las grandes desigualdades y desequilibrios territoriales que ha motivado que tan sólo el 27% de la población resida en 144 provincias rurales y agropecuarias, que comprenden el 62% de distritos del país. Un dato interesante es que la mitad de los departamentos están conformados por distritos rurales en proporciones que van del 68 al 95%.

No obstante este proceso de desruralización, más del 60% de las municipalidades del país son rurales. Sin embargo, la legislación municipal está pensada más para el mundo urbano que para el mundo rural.

En lo económico, estas municipalidades se caracterizan por su enorme dependencia de las escasas transferencias vía FONCOMUN y Vaso de Leche, y las escasas recaudaciones debido a la pobreza de la población, como a la ineficiencia; en lo administrativo, por estructuras que no guardan correspondencia con la realidad, por ejemplo carecen de unidades promotoras del desarrollo agropecuario, escaso personal y poco calificado, ausencia de control interno; en lo técnico, carencia de capacidades básicas para planificar y gestionar el desarrollo incorporando los nuevos principios y enfoques del desarrollo, menos para formular y ejecutar adecuadamente el presupuesto; en lo social, estas municipalidades tienen dificultades para compartir iniciativas y responsabilidades con los actores sociales, por la debilidad de estos o por la gran dispersión de la población rural, concentrada en pequeños poblados o en aldeas mal equipadas y sin conexiones funcionales entre ellos; finalmente en lo político-institucional, por los aspectos señalados, estas municipalidades se encuentran muy distantes de ser y actuar como efectivos gobiernos locales, desempeñándose con frecuencia como simples prestadoras deficientes de algunos servicios como registros y acciones de sobrevivencia y deviniendo las autoridades municipales en simples agentes tramitadores.

Las enormes debilidades y precariedades señaladas, hacen de las Municipalidades Rurales entidades frágiles y vulnerables, sujetas a la presión y sometimiento a los gobiernos de turno o a los partidos políticos encargados del gobierno, bajo la expectativa de captar una que otra transferencia o apoyos materiales, manejados con criterios de clientelismo partidario, como ocurrió descaradamente en la década anterior, con el reclutamiento de centenares alcaldes rurales para formar un partido al servicio de la reelección de Fujimori.

La necesidad de una intervención deliberada

44

De mantenerse semejante situación de las Municipalidades Rurales, éstas, a pesar de la voluntad de sus autoridades, se convertirán en una seria traba no sólo para implementar la reforma descentralista del Estado, sino sobre todo para enfrentar con posibilidades de éxito la lucha contra la pobreza y exclusión social, el desempleo y la degradación de los recursos naturales. La reversión de esta situación no va a ocurrir por inercia. Se hace indispensable una intervención deliberada desde el Estado y de las organizaciones de la sociedad civil involucradas con esta problemática.

En esta perspectiva, se considera que constituye un paso adelante la aprobación del Título XI de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972, que reconociendo la situación particular de las Municipalidades Rurales, incorpora una serie de normas coherentes con esa particularidad y no para crear un régimen de privilegio. De esta manera, se ha convertido en normatividad parte de las reivindicaciones planteadas por las autoridades rurales desde hace dos décadas y algunos criterios postulados por los expertos en legislación municipal, que señalaban la necesidad de que la legislación municipal superando los enfoques rígidos, responda a la diversidad de situaciones que caracterizan al país..

Las bases sustentarorias del Programa de Promoción Las normas del Título XI no son la solución mágica a los problemas estructurales de las Municipalidades Rurales, sino apenas la base, el punto de partida de un largo camino, cuyo norte y ritmo deben ser clarificados. Tal cuerpo normativo debe ser desarrollado y operativizado, con el establecimiento de las políticas publicas que corresponden y necesariamente mediante un Programa de Promoción del Desarrollo de las Municipalidades Rurales, coherente con el espíritu de dicho Título.

Entre las bases sustentatorias de este Programa de Promoción destacan las siguientes: o o o o o o o

Los cambios indispensables en las zonas rurales y específicamente en las Municipalidades Rurales no llegarán por inercia La descentralización en curso está obligada a abrir las puertas a estos cambios, creando las políticas y las herramientas necesarias. A esto debe sumarse la puesta en marcha de la modernización del Estado.

El articulado del Título XI de la Ley Orgánica de Municipalidades, debe ser asumido como el punto de partida de la puesta en marcha de una estrategia nacional de aplicación descentralizada.

El Programa a establecerse debe ser profundamente innovador, superando el clásico asistencialismo e inmediatismo con que suele reaccionar el gobierno nacional.

El objetivo fundamental de este programa es hacer de las municipalidades actores protagónicos del desarrollo rural sostenible. El programa debe responder a las urgencias municipales, pero también a las prioridades sociales.

El desarrollo de capacidades debe apuntar a acortar las brechas económicas, sociales y políticas entre poblaciones rurales y urbanas.

El programa debe tener un horizonte de largo plazo, ser coherente con las políticas macroeconómicas capaces de enfrentar a la globalización inequitativa y depredatoria. Por supuesto, en lo interno, el programa debe aportar a la complementariedad entre lo rural y lo urbano.

45

Los componentes del Programa de Promoción En respuesta a la situación que enfrentan las Municipalidades Rurales en nuestro país, se estima que los componentes del Programa de Promoción deberían ser un conjunto de acciones orientadas a atender las necesidades en las áreas siguientes: o o o o o o o

Al fortalecimiento institucional municipal y desarrollo de capacidades.

Al fomento de Municipios Rurales productivos.

A la promoción del desarrollo social: educación rural, vivienda rural, etc.

A la recuperación de los agroecosistemas y gestión sostenible de los recursos naturales.

A implementar un proyecto e equipamiento municipal.

Poner en vigencia un conjunto de herramientas de gestión para el desarrollo municipal.

Al monitoreo y evaluación del Programa.

Destacan entre las herramientas de gestión, los planes de capacitación y asistencia técnica, el banco de ideas y proyectos y la creación de un Fondo de Desarrollo Rural (FDR) orientado a financiar las inversiones en fortalecimiento institucional para la promoción económica, social y ambiental, con dos componentes: uno de distribución general sobre la base de determinados criterios y otro de recursos concursables.

El marco institucional del programa comprende que a propuesta del Consejo Nacional de Descentralización y de la Presidencia del Consejo de Ministros, se cree el programa mediante el decreto supremo que debe establecer el listado de Municipalidades Rurales. El programa compromete los tres niveles del sistema gubernamental y sus unidades receptoras deben ser grupos de municipalidades provinciales y distritales: asociaciones territoriales por cuenca, corredor productivo, corredor turístico. Se evaluará la creación de incentivos para superar la vigente atomización en la democracia territorial de provincias y distritos rurales.

Lima, junio del 2003.

46

Anexo Nº 5 EL DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE Bases Programáticas Resumen En países desarrollados y no desarrollados, la categorización de los espacios rurales y espacios urbanos resulta difícil y depende de delimitaciones de criterios basados en el tamaño de los municipios, o en el peso de la población activa agraria, ciertas características sociales, etc. En este marco, en el Perú se considera como rural toda aglomeración de poblaciones menores a los 2000 habitantes y urbanas aquellas con poblaciones mayores. Sobre esa base, se estima que de los 1793 distritos existentes en sus 26 regiones, 1117, es decir, el 62.3% son distritos rurales, según el censo de 1993.

Pero más allá de la cantidad de habitantes, en los distritos rurales la población es muy dispersa y también tiene ciertas características sociales que no se deben obviar.

Caracterizar lo rural sólo sobre bases productivas agropecuarias es insuficiente.

Por ello, en el Perú se asume que las características centrales de las zonas rurales son: una estructura agraria deficiente, pocas oportunidades de empleo, infraestructura y equipamiento inadecuados, escasa diversificación del tejido económico, debilidad del tejido social, desvalorización social de la actividad agraria, abandono del campo por la población más joven y dinámica y el consiguiente envejecimiento de la población rural, así como la concentración de la pobreza social que se refleja, entre otros aspectos, en una creciente presión sobre los recursos naturales. Sin embargo, coherentes con la necesidad de ser objetivos, se debe reconocer que a pesar de este panorama se vienen produciendo experiencias innovadoras, como las relacionadas con la agricultura ecológica.

Superando los enfoques tradicionales Es indispensable superar las aproximaciones tradicionales de lo rural, expresadas en enfoques de “arriba -abajo”, impregnados por visiones sectoriales y productivistas, afirmando los nuevos enfoques, más integrados e integradores, de “abajo-arriba”, participativos, que buscan la diversificación productiva, a través de una especialización flexible, los nuevos usos de la naturaleza y de los espacios rurales, respetando las regulaciones ambientales en las que los roles de agricultores y campesinos es producir alimentos, pero también diversificar la producción, proteger el medio ambiente y el paisaje, conservar las múltiples expresiones culturales.

En la conceptualización y el debate sobre el desarrollo rural, para enfrentar los problemas estructurales y de coyuntura, se viene postulando el cambio de paradigmas con la finalidad de que la población rural, hoy excluida, se inserte en forma productiva, eficiente y justa dentro de los nuevos modelos de desarrollo. Estos nuevos modelos tienen el nombre de “Nueva Ruralidad”.

La Nueva Ruralidad se preocupa centralmente en promover la inclusión económica, política y social y apunta a los objetivos siguientes: o o

Aumentar la producción, productividad y la seguridad alimentaría.

Combatir la pobreza pero buscando la equidad social.

47

o o o o

Preservar el territorio y el rescate de los valores culturales para fortalecer la identidad nacional.

Desarrollar una nueva cultura agrícola y rural que permita la conservación de la biodiversidad y los recursos naturales.

Aumentar los niveles de participación para fortalecer el desarrollo democrático y la ciudadanía rural.

Desarrollar acciones afirmativas para visibilizar y apoyar la participación de las mujeres, los jóvenes y los pueblos originarios, en el desarrollo nacional desde lo rural.

El desarrollo rural sostenible En un sentido general, se asume el desarrollo rural sostenible como aquel capaz de fomentar el desarrollo integral, armonizando el crecimiento económico para generar riqueza, con el desarrollo social equitativo y la protección de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental, con la finalidad de optimizar la calidad de vida y el desarrollo humano de la población rural.

El desarrollo rural sostenible en que se basa la nueva ruralidad, se define por los procesos de transformación en la agricultura, las personas y el entorno rural, implicando el manejo sostenible de los recursos naturales, el mejoramiento duradero de las oportunidades de empleo e ingresos, el fortalecimiento de las instituciones que facilitan los servicios, la participación democrática de las comunidades en estos procesos y el desarrollo de su propia institucionalidad. Puede ser entendido también como el conjunto de procesos de transformación de las sociedades rurales y de sus unidades territoriales, centrados en las personas, participativos, con políticas específicas dirigidas a superar las desigualdades y desequilibrios sociales, económicos, institucionales, ecológicos y de género.

En el marco del desarrollo sostenible, lo rural no va de lo atrasado a lo moderno, de lo rural a lo urbano, de lo agrícola a lo industrial. Más bien privilegia lo multidireccional de los procesos. No es pues exclusivamente lo agrícola, ni la sola expresión de la producción primaria. Más bien es el conjunto de regiones y localidades ( con actividades diversas: agricultura, industria, comercio, pesquería, servicios, etc.) en las que se asientan los pueblos, las aldeas, pequeñas ciudades y centros regionales, espacios naturales y cultivados.

Principios y estrategias indispensables Los principios básicos del desarrollo rural sostenible son: el desarrollo endógeno, basado en la concepción multifuncional del territorio; un enfoque centrado en el territorio y su población; la participación y empoderamiento, mediante la descentralización y la planificación de abajo-arriba; invertir en la gente, generando capital humano y social; lograr la mayor articulación productiva interna y externa; coordinar con las políticas macro y las sectoriales; y el desarrollo rural como proceso de largo plazo.

Se hace indispensable el establecimiento de políticas de Estado y un Programa Nacional que promueva el desarrollo rural sostenible. Políticas y programa deberán canalizar un conjunto de estrategias de primera importancia, entre las que destacan:

48

o o o o o o o o o o o

Establecer y mantener la estabilidad de políticas macroeconómicas y otras compatibles con el desarrollo rural sostenible.

Fomentar la valorización de lo rural.

Reducir la pobreza rural.

Ordenar y planificar integralmente el territorio.

Desarrollar el capital humano y capital social.

Fortalecer mutisectorialmente la economía.

Fomentar la competitividad territorial y la eficiencia productiva.

Profundizar la descentralización y el desarrollo institucional.

Formular de manera diferente las políticas necesarias.

Prevenir los desastres naturales.

Integrar el desarrollo rural con el desarrollo urbano.

Las municipalidades y el desarrollo rural sostenible Conforme a la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972 las municipalidades de las zonas rurales tienen la misión de promover el desarrollo rural sostenible. Además, la orientación programática fundamental del nuevo intento de descentralización es articular esta reforma del Estado y los roles del sistema gubernamental con el desarrollo sostenible. El desafío que tienen entre manos las Municipalidades Rurales es pues grande, pero, de otro lado, constituye la única vía para que las municipalidades se reconcilien con su esencia de gobiernos locales encargados de promover el desarrollo. Para ello tienen que prepararse las condiciones necesarias en una perspectiva de mediano y largo plazo, en la que el Programa de Promoción del Desarrollo de las Municipalidades Rurales resultará un factor clave.

Lima, junio del 2003.

49

Anexo Nº 6 Estrategia de Comunicación de la campaña ESTRATEGIA DE COMUNICACIÓN DEL PROYECTO 1) INTRODUCCIÓN Partimos señalando que toda estrategia de “Advocacy” 3, depende de nuestros objetivos de incidencia política. En este caso, se decidió por una relación de cooperación y por momentos de confrontación con una Comisión específica del Congreso de la República.

Desde un inicio, se propuso que esta labor de incidencia política comprendiera también una estrategia de comunicación que involucrara el trabajo con medios de comunicación.

Entendíamos que una labor de Advocacy, como la realizada por este proyecto, no se consolidaba si no se desarrollaban estrategias de comunicación con acciones comunicativas que posibiliten la información, el diálogo y la relación, tanto con los actores de la incidencia política como con los medios de comunicación que se convirtieron en aliados estratégicos. Esto significa dejar de lado esa visión utilitaria que se tiene de ellos y más bien considerarlos como un “actor” más de la incidencia.

Por lo tanto, el trabajo con los medios de comunicación y en especial con algunos periodistas, fue un aspecto clave, la otra cara de la medalla que influyó en la otra ruta más política de la intervención, en tanto permitió sensibilizar a los actores políticos para influir en la formulación de normas y políticas públicas que promuevan el mejoramiento de las condiciones de gestión de los gobiernos locales en zonas rurales.

Y es que los medios de comunicación se han convertido en un escenario cotidiano de nuestra sociedad, están presentes en nuestra vida, forman parte de ella y ocupan un lugar central en nuestra cotidianeidad. Además son un factor importante de legitimación social y política de temas, actores y valores “los medios actúan un poco como la escuela a nivel nacional, pues traen legitimidades de temas, de sujetos, de asuntos, también de valores”4.

2) ESTRATEGIA DE COMUNICACIÓN DEL PROYECTO Políticamente, teníamos a favor una coyuntura en la que se debatía una nueva Ley Orgánica de Municipalidades, lo cual debería haber significado que fuera un tema relevante también en la agenda mass mediática. Sin embargo, ello no sucedió, entre otras razones, porque se debatía en el Congreso la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, que por ser un tema nuevo adquirió mayor protagonismo; los decisores políticos no eran líderes mediáticos y hubo una clara falta de liderazgo político.

3

Según la venezolana Cira Romero, expositora del Taller Internacional “El Congreso y la Sociedad Civil : Una perspectiva comparativa sobre Colaboración” el ADVOCACY es una estrategia que busca Influir en las decisiones políticas públicas sobre temas de interés general que impactan a todos los ciudadanos. Lima, 27 de marzo del 2003. Instituto Nacional Demócrata (NDI) , CONSODE.

4

“Los Medios Nuevas Plazas Para la Democracia”/ Comunicación y Ciudadanía. A.C.S. Calandria, Lima, julio de 1995. Pág 27.

50

Tomando en cuenta ese frente político y público, se diseñó una estrategia de comunicación que tuvo como propósito influir en la opinión pública a través de la colocación del tema “Municipios Rurales” en la agenda de los medios de comunicación y en la agenda de los decisores políticos.

2.1. Público: - Líderes de opinión, periodistas de diversos medios de comunicación.

- Decisores políticos.

2.2. Objetivos Comunicacionales: En el marco general de la campaña de incidencia política se diseñó y realizó una campaña de comunicación con los siguientes objetivos comunicacionales: o o o

Colocar en la agenda pública el tema de los municipios rurales, en especial sus condiciones desfavorables y la necesidad de revertirlas a través de propuestas de solución.

Colocar en los medios de comunicación las propuestas de la sociedad civil sobre la normatividad municipal en elaboración y discusión.

Generar alianzas con medios de comunicación y/o periodistas para la incorporación del desarrollo rural en la perspectiva de la descentralización en curso.

2.3. ACCIONES : Para lograr dichos objetivos, se plantearon las siguientes acciones comunicativas: 2.3.a.) Producción Informativa Básicamente sustentada en la producción de materiales de prensa dirigidos principalmente a los medios de comunicación. El reto principal era convertir en “Noticia” el tema Municipios Rurales, lo cual significó buscar lo “interesante” e “importante” del tema, criterios que se toman en cuenta al momento de seleccionar un hecho o tema y convertirlo en noticia 5 : -

Decimos que es “importante” cuando los hechos son de obligatoria difusión debido a su impacto para el país, porque afecta a muchos o por la relevancia del personaje involucrado en la información.

En cambio decimos que una noticia es “interesante” si es una información relacionada con la utilidad y la capacidad de entretenimiento o novedad.

Para cumplir ese reto se trabajó con los siguientes materiales de prensa: a)La Hoja Informativa :-En total se produjeron 5 hojas informativas desde octubre del 2002 hasta marzo del 2003. La Hoja Informativa estuvo dirigida a periodistas, a decisores políticos, principalmente a los congresistas, e instituciones de la sociedad civil (contrapartes DFID y ONGs involucradas en el tema).

5

Quiroz Barco, Elizabeth. Módulo III del Curso a Distancia “Comunicación en Radio”. Comisión Episcopal de Comunicación Social-CONAMCOS-. Lima, agosto 1998.

51

-Como dijimos antes, el reto fue convertir en noticia el tema “Municipios Rurales”, presentarlo de manera atractiva y que pudiera llamar la atención tanto de los periodistas como de los congresistas. Su objetivo era influir y sensibilizarlos con el tema.

-El tema en sí era un “Nicho en el mercado”, no había sido tratado ni en la elaboración ni durante el debate que se venía dando de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades. Había poca información sistematizada que diera cuenta de la situación de este tipo de municipios, había que buscarla y sobre todo organizarla.

-Se inicia entonces un proceso de recolección de datos e información “novedosa” sobre el tema que luego se redacta en la primera Hoja Informativa. Por ejemplo, más del 60% de las municipalidades del país son rurales, datos relacionados a su pobreza, a su poca capacidad de gestión, etc. Esta información sustenta la necesidad de que estas municipalidades tengan un tratamiento especial en la nueva LOM que se debatía y que hasta ese momento no era un tema visible.

-Las siguientes hojas informativas continuaron levantando información relevante de estas municipalidades, básicamente “descubriendo” sus debilidades, necesidades, propuestas para mejorar esa situación. Asimismo, informando sobre el proceso de incidencia política, las actividades impulsadas por el Colectivo Municipios Rurales, así como de las experiencias exitosas de gestiones locales participativas en este tipo de municipalidades. b)La Notas de Prensa.Según la coyuntura, se trabajaron 7 notas de prensa para colocar en la agenda de los medios de comunicación, información referida a acciones del trabajo de incidencia o posiciones sobre cómo se iba manejando el debate de la ley. Por lo tanto, las notas de prensa fueron más tácticas, es decir, concebidas para informar oportunamente sobre el proceso, enfocando en temas específicos, como por ejemplo sobre los frentes que se iban abriendo, los obstáculos que se encontraban en el camino y los espacios que se iban ganando. Asimismo, las notas de prensa acompañaron en el momento a la publicación de los comunicados, con el fin de reforzar su impacto y sostener informativamente la campaña.

Las notas de prensa, por ser un material más puntual y de mayor periodicidad, permitieron mantener la relación más continua con los periodistas y medios de comunicación. Si bien es cierto en algunos casos no necesariamente entrevistaron a voceros de nuestras instituciones aliadas, sí colocaron el tema en la agenda mass mediática, recogiendo opiniones y propuestas de los decisores políticos. c)Comunicados.En total se publicaron 2 comunicados firmados por ONGs e instituciones de la sociedad civil, los cuales tuvieron como objetivo “presionar” e “influir” en los decisores políticos en los momentos que consideramos más críticos del proceso de debate de la nueva ley de municipalidades y en los cuales era necesario hacer pública nuestra posición. El primer comunicado presenta nuestra posición contra la manera como se venía aprobando el entonces dictamen de la ley, sin participación ni debate de la sociedad civil. Mientras que en el segundo comunicado se pide al

52

Presidente Alejandro Toledo que observe la ley aprobada por el Congreso ante los problemas y deficiencias que aún mantenía.

Esta herramienta fue decisiva y logró influir para el cambio de actitud de los decisores políticos, especialmente el segundo comunicado pues días después el Ejecutivo observó 34 artículos de la ley aprobada en el Congreso de la República, permitiendo que más adelante se hagan algunas correciones tomando en cuenta nuestras propuestas en otros temas como la participación ciudadana.

A partir de las herramientas antes mencionadas se logró colocar el tema en la agenda mass mediática a través de entrevistas en medios de comunicación, algunos espacios de debate, notas informativas, espacios de opinión.

2.3.b) Trabajo con Medios de Comunicación a) Condiciones El trabajo con los medios de comunicación fue la pieza clave y parte fundamental de la estrategia de comunicación. Tomando como base nuestro conocimiento del mundo periodístico fue fundamental en el trabajo de incidencia política generar las siguientes condiciones : -Conocimiento de la rutina de producción periodística.- Lo cual implica conocer los ritmos de trabajo de los periodistas. No es lo mismo el ritmo de una radio que la de un diario de circulación nacional. Es necesario conocer horarios, por ejemplo en qué momento deciden su cuadro de comisiones, cuándo cierran ediciones, hasta qué hora podemos intentar que nuestra información pase a su agenda. Cómo y a quién enviarle la información, en qué momento usar email, el fax o el correo postal.

-Conocer quiénes son los “decisores” periodísticos.- Implica tener un directorio periodístico, con datos como teléfono fijo, celular, fax, dirección y email.

Además de saber cuál de estas herramientas funciona mejor para cada medio de comunicación, para cada periodista. Pero lo más importante es saber quién y para qué tema, es decir, conocer su especialidad temática.

-Mantener la relación con periodistas.- No basta con tener un super directorio, ni todos los datos del medio de comunicación y de los periodistas; lo más importante es conocerlos, tener “contactos” y amigos. Por lo tanto, el trabajo con los periodistas implica también sostener una relación de amistad con ellos, de intercambiar información, de apoyarlos cuando ellos también necesitan algo de nosotros, de comunicarse no sólo cuándo necesitamos su apoyo.

-Feedback.- Tampoco es suficiente con hacer producción informativa y enviarla a los medios de comunicación, lo importante es conseguir la respuesta, saber cómo están recibiendo los medios de comunicación nuestros materiales y qué uso van a hacer de ellos. Al buscar esa respuesta estamos retroalimentándonos e involucrándonos realmente en un proceso de comunicación que es ante todo una “relación de interlocución” y un proceso en construcción que se caracteriza por ser dinámico y cambiante.

53

En nuestro trabajo con medios de comunicación en esta labor de incidencia, buscamos justamente esa respuesta, que nos llevó a redefinir en algún momento las acciones estratégicas o incluir otras para satisfacer el interés periodístico de quienes diariamente deben enfrentarse a cientos de temas y decidir. b. Acciones Estratégicas A continuación describiremos las acciones estratégicas del trabajo con medios de comunicación: b.1. Directorio de medios de comunicación.Lo primero que hicimos fue identificar en el directorio de medios a los periodistas que trabajan el tema o temas similares en sus medios de comunicación. Asimismo, se identificó si en los medios de comunicación existen programas o espacios que trabajan el tema. Esos periodistas y esos espacios identificados fueron nuestros principales aliados. A ellos les enviamos nuestra producción informativa : hojas informativas, notas de prensa, datos.

Parte importante de este trabajo, como lo explicamos anteriormente, fue el conocimiento que se tiene del trabajo periodístico, de las rutinas de producción periodística y lo más importante fueron los “contactos” y amigos en los medios de comunicación.

Entonces como producto de este primer paso obtuvimos un directorio de medios de comunicación y periodistas especializados con direcciones, teléfonos, fax, email. b.2. Lobby con periodistas.En algunos casos se decidió concertar reuniones de trabajo o visitar a algunos periodistas, sobre todo a quienes consideramos “claves” para decidir que el tema sea colocado en sus agendas, es decir en sus espacios periodísticos o programas. Esta estrategia por ser más directa, nos permitió intercambiar opiniones con los periodistas, recoger cuáles son sus necesidades, conocer mejor sus rutinas de producción periodística y sobre todo entablar una relación de trabajo de mutuo apoyo y cooperación. b.3. Envío de materiales de prensa.Una vez listo el directorio, establecido los contactos y definidas las relaciones de cooperación, el siguiente paso fue enviar nuestro material de prensa. Primero una nota de prensa para ir “calentando” el ambiente, es decir como estrategia para informar e ir colocando el tema en las salas de redacción de los medios de comunicación. Inmediatamente después nuestra hoja informativa, que además de brindar información sobre el tema, analizaba y presentaba propuestas. Si hablamos de géneros periodísticos, la hoja informativa cubre lo que se llama el género interpretativo y de opinión, lo cual permite entender mejor la problemática o tema planteado en tanto analiza, interpreta y presenta opiniones del hecho o tema.

Aspecto relevante fue el uso de todos los canales que teníamos a la mano para hacer llegar nuestros materiales de prensa. En este caso vía fax, email y correo directo. b.4. Seguimiento y sostenimiento .-

54

Sin embargo, la ruta de la incidencia con los medios de comunicación recién se completaba con el paso que vamos a describir a continuación: No bastaba con enviar los materiales y quedarse de brazos cruzados esperando una respuesta. Los periodistas tienen cientos de temas y comisiones de trabajo, por lo tanto tienen que priorizar unos y dejar otros de lado. Es aquí donde nuestra llamada telefónica, nuestra comunicación con argumentación e información novedosa puede ser el acto que termine de convencerlos para que coloquen el tema en su agenda.

Es en este momento que detectamos quienes están más convencidos de tratar el tema y porqué y si no es así, qué falta para que lo incluyan.

Otro aspecto importante en este trabajo fue la definición de los “voceros” del Colectivo Municipios Rurales, es decir, las personas que iban a ser entrevistadas u opinar en los medios de comunicación. Fue importante tener nombres de personas especializadas en el tema tanto municipal como rural con disponibilidad y tiempo para asistir a una entrevista o recibir una llamada telefónica de algún medio de comunicación.

2.4)EVALUACIÓN A nivel de acciones comunicativas, consideramos que la Hoja Informativa fue un material estratégico que logró sensibilizar a periodistas y congresistas. Resultado de ello fueron los espacios logrados en medios de comunicación como RPP, Antena 3 (Canal 6) y Canal N. La Hoja Informativa fue, en determinado momento, la principal fuente de información que tenían los periodistas para conocer este tema, sus datos fueron usados en sus informes, notas periodísticas y entrevistas La nota de prensa fue un material que ayudó a sostener informativamente la estrategia de comunicación.

Se consiguieron 31 apariciones en medios de comunicación, siendo la radio y la prensa escrita los más permeables al tema.

Parte importante de la estrategia fue contar con “voceros” de la sociedad civil especializados en el tema tanto municipal como rural con disponibilidad y tiempo para asistir a una entrevista o recibir una llamada telefónica de algún medio de comunicación.

55

II. ANÁLISIS DEL TRATAMIENTO INFORMATIVO Presentación: Para realizar el siguiente análisis recogimos lo publicado y difundido en medios de comunicación escritos, televisivos y radiales entre octubre del 2002 y abril del 2003 referido al tema de Municipalidades Rurales.

El objetivo de este análisis es conocer el tratamiento informativo que los medios de comunicación dieron al tema, cómo ingresa a su agenda, qué actores fueron relevados y cuáles no, así como el enfoque presentado.

En total analizamos 31 registros, es decir 31 apariciones del tema en diversos medios de comunicación : -3 en televisión -14 en diarios -14 en radios.

Una TV alejada del tema Encontramos que la radio y la prensa escrita fueron más abiertas para colocar el tema en sus agendas. Entre ambos medios de comunicación brindaron un 90% de los espacios dedicados al tema, mientras que la televisión sólo otorgó un 10%.

Entendemos que la radio por ser un medio de comunicación más plural, dio esa posibilidad. Hoy la radio informativa tiene una diversidad de programas que permite colocar temas propuestos por la sociedad civil. Su ventaja es que es el medio de comunicación que tiene mayor presencia a nivel nacional, llega a todos los rincones del país y es un medio móvil, por lo tanto más gente puede escucharla.

Por su parte, la prensa escrita que colocó el tema tiene gran credibilidad, como los diarios El Comercio y La República; entre ambos cubrieron el 50% de los registros de prensa escrita. Además de ser medios de comunicación que son consumidos por los actores políticos y líderes de opinión.

Sin embargo, lo anterior también nos presenta una debilidad, el no haber logrado que el tema sea tratado en la televisión en la misma proporción que la radio y la prensa escrita, pues hoy en día la televisión es el medio de comunicación que goza de mayor impacto y su credibilidad se basa en lo testimonial de las imágenes, que permite a los consumidores “mirar” los hechos y a los actores sobre los que se habla y lee en otros medios de comunicación.

Como dice Rosa María Alfaro, “Los medios constituyen la esfera pública de la sociedad actual, en el sentido que por esos medios, especialmente la televisión, pasa y se define lo que es de todos: los temas e intereses comunes; los conflictos que nos atraviesan: las autoridades y personajes públicos; los consensos y disensos desfilan para ser aceptados o negados”6.

6

Alfaro, Rosa María. “Ciudadanos de a de veras”. A.C.S. Calandria. Lima, abril 2002. Pág. 25.

56

La Entrevista como vehículo para informar sobre el tema Sobre los formatos periodísticos utilizados por los medios de comunicación para colocarlo en sus espacios, encontramos que la “entrevista” fue priorizada en todos los medios de comunicación. Así, el 50% de los espacios periodísticos utilizaron este formato, seguido por las notas informativas con 31.3% y los informes con 6.3%.

Al respecto también es importante anotar que es la radio la que más usó el formato entrevistas, mientras que en los medios escritos, este formato es utilizado como el vehículo para recoger opinión e información que luego es colocada como parte de una “nota informativa”, que es el formato priorizado por los medios escritos.

En pocas ocasiones, los medios de comunicación buscaron otros modos o formatos para transmitir la información. Las excepciones las tenemos en RPP que trabajó un “informe especial” sobre el tema, en el cual recogió diversas opiniones, así como propuestas de solución y el Canal 6 que permitió que en uno de sus programas se debatiera el tema entre un actor político y otro de la sociedad civil.

Sociedad Civil ante los micrófonos El tema, es cierto, logró colocarse en la agenda de algunos medios de comunicación, pero al no haber un líder de opinión consolidado en el tema y que fuera referente para los medios, tuvimos la posibilidad de proponer a quién “entrevistar” para sustentar y defender las propuestas a favor de los municipios rurales.

Es así que encontramos que en los primeros espacios logrados en los medios de comunicación, son los actores del Colectivo Municipios Rurales quienes legitiman el tema y el espacio (Colectivo) ante la opinión pública y por lo tanto son entrevistados.

En un segundo momento, son los alcaldes quienes empiezan a ser abordados por los medios de comunicación. Esto fue bueno, pues había necesidad de legitimar el tema con los actores involucrados directamente en la temática, justo en momentos que se levantaban voces en contra acerca de la representatividad de las ONGs como sociedad civil.

Otro aspecto importante del comportamiento de los actores en los medios de comunicación es que la sociedad civil (Colectivo Municipios Rurales) presenta el tema desde la problemática de las zonas rurales, argumentando con datos e información novedosa y alcanzando propuestas de normatividad y políticas propuestas al Estado para mejorar esa situación.

Colectivo Municipios Rurales como fuente de información Encontramos que de los 31 espacios conseguidos en los diversos medios de comunicación, 22 (71%) fueron logrados gracias a la estrategia de comunicación de la campaña. Esto significa que la principal fuente de información para obtener datos sobre el tema era Calandria como parte del Colectivo Municipios Rurales. Le siguen la Red Perú y la propia Comisión de Gobiernos Locales del Congreso.

Municipios rurales: tema nuevo En cuanto al tratamiento que le dieron al tema los medios de comunicación, encontramos que fue un tema nuevo. No había sido tratado ni analizado aún. Esto significó, por un lado, una oportunidad en tanto se podía trabajar y buscar los aspectos novedosos que

57

hagan “interesante” e “importante” este tema para los medios de comunicación. Por otro lado, podía ser una debilidad y hasta amenaza, pues por ser un tema especializado corría el riesgo de no ser entendido por los periodistas, quienes priorizan en su temática informativa la violencia, hechos policiales, accidentes, conflictos y la política7.

Asimismo, encontramos que el tema fue tratado en los medios de comunicación de diferentes maneras según los siguientes momentos : Etapas y evolución del tema a-Ingreso del tema desde la sociedad civil: En este primer momento el tema ingresa a la agenda mass mediática por iniciativa del Colectivo Municipios Rurales.

Entonces encontramos que los actores entrevistados son de la sociedad civil, quienes presentan el tema con argumentación sobre la situación de las Municipalidades Rurales. Por lo tanto el tratamiento informativo era demandante, pero con propuestas concretas de solución. b-Posicionamiento del tema desde los actores políticos.- Un segundo momento se produce cuando el dictamen de la ley es aprobado en la Comisión de Gobiernos Locales. A partir de entonces, el tema ya no es sólo de la sociedad civil sino que los actores políticos se apropian de él y pasa a ser el tema “estrella” del Dictamen aprobado de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades. En las informaciones registradas encontramos que el tema Municipalidades Rurales –reflejado en el título XI de la ley– era presentado como una de las principales innovaciones o avances del entonces dictamen. Los actores políticos argumentan la situación de los municipios rurales con la información que antes presentaba la sociedad civil.

En esta etapa también encontramos que la realización del Seminario “Por Una Nueva Ley de Municipalidades Promotora del Desarrollo Local” y el pronunciamiento como producto del evento, permitieron que el tema ingresara nuevamente a la agenda mass-mediática desde los mismos interesados, es decir los alcaldes, quienes son entrevistados por los medios de comunicación. Sin embargo, a la vez que permite que ingrese nuevamente el tema se empieza a tratar otros aspectos de la ley que para ellos era prioritario como el presupuesto (transferencias) y la necesidad de contar con una ley en el marco del proceso de descentralización. c-El tema se mezcla con otros.- Un tercer momento del tratamiento informativo que dieron los medios de comunicación al tema lo encontramos a partir de la aprobación de la Ley en el Congreso. Cuando la noticia sale desde la fuente Congreso, encontramos que la información es tratada desde el hecho de haber logrado que se apruebe la ley en el Congreso, se dan detalles de la votación y se destaca los aspectos novedosos y principales cambios –como el tratamiento especial para las Municipalidades Rurales– con respecto a la ley anterior. Es en este momento que aparece un Comunicado firmado por varias instituciones entre ellas el Colectivo Municipios Rurales en el cual demandan al Presidente Toledo la observación de la ley, poniendo énfasis en otros temas: participación ciudadana, competencias y funciones, entre otros. A partir de este comunicado, se empiezan a abrir espacios a otros actores políticos y de la sociedad civil que también consideran necesaria la observación de la ley. Es decir, encontramos por un lado 7

Estudio hecho por Calandria en el 2003.

58

una apertura en el tratamiento informativo, pues ya no sólo se recoge opinión del Congreso sino de otras fuentes interesadas y vinculadas con la ley. Y por otro lado el ingreso de otros temas referidos a la ley en la agenda mass mediática, lo cual significa también que el tema municipios rurales pase a un segundo plano en tanto ya había logrado consenso.

CONCLUSIONES 1) La radio y la prensa escrita fueron más aliados que la televisión para abrir espacios y colocar el tema en sus agendas.

2) La entrevista y notas informativas fueron priorizadas por los medios de comunicación. La entrevista como vehículo para informar pero también para que los propios periodistas se informaran del tema.

3) El debate no sólo estuvo ausente en la agenda política, sino también en la agenda mass mediática. A excepción de un espacio periodístico que permitió un debate entre un actor político y otro de la sociedad civil sobre el tema, encontramos que otros medios de comunicación no utilizaron este formato para trabajar el tema en sus espacios.

4) Sociedad civil, en este caso el Colectivo Municipios Rurales a través de Calandria, es la que coloca el tema en la agenda mass mediática, tema que luego es apropiado por los actores políticos.

5)La principal fuente de información para el tema fue el Colectivo Municipios Rurales.

59

ESTRATEGIAS DE LA INCIDENCIA POLITICA

Congresistas, asesores, voceros Propuestas LOGR Propuestas LOM Hoja Informativa

Congreso

Colectivo MR

Hoja Informativa Notas de Prensa Comunicad o

Opinión Pública Medios Com. Radio, Prensa, TV

60

Anexo Nº 7 Lista de personas entrevistas para la sistematización Congresistas Walter Alejos

Presidente de la Comisión de Descentralización

Asesores Parlamentarios Fernando Zambrano Martín Soto

Comisión de Gobiernos Locales Comisión de Descentralización

Alcaldes Carlos López Wilber Rosas

Alcalde Distrital de Santo Domingo – Piura Alcalde Provincial de Anta

Colectivo Municipios Rurales Moisés Palomino Eduardo Barzola Luis Chirinos

Asociación SER REMURPE Grupo Propuesta Ciudadana

Otras Redes e Instituciones Marina Irigoyen

CARE PERU

61